DESENVOLVIMIENTO SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL …
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Universidad Nacional Autónoma de México Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Centro de Relaciones Internacionales EL DESENVOLVIMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL EN EL MARCO DE LAS REFORMAS REGULATORIAS Y SU RELACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE ESTADOS UNIDOS Tesis Profesional Para obtener el título de: Licenciado en Relaciones Internacionales Presenta: Carlos Matus Herrera Director de Tesis Mtro. José Ignacio Martínez Cortés Ciudad Universitaria, México, Marzo, 2013.
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Universidad Nacional
Autónoma de México
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
Centro de Relaciones Internacionales
EL DESENVOLVIMIENTO DEL SISTEMA
FINANCIERO INTERNACIONAL EN EL MARCO DE
LAS REFORMAS REGULATORIAS Y SU RELACIÓN
CON LAS POLÍTICAS DE ESTADOS UNIDOS
Tesis Profesional
Para obtener el título de:
Licenciado en Relaciones Internacionales
Presenta:
Carlos Matus Herrera
Director de Tesis
Mtro. José Ignacio Martínez Cortés
Ciudad Universitaria, México, Marzo, 2013.
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Índice
Introducción 1
1. El Desarrollo del Sistema Monetario y Financiero Internacional 5
1.1 El Sistema Monetario Internacional de Bretton Woods 1945-1971 5
1.2 Los organismos internacionales creadores de estándares en
materia financiera hacia el siglo XXI 12
1.2.1 Fondo Monetario Internacional (FMI) 12
1.2.2 El Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la
estabilidad financiera. 15
1.2.3 Banco de Pagos Internacionales (BIS) 18
1.2.4 Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancara (CBSB) 21
1.2.5 Organización Internacional de Comisiones de Valores OICV-
IOSCO 24
1.2.6 El G-20 y la Crisis Asiática 27
1.2.7 Consejo de Estabilidad Financiera (FSB) 34
1.3 Otros Organismos de Regulación 40
2. Estándares Internacionales de Supervisión y Regulación Bancaria 45
2.1 El Concordato de Basilea de 1975 47
2.2 Concordato de Basilea de 1983 51
2.3 Convergencia Internacional de Estándares y Medición del Capital
de 1988 (Basilea I) 53
2.3.1 Constitución de Capital 55
2.3.2 Activos Ponderados por Riesgo 55
2.4 Enmienda al Acuerdo de Capital para incorporar el Riesgo de
Mercado 1996 57
2.5 Convergencia Internacional en Medición y Estándares de Capital,
Basilea II (2004) 58
2.5.1 Pilar I: Constitución del Capital 58
2.5.2 Pilar II: El Proceso del examen supervisor 61
2.5.3 Pilar III: Requisitos de Divulgación 63
2.6 Marco Regulatorio Global para Bancos y Sistemas Bancarios más
Resistentes: Basilea III (diciembre de 2010) 65
2.6.1 Definición y requerimientos de capital 65
2.6.2 Cobertura del riesgo 66
2.6.3 Colchón de Conservación de Capital 67
2.6.4Colchón contra cíclico 68
2.6.5 Estándares de Liquides de Basilea III 70
2.7 Estándares de la Organización Internacional de Comisiones de
Valores 73
3. El Sistema de Regulación Financiera en Estados Unidos El Papel de
la Supervisión, Los Actores y las Políticas en Materia Económico-
Monetaria que llevaron a la Crisis 2007-2008 78
3.1 Contralor de la Moneda 79
3.2 La Reserva Federal de Estados Unidos. 80
3.2.1 Doce bancos de la Reserva Federal distribuidos en todo el país. 83
3.2.2 La Junta de Gobernadores de la Reserva Federal 84
3.2.3 El Comité Federal de Mercado Abierto 85
3.3 Evolución del sistema de leyes en materia de regulación financiera
en Estados Unidos 88
3.3.1 La Ley Bancaria de 1933 (Glass-Steagall) y la Corporación
Federal de Aseguramiento de Depósitos (FDIC). 88
3.4 El programa desregulacionista y las subsecuentes reformas
financieras en los Estados Unidos. 92
3.5 Retorno a la Regulación 98
3.6 El papel de la Supervisión 106
3.7 El papel de Los Bancos, Las agencias Calificadoras y Las
Aseguradoras 110
3.8 Política Monetaria de Estados Unidos 114
3.9 Déficit Gemelos 118
3.9.1 Déficit en cuenta corriente 119
3.9.2 Déficit Fiscal 121
3.10 Resultados de la desregulación y la política monetaria 124
Conclusiones 128
Anexo I: La Inserción de México en Basilea III 134
Anexo II: La Crisis Europea 137
Fuentes 140
Índice de Cuadros y Gráficas
Cuadros:
Cuadro 1: Porcentaje de Participación en el Sistema de Cuotas del
Fondo Monetario Internacional 14
Cuadro 2: Grupo de los 10 que originalmente formaban parte del BIS 19
Cuadro 3: Acuerdos Relevantes de las Cumbres del G-20 32
Cuadro 4: Principales Objetivos de las Organizaciones del Sistema
Financiero Internacional 38
Cuadro 5: Estructura en el Proceso de Creación de Estándares
Internacionales en Materia Financiera 39
Cuadro 6: Ponderación de activos de acuerdo a su riesgo 56
Cuadro 7: Escala de Calificaciones Crediticias según Estándar &
Poor’s 59
Cuadro 8: Valoración a largo plazo Método Estándar 61
Cuadro 9: Requerimientos Mínimos de Capital 66
Cuadro 10: Estándares de conservación de capital 68
Cuadro 11: Transición a las nuevas medidas 69
Cuadro 12: Cambios en los estándares de capital de Basilea 70
Cuadro 13: Evolución de los Acuerdos Generados en el Marco del
Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria 72
Cuadro 14: Cuadro Comparativo de los Estándares de Capital
Contenidos en la Wall Street Reform y Basilea III 102
Cuadro 15: Evolución de la regulación financiera en Estados Unidos de
América (1933-2010). 104
Cuadro 16: Organización de la Supervisión Financiera por
Dependencia Gubernamental en Estados Unidos de América Antes y
Después de la Wall Street Reform. 108
Cuadro 17: El proceso de la Crisis Sub-Prime 2007-2008 y sus Actores 113
Cuadro 18: Principales tenedores de la deuda pública de Estados
Unidos en el Extranjero 123
Cuadro 19: Evolución Económica de Estados Unidos 2000-2010 125
Cuadro 20: Cuadro Comparativo de los Estándares de Capital
Contenidos en la Circular Única Bancaria y Basilea III 136
Gráficas:
Gráfica 1:Crecimiento económico en las economías asiáticas 28
Gráfica 2:Comportamiento de las tasas de interés de referencia
(bonos del tesoro) y la oferta crediticia en E.E.U.U. 116
Gráfica 3:Cuenta Corriente Estados Unidos 1980-2010 121
Gráfica 4:Deuda Pública de Estados Unidos (1990-2010) 122
1
Introducción
A raíz de la crisis financiera internacional que comenzó en Estados Unidos a mediados de
2007, la cual se propagó por todo el mundo debido a la inter-conectividad financiera, la
sociedad internacional y en particular los reguladores y banqueros centrales a nivel mundial se
han dado a la tarea de profundizar en una serie de estándares de aceptación internacional con
el objetivo de hacer más seguro, sólido y confiable al sistema financiero global.
Dentro de este proceso ha habido cambios en la estructura internacional detallados en este
trabajo, particularmente en los organismos que agrupan a los supervisores y reguladores de
todo el mundo, haciendo de estos órganos más democráticos. Dentro de este proceso
organismos tales como el G20 han tenido mayor incidencia en la toma de decisiones como
parte de una respuesta a la crisis, sin embargo esto no significa que la sociedad internacional
este reemplazando a otros grupos como el G8.
Como parte de su nuevo papel en la estructura internacional el Grupo de los Veinte ha
realizado mandatos hacia las instituciones internacionales tales como el Comité de Basilea
para la Supervisión Bancaria (CBSB), el Consejo de Estabilidad Financiera, la Organización
Internacional de Comisiones de Valores, entre otras, encargadas de darle al sistema financiero
internacional solidez y confianza, para llevar a cabo un fortalecimiento de los estándares
regulatorios y de capital a nivel global, así como mejorar la supervisión de riesgo sistémico a
nivel global.
Por su parte el Comité de Basilea, perteneciente al Banco de Pagos Internacionales ha
establecido una serie de nuevos lineamientos denominados Basilea III, los cuales pretenden
reforzar los establecidos a finales de los 80‟as con sus respectivas modificaciones durante la
década de 1990. Este denominado nuevo acuerdo de capital posee reglas específicas, modelos
de medición del riesgo, definiciones de capital, niveles mínimos de capitalización y se
2
añadieron dos mecanismos denominados colchones de capital, en donde cada uno cumple una
distinta función para buscar la estabilidad del sistema bancario.
Hay que recordar que las decisiones sobre estos nuevos estándares de capital fueron tomadas
por los gobernadores de los bancos centrales y en cierta medida por los presidentes de las
comisiones de valores miembros del CBSB, consientes de los peligros de una regulación laxa
y permisiva en exceso con el sistema bancario. Por lo que se esperaría que aquellos quienes
forman parte de este acuerdo lo siguieran y lo implementasen en sus países de origen con el
fin de conseguir la tan deseada estabilidad financiera al final de la primera década del siglo
XXI.
En este sentido es de considerarse el otro lado de la moneda, al establecer que a pesar de que
existen estándares internacionales para mantener un sistema financiero sano, es necesario
comparar este esfuerzo frente a los posibles cambios, políticas y determinaciones que se
puedan llegar a formular a nivel interno por parte de los reguladores, legisladores,
gobernadores de bancos centrales e instituciones financieras privadas dentro de un país.
Ya que a pesar de que a nivel general se cumplan dichas reglas establecidas con la
aprobación del sistema internacional, los bancos centrales son quienes manejan las tasas de
interés a nivel interno y por tanto inciden sobre la oferta monetaria. Por su parte los bancos
privados (ya sean de inversión o comerciales) y entidades financieras a su vez crean
constantemente mecanismos e instrumentos capaces de desafiar las leyes de la gravedad
financiera internacional y los legisladores pueden en algún momento dado ser permisivos con
el sistema financiero a tal medida que se les permita a las entidades financieras desarrollar
actividades y operaciones que superen y rebasen las capacidades de este nuevo acuerdo de
capital anulando su efecto positivo en el sistema bancario.
Dicha situación debe de ser tomada en cuenta toda vez que los sistemas financieros de los
países están interconectados y que por tanto una falla en la regulación y supervisión de uno
puede afectar a otros, sin que el o los afectado(s) hayan intervenido en la creación del
problema, cabe entonces recalcar que existe un riesgo y un peligro de contagio sistémico
latente a nivel global que puede ser ocasionado en un sólo país y que puede afectar no sólo a
dos o más países sino a todo el sistema en su conjunto.
3
Para ejemplificar lo señalado en los párrafos anteriores, se puede tomar como referencia el
proceso de reformas y liberalización financiera en Estados Unidos que tiene sus orígenes a
partir del rompimiento del patrón oro-dólar en 1971 y que se intensifico a partir de 1980,
continuó durante la década de los noventas y la primera del siglo XXI, tiempo y espacio en
el que se aplicaban los lineamientos de Basilea I y II y que a pesar de estos, surgió una crisis
que a considerar de muchos analistas sólo se compara con las que se originaron en 1929 o
durante el periodo de 1970-1973.
Es por lo anterior que surge la idea de llevar a cabo un análisis de la dicotomía entre la
regulación internacional y nacional y presenciar como en muchos casos se puede
complementar una con la otro u se pueden distanciar hasta llegar al punto de ser opuestas.
El valor de esta investigación recae en la necesidad que tiene la sociedad internacional para
conocer los alcances de sus esfuerzos para lograr un sistema financiero estable, sólido y
confiable. Sirve para recalcar la importancia a nivel de un Estado de las decisiones internas
frente a las externas, ya que a pesar de la generación y desarrollo de normas internacionales
de todo tipo, el poder que ejercen algunas economías sobre las demás podría darles la
capacidad de pasar por alto lo establecido por el conjunto de naciones en el marco de una
negociación sobre aspectos de regulación financiera.
Por otro lado, dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales se cuenta con pocos
estudios al respecto, situación que puede considerarse preocupante, toda vez que es un tema
que se encuentra en la médula del orden financiero global y su estudio puede ayudar a
fortalecer en un primer plano a la disciplina en su quehacer científico, a su vez, el enfoque
internacionalista podría proporcionar una percepción adecuada y a la vez novedosa de los
fenómenos financieros mundiales, así como alentar un entendimiento claro del tema por parte
del público espectador de estos fenómenos, así como de los tomadores de decisiones.
Los estudios sobre la regulación y supervisión bancaria internacional son necesarios en el
marco de las Relaciones Internacionales para proveer elementos que ayuden a lograr un
sistema financiero más sólido y confiable, por otra parte, también se vuelve necesario
desarrollar enfoques que integren la realidad interna frente a la externa, para determinar
cuando las decisiones internas se sobreponen a las externas o se alinean a estas.
La hipótesis de este trabajo consiste en la idea de que las regulaciones laxas y la supervisión
permisiva combinadas con una política monetaria dirigida a incrementar la oferta crediticia
4
como ocurrió en Estados Unidos, puede no sólo anular los efectos positivos de los acuerdos
internacionales en materia financiera, sino ocasionar crisis severas y profundas en el sistema
financiero gobal.
Habiendo planteado lo anterior, también se puede decir que el Acuerdo de Capital de Basilea
III tendrá un impacto positivo en la estabilidad del sistema financiero internacional siempre y
cuando no existan contradicciones al mismo, particularmente en el caso de Estados Unidos
debido al tamaño de sus mercados y a la dependencia económica que el mundo tiene con este
país.
Este trabajo se desarrolla en tres partes esenciales, en primer lugar, a forma de antecedentes
se esboza respecto al desarrollo histórico del sistema financiero internacional a partir de la
creación de los Acuerdos de Bretton Woods, observando las instituciones que desde ese
momento participaron en el mantenimiento de la estabilidad del mundo occidental, así como
los cambios estructurales en la arquitectura de la regulación y supervisión financiera global,
abarcando la creación y el desenvolvimiento de los organismos que la conforman.
La segunda parte de esta investigación recae sobre la creación y la evolución de los
estándares internacionales en materia financiera de mayor aceptación a nivel global,
particularmente los estándares mínimos de capital.
Por último se planteara el proceso de desregulación financiera en Estados Unidos, para pasar
al manejo de la política monetaria en ese país previó a la crisis financiera de 2007-2008, esto
último con el objetivo de mostrar de forma más específica y a modo de ejemplo el caso de ese
país, el impacto que tuvo la desregulación, y las políticas internas que terminaron impactando
al resto del mundo.
5
1. El Desarrollo del Sistema Monetario y
Financiero Internacional
1.1 El Sistema Monetario Internacional de Bretton Woods 1945-1971
El desarrollo del sistema financiero durante la primera década del siglo XXI se explica mejor
si se parte de los grandes paradigmas que configuraron su desenvolvimiento a partir de 1945,
ello debido a que a partir de ese momento se cuenta con un marco de instituciones, derecho
internacional y procedimientos a nivel de cooperación entre países que definieron el orden
global en cuanto a estabilidad y conducción monetaria se refiere.
Por lo que “el sistema monetario internacional es el pegamento que mantiene adheridas a las
economías nacionales. Su papel es dar orden y estabilidad al mercado de divisas, impulsar la
eliminación de los problemas de balanza de pagos y de proveer del crédito en caso de una
sacudida demoledora”.1 Ello cobra validez a medida que el desarrollo del sistema capitalista
occidental va incrementando el flujo de capitales de un lugar a otro. Son las transacciones
económicas pero sobre todo la movilidad del capital lo que en primer lugar impuso la
necesidad de un sistema de cooperación a nivel internacional para evitar desastres que por las
mismas característica de fluidez del capital dejo ver su capacidad sobre pasar las fronteras
nacionales.
Y más adelante fue el mismo desenvolvimiento del capital en conjunto con la innovación
tecnológica quien perpetro la necesidad de cambios estructurales en el orden establecido para
su manejo. Las transformaciones del sistema financiero mundial fueron consecuencia de
1Barry Eichengreen Globalizing Capital: a history of the international monetary system, Princeton New Jersey,
1996, p.3
6
grandes fluctuaciones o crisis financieras y económicas en las que el comportamiento del
capital cobro cada vez más importancia, más no partir del simple deseo de alentar o innovar
los mercados financieros o la economía global, de ello se encargarían los mercados por si
solos basándose en la idea de que esta era su función natural.
Ahora bien, la etapa entre guerras que va de 1919 a 1939 se caracterizó por ser un periodo de
desequilibrios monetarios, y económicos en general, en el cual la estabilidad financiera
estaba basada en el patrón oro, mediante el cual la paridad de las monedas estaba alineada a
ese metal, sin embargo ello no significó la existencia de un orden propicio para la paz
monetaria.
Con los gobiernos faltos de un aislamiento de las presiones para estimular el
crecimiento y el empleo, el régimen carecía de credibilidad. Cuando el sistema se
veía afectado el capital financiero que alguna vez hubo de fluir en direcciones
estabilizadoras tomaba vuelo transformando un impacto limitado en una crisis
política y económica. La caída de 1929 que después se convirtió en Gran
Depresión reflejó justamente ese proceso. En última instancia entre los afectados se
encontraba el patrón oro en sí mismo.2
En efecto uno de los grandes cambios en la economía respecto al siglo XIX fue la
capacidad de los capitales especulativos de migrar de un mercado a otro según su
conveniencia poniendo en jaque la estabilidad financiera de los países o del sistema en su
totalidad.
Por lo que: “Cuando el siguiente esfuerzo se hizo en la década de 1940 para reconstruir
el sistema monetario internacional, el nuevo diseño se caracterizaba por mayor
flexibilidad en la paridad de las monedas para lidiar con los impactos y restricciones en
los flujos internacionales de capital para contener la especulación desestabilizadora”.3
Algo era claro: desde ese momento la toma de decisiones a nivel internacional en materia
monetaria se caracterizaría por sobreponer el poder financiero del capital sobre el resto
de los intereses.
Las negociaciones en Bretton Woods para lograr un acuerdo en cuanto a un sistema
monetario internacional se desarrollaron a partir de dos modelos o planteamientos
2 Ibid. P. 46
3 Ibid. P. 46
7
generales: por una parte, la propuesta británica expresada por John Mynard Keynes y la
respuesta estadounidense impulsada por Harry Dexter White, una más comprometida con
el pleno empleo y la otra con la libre movilidad de capitales. A pesar de las discrepancias
entre las posturas, el modo en que se dieron los acuerdos sugiere en un principio que el
orden monetario mundial seguía dominado por un puñado de potencias económicas a
pesar de la participación de países emergentes en el los acuerdos.
El plan de Keynes hubiese permitido a los países cambiar la paridad de sus
monedas y aplicar restricciones al comercio y al intercambio de divisas como
fuese requerido para lograr reconciliar el pleno empleo con la balanza de
pagos. El plan de White, en contraste, vislumbraba un mundo libre de
controles y un alineamiento de las monedas supervisado por una institución
internacional con poder de veto sobre los cambios de paridad.4
En cuanto a la propuesta Inglesa, esta se inclinaba a mayor flexibilidad para cambiar la
paridad de las monedas, ello permitiría a los países con déficit en cuenta corriente devaluar la
moneda para limitar las importaciones.
Resultaba evidente que tanto el Reino Unido como el resto de las potencias europeas
occidentales preveían un panorama de post-guerra en donde debido a la importante pérdida
de infraestructura, así como a la escases de alimentos y bienes de capital desarrollar las
fuerzas productivas requería de una invariable importación constante, ello a su vez
presionaría las divisas europeas a devaluarse frente al dólar de Estados Unidos que salió ileso
de la segunda guerra mundial en cuanto a fuerzas productivas se refiere, por lo que de
aprobarse la propuesta de White, la rigidez del sistema hubiera impedido a las economías
europeas ajustarse a los déficits en cuenta corriente. Al final ambas propuestas lograron
acomodarse en un solo documento:
[…] [Que] se alejaba del patrón oro mediante tres elementos fundamentales: La
paridad fija de las monedas se convirtió en ajustable siempre y cuando se tuvieran
condiciones específicas (también conocidas como desequilibrio fundamental). Se
permitieron controles para limitar los flujos internacionales de capital y se creó el
4 Ibid. 96.
8
Fondo Monetario Internacional para monitorear las políticas económicas nacionales y
extender financiamiento a países con problemas en balanzas de pagos […].5
En realidad la flexibilidad estaba limitada a situaciones de alto riesgo para la estabilidad de
un país o como lo establecen los Acuerdos de Bretton Woods un desequilibrio fundamental
tenía que ocurrir para que se permitiese una modificación de en el precio de una moneda, el
resto estaba en manos de la capacidad de los bancos centrales para hacer frente a las
obligaciones internacionales y así mantener la paridad de la moneda a una que estuviese
fijada al oro, en este caso el dólar.
Era evidente que tanto los controles a los flujos de capital y el FMI serían necesarios para
lograr mantener el sistema monetario que pretendía tener muy poca flexibilidad real sobre el
valor de las monedas (de 1% respecto al valor del dólar), sobre todo durante los primeros
años de su funcionamiento. En donde el bajo nivel de financiamiento que obtuvo el Fondo a
partir de las cuotas sobresalió por su reducido tamaño: 8.8 mil millones de dólares,6 mientras
que por otro lado Estados Unidos de manera unilateral se vio obligado a financiar a Europa a
partir del Plan Marshall.
Más allá de las desastrosas consecuencias monetarias para Reino Unido en 1947 a raíz de la
restauración de la convertibilidad de la libra y para Francia que sufrió fuertes devaluaciones
de más del 100% ese mismo año derivadas del constante déficit en cuenta corriente con
Estados Unidos, la recuperación Europea (a excepción de Inglaterra) durante la década de
1950 marcada por limitaciones a los flujos de capital y a las importaciones desde Estados
Unidos, permitió revertir su posición deficitaria frente a Estados Unidos.
A pesar de ello, “Gran Bretaña aguanto severas crisis monetarias en 1957, después de la
debacle del Canal de Suez y en 1961, en ambas ocasiones la libra esterlina fue rescatada por
esfuerzos liderados por Estados Unidos”.7 En realidad Inglaterra tuvo constantes tropiezos
durante la vigencia del orden monetario establecido desde 1945 hasta su finalización en la
primera mitad de la década de 1970.
La administración del presidente Johnson en Estados Unidos identificó la debilidad
de la Libra como el talón de Aquiles del sistema de Bretton Woods. Si los británicos
5 Ibid. 93
6 Ibid. 97.
7 Francis Gavin, Gold Dollars & Power: the politics of international monetary relations, Chapel Hill, Carolina del
Norte, 2004, p. 167.
9
decidían devaluar su moneda la confianza internacional en la habilidad de Estados
Unidos para mantener el valor y la convertibilidad a la par del oro se vería
debilitada.8
La importancia para Estados Unidos de la inestabilidad financiera británica radicaba en la
posibilidad de un contagio derivado de mayores presiones especulativas a la alza del oro, lo
que sometería al primero a mayores tensiones para hacer frente a sus compromisos
internacionales en cuestión de convertibilidad del metal.
Para respaldar a la libra, además de los préstamos en dólares, se subastaba oro en Londres
todos los días, para hacer frente a ello se creó una puja de oro respaldada por Estados Unidos
y Europa, a medida que las condiciones de la moneda británica empeoraban los esfuerzos
para mantener la paridad requerían de mayores cantidades del metal en cuestión. Situación
que provocó un descontento entre los bancos centrales europeos y particularmente en el
gobierno Francés, que años atrás a raíz de severas dificultades se vio forzado a devaluar su
moneda.
Por otro lado, además de la situación en el Reino Unido, el creciente déficit tanto fiscal como
en cuenta corriente de Estados Unidos, entre otras cosas impulsado por el gasto militar en
consecuencia a la guerra de Vietnam, comenzó a ser un tema de preocupación durante la
segunda mitad de la década de 1960 particularmente en 1967, al mismo tiempo que la
acumulación de reservas internacionales (en dólares) por parte de Europa continental y Japón,
generó presiones a la alza del oro respecto al dólar (o dicho de otra forma la devaluación de
esa moneda).
Sin embargo debido a que el sistema de Bretton Woods implicaba la paridad del metal con la
divisa estadounidense a un precio fijo de $35 dólares la onza,9 los bancos centrales de las
economías superavitarias en la balanza de pagos se vieron obligadas a mantener la paridad
antes mencionada.
A medida que las cosas fueron empeorando para Estados Unidos en cuanto a su cuenta
corriente y fiscal pero sobre todo respecto a su capacidad para mantener la paridad del oro,
las autoridades monetarias de ese país se vieron en la necesidad de negociar un acuerdo para
aliviar la situación en 1968, el resultado fue que “los bancos centrales [europeos] aceptaron
8 Ibid p. 167-168.
9 El precio se estableció en los acuerdos de Bretton Woods: Organización de las Naciones Unidas, “Conferencia
Monetaria y Financiera de Las Naciones Unidas” ONU, Bretton Woods, 1944, p. 1188.
10
un esquema de dos niveles para el oro, la Puja del oro se disolvería, […] [y] en caso de que el
sistema de comercio global requiriese mayor liquidez para lograr un equilibrio en los pagos
internacionales, entonces los derechos especiales de giro serían activados”.10
A pesar de los esfuerzos más por obligación que por gusto, las circunstancias que mantenían
el sistema monetario internacional y por ende lo que quedaba del patrón oro-dólar se
transformaron en cuestión de meses:
La primavera de 1971 vio flujos masivos del dólar al marco alemán. Alemania
temiendo la inflación interrumpió la intervención y permitió la flotación a la alza
del marco, seguido por Holanda […] En la segunda semana de agosto la prensa
reportó que Francia e Inglaterra planeaban convertir los dólares en oro, […] La
administración de Nixon cerró la ventanilla del oro, suspendiendo el compromiso
de proveer oro a tenedores extranjeros oficiales a $35 dólares la onza o a cualquier
otro precio.11
De esa forma se rompía con el patrón oro-dólar, situación que se reforzaría a raíz de las
subsecuentes devaluaciones de la divisa estadounidense. El último intento se llevó a cabo en
la Conferencia Smithsoniana en 1971 a partir de la cual “la devaluación del dólar se limitó a
un modesto 8%. El resto del cambio en precios relativos se llevaría a cabo mediante la
revaluación del yen, el franco suizo, el marco alemán y las monedas del Benelux. Las bandas
de flotación se ampliaron de 1% a 2.25%”.12
Sin embargo este acuerdo duro poco: para 1972 Inglaterra se salió de los parámetros de
fluctuación pactados el año anterior y de manera progresiva, aunado a otra devaluación del
dólar en un 10%, para 1973 las divisas europeas permitieron el desplazamiento en el valor de
sus monedas, dando por concluido el sistema monetario internacional como se delineó en
1945 para entrar a un periodo en el cual la paridad de las monedas sería determinado por la
libre flotación y la capacidad o falta de la misma por parte de los bancos centrales para
mantener de manera unilateral un precio determinado de su divisa.
10
Ibid, p. 180. 11
Eichengreen, op. cit., p. 133. 12
Ibid., p. 133
11
A modo de conclusión sobre el periodo de 1945 a 1973, dentro del marco del Bretton Woods
cabe señalar que las circunstancias en el panorama internacional fueron muy desfavorables
para Europa cuando surgieron los acuerdos, la rigidez del sistema afectó en un principio a
todos aquellos países como Inglaterra o Francia, quienes para resolver su situación deficitaria
se vieron en la necesidad de devaluar en repetidas ocasiones su moneda, ello significo para la
población de esos países una pérdida del valor de sus ingresos y altos niveles de inflación
entre otros efectos nocivos.
Ahora bien la razón por la cual se llevó a cabo este Acuerdo sobre el sistema monetario
internacional tiene que ver con el poder ejercido por Estados Unidos en la sociedad
internacional, por lo cual no se puede dejar de reconocer que Bretton Woods fue un
mecanismo más para mantener sus intereses económicos y políticos dentro de su ámbito de
injerencia. Ello en primer lugar le permitió promover su agenda de comercio exterior, así
mismo le dio control monetario sobre los países europeos, lo que en ocasiones se tradujo en
poder político para la toma de decisiones en otros ámbitos.
Robert Skidelsky establece respecto al funcionamiento del sistema monetario
internacional que durante el periodo de 1945 a 1971 las paridades se fueron
gradualmente estabilizando, la convertibilidad de las monedas se restableció
lentamente. Ello promovió la liberalización del comercio, lo cual a su vez
impulso el crecimiento económico, sin embargo esta evolución favorable tuvo
poco que ver con Bretton Woods. El cambio crucial que separó a los años de
preguerra a los de postguerra fue la finalización del aislamiento político de los
Estados Unidos.13
A pesar de ello, con el tiempo Alemania, Japón y relativamente Francia desarrollaron amplios
superávits frente a Estados Unidos, por lo que en el caso particular Europeo, la decepción
respecto al funcionamiento de Bretton Woods llevo a generar acuerdos fuera del sistema
monetario establecido con, lo que más tarde terminaría convirtiéndose en un proceso de
unificación comercial monetaria y económica.
Haciendo un balance general, Bretton Woods tuvo un efecto positivo sobre la expansión del
comercio internacional facilitando las transacciones entre los países miembros, mientras que
resultó ser un fracaso para evitar o aminorar crisis financieras en todo el mundo capitalista,
13
Marc Flandreau, Editor, International Financial History in the Twentieth Centrury , Cambridge Press, Londres, 2003, p. 150.
12
ello así que el mismo sistema colapsó con una crisis estructural en la superpotencia que lo
había promovido.
1.2 Los organismos internacionales creadores de estándares en materia financiera
hacia el siglo XXI
A partir de 1971 la falla estructural para mantener la estabilidad del sistema monetario
internacional dio pie a la búsqueda de nuevos mecanismos para mantener una cooperación
necesaria ante la posibilidad de futuros desbalances financieros. Fue así que organizaciones
tan antiguas como el Banco de Pagos Internacionales fueron cobrando importancia para la
comunicación entre bancos centrales, reguladores y supervisores y la creación de estándares
mínimos, así mismo, también se crearon nuevas instituciones que dirigen sus esfuerzos hacia
un marco regulatorio internacional que de solidez, confianza y reglas claras al sistema
financiero internacional.
Después de la recurrentes crisis en los mercados emergentes en las décadas de 1980 y 1990,
pero sobre todo, la facilidad con que se transmitían no sólo a economías de la misma región
sino a países fuera de la misma, reforzó la idea y la necesidad de la cooperación internacional
para evitar, contener, o quizá aminorar los fuertes impactos que las turbulencias financieras
causaban y siguen causando al sistema en su totalidad.
1.2.1 Fondo Monetario Internacional (FMI)
Merece la pena establecer ciertas cuestiones esenciales en cuanto a su organización y otros
aspectos generales, pero sobre todo plantear el alcance que ha tenido esta organización para
solucionar los problemas de estabilidad financiera, también hay que tomar en cuenta que el
papel de esta institución dentro del sistema internacional es diferente a finales de la primera
década del siglo XXI que durante los años de posguerra.
De acuerdo con Thomas Zweifel “Desde su creación el Fondo Monetario Internacional se ha
convertido en una institución más poderosa de lo que su personal y presupuesto pudieran
sugerir. Llegando más allá de los asuntos monetarios, ahora maneja la economía de más de
13
ochenta países en desarrollo, impulsando su austeridad fiscal, afectando su oferta monetaria y
a fin de cuentas delineando la vida financiera de sus ciudadanos”.14
El FMI se creó por dos razones fundamentales a considerar: evitar las políticas proteccionistas
que le siguieron a la depresión iniciada de 1929, la cual se prolongó durante la década de
1930, por lo que se puede deducir que el Fondo ha sido un defensor del comercio
internacional. Por otro lado, para establecer un régimen monetario internacional que
fomentara la estabilidad financiera.
El Fondo tiene su origen a partir de la iniciativa del presidente de los Estados Unidos
Franklin D. Roosevelt de reunir a la comunidad internacional para lograr acuerdos en materia
de estabilidad económica dando origen a la Conferencia Monetaria y Financiera de Naciones
Unidas, también conocida como la Conferencia de Bretton Woods en referencia al lugar
donde se llevo a cabo en el año de 1944 para después entrar en funciones en 1947.
Para entender su función y su papel dentro del sistema internacional cabe mencionar sus fines:
[…] Fomentar la cooperación monetaria internacional […]; Facilitar la expansión y
el crecimiento equilibrado del comercio internacional […]; Fomentar la estabilidad
cambiaria […]; Coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos para las
transacciones corrientes que se realicen entre los países miembros […]; Infundir
confianza en los países miembros poniendo a su disposición temporalmente y con las
garantías adecuadas los recursos generales delo fondo […];y Acortar la duración y
aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas de pagos de los países
miembros.15
De acuerdo con el párrafo anterior, se puede establecer que el FMI posee atribuciones
directas y claras, las cuales están orientadas a proteger el comercio internacional, y estabilizar
las balanzas de pagos de los países miembros, en este sentido habría que cuestionarse la carga
ideológica que contienen los fines de esta organización y en qué medida los países creadores
del Fondo imprimieron su forma de ver el mundo a una institución que pretende ser
universal.
14
Thomas Zweifel, International Organizations & Democracy: accountability, politics and power, Rienner, Boulder, 2006, p. 101. 15 Fondo Monetario Internacional, Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, [PDF en línea], 140 páginas, New York, 12 de enero de 2005, dirección URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/spa/aa.pdf , [consulta 17 de febrero de 2011].
14
En cuanto a su organización se puede destacar que el FMI cuenta con una Junta de
Gobernadores, Un Comité Ejecutivo y un Director Gerente, De estos tres, el primero es la
máxima autoridad dentro de la institución y en ella están los representantes de cada país
miembro. Por otra parte, el Directorio Ejecutivo es el órgano encargado de llevar a cabo las
operaciones del fondo, se conforma de 20 miembros, de los cuales 5 son designados por los
cinco países con mayor aportación al fondo, mientras que los otros 15 son designados por los
demás países miembros.
Tanto en el Consejo Ejecutivo como en la Junta de Gobernadores las decisiones se acuerdan
por votación, sin embargo, este proceso no es cien por ciento equitativo, ya que cada miembro
cuenta con un numero asignado de votos de acuerdo a las aportaciones del país al que
representa, haciendo que la toma de decisiones tenga una inclinación hacia donde está el
dinero,
Este régimen antidemocrático y preferencial dentro del FMI ha suscitado críticas, partiendo
del el hecho de que aquellos que necesitan los fondos que esta institución provee para corregir
los desequilibrios en las balanzas de pagos, están sujetos a las demandas e intenciones de
aquellos países con mayores aportaciones. De acuerdo con la reforma efectuada en 2010 a las
cuotas, los países con mayores aportaciones son:
Cuadro 1
Porcentaje de Participación en el Sistema de Cuotas del Fondo Monetario
Internacional
Estados Unidos 17.4
Japón 6.461
China 6.390
Alemania 5.583
Reino Unido 4.225
Francia 4.225
Fuente: Elaboración propia con datos del Fondo Monetario Internacional, las cuotas señaladas están actualizadas
conforme la reforma de 2010. http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm#f
Ahondando en el proceder de esta institución internacional en cuanto a su falta de
imparcialidad resulta conveniente rescatar el hecho de que las políticas del Fondo están
orientadas por la carga ideológica capitalista occidental, lo que posiblemente tenga que ver
15
con las condiciones bajo las cuales se tomen las decisiones dentro de esta, por lo cual existe
un gran debate en torno a dicha situación, por ejemplo, Octavio Avendaño más allá de su
falta de análisis o del manejo poco profundo que le da al tema establece su opinión al
respecto:
[…] desde el nacimiento del FMI su objetivo estuvo ligado a la expansión del
comercio; de hecho, durante muchos años la liberalización del comercio ha sido
una condición para que los países puedan acceder al financiamiento internacional
de este organismo. Sin embargo, en algunos casos esta condición ha causado serias
dificultades, sobre todo para países en desarrollo que se abren al comercio
internacional sin tener suficientemente fortalecido su comercio interior y su fuerza
productiva: por esta razón, padecen desequilibrios en su balanza de pagos (balanza
comercial), con un pobre o nulo crecimiento económico.16
Por otro lado, “el FMI se describe a si mismo como un cooperativo proveedor de bienes
públicos globales como la movilidad del capital, libre comercio y estabilidad financiera, pero
esta retórica no es creíble sin igualdad en las votaciones […]”.17
1.2.2 El Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la estabilidad financiera.
Como ya se menciono el fondo se ha caracterizado por mantener un sesgo de acuerdo con las
aportaciones monetarios de sus miembros, ello ha influenciado la forma en que ha promovido
la estabilidad financiera, sobre todo a partir de 1973 cuando el objetivo de mantener el patrón
oro-dólar fue derogado, sin embargo en el periodo de postguerra como después la
desintegración del Sistema Bretton Woods el Fondo no mostro ser un instrumento capaz de
evitar (tal vez aminorar) las turbulencias financieras desatadas, particularmente en el mercado
internacional de divisas en el periodo sucesivo a la segunda guerra mundial en Europa, así
mismo durante la crisis Asiática. Tampoco pudo evitar la disruptiva financiera en Argentina
en los años noventas o las concurrentes crisis de estabilidad financiera y monetaria en México
así como en muchos otros ejemplos.
16
Octavio Avendaño, Sistema Financiero Internacional. Instituciones y crisis financieras, Porrúa, México, 2010, p.16-17. 17
Op. Cit.,Zweifel, p. 105.
16
A pesar de su irrelevancia las instituciones de Bretton Woods – El FMI y el Banco
Mundial- sobrevivieron a los objetivos para los que fueron creadas, la función
central del FMI, apoyar la paridad nominal de intercambio de las monedas, resulto
ser algo más que superflua, sobre todo durante el colapso del sistema de paridad
monetaria fija entre 1971 y 1973 y Las funciones del Banco Mundial habían sido
marginalizadas por el resurgimiento de los flujos de capital, [a pesar de ello],
estos remanentes del Gran Diseño podrían formar parte e los acuerdos monetarios
del siguiente siglo.18
Algo que también ha influido en esta situación ha sido su limitado presupuesto frente al
tamaño cada vez mayor de las crisis, por lo cual el FMI ha puesto su atención en los países en
vías de desarrollo ya que es en estos en los que puede influir en mayor medida.
Desde mediados de los años setentas la principal función del FMI ha sido su actuación como
un prestamista de última instancia para los bancos centrales en problemas, negociando
créditos, juntando recursos, reestructurando la deuda y anteponiendo las condiciones del
programa monetarista sobre las economías menos favorecidas. Ha participado en rescates
financieros dentro de sus posibilidades en conjunto con otros países, particularmente Estados
Unidos y ultimadamente con el Banco Central Europeo.
Por otro lado se puede establecer que cuando se habla de, supervisión y regulación
internacional del sistema financiero a nivel mundial El FMI juega un papel muy pequeño ya
que no ha tenido un impacto sobre aspectos como los estándares de capital o las normas para
las casas de bolsa o las calificadores de riesgo. Más bien ha dedicado sus esfuerzos a resolver
las dificultades en que incurren los países en cuanto a su balanza de pagos y déficits fiscales
Además de la falta de atribuciones al respecto y por lo tanto de participación en temas
relacionados con la supervisión y regulación bancaria y de valores, el Fondo padece ciertas
circunstancias que lo hacen aun menos confiable, debido a la organización que le da prioridad
a aquellos países que aportan más recursos.
Por otro lado, otra de las críticas que también recaen sobre el Fondo Monetario Internacional
es el hecho de que su actuar y sus opiniones como institución respecto a los eventos que
ocurren dentro de la economía mundial suelen ser muy limitados, poco críticos y por lo tanto
no proveen de una referencia de peso a tomar en cuenta, particularmente cuando se trata de
18
Ibid., p. 151.
17
los países con mayores aportaciones, lo cual no ocurre cuando el mismo Fondo hace juicos
hacia los países en vías de desarrollo.
[…] su experiencia identificando riesgos de caer en crisis es claramente inferior a la
del Banco de Pagos Internacionales. Esto puede deberse a en parte a que su Consejo
[ejecutivo] conformado por representantes de los ministerios de finanzas y bancos
centrales de los países miembros encuentran difícil ser abiertamente críticos
respecto al estado de sus propios sistemas financieros, […] cualquiera que sea la
razón, las evaluaciones del FMI se muestran complacientes.19
Por lo que respecta al FMI, este resulta ser un organismo que no está dirigido a tomar el papel
de regulador ni supervisor de la estabilidad financiera internacional, las funciones que lleva a
cabo son de alguna manera útiles para corregir lo ya señalado, pero la mayor parte de su
trabajo se enfoca aspectos de los países que no necesariamente tienen que ver con el la
regulación financiera. En definitiva este no es un organismo que influya de manera
determinante en las normas internacionales para con las instituciones financieras y esto se
debe a que el Fondo no es un organismo especializado como lo es la OICV o el Comité de
Basilea.
A pesar de ello, el FMI cuenta con un programa conjunto con el Banco Mundial, conocido
como el Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP por sus siglas en ingles), el
cual se encarga de llevar a cabo estimaciones respecto de los mercados o sectores
sistémicamente relevantes, dichas valoraciones se aterrizan en documentos en los cuales se
muestran observaciones que el FMI y el Banco Mundial tienen para con el país evaluado y su
sistema financiero. Efectivamente estos estudios elaborados a partir del PESF, hablan sobre
conceptos como estabilidad, supervisión macro prudencial, entre otros.
Más aún. La principal función del FSAP en conjunto con los Reportes de Observancia de
Códigos y Estándares ROSC, también parte de un trabajo conjunto del FMI y del Banco
Mundial, es evaluar si los países están cumpliendo con la normatividad y estándares
internacionales tales como los Acuerdos de Capital de Basilea o el Memorándum de la OICV.
19
Howard Davies; David Green, Banking on the Future: the fall and rise of central banking, Princeton University, Princeton, 2010, p. 267.
18
1.2.3 Banco de Pagos Internacionales (BIS)
En un principio se podría decir que el BIS puede ser visto como un banco de bancos centrales
debido a que cumple la función de principal contraparte entre los bancos de aquellos países
que pertenecen a la institución, sin embargo esta no es la única actividad que desempeña, ya
que de acuerdo con los estatutos por los cuales se crea, “Los objetivos del banco son:
promover la cooperación de los bancos centrales y proveer facilidades adicionales para las
operaciones financieras internacionales; y actuar como agente o fiduciario respecto a los
pagos financieros internacionales confiados a este bajo el acuerdo de las partes
involucradas”.20
Respecto a que es el BIS, la explicación que da James Baker no puede ser más acertada
cuando establece que “El Banco de Pagos Internacionales es muchas cosas a la vez. Es un
banco para bancos centrales. Es la institución financiera internacional más antigua que se
encuentra en operación [mucho más que el FMI y el BM]. Es una institución privada con
accionistas pero lleva a cabo operaciones para agencias públicas”.21
Lo único que nos indica
dicha definición es la capacidad que ha tenido este organismo para amoldarse a las
necesidades de la sociedad internacional y ser la respuesta a los cambios y fenómenos que
sacuden al sistema financiero.
Sin embargo, la creación de esta institución no estuvo impulsada por el deseo de las naciones
de cooperar a nivel internacional en materia financiera como lo muestran sus objetivos
estatutarios, sino que se debió a una coyuntura específica, ya que en la década posterior a la
primera guerra mundial las potencias vencedoras requerían de un mecanismo efectivo para
reestructurar la deuda que Alemania tenía con estas, por lo que “Se ideo un esquema para la
comercialización de los pagos de reparación [a través de la emisión] de bonos a largo plazo
por parte del gobierno alemán, en donde un nuevo banco, el BIS, actuó en el centro de
mercado como un depositario para los tenedores de bonos y proveyendo información
económica y financiera independiente a los acreedores […] Así fue que en mayo de 1930 este
banco abrió sus puertas.”.22
20
s/autor, Estatutos del Banco de Pagos Internacionales, [PDF en línea],Banco de Pagos Internacionales La Haya, 1930 p.7-8, dirección URL: http://www.bis.org/about/statutes-en.pdf, [consulta 2 de febrero de 2011]. 21
James Baker, The Bank of International Settlements, Quorum, Connecticut, 2002. 22
Howard Davies, op.cit., p. 255.
19
Sin embargo, el BIS no tuvo una gran relevancia durante la década de 1930 sobre todo en
materia de cooperación internacional, situación que se debió a la falta de interés por parte de
las potencias económicas en cuanto a cooperación internacional en materia financiera y no fue
sino hasta el periodo de la segunda guerra mundial (1939 y 1945) durante el cual se le acuso
de lavar dinero para los nazis, lo que ocasiono que cobrara cierta relevancia, en este caso de
carácter negativo, ya que […] “Walter Funk, el ministro de asuntos económicos del gobierno
nazi, y un oficial de la Gestapo llamado von Schroeder permanecieron en el consejo del BIS
durante la guerra, y se creía que el banco lavaba oro incautado por los alemanes de los
gobiernos de los países ocupados como Checoslovaquia y Bélgica”.23
Falsas o ciertas las
acusaciones, dieron pie a la resolución V dentro de los acuerdos de Bretton Woods que
requerían la terminación del BIS.
A partir de ese suceso, no fue sino hasta los años cincuentas que el Banco de Pagos
Internacionales comenzó a jugar un papel importante en la cooperación internacional en
aspectos monetarios y financieros, sin embargo no dejaba de ser una organización muy
cerrada, en donde sólo los bancos centrales del G-10 formaban parte, como se puede observar
en el cuadro dos.
Cuadro 2
Grupo de los 10 que originalmente formaban parte del BIS
Bélgica Estados Unidos
Francia Inglaterra
Italia Japón
Países Bajos Canadá
Suiza Alemania
+ Suecia + Banco Central Europeo
Fuente: James, Baker, The Bank of International Settlements, Quorum, Connecticut, 2002, p. 22.
En este sentido se puede establecer que durante los años que le siguieron a la segunda guerra
mundial, el BIS en vez de extinguirse, “fue responsable de muchas innovaciones [entre las
que sobresalen] el gold pool, el acuerdo del área esterlina y el ejercicio de supervisión
multilateral del G-10[…]”.24
23
Ibid., p.256. 24
Ibid., p.257.
20
Es durante el periodo de mediados de los cincuentas a principios de los setentas que el Banco
de Pagos Internacionales operó como un foro de cooperación en cuanto a política monetaria y
fue el origen de muchos proyectos que ahora forman parte de la integración europea.
Por otra parte, cabe destacar que una de las actividades principales del Banco ha sido, la
referente a la investigación y elaboración de documentos especializados a través de los
distintos comités y grupos de trabajo que residen en esta institución, estos suelen ser de
utilidad y sirven para apoyar la labor de los reguladores nacionales, quienes ponen mucha
atención a las publicaciones del BIS ya sea por su grado de precisión sobre los temas en los
que se trabajan, pero particularmente porque el Banco de Pagos Internacionales ha
demostrado ser una fuente fidedigna de información que generalmente sirve de guía para
desarrollar regulaciones de carácter nacional, lo que a su vez ha complementado con otras
actividades relacionadas con la cooperación internacional.
A principios de los años setenta el colapso del sistema financiero-monetario internacional
establecido por los acuerdos de Bretton Woods representó para el BIS una coyuntura que lo
incentivó a centrarse en los aspectos de estabilidad financiera, ya que el resquebrajamiento del
orden financiero occidental genero la necesidad de que organizaciones tales como el BIS, en
su carácter de organismo intergubernamental, tomaran un papel más relevante en cuanto a los
temas no sólo de política monetaria, sino respecto a asegurar la firmeza del sistema financiero
internacional.
Durante el periodo de 1970 a 1990 “[…]el BIS comenzó a expandir su enfoque. Hasta 1970
sus relaciones habían sido con los Bancos Centrales [fue entonces que] la organización se
involucró con el mundo de la banca privada internacional. La razón principal para este cambio
deriva de la quiebra de dos bancos en 1974, el Franklin National Bank de Nueva york y el
Bankhaus Herstatt en Alemania, ambas quiebras fueron el resultado de una sobre extensión de
la negociación de divisas.[…]”.25
Fue durante este periodo, específicamente en diciembre de
1974 que se crea el Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria.
Actualmente el Banco de Pagos Internacionales es una institución más global en donde “[…]
su función más importante y la cual refleja el cambio de enfoque de la estabilidad monetaria a
financiera reside en la ayuda que proporciona a la red de comités que en muchos casos residen
en la institución, tales como el Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria, El Instituto de
25
Ibid., p.258.
21
Estabilidad Financiera, el Foro de Gobernanza, el Comité sobre Sistemas de Pagos y
Liquidación, el Comité sobre el Sistema Financiero Global, […]”.26
Habría que agregar al
Consejo de Estabilidad Financiera y al Foro Conjunto.
1.2.4 Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancara (CBSB)
Fue creado en Diciembre de 1974 por el G10 y el BIS, para abordar los temas de supervisión
y regulación bancaria, se reúne cuatro veces al año, aunque en ocasiones sólo tres, su sede
está en Basilea Suiza, en realidad forma parte y depende del Banco de Pagos Internacionales.
Respecto a sus atribuciones:
El comité provee de un foro para la cooperación entre sus países miembros
en temas de supervisión bancaria. Inicialmente en él se discutían las
modalidades para la cooperación internacional con el objetivo de cerrar los
espacios de supervisión [transfronteriza], sin embargo, su objetivo principal
ha sido mejorar el entendimiento sobre la supervisión y la calidad de la
supervisión bancaria a nivel mundial .27
De acuerdo con sus estatutos, el Comité tiene por objetivo:
[…] proveer de la educación general sobre como los bancos deben de ser
supervisados, compartir información con los supervisores bancarios, establecer un
sistema de alerta temprana para detectar problemas con los bancos internacionales,
investigar sobre la supervisión bancaria, coordinar políticas de supervisión de los
bancos internacionales.28
Para desarrollar su trabajo el Comité cuenta con una secretaría que se encarga de desarrollar
las actividades administrativas y provee de los elementos necesarios a los cuatro subcomités
en los que se divide el BCBS y que a continuación se enumeran.
Grupo de Implementación de Estándares
Grupo de Desarrollo de Políticas
26
Ibid., p. 260. 27
Basel Committee on Banking Supervision, History of the Basel Committee and its Membership, [PDF en línea] Banco de Pagos Internacionales, Basilea, 2009, p.1, dirección URL: http://www.bis.org/bcbs/history.pdf?noframes=1, [Consulta: 1 de febrero de 2011]. 28
James Baker, op. cit. p. 46.
22
Grupo de Trabajo sobre Contabilidad
Grupo Consultivo de Basilea.29
Los objetivos para los cuales se crea este comité mencionados hacen eco de una necesidad
específica, la cual se puede atribuir al hecho de que había un problema con la supervisión de
aquellos bancos que llevaban operaciones en más de un país y por lo tanto a falta de
estándares de entendimiento generalizado surgieron confusiones respecto a que supervisores
deberían supervisar a que banco.
Por lo anterior, se puede establecer que el BCBS se creó para solucionar un problema
específico y establecer lineamientos claros sobre la supervisión bancaría, por lo que tanto el
BIS como el mismo comité no tenían atribuciones respecto al establecimiento de estándares
de capital a mediados de la década de los setentas.
Sin embargo, la creación del BCBS no se debió simple y llanamente una casualidad en donde
los reguladores se dieran cuenta de que algo andaba mal en el sistema bancario, aunque esto
es cierto, este hecho corresponde a una realidad más profunda. En realidad había una
complicación y no sólo en el aspecto de los bancos, sino más bien a nivel de la economía
occidental y del sistema financiero planteado a finales de la segunda guerra mundial: era una
crisis estructural, por lo que hay que recordar que durante el tiempo en que se creó el BCBS,
como se menciona previamente, ocurrió un rompimiento del orden financiero del bloque
occidental, cuando Estados Unidos decidió romper con el patrón por el cual la moneda de ese
país se encontraba ligada directamente al oro.
Sin ahondar más en la explicación de este fenómeno, para efectos del Comité resulta
provechoso limitarse a establecer el hecho de que dicha crisis creo inestabilidad y/o
volatilidad en el mercado de divisas a nivel internacional, en donde muchas de las operaciones
con monedas extranjeras eran efectuadas por las instituciones financieras de la época y tarde o
temprano surgieron quiebras en algunos de ellos, particularmente los ya mencionados
Franklin National Bank de Estados Unidos y el Bankhaus Herstatt en Alemania occidental.
La quiebra de dichos bancos debido a la volatilidad en los precios de las divisas dio pie a una
incertidumbre de jurisdicción sobre la supervisión bancaria entre distintos países, de ahí el
origen del comité.
29
Bank for International Settlements, About the Basel Committee, [en línea] Basilea, dirección URL: http://www.bis.org/bcbs/index.htm#Consultative_Group , [Consulta: 1 de febrero de 2011].
23
Desde entonces el Comité publicó estándares de supervisión que se convirtieron en referentes
a nivel internacional con amplia aceptación para los bancos centrales miembros, entre los más
relevantes se encuentran:
El Concordato de Basilea de 1975
El Concordato de Basilea de 1983
Acuerdo de Capital de Basilea de 1988 (Basilea I)
Principios Centrales para una Supervisión Bancaria Efectiva en 1998
Convergencia Internacional de Medidas y Normas de Capital de 2004 (Basilea II)
Marco Regulador Internacional para Bancos de 2010 (Basilea III)
El comité se ha convertido al igual que la organización en la cual yace, el Banco de Pagos
Internacionales, en un órgano más plural desde su creación, prueba de ello es el número de
miembros que pasó del G10 a 27miembros:
Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, China Francia, Alemania, Hong
Kong, India, Indonesia, Italia, Japón, Corea, Luxemburgo, México, Países Bajos,
Rusia, Arabia Saudita, Singapur, Sudáfrica, España, Suecia,, Suiza, Turquía,
Reino Unido y Estados Unidos.30
Más allá de cualquier otra función, el BCBS es reconocido internacionalmente como creador
de estándares y su importancia radica en este hecho, en este sentido el Comité forma parte del
grupo de instituciones encargadas de lograr la estabilidad financiera global, en este caso desde
la trinchera del establecimiento de las normas de aceptación internacional respecto a la
regulación bancaria.
Puedo concluir respecto al Comité que el proceso descrito en párrafos anteriores muestra que
la influencia que ejercen tanto los Estados Unidos como la Unión Europea y en cierta forma
Japón sigue delineando los acuerdos y estándares que de este Comité emanan, ya sea a
mediados de la década de 1970 o en la primera década del siglo XXI el Comité de Basilea
responde a las necesidades de las potencias económico-financieras, la razón de esto recae en
cuestiones tan obvias como el hecho de que los mercados financieros más desarrollados
(Londres, Nueva York, Frankfurt, Luxemburgo, Chicago, Tokio entre otros) son los que
30
Bank For International Settlements, Ibid. [Consulta: 1 de febrero de 2011].
24
requieren mayor atención pues la innovación es constante, están más interconectados y el
daño en una crisis sería mayor, no sólo dentro del país donde se origina, si no para sus socios
comerciales y financieros, adicionalmente el proceso histórico del Comité nos dice que de esa
forma ha ocurrido y en cierta forma es, como otros organismos internacionales, un medio para
ejercer el soft-power.
1.2.5 Organización Internacional de Comisiones de Valores OICV-IOSCO
A grandes rasgos OICV es el encargado de reunir a todos los reguladores y supervisores de
las bolsas en todo el mundo, ya sean de valores, opciones u otros instrumentos financieros, así
mismo, sus estatutos permiten que las bolsas formen parte de la organización.
Sus orígenes se remontan a 1974 cuando se creó una organización interamericana de
comisiones de valores, en donde sólo las comisiones reguladoras de los países americanos
podían ser parte de dicha institución. En 1983 en la reunión de Quito Ecuador de dicha
institución se le dio la oportunidad a aquellos órganos reguladores fuera del continente
americano a unirse y con ello se convirtió en la OICV.
Respecto al funcionamiento de la OICV, esta opera como cualquier organización
intergubernamental, cuenta con un Comité de Presidentes, un Comité Ejecutivo, una
Secretaría General y un Comité Consultivo de Organizaciones Auto-reguladas.
Algo que cabe recalcar de esta institución el amplio número de participantes dentro de la
misma, los cuales se dividen en tres tipos de miembros:
Ordinarios: comisiones de valores o entidades reguladoras de los mercados de
bursátiles, cuenta con 114 miembros.
Asociados: comisiones regionales dentro de la jurisdicción de un miembro
ordinario, cuenta con 11 miembros
Afiliados: organismos auto-regulados, cuenta con 71 miembros.
En total son 196 miembros, sin embargo no todos tienen derecho a voto, sólo los presidentes o
representantes de las comisiones de valores de carácter nacional cuentan con ese derecho.
Dentro de su labor, la OICV ha desarrollado dos estándares significativos para la comunidad
financiera internacional así como para los reguladores a nivel mundial, sin menos cabo del
25
trabajo realizado por los comités permanentes sobre distintos tópicos que por lo general
suelen ser muy específicos.
En primer lugar se encuentra el documento Objetivos y Principios para la Regulación de los
Mercados de Valores,31
publicado en septiembre de 1998 y el cual cuenta con 30 principios
generales para llevar a cabo la regulación, estos se basan en tres objetivos: “la protección a
los inversores, garantizar que los mercados sean justos, eficientes y transparentes y la
reducción del riesgo sistémico”.32
Por otro lado se encuentra el Memorándum Multilateral de Entendimiento, mejor conocido
como MMoU, el cual entro en vigor en 2002. Este documento establece los principios a partir
de los cuales se deben efectuar las consultas, la cooperación y el intercambio de información
transfronterizo entre Comisiones. Para principios de 2011 sólo lo han firmado 72 miembros
de los 114 ordinarios.
[…] la creciente preocupación a causa del fraude internacional en los mercados de
valores u otros tipos de mala conducta ha proporcionado a los reguladores un gran
incentivo para colaborar entre ellos […] El MOU multilateral de la OICV fue un
intento audaz de crear una estructura estandarizada que facilitara el flujo de
información. 33
Por otro lado, como una muestra de cooperación entre organismos internacionales,
particularmente entre el Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria y la Organización
Internacional de Comisiones de Valores, Basilea III, creado en el seno del primero, adopta el
Código de Conducta para las Agencias Calificadoras de riesgo desarrollado por la OICV. Ello
debe ser visto como parte del proceso de creación de estándares mínimos en diversas materias
como parte de un marco regulatorio común.
Otro ejemplo de cooperación son los Principios para la Infraestructura de los Mercados
Financieros emitidos en conjunto por el Comité Técnico de la OICV y el Comité de Sistema
de Pagos y Liquidaciones del Banco de Pagos Internacionales, que tienen por objetivo
establecer lineamientos mínimos respecto al funcionamiento de todas aquellas entidades que
31
Organización internacional de Comisiones de Valores, Objetivos y Principios para la Regulación de los Mercados de Valores, [PDF en línea], 71 páginas, Septiembre 1998, dirección URL: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD82-Spanish.pdf , [Consulta: 15 Febrero 2011] 32
Ibid. Pág. i. 33
Howard Davies; David Green, Regulación financiera mundial, guía básica, traducción: Montserrat Asencio, Paídos, Serie: Comunicación, Barcelona, 2009, pp. 77-78.
26
se encargan de llevar a cabo los pagos y liquidaciones por la compra-venta de valores en los
mercados, así como las contrapartes centrales y los depósitos de valores.
Uno de los aspectos en los cuales la OICV tiene un impacto positivo para la estabilidad
financiera es una base de datos de alertas sobre entidades privadas que no están autorizadas
para llevar a cabo operaciones con valores o que han incurrido en algún delito relacionado con
los mismos. Esta base, que puede ser consultada por el público en general en su sitio web, se
actualiza a medida que las autoridades nacionales recopilan y envían información a la
organización sobre aquellos entes que no cumplen con los requisitos necesarios para fungir
como intermediarios de valores.
Por su parte, para la comunidad de entidades privadas dedicadas a las operaciones de valores,
la Organización Internacional de Comisiones de Valores es en ocasiones tomada en cuenta
como un think tank de los reguladores:
Mientras la OICV trata con asuntos relacionados con sus más de 180 miembros su comité
técnico se enfoca en los mercados más desarrollados del mundo. Se le considera un creador de
estándares, por ejemplo en 1999 la SEC [Comisión de Bolsas y de Valores de Estados
Unidos] adoptó las reglas de revelación de información de las emisoras privadas extranjeras,
las cuales fueron desarrolladas por la OICV.34
En ese sentido, entre los temas que la organización trata, se encuentran las firmas
calificadoras de riesgo, por lo que la OICV podría proveer la respuesta a la necesidad de una
adecuada supervisión y regulación a nivel internacional de las entidades dedicadas a emitir
evaluaciones sobre activos, tales como Standard & Poors, Moodys, y Fitch. Así mismo el
comité técnico de la OICV así como otros de sus grupos de trabajo tratan temas como los
fondos y la liquidez obscura, negociación de alta frecuencia o high frecuency trading.
A final de cuentas la OICV es un organismo que cuenta con la capacidad de convocatoria para
lograr acuerdos que impacten de manera positiva al sistema financiero internacional, sin
embargo muchas comisiones de valores tienen sus reservas en ese sentido por la necesidad de
proteger la competitividad de sus mercados bursátiles. Ello representa una de las
contradicciones más comunes dentro de las organizaciones internacionales, en particular con
34
Peter Chapman, “IOSCO targets dark pools”, *PDF en línea+, Traders Magazine, 3 páginas, diciembre de 2010, EBSCO, [consultado el 2 de agosto de 2011.
27
aquellas que cuentan con un amplio fórum de participación, en donde la aplicación de los
acuerdos que se generen no necesariamente serán adoptados por los miembros.
A pesar de lo anterior la OICV ha demostrado tener un impacto en la generación de
estándares mínimos en temas que pueden considerarse muy específicos dentro del campo de
los mercados de valores, por lo que se puede decir que este organismo es escuchado con
mucha atención por los mercados cuando se pronuncia en algún u otro sentido respecto a los
temas que en el se tratan, particularmente en el caso del Comité Técnico que hace especial
énfasis en los mercados más desarrollados y por ende más complejos debido a la innovación
financiera que de estos deriva.
1.2.6 El G-20 y la Crisis Asiática
En 1997 se suscito un fenómeno no antes visto en la economía global, los países del este
asiático mostraban condiciones más o menos estables de crecimiento, no muy amplios déficits
en cuenta corriente y en algunos casos hasta superávits fiscales, nada que indicase que pudiese
ocurrir una gran crisis financiera y posteriormente económica.
Las vulnerabilidades en las economías asiáticas que representaron causas de la crisis de 1997
consistieron en primer lugar en el polvorín de cifras macroeconómicas ligeramente negativas
caracterizadas por una revaluación de las monedas acompañadas en casos como el de
Tailandia y Malasia por números rojos en la balanza de pagos, “el déficit de cuenta corriente
alcanzó niveles en verdad alarmantes sólo en Tailandia y Malasia, pero tanto la apreciación
real como el déficit de cuenta corriente eran fuentes de debilidad. Podían volverse graves
problemas si los inversionistas extranjeros decidiesen una mañana que ya no financiarían el
déficit”.35
El impacto en la economía real de la crisis financiera asiática se puede observar en la gráfica
uno, ya que para 1997 y 1998 la variación en el producto interno bruto cayó abruptamente en
la mayoría de las economías del este asiático, exceptuando China que se encontraba bajo una
dinámica de crecimiento distinta al de sus pares de la región.
35
Eichengreen, Ibid., p. 170.
28
Por otro lado la deficiente regulación y supervisión de un delicado sector bancario en los
países de la región y por último el hecho de que los sectores financieros dependieran en gran
medida de la deuda a corto plazo culminaron por poner en jaque a la región.
La crisis asiática no solo fue un lapsus difícil para las economías asiáticas, también representó
un parte aguas en la coordinación internacional en temas financieros y económicos en general,
sus características dieron pie al reconocimiento de la necesidad de una apertura en la toma de
decisiones, particularmente cuando de estándares mínimos en regulación financiera se refiere.
Ahora bien respecto a como se creo el G20, es necesario comenzar por esclarecer que fue a
partir de una iniciativa del G8 que a su vez partió del reconocimiento de una nueva y pesante
necesidad de implementar nuevos cambios en la gobernanza global en temas económicos y
financieros, a partir de el desbarate financiero en Asia en 1997-1998.
La crisis financiera que estalló en 1997 y que ponto contagiaría a otros países como
Rusia y Brasil puso de manifiesto para el G8 que la situación económica de los
grandes países en desarrollo podía repercutir en la estabilidad del sistema
económico y financiero. […] Asimismo, el papel de creciente importancia de las
-40.00
-30.00
-20.00
-10.00
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
PIB
var
iaci
òn
po
rcen
tual
Gráfica 1 Crecimiento económico en las economías asiáticas
Tailandia
Hong Kong
Singapur
Corea del Sur
Japón
Malasia
Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial, [en línea], Washington D.C., Julio 2011, Dirección URL, http://data.worldbank.org/data-catalog, [Consulta: 30 de julio de 2011].
29
economías emergentes quedó de manifiesto con el liderazgo que ejerció China para
la estabilización económica en Asia durante la crisis.36
Es por ello que el grupo de las potencias económicas del G8 decidió desarrollar este
nuevo foro con mayor representatividad y alcance en cuanto a la toma de decisiones,
que a su vez como la evidencia empírica lo demuestra el primero ha tenido una fuerte
influencia en el G20, en los temas que en él se discuten, así como las decisiones
tomadas. “Entre 1999 y 2008, los Ministros de Finanzas y Gobernadores de Bancos
Centrales del G20 celebraron un reunión cada año, […] En términos generales durante
estos años el trabajo del Grupo de los Veinte se centró en el intercambio de mejores
prácticas y estándares y en impulsar su adopción por parte tanto de los miembros como
de otros países”.37
El Grupo de los Veinte se reunió por primera vez como tal en 1999 a partir de la crisis
asiática como parte de un proceso de inclusión de las economías emergentes en la toma de
decisiones sobre el destino de la economía mundial, por lo que en él participan las 19
economías más grandes del mundo más la Unión Europea.
A pesar de ello dentro de este grupo de cooperación no se acordaron o se llevaron a cabo
negociaciones respecto a la situación de las economías asiáticas en particular, su creación
puede ser tomada como una reacción de la comunidad internacional y en particular de los
miembros del G8 ante la posibilidad de nuevas crisis provenientes de economías emergentes.
Dicho de otra forma el G20 no se creó para resolver el problema de la crisis asiática, sino con
la intención de aminorar las futuras turbulencias económico-financieras mediante la
cooperación internacional.
El Grupo de los Veinte fue cobrando una relevancia aún mayor como foro internacional de
lo económico y ultimadamente a partir de la crisis financiera internacional desatada en 2007,
en donde tuvo una participación importante en la toma de decisiones que influyeron en los
eventos posteriores, tal es así que (como se puede observar en el cuadro 3) una gran porción
del auge reformador que se dio en las organizaciones internacionales relacionadas con el
sistema financiero surgió del G20 como parte de una serie de mandatos que este grupo ejerció
sobre dichas instituciones. Por lo anterior podemos establecer que desde 2008 el G20 y sus
36
Ana Eduwiges Osuna Orozco, El G8 una nueva forma de cooperación entre las grandes potencias, COLMEX, México, 2010. P.97
37 Ibid., P.98.
30
miembros han establecido la agenda de reformas a nivel internacional del sistema financiero.
Ello se debe e cierta medida a que: “[…] No obstante, como es bien sabido, el foro que
emergió para hacer frente a la crisis [que estalló a finales de 2007] fue el G20. Aunque en ese
momento no era evidente, el surgimiento de una nueva plataforma en la que tanto países en
desarrollo como desarrollados eran miembros de pleno derecho superaría el diálogo del G8
con el G5”.38
De manera mas precisa la adquirida relevancia de este grupo recae en el hecho de que los
cambios y esfuerzos regulatorios a nivel internacional se extraen de los acuerdos que han
surgido de las distintas cumbres que han llevado a cabo, por lo que partir de la primera en
Washington se dio inicio a un periodo de actividad en las organizaciones internacionales
relacionadas al sistema financiero derivado del mandato ejercido por el G20.
Se pueden observar en el cuadro 4 las declaraciones surgidas a partir de las cumbres de este
organismo, es ahí donde se muestra de forma quizá más directa que el G-20 ha sido capaz de
dirigir la agenda de las organizaciones internacionales relacionadas con los aspectos
económico-financieros, lo que puede indicar que como parte de la arquitectura del sistema
financiero internacional, este grupo juega un papel clave para logar la implementación de los
elementos mínimos que permitirán en el panorama post-crisis mantener la solidez y la
estabilidad económica global que se requiere después de un periodo de estrés económico
como el que se vive a principios de la segunda década del siglo XXI.
A pesar de ello el organismo tuvo elementos que le resultaron desfavorables, particularmente
resalta las dificultades que ha tenido para establecer un resultado positivo en cuanto a la
estandarización de las normas contables internacionales y por tanto respecto a la clasificación
de los derivados y demás activos financieros complejos ya sea a precios históricos como lo
propone el IASB o a precios de mercado como lo sostiene el FASB
Por otro lado se tiene el caso de la intención del G20 de ejercer una mayor regulación y
supervisión a los contratos Over the Counter (OTC), situación que a parecer de muchos
resulta absurda: si un contrato derivado con las características señaladas se intercambiara
dentro de una bolsa y con ello se estandarizara, dejaría de ser OTC, en todo caso se tendría
que prohibir la realización de dichos contratos, situación impensable para los reguladores de
los países miembros de este organismo.
38
Ibid., P.98.
31
A pesar de esto, para el G20 el tema de las finanzas internacionales le ha resultado útil, ya que
ha sido uno de los campos en donde su injerencia ha causado cambios positivos hacia una
regulación y supervisión que promueva la solidez del sistema financiero internacional,
mientras que en otros temas no ha tenido mucho éxito, no tanto por la ambigüedad de sus
declaraciones sino por su incapacidad derivada de la falta de poder para lograr cambios
sustanciales, tal es el caso de el incremento en los precios de los alimentos y la pasividad de
algunos miembros para llevar a cabo programas enfocados al uso de energías limpias y
sustentables.
32
Cuadro 3
Acuerdos Relevantes de las Cumbres del G-20
Cumbre de Washington (noviembre 2008)
Fortalecer al FSF y ampliar el número de miembros;
Encomienda a los organismos encargados de establecer los estándares contables a nivel global a llegar a acuerdos respecto de la valuación
de los instrumentos financieros complejos, la revelación de información, los instrumentos fuera del balance o off-balance instruments y
de crear a mediano plazo estándares globales de contabilidad;
Comisiona a los organismos reguladores internacionales, así como al FSF y al FMI a hacer recomendaciones para mitigar la pro-
ciclicidad;
Compromete a los países miembros a someterse a Programa de Evaluación del Sector Financiero, formulado por el FMI y el Banco
Mundial;
Propone la armonización de las definición de capital y de la adecuación del mismo;
Encomienda al Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria a elaborar un nuevo modelo de pruebas de estrés;
Se propone la modificación de las cuotas del Fondo monetario Internacional, para posiblemente incrementar el monto de algunos países:
Cumbre de Londres (abril 2009)
Establecer el Consejo de Estabilidad Financiera, con nuevas atribuciones que le dan más autoridad dentro del sistema internacional;
El FSB y el FMI colaboraran para llevar a cabo proveer una detección temprana de los riesgos que puedan surgir;
Reformular los sistemas regulatorios para implementar la supervisión macro-prudencial;
Mejorar la calidad, la cantidad y la consistencia del capital, además de establecer colchones de capital para soportar futuras; pérdidas
derivadas del apalancamiento u otros riesgos inherentes al sector bancario;
Cumbre de Pittsburg (septiembre 2009)
Los participantes de esta cumbre establecen que el G20 es el Foro Principal para la cooperación económica internacional;
Se reitera la voluntad de modificar las cuotas del FMI de tal manera que los países emergentes y en vías de desarrollo puedan; acceder a
un mayor número de votos dentro de la organización;
Se reitera la agenda para mejorar la calidad, la cantidad y la consistencia del capital;
Establece su compromiso y apoyo a los principios del FSB respecto a las compensaciones, orientándolas a crear valor a largo plazo y con
menor riesgo;
Propone colocar a los derivados OTC dentro de las bolsas establecidas para una mejor regulación y supervisión del riesgo inherente a
dichos instrumentos;
33
Cumbre de Toronto (junio 2010)
El desarrollo de nuevos estándares de adecuación de capital conocidos como Basilea III;
La encomienda al FSB y al FMI para elaborar un reporte de recomendaciones para fortalecer a los supervisores nacionales en cuanto a su
mandato, facultades, capacidad y recursos;
La intención de fortalecer la capacidad de acción a nivel internacional ante la quiebra y resolución de las instituciones sistémicamente
relevantes;
El establecimiento de las Revisiones Entre Pares a través del FSB;
Cumbre de Los Cabos (junio 2012)
Se hace un reconocimiento formal de la necesidad de mitigar los riesgos a corto plazo, promover el crecimiento y restaurar la confianza;
En materia fiscal los países miembros se comprometen a llevar a cabo planes y políticas a nivel interno para lograr la sustentabilidad
fiscal a mediano plazo sin ocasionar que duchos cambios afecten el crecimiento económico;
Se renueva el compromiso de llevar a cabo reformas estructurales, particularmente, en materia laboral de acuerdo a las condiciones de
cada país;
Se reafirma el compromiso a evitar medidas proteccionistas y a promover el comercio abierto;
Se desarrollo un Marco de Evaluación de Cumplimiento, el cual evaluara el progreso en cada uno de los miembros de las medidas;
acordadas en el marco del G20;
Fuente: Elaboración Propia con datos del Grupo de los Veinte, http://www.g20.org/.
34
1.2.7 Consejo de Estabilidad Financiera (FSB)
El FSB es un organismo encargado, como su nombre lo dice, de asegurar la estabilidad
financiera a nivel global, esta organización es una venida de menos a más ya que antes de su
última modificación era tan sólo un foro, el Foro de Estabilidad Financiera o FSF (por sus
siglas en ingles), como lo establecen Davies y Green:
[el FSF] fue establecido en 1999 después de la crisis financiera asiática en los dos
años anteriores. Sus orígenes recaen en la percepción de que las instituciones
financieras internacionales- el FMI y el Banco Mundial- habían prestado menor
atención a la calidad de la regulación financiera en los países miembros que a sus
políticas monetarias y fiscales. 39
Esta idea, la cual motivo la creación del FSF, puede verse contravenida por el hecho de que
existen organizaciones dedicadas a llevar a cabo la denominada supervisión macro-prudencial,
o por lo menos fungían como foros para la discusión de temas relacionados, ya que por una
parte existen tanto IOSCO, como el BIS y sus comités como el BCBS para los aspectos
bancarios y el Comité Sobre el Sistema Financiero Global o CGFS por sus siglas en ingles; de
hecho fue el BIS quien trajo al vocabulario de los supervisores el concepto de regulación y
supervisión macro prudencial, por dar un ejemplo.
Regresando al FSF, su creación también puede estar ligada a los intereses políticos, en este
caso de Gordon Brown, ex primer ministro del Reino Unido, quien tuvo la iniciativa reformar
las instituciones internacionales tales como el FMI y el Banco Mundial, “Gordon Brown fue
uno de los líderes de la propuesta de reforma. Como presidente del comité Interino del Fondo
Monetario Internacional, el actual Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI)
estaba en posición de asumir ese liderazgo”.40
Sin embargo, el G7, a diferencia de la propuesta del ex primer ministro, decidió crear una
nueva organización que funcionara como un supervisor de las instituciones internacionales
encargadas de crear los estándares de regulación financiera internacional, al respecto David
Green y Howard Davis desarrollaron un mapa conceptual que establecía al FSF como el
39
Howard Davies,Banking on the Future: the fall and rise of central banking, op. cit. p.266 40
Howard Davies, Regulación financiera mundial, guía básica, op. cit., p. 117.
35
centro de la regulación y supervisión financiera internacional,41
sin embargo, esta entidad
carecía de la fuerza política para poder exigir a otros organismos tales como el BIS y IOSCO
que se manejaran bajo la agenda del FSF.
A pesar de la intención del G7 para con esta organización, el FSF terminó siendo una entidad
con poco alcance, debido al número reducido de sus miembros (G7), así como por sus
atribuciones de ser simplemente un foro:
A partir del ascenso del G20 como el grupo encargado de tomar de dirigir el rumbo de la
economía mundial, y a que este grupo tomo un particular interés en la estabilidad financiera
global, el FSF alcanzó un nivel de aceptación necesario para tener un lugar relevante dentro
de los organismos internacionales orientados a los aspectos de supervisión y regulación
financiera; de hecho fue durante las cumbres del G20 en Washington y Londres que se
acordó dotarle de mayor presencia a nivel internacional aumentando el número de miembros y
cambiándole el nombre a Financial Stability Board.
Para el año de 2010 el FSB forma parte de los organismos y comités contenidos en y
auspiciados por el Banco de Pagos Internacionales, sus atribuciones establecidas en la Carta
del FSB indican que: “El Consejo de Estabilidad Financiera, se establece para coordinar a
nivel internacional el trabajo de las autoridades financieras internacionales y de los cuerpos
internacionales creadores de estándares”.42
Esta atribución indica que el FSB posee la facultad de revisar a las organizaciones
internacionales encargadas de crear los estándares de regulación y supervisión financiera,
“las cumbres [del G20] lo instituyeron como un cuerpo tomador de decisiones y le dieron la
figura de supervisor de los creadores de estándares”.43
Dentro de la Carta por la cual se constituye, quedan establecidos tres comités o grupos de
trabajo permanentes y otros tres grupos ad hoc:
Comité Permanente de Evaluación de Vulnerabilidades
Comité Permanente para la Cooperación de supervisión y Regulación.
Comité Permanente para la Implementación de estándares
Grupo de Trabajo de Administración de Crisis Transfronterizas
41
Howard Davies, Ibid. P.52. 42
Financial Stability Board, FSB Charter, [PDF en línea], Págs. 11,Basilea Suiza, 25/09/2009, dirección URL: www.financialstabilityboard.org/publications/r_090925d.pdf,[consulta: 5 de febrero de 2011]. 43
Howard Davies, Banking on The Future: the fall and rise of central banking, op. cit., p. 268.
36
Grupo de Expertos sobre Jurisdicciones No Cooperativas
Grupo de trabajo sobre Compensaciones”.44
Por último cabe destacar que a las reuniones del FSB asisten tanto los banqueros centrales de
los países miembros, como los encargados de la supervisión y regulación financiera de cada
país que forma parte, por lo que cabe establecer que, este Consejo “[…] agrupa a todas las
autoridades que son necesarias para crear una respuesta global efectiva para una crisis
financiera global”.45
Por lo que su relevancia en el panorama financiero internacional tiende a
crecer y su posicionamiento global dependerá e gran medida de los resultados que arroje su
trabajo por lo menos durante 2011 y 2012.
Uno de los grandes problemas del FSB es el respectivo al financiamiento, el cual en muchas
ocasiones puede determinar el peso y la posición dentro de un organismo dentro de la
estructura internacional, en este caso el Consejo de Estabilidad Financiera, depende del Banco
de Pagos Internacionales y de hecho su sede está dentro de las instalaciones del banco en
Basilea Suiza, por lo que surge la pregunta de ¿Cómo va el FSB a supervisar a una institución
de la cual depende? Esta es una de las controversias y conflictos a los cuales está sujeta dicha
institución, y es por ello que a pesar de los esfuerzos o las intenciones de los miembros del
G20, sin un financiamiento apropiado el FSB no llegara más allá de lo que el BIS le pueda
proporcionar. Sin menoscabo de lo anterior, “[…] el FSB es el nuevo juego en la ciudad y los
banqueros centrales tendrán que aprender a jugarlo mejor”.46
Sobre las organizaciones internacionales abarcadas en este capítulo podemos observar una
evolución que indica el fortalecimiento de instituciones más amplias, que permiten la toma de
decisiones de forma más horizontal entre los países que forman parte, en donde por cierto,
cada vez son más las naciones que se integran a los debates financieros y económicos de
primer nivel; tal es el caso del Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria, el G-20 como
principal foro de toma de decisiones en materia económico-financiera, el FSB entre otros.
Uno de los grandes cambios que se puede observar en el proceso histórico aquí descrito, es la
tendiente democratización de las organizaciones internacionales aquí se mencionan.
44
Financial Stability Board, FSB Charter, [PDF en línea], Págs. 11,Basilea Suiza, 25/09/2009, dirección URL: www.financialstabilityboard.org/publications/r_090925d.pdf,[consulta: 5 de febrero de 2011]. 45 Howard Davies, Regulación Financiera Mundial, op. cit. P.269. 46
Howard Davies, Banking on The Future: the fall and rise of central banking, op. cit., p. 269.
37
A continuación en el cuadro 4 se establecen las atribuciones de las organizaciones señaladas
en este capítulo, mientras que en el 5 se propone una forma de visualizar la estructura de
dichas instituciones, la forma en que se organizan y quizá una especie de jerarquía que se
ejerce al desarrollar los estándares que rigen la regulación y supervisión financiera a nivel
internacional.
38
Cuadro 4 Principales Objetivos de las Organizaciones del Sistema Financiero Internacional
Organización Objetivos:
Fondo Monetario internacional
Fomentar la cooperación monetaria, el comercio internacional y la estabilidad cambiaria
Infundir confianza en los países miembros mediante el otorgamiento de recursos de manera a temporal y con garantías adecuada;
Acortar la duración y aminorar el desequilibrio de las balanzas de pagos de los países miembros
Banco Mundial Ayudar a los países en desarrollo a combatir la pobreza;
Alcanzar los objetivos del milenio.
Banco de Pagos Internacionales
Promover y facilitar la colaboración y el dialogo entre bancos centrales;
Apoyar el dialogo con otras autoridades también responsables de promover la estabilidad financiera;
Conducir investigaciones útiles para los bancos centrales y las autoridades supervisoras;
Actuar como contraparte central en las transacciones entre bancos centrales;
Servir como un agente fiduciario en cuanto a las operaciones financieras internacionales.
Comité de Basilea Sobre Supervisión
Bancaria
Proveer de la educación general sobre como los bancos deben de ser supervisados;
Compartir información con los supervisores bancarios;
Establecer un sistema de alerta temprana para detectar problemas con los bancos internacionales;
Investigar sobre la supervisión bancaria.
IOSCO
Cooperar en el desarrollo e implementación y promoción de la adherencia a estándares de regulación internacionalmente
reconocidos;
Apoyar la protección al inversor y promover la confianza en la integridad de los mercados de valores;
Impulsar el desarrollo de los mercados, fortalecer las infraestructuras bursátiles e implementar regulación apropiada;
G-20
Promover una discusión abierta y constructiva entre los países industrializados y en vías de desarrollo en asuntos relacionados con
la estabilidad financiera y económica internacional;
Contribuir al fortalecimiento de la arquitectura financiera internacional
Apoyar el crecimiento y desarrollo en todo el mundo;
Foro de Estabilidad Financiera
Evaluar las vulnerabilidades que afectan al sistema financiero;
Promover la cooperación y el intercambio de información entre las autoridades responsables de la estabilidad financiera;
Aconsejar y monitorear el cumplimiento de los estándares regulatorios;
Llevar a cabo revisiones conjuntas del trabajo de implementación de estándares por parte de las organizaciones internacionales ;
Establecer lineamientos y apoyar el establecimiento de grupos colegiados de supervisores.
Fuente: Elaboración propia con datos de distintas organizaciones: www.img.org , www.worldbank.org, www.bis.org, ,http://www.bis.org/bcbs/index.htm, www.iosoc.org, www.g20.org
http://www.financialstabilityboard.org/, diciembre 2012.
39
Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria (CBSB)
Fuente: Adaptac ión de Howard Davies, Regulación fi nanciera mundial, guía básica , Paidos, Madrid p. 52 .
Cuadro 5 Estructura en el proceso de creación de estándares
internacionales en materia financiera -----
G20
----------
Organización Internacional de Comisiones de Valores (OICV)
Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS)
Consejo de Estándares
Internacionales de Contabilidad (IASB)
Grupo de Acción Financiera
Internacional (GAFI)
40
1.3 Otros Organismos de Regulación
Existen esfuerzos que van más allá de los estándares de capital o la estabilidad monetaria
internacional en cuanto a regulación se refiere, en realidad se trata de temas altamente
especializados que no necesariamente cuentan con un desarrollo importante en cuanto a la
creación de instituciones u organismos a nivel global para lograr acuerdos al respecto, en
otros casos, existen arreglos a nivel internacional que no han representado mayor problema
debido a sus características, pero que en realidad los tomadores de decisiones en su actuación
en foros como el G20 no han considerado como amenazas a la seguridad y la estabilidad
financiera y económica global y por lo tanto no han incluido reformas o revisiones
significativas al respecto.
Por otro lado están aquellos aspectos que están vinculados con la estabilidad financiera en los
cuales no hay un conceso claro como es el tema muy particular sobre la clasificación de los
activos financieros o algunos que son temas de preocupación como es el caso del lavado de
dinero y el Grupo de Acción Financiera Internacional (FAFT/GAFI), el cual ha desarrollado
un trabajo importante en este tema.
Uno de los puntos en donde no se han alcanzado los objetivos al tratar de desarrollar e
implementar estándares a nivel internacional son los principios de contabilidad, en realidad
existe un trabajo importante al respecto, a partir del Consejo de Estándares Contables
Internacionales (IASB por sus siglas en inglés) quién desarrollo los mismos, bajo la tutela de
la Fundación IFRS la cual se creó para fungir como matriz del Consejo y se le dieron
atribuciones respecto del mismo, para asegurar que el desarrollo de las Normas Contables
Internacionales se lo más imparcial posible.
Ello a su vez esta relacionado con la creación de otro organismo en Estados Unidos el
Consejo de Normas de Contabilidad Financiera (FASB) que se encontraría a la par del IASB.
En un principio este organismo trataría de llevar a cabo su propio desarrollo sobre aspectos de
contabilidad, sin embargo el peso y el desarrollo que ha tenido el IASB ha llevado al primero
ha lograr acuerdos de convergencia entre ambas instituciones. Todo ello debido a las
discrepancias entre las normas contables internacionales del IASB y los Principios de
Contabilidad Generalmente Aceptados, mejor conocidos como US GAAP’s. A pesar de la
relativa cooperación ni el IASB ni la Fundación IFRS han logrado plantear un acuerdo básico
en temas como los instrumentos fuera del balance o el modo de clasificar y valuar a los
activos financieros.
41
Esta situación es importante para la estabilidad financiera toda vez que su aplicación puede
influir en la estabilidad financiera a nivel global, y muchas veces las discrepancias tienen que
ver con aspectos teóricos que pueden impedir un acuerdo generalizado, sobre todo entre
Europa y Estados Unidos, por un lado se defiende la idea de que los activos financieros sean
catalogados por el precio del mercado mientras que las contrapartes europeas sostienen que
resulta mejor la valuación a partir del precio histórico de los activos, o si los activos se
adquirieron para ser negociados o forman parte de otro tipo de operación a largo plazo, como
tomar posesión de una empresa.
Por otro lado está el tema referente a los instrumentos fuera del balance, en donde los
derivados se encuentran en el meollo de la asunto al ser contratos que permiten un grado
importante de apalancamiento que no necesariamente se ve reflejado en la exposición neta del
balance general de una institución financiera, ya que el flujo de dinero necesario para entrar
en una transacción con derivados no refleja la totalidad de las posibles pérdidas, esto puede
representar un riesgo oculto para las entidades que negocian con los instrumentos en cuestión
y que sólo toman en cuenta el costo del apalancamiento ósea el monto necesario para entrar a
una operación con derivados, y no las posibles pérdidas si los mercados reaccionan en
direcciones contrarias a las esperadas por el comprador.
Dentro de los organismos de regulación internacional que auspicia el Banco de Pagos
Internacionales, se encuentra el Comité de Sistemas de Pagos y Liquidaciones, el cual encarga
de emitir principios y recomendaciones respecto las plataformas que aseguran que las
transacciones se lleven adecuadamente, ya sean contrapartes centrales o cámaras de
compensación, en realidad son pocas las controversias al respecto, pero lo más importante es
que los sistemas de pagos y liquidaciones ya sea a nivel bancario en el campo de las
transacciones con valores, tanto las instituciones que llevan a cabo la labor que aquí se refiere
como el sistema en su totalidad no han representado una debilidad considerable de donde
puedan surgir riesgos para la estabilidad financiera, ya sea por el grado de acuerdo a nivel
internacional sobre el funcionamiento dichos sistemas o por que a pesar del nivel de
tecnicismo, su funcionamiento es mas o menso el mismo, independientemente de la opinión
de los reguladores sobre otros temas en las distintas jurisdicciones.
Por otro lado la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) creada en 1994
es la encargada desarrollar el trabajo de cooperación internacional en materia de seguros. La
importancia de una regulación y supervisión adecuada en el tema de las instituciones de
42
seguros radica en que por si mismas las entidades tienen un peso y una relevancia sistémica.
En realidad los seguros forman parte integral del sistema financiero global, las compañías
encargadas de asegurar y de reasegurar son susceptibles de un riesgo considerable, en
ocasiones mayor al que un banco pueda enfrentar, además en muchas ocasiones dichas
instituciones aseguran las posiciones de todo tipo de entidades bancarias y no bancarias,
inclusive pueden llegar a asegurar sectores clave en la economía de países enteros.
El ejemplo más concreto de lo anterior es la compañía de seguros más grande del mundo AIG,
la cual estuvo a punto de quebrar en 2007 tras la quiebra de Lehman Brothers. Resultó ser que
muchos de los instrumentos derivados en manos del banco de inversión (que pueden
funcionar como activos altamente especulativos o como mecanismos para evadir
determinados riesgos) estaban asegurados por la compañía de seguros, las pérdidas del banco
fueron tan grandes que la firma de seguros se vio imposibilitada a hacer frente a sus
obligaciones para con el non-bank, y tuvo que ser rescatada por la Reserva Federal, al mismo
tiempo dicha empresa había firmado contratos con la paraestatal mexicana PEMEX, la cual se
estaba cubriendo de una posible baja en el precio del petróleo, si en ese momento el costo del
barril del hidrocarburo se hubiese situado por debajo del acordado por el Congreso de la
Unión en la planeación del presupuesto de ese año, entonces México posiblemente se hubiera
contagiado rápidamente de la crisis financiera más allá de los desastrosos resultados durante
el primer trimestre de 2009 a partir del impacto que tuvo la crisis financiera ya global en la
economía real de este país.
Ya habiendo planteado la importancia de la creación de estándares a nivel internacional y de
la supervisión global en el tema de los seguros y los reaseguros, se puede decir que la IAIS ha
desarrollado un trabajo que quizá no sea el pilar de mayor importancia de la regulación
financiera internacional (como algunos podrían pensar de los estándares para el sector
bancario) pero que goza de una buena reputación debido a su consistencia, la cual se puede
mostrar cuando se dice que
“los miembros de la IAIS han trabajado durante mucho tiempo para desarrollar
principios fundamentales no vinculantes sobre la supervisión de seguros, parecidos a
los que se han elaborado en Basilea y en la OICV. Son principios esenciales que se
necesitan para que el sistema de supervisión sea efectivos, como los criterios para
conceder licencias, las inspecciones in situ, los requisitos adecuados y necesarios y la
43
evaluación tanto de los reaseguros que cubren a las aseguradoras primarias como de
los riesgos de inversión.”.47
Por último uno de los principales temas de preocupación para las autoridades de supervisión
financiera y de los responsables de la recaudación fiscal, es el referente al lavado de dinero y
los paraísos fiscales, al respecto, a nivel internacional existe el Grupo de Acción Financiera
Internacional (GAFI). Este organismo ha desarrollado al igual que otras instituciones una
serie de principios que sirven de guía a las autoridades nacionales para establecer regulaciones
que apacigüen el uso de las instituciones financieras para llevar a cabo o ocultar actividades
delictivas, ya sea terrorismo, corrupción o evasión de impuestos.
Este organismo tiene el siguiente objetivo “[la] identificación de los clientes, control conjunto
de las cuentas y de las transacciones, registros actualizados y comunicación de transacciones
sospechosas, controles y auditorías internas, principios de integridad, y cooperación entre los
supervisores y otras autoridades competentes”.48
La efectividad del trabajo no sólo del GAFI, sino de los esfuerzos a nivel interno por cada una
de las jurisdicciones afectadas por los efectos nocivos del lavado de dinero y de la existencia
de paraísos fiscales ha resultado deficiente, la evidencia yace en el hecho de que los flujos de
dinero hacia los paraísos fiscales siguen aumentando, fenómenos como el narcotráfico en
México que hacen merma en el desarrollo económico y social de ese país, no se han visto
afectados por la acción en contra del lavado de dinero, en realidad las estructuras financieras
de las organizaciones delictivas a nivel global no se han tocado o por lo menos no se han visto
afectadas de tal manera que mermen sus actividades a partir de ello.
Ello podría plantear la posibilidad de que la acción financiera en contra del lavado de dinero
sea un callejón sin salida, por lo menos hasta que las autoridades nacionales no decidan en
conjunto reclamar a la industria bancaria y de valores la revelación de información sobre las
cuentas relacionadas con organizaciones delictivas, lo que implicaría romper con el
denominado y tan preciado secreto bancario.
El Panorama de las organizaciones internacionales relacionadas al campo de las finanzas al
final de la primera década del siglo XXI ha sufrido transformaciones relevantes que han
tenido un impacto en el modo en el que se conducen las entidades financieras, estos cambios
47
Howard Davies, op.cit., p. 85. 48
Ibid. P. 71.
44
se dieron gracias a la necesidad de los países desarrollados de llegar a acuerdos importantes
para evitar grandes daños a sus economías a partir de la transmisión de los malestares
causados por la crisis en sus sistemas financieros
Para que esto pasara los reguladores y los banqueros centrales tuvieron que haber visto de
cerca la posibilidad de un desastre mucho mayor al que hubiera ocurrido si no hubieran
cooperado de la forma en la que lo hicieron, sin dejar de lado que este trabajo en conjunto
sólo llegó hasta donde fue necesario para evitar daños mayores pero no se hizo un esfuerzo
más a fondo para normalizar aspectos que podrían causar problemas más adelante.
Esto sólo se explica dentro de la búsqueda de los mejores resultados para sí mismos por parte
de las naciones participantes en estos organismos, por lo que estarán dispuestos a cooperar
sólo en casos donde sea la última alternativa y únicamente en los aspectos particulares que
necesiten tratarse para controlar la situación y sin entregarse de manera total a los resultados
de este esfuerzo multilateral, lo demás queda en buenas intenciones
Otro de los aspectos característicos de este proceso de transformación es la ampliación de las
membrecías y por ende de la democratización de los foros y demás organismos como una
respuesta al surgimiento de nuevas potencias que exigen una mayor participación en la toma
de decisiones y también por la necesidad de compartir responsabilidades en la actuación
internacional hacia un sistema financiero más seguro y estable.
En este capitulo también podemos observar como la configuración del sistema financiero
internacional fue impactada en varias ocasiones por las severas turbulencias que se
presentaron desde que se origino el acuerdo de Bretton Woods, que es desde donde empieza
este estudio, a partir de entonces las políticas irresponsables y la supervisión laxa fueron los
causantes de severas crisis, lo que obligo a las autoridades en distintas temporalidades a
modificar los marcos regulatorios, en donde es notable el hecho de que cada vez son más el
resultado de un proceso de cooperación internacional más que una iniciativa unilateral o de un
pequeño grupo de países.
En este capítulo también es importante mostrar cual fue la evolución del sistema financiero
internacional, en donde e el lector pudiera comprender como es que se llegó a un estadio en el
que el mundo se encuentra en una de las crisis estructurales, financieras y económicas más
profundas desde 1927.
45
2. Estándares Internacionales de Supervisión y
Regulación Bancaria
Cuando se habla de los estándares internacionales de regulación y supervisión financiera, no
existe un tratado en particular al estilo Bretton Woods para lograr la convergencia en este
sentido, más bien se puede hablar de una serie de principios y lineamientos desarrollados en el
marco de la arquitectura regulatoria global, que están a disposición las agencias nacionales
para su adopción en su totalidad o en partes de acuerdo a su discreción y características
espaciales de cada sistema financiero a nivel interno. “Los reguladores han buscado alcanzar
la convergencia en estándares mínimos en la forma de soft law, y su cumplimiento se
pretende logar mediante la fuerza del ejemplo y otras formas de persuasión moral, incluyendo
el impacto positivo en las calificaciones sobre el crédito soberano a partir de la adhesión a
estos estándares internacionales”.49
Los estándares a nivel internacional emanados del Comité de Basilea sobre Supervisión
Bancaria así como de otras organizaciones internacionales tales como la OICV se encuentran
dentro de un área difícil de clasificar dentro del derecho internacional, en un principio se
puede plantear que los documentos que emite el Comité forman parte del derecho
internacional público siempre y cuando sean adoptados por las autoridades correspondientes
a nivel interno, situación que cumple con el principio general del derecho pacta sunt servanda.
49
Douglas Warner, Michael Taylor, “The Global Financial Crisis and The Financial Stability Board: hardening the soft law of international financial regulation”, *PDF en línea+, UNSW Law Journal, Volúmen 32 (2), 27 páginas, Universidad de Nueva Escocia, base de datos EBSCO, [consulta: 2 de agosto de 2011]
46
En este caso podemos observar un amplio margen de aceptación, en parte porque los
estándares de capital así como la regulación bancaria no siempre necesita pasar por el
congreso para ser aprobada, como es el caso de la Reserva Federal de Estados Unidos, ya que
la Fed es la encargada de establecer los parámetros y calibraciones en la regulación bancaria,
al mismo tiempo que es la misma institución quien negocia los acuerdos en Basilea, ello no
implica que el congreso de ese país pueda intervenir al establecer de manera unilateral
estándares precisos, como lo hizo con la ley denominada Wall Street Reform de 2010, sin
embargo como ya se verá en el siguiente capítulo existen considerables similitudes que hacen
notar el hecho de que previamente, particularmente con Basilea II el congreso no tuvo mucho
que ver con su implementación.
Lo mismo ocurre con México, otro país miembro del Comité, en este caso los estándares de
capital y la regulación bancaria se encuentra en un documento denominado Circular Única
Bancaria; para ahondar en el ejemplo, a partir de la aprobación de la última reforma a los
acuerdos de capital en 2010 en Basilea el entonces presidente de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores Guillermo Babatz anunció la aplicación de dichos parámetros a partir
de 2011 debido a que, de acuerdo con la información de dicho organismo, las instituciones
financieras contaban con el capital suficiente para su aplicación.
Regresando al aspecto jurídico internacional de lo pactado en Basilea, Matthias Herdegen
establece que “para tales instrumentos que se encuentran en una zona gris entre la
proclamación sin fuerza vinculante y la determinación con efectos vinculantes, se ha acuñado
el concepto de soft law […] se relaciona sobre todo con estándares de comportamiento, que
para las organizaciones internacionales o de las conferencias de Estados corresponde una
„buena‟ práctica[…]”.50
En ese sentido la diversidad de títulos y figuras utilizadas para titular
los documentos emitidos por el Comité de Basilea Sobre supervisión Bancaria otorgan al
texto en sí fuerza vinculante o no dependiendo en la mayoría de los casos en la aceptación por
parte de los miembros de dicho organismo, para lo cual dentro de la clasificación de las
fuentes del derecho internacional se puede considerar los documentos emitidos por el Comité
como soft law.
Al respecto Max Sorensen se refiera las decisiones tomadas en el seno de una organización
internacional de la siguiente manera:
50
Matthias Herdegen, “Derecho Internacional Público”, UNAM, México, 2005, p.164.
47
Se usan los términos más diversos para designar dichas decisiones, […] el uso
está lejos de ser fijo y la misma palabra puede emplearse para señalar actos de
diferentes clases en distintas organizaciones, […] dichos actos crean obligaciones
individuales [o colectivas] y, por ende, deben ser considerados como modos de
creación del derecho en el amplio sentido de esa expresión.51
Habiendo ya establecido el estatus de las declaraciones del Comité el cual vale la pena
recordar varía entre uno y otro, se puede plantear en orden cronológico el surgimiento de las
publicaciones emanadas de este organismo.
2.1 El Concordato de Basilea de 1975
Para poder entender el surgimiento de este Concordato es necesario situarse en el contexto
bajo el cual y por el cual se crea este documento, en ese sentido cabe comenzar por el hecho
de que durante la década de 1970 ocurrió un cambio estructural de la economía internacional,
de forma más precisa, un rompimiento del modelo monetario internacional pactado en la
conferencia de Bretton Woods, a partir del cual la paridad de las divisas estaba ligada al dólar
que a su vez se encontraba sujeto al valor del oro.
Debido a las dificultades que tenía Estados Unidos para hacer frente a sus obligaciones
internacionales en medio de un déficit en la balanza de pagos y las exigencias de otras
naciones para cambiar sus posiciones en dólares por oro, el gobierno de Richard Nixon se vio
obligado devaluar la moneda, primero en 1971 y después en 1973, lo que impulso a otras
economías y al propio Estados Unidos a romper la paridad dólar-oro, ello, a su vez, llevó a
una turbulencia en la paridad monetaria y con ello un proceso de especulación sobre el valor
de las monedas de manera global, “el impulso especulativo final en los mercados de divisas a
principios de la década de 1970, creó inestabilidad en el sistema bancario internacional”.52
La ruptura estructural y la subsecuente inestabilidad involucro a los bancos mediante
inversiones en divisas a nivel internacional con el objetivo de obtener ganancias de la
variación en los precios relativos. Por tal motivo:
51
Max Sorensen, “Manual de Derecho Internacional Público”, Fondo de Cultura Económica, Novena Edición México, 2004, pp. 184-185. 52
James Baker, The Bank of International Settlements, Quorum, Connecticut, 2002, p 44.
48
Muchos bancos internacionales sufrieron pérdidas en el mercado de divisas
durante este periodo. La mayoría de estos mantuvieron niveles de capital
insuficientes para dar soporte a los préstamos e inversiones en algunos casos
muy riesgosas. […] Dos quiebras bancarias ocurrieron en 1974, […] estas
correspondieron al Banco Nacional Franklin en Nueva York y el Bankhauss
Herstatt en Alemania, Ambas fallas se relacionaban con una sobre-extensión
en los mercados de divisas internacionales y capitales inadecuados para lidiar
con las pérdidas en las que se incurrieron.53
Se sabe que la regulación bancaria no existía a nivel internacional en la década de 1970 como
lo es en la primera década del siglo XXI, lo más cercano eran las reuniones que mantenían
los miembros del G10 en el Banco de Pagos Internacionales.
Se puede decir que a nivel interno la supervisión era muy laxa y fue a partir del incidente de
las quiebras bancarias del Banco Nacional Franklin y Bankhaus Herstatt que sucedió una
reacción a favor de un fortalecimiento de la regulación y supervisión bancaria dentro del G10,
no sólo a nivel interno, sino en el marco de las crecientes relaciones financieras
internacionales llevadas a cabo por las instituciones bancarias que trascendían las
delimitaciones nacionales.
Fue entonces cuando surgió una de las primeras cuestiones a tratar para una buena regulación
internacional: debido a la creciente internacionalización de los bancos las autoridades
nacionales tendrían que ponerse de acuerdo en torno a las atribuciones de acuerdo a la
jurisdicción respecto de una institución financiera, dicho de otra forma: ¿Quién supervisa a
quien?
Fue a partir de ese momento que como ya se menciono anteriormente se creó el Comité de
Basilea sobre Supervisión Bancaria, el cual en 1975 emitió el concordato que a continuación
se describe.
Este documento muestra una serie de lineamientos respecto a la supervisión que se le debe dar
a una institución financiera que lleva cabo operaciones en más de una jurisdicción por lo que
los reguladores del sistema bancario deben de tomar en cuenta aspectos de este concordato
para entender bien sus funciones dentro del ámbito regulatorio internacional.
53
Ibid. P.45.
49
El objetivo de este documento es lograr que ninguna entidad financiera, particularmente los
bancos pasen desapercibidos y no sean supervisados de acuerdo a la normativa de la
jurisdicción pertinente.
El Concordato comienza por distinguir entre sucursales, subsidiarias y joint ventures
estableciendo que:
[…] Sucursal: son aquellas que forman parte integral de un banco extranjero,
Subsidiarias: Son instituciones legalmente independientes incorporadas al país
en donde llevan operaciones y son contraladas por un banco extranjero, Joint
Venture: Son bancos legalmente independientes incorporados al país donde
llevan a cabo sus operaciones y es controlado por dos o más instituciones las
cuales pueden ser extranjeras y no necesariamente bancos.54
Respecto al tema de liquidez, se establece que para una entidad financiera independiente,
particularmente una subsidiaria o un joint venture, la supervisión respecto a dicha entidad
recae en la autoridad huésped, mientras que para las sucursales o ramas establecidas en un
país extranjero, la responsabilidad regulatoria recae sobre la autoridad en cuya jurisdicción se
encuentra la matriz de dicha institución.
En cuanto a la solvencia de las instituciones financieras extranjeras, las subsidiarias y los joint
ventures están claramente supervisadas por la autoridad huésped, mientras que para las
sucursales, la vigilancia dependerá de la autoridad donde se encuentre la matriz. Sin embargo,
dicha autoridad también deberá conocer y estar al tanto de la exposición que tengan las
subsidiarias en otros países y que formen parte de las instituciones financieras que residan en
su jurisdicción, debido a los posibles compromisos que puedan tener las matrices con sus
sucursales.
Respecto a las posiciones de moneda extranjera que se tengan por instituciones financieras
extranjeras, se aplicaran los mismos criterios respecto a si son sucursales, subsidiarias.
El concordato también establecer que es deseable compartir información, por ejemplo, los
reportes que entregan las instituciones a la autoridad huésped deben de ser transmitidos
cuando la legislación lo permita a la autoridad de la institución principal o matriz.
54
Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, Reporte a los Gobernadores sobre los Establecimientos de Bancos Extranjeros,[PDF en línea], 5 p., Basilea, 14 de octubre de 2004, Dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbs00a.pdf, [Consulta: 1 de marzo de 2011]
50
Así mismo, se le hace una recomendación a los países miembros del BCBS para que lleguen a
acuerdos para permitir inspecciones directas de subsidiarias y sucursales por parte de la
autoridad en cuya jurisdicción se encuentra la matriz y en caso de que la legislación de la
autoridad huésped no lo permita, a petición de la autoridad extranjera la primera pueda
efectuar la inspección.
Este Concordato carece de obligatoriedad, a la cual se someten los países como un ejercicio
de su soberanía, por lo que está redactado en forma de recomendaciones más que de reglas y/o
codificaciones, sin embargo establece un lineamiento claro y lógico al cual los países se
pueden apegar para llevar a cabo la supervisión de instituciones financieras extranjeras dentro
de su jurisdicción.
Sin embargo el texto por sí mismo, padece de una ambigüedad que hace para el lector difícil
de reconocer la validez de este Concordato, parece más bien una serie de sugerencias que se le
hacen a los países, además de que la interpretación juega un papel importante debido a su
redacción en donde es difícil encontrar estas propuestas sugerencias u principios que sus
pasajes tratan de mostrar.
Este documento cobra importancia en la medida en que un país recibe instituciones
financieras con capital extranjero, por lo que dentro de un proceso amplio de globalización, en
donde las transacciones entre entidades bancarias de distintos países se vuelven más
frecuentes y complejas, las autoridades tendrán que recurrir a normas de aceptación
internacional para tratar los asuntos de supervisión.
Al final el Concordato resulto ser un fracaso frente a las actividades que los bancos realizaban
en ese entonces, generó conflictos entre las jurisdicciones, entre las instituciones financieras y
las autoridades, etc. El ejemplo más claro de ello fue la quiebra del banco Ambrosiano,
institución que logró escapar de la supervisión financiera y de un posible rescate financiero
mediante el establecimiento de empresas tenedoras o holdings en paraísos fiscales como
Liechtenstein y filiales en Panamá.
Este banco italiano ligado al vaticano llevo a cabo operaciones ilegales bajo la dirección de
Roberto Calvi y con la intención de evitar ser supervisado por la autoridad italiana estableció
sucursales en paraísos fiscales que poco tenían que ver con el Concordato de 1975, ello le
permitió esconder los niveles de exposición al riesgo.
51
Cuando la situación del banco llegó a su límite y no tuvo más opción que quebrar, hecho que
ocurrió en 1982, nadie rescató al holding establecido en Liechtenstein ni a las subsidiarias en
Latinoamérica o al banco en Roma, debido a la estructuración que Calvi le había otorgado al
banco, de tal forma que al mismo tiempo que evitaba ser supervisado, también imposibilitaba
al banco central italiano para llevar a cabo un rescate financiero.
2.2 Concordato de Basilea de 1983
A grandes rasgos este documento es una revisión del Concordato de 1975 derivada de la falla
de los principios de regulación ahí establecidos a raíz de la quiebra del banco ambrosiano en
1982. cubre aspectos que despertaron dudas en las autoridades supervisoras, tales como los
holdings y las combinaciones que podían existir en los grupos financieros al tener la
capacidad de mezclar distintos tipos de entidades financieras dentro de un mismo
conglomerado a lo cual los reguladores comenzaban a ver como una situación que podría
afectar la estabilidad y la supervisión financiera. En gran medida se trato de enmendar la
omisión regulatoria que se produjo en el caso del Banco Ambrosiano.
El texto comienza por establecer que “la cooperación efectiva entre la autoridad que recibe a
una institución financiera y la que en cuya jurisdicción se encuentra la casa matriz es un
prerrequisito central para la supervisión de las operaciones de los bancos internacionales, […]
ningún establecimiento bancario extranjero debe escapar a la supervisión y dicha supervisión
debe de ser adecuada […]”.55
Estos son los principios bajo los cuales debe de estar fundada la
vigilancia de las entidades de que se trate cuando el factor internacional este presente.
En el mismo sentido el Concordato menciona que existe la posibilidad de que la supervisión
por alguna de las dos autoridades pertinentes puede ser deficiente o nula y en todo caso es
deber de aquella que considere dicha situación el extender su regulación para cubrir las fallas
de la otra o en todo caso restringir o prohibir las operaciones de dicha institución ya sean en
su territorio o en la jurisdicción en donde se halle la deficiencia regulatoria y/o supervisora
según sea el caso.
55
Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, Principios para la Supervisión de Establecimientos Bancarios en el Extranjero,[PDF en Línea], 7p., Basilea, 9 de marzo de 2001, Dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbsc312.pdf, [Consulta 2 de marzo de 2011].
52
Por otro lado respecto a cómo tratar el aspecto de los holdings o grupos financieros el
documento en cuestión establece
[…]donde los holdings están a la cabeza de un grupo financiero que incorpora bancos
separados con operaciones en diferentes países, las autoridades responsables de
supervisar dichos bancos deberán hacer un esfuerzo por coordinar la supervisión,
tomando en cuenta toda la estructura del grupo en cuestión. Donde un banco está a la
cabeza de un grupo que contenga holdings, la autoridad en cuya jurisdicción se encuentre
el banco deberá asegurarse que las holdings pertenecientes a ese grupo y sus subsidiarias
estén cubiertas por una supervisión adecuadas, De otro modo, dicha autoridad deberá
prohibir a al banco operar dichas compañías.56
Otro aporte a considerar del Concordato es el término supervisión consolidada, bajo el cual
tanto el banco como su autoridad correspondiente llevan a cabo un monitoreo de la
exposición al riesgo y todo lo que ello conlleva de aquellas entidades extranjeras que estén
bajo su responsabilidad, sin menoscabo de la capacidad para supervisar de la autoridad en
donde se sitúen dichas instituciones.
Por último el concordato señala que en cuanto a las operaciones y posiciones en monedas
extranjeras, la responsabilidad de supervisión recae en ambas autoridades, tanto la que recibe
al banco como la de donde es originario el mismo, en este sentido también se establece que
los bancos deberán establecer sistemas de monitoreo respecto a la exposición de sus
subsidiarias por mantener posiciones en moneda extranjera,*
los cuales también estarán
sujetos a la revisión por parte de las autoridades correspondientes.
Evidentemente el documento es un esfuerzo por mejorar la calidad y los estándares de
supervisión a nivel internacional en cuanto a los temas particulares que se tratan en él, sin
embargo la sociedad internacional y en particular los supervisores no están obligados a
cumplir con estos principios, además de que se corre el riesgo de que al incrementar los
controles dentro de dicho grupo de normas algunos países puedan verse imposibilitados a
cumplir con lo establecido, debido a condiciones internas de carácter estructural, legal,
económico o social según sea el caso.
56
Ibid. por moneda extranjera se entiende aquella que es distinta a la del país donde se llevan a cabo las operaciones.
53
Cabe destacar que el texto en si tiene un peso más concreto frente al concordato de 1975 en
cuanto a la forma en que se establecen los principios, ello permite una des-ambigüedad y una
interpretación más adecuada por parte de los reguladores que decidieron aplicar el Concordato,
hay que recordar que en ese entonces el Comité de Basilea se conformaba únicamente de los
países del G10.
2.3 Convergencia Internacional de Estándares y Medición del Capital de 1988 (Basilea I)
A partir de que los bancos de distintos países comenzaron a llevar a cabo transacciones de
manera constante entre sí, los reguladores comenzaron a notar que existían disparidades entre
las distintas jurisdicciones para con los estándares bancarios, ello podría afectar la estabilidad
financiera de una o más economías así como generar competencia desleal entre instituciones
financieras a nivel global para atraer el capital y generar daño moral al poner en riesgo la
situación de una entidad bancaria debido a los bajos niveles de capitalización que podría
sostener para ser más competitiva en la lucha por obtener inversiones.
Más aún respecto a la adecuación de capital cada país tenía una definición distinta de capital,
así como requerimientos mínimos en distintos niveles,
La iniciativa de crear un nuevo acuerdo de capital surgió de la intención bilateral de Estados
Unidos y Reino Unido de llegar a un acuerdo en este tema mientras que Japón por otro lado
sostenía bajos niveles de capitalización en su sistema financiero, lo que en cierto sentido
representaba una desventaja para los bancos los primeros dos países y podría provocar que
una crisis financiera al interior de Japón se esparciera a otros mercados gracias a los niveles
excesivos de apalancamiento y poco soporte mediante capital de las entidades financieras de
ese país, por lo cual ambos tuvieron reuniones bilaterales para lograr un acuerdo en este
sentido.
El proceso mediante el cual el resto del G10 participó en la creación de los estándares se
comenzó cuando “[…] el Reino Unido y Estados Unidos tomaron el asunto en sus manos y
llegaron a un acuerdo bilateral sobre las reglas de capital bancario en 1986. Ése fue el primer
acuerdo internacional diseñado para reducir el riesgo de una crisis bancaria. Japón temeroso
de que un plan moldeado por Londres y Washington dañara sus sub-capitalizados bancos se
54
unió poco después, y los tres países adoptaron una posición de negociación única en
Basilea.”.57
De acuerdo con James Baker se tuvo que tomar en cuenta al resto de las potencias de Europa
Occidental, “Supervisores de ambos países creían desde un principio que la estrategia bilateral
en este tema podría dañar las relaciones entre Reino Unido y la Comunidad Europea. Los
miembros de la Reserva Federal pensaron que la acción bilateral dañaría su relación con los
gobernadores de los bancos centrales del G10”.58
Dentro de los documentos que publica el Comité de Basilea, este es el primero que abarca
aspectos más comprometedores en cuanto al cumplimiento de lo que en él se establece, ya que
este primer acuerdo de capital contiene la clasificación de capital, esto es, la manera en que
serán tomados en cuenta los recursos con que el banco cuenta, por otro lado se incluye la
ponderación por riesgo de los activos y los índices que un banco debe de cumplir en cuanto al
capital y a los activos ponderados por riesgo también conocidos como RWA.
Si nos preguntamos él porque de la necesidad de mantener niveles de capital y clasificarlo
según ciertas características, se puede establecer que “El capital bancario tiene muchas
funciones. Puede ser usado como un colchón para proteger de las pérdidas, puede ser una
fuente de fondos con las cuales adquirir activos fijos, protege los depósitos no asegurados,
puede proteger a un banco de una crisis de liquidez y entre más grande sea el índice de capital
sobre activos más fácil le será a un banco el cumplir con sus obligaciones”.59
Al respecto Hennie Van Greuning sugiere que los propósitos principales del capital consisten
en “proveer estabilidad y absorber cualquier pérdida, de tal modo que funcionen como una
medida para proteger a los depositantes y otros acreedores en caso de una liquidación, […][en
este sentido], el capital debe de contar las siguientes características: debe de ser permanente,
no debe de imponer cargos fijos contra las ganancias, debe permitir que sean legalmente
subordinados a los derechos de los depositarios y otros acreedores”.60
57
Marc Levinson, “El Fracaso de Basilea” Foreign Affairs Latinoamérica, núm. 3, vol. 10, 2010, p.105. 58
James Baker, op. cit., p. 73. 59
Ibid., p. 71. 60
Hennie van Greuning, Analyzing bank risk, Banco Mundial, Washington, 2000, p. 106.
55
2.3.1 Constitución de Capital
Este acuerdo propone que el capital se debe dividir en 2 niveles
Nivel 1: es el capital principal y se compone de las aportaciones de los accionistas, en
este caso se trata de capital de acciones ordinarias, preferenciales y por reservas
conocidas.
Nivel 2: también llamado capital suplementario y se compone de reservas no
conocidas, reservas obtenidas de la revaluación de los activos, provisiones generales
contra pérdidas por impago de créditos, instrumentos híbridos de capital y deuda
subordinada.
En donde el capital de nivel 2 está limitado a ser tomado en cuenta sólo hasta el 100% del nivel
1, esto es, el capital suplementario no puede ser mayor al capital principal, la deuda
subordinada puede ser de hasta el 50 % del capital principal, cuando las provisiones generales
reflejen perdidas o la posibilidad de pérdidas estas reservas sólo podrán tomarse en cuenta hasta
el 1.25% del nivel 1.
2.3.2 Activos Ponderados por Riesgo
Es uno de los grandes elementos de este acuerdo, lo que implica es que los activos dentro y
fuera del balance general de un banco sean ponderados de acuerdo al riesgo implícito en ellos,
a partir de estos se calcula el índice de capitalización necesario para hacer frente a las
pérdidas. En otras palabras, el monto de capital mínimo (que es constituido de acuerdo al
apartado 2.3.1 de este capítulo) que los bancos deberán mantener corresponde a un porcentaje
del total de los activos ponderados por riesgo. Su importancia radica en que las medidas de
control bancarias para mitigar el riesgo de crédito y de mercado puedan reflejar la realidad de
las posibles pérdidas.
Además de la ponderación, este acuerdo toma en cuenta a aquellos instrumentos denominados
fuera del balance, a los cuales se les aplica factores de conversión para determinar una
ponderación de riesgo para representar la exposición que presentan, esta situación sirve para
no dejar de lado aquellas operaciones que llevan a cabo los bancos con instrumentos tales
como los derivados, que pueden representar una exposición mucho mayor a la que pueden
reflejar en el balance general, además de ello, en el caso de los derivados las ponderaciones
56
pueden aumentar debido a la madurez de los contratos y del tipo de activo subyacente sobre
los que estos operen. El 6 nos muestra la escala de ponderación de los activos de acuerdo al
riesgo asignado según el acuerdo de Basilea I.
Cuadro 6
Ponderación de activos de acuerdo a su riesgo
Efectivo (Dinero) 0% deudas por cobrar a bancos centrales o gobiernos centrales
Créditos que tienen por colateral dinero público de países
miembros de la OCDE o están garantizados por los gobiernos o
bancos centrales de esos países
Deudas por cobrar a entidades del sector público excluyendo a los
bancos centrales, incluyen préstamos garantizados por valores
emitidos por dichas instituciones.
0, 10, 20 o 50% a
discreción de la
autoridad
nacional
Deudas por cobrar a bancos multilaterales de desarrollo 20%
Deudas por cobrar o créditos asegurados por bancos en países
miembros de la OCDE
Deudas por cobrar a compañías de valores en países de la OCDE,
las cuales deberán estar sujetas a una supervisión comparable a la
de los bancos
Deudas por cobrar a bancos con una madurez de hasta un año y
créditos asegurados por bancos dentro de la OCDE con madurez
de hasta un año
Prestamos asegurados con hipotecas sobre propiedades
residenciales. 50%
Deudas por cobrar del sector privado 100% Créditos a bancos fuera de la OCDE con una madurez residual de
más de un año
Créditos a compañías comerciales propiedad del sector público
Bienes y raíces y otras inversiones
instrumentos de capital emitidos por otros bancos
Fuente: Elaboración propia con datos de: Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, Convergencia Internacional de Estándares y Medición del Capital,[PDF en Línea], 27 p., Basilea Suiza, 9 de marzo de 2001, Dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbsc111.pdf , [Consulta 10 de marzo de 2011].
Además de la ponderación, este acuerdo toma en cuenta a aquellos instrumentos denominados
fuera del balance, a los cuales se les aplica factores de conversión para determinar una
ponderación de riesgo para representar la exposición que presentan, esta situación sirve para
no dejar de lado aquellas operaciones que llevan a cabo los bancos con instrumentos tales
57
como los derivados, que pueden representar una exposición mucho mayor a la que pueden
reflejar en el balance general, además de ello, en el caso de los derivados las ponderaciones
pueden aumentar debido a la madurez de los contratos y del tipo de activo subyacente sobre
los que estos operen.
Por último el acuerdo establece que a partir de todos los cálculos tanto de los activos como del
capital un banco debe tener como mínimo un índice de capitalización de 8% respecto al total
de los activos ponderados, en donde el capital principal debe ser por lo menos de 4% del total
de lo ya mencionado.
2.4 Enmienda al Acuerdo de Capital para incorporar el Riesgo de Mercado 1996
En 1996 el Comité de Basilea emitió una enmienda al Acuerdo de Capital de 1988, lo
relevante de esta enmienda, que después recoge Basilea II, recae en los siguientes aspectos:
En primer lugar se introduce el concepto de Riesgo de Mercado el cual es definido por este
documento como “el riesgo de pérdidas en posiciones dentro y fuera del balance general
derivadas de fluctuaciones en los precios del mercado”.61
Este a su vez se divide en cuatro:
tasas de interés, posiciones en acciones, divisas internacionales y riesgo en commodities.
Por otro lado, exclusivamente para cubrir el riesgo de mercado se implementa otro nivel de
capital conocido como de nivel 3, el cual se compone de deuda subordinada de corto plazo,
este tipo de capital puede ser de hasta de 250% del capital de nivel uno destinado a cubrir el
riesgo de mercado.
Es en este documento donde se introduce el sistema al cual puede denominarse dual, porque
consiste de dos mecanismos para llevar a cabo la determinación de la exposición de un banco:
el método estandarizado y el basado en calificaciones internas.
Este y otros documentos quedaron englobados y consolidados más tarde en lo que se conoce
como Basilea II.
61
Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria, Convergencia Internacional en Medición y Estándares de Capital, [PDF en línea], 56 p., Basilea Suiza, 9 de marzo de 2001, dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbs24.pdf, [Consulta:21 de Marzo de 2011].
58
2.5 Convergencia Internacional en Medición y Estándares de Capital, Basilea II (2004)
Durante la segunda mitad de la década de 1990, particularmente en 1997 tuvo lugar la crisis
asiática, dejó ver ciertas fallas en la supervisión y regulación interna de los países afectados,
principalmente Japón y Corea, así mismo, los bancos habían logrado burlar la norma
internacional de capital establecida en 1988, por lo que los miembros del Comité se dieron
cita en Basilea durante varios años y lograron consolidar un marco de convergencia
internacional (Basilea II).
Basilea II representó para los reguladores miembros del Comité de Basilea la consolidación y
la adaptación de Basilea I a los cambios que habían surgido durante la última década del siglo
XX y los primeros cuatro años del consiguiente en materia bancaria. Uno de los aspectos que
provocaron mayores preocupaciones dentro de los supervisores de bancos y compañías de
valores es el proceso de bursatilización el cual permitió a las firmas financieras deshacerse de
la deuda contraída y proseguir a nuevos contratos u operaciones con liquidez proveniente de
todas partes del mundo, al mismo tiempo que se transfería el riesgo crediticio.
A diferencia de su antecesor (Basilea I), este acuerdo se trata de un documento que abarca
otros elementos además de los requerimientos de capital, para tratar los temas de divulgación
y principios de supervisión, en este sentido, en él se consolidan un amplio proceso de mejoras
al antiguo acuerdo y se implementan aspectos de carácter más amplio que anteriormente
quedaban relegados y por tanto eran susceptibles de ser ignorados por los bancos centrales
miembros del Comité.
En este caso este nuevo convenio o más bien ajuste al acuerdo previo de capital se compone
de tres partes o pilares, el primero se refiere específicamente a todo lo concerniente a los
requerimientos mínimos de capital, el segundo, trata sobre los principios de supervisión y el
tercero sobre la disciplina del mercado.
2.5.1 Pilar I: Constitución del Capital
En cuanto al índice de capital sobre activos ponderados por riesgo permanece en 8%, así
mismo prevalecen los tres niveles de capital y se introduce un tope del 15% del total de
capital de nivel 1 a la integración de instrumentos “innovadores”. Sin embargo existe un
cambio significativo respecto de Basilea I en cuanto a la ponderación, ya que en este caso
59
para el método estandarizado e interno se toman en cuenta las calificaciones otorgadas por las
agencias calificadoras de crédito tales como Standard & Poors y Moody’s, para todos los
activos ya sea que provengan de créditos a gobiernos, bancos centrales u hipotecas, todos
están sujetos a la calificación de estas entidades, tal como se muestra en el cuadro 7.
Cuadro 7 Escala de Calificaciones Crediticias según Estándar & Poor’s
AAA El deudor tiene una capacidad extremadamente fuerte de hacer frente a sus
obligaciones
AA El deudor tiene una capacidad muy fuerte de hacer frente a sus obligaciones
A El deudor tiene una capacidad fuerte de hacer frente a sus obligaciones
BBB El deudor tiene una capacidad adecuada de hacer frente a sus obligaciones
BB
Enfrenta mayor incertidumbre y exposición a condiciones económicas y financieras adversas, las cuales podrían llevar a una capacidad inadecuada para
hacer frente a sus compromisos financieros
B El deudor es actualmente capaz de hacer frente a sus compromisos, situaciones
adversas harían inviable su capacidad para hacer frente a sus obligaciones.
CCC El deudor es actualmente vulnerable y depende de condiciones favorables en los negocios, las finanzas y la economía para hacer frente a sus obligaciones
CC Altamente Vulnerable
Fuente: Elaboración Propia con datos de: Standard & Poor‟s, Standard & Poor‟s Ratings Definitions, [PDF en línea], 129
páginas, 2 de febrero de 2012, dirección URL: www.standardandpoors.com/ratingsdirect, [consulta: 5 de febrero de 2013].
Esto representa un cambio significativo ya que marca una tendencia en la cual las
calificadoras de riesgo son tomadas como creadoras de estándares tomados en cuenta por los
gobiernos, esto sin dejar de lado que dichas entidades financieras son entes privados que
actúan con el objetivo de obtener utilidades, situación que más tarde atrajo problemas de
carácter sistémico y en los cuales países enteros sufrieron la debilidad de estas instituciones
por las ganancias.
Otra de las aportaciones es el método basado en calificaciones internas o IRB approach por
sus siglas en ingles, para calcular la exposición del riesgo de crédito, esto significa que
Basilea II le da la libertad a los bancos de llevar a cabo la ponderación de sus activos de
acuerdo a ciertos parámetros establecidos en dicho enfoque, este mecanismo fue establecido
anteriormente por el Comité en el año de 1996 con un documento referente a cambios al
acuerdo de capital en donde se establece también el nivel 3 de capital y la forma de evaluar el
riesgo de mercado.
60
Para ello el método establece que un banco debe de clasificar su exposición al riesgo de
acuerdo a cinco clases de activos, los cuales además cuentan con sub-clases para hacer más
específica la valuación, la clasificación se compone de activos corporativos, soberanos,
bancarios, al menudeo y capital de otras entidades.
Una vez determinados los tipos de exposición, el acuerdo establece que a estos elementos se
les asigne un valor de acuerdo a su riesgo, el cual se compone de los siguientes indicadores:
Probabilidad de Impago, (PD)
Pérdida en Caso de Impago, (LGD)
Exposición al Incumplimiento de la Contraparte, (EAD)
Madurez de la deuda, (M)
Lo relevante en este caso es que el banco por si mismo se encargara, si es que lleva a cabo
el método en cuestión, de asignarle un valor en riesgo a cada activo de acuerdo a los
componentes del mismo, una vez obtenidas las cifras de dichos componentes para cada
grupo de activos se procederá a obtener la ponderación del riesgo y el capital necesario
para cubrir dichas exposiciones de acuerdo a las fórmulas establecidas por el acuerdo de
capital según sea el caso.
El Acuerdo pone un énfasis especial en la exposición que presentan los activos creados a
partir de un proceso de bursatilización, los cuales están sujetos a la ponderación del
riesgo tomando en cuenta las valoración hechas por las agencias calificadoras
mencionadas anteriormente para lo cual este documento ofrece dos posibles mecanismos
para tratar los activos bursatilizados, por un lado el método estandarizado y el de
calificaciones interna para quedar de la siguiente manera:
61
Cuadro 8 Valoración a largo plazo Método Estándar
Evaluación externa del crédito
De AAA AAA-
De A+ a A-
De BBB+ a BBB-
De BB+ a BB-
De B+ hacia abajo o sin evaluar
Ponderación del Riesgo
20% 50% 100% 350% Deducción
Valoración a corto plazo Método Estándar
Evaluación externa del crédito
A-1/P-1 A-2/P-2 A-3/P-3 Todas las demás
Ponderación del Riesgo
20% 50% 100% Deducción
Fuente: Elaboración Propia con datos de: Comité de Basilea sobre Supervisión
Bancaria, Convergencia Internacional en Medición y Estándares de Capital, [PDF en
línea], 251 páginas, 7 de junio de 2004, dirección URL:
http://www.bis.org/publ/bcbs107esp.pdf, [consulta: 15 de Marzo de 2011].
Para el método basado en calificaciones internas este Acuerdo le permite a los bancos llevar a
cabo sus estimaciones o calificaciones en cuanto al riesgo de los activos bajo ciertos
parámetros, aunque también les da la oportunidad de hacer su ponderación de acuerdo a las
calificaciones externas, las cuales son llevadas a cabo por aquellas entidades conocidas como
calificadoras de crédito.
Una vez calculadas las ponderaciones, las pérdidas en caso de impago y la media de la
probabilidad de impago de dichos activos, los bancos tienen que aplicar la formula
supervisora para calcular el capital necesario para cubrir dichas posiciones.
Como parte del Pilar I del documento en cuestión, el Riesgo Operativo es tomado en cuenta y
está sujeto a una valoración con el objetivo de que los bancos se cubran contra cualquier
pérdida causada por los elementos que deriven de la operación de la institución financiera, la
cobertura se logra de acuerdo a Basilea II, al igual que en los demás riesgos inherentes a las
entidades bancarias, con capital.
2.5.2 Pilar II: El Proceso del examen supervisor
Este pilar cuenta con aspectos más sencillos que el primero, en este sentido se trata de cuatro
principios fundamentales que los supervisores tendrán que tomar en cuenta al momento de
llevar a cabo las revisiones a las instituciones financieras, esto con el objetivo de lograr una
62
supervisión más sólida y así darle a las autoridades las certeza de que se están evitando
riesgos de caer en grandes problemas debido al paso por alto de algún aspecto de la vigilancia
que pueda derivar en la quiebra de uno o varios bancos con todos los aspectos negativos que
ello conlleva, por lo que los principios en cuestión quedan de la siguiente manera:
Los bancos deberán contar con un proceso para evaluar la suficiencia de su capital
total en función de su perfil de riesgo y con una estrategia para el mantenimiento de
sus niveles de capital.62
Este primer principio establece lo que los supervisores deberían esperar de los bancos dentro
de su jurisdicción, ello implica que los bancos deben actuar en todo momento de buena fe,
evitando crear daño moral, este precepto a forma de sugerencia indica como las instituciones
financieras deberán cerciorarse por sí mismas de que están actuando bien, por descabellado
que esto parezca, es una muestra de la confianza u otro tipo de situación particular entre los
reguladores responsables de negociar este acuerdo y las entidades que operan en su país.
Las autoridades supervisoras deberán examinar y evaluar las estrategias y
evaluaciones internas de la suficiencia de capital de los bancos, así como la capacidad
de éstos para vigilar y garantizar su cumplimiento de los coeficientes de capital
regulador. Las autoridades supervisoras deberán intervenir cuando no queden
satisfechas con el resultado de este proceso.63
Este principio muestra que la responsabilidad última recae en el supervisor y que cuando a su
consideración un banco haya fallado en llevar a cabo las estrategias necesarias para
mantenerse capitalizado, las autoridades deberán intervenir para evitar mayores daños y lograr
la estabilidad del sistema financiero, lo cual es la razón para la cual se crea el Acuerdo de
Capital en cuestión.
Los supervisores deberán esperar que los bancos operen por encima de los coeficientes
mínimos de capital regulador y deberán ser capaces de exigirles que mantengan capital
por encima de este mínimo.64
Este es un principio que va en contra de la ley del mínimo esfuerzo y por tanto de la
mediocridad. Es evidente que el hecho de que existan requerimientos mínimos no implica que
62
Ibid. 63
Ibid. 64
Ibid.
63
las autoridades no puedan pedirle a sus bancos niveles mayores a los establecido por la norma
internacional,
Los supervisores tratarán de intervenir con prontitud a fin de evitar que el capital
descienda por debajo de los niveles mínimos requeridos para cubrir las características
de riesgo de un banco dado. Asimismo, deberán exigir la inmediata adopción de
medidas correctoras si el capital no se mantiene en el nivel requerido o no se recupera
ese nivel.65
Muestra la capacidad de las autoridades de intervenir con las operaciones de un banco cuando
se considere pertinente, por tanto los supervisores tendrá, de acuerdo con este principio, la
facultad de ordenar modificaciones en la operación del banco con fin de evitar los desajustes
que lleven a una descapitalización de un banco por niveles inferiores a los regulatorios.
En un amplio sentido estos principios establecen los elementos bajo los cuales se deberá de
aplicar este acuerdo, sin embargo, corresponde a las atribuciones y la legislación interna
pertinente el determinar el papel de la autoridad al momento de supervisar a los bancos, estos
principios podrían ser tomados en cuenta o no, además de que están sujetos a la interpretación
tanto de los bancos como de los supervisores. A pesar de ello estos principios se establecen de
manera sucinta y clara, lo que le permite al regulador basarse en estos para lograr una mayor
efectividad en la aplicación del primer pilar y demás conceptos y preceptos contenidos en este
documento.
2.5.3 Tercer Pilar: Requisitos de Divulgación
Esta tercera parte de Basilea II establece o sugiere una serie de principios relacionados con la
divulgación de la información, basados en el concepto de disciplina del mercado, la cual en
teoría debe corregir aquellas deficiencias y en este caso excesos en el riesgo que un banco
toma. Esto se logra mediante la orientación y la preferencia del público ahorrador hacia
instituciones que tengan una exposición menor.
Al respecto el documento expresa algo similar al establecer que “[…] el Comité intenta
fomentar la disciplina de mercado mediante el desarrollo de una serie de requisitos de
divulgación que permitirá a los agentes del mercado evaluar información esencial referida al
65
Ibid.
64
ámbito de aplicación, el capital, las exposiciones al riesgo, los procesos de evaluación del
riesgo y, con todo ello, a la suficiencia del capital de la institución”.66
Este Pilar tiene sentido si se preguntase ¿De qué sirven los otros dos primeros pilares, sobre
todo el primero si el público no conoce nada al respecto? Es por ello que los miembros de este
Comité consideraron necesario incorporar a los demás elementos de este marco regulatorio el
referente a la divulgación de capital.
El contenido de esta sección se compone de principios sobre la muestra de información
respecto a los siguientes elementos
Capital
Suficiencia de Capital
Exposición al Riesgo y Su Evaluación (Riesgo de Crédito, Riesgo de Mercado,
Riesgo Operativo, etc.)
Control de Riesgo en Operaciones de Titulación.
De acuerdo con este marco regulatorio, todos los elementos mencionados en los puntos
anteriores tienen que divulgarse de manera cuantitativa, así como los métodos para calcular, la
exposición al riesgo y hacer frente a este.
En este sentido el Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria se desmarca de la regulación
existente a nivel internacional respecto a los estándares contables internacionales establecidos
por el IASB y el FASB en materia de divulgación, al establecer que su ámbito de aplicación
se limita a la suficiencia del capital bancario. Dicha situación se marca de esa manera con la
intención de no afectar o intervenir en el campo de los estándares contables internacionales.
Es una especie de reconocimiento al trabajo de las instituciones internacionales que trabajan
en la estandarización de los parámetros contables a nivel global.
A grandes rasgos Basilea II trata de profundizar en todos los aspectos de la regulación de los
bancos por donde se consideró que podrían acarrear problemas debido a una falta de
supervisión adecuada, se trata de un documento que ahonda en conceptos técnicos que
terminan por volverse si no complejos, si muy exhaustivos y abrumadores, esto debido a que
los supervisores tienen que comprender ampliamente estos conceptos para poder aplicarlos en
su país, por otro lado los bancos al basarse en métodos internos de evaluación del riesgo se
66
Ibid.
65
ven en la necesidad de mantener un planta activa de especialistas que se encargue de llevar a
cabo el análisis del riesgo de acuerdo con lo establecido con el acuerdo, para bancos
sistémicamente relevantes hacerlo no resulta complicado, sin embargo para aquellos bancos
más regionales o locales y por ende de menor tamaño, el llevar a cabo todos estos
procedimientos puede mermar su funcionamiento y reducir sus utilidades o hasta llevarlos a la
quiebra.
2.6 Marco Regulatorio Global para Bancos y Sistemas Bancarios más Resistentes:
Basilea III (diciembre de 2010)
Este nuevo acuerdo de modificaciones al marco regulatorio del sector bancario y financiero
internacional fue propiciado por la crisis que tuvo origen en Estados Unidos a mediados de
2007 y que desató un efecto negativo no sólo en los mercados bursátiles y financieros, sino
que tuvo alcances a nivel internacional con un alto impacto en la economía real de aquellos
países que tenían grandes posiciones dentro de los bancos y demás instituciones financieras de
Estados Unidos.
En este caso la creación de este nuevo acuerdo fue impulsada por el Grupo de los Veinte
designando la labor al Comité de Basilea de Supervisión Bancaria, esto precedido por una
ampliación de los miembros del mismo.
Este documento ofrece al sistema financiero estándares más amplios los cuales pueden quedar
englobados en sus aspectos más relevantes: se aumentan los requerimientos de capital tanto en
cantidad como en calidad, se introducen colchones contra cíclicos y de conservación de
capital, se atiende al riesgo de contraparte de manera particular con el objetivo de minimizar
los riesgos de pérdidas derivadas de las operaciones entre bancos. También se establecen
índices de apalancamiento y de liquidez, para cubrir las fallas en ambos sentidos, por la
diversidad de múltiples cambios y la creación de nuevos requerimientos, este marco cuenta
con un calendario para su entrada en vigor, lo que supone hará más fácil su adopción entre los
países que decidan adoptarlo.
2.6.1 Definición y requerimientos de capital
El capital estará conformado al igual que en los acuerdos anteriores de Basilea, de dos tipos
de capital: de nivel uno y dos. El nivel tres que estaba destinado a cubrir exclusivamente el
66
riesgo de crédito queda derogado por este acuerdo. Respecto a los índices requeridos
quedaron de la siguiente manera:
Cuadro 9 Requerimientos Mínimos de Capital
Nivel 1 6% de los activos ponderados por riesgo, de los cuales 4.5 deberán ser acciones comunes.
nivel 2 2% de los activos ponderaros por riesgo
Total 8% de los activos ponderados por riesgo
Fuente: Elaboración propia con datos de : Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, Marco Regulatorio Global para Bancos y Sistemas Bancarios más Resistentes, [PDF en línea], 77páginas, 17 de diciembre de 2010, dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf, [consulta: 23 de marzo de 2011]
El capital de nivel 1 se compone de acciones comunes, ganancias de capital resultado de
emisiones de capital común, ingresos acumulados, reservas, ganancias retenidas, acciones
comunes emitidas por subsidiarias y otro tipo de pasivos con capacidad de convertirse en un
momento determinado en acciones comunes, para calificar como nivel 1 los instrumentos
tendrán una madures perpetua, eso es, no tendrán un vencimiento siempre u cuando el emisor
siga existiendo.
El capital de nivel 2 consiste en instrumentos emitidos y pagados totalmente por sus tenedores,
que se diferencian de las acciones de comunes por su jerarquía superior en caso de una
liquidación y a la vez subordinado a depositantes y acreedores en general de un banco. Este
tipo de instrumentos cuyo nombre y características pueden variar entre sí tienen una madurez
establecida y pagan rendimientos de forma periódica a pesar de que la entidad que los emitió
no reporte utilidades en sus estados de resultados, sin embargo, también se caracterizan por el
hecho de que a sus tenedores no les da el derecho a votar en las asambleas de accionistas en
caso de que dichos instrumentos sean acciones preferenciales
2.6.2 Cobertura del riesgo
Con Basilea III se atienden de manera exhaustiva los riesgos surgidos a partir de la crisis
financiera de 2007-2009, hay que recordar que los principales riesgos a medir en las
instituciones financieras son el Riesgo de Crédito, de Mercado y Operacional y que su manejo
está contenido en los acuerdos anteriores de Basilea. En este caso se establecen formulas y
67
mecanismos para calcular y mantener niveles controlables de exposición surgidos de las
innovaciones en las operaciones de las instituciones financieras, en este sentido, los bancos
deberán llevar a cabo pruebas de estrés y aplicar fórmulas para calcular el riesgo y el capital
necesario para abatir los apuros. Algunas de las exposiciones tratadas en este marco
regulatorio son las siguientes:
Riesgo en sentido contrario (wrong way risk): surge cuando la exposición al impago
de una contraparte crece en la medida en que su calidad crediticia empeora, por
ejemplo si se tienen contratadas opciones put sobre acciones de una empresa, la cual
es la misma que emite los contratos, en la medida en que exista creciente posibilidad
de impago por parte de la misma, el precio de las acciones caerán y los contratos put
obligaran a la empresa a pagar la diferencia, pero como esta tiene poca capacidad de
pagar, entonces el riesgo de no recibir dicha bonificación al mismo tiempo que la
exposición aumentan.
Pérdidas por ajustes en la valuación del Crédito o CVA, este documento establece
formulas para llevar a cabo dichos ajustes y determinar el capital necesario para
enfrentar las pérdidas.
Se adoptan las recomendaciones sobre contrapartes centrales hechas por la OICV.
Riesgo de Contraparte: se establece que los bancos deberán de contar con un programa
de pruebas de estrés para el riesgo de crédito de contraparte.
Se incorporan el código de conducta para las agencias calificadoras de riesgo hecho
por la OICV.
Sin embargo los principales elementos a tomar en cuenta en la medición del riesgo se pueden
dividir en Riesgo de Crédito, Riesgo de Mercado y Riesgo Operacional.
2.6.3 Colchón de Conservación de Capital
“Fuera de periodos de estrés, los bancos deberán mantener colchones de capital por encima
del mínimo regulatorio”.67
67
Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, Marco Regulatorio Global para Bancos y Sistemas Bancarios más Resistentes, [PDF en línea], 77páginas, 17 de diciembre de 2010, dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf, [consulta: 23 de marzo de 2011].
68
Este colchón estará compuesto de capital de nivel 1 y se obtendrá a partir de la emisión de
acciones comunes y de limitaciones al pago de dividendos a los accionistas, ya sea por
iniciativa propia o porque así lo determinen los supervisores en el caso dado de que los
niveles de capital se sitúen por debajo del mínimo regulatorio o por debajo de la suma del
capital de nivel 1 y el colchón de conservación, el cual será de 2.5% de los activos ponderados
por riesgo , en este sentido Basilea II establece parámetros para la conservación de capital:
Cuadro 10
Estándares de conservación de capital
Nivel 1 (acciones comunes)
Índice mínimo de conservación de
capital(como porcentaje de las
utilidades)
De 4.5% a 5.125% 100%
De 5.125% a 5.75% 80%
De 5.75% a 6.375% 40%
De 7.0% en adelante 0%
Fuente: Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, Marco Regulatorio Global para Bancos y Sistemas Bancarios más Resistentes, [PDF en línea], 77páginas, 17 de diciembre de
2010, dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf, [consulta: 23 de marzo de 2011].
La utilidad de este colchón recae en la necesidad de mantener a los bancos capitalizados, esto
a su vez es necesario para que en caso de pérdidas las instituciones financieras puedan hacer
frente a ellas y cubrir las mismas con el capital acumulado, esta medida en cierto sentido
aumenta los requerimientos mínimos de capital, sin embargo su funcionamiento es distinto y
por tanto según Comité de Basilea los colchones no deben de tomarse como requerimientos
mínimos de capital, sino como medidas previsoras ante periodos de crisis.
2.6.4Colchón contra cíclico
La creación de este dispositivo conformado de capital es una innovación regulatoria en la cual
los supervisores pueden apoyarse para abatir el riesgo sistémico que pueden correr los bancos
de incurrir en grandes pérdidas después de un periodo de incremento del crédito. Su
funcionamiento requiere de una constante vigilancia por parte de las autoridades nacionales
del crecimiento crediticio en el sistema en su totalidad. En el momento que consideren que
existe un riesgo sistémico considerable debido al crecimiento excesivo en las cantidades de
crédito que manejen las instituciones financieras, los supervisores pueden activar el colchón
69
contra cíclico para obligar a los bancos a recaudar capital para hacer frente a una posible
caída de los mercados crediticios y a las pérdidas derivadas de ello.
El tamaño de este colchón puede ser igual o menor que 2.5% de los activos ponderados por
riesgo. Su obtención se da de la misma forma que el instrumento de conservación de capital.
Índice de Apalancamiento: este tendrá la utilidad de frenar el excesivo apalancamiento en el
sector bancario, sin embargo, el Comité de Basilea estableció el 2017 como fecha para
establecer la calibración y la aplicación de dicho índice.
Una vez establecidos los elementos del nuevo marco regulatorio conocido como Basilea III el
Comité de Basilea llevo a cabo un estudio sobre el impacto de la aplicación de las nuevas
medidas al sistema financiero internacional.
Por otro lado cabe destacar que la aplicación de los elementos mencionados anteriormente no
se llevara a cabo de manera inmediata, sino que todo se hará de manera progresiva mediante
un periodo de transición, con el objetivo de aminorar un impacto negativo sobre la
recuperación de los bancos que al momento de ser redactado Basilea III se encontraban en
pleno proceso de recuperación.
El anexo cuatro del Marco Regulatorio indica la temporalidad de la entrada en vigor de lo
pactado:
Cuadro 11
Transición a las nuevas medidas
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Índice de
capital de nivel
1
4.50% 5.50% 6.00% 6.00% 6.00% 6.00% 6.00%
Índice de
capital total
8.00% 8.00% 8.00% 8.00% 8.00% 8.00% 8.00%
Capital total
mas colchón de
conservación
8.00% 8.00% 8.00% 8.63% 9.25% 9.88% 10.50%
Fuente: Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, Marco Regulatorio Global para Bancos y Sistemas Bancarios más Resistentes, [PDF
en línea], 77páginas, 17 de diciembre de 2010, dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf, [consulta: 23 de marzo de 2011].
Los tiempos de transición marcados por el Comité son un proceso de larga duración, esto
debido a que los estándares plasmados en este Acuerdo requieren de un periodo de
70
acumulación de capital para lograr cumplir con las metas de capital y más aun después de la
crisis, cuando los bancos se encuentran especialmente descapitalizados. Por lo cual se vuelve
necesario establecer un marco a futuro que se prolongue lo suficiente para no crear efectos
adversos al exigirle a las instituciones financieras algo de lo que no son capaces de cumplir al
corto plazo.
Cuadro 12
Cambios en los estándares de capital de Basilea
Basilea I Basilea II Basilea III
Nivel 1 4% 4% 6%
Acciones
Comunes
- - 4.5%
Nivel 2 4% 4% 2%
Nivel 3 - 10%( 250%
del Nivel 1)
-
Colchón Contra
Cíclico
- - 2.5%
Colchón de
Conservación de
Capital
- 2.5%
Total 8% 8% y hasta
18% para
riesgo de
crédito
8% y hasta
13% con
colchones.
Fuente: Elaboración Propia con datos del Comité de Basilea Sobre
Supervisión Bancaria.
En el cuadro 12 se puede apreciar la evolución entre los tres acuerdos de capital, en donde
destaca, la eliminación del nivel 3 de capital, el incremento en el nivel 1 de cuatro a seis por
ciento reduciendo a dos por ciento el nivel 2, lo que significa que la calidad del capital se
incrementa en el acuerdo de Basilea III.
2.6.5 Estándares de Liquides de Basilea III
Basilea también contempla la implementación de estándares de liquidez, sin embargo los
acuerdos específicos que lo contienen son muy recientes apenas publicados en enero de 2013.
Esta sección de los Acuerdos de Basilea III contempla que los bancos deberán adicional al
capital regulatorio, mantener un índice de cobertura de liquidez (LCR por sus siglas en inglés)
71
igual al 100% al final de su implementación que esta contemplada por etapas; el índice se
compone de la siguiente manera:
El banco deberá calcular el flujo aproximado de salida de efectivo durante treinta días en un
periodo de estrés y dividirlo sobre algo denominado Activos Líquidos de Alta Calidad
(HQLA por sus siglas en ingles):
=≥100%
68
Estos activos de alta calidad deberán tener ciertas características para formar parte en este
rubro, la concepción básica es que deben ser fácilmente convertibles a efectivo con poca o
ninguna pérdida en su valor al momento de efectuar la operación.
El índice debe reportarse mínimo de forma mensual según el documento oficial del Comité de
Basilea, entraría en vigor de manera parcial con un LCR al 60% el primero de enero de 2015
aumentando 10% cada año hasta llegar al 100% en 2019.
Este índice permitirá hacer frente a los periodos de estrés en los cuales los bancos vean
restringidos sus flujos de efectivo mediante deuda a corto plazo o operaciones de reporto,
como ejemplo, ayudaría a evitar que ocurriese lo que pasó con Bearn Stearns que se volvió
insolvente al tener en su poder instrumentos poco líquidos (instrumentos complejos que eran
difíciles de vender), así como deuda a corto plazo.
En este sentido, lo que ofrece en esta ocasión el Marco Regulatorio Global de Basilea III es el
resultado de varias décadas de esfuerzos por alcanzar al sistema financiero y las innovaciones
que de él surgen para ello, el cuadro 13 permite observar de manera sucinta los principales
cambios generados en Basilea desde 1975 hasta 2010 y lo que determinar es la creciente
precisión el la elaboración de estas normas, así como de la incesante necesidad de adaptarse a
los nuevos fenómenos que las finanzas. traen consigo.
68
Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria, Basel III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk monitoring tolos,[PDF en línea], p.7, Basilea, Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria, Basilea, enero 2013, dirección URL: http://www.bis.org/publ/bcbs238.pdf, consulta: 7 de marzo de 2013.
72
Cuadro 13 Evolución de los Acuerdos Generados en el Marco del Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria
Concordato de Basilea de 1975
Establece los criterios de supervisión sobre instituciones que trascienden las fronteras nacionales, marca las atribuciones de cada una de las partes de acuerdo
al tipo de institución financiera a supervisar.
Concordato de Basilea de 1983
Introduce los principios de jurisprudencia que deberán seguirse en la supervisión de las filiales de instituciones financieras.
Basilea I 1988
El concordato marca la convergencia de la regulación en torno a la adecuación de capital de los bancos.
Enmienda al Acuerdo de Capital para
incorporar el Riesgo de Mercado 1996
Se introduce el concepto de Riesgo de Mercado, la forma de medirlo, así como un nivel adicional de capital para cubrirlo.
Convergencia Internacional en
Medición y Estándares de Capital, Basilea II
(2004)
Se compone de tres partes o pilares, el primero se refiere específicamente a los requerimientos mínimos de capital, el segundo, trata sobre los principios de
supervisión y el tercero sobre la disciplina del mercado.
Marco Regulatorio Global para Bancos y Sistemas Bancarios
más Resistentes: Basilea III (diciembre
de 2010)
Contiene las reformas para fortalecer las reglas de capital y liquidez, dando un énfasis en la capacidad de las instituciones financieras para hacer frente a las
turbulencias que puedan ocurrir en el sistema financiero a nivel global, con ello se trata de reducir el efecto de contagio de la industria financiera a otros
sectores de la economía.
Fuente: Elaboración propia con datos el comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria: http://www.bis.org/list/bcbs/index.htm, febrero 2013.
73
Resulta característico de las formulaciones importantes de Basilea es que surgen justo después
del “desastre”, una vez que ha ocurrido un fenómeno importante que los reguladores pasaron
por alto, es cuando surgen las tentativas de poner candados y llevar a cabo acciones para que
dichos sucesos no vuelvan a ocurrir, y en efecto no se repiten, sino que al parecer las crisis
además de ser cada vez más grandes surgen de distintos puntos o por lo menos de algún lugar
distinto al de la anterior, esto podría ser parte de un principio surgido de la observación
empírica de los sucesos de la economía internacional, seguramente en algún otro rincón del
planeta distinto a los Estados Unidos se está fraguando de manera involuntaria o tal vez
voluntaria lo que podría ser la próxima crisis.
Algo es seguro, en el futuro habrá crisis económicas, estas serán aún más profundas así como
también surgirán de aspectos diferentes a los de la última gran crisis iniciada en Estados
Unidos en 2007.
En este sentido hay quienes creen que por ese motivo las regulaciones internacionales como
las de Basilea no pueden hacer mucho al respecto para evitar la siguiente catástrofe
económica-financiera.
Las nuevas reglamentaciones a menudo responden a la crisis más reciente en lugar de
prevenir la siguiente, […] [La crisis de 2007-2008] cuestiona si es sensato permitir que
los bancos modelen sus propios requisitos de capital. Al mismo tiempo, no queda claro si
los reguladores tienen el tiempo o los conocimientos para evaluar adecuadamente los
complejos modelos de riesgo.69
2.7 Estándares de la Organización Internacional de Comisiones de Valores
El Acuerdo Multilateral de entendimiento Sobre Consulta, Cooperación e Intercambio de
Información de la OICV es un referente para todos los reguladores y supervisores de valores a
nivel global, este documento ha servido como referencia para desarrollar acuerdos
interinstitucionales de manera bilateral entre las distintas jurisdicciones que forman parte de la
Organización, su contenido establece las bases primaras para una adecuada intercomunicación
entre las autoridades encargadas de transacciones con valores respecto a distintos tópicos.
69
Marc Levinson, “El Fracaso de Basilea”, Foreign Affairs, volumen 89, número 3, México, ITAM, 107 y 109.
74
El documento establece los principios generales relativos a la asistencia mutua y al
intercambio de información, a partir de los cuales las autoridades que así lo decidan podrán
llevar a cabo solicitudes como autoridad requirente, dichos principios enmarcan el espíritu de
la cooperación basada en este texto.
Así mismo tanto los alcances y el mecanismo para solicitar la asistencia de una autoridad
quedan enmarcados en este Acuerdo, así como los casos en que se podrá denegar la misma,
sin dejar de lado lineamientos claros sobre el uso de la información y elementos mínimos
respecto a la confidencialidad de los datos derivados un proceso de cooperación.
La aplicación y la puesta en vigor del documento desarrollado por la OICV no ha sido fácil,
desde su creación en mayo de 2002 los miembros no mostraron una voluntad considerable en
torno al mismo. Sin embargo el valor de el documento no se halla en ser un texto con un
grado importante de observancia, sino del hecho de servir como un referente para la
cooperación entre las distintas autoridades, lo que ha llevado a que cuando existe un interés
particular entre dos jurisdicciones de llevar a cabo una cooperación constante generalmente se
lleva a cabo la firma de un Memorándum Bilateral de Entendimiento basado en los principios
de la OICV o por lo menos tomando en cuenta los mismos para la redacción del texto entre
dos autoridades a manera de un acuerdo interinstitucional.
Por otro lado la OICV emitió Los Principios Referentes a las Actividades de las Agencias
Calificadoras de Crédito, a partir de los cuales la organización pretende mantener estándares
mínimos exigibles dentro de las jurisdicciones participantes en torno a dichas entidades, el
propio Comité Técnico establece lo siguiente:
Como las Agencias Calificadoras de Crédito son reguladas y operan de manera distintas
en diversas jurisdicciones, los principios no se desprenden de un enfoque que pretenda
quedar a la medida de todas las normas nacionales, en cambio se busca establecer
objetivos de alto nivel en donde las mismas agencias, los reguladores, los emisores y
otros participantes del mercado deben hacer lo posible para mejorar la protección al
inversionista, la imparcialidad, la eficiencia y la transparencia en los mercados de
valores y reducir el riesgo sistémico.70
70
Organización Internacional de Comisiones de Valores, Declaración de Principios Referentes a las Agencias Calificadoras de Riesgo, [PDF en línea], 4p., Madrid, 23 de septiembre de 2003, dirección URL: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD151.pdf. [consulta: 7 de octubre de 2011].
75
En este sentido la OICV plantea cuatro principios generales a partir de las cuales se
desprenden una serie de recomendaciones respecto al comportamiento de las Agencias:
“Calidad e integridad del proceso de valuación
Independencia y conflictos de interés
Transparencia y temporalidad de la revelación de las calificaciones
Información Confidencial.”.71
Uno de los aspectos que salta a la vista de los principios debido a los recurrentes problemas
que se originan en distintas jurisdicciones es el referente a la independencia y el conflicto de
interés.
“Las decisiones sobre las calificaciones deberán ser independientes y libres de
presiones económicas o políticas y de conflictos de interés debido la participación, los
negocios o las actividades financieras de los dueños o empleados de la agencia. Estas
deberán en la medida de lo posible evitar actividades, procedimientos o relaciones que
puedan comprometer o parezcan comprometer la independencia y la objetividad de las
operaciones de calificación del crédito”.72
Sin embargo los acontecimientos posteriores a septiembre de 2003 , que es cuando se emitió
este documento, han demostrado la importancia de regular a nivel multilateral a las agencias
calificadoras, pero también han puesto en evidencia la falta de una adecuada regulación y
supervisión a nivel interno en cada una de las jurisdicciones en donde dichas entidades llevan
a cabo operaciones, al mismo tiempo que ha quedado expuesta la poca participación y
aceptación de los principios de la OICV emitidos al respecto.
Sobre todo a partir del caso de la calificación de la deuda soberana griega que resulto ser un
completo fraude y que representó un riesgo sistémico latente para la Unión Europea y para el
mundo en general, además de las calificaciones emitidas a los activos respaldados por
hipotecas que aminoraron los riesgos reales del sector y comparten cierta culpa en torno a la
crisis suprime de 2007-2008, sin dejar de tomar en cuenta las críticas suscitadas a partir de la
histórica degradación en la calificación de los bonos del tesoro estadounidense debido a
elementos de carácter político como fue el desacuerdo entre los congresistas republicanos y el
71
Ibid. 72
Ibid
76
presidente demócrata Barack Obama durante las primeras semanas de agosto de 2011
respecto al techo de la deuda pública estadounidense.
El marco regulatorio que nos ofrece el Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria a partir
de los documentos que emite es bastante concisa, exhaustiva y está diseñada para combatir el
riesgo de crisis en los sistemas bancarios.
Una de las características del sistema financiero es que esta interconectado, no sólo a nivel
interno sino de manera global, generando una relativa dependencia entre los elementos del
sistema, ósea los bancos, por lo que podemos establecer que es de la naturaleza del sistema
financiero la existencia de dependencia entre los elementos que lo conforman, la quiebra en
uno de ellos puede ocasionar múltiples fallas o el colapso de un conjunto amplio de las
instituciones que participan en el sector, por lo que surge de ello que a mayor dependencia,
mayor vulnerabilidad a padecer pérdidas cuando la institución a la cual se es dependiente
tiene problemas.
La dependencia se puede generar en varios sentidos, pero lo que el Comité trata de lograr con
el establecimiento de estas normas es disminuir los riesgos inherentes a dicha dependencia
dentro del sistema, debido a las practicas usuales o innovadoras de los agentes económicos
que participan.
Sin embargo las reglas establecidas dentro de este marco no necesariamente resuelven las
“fallas del mercado”, en cierto sentido lo que tratan de hacer es limitar los efectos negativos
que ocasionaron las crisis por las cuales se decidió en primer lugar crear legislación
internacional al respecto.
Los documentos que emite el Comité de Basilea no necesariamente caben dentro del derecho
internacional, y sus enunciados no están catalogados como fuentes del derecho, debido a que
no son tratados internacionales ni surgen del derecho consuetudinario internacional, son
acuerdos generados entre los gobernadores de los bancos centrales y algunos reguladores.
Sin embargo tienen la fuerza de un tratado en la medida en que los países mediante los
mecanismos internos de legislación y regulación adoptan lo pactado en los Acuerdos de
Basilea, en algunos casos el cumplimiento de los textos del Comité de Basilea pueden tener
una observancia más pronunciada que algunos tratados que carecen de la voluntad de
cumplirse por sus signatarios.
77
Sin ahondar mucho en detalles se puede establecer que los preceptos o recomendaciones
sugeridas en los documentos de Basilea aquí mencionados cuentan con un cierto grado de
aplicación a nivel interno, en mayor o menor medida dependiendo de la jurisdicción de que se
trate.
En resumidas cuentas se puede establecer que existen aspectos de los acuerdos aquí
enunciados que han tenido un impacto positivo en los sistemas financieros, pero también es
cierto que a pesar de ello las crisis en el seno del ámbito financiero ocurren a pesar de Basilea.
78
3. El Sistema de Regulación Financiera en Estados
Unidos, el Papel de la Supervisión, los Actores y las
Políticas en Materia Económico-Monetaria que
llevaron a la Crisis 2007-2008
Para poner las cosas en contexto es necesario señalar que Estados Unidos posee la industria
financiera más grande del mundo, para el 2010 la cuenta que contiene los rubros de finanzas,
seguros, bienes raíces, renta y factoraje financiero, aportó al producto interno bruto de
Estados Unidos 3.09 billones de dólares, es decir el 21.1% del PIB de ese país.73
Sin duda es un sector que forma parte considerable de la economía de E.E.U.U., es por ello
que el país, también cuenta con el sistema de supervisión y regulación financiera más grande
y complejo del mundo. Ya que no sólo hablamos de una cantidad importante de empleados
gubernamentales actuando en el proceso de supervisión, sino de un sistema que atañe a
distintas instituciones tanto federales como locales, en donde las atribuciones muchas veces se
entrelazan y en algunos casos se contraponen.
Hay más de 100 organismos federales o estatales que cuentan con
responsabilidades de distinto tipo. Además de la plétora de organismos
reguladores, la propia regulación es más detallada e intrusiva que en ningún otro
lugar. […] Los reguladores bancarios suelen llevar a cabo evaluaciones detalladas
73
Bureau of Economic Analysis, Industry Economic Accounts, [PDF en línea], Washington D.C., 4 de abril de 2011, dirección URL: http://www.bea.gov/industry/gdpbyind_data.htm, [consulta 1 de Mayo de 2011].
79
de la calidad del crédito en préstamos específicos, […] La SEC [Securities
Exchange Commission] revisa los folletos informativos con una exhaustividad
desconocida en cualquier otro lugar [del mundo]. En consecuencia el coste de la
regulación en Estados Unidos es muy elevado. Es difícil determinar si los
beneficios lo justifican pero la mayoría de las empresas cree que no.74
Esta breve semblanza que hace Howard Davies da muestra de lo vasta que es la industria de la
regulación y la supervisión en ese país, sin embargo ello pareció no ser suficiente para evitar
la crisis financiera en 2007-2009 (habría que cuestionarse que grado de responsabilidad se le
puede atribuir a dicho sistema y replantearse la funcionalidad del mismo).
3.1 Contralor de la Moneda
La Oficina del Contralor de la Moneda es en realidad la primera institución después de la
guerra civil estadounidense en instaurarse como supervisor a nivel nacional. Mediante la Ley
Nacional Bancaria de 1863. En sus párrafos se estipula su creación y se le dota de poderes
para llevar a cabo su labor supervisora: “se le otorgaron poderes de supervisión de los todos
bancos nacionales. Los bancos comerciales se les permitía operar en el negocio de la banca
mediante la posesión de una carta bancaria”,75
aun terminada la primera década del siglo XXI,
a pesar de las constantes reformas, dichos documentos son expedidos por la institución que
atañe a este apartado, por lo cual se mantiene vigente.
Esto nos lleva al hecho de que efectivamente, quien concede los permisos para llevar a cabo
las actividades bancarias es la oficina del Contralor de la Moneda, sin embargo, la ley sólo se
aplica para los bancos de carácter nacional, el resto son instituciones financieras estatales, lo
que implica que para estas entidades la autorización era otorgada por los reguladores de cada
estado de la unión.
Por lo tanto, los bancos estaban y están sujetos a una regulación dual; “Porque la industria
financiera de los Estados Unidos tiene dos organismos fundamentales que otorgan las cartas
bancarias (los estados y el gobierno federal), la industria bancaria ha estado históricamente
sujeta a la regulación dual – la regulación de bancos nacionales por la OCC [Office of the
74
Howard Davies,Regulación Financiera Mundial, guía básica, op. cit., p. 154-155. 75
Robert Kolb Financial Institutions and Markets, Blackwell, Massachusetts, 1996, p. 323
80
Comptroller of the Curency], y la regulación de bancos estatales por los gobiernos de esas
entidades”.76
Más allá de ser una especie de problema, la regulación dual tiene sus ventajas y desventajas
que reflejan la distribución del poder y la constante lucha entre lo federal y lo estatal en
Estados Unidos. Dejando a un lado por ahora el tema, de acuerdo con la información ofrecida
por la institución, que por cierto forma parte del Departamento del Tesoro de ese país, “[…]
su misión primaria es otorgar las cartas bancarias, regular y supervisar a todos los bancos
nacionales”.77
El hecho de que este órgano autorice y expida las cartas bancarias implica que este puede
decidir si la institución solicitante cuenta con los requerimientos mínimos para hacerse
acreedor a dicha distinción, a su vez se hace una clara referencia al aspecto de la jurisdicción
de carácter nacional, ya que, como se mencionó anteriormente, la OCC no otorga la
aprobación a los bancos estatales.
Respecto a la regulación y supervisión, la OCC tiene el poder para examinar a los bancos
nacionales, “tomar acciones para hacer valer el cumplimiento de la legislación, remover
directores y ejecutivos, negociar acuerdos para modificar las prácticas de una institución en
particular, e inclusive establecer penas monetarias”.78
Hasta 1913 la Oficina del Contralor de la Moneda fue el máximo regulador y supervisor
bancario en Estados Unidos, desde entonces comparte la responsabilidad la Reserva Federal,
además del hecho de que los bancos que obtienen aprobación de las autoridades estatales
quedan fuera de la jurisdicción.
3.2 La Reserva Federal de Estados Unidos.
Más allá de plantear de manera exhaustiva la organización y la composición de la Reserva
Federal de los Estados Unidos , vale la pena mencionar sus principales características a partir
de las cuales se puede ve cómo opera esta institución.
76
Ibidem, p .324. 77
Office of the Comptroller of the Currency, About de OCC, [en línea], Washington D.C. dirección URL: http://www.occ.gov/about/index-about.html, [consulta: 2 de mayo de 2011]. 78
Ibid.
81
Para comenzar, hay que entender que “la regulación estadounidense del sector bancario es
fragmentaria: En función de sus estatutos, el regulador principal de cada banco puede ser o
bien la Reserva Federal, o bien la Oficina del Contralor de la Moneda (OCC), una entidad del
Tesoro estadounidense, o bien la oficina de Supervisión de las Instituciones de Ahorro, otra
entidad del Tesoro, o bien uno de los cincuenta reguladores estatales”.79
En realidad la Banca Central en Estados Unidos es más bien un sistema donde interactúan
distintas pero ligadas entidades, tiene su origen en la ley de la Reserva Federal de 1913, la
cual establece sus atribuciones y la tan marcada división de responsabilidades entre los
órganos que la componen, “los redactores [de dicha ley], querían difundir el poder a lo largo
de las fronteras estatales, entre el sector privado y el gobierno, entre los banqueros, y entre
las personas de negocios y el público”.80
Las atribuciones de acuerdo con los documentos oficiales de la Fed indican que las tareas de
la Reserva Federal se encuentran dentro de cuatro áreas en general:
Conducción de la política monetaria de la nación mediante la influencia sobre las
condiciones monetarias y crediticias para lograr el pleno empleo, la estabilidad de
precios y tasas de interés moderadas a largo plazo.81
En este sentido, el primer objetivo da muestras de la influencia de la teoría Keynesiana en
cuanto a la idea de que mediante una política monetaria efectiva, además de los aspectos de
carácter fiscal planteados por Keynes (déficit público para lograr mayores agregados
macroeconómicos), se puede lograr el pleno empleo. Al respecto, algo que resulta relevante es
el hecho de que los propósitos de la política monetaria, por lo menos en este apartado siguen
siendo los mismos que en los tiempos de la Gran Depresión de principios de los años treinta
en Estados Unidos, por lo que se puede plantear que tanto Keynes, como Irvin Fisher y
Friedman contemplan más o menos los mismos objetivos respecto a la política monetaria, lo
que sí cambia entre un autor y otro es el cómo lograr lo planteado.
79
Howard Davies,op. cit., p. 156. 80
Frederick Mishkin, Moneda banca y mercados financieros, Octava edición, Pearsons, México, 2008p. 312. 81
Junta de Gobernadores de la Reserva Federal, Federal Reserve System Purposes and Functions, [PDF en línea], Washington D.C., Reserva Federal de los Estados Unidos, 30 de junio de 2005, Dirección URL: http://www.federalreserve.gov/pf/pf.htm, [consulta: 28 de abril de 2011].
82
Supervisar y Regular las instituciones bancarias para asegurar la seguridad y solidez
del sistema financiero y bancario de la nación y para proteger los derechos crediticios
de los consumidores.82
En efecto la Fed. Lleva a cabo una supervisión exhaustiva de las instituciones financieras que
recaen sobre su jurisdicción, cabe mencionar que en Estados Unidos, existen múltiples
reguladores de las instituciones financieras, como se menciona en una cita anterior, tanto el
Departamento del Tesoro mediante sus órganos supervisores, así como la Fed. y los
reguladores estatales tienen atribuciones supervisoras sobre las mismas entidades financieras.
Respecto si a esto está bien o mal, sólo cabe decir que Estados Unidos cuenta con la industria
bancaria más grande y dinámica del mundo por lo que vale la pena vigilar los movimientos de
dicho mercado, sobre todo por el hecho de que una falla en el sistema financiero se puede
contagiar rápidamente a la economía real, tal y como sucedió durante el “crash” bursátil en
1929 y la subsecuente Gran Depresión, así también la implosión de la burbuja hipotecaria en
Estados unidos y la subsecuente crisis mundial.
Mantenimiento de la estabilidad del sistema financiero y contención de los riesgos
sistémicos que puedan surgir en los mercados.83
La supervisión macro-prudencial es en efecto una de las tareas primordiales de la Reserva
Federal, aunque no necesariamente se ha llevado a cabo de manera adecuada, de no ser así la
Reserva Federal hubiera detectado y llevado a cabo acciones para evitar que el excesivo
crecimiento de la deuda hipotecaria afectara la economía como lo hizo a partir de la implosión
de la burbuja especulativa de los activos respaldados por hipotecas en 2007.
Proveer de servicios financieros a las instituciones depositarias, el gobierno de Estados
Unidos e instituciones extranjeras oficiales, incluyendo un papel importante en la
operación del sistema de pagos de la nación.84
El sistema de pagos es la plataforma que permite que el mercado interbancario funcione con
fluidez y seguridad, su buen funcionamiento es vital para las operaciones día a día de los
bancos y sus clientes.
82
Ibid. 83
Ibidem. 84
Ibidem.
83
3.2.1 Doce bancos de la Reserva Federal distribuidos en todo el país.
Lo interesante de de cada uno de estos bancos distritales de la Fed es que son propiedad de los
bancos comerciales privados ubicados dentro del distrito correspondiente, lo cual pueden
lograr mediante la compra de acciones del mismo. Esto les da a los bancos comerciales el
derecho en primer lugar de formar parte del Sistema y por lo tanto de escoger a seis
directores de la institución regional, mientras que otros tres son designados por la Junta de
Gobernadores.
Sus principales atribuciones son:
Compensación de Cheques
Emisión de Nuevo Circulante
Administración y otorgamiento de préstamos descontados a los bancos dentro de sus
distritos
Examinan a las compañías tenedoras de bancos y a los bancos miembros constituidos
a nivel estatal
[…]Investigación de temas relacionados con la conducción de la política monetaria.85
A partir de la división existente entre los distintos bancos regionales, se podría pensar que
cada uno establece su propia política monetaria, sobre todo cuando en teoría son estos los que
establecen las tasas de interés en sus distritos, sin embargo esto no es así ya que es la Junta de
Gobernadores quine aprueba dichas tasas.
En realidad sólo cuentan con dos oportunidades para influir de alguna manera la política y
por tanto la base y la oferta monetaria, por una parte, se encuentran en los prestamos
descontados que le conceden a los bancos privados y por otra el hecho de que “Cinco de los
doce presidentes de los bancos [de la Reserva Federal] tienen cada uno un voto en el Comité
Federal de Mercado Abierto, que dirige las operaciones del mercado abierto”.86
Esta situación para bien o para mal limita la capacidad de acción de dichos bancos de la
Reserva Federal, lo que significa que el poder recae mayoritariamente en autoridades distintas
a los doce bancos que forman parte del sistema, particularmente el presidente y el
85
Mishkin, Op.cit., p. 315. 86
Ibid. , p. 316.
84
vicepresidente de la Junta y en cierta medida el presidente del Banco de la Reserva Federal
de Nueva York, el cual tiene ciertos beneficios respecto a los demás bancos miembros.
En este sentido, El Banco de la Reserva Federal de Nueva York es el más relevante debido a
distintos aspectos, empezando por el hecho de que es dentro de su jurisdicción confluyen las
instituciones financieras más dinámicas, de mayor tamaño y por ende influyentes de Estados
Unidos, ya sea por la cantidad y el tamaño de sus operaciones o por tamaño de sus pasivos y
activos o las jurisdicciones en donde participen dichas entidades; lo que trae consigo la
necesidad de una mayor regulación financiera por parte de la Fed. y un reconocimiento
especial en la toma de decisiones.
Así mismo debido a que la ciudad de Nueva York es el centro financiero más importante del
país, no es de sorprenderse que quienes dirigen la institución reguladora en esa jurisdicción
estén en contacto con los acontecimientos más relevantes de la industria financiera en lapsos
menores de tiempo respecto a sus contrapartes repartidos en todo el país., por lo que “el
presidente del banco de la reserva de nueva york es el único miembro permanente del Comité
de Mercado Abierto […] [y] se desempeña como vicepresidente [del mismo]”.87
3.2.2 La Junta de Gobernadores de la Reserva Federal
Es en este órgano en donde el Presidente de los Estados Unidos tiene algún grado de
injerencia en la política monetaria, ya que es él quien elije a los siete miembros que la
componen, por un periodo de catorce años, sin embargo, el senado de ese país es quien
ratifica dichos nombramientos, por lo que se puede intuir que el sistema está diseñado para
que el ejecutivo y el congreso no afecten de manera significativa la neutralidad de las políticas
aplicadas por la Fed.
Asimismo “El presidente [de los Estados Unidos] designa a uno de los miembros para servir
como Presidente y otro como Vice-presidente, cada uno por un periodo de cuatro años. El
presidente [de la Junta de Gobernadores] es el principal funcionario ejecutivo de la Junta y en
ciertas ocasiones juega un papel particularmente dominante en los asuntos del Sistema”.88
La manera como se designan los puestos dentro de la Junta es muestra de un interés por parte
del congreso de dotarle a la Reserva Federal de autonomía respecto a los demás poderes de la
87
Ibid., p. 315. 88
Charles Whittlesey, Arthur Freedman, Edward Herman, “Money and Banking: analysis and policy”, Macmillan, Londres, 1968, p. 211.
85
Unión: “La Junta de gobernadores es el principal órgano hacedor de políticas del Sistema. Sin
embargo la tarea de formular la política monetaria es compartida con los funcionarios de los
Bancos de la Reserva Federal y con el Comité Federal de Mercado Abierto, al cual los
miembros de la Junta pertenecen ex officio”.89
En este sentido este es uno más de los matices con los que cuenta el Sistema de la Reserva
Federal para llevar a cabo sus operaciones a partir de un tal vez intrincado grupo de
operadores, mas sin embargo, la Junta de Gobernadores, pero sobre todo el Presidente de la
misma es quien lleva la batuta, siempre y cuando tenga “lo necesario” para negociar con
contrapartes dentro y fuera de la Fed.
Por último las atribuciones y el papel de la Junta se pueden resumir de la siguiente manera:
“[…][La Junta de Gobernadores] establece los requerimientos de reserva (dentro de los
límites impuestos por la legislación) y controla eficazmente la tasa de descuento a través del
proceso de „revisión y determinación‟, mediante el cual aprueba o desaprueba la tasa de
descuento „establecida‟ por los bancos de la Reserva Federal”,90
además cabe mencionar que
los miembros de la Junta pertenecen también al Comité Federal de Mercado Abierto, por lo
que tiene gran influencia en éste.
3.2.3 El Comité Federal de Mercado Abierto
Sus orígenes se remontan a las primeras décadas del siglo XX, ya que en realidad no formaba
parte del Sistema de la Reserva Federal hasta su institucionalización mediante las reformas
efectuadas en los años treinta. Se compone de los siete miembros de la Junta de Gobernadores,
el Presidente de la Reserva Federal de Nueva york y otros cuatro de los demás bancos
regionales del sistema.
Originalmente el Comité Federal de Mercado Abierto no era parte del plan para el
Sistema de la Reserva Federal, [ya que] en años anteriores las compras de valores en
mercado abierto eran hechas a cabo de manera local e individual por los mismos
bancos regionales parte del sistema. […] Se le dio estatus legal mediante la legislación
bancaria de emergencia de 1933, y el Acta Bancaria de 1935[…].91
89
Ibid., p. 212 90
Mishkin, op. cit. p.317. 91
Charles Whittlesey , Arthur Freedman, Edward Herman, Op-cit. p. 215.
86
En realidad este Comité representa una de las características más importantes de la
conducción de la política monetaria de Estados Unidos, antes de su aparición, las operaciones
de mercado abierto no eran parte de la conducción de la banca central. La utilización de
dichas compras y ventas de valores resultaron ser un mecanismo muy efectivo para lograr los
objetivos monetarios y por tanto surgió como una herramienta ampliamente aceptada desde su
implementación poco después de haber sido creado el Sistema de la Reserva Federal.
Regresando al Comité, este se reúne cada tres semanas en la sede de la Fed. En Washington
D.C., “las reuniones se han convertido en un foro para la discusión de los aspectos
monetarios entre los líderes del Sistema de la Reserva Federal. Son el punto focal de las
políticas de la Reserva Federal”,92
por mencionar un rasgo de su importancia, las
modificaciones a las tasas de interés se divulgan por el presidente de la Reserva Federal justo
después de haber sido tomada la decisión en la reunión de dicho Comité.
Un elemento a considerar es el de la independencia del Sistema en cuanto a la formulación de
la política monetaria y demás actividades a su cargo; por una parte se menciono párrafos atrás
que la Fed. cuenta con un grado considerable de autonomía en lo político, debido al hecho de
que la institución en su totalidad está diseñada para evitar los inconvenientes de estar sujetos
a los tiempos políticos, en ese sentido la Fed. Tiene un punto a su favor, ya que el presidente
interviene de manera directa únicamente una vez cada catorce años, el resto consiste en
negociaciones y coordinación de políticas entre el Congreso y el presidente de la Junta de
gobernadores y este con el ejecutivo.
En términos keynesianos, los funcionarios encargados conducir la economía de un país deben
de velar por la estabilización de la misma, en ese sentido y tomando en cuenta el fenómeno de
los ciclos económicos, los políticos que se encargan de ello deben de actuar en sentido
contrario a la dirección que siguen los mercados para aminorar los efectos nocivos de una
inestabilidad prolongada, ello implica que deban de tomar decisiones que no sean populares,
sobre todo cuando la economía se encuentra con un crecimiento acelerado. Ello por supuesto
también está relacionado con los tiempos políticos que pueden llegar a modificar las
condiciones monetarias.
En ese sentido Lawrence Lindsey establece que “La existencia de un ciclo de los asuntos
políticos debe de ser de particular preocupación para los defensores del paradigma keynesiano, 92
Ibid., p. 215.
87
en este caso los políticos no sólo eluden sus responsabilidades como contrarios [del ciclo
económico], ellos activamente adoptan políticas que desestabilizaran la economía para
coincidir con su elección […] Greenspan y la Fed. han logrado dominar a los gobiernos
electos en su papel de contrario”.93
Por lo anterior se puede establecer que las condiciones legales del a institución que ocupa este
apartado, así como la capacidad política de sus dirigentes han permitido un grado importante
de autonomía en la toma de decisiones, a pesar de ello no están desligadas del todo,
Más aun, el banco central estadounidense en su carácter de entidad público-privada, obtiene
amplios ingresos por sus operaciones, de los cuales alrededor del 95% se van hacia el
Departamento del Tesoro, por dar un ejemplo: “En 2003 la Reserva Federal pagó
aproximadamente 22 mil millones de dólares al tesoro estadounidense.”, A pesar de ello “[…]
no está sujeta al proceso de asignación que generalmente controla el Congreso. En efecto, la
Oficina General de Contabilidad, la agencia de auditorías del gobierno federal, no puede
auditar las funciones de política monetaria o del mercado de divisas de la Reserva Federal,
[…] esta característica contribuye a su independencia más que cualquier otro factor”.94
Así mismo, en cuanto a la independencia de la Reserva Federal existe una interrogante que
vale la pena mencionar, en este caso, se trata de la influencia que pueden ejercer los bancos en
las decisiones importantes de política monetaria, ya que si bien es cierto que existe un
Consejo Consultivo Federal en el cual coinciden banqueros de los doce distritos en los cuales
se divide el Sistema este órgano “no ha demostrado tener gran influencia en la conducción de
[la política Monetaria]”.95
Sin embargo esto no implica que los bancos no intervengan en las decisiones de la Reserva
Federal, ya que hay que recordar que los banqueros privados son quienes eligen a los
dirigentes de los bancos centrales regionales, estos a su vez participaran en las juntas del
Comité Federal de Mercados Abiertos, en ese sentido es evidente que existe una influencia
real por parte de las instituciones financieras privadas en la política monetaria, cuyo límite se
encuentra en la Junta de Gobernadores y sobre todo en el presidente de la Junta.
93
Lawrence B. Lindsey, “Economic Puppet masters” ,American Enterprise Institute, Washington D.C. 1999, p.33. 94
Mishkin, op. cit., p.348. 95
Charles Whittlesey, op. cit., p.216.
88
3.3 Evolución del sistema de leyes en materia de regulación financiera en Estados
Unidos
En este apartado se hará un breve análisis de la evolución de las leyes referentes al sistema
financiero estadounidense comenzando desde los orígenes de dicho cuerpo de leyes,
comenzando por la promulgación de la Ley Bancaria de 1933, posteriormente se señalara
cuales fueron las pautas en el pensamiento económico que orillaron la regulación financiera
hacia un amplio proceso de desregulación que tuvo lugar a partir de la década de de 1980 para
culminar con la Reforma a Wall Street como la más reciente respuesta por parte del gobierno
de Estados Unidos a la crisis financiera de 2007- 2008.
3..3.1 La Ley Bancaria de 1933 (Glass-Steagall) y la Corporación Federal de
Aseguramiento de Depósitos (FDIC).
El proceso de desregulación que se vivió durante las últimas décadas del siglo XX y sobre
todo durante la primera del siguiente (2000-2010) revocó los fundamentos del desarrollo
bancario y de la estabilidad financiera en Estados Unidos después de la segunda guerra
mundial, pero particularmente anuló la protección que las leyes, específicamente la Ley
Glass-Steagall de 1993 otorgaba al sistema al prohibir ciertas actividades consideradas
dañinas por los legisladores de ese tiempo, es por ello de la necesidad de comenzar el
esquema histórico con la promulgación de esta ley para poder entender que se estaba
reformando décadas después. En ese sentido, cuando se habla de la Ley Gramm- Leach-
Bliley de 1999y Riegle-Neal de 1994, se tiene que tener en mente los preceptos provenientes
de Glass-Steagall.
El antecedente más influyente en cuanto a regulación bancaria tienes sus orígenes en las
turbulencias durante los primeros treinta años del siglo XX, fenómeno que reventó en 1927 y
provoco una recesión severa durante los primeros años de la década de 1930; de ahí el origen
de la legislación Glass-Steagal.
El primer hecho que resalta respecto a esta legislación es la fecha en que fue promovida por
el congreso de los Estados Unidos, por lo que claramente se puede distinguir dicha ley como
una respuesta por parte del poder legislativo de ese país a las fallas en la industria financiera,
siendo que justo después del colapso financiero de 1929 y la subsecuente crisis económica, en
89
un momento en donde dichos errores de carácter tal vez sistémico y no cíclico provocaron una
destrucción de riqueza importante para los estándares monetarios de ese entonces.
Pero yendo más a fondo, podemos encontrar una característica muy importante en los
mercados en esos días, y es que previo a 1929 el contralor de la moneda, que llevaba
operando desde el siglo XIX relajó sus políticas de supervisión al permitir un proceso
denominado bursatilización; este es un término utilizado desde el siglo XIX para describir el
mecanismo mediante el cual un intermediario financiero convierte su deuda en activos
vendibles a inversores a partir de los cuales los compradores pueden acceder a un mercado
como el hipotecario sin tener que formar parte de la institución que origina los créditos.
La característica especial de este fenómeno es que la banca comercial, es decir las
instituciones financieras que reciben depósitos y llevan a cabo préstamos, comenzó a
mantener fuertes posiciones de estos activos y en general a participar en el mercado de la
bursatilización, sobre todo a partir de la ley Pepper Mc-Faden de 1927, la cual levantaba las
restricciones jurídicas para que los bancos pudiesen negociar con valores. Así mismo esta ley
y la Oficina del Contralor de la Moneda les permitieron llevar a cabo funciones primordiales
de la banca de inversión a las instituciones bancarias comerciales, esto es, administrar la
emisión de valores corporativos.
“La entrada de los bancos estadounidense a la industria de los valores [incluyendo los activos
bursatilizados] fue seguida en 1929-1933 por el colapso más dramático en la historia
financiera. Durante este periodo 9000 instituciones quebraron, representando un quinto de los
bancos comerciales de E.E.U.U. los cuales mantenían cerca de un décimo del volumen total
de los depósitos”.96
He aquí el origen de la Ley Bancaria de 1933.
Entre los aspectos más relevantes de esta ley,
Se ordena la separación substancial de la banca comercial de la de inversión. […] el
acta impone tres limitaciones a las actividades bancarias con valores. Primero, un
banco [comercial] podrá únicamente comprar valores de capital para sus clientes y
no para sí mismo. Segundo, la capacidad de un banco de invertir en valores de deuda
está limitada expresamente a obligaciones mercadeables de acuerdo con lo que la
OCC establezca. Tercero, las actividades de subscripción y negociación están
96
Richard Dale, “International Banking Deregulation, the great banking experiment” Blackwell, Oxford, 1992, p. 1.
90
específicamente restringidas, excepto títulos del Departamento del Tesoro u otras
agencias gubernamentales.97
En este sentido, la primera intención de los legisladores estadounidenses en 1933 era llevar a
cabo un claro alejamiento entre las actividades bancarias comerciales y de inversión, con la
firme creencia que la dispersión de la separación entre ambas representó y podría representar
la causa de futuras crisis financieras derivadas de niveles de apalancamiento y especulación
por encima de lo normal, así mismo esta ley establecía límites a los intereses que los bancos
podían pagar por los depósitos de ahorro mediante la regulación Q de la Reserva Federal.
Además de la regulación antes descrita, “la Ley Glass-Steagall estableció la Corporación
Federal de Aseguramiento de Depósitos. Antes de esta legislación, los depósitos bancarios no
estaban garantizados por ninguna agencia gubernamental de Estados Unidos. Si un banco
fallase lo depositantes tendrían que formarse en las filas junto con otros prestamistas para
obtener el retorno de alguna porción de sus depósitos provenientes de los remates de los
activos remanentes del banco”.98
Esta institución es uno de los pilares del sistema de regulación y supervisión estadounidense,
de acuerdo con el slogan de la página principal de dicha agencia gubernamental, al menos en
2011 los depósitos están asegurados hasta por 250 ml dólares.99
Más allá de sus atribuciones pobremente delineadas en su página web como son el
aseguramiento de depósitos, examinar y supervisar a las instituciones financieras y manejo de
sindicaturas,100
podemos encontrar las siguientes:
La FDIC maneja las insolvencias bancarias […] [en donde] ofrece dos clases de
protección a los depositantes. Primero, todos los depósitos debajo del punto de
corte reglamentario [250‟000 dólares] son formalmente asegurados [contra la
quiebra bancaria]. Segundo, también muy importante, existe una protección de
facto de depósitos sin asegurar surgida del método favorito de la FDIC para tratar
las quiebras bancarias – las llamadas operaciones de compra y apropiación.101
97
Ibid., p. 59. 98
Robert Kolb Op. cit. p. 326. 99
Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC Mission, Vision, and Values , [en línea], dirección URL: http://www.fdic.gov/about/mission/index.html, [Consulta 3/05/2011]. 100
Ibid. 101
Richard Dale, Op. cit. p. 8.
91
Las operaciones de compra y apropiación son un instrumento fuertemente utilizado por
instituciones financieras privadas como parte de estrategias de inversión altamente
especulativa, en donde muchas veces la posesión de la empresa termina en una venta de sus
partes por separado, fusiones u otro tipo de métodos mediante los cuales se obtienen
ganancias, en el caso de la FDIC dichas transacciones son llevadas a cabo con otro objetivo.
Bajo una operación de compra y apropiación la FDIC reemplaza activos malos
con dinero líquido mientras los depósitos y pasivos no subordinados pasan a
manos de otro banco. En tales fusiones asistidas, todos los depósitos, asegurados o
no forman un conjunto. Por lo tanto en las 620 quiebras bancarias registradas
desde 1933 a 1982, el 99.8% de los depositantes han recobrado sus dinero
completo y el 98.9% de todos los depósitos han sido recuperados.102
La utilidad de la FDIC recae sobre su capacidad de hacer frente a las quiebras bancarias
mediante el proceso de resolución, el cual consiste en saldar los pasivos del banco quebrado
en la medida de lo posible, en este caso la agencia aseguradora ha llevado a cabo acciones con
la intención de no generar los efectos negativos de una quiebra bancaria sobre el sistema
financiero mediante el aporte de recursos líquidos en las operaciones de compra y apropiación,
ya que los efectos de llevar a cabo este mecanismo son positivamente menores que el hecho
de dejar a un banco fallar en el pago de sus pasivos.
A final de cuentas la FDIC es una institución que desde 1933 ha dado buenos resultados y su
existencia ha significado la recuperación de los depósitos para los ahorradores
estadounidenses. A pesar de ello, existen teorías al respecto que señalan que la acción de esta
agencia gubernamental genera un efecto nocivo para la eficiencia en la conducción de las
instituciones financieras comerciales, ya que los administradores de los bancos al saber que
se encuentran asegurados no se preocuparan si este quiebra, por lo tanto podrían ser más
propensos a llevar a cabo inversiones con un riesgo mayor. Más allá de coincidir o no con la
idea planteada, ese es un tema muy debatido y que se halla en lo más profundo de la discusión
entre los grandes paradigmas de la teoría económica.
Por otro lado, en vista de la creación de los conglomerados financieros como una escapatoria
a la legislación de Glass Steagall que separaba la banca comercial de la de inversión, en 1956
se reforzó el control, pero sobre todo la separación de la banca con el comercio y la industria
102
Ibid.
92
mediante la promulgación de la Ley de Compañías Conglomeradas Bancarias, con la cual se
prohibía que empresas dedicadas a los rubros comerciales, fabricación de mercancías u
servicios no relacionados con la banca tuviesen en su propiedad un banco y al mismo tiempo
se limitaba a los bancos que actuasen como conglomerados a dar servicios distintos a la
actividad bancaria a través de empresas de su propiedad.
Esta ley permitía a compañías bajo ciertas circunstancias poseer con previa aprobación de la
Reserva Federal un banco, dichas características exigían deshacerse de cualquier otra empresa
dedicada a rubros distintos las actividades meramente bancarias, incluyendo los rubros
bursátil y de seguros. A pesar de ello la ley tuvo a ser reforma en 1970 para evitar que dentro
de un esquema de conglomerados un banco condicionara la venta de un producto a la
adquisición de otro proveniente de una entidad distinta dentro del conglomerado.
En general la Ley Bancaria de 1933 mantuvo una estabilidad importante durante los tiempos
de postguerra y sobrellevo el sistema bancario de Estados Unidos durante el rompimiento del
patrón oro-dólar en la década de los setentas, sin embargo durante esa década se generaron
nuevas corrientes de pensamiento económico que a su vez derivaron en nuevas formas de ver
a la regulación. Es aquí donde podemos establecer el inicio de un programa desregulacionista.
3.4 El programa desregulacionista y las subsecuentes reformas financieras en los
Estados Unidos.
La desregulación financiera en Estados Unidos y en los países desarrollados tuvo un fuerte
impulso a mediados de los años setentas con el auge de la teoría monetarista en Estados
Unidos. Con ello surgió un grupo de autores a favor de una agenda basada en la apertura de
los mercados por el avance hacia una nueva regulación basada, entre otros conceptos, en el
principio del la disciplina del mercado. Dicha corriente tiene su enclave en el Comité Alterno
de Regulación Financiera o SFRC por sus siglas en ingles, entre sus filas se encuentran Paul.
S. Atkins, Glenn Hubard, Desmond Lachman, Roberta Romano, entre otros.
Para poner las cosas en perspectiva, hay que recordar que en la Ley Bancaria de 1933 se
aprobó la facultad de la Fed. para establecer topes a las tasas de interés que los bancos podían
pagar por los depósitos, en lo que se denominaba la regulación Q, esto trajo como
consecuencia que los ahorradores ávidos de obtener mayores rendimientos por su dinero
colocaran sus recursos en el mercado de dinero mediante fondos de inversión mutualistas, a
este proceso se le llamó desintermediación, se puede definir como “el proceso mediante el
93
cual las unidades económicas compran y venden activos financieros directamente sin emplear
un intermediario como un banco o una asociación de ahorro”.103
Para la década de los ochentas esta situación representó un fuerte aliciente para que los
legisladores y los reguladores en la Reserva Federal comenzaran a ampliar el margen de
movimiento de las instituciones financieras. “Durante la mitad de la década de 1980, el
enfoque estaba en el daño moral creado por las primas de aseguramiento de depósito a tasa
fija. Esto llevo a las instituciones depositarias a adquirir mayores riesgos que de otra manera
no lo hubieran hecho”.104
En esa dirección, “los desregulacionistas piensan [pensaban] que la principal causa de la
inestabilidad entre las instituciones de crédito es el excesivo riesgo en sus portafolios derivado
de una disciplina de mercado insuficiente, […] [la cual] fue reducida con el establecimiento
de la legislación bancaria en los años 1930‟s, así, se buscó proteger a los bancos aislándolos
de los rigores del mercado”.105
“La Junta de Gobernadores de la Reserva Federal estuvo en el centro de dicho proceso de
liberalización en virtud de su rol como agencia administradora de la Ley de Compañías
Tenedoras de Bancos de 1956 (con su respectiva modificación en 1970). […] en el ejercicio
de sus poderes la Junta ha ampliado considerablemente el rango de actividades relacionadas
con valores para las compañías tenedoras de bancos […]”. 106
En ese sentido La Reserva Federal tuvo la capacidad de controlar y de hacer válida la
separación entre la banca comercial y las actividades relacionadas con valores, sobre todo a
partir del surgimiento de las empresas tenedoras, las cuales surgieron como un mecanismo
para burlar la Lay Bancaria de 1933.
Regresando a 1980 las condiciones de las instituciones financieras que aceptaban depósitos se
encontraban en crisis debido al surgimiento alternativo de un sector de fondos
103
Robert Kolb, op. cit. p. 330. 104
Bruce Coggins, “Does Financial Deregulation Work? : a critique of free market approaches, Cheltenham, Northampton Massachusetts, 1998, p. 11. 105
Ibidem, p. 12. La Ley de Compañías Tenedores de Bancos le daba la facultad a la Reserva Federal de autorizar la formación de compañías tenedores de bancos, así como de regular y supervisar sus actividades. 106
Richard Dale, op. cit., p. 60-61.
94
mutualistas dedicados al mercado de dinero, lo que poco a poco fue desviando fondos
de los depósitos bancarios, cuyo pago de intereses (como ya se mencionó) estaba
limitado por el tope fijado por la Reserva Federal. Simon Johonson explica que “la
década de 1980 tuvo un final acompañado de un despunte de la crisis de las sociedades
de ahorro. La falla de 2,000 bancos entre 1985 y 1992 fue por mucho la muerte masiva
más grande del sector financiero desde la Gran Depresión. El gobierno rescató la
industria de las sociedades de ahorro con un costo de más de 100 mil millones de
dólares y cientos de personas fueron encarceladas por fraude”.107
Por lo que en 1980 se promulgo la Ley de Control Monetario y Desregulación de
Instituciones Depositarias., también conocida como la DIDMCA (por sus siglas en ingles).
[Esta ley] trato de reformar la estructura del sistema bancario sin un éxito total.
Sus disposiciones principales eran las siguientes: 1. La eliminación de los topes
impuestos a la tasa de interés de los depósitos (Regulación Q). […] 2. La
autorización de cuentas NOW (orden de retiro negociable) a nivel nacional. […]
3. La expansión de las facultades del FRB[Reserva Federal] para establecerlas
reservas requeridas de todas las instituciones depositantes (y no sólo de los
bancos miembros). […] 4. La expansión de las actividades permisibles de las
sociedades de ahorro”.108
Este fue el primer paso hacia una desregulación bajo el esquema planteado por los defensores
de la importancia de la disciplina del mercado.
Más tarde en 1982 llegó la Ley de Instituciones de Depósito (Gran- St. Germain), que
básicamente modificaba las condiciones para que los bancos comerciales y otras instituciones
de ahorro pudiesen ofrecer a sus clientes la posibilidad de abrir una cuenta de depósito de
mercado de dinero, esto con la intención de contrarrestar el auge de los fondos mutualistas de
mercado de dinero en perjuicio de los bancos comerciales. “Al mismo tiempo que le permitió
a las cajas de ahorro, y demás bancos mutualistas préstamos comerciales de hasta 10% de de
107
Simon Johnson; JamesKwak, “13 Bankers: the Wall Street take over and the next financial meltdown”, Pantheon Books, New York 2010, p.88. 108
ItzhakSwary, Barry Topf, “La Desregulación Financiera Global, la banca comercial en la en la encrucijada” traducción de Eduardo Suárez, Fondo de Cultura Económica, sección de obras de economía contemporánea, México, 1993, p. 331.
95
sus activos y hasta el 60% de sus activos para préstamos asegurados por bienes y raíces
comerciales”.109
La promulgación de la ley en el „82 se puede ver como un arma de doble filo, por un lado se
llevó a cabo para apoyar a los bancos comerciales respecto a la pérdida constante de
depositantes frente a los fondos mutualistas, sin embargo, esta situación inclinó a los bancos
a pagar más altas tasas de interés, lo que lleva consigo la necesidad de adentrarse en
inversiones con riesgos más elevados para obtener mayores ganancias, esta ley por razones
obvias hizo a las instituciones financieras más propensas al riesgo.
En el año de 1989 surgió la Ley de Cumplimiento, Recuperación y Reforma de las
Instituciones Financieras, FIRREA, entre los elementos más importantes, esta legislación
adopta estándares de capital, de lo cual se hablara más adelante, por ahora cabe señalar que
esta ley reorganizó parte de la regulación, particularmente la correspondiente al FDIC, al
otorgarle mayor poder, esto se llevó a cabo mediante la desaparición de dos entidades en
particular: La Corporación Federal de Aseguramiento de las Cajas de Ahorro y La Junta
Federal de Préstamos Bancarios Hipotecarios, la primera cedió sus funciones a la FDIC en y
la segunda fue reemplazada por la Oficina de Supervisión de las Cajas de Ahorro.
A partir de ello, “la ley creó dos fondos de aseguramiento administrados por la FDIC, [uno
para los bancos y otro para las cajas de ahorro, se creó una institución encargada de manejar
las resoluciones bancarias, y] […] se expandieron los poderes de los supervisores para
intervenir en las instituciones financieras con problemas”.110
Más tarde en 1991, la Ley de Mejora de la Corporación Federal de Aseguramiento de
Depósitos le dio la capacidad a esta institución de recaudar fondos “pidiendo prestado al
Departamento del Tesoro 30 mil millones de dólares”.111
También se logró uno de los
postulados desregulacionistas a favor de la disciplina del mercado en cuanto a las primas que
los bancos tenían que pagar, las cuales como se mencionó al principio de este apartado, el
hecho de que fuesen fijas suponía para ciertos autores la creación de un daño moral que
incentivaba a la mediocridad y a la propensión al riesgo. Por lo que con esta ley “la FDIC se
109
Robert Kolb, op. cit., p. 333. 110
Ibid., p. 341. 111
Ibid., p. 342.
96
movió hacia una evaluación basada en el riesgo para determinar las cuotas de aseguramiento
de los depósitos”.112
Sin embargo la desregulación no terminó ahí, surgieron nuevas leyes durante la década de los
noventas que le dieron un auge mayor al sector financiero y que posiblemente ocasionaron el
debacle durante la segunda mitad de la primera década del siglo XX. “Los años noventas
presenciaron el desmantelamiento final del sistema regulatorio construido en los años treinta.
La Ley Riegle-Neal de 1994 prácticamente eliminó las restricciones a la banca interestatal,
permitiendo a los conglomerados tenedores de bancos adquirir bancos en cualquier estado y
permitiendo abrir ramas en nuevos estados”.113
Por tanto se daba paso libre a adquisiciones
fusiones y demás mecanismos para ligar entidades financieras de distintos estados de Estados
Unidos.
Por si fuera poco, “la Ley Gramm- Leach- Bliley de 1999 demolió las barreras remanentes
que separaban la banca comercial y la banca de inversión, […] permitiendo a los
conglomerados poseer subsidiarias dedicadas a ambos rubros (también respecto a los
seguros)”.114
Por último vale mencionar la reforma pro-especulativa denominada Ley de Modernización
de Futuros sobre Commodities promulgada en el año 2000. Aquí hace falta señalar que la
traducción a mercaderías o materias primas no se ajusta al significado que se le asigna ni en
la ley ni en la costumbre, en el sentido de que se le llama commodity no sólo a las mercancías,
si no que tiene un significado más amplio al incluir a los activos financieros, tales como
acciones o bonos, inclusive caben dentro de esta categoría (cuando se habla de derivados) los
índices sobre los cuales se establecen los contratos (Dow Jones, IPC, etc..)
Resulta sorprendente saber que esta ley “determina que ciertas transacciones con derivados
overthecounter (OTC) quedan fuera de la jurisdicción de la CFTC [Comisión de
Negociación de Futuros sobre Commodities]. […] y que bajo ciertas condiciones está
112
Ibid., p. 342. 113
Simon Johnson, James Kwakop.cit., p.89. 114
Ibid., p.89.
97
permitido negociar con futuros basados en acciones e índices bursátiles bajo la supervisión de
la SEC [Comisión de Bolsas de Valores] y de la CFTC”. 115
Esta situación implicó un auge de los contratos derivados denominados over the conter, los
cuales se caracterizan por ser negociados fuera de las bolsas establecidas y reguladas, para
enfocarse en el simple hecho de ser acuerdos entre particulares, en este sentido la creación
constante de esos contratos que además también se denominan fuera del balance significan un
riesgo potencial real, pero debido a esta ley los supervisores no tenían la capacidad de limitar
la exposición de las instituciones financieras a las pérdidas que se podían generar si algo salía
mal, cuando se tratase de instrumentos OTC.
Por otro lado, se le permitió a los especuladores aumentar su capacidad de apalancamiento
en sus inversiones mediante el uso de los derivados cuyo subyacente fuese una acción, lo cual
de nuevo aumenta de manera exponencial el riesgo y la posibilidad de pérdidas catastróficas.
A final de cuentas es claramente observable que aquellos que pugnaron por un desregulación
lograron su objetivo de manera toral con los apoyos del gobierno federal y el congreso,
quienes les otorgaron la capacidad a los participantes del mercado de saltarse las reglas
creadas a partir de la gran depresión, cayendo en muchos de los errores que sus antecesores
cometieron antes de 1929 y generando condiciones similares que propiciaron una debacle
financiera aun mayor.
Después de observar esta semblanza en los cambios de la legislación financiera se puede
notar cómo es que la eliminación de regulaciones llegó a un exceso, que conjugado con otros
elementos también caracterizados por una falta de responsabilidad prudencial, ocasiono la
implosión financiera en la primera década del siglo XXI que llevó al mundo a una recesión
por lo menos durante los dos años seguidos a 2007, de la cual por lo menos Estados Unidos
no puede recuperarse conforme pasan los años; por dar un ejemplo tenemos que para el
primer trimestre de 2011 uno de cada siete estadounidenses utilizó los vales de comida
otorgados por el gobierno.
115
Dean Kloner, The Commodity Futures Modernization Act of 2000, [PDF en línea], Securities Law Journal, Vol . 9: 286 2001, 12 páginas, dirección URL: http://www.stroock.com/SiteFiles/Pub134.pdf, [Consulta: 15/05/2011].
98
3.5 Retorno a la Regulación
Desde una perspectiva de afuera hacia dentro, los lectores de este texto se podrán preguntar
¿en dónde quedaron los acuerdos de capital pactados en el Comité de Basilea sobre
supervisión Bancaria? En este sentido cabe señalar que si se hiciese un análisis comparativo
entre lo pactado en Basilea y lo legislado en Estados Unidos sería notorio el hecho de que no
existen diferencias sustanciales, en este sentido el sistema regulatorio estadounidense aplicó
los principios generados en el organismo parte del Banco de Pagos Internacionales, en donde,
los estándares también responden a la misma corriente desregulacionista de la que se habló
en anteriormente, de tal manera que las mismas propuestas señaladas por los autores
defensores de la capacidad de la disciplina del mercado para mantener un sistema financiero
sólido y seguro, son las mismas aplicadas en Basilea.
La implementación de Basilea I esta directamente señalada con todo detalle en la Ley de
Cumplimiento, Recuperación y Reforma de las Instituciones Financieras, FIRREA de 1989.
En cuanto a Basilea II su aplicación se dio de manera progresiva a partir del 2006,
particularmente el 2 de noviembre de 2007 se anunció la adopción previa consulta de los
estándares de capital de Basilea II (Pilar I).116
Después de las condiciones generadas durante el periodo de desregulación que llevó a la
implosión del sistema financiero estadounidense a partir de mediados de 2007, la sociedad
internacional reclamó un cambio importante en el sistema financiero, las respuestas se dieron
en distintas dimensiones, en el contexto internacional se tomaron decisiones relevantes, entre
las que resalta el endurecimiento de la regulación financiera internacional, mediante Basilea
III.
Ahora bien, al interior de Estados Unidos la respuesta por parte de las autoridades fue la ley
Dodd-Frank también conocida como Ley de Protección al Consumidor y Reforma de Wall
Street promulgada a finales de 2010.
116
Junta de Gobernadores de la Reserva Federal , Contralor de la Moneda, Corporación Federal de Aseguramiento de Depósitos, Oficina de Supervisión de la Caja de Ahorros, Attachment 1, [PDF en Línea], 629 páginas, 1/11/2007, dirección URL: http://www.federalreserve.gov/generalinfo/basel2/FinalRule_BaselII/FinalRule_Draft.pdf, [consulta: 15/05/2011].
99
Esta no es una ley sencilla que abarque un par de puntos relevantes, en realidad esta
legislación interviene en muchos de los aspectos importantes del sector financiero
estadounidense.
El primer elemento que se incorpora concierne a la estabilidad financiera, se trata de la
creación de un Consejo de Vigilancia de la Estabilidad Financiera, así como la
implementación de una oficina de investigación financiera que dependerá del Departamento
del Tesoro; respecto al primero, “este podrá considerar a las firmas financieras no bancarias
como sistémicamente importantes, regularlas y como último recurso intervenir en su
operación”.117
, en cuanto a su conformación, este consejo está integrado por las principales
autoridades en materia de supervisión financiera. Entre sus miembros se encuentran: el
presidente de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal, el secretario del Tesoro, el
Contralor de la Moneda, el presidente de la Comisión de Bolsas de Valores, entre otros.
Respecto a los mecanismos para mitigar el riesgo que una compañía financiera puede
representar para la estabilidad financiera, esta ley de concede al Consejo de Vigilancia antes
mencionado la autoridad para:
[…] limitar la habilidad de dichas compañías para adquirir, consolidar o de otro
modo afiliarse con otra entidad financiera; […] restringir su capacidad para
ofrecer determinados productos financieros, […] requerir a la terminación de
una o más actividades. […] Imponer las condiciones para que una firma
financiera lleve a cabo una o más actividades, o en el caso dado que se
determine que las acciones descritas anteriormente son inadecuadas para mitigar
una amenaza a la estabilidad financiera de los Estados Unidos, se podrá pedir a
la empresa vender o de otro modo transferir los activos dentro y fuera del
balance a una entidad relacionada.118
Así mismo, en la redacción de la ley resalta como uno de los propósitos del Consejo de
Vigilancia de la Estabilidad Financiera el “promover la disciplina de mercado mediante la
eliminación de expectativas por parte de los accionistas, acreedores, y demás contrapartes en
cuanto a que dichas compañías no estarán protegidas por la acción gubernamental en caso de
117
Viral Acharya, et al., Regulating Wall Street, The Dodd-Frank Act and the New Architecture of Global Finance [Libro electronico formato Kindle], Nyu Stern, New York, 2010. 118
Congreso de los Estados Unidos de América, Wall Street Reform and Consumer Protection Act., [PDF en línea], 848 páginas, Washington D.C., 25/08/2010, dirección URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173enr/pdf/BILLS-111hr4173enr.pdf, [Consulta: 16/05/2011].
100
incurrir en una falla general”.119
Párrafos como este dan muestra de las posturas teórico-
ideológicas que movieron a los legisladores en la redacción de esta ley, resulta evidente que
la disciplina del mercado, concepto ampliamente arraigado en las bases del liberalismo
económico, también lo es en el ideario anglosajón de esta era post-moderna.
La ley también contiene mecanismos para abatir la política de que los bancos son demasiados
grandes para dejarlos fallar -too big to fail-, “mediante el establecimiento de procedimientos
para liquidar y desdoblar instituciones sistémicamente importantes, dejando fuera al
contribuyente de los rescates bancarios y en cambio [las autoridades] podrán requerir que la
administración de una institución fallida sea removida […]”,120
dichos mecanismos tienen su
origen en el clamor de la opinión pública estadounidense; al ver que los bancos fueron
rescatados durante la crisis financiera con el dinero de los contribuyentes mientras que los
ejecutivos de las instituciones financieras quebradas recibieron grandes bonos a pesar de su
desempeño deficiente.
Mediante esta legislación “se le otorga mayor autoridad a la Reserva Federal sobre todas las
instituciones sistémicamente relevantes, así como mayor responsabilidad para preservar la
estabilidad financiera”.121
Así mismo se le atribuyen las tareas principales de la Oficina de
Supervisión de Cajas de Ahorro. Situación que da muestra de un empoderamiento de la
Reserva Federal dentro del conglomerado de supervisores y reguladores que existen a nivel
nacional en Estados Unidos.
Así mismo, “[…] restringe la asistencia de emergencia federal a instituciones individuales,
[…] limita a las compañías tenedoras de bancos a un mínimo en inversiones en actividades de
negociación de valores mediante fondos de cobertura o acciones privadas y se les prohíbe
rescatar dichas inversiones”.122
Esta ley promueve la transparencia y mayor regulación de los mercados de derivados,
particularmente sobre los contratos fuera de las bolsas –over the counter-, sin embargo estos
siguen siendo un mecanismo muy usado por instituciones de banca de inversión y esta ley no
establece lineamientos que permitan su total supervisión, de hecho, de hacer así dichos
119
Ibid. 120
Viral Acharya, op. cit. 121
Ibid. 122
Ibid.
101
contratos dejarían de ser OTC, ya que una de las características de dichos instrumentos es que
no están supervisados.
Respecto al proceso de bursatilización, se establece de manera general que mediante la
emisión de regulaciones secundarias por parte de las agencias encargadas, “se deberá requerir
a cualquier entidad que emita valores bursatilizados retener interés económico en una porción
del riesgo crediticio para cualquier activo que este emita, venda o transfiera a terceras
partes”.123
La creación de esta norma está ligada al excesivo uso del proceso de la emisión de
activos respaldados por otros activos, durante los años previos a 2007, en donde las
instituciones financieras podían obtener liquidez constante vendiendo una y otra vez sus
activos, esto les permitió aumentar la cantidad dichos préstamos para luego deshacerse de
ellos mediante la emisión de los títulos bursatilizados, supuestamente evadiendo el riesgo que
traían consigo y transmitiéndolo a entidades financieras en todos los rincones del planeta en
donde se compraron dichos instrumentos.
Por otro lado, se establece la creación de una Agencia de Protección al Consumidor
Financiero, que se encargara de establecer regulaciones al respecto y asegurarse de que los
servicios financieros se desarrollen de manera adecuada para el público en general.
Entre los diversos y numerosos puntos de esta ley se encuentra un apartado sobre los
estándares mínimos de capital, para los cuales establece que es obligación de las agencias
federales él establecimiento de los mismos, sin embargo pone un piso a dichos porcentajes
cuando señala que “Los requerimientos mínimos de capital y de apalancamiento no deberán
ser […] cuantitativamente menores que los requeridos para las instituciones de aseguramiento
de depósitos [FDIC] a la fecha de promulgación de esta ley”.124
. Hay que recordar que para
julio de 2010 cuando esta ley fue publicada, las negociaciones en el Comité de Basilea sobre
Supervisión Bancaria respecto al mismo asunto estaban por concluir, por ende se esperaría
que ambos documentos contuviesen elementos similares a que por un lado en Congreso de
los Estados Unidos negociaba la ley y por el otro la Reserva Federal hacía lo mismo pero en
el ámbito internacional.
Por lo que esta ley deja como mínimo aplicable por la Fed la siguiente clasificación:
123
Congreso de los Estados Unidos de América, op. cit. 124
Ibid.
102
Cuadro 14
Cuadro Comparativo de los Estándares de Capital Contenidos en la Wall
Street Reform y Basilea III
Wall Street Reform Basilea III
Bien Capitalizados Adecuadamente
Capitalizados Estándar mínimo
Índice de
Capital de Nivel
1
6% 4% 6%
Índice de
Capitalización
Total
10% 8%
mínimo 8%
Más colchón contra
cíclico y colchón de
conservación: 2.5%
cada uno.
Índice de
Apalancamiento 5% 4% 3% (a prueba)
Fuente: Elaboración Propia con datos de Viral Acharya, et al., “Regulating Wall Street, The Dodd-Frank Act and the New Architecture of Global Finance” *Libro electrónico formato Kindle], NYU Stern, New York, 2010.
Como se puede apreciar en la tabla anterior, los estándares que se manejan en la ley Doddley-
Frank coinciden en ciertos puntos con Basilea III, ello muestra la coordinación existente a
nivel nacional e internacional en cuanto a la política de regulación financiera. De hecho la ley
permite que los estándares sean incrementados mediante un requerimiento de capital
contingente, algo muy similar a los colchones establecidos en Basilea.
El único punto en donde la norma parece ser más alta para Estados Unidos es el índice de
apalancamiento, elemento en el cual los miembros del Comité de Basilea sobre Supervisión
Bancaria no han logrado ponerse de acuerdo al momento de llevar a cabo esta investigación.
Los resultados que arroja la información señalada en este capítulo claramente indican un
endurecimiento de las políticas de regulación en Estados Unidos y en los países que adopten
los estándares que Basilea ha propuesto, por ende definitivamente estamos ante una era de
103
una supervisión y vigilancia más estricta sobre los mercados financieros de manera general
sobre un grupo de países participantes.
El mundo y en particular los habitantes de Estados Unidos han sido testigos de los efectos
nocivos de una excesiva desregulación de los mercados, como toda política gubernamental, el
actuar de los legisladores y funcionarios en turno durante dicho proceso, fue conducido por
teorías que confiaban de manera garrafal en la idea de la disciplina de mercado, a partir de
ese concepto y del subsecuente aligeramiento de la regulación y supervisión, la actividad de
vigilar y pugnar por la estabilidad del sistema perdió todo sentido en un momento en el cual
cualquier tipo de freno al impulso económico derivado del sector financiero era visto como
antiamericano y contrario a los valores que el ex presidente estadounidense George W. Bush
defendió durante su mandato (2001- 2009), durante el cual también se dio la catástrofe
financiera más grande desde el Crack de 1929.
El cuadro 15 muestra a forma de línea del tiempo la evolución de las leyes en materia
financiera en Estados Unidos desde 1933 hasta 2010, de tal suerte se observa el proceso de
desregulación a partir de 1980 hasta la reforma de 2010 con la cual se le da fin a dicho
proceso:
104
Cuadro15
Evolución de la regulación financiera en Estados Unidos de América (1933-2010).
1933 Ley Bancaria Glass-Steagall Separación substancial de la banca comercial de la de inversión;
Impone limitaciones a las actividades bancarias con valores;
Estableció la Corporación Federal de Aseguramiento de Depósitos.
1956 Ley de Compañías Conglomeradas
Bancarias Se prohibía que empresas dedicadas a los rubros comerciales, fabricación de mercancías u servicios no
relacionados con la banca tuviesen en su propiedad un banco;
Se limitaba a los bancos que actuasen como conglomerados a dar servicios distintos a la actividad bancaria a
través de empresas de su propiedad.
1980 Ley de Control Monetario y
Desregulación de Instituciones
Depositarias DIDMCA
Eliminación de los topes impuestos a la tasa de interés de los depósitos ;
Autorización de cuentas NOW (orden de retiro negociable) a nivel nacional;
Expansión de las facultades de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal para establecer las reservas
requeridas de todas las instituciones depositantes (y no sólo de los bancos miembros
Expansión de las actividades permisibles de las sociedades de ahorro.
1982 Ley de Instituciones de Depósito
Gran- St. Germain Modificaba las condiciones para que los bancos comerciales y otras instituciones de ahorro pudiesen ofrecer a sus
clientes la posibilidad de abrir una cuenta de depósito de mercado de dinero;
Permitió a las cajas de ahorro, y demás bancos mutualistas préstamos comerciales de hasta 10% de de sus activos
y hasta el 60% de sus activos para préstamos asegurados por bienes y raíces comerciales.
105
1989 Ley de Cumplimiento, Recuperación y
Reforma de las Instituciones
Financieras, FIRREA de 1989
Adopta estándares de capital (Basilea I);
Reorganizó parte de la regulación, particularmente la correspondiente al FDIC, al otorgarle mayor poder;
Desaparición de La Corporación Federal de Aseguramiento de las Cajas de Ahorro y La Junta Federal de
Préstamos Bancarios Hipotecarios;
La ley creó dos fondos de aseguramiento administrados por la FDIC.
1991 Ley de Mejora de la Corporación
Federal de Aseguramiento de
Depósitos de 1991
Le dio la capacidad a FDIC de recaudar fondos pidiendo prestado al Departamento del Tesoro;
La FDIC se movió hacia una evaluación basada en el riesgo para determinar las cuotas de aseguramiento de los
depósitos.
1994 Ley Riegle-Neal Eliminó las restricciones a la banca interestatal, permitiendo a los conglomerados tenedoras de bancos adquirir
bancos en cualquier estado y permitiendo abrir ramas en nuevos estados.
1999 Ley Gramm- Leach- Bliley Demolió las barreras remanentes que separaban la banca comercial y la banca de inversión, permitiendo a los
conglomerados poseer subsidiarias dedicadas a ambos rubros (también respecto a los seguros).
2000 Ley de Modernización de Futuros
sobre Commodities Determina que ciertas transacciones con derivados over the counter (OTC) quedan fuera de la jurisdicción de la
CFTC (Comisión de Negociación de Futuros sobre Commodities);
Bajo ciertas condiciones está permitido negociar con futuros basados en acciones e índices bursátiles bajo la
supervisión de la SEC.
2010 Ley de Protección al Consumidor y
Reforma de Wall Street 2010 Creación de un Consejo de Vigilancia de la Estabilidad Financiera;
Implementación de una oficina de investigación financiera que dependerá del Departamento del Tesoro;
Establece la creación de una Agencia de Protección al Consumidor Financiero;
Restringe la asistencia de emergencia federal a instituciones individuales.
Fuente: Elaboración propia con información contenida las leyes señaladas en los recuadros correspondientes. http://www.gpo.gov/fdsys/, consultado 11/feb/2013.
106
3.6 El papel de la Supervisión
Durante la crisis financiera de 2007-2008 instituciones como Lehman Brothers, Goldman
Sachs, Morgan Stanley, Merrill Lynch, Bear Stearns y J.P. Morgan estaban bajo la
supervisión de la SEC cuando por lo menos dos de estas quebraron, la Reserva Federal y en
particular la rama de nueva york estaba en constante contacto con estas instituciones pues era
con estas con quien llevaba cabo muchas de las operaciones de mercado abierto.
Sin embargo aquí habrá que retroceder en la escala financiera para llegar al origen del
problema, el sector hipotecario: “[…] los corredores de hipotecas no estaban sujetos a
educación, entrenamiento o a reglas de cumplimiento. No había casi vigilancia, ni
responsabilidad o pocos frenos a las irregularidades, no debería ser una sorpresa que los
corredores de hipotecas sobrevaloraron el valor de las casas, sobreestimaron los ingresos, y
fueron indulgentes con el fraude suave o fuerte, era fácil porque nadie estaba viendo”.125
El otorgar créditos hipotecarios no requería ni requiere tantas cualificaciones en Estados
Unidos como las que un asesor en estrategias inversión pudiera tener en términos de
cumplimiento, sin embargo aquí surge una interrogante respecto al propio control de un banco
o firma dedicada a otorgar este tipo de créditos, ¿Por qué los otorgantes no tuvieron cuidado
en la calidad o capacidad de los clientes para hacer frente a sus deudas? ¿Ello no terminaría
por elevar la exposición a impago y el riesgo de crédito, ambas medidas incluidas en Basilea
II?
La respuesta la podemos encontraren el hecho de que “[…] los bancos y las compañías
hipotecarias no se quedaban con la responsabilidad de recibir los pagos de vuelta. Esta
responsabilidad era transferida en la forma de obligaciones de deuda colateralizada, […] Los
instrumentos eran enajenados a través del sistema sin que los originadores de los créditos
tuvieran un riesgo que correr”.126
De forma más precisa los instrumentos generados a partir de créditos hipotecarios se
denominaban mortgage backed securities, (MBS).Estos podían ser vendidos o traspasados de
una institución financiera a otra, además muchos estaban clasificados como AAA lo cual no
concordaba con la realidad al origen de la cadena (los créditos pudieron haber sido otorgados
a desempleados y aún así ser clasificados con la nota más alta). “las agencias de calificación
125
Roger Porter editor, “New Directions in Financial Services Regulation, Cambridge, Massachusetts, 2011, p.60. 126
Ibid p. 60.
107
de crédito argumentaron que le dieron altas calificaciones a los MBS porque sus formulas
eran inadecuadas.[…] se les pagaba dos o tres o hasta cuatro veces la norma por calificar un
MBS como a un bono corporativo de cualquier empresa pública, eso incentivo el uso de
formulas defectuosas”.127
El alto grado de apalancamiento, la movilidad de los instrumentos y la falta de solides en el
valor de los mismos terminó por afectar a los grandes bancos de inversión, todo ello
pudiendo haberse evitado con una buena supervisión en cada uno de los pasos del proceso que
dio origen a la crisis financiera.
La SEC está orientada hacia la protección al inversionista, pero claramente era
responsable por la seguridad y solides de las compañías de Wall Street […] Las
señales acerca de Bearn Stearns estaban ahí, El inspector general de la SEC escribió
un reporte sobre un numero de problemas conocidos para la comisión respecto del
excesivo apalancamiento y la falta de capital entre otras cosas, nadie estaba poniendo
atención […] Seis meses pasaron entre marzo de 2008 (cuando Bearn Stearns
imposiono) y la crisis de Lehman Brothers en septiembre. ¿Cómo fue posible que el
gobierno no hiciera nada respecto a tan problemas tan obvios?128
Como se describe en el párrafo anterior, una de las grandes fallas en la crisis financiera que
comenzó en 2007 fue la supervisión inadecuada. Ello es relevante pues se demuestra uno de
los puntos señalados en la introducción de este trabajo y nos indica cuales son los elementos
que hay en que el gobierno de Estados Unidos tendrá que colocar un énfasis importante. Pone
en duda el papel y la capacidad de la supervisión para poder prevenir eventos catastróficos, y
fuerza a replantear la forma de hacerlo.
Una de las respuestas del gobierno a la crisis financiera y de confianza en las instituciones
supervisoras es la Reforma a Wall Street. En el cuadro 16 se pueden observar las
modificaciones que surgen de esta ley, entre las cuales se encuentran mayor responsabilidad a
la Reserva Federal sobre la estabilidad del sistema, así como la creación de una nueva
instancia, el Buro de Protección al Consumidor Financiero y la desaparición de la Oficina de
Supervisión de Cajas de Ahorro entre otras.
127
Ibid. 128
Ibid., p. 61
108
Cuadro 16 Organización de la Supervisión Financiera por Dependencia Gubernamental en Estados Unidos de América Antes y Después de la Wall Street Reform.
Antes Después
Reserva Federal
Compañías tenedoras de Bancos y entidades financieras y/o cualquier firma clasificada como sistémicamente importante.
Bancos estatales miembros del Sistema de la Reserva Federal
Compañías tenedoras de Bancos y entidades financieras y/o cualquier firma clasificada como sistémicamente importante.
Bancos estatales miembros del Sistema de la Reserva Federal, subsidiarias de bancos extranjeros y ramas en el extranjero de bancos nacionales
Sistemas de Pagos y Compensación considerados Sistémicamente Importantes que no estén regulados por la SEC o la CFTC.
Oficina del Contralor de la
Moneda
Bancos Nacionales;
Subsidiarias Federales de Bancos Extranjeros;
Bancos Nacionales;
Subsidiarias Federales de Bancos Extranjeros;
Cajas de Ahorro.
Corporación Federal de
Aseguramiento de los Depósitos
(FDIC)
Instituciones de Crédito (bancos, Cajas de Ahorro, Compañías de Préstamos y Ahorro, etc.) que estén aseguradas el FDIC.
Instituciones de Crédito (bancos, Cajas de Ahorro, Compañías de Préstamos y Ahorro, etc.) que estén aseguradas el FDIC.
Oficina de Cajas de Ahorro
Cajas de Ahorro. Sus funciones fueron absorbidas por otras agencias gubernamentales, dejo de existir en julio de 2011.
Administración Nacional de
Uniones de Crédito
Uniones de Crédito Uniones de Crédito;
Comisión de Valores (SEC)
Bolsas de valores;
Brokers;
Fondos mutualistas;
Asesores financieros;
Calificadoras;
Compañías listadas en las bolsas de Valores
Bolsas de valores;
Brokers;
Cámaras de compensación de valores;
Fondos mutualistas;
Asesores financieros;
Fondos de cobertura;
Calificadoras;
Traders de swaps sobre acciones
Compañías listadas en las bolsas de Valores
109
Comisión de Negociación de Futuros sobre Commodities
(CFTC)
Bolsas de Derivados
Brokers de Futuros
Operadores de pujas de derivados
Asesores de trading con derivados.
Bolsas de Derivados;
Brokers de Futuros;
Operadores de pujas de derivados;
Asesores de trading con derivados;
Agencia Federal de Financiamiento
Hipotecario
Fannie Mae, Freddie Mac
Bancos federales de préstamos hipotecarios
Fannie Mae, Freddie Mac;
Bancos federales de préstamos hipotecarios;
Buro de Protección al Consumidor
Financiero
No existía antes de la reforma a Wall Street. Compañías de Préstamos estudiantiles, Negocios de alto consumo propiedad de bancos con más de 10 mil millones de dólares en activos;
Firmas relacionadas con el crédito hipotecario.
Fuente: Elaboración Propia con datos de Mark Jickling, et al., “Who Regulates Whom? An Overview of U.S. Financial Supervision” [PDF en Línea], Congressional Reaserch Service, Washington D.C., 8 de diciembre de 2010, [Consultado el martes 19 de febrero de 2013].
110
3.7 El papel de Los Bancos, Las agencias Calificadoras y Las Aseguradoras
Cuando se habla de la responsabilidad de las instituciones financieras en la crisis financiera de
2007-2008, no se puede hacerlo sin tocar el tema de la bursatilización y los riesgos morales e
incentivos que existían para operar como lo hicieron.
En primer lugar la bursatilización permitió deshacerse de la deuda originada transfiriéndola a
inversionistas y por consiguiente acarrear el riesgo de impago a un tercero. Esta situación
genero un efecto de externalizarían del riesgo que no permitió ver a los originadores, y a las
instituciones financieras que desarrollaban los instrumentos bursatilizados los riesgos que
estaban generando, pues no formaban parte de sus carteras al ser vendidos.
En el caso particular de los Activos Respaldados por Hipotecas, “La magia de la
bursatilización eliminaba el riesgo de los prestamistas, dejándoles libre el camino para generar
tantas hipotecas como pudieran, […] el riesgo era transferido a los inversionistas, muchos de
los cuales carecían de la información y las habilidades analíticas necesarios para entender que
estaban comprando”.129
“Con la llegada de la bursatilización, los inversionistas y los bancos de inversión que
generaban los instrumentos se volvieron ávidos de prestamos suprime por las altas tasas de
interés que pagaban, los cuales eran cruciales para manufacturar obligaciones de deuda
colateralizada [CDO‟s por sus siglas en ingles]”.130
Debido a las condiciones del mercado
hipotecario en donde el precio de las casas tendían al alza los prestamistas en este rubro
podían cobrar altas tasas de interés a clientes que no tuvieran una capacidad real de pago.
“Los productos respaldados por activos se convirtieron en las nuevas cajas de hacer dinero de
Wall Street en forma de MBS y sus primos los CDO‟S”.131
Ello creo los incentivos perfectos para generar cada vez más activos respaldados por hipotecas
sin importar el riesgo que estos traían consigo. “En los años previos a la crisis, cuando la
demanda por los prestamos subprime rebaso a la oferta, los CDS (Credit Default Swaps)
129 Simon Johnson, op. cit., p. 130-131. 130 Ibid. p. 127. 131 Ibid. P. 123.
111
fueron usados para rellenar el hueco. No estaban satisfechos con ocasionar que montones de
personas pidieran prestado dinero para comparar casas que no podían pagar”.132
La responsabilidad en los bancos recae en la desatención de los riesgos generados por los
instrumentos, en no prever las posibilidades de que los precios de las casas comenzaran a
bajar, así como las consecuencias de generar hipotecas que los ciudadanos no podrían pagar,
lo cual inevitablemente incidió en el valor de los instrumentos ya mencionados, así como de
los flujos de efectivo que generaban que en la mayoría de los casos llego a ser nulo para el
caso de los Swaps.
Dicha desatención puede ser calificada de negligente ya sea por omisión genuina o aún
conociendo las posibilidades. De ello existe prueba ya que existen medidas de medición de
riesgo como Value at Risk que nos indica la mayor pérdida posible en un día de acuerdo con
una cartera de instrumentos;
Entre 2003 y 2007 todos los bancos de inversión incrementaron el nivel de
apalancamiento, tomando más grandes y riesgosas posiciones que incrementaron sus
ganancias esperadas al mismo tiempo que incrementaba su riesgo total. Bearn Stearns
alcanzó un índice de apalancamiento de treinta y tres a uno, ello significa que si sus
activos caían 3% el banco sería insolvente, fue el primero en caer en 2008 cuando los
rumores de su insolvencia causaron que su fondeo a corto plazo se secara en cuestión de
días.133
Al estar conscientes de las posibilidades de quiebra que representaba la generación de tales
activos los bancos de inversión incurrieron en un daño moral al vender instrumentos a
inversionistas y otras instituciones financieras sabiendo que las posibilidades de impago de
los deudores hipotecarios era cada vez más grande. Basaban su seguridad en dos aspectos que
intervinieron de forma nociva al proceso: las calificados y las aseguradoras.
Los bancos de inversión pagaban a las calificadoras por otorgar un valor crediticio a los
instrumentos compuestos de paquetes de hipotecas, estas agencias tuvieron todos los
incentivos para calificar los MBS‟s con las más altas calificaciones mediante el ajuste de sus
modelos matemáticos para hacerlo. Lo cual no dejo ver a los inversionistas el riesgo en que
estaban incurriendo.
132
Ibid p.125 133
Ibid 140.
112
Por otra parte las aseguradoras y en particular AIG decidieron asegurar muchos de estos
activos bajo la premisa de que los modelos bajo los cuales se habían estructurado evitarían un
impago generalizado, de tal suerte que la prima de aseguramiento era muy baja.
“Notablemente AIG el asegurador más grande del mundo estaba dispuesta a cubrir
instrumentos estructurados calificados como AAA por casi nada. En los noventas AIG acordó
asegurar la porción super-senior de los CDO‟s de J.P. Morgan por únicamente dos puntos
base anualmente, en otras palabras, por asegurar 100 millones de dólares en prestamos contra
el impago AIG obtendría $20,000 anualmente. De acuerdo con sus modelos esto era dinero
gratis”.134
Por tanto se puede decir que el sector privado actuó de forma irresponsable en muchos
sentidos, desde el inicio del proceso en el otorgamiento de créditos hipotecarios en medio de
una burbuja que no hacía sino incrementar el riesgo de impago, con altas tasas de interés a
clientes con pocas capacidades de hacer frente a sus obligaciones, pasando por la
estructuración inadecuada de los instrumentos mal calificados y asegurados bajo modelos
matemáticos incorrectos, hasta la venta y negociación de los mismos a inversionistas que
desconocían a fondo lo que estaban comprando, en muchos casos confiando en la calificación
otorgada. El cuadro 17 nos describe de forma esquemática los actores y el proceso en que
intervinieron para crear la burbuja inflacionaria que más tarde detonaría en una crisis
financiera.
134
Ibid., p. 127.
113
Público
contratante de
hipotecas
Aspirantes a créditos hipotecarios, en muchas ocasiones desempleados vio con más de una hipoteca por pagar.
Prestamistas
Hipotecarios
Compañías dedicadas a otorgar crédito sin supervisar si el cliente cumpliera con las atribuciones para hace frente a su capacidad para pagar, vendían a la banca de inversión los contratos de deuda hipotecaria.
Fuente: Elaboración Propia.
Cuadro 17
El Proceso de la Crisis Sub-Prime 2007-2008 y sus Actores.
Fannie Mae y Freddie
Mae
Financiaban el sistema hipotecario comprando MBS a los bancos generadores de dichos instrumentos.
Calificadoras
Emitían una calificación para los instrumentos creados por los bancos de inversión.
Banca de Inversión Compraban los créditos
hipotecarios V los transformaban en
productos altamente estructurados para después venderlos en los mercados
no estandarizados.
Aseguradoras
Cobraban una prima por asegurar las hipotecas mediante Credit Default Swaps.
Inversionist as
Fondos de Inversión, Inversionistas particulares, Otros bancos en Estados Unidos y en todo el mundo, adquirían los instrumentos generados en la banca de inversión.
114
3.8 Política Monetaria de Estados Unidos
Como cada economía, la estadounidense tiene una forma particular de organización, no
solamente en el aspecto meramente jurídico, sino también en la costumbre y las prácticas no
sólo de los agentes privados, las instituciones también tienen tradiciones que se conjugan con
sus atribuciones establecidas en las leyes, particularmente la Fed. en donde para efectos
prácticos la aplicación de una política monetaria toma los tipos de interés de la siguiente
forma:
Las tasas de interés han sido históricamente el objetivo más común de la política monetaria.
Una medida usada comúnmente para este propósito ha sido la tasa de interés de los bonos del
tesoro. Esta tasa es un reflejo de otras tasas de interés en la economía […] Dicha tasa refleja
las condiciones de los bancos comerciales respecto a oferta y demanda de reservas.135
Respecto a la cita anterior llama la atención el concepto de objetivo y no de instrumento
respecto a las tasas de interés, ya que en una economía de mercado y bajo los modelos
neoclásicos y clásicos de la economía, las tasas de interés debieran ser flotantes, por tanto
dependerán de la oferta y la demanda, es aquí en donde entra el instrumento principal de la
Fed. para lograr la tasa objetivo, las compras o ventas de mercado abierto, que mediante su
instrumentación llenan o restringen a los mercados financieros de liquidez.
Las acciones de la banca central [principalmente operaciones de mercado abierto]
respecto a la base monetaria inmediatamente afectan la demanda y oferta de
reservas por parte de los bancos comerciales, por tanto se modifica la tasa de
interés interbancaria, comenzando una cadena de reacciones en otras tasas de
interés y a través de ello en los préstamos, inversiones y gasto en consumo, etc., en
la economía. Una alta tasa significa que los bancos han prestado relativamente
mucho y una baja tasa indica que los bancos tienen grandes reservas y puede
incrementar los préstamos a partir de ello.136
El manejo de la política monetaria por parte de la Fed influye sobre la base monetaria, en ese
sentido hay que recordar que las operaciones de mercado abierto, las compras como las
135
Jagdish Handa, “Monetary Economics”, Routledge, Londres, 2000, p. 294. 136
Ibid. p. 294.
115
ventas tienen la particular intención de modificar las condiciones de la oferta y la demanda de
reservas por parte de los bancos, es así como el costo del dinero (la tasa de interés) llega a un
equilibrio deseado por las autoridades monetarias.
Sin embargo los mercados no son perfectos, no siempre actúan de manera racional y por
tanto el comportamiento de los agentes puede ser distinto al que la banca central pueda
esperar en una economía, sobre todo en periodos de tensión, en donde las condiciones de los
mercados sobrepasan las capacidades de las autoridades para lograr sus objetos monetarios,
un ejemplo claro, como se muestra en el cuadro 18, es que desde mediados de 2007 y por lo
menos hasta el tercer trimestre de 2011, la oferta crediticia del sistema financiero
estadounidense se encuentra deprimida a pesar de las bajas tasas de interés en el mercado.137
Evaluando el comportamiento de las tasas de interés durante el periodo 1990 – 2011 se puede
observar una expansión constante del crédito quizá en cierto sentido excesiva, en donde el
manejo de las tasas de interés corresponde con la intención de mantener un ritmo de
crecimiento sostenido de la oferta crediticia sin aumentar la inflación de manera importante ,
es así que para ese periodo se cuenta con un rally financiero a largo plazo estimulado al final
por una burbuja especulativa durante 2006-2007 el cual se vio drásticamente interrumpido
por la crisis financiera a partir de mediados de 2007 y la subsecuente recesión económica .
La burbuja se puede detectar (Gráfica 2) en el momento en que a pesar de aumentar las tasas
de interés de menos de un punto porcentual a finales de 2003 a más de 5% en 2006 la
expansión del crédito continuó un curso acelerado hasta mediados de 2007.
137
Elaboración propia con datos de la Junta de Gobernadres de la Reserva Federal, consultados en : www.federalreserve.gov/datadownload/Format.aspx?rel=g19 , consultados el: 24 de junio de 2011.
116
Previo al punto más alto en 2007 claramente se puede observar una medida en sentido
inverso por parte de la Fed. para contener la burbuja especulativa del sector hipotecario al
mantener tasas de interés alrededor de los cinco puntos porcentuales, después de ello, la
oferta crediticia no ha logrado retomar los niveles previos durante los años sucesivos a pesar
de la drástica caída en las tasas de interés que se encuentran por debajo del punto porcentual
desde 2009.
Ni siquiera la puesta en marcha del plan denominado Facilitación Cuantitativa QE1 y QE2
(Quantitative Easing) durante 2010 y 2011, mediante el cual la Reserva Federal ha impulsado
la compra masiva de activos a corto y largo plazo, así como activos respaldados por hipotecas
u otros instrumentos en el mercado (en algunos casos considerados chatarra debido a su baja
calificación de riesgo) ha permitió una recuperación de los niveles del crédito.
Hay que recordar que la facilitación cuantitativa requiere de cantidades importantes de dinero,
puede ser creado por la misma Reserva Federal, en otras palabras, la instrumentación de
dicha política se lleva a cabo imprimiendo dinero. Lo cual puede llegar a ser peligroso para
una moneda, en términos de inflación y de su paridad respecto a las demás.
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
3000000
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
19
90
-01
19
91
-05
19
92
-09
19
94
-01
19
95
-05
19
96
-09
19
98
-01
19
99
-05
20
00
-09
20
02
-01
20
03
-05
20
04
-09
20
06
-01
20
07
-05
20
08
-09
20
10
-01
20
11
-05
Gráfica 2 Comportamiento de las tasas de interes de referencia (bonos del
tesoro) y la oferta crediticia en E.E.U.U.
Fondos Federales
Bonos del Tesoro a tres meses
Credito al consumidor
Fuente: Elaboración propia con datos de la Junta de Gobernadres de la Reserva Federal, consultados en : www.federalreserve.gov/datadownload/Format.aspx?rel=g19 , consultados el: 24 de junio de 2011.
Millo
nes d
e dò
lares
Tasa
s d
e in
teré
s
117
En este caso, tratándose del dólar efectivamente si ha sufrido devaluaciones respecto a las
demás monedas, sin embargo, los inversores han buscado refugiarse de la inestabilidad
financiera global comprando dólares e instrumentos en dicha denominación o como es el
caso de muchas economías emergentes que han invertido parte de sus reservas
internacionales en bonos del tesoro estadounidense. A grandes rasgos los datos indican que la
facilitación cuantitativa no ha tenido un impacto muy fuerte en la paridad del dólar respecto a
otras monedas.
La política monetaria estadounidense tampoco ha incidido en un incremento en la inflación,
esto se debe a que la economía de ese país se encuentra deprimida, al tiempo que se escribe
este trabajo, hay un incremento en el desempleo y el gobierno federal ha reducido el gasto
para los estados de la unión, lo cual ha contraído el consumo.
De forma más específica, debido a la recesión mundial los precios tuvieron una caída
importante sobre todo a partir de finales de 2008 y mediados de 2009, cuando la crisis
financiera tuvo su impacto más fuerte sobre la economía real, por dar un ejemplo, la
variación porcentual del índice de precios al consumidor en zonas urbanas de Estados
Unidos llegó a su punto más bajo al caer en julio de 2007 un -2.0 %.138
Regresando a las tasas de interés y al manejo de la política monetaria, al cuestionarse el
porqué de su conducción tal y como se llevó a cabo, surgen elementos años antes de 2007
que sugieren que había problemas económicos en Estados Unidos. En ese sentido durante los
primeros años del mandato de George W. Bush en la casa blanca el peligro de una recesión se
hizo inminente a partir de la explosión de la burbuja dotcom. ¿Qué hizo la reserva federal?
Bajo drásticamente las tasas de interés, mientras que el gobierno decidía entrar a la guerra
con Irak. Ello perpetró la expansión del crédito, combinado con una deficiente supervisión
por parte de las autoridades, así como de la implementación de Basilea II en 2004 lo cual les
daba a las instituciones financieras privadas y de las calificadoras de riesgo el control de la
estabilidad financiera.
Es sostenible la opinión de que previo a la crisis hubiera sido mejor moderar la baja en las
tasas de interés y lidiar con el des-aceleramiento de la economía mediante otros mecanismos
de impacto en la economía real.
138
Bureau of Labor Statistics, Índice de Precios al Consumidor, [página web] Washington D.C. diciembre 2012, Dirección URL: http://www.bls.gov/cpi/ , Consultado el 15 de marzo de 2012.
118
Lo que hizo la Reserva Federal fue posponer la crisis y probablemente ampliar su
profundidad, gracias a la desmesurada expansión del crédito sin una base sólida en la
economía real.
Ahora bien, en cuanto al comportamiento de la banca central estadounidense durante la crisis,
Frederick Mishkin argumenta en su artículo publicado en NBER Macroeconomics Annual de
2010 de la Universidad de Chicago, que la actuación de la Reserva Federal durante la crisis
fue adecuada ya que al hacerse la pregunta de ¿Qué hubiera pasado si la Fed. no hubiera
bajado las tasas de interés?, el autor responde:
Claramente, las tasas de interés libres de riesgo del departamento del tesoro
hubieran sido más altas, pero los spreads del crédito también se hubieran
ampliado aún más de lo que lo hicieron durante la crisis, la debilidad en la
economía hubiera hecho las condiciones en los mercados financieros a un más
estresantes. […] La consecuencia hubiera sido entonces que los tenedores de
casas y las compañías se hubieran enfrentado con tasas de interés mucho más
altas, con el resultado de que los gastos de ambos hubieran declinado de manera
aún más rápido de lo que se observó, teniendo como secuela una recesión
mucho más profunda y posiblemente una depresión dadas las circunstancias.139
Efectivamente la economía de Estados Unidos evitó caer en una depresión gracias a las
acciones de la Reserva Federal, sin embargo es necesario repetir que dicha política a pesar de
haber contenido la crisis es evidente que los factores de carácter estructural siguen afectando
el comportamiento macroeconómico de ese país, por lo que en la medida en que no se
resuelvan las grandes fallas económicas de este país se tendera a constantes recesiones
derivadas del crecimiento nulo o negativo.
3.9 Déficit Gemelos
Es un tema común entre los círculos académicos como la escuela de Chicago, el Project
Syndicate o el Grupo de los 30 el que se refiere a la impotencia del gobierno norteamericano
con todas sus instituciones y su capacidad productiva para lograr un equilibrio en dos temas
139
Frederic Mishkin, “The Financial Crisis and the Federal Reserve”, NBER Macroeconomics, Vol. 24, No. 1, 2010, p. 3.
119
esenciales de la estabilidad de un país, la cuenta corriente de la balanza de pagos y el déficit
público. Ambos fenómenos están ampliamente ligados con los desastrosos resultados de
mediados de 2007 y la subsecuente crisis económica, en donde no hace falta repetirlo es de
proporciones globales.
Avanzando en este tema, la importancia de mantener un equilibrio tanto fiscal como en la
cuenta corriente es parte esencial de los postulados del consenso de Washington, como se verá
líneas más abajo, al parecer Estados Unidos hizo caso omiso de sus propias doctrinas
económicas las cuales se encargó de promover por todo el mundo mientras que en casa el
control de la economía resultó ser un desastre.
3.9.1 Déficit en cuenta corriente
Los resultados de la cuenta corriente durante los últimos veinte años dan muestra de un
deterioro de la capacidad de producción de bienes manufactureros en Estados Unidos, el
comportamiento de los flujos de mercancías de ese país indican claramente que sus
importaciones crecen más rápido que sus exportaciones por lo que ese país se ha ido
resegando en materia de comercio exterior de manera importante, ello también implica que la
tasa de ahorro en Estados Unidos es muy baja a pesar los ingresos de sus habitantes, en ese
sentido se puede decir que Estados Unidos importa más mercancías de las que debería y no
exporta lo suficiente.
De hecho en la cuenta corriente, es la balanza comercial la que genera la mayor parte del
déficit, el punto más alto de este desbalance comercial se dio en 2006 con un saldo negativo
de $839’456’000’000,140
estamos hablando de una cifra que deberá ser cercana al cero con la
intención de mantener un equilibrio, sin embargo la responsabilidad en ese entonces a cargo
de la administración de George W. Bush no pudo o poco hizo para revertir cifras tan
alarmantes. Como se muestra en la gráfica posterior, respecto a la cuenta corriente en sí
misma y a la balanza de servicios, el comercio exterior para Estados Unidos genera un
boquete de dinero para las cuentas nacionales de ese país.
La gráfica 3 nos muestra un crecimiento sostenido del déficit en la cuenta corriente desde el
año de 1990 hasta 2007 cuando ocurre la crisis financiera, a partir de ese momento, sobre todo
en 2009 cuando se resintió la implosión de wall street en la economía real se puede observar
140
: Bureau of Economic Analysis, National Economic Acounts, [excel en línea], 15 marzo 2011, dirección URL: http://bea.gov/international/xls/table1.xls, [consult ado el 19/05/2011.
120
una reducción en el déficit de balanza comercial, ello no se debió a un incremento de las
exportaciones frente a las importaciones, sino simplemente a un decremento en el consumo de
todos los bienes en general y por tanto de importaciones provenientes de todo el mundo hacia
Estados Unidos.
Para el año de 2009 déficit en la balanza comercial tuvo una reducción de 39.61% respecto al
año anterior, para quedar en $506‟944‟000`000,141
sin embargo para el 2010 conforme
aumentó el consumo de mercancías en Estados Unidos respecto al 2008 y 2009, la cifra
negativa volvió a crecer.
Ello es evidencia de que el comportamiento de la balanza comercial y por tanto de la cuenta
corriente es distintivo de una falla de carácter estructural, esto a partir de la idea de que
Estados Unidos vive en una economía de consumo contradictoria, ya que ocurre el dilema de
que el crecimiento de esta trae tras de sí efectos nocivos en sus cuentas que no se pueden
modificar con políticas de corte inmediato.
Al respecto William McChesney refiriéndose al déficit en cuenta corriente, establece que “los
objetivos domésticos e internacionales están inextricablemente interrelacionados. […] el
crecimiento económico al interior será estimulado cuando el problema de pagos
internacionales sea cubierto. Y la situación de los pagos internacionales será suavizada
cuando el ritmo del crecimiento doméstico se acelere”.142
Sin embargo esta aseveración
contradice el hecho de que a medida que Estados Unidos incrementa su consumo y por tanto
el crecimiento, también lo hacen las importaciones, en otras palabras, se podría decir que
contrario a lo que sostiene McChesney, dadas las condiciones estructurales de Estados Unidos,
el déficit en cuenta corriente incrementa en la medida crece el consumo y por ende el
Producto Interno Bruto.
141
Ibid. 142
William Mc Chesney, “Monetary Policy and International Payments”,*PDF en Línea+, Monthly Review, Volùmen 45, número 1, 16 páginas, Nueva York, Reserva Federal de Nueva York.
121
3.9.2 Déficit Fiscal
En cuanto a la deuda pública de Estados Unidos, se puede decir que ha tenido un crecimiento
sostenido, sin embargo es a partir del año 2000 en adelante donde podemos encontrar un
aceleramiento del saldo negativo, para poner las cosas en perspectiva, según datos del
Departamento del Tesoro de Estados Unidos desde el 2000 hasta el 2010 el déficit creció un
139%, de 5,674,178,209,886.86 a 13,561,623,030,891.70, particularmente a partir de 2007, el
ritmo al cual creció llama la atención por su tamaño: de 2007 a 2008 la deuda creció 11.29%,
en el periodo siguiente creció 18.80%, y de 2009 a 2010 un 13.86%.143
143
Departamento del Tesoro, "Historical Debt Outstanding - Annual 2000- 2010", [en linea], dirección URL: www.treasurydirect.gov/govt/reports/pd/histdebt/histdebt_histo5.htm, [consultado el 21/05/2011].
-1000000
-800000
-600000
-400000
-200000
0
200000
400000
Mill
on
es
de
do
lare
s
Gráfica 3 Cuenta Corriente Estados Unidos 1980-2010
balanza comercial Balanza de servcios Cuenta Corriente Millones de Dolares
fuente: Elaboración propia con datos de: Bureau of Economic Analysis, "National Economic Acounts", [excel en línea], 15 marzo 2011, dirección URL: http://bea.gov/international/xls/table1.xls, [consultado el 19/05/2011.]
122
Ya sea por el gigantesco ejército burocrático, por el desmesurado incremento en el gasto
militar o por el rescate que tuvo que hacer el departamento del tesoro tanto a bancos y
aseguradoras como a empresas automotrices, el endeudamiento en Estados Unidos no ha
logrado reducirse, al contrario sigue aumentando, las cifras muestran que existe un descontrol
importante por parte de las autoridades para contener el crecimiento del saldo negativo aún
más después de 2007, como se podrá observar en la gráfica 4.
Ahora bien, respecto a la procedencia del dinero, de acuerdo con datos del Departamento del Tesoro
Estadounidense, para el 30 de junio de 2010, el valor de las posiciones extranjeras en activos ese país
ascendían a más de diez billones de dólares, con China continental siendo el acreedor más grande
mantenía más de un billón seiscientos mil millones, ello sin hacer notar que parte de la deuda ubicada
en Inglaterra también forma parte de las tenencias de la República Popular China, por lo cual se dice
0.00
2,000,000,000,000.00
4,000,000,000,000.00
6,000,000,000,000.00
8,000,000,000,000.00
10,000,000,000,000.00
12,000,000,000,000.00
14,000,000,000,000.00
16,000,000,000,000.00
09
/28
/19
90
09
/30
/19
91
09
/30
/19
92
09
/30
/19
93
09
/30
/19
94
09
/29
/19
95
09
/30
/19
96
09
/30
/19
97
09
/30
/19
98
09
/30
/19
99
09
/30
/20
00
09
/30
/20
01
09
/30
/20
02
09
/30
/20
03
09
/30
/20
04
09
/30
/20
05
09
/30
/20
06
09
/30
/20
07
09
/30
/20
08
09
/30
/20
09
09
/30
/20
10
Gráfica 4 Deuda Pública de Estados Unidos (1990-2010)
Deuda pública endólares
Fuente: Elaboración propia con datos de: Departamento del Tesoro, "Historical Debt Outstanding - Annual 2000- 2010", [en linea], dirección URL: www.treasurydirect.gov/govt/reports/pd/histdebt/histdebt_histo5.htm, [consultado el 21/05/2011].
123
que ese país por lo menos hasta 2010 mantenía posiciones de más de 2 billones de dólares en activos
tanto de entidades privadas como del gobierno estadounidense,
Ahora bien, la parte de esas cuentas que corresponden a la deuda pública ascienden a 3‟343,156
millones de dólares, esto significa que del total del endeudamiento público de Estados Unidos, por lo
menos hasta 2010, más de tres billones son deuda extranjera, el cuadro 18 nos indica los principales
acreedores fuera de Estados Unidos., ello corresponde al 24.65% del total, el restante se encuentra en
manos de nacionales.144
Ello indica que la las empresas
estadounidenses, los habitantes de
ese país y su gobierno viven más
allá de sus posibilidades, como se
menciono anteriormente.
¿Se pudo haber hecho de otra forma?
La única opción alternativa hubiera
sido una medida más drástica: el
dólar tendría que devaluarse para
frenar el déficit en la balanza
comercial encareciendo las
importaciones, además la Reserva
Federal tendría que aumentar las
tasas de interés con el objetivo de atraer inversiones y frenar la salida de capital.
Esta proposición implicaría someter a Estados Unidos a una recesión severa al corto plazo que
a su vez impactaría sobre las condiciones de la economía global. Entonces sí se estaría
hablando de una depresión a nivel mundial. Esta aseveración nos hace darnos cuenta de la
enorme dependencia que tiene el mundo entero sobre la economía Estadounidense, ni siquiera
los nuevos poderes económicos como China serían capaces de mantener condiciones
144
Porcentajes obtenidos con cálculos propios a partir del documento: Departamento del Tesoro de Estados Unidos,
"Apéndice", [Excel en línea], 30/06/2010, dirección URL: http://www.treausury.gov/resource-center/data-chart-center/tic/documents/shla2010-app.mht , [consultado: 31/05/2010].
Cuadro 18
Principales tenedores de la deuda pública de
Estados Unidos en el Extranjero
Millones de
Dólares
30 de Junio de 2010
País mdd Fuente: Elaboración Propia con datos de: Departamento del Tesoro
de Estados Unidos, "Apéndice", [Excel en línea], 30/06/2010,
dirección URL: http://www.treausury.gov/resource-
center/data-chart-center/tic/documents/shla2010-
app.mht , [consultado: 31/05/2010].
Total 3,343,156
China 1,108,128
Japón 737,309
Taiwán 149,029
Brasil 132,164
Rusia 121,236
Exportadores
de Petróleo de
Medio
Oriente
107,480
Suiza 86,811
Reino Unido 71,962
Hong Kong 60,451
Luxemburgo 48,816
Singapur 46,648
Alemania 45,539
124
económicas de crecimiento debido a la caída en las exportaciones hacia Estados Unidos y a
una Europa aún más golpeada bajo el supuesto anterior.
Por lo anterior se puede decir que dadas las circunstancias en donde la Reserva Federal no
tenía muchas opciones en torno a la crisis financiera, durante ese proceso tuvo aciertos y
errores propios de moverse en una dirección concreta, de haberlo hecho de otra forma también
se hubieran cometido faltas en el sentido contrario.
Sin embargo eso no aminora el hecho de que Estados Unidos no mantuvo niveles adecuados
de estabilidad financiera años atrás que permitiesen un crecimiento sostenible y condiciones
menos volátiles para la economía, no fueron los mercados los responsables, las empresas
privadas a lo único que están obligadas es a generar utilidades y a respetar la ley, más no a
tener una ética y de conducirse para hacer el trabajo del gobierno.
La falla es en primer lugar de carácter legislativo, como ya se demostró, la plétora de
modificaciones a las leyes y regulaciones relacionadas con el sistema financiero dieron
oportunidad a las entidades financieras de llevar a cabo operaciones con riesgos muy altos.
En segundo lugar, La Reserva Federal como organismo encargado de supervisar de manera
prudencial la estabilidad del sistema como un todo no hizo a tiempo las observaciones
necesarias para modificar la forma en que el mercado se venía desarrollando, al contrario,
alentó dicho comportamiento al bajar las tasas de interés en el periodo 2001-2004.
Y por último el gobierno republicano de George W. Bush gracias a quien Estados Unidos se
enfrascó en una guerra que potenció el déficit fiscal no combatió el desbalance en la cuenta
corriente y mucho menos apoyó la modernización del aparato productivo de Estados Unidos
más allá de los servicios financieros.
3.10 Resultados de la desregulación y la política monetaria
El resultado del proceso de desregulación y la continua política monetaria expansiva se puede
observar en el crecimiento excesivo de los mercados bursátiles a partir de los años ochenta,
para poner las cosas en contexto en un periodo de 27 años, a partir de diciembre de 1980 a
mayo de 2007 el promedio mensual del Índice Industrial Dow Jones creció 1313. 67%,
125
mientras que el mismo indicador desde octubre de 1929 al diciembre de 1980 (51 años)
únicamente creció 282.29%.145
El cuadro 19 nos muestra cuales fueron los antecedentes, los efectos, las medidas posteriores
y los resultados de la crisis financiera en Estados Unidos. En este sentido, cuando se habla
del sector hipotecario como el origen de la crisis financiera en 2007- 2008, se puede estar en
lo cierto, sin embargo hay que matizar esta aseveración a partir de la idea de que en realidad
ese mercado fue sólo la incubadora en la cual las prácticas financieras ultra-apalancadas y la
deficiente regulación y supervisión se situaron para gestar dicho derrumbe. Las verdaderas
fallas se encuentran en aspectos quizá más profundos y que se propiciaron años antes que
como ya se menciono se pueden situar como una combinación de factores tales como la falta
de regulación adecuada, una política monetaria expansiva, sin dejar de lado la irresponsable
política republicana ultra liberal que dejo pasar por alto las riesgosas políticas de los bancos y
del sector financiero en su totalidad.
Cuadro 19 Evolución Económica de Estados Unidos 2000-2010
Antecedentes (2000- 2007 Colapso Medidas Resultados
Aumento del crédito por exceso en la liquidez del sistema financiero.
Crisis hipotecaria E.E.U.U. Política Monetaria Expansiva
Trampa de Liquidez (tasas de interés cerca de 0%).
Desregulación Financiara y Supervisión Deficiente.
Quiebra de bancos, sociedades hipotecarias, fondos de cobertura, etc.
Rescate Financiero
Volatilidad en los mercados
Crecimiento déficits Gemelos.
Transferencia de la crisis financiera a la economía estadounidense
Recortes de Austeridad
Crecimiento del desempleo
Elaboración Propia.
A pesar de los esfuerzos realizados por las autoridades en Estados Unidos y a nivel
internacional para lograr salir de la crisis estructural en la que se encuentra el mundo
desarrollado al término de la primera década del siglo XXI, el horizonte no es muy
145
Datos Descargados de Economática, Indice Dow Jones Industrial Average, [Consultado Septiembre 2011].
126
promisorio. Ya sea por la baja actividad económica, por el desempleo, en conjunto con el
surgimiento de las crisis de la deuda pública en Europa, es evidente que el modo en que se ha
configurado la economía un país como Estados Unidos no va a permitir en el corto plazo un
resurgimiento hacia la prosperidad, por lo menos así será en el corto y mediano plazo.
No se puede hablar de una recomposición económica de E.E.U.U. cuando no se han resuelto
las grandes fallas estructurales las cuales no han permitido reinsertar a ese país en el camino
hacia la recuperación.
Sin duda los dirigentes de ese país tendrán que escucharse a sí mismos e implementar las
políticas que promovieron alrededor del mundo mejor conocidas como el Consenso de
Washington, el cual establece una serie de medidas monetaristas a sabiendas de que (como
México es un claro ejemplo) su excelsa aplicación no garantiza un crecimiento económico
deseable.
Por otro lado también se encuentra el tema de la repartición de la riqueza, ya que de acuerdo
con la información macroeconómica proporcionada por el Fondo Monetario Internacional el
PIB per cápita de Estados Unidos ronda entre los $46,860 y sin embargo existe un índice de
pobreza del 15.1%,146
ello indica la amplia desigualdad que existe en ese país. Tomando en
cuenta que E.E.U.U. tiene un PIB que ronda los 14 billones de dólares, entonces es posible
darse cuenta que el problema no es la falta de recursos sino su repartición inadecuada, ese
país no necesita producir más, se requiere poner el dinero en las manos adecuadas y ese es
una de las grandes fallas de los gobiernos estadounidenses, ya sea por el sistema político y
por la forma en que ese país está constituido existen muchos contrapesos para lograr una
repartición adecuada de la riqueza mediante mecanismos que no restrinjan la libertad de los
individuos de desarrollarse como mejor les parezca.
Por lo pronto, las condiciones estructurales no son suficientes o no se han transformado de tal
forma que se puede renovar sistema económico a nivel global, las adversidades derivadas del
agotamiento del modelo post-Bretton Woods seguirán apareciendo conforme transcurre el
tiempo.
De ahí que a meses de concluir 2011 los líderes y dirigentes en materia económica y
financiera no tengan una respuesta clara de las posibilidades hacia el futuro y el
146
Fondo Monetario Internacional, World EconomicOutlook Databases, [Excel en línea], Washington D.C., FMI, Octubre 2012, Dirección URL http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=28, [Consulta: 25 Octubre 2012]
127
camino adecuado para reajustar el balance de la economía global, “Así como en la era
Victoriana, el capitalismo está seguro, no sólo por su éxito […] sino porque nadie
tiene una alternativa viable”.147
Ahora bien, dentro del régimen capitalista global el surgimiento de una renovada arquitectura
financiera conformada por las instituciones mencionadas en el capítulo 1 y mediante la
apropiada aplicación de los estándares de Basilea III pueden dar certidumbre en un mediano
plazo siempre y cuando el mundo logre llegar a un estadio de cumplimiento de dichas normas,
es decir, actualmente los países desarrollados tienen muchas dificultades para pasar
holgadamente por los estándares de Basilea y otros, tan es así que los bancos europeos tienen
serios aprietos cuando se trata de pasar las pruebas de estrés, así mismo dichas instituciones
han tenido que entrar en un proceso de acumulación de capital para cumplir con el acuerdo de
Basilea III lo que restringe el crédito disponible teniendo un impacto sobre la economía
global que tiene problemas para salir de la estanflación generalizada.
La pregunta entonces debe ser ¿después de la turbulencia económica internacional que
continua para 2011 tendrá el mundo un sistema financiero más sólido, confiable y seguro?
La respuesta es sí, siempre y cuando se respeten las condiciones ya planteadas por los
estándares internacionales, esto sin dejar de reconocer que a pesar de las aseveraciones
monetaristas su éxito no implica un crecimiento económico derivado de ello.
147
Paul Krugman, The Return of Depression Economics, Norton, New York, 2000, p. 6.
128
Conclusiones
El desenvolvimiento del sistema monetario internacional desde las sólidas bases de Bretton
Woods hasta la crisis financiera que comenzó en 2007 y que parece no tener un límite claro en
cuanto a sus efectos sobre otros países y sectores de las economías en toda la orbe, nos hacen
preguntarnos sobre la efectividad del su implementación, sobre todo desde la perspectiva de
las economías en vías de desarrollo, los cuales no han visto un cambio considerable en su
estatus de países pobres.
En ese sentido se puede establecer que el sistema monetario desde el término de la segunda
guerra mundial, el cual cabe recordar estaba orientado a impulsar el comercio internacional
como el mecanismo que llevaría la paz y el desarrollo económico en aquellas naciones que
adoptaran y se acogieran a la esfera de influencia occidental, fue un modelo desarrollado para
atender los intereses de las potencias capitalistas resultantes del conflicto bélico, o puesto de
otra forma, fue un mecanismo parte de un complejo sistema diseñado para mantener el control
político y económico de las naciones a su alcance.
Las instituciones creadas a partir de los Acuerdos de Bretton Woods fueron y son criticadas
por haber sido los instrumentos partir de los cuales Estados Unidos mantuvo el control
monetario de las economías empobrecidas del mundo, mientras que para Europa representó
un sistema de control que obligo a los países del continente a someterse a la influencia
política y económica de la superpotencia occidental, lo que a su vez los llevó a concebir un
proyecto comunitario que les permitiese lograr una autonomía mayor en el marco de la guerra
fría.
A pesar de lo anterior, el colapso tanto de la unión Soviética como del sistema monetario
sostenido por Estados Unidos situó al mundo en la realidad de las turbulencias económicas,
en donde la movilidad de los capitales especulativos sería su fortaleza pero también su
enemigo más vil, capaz de aminorar las fallas estructurales de una economía de manera
temporal o de ponerle de rodillas ante la poco sutil evacuación previa a una crisis, tal como la
crisis asiática lo comprueba.
El surgimiento de las instituciones financieras como parte de la solución a las recurrentes
crisis y a la falta de desarrollo en regiones enteras del mundo dio origen a un proceso en
donde las decisiones respecto a la economía internacional parecen ser más democráticas, por
lo que también refleja el surgimiento de nuevas fuerzas económicas que requieren ser
129
escuchadas y tomadas en cuenta en torno a los grandes problemas que enfrenta la sociedad
internacional, que para cuando se escribe este trabajo se centran en la falta de crecimiento
económico no sólo en las economías en vías de desarrollo sino como un síntoma generalizado
que se traduce en una de las recesiones más severas que ha padecido el mundo desde los años
subsecuentes a 1929.
Así mismo, los estándares creados a partir del esfuerzo internacional por dotar al sistema de
mayor estabilidad financiera ha resultado en un extenso trabajo en donde las autoridades en la
materia, ya sean gobernadores de bancos centrales, reguladores y supervisores o miembros de
cuerpos académico especializados en la materia han vertido las soluciones a un problema que
persiste y no parece haber condiciones para que sea de otra forma.
En realidad la aplicación de las normas internacionales en muchos casos (nacionales) ha sido
más tenue que concisa, particularmente en el tema de los valores, seguros y ni hablar de los
sistemas de aseguramiento de depósito en donde no existe un conceso sobre si tales sistemas
debiesen siquiera existir.
A pesar de ello la implementación de dichas normas internacionales tratadas en el segundo
capítulo ha podido y puede aminorar los efectos nocivos de la inestabilidad financiera, lo más
importante es en todo caso el compromiso y la voluntad de hacerlas cumplir a nivel interno,
eso nos puede ayudar a avanzar en el establecimiento de un sistema financiero más sólido y
coherente con la realidad social ya que no sólo los países en vías de desarrollo están
padeciendo los estragos del deterioro de la economía mundial, sino como el descontento
social en Europa y Estados Unidos lo demuestra, las condiciones para la población han
empeorado en el mundo desarrollado desde el comienzo de la crisis financiera a mediados de
2007.
Es a partir de lo anterior que surge una clara premisa: los estándares financieros
internacionales son tan válidos y útiles como quienes los crearon quieren que sean. Ello nos
lleva de nuevo al aspecto de la voluntad política, o quizá a la falta de la misma, así como a la
falta de un acuerdo generalizado en lo que se puede tomar como en una lucha de poder
multipolar, o debiéramos decir lucha de clases en donde los intereses de las naciones más
desarrolladas contradicen los de sus pares menos favorecidos.
Por otro lado el comportamiento de la potencia global, Estados unidos, durante pero sobre
todo previo a la crisis demuestra su incapacidad de mantener un estatus quo que le permita a
130
su clase política aliada con los grandes poderes corporativos que reinan en esa nación seguir
imponiendo su agenda y sus intereses mediante el control político y mediático a nivel interno
así como a través de su poderío militar y la extorción financiera a nivel internacional.
Si bien las instituciones estadounidense en materia financiera son un referente para el resto
del mundo en cuanto a como se debe proceder en el manejo de la economía más grande del
mundo, los hombres que las manejaron particularmente durante los periodos republicanos en
la primera década del siglo XXI parecieron responder más a sus intereses personales,
creencias ideológicas y dogmáticas respecto a la conducción del país en si mismo que a
aquello que era benéfico para los estadounidenses. Esto nos lleva a la única explicación
concebible, y es que la forma en que se manifiesta el egoísmo y la falta de interés por el
pueblo de país puede verse como parte de un intrincado proceso de lucha de clases.
Como se puede observar a lo largo del tercer capítulo el manejo de la política monetaria en
Estados Unidos combinado con la falta de supervisión adecuada y un amplio proceso de
desregulación permitió una serie de excesos que a su vez conjugado con los desbalances
económicos creados por los gastos como el militar, descuidando la implementación de
políticas que aminoraran el des-aceleramiento de la economía, ocasionaron una crisis
financiera que terminó por desestabilizar al mundo entero.
Es así como este trabajo argumenta el porque y el como las regulaciones laxas y la
supervisión permisiva combinadas con políticas inadecuadas como ocurrió en Estados Unidos,
puede no sólo anular los efectos positivos de los acuerdos internacionales en materia
financiera, sino ocasionar crisis severas y profundas en todo el sistema financiero mundial, tal
y como se plantea en la hipótesis.
Por todo lo anterior, es necesario recalcar el planteamiento que insiste en que el desarrollo de
normas, estándares o principios adecuados a nivel internacional tiene que ser acompañado por
la implementación adecuada de políticas a nivel nacional que correspondan y que potencien
los resultados positivos no sólo en la economía del país que las aplica sino en beneficio del
sistema global.
En el caso particular de Estados Unidos, la aplicación de normas más apegadas al panorama
regulatorio internacional se encuentra en la Ley Wall Street Reform o Dodd-Frank, la cual
introduce lineamientos para la Reserva Federal y otras instituciones implicadas en el
aseguramiento de la estabilidad financiera, al mismo tiempo que se crean nuevos cuerpos
131
supervisores, diseñados para proteger a los consumidores de servicios financieros; sin
embargo su aplicación se ha visto frenada por el resurgimiento en el Congreso de ese país de
la derecha conservadora, dispuesta a defender los intereses de cómo diría Warren Buffet los
super-ricos.
Por su parte Basilea III es bien correspondida por la ley ya citada, sólo falta su exacta
aplicación por la Banca Central de ese país en el control de los riesgos combinado con una
política monetaria adecuada, lo que será difícil en un panorama por demás oscuro para los
habitantes de Estados Unidos en cuanto a el mantenimiento de su estatus como clase media a
partir del desvanecimiento de una posible solución a la falta de crecimiento económico de ese
país, que a su vez arrastra a economías como la Mexicana e inclusive la potencias como Brasil
ven tambalear su crecimiento y estabilidad.
Ello sin dejar de notar el esfuerzo que se ha requerido por parte de las autoridades monetarias
para tratar de acelerar la economía mediante la facilitación cuantitativa en sus dos facetas
implementadas por Ben Bernanke, lo que ha significado un incremento importante en el saldo
de pasivos de las cuentas de la Reserva Federal o dicho de otra forma la notable impresión de
dólares sin sustento, que aunado con falta de cooperación política en el Congreso de ese país,
ha vuelto acreedora a la deuda estadounidense a una histórica degradación en la calificación
del riesgo de los bonos del tesoro.
Por ende, no existen elementos concluyentes que sugieran una posible recuperación
económica por lo menos durante todo 2011 y 2012, al contrario, las condiciones de la
población en todo el mundo corren el riesgo de verse afectadas, a partir del desmantelamiento
obligado del estado de bienestar destacándose en ese sentido algunos países de la Unión
Europea o el enclenque sistema de limosnas implementado por la derecha en México durante
la primera década del siglo XXI por dar un algunos ejemplos.
Al final del primer decenio reina la incertidumbre en donde tal vez las circunstancias se
agraven antes de volverse a recuperar, porque lo que se podría establecer que nos
encontramos en un profundo y doloroso proceso de depuración sistémica en donde todas las
contradicciones y debilidades del sistema se dejan ver y son susceptibles para ocasionar
mayores turbulencias.
Resulta difícil resolver o plantear un saneamiento de las cuentas públicas o de los saldos en la
balanza de pagos de la economía más grande del mundo sin considerar la amplia posibilidad
132
de que llevar a cabo esto lastimaría aun más los ya muy dañados sistemas monetario,
financiero y comercial, por lo que la cooperación internacional en la materia se vuelve
fundamental para mantener un cierto orden de las cosas, para lo cual este proceso tendera a
volverse más incluyente y más abierto a las posturas teóricas sobre la solución de la
encrucijada que nos atañe.
Por lo que el surgimiento del un nuevo marco teórico más realista, pero también más humano
se vuelve necesario para lograr no sólo explicar los fenómenos de la sociedad internacional
sino también para crear la estructura del pensamiento sobre la cual estarán basadas las
economías y las sociedades del futuro.
En el ámbito de la regulación financiera, existen temas que quedan pendientes por resolver:
en primer lugar, esta la regulación y adecuada supervisión de los procesos de bursatilización
y a la negociación de instrumentos altamente complejos en los mercados over the counter,
para ello es importante lograr un amplio acuerdo en la catalogación de dichos instrumentos
en los balances de las instituciones financieras, lo cual corresponde a las instituciones
internacionales encargadas de generar estándares en materia contable.
La generación de activos a partir de la bursatilización debe ser regulada con el fin de evitar
que se generen riesgos que las autoridades no puedan supervisar, debe haber un control sobre
la generación de dichos instrumentos, en donde la banca central y las comisiones de valores y
mercados financieros estén al tanto de su emisión y quizá mediante tercerización se pueda
ubicar la dirección que tomen estos instrumentos, en otras palabras, saber quien los emitió y a
quien han sido vendidos. Esto sin dejar de ser un mercado over the counter, ya que aunque no
se comercialicen en una bolsa estandarizada, se les pueda dar seguimiento.
Por ultimo esta el tema de las calificadoras, las cuales deberían ver restringidas sus
actividades a únicamente calificar y no intervenir en la creación de los instrumentos, esto con
el fin de evitar un conflicto de interés que lleve a estas compañías a efectuar conductas
inadecuadas que dañen a inversionistas y al mercado en general.
En el plano de la economía real las políticas de austeridad observadas en países como España
en manos del Partido Popular son una clara muestra de que los recortes a los gastos sociales y
a la inversión en infraestructura no son la solución a los problemas de desempleo y nulo
crecimiento, al contrario han causado mayores daños en la actividad económica, también es
el caso de los Estados Unidos, particularmente en los rubros del gasto ejercido por las estados,
133
el cual se ha visto gravemente reducido y ha impactado en las actividades productivas
internas de ciudades y poblaciones al interior de estos.
Es por ello que se requiere en los países occidentales un mayor grado de inversión que como
ya se menciono en los apartados sobre política monetaria, las empresas y los bancos no están
dispuestos a hacer debido a una supuesta falta en la confianza que domina el mercado, en
casos como ese es necesario recurrir al Estado y a su capacidad para invertir cuando otros no
están dispuestos, es de acuerdo con la teoría keynesiana una forma adecuada de regresar a la
parte favorable del ciclo económico. Sin dejar de tomar en cuenta que el exceso de liquidez
puede afectar en temas como la inflación o la generación de burbujas especulativas, en esta
ocasión los gobiernos de países como Estados Unidos tendrán que llevar fuertes inversiones
públicas en distintos sectores si quieren impulsar la economía de tal forma que vuelva a
crecer cuidando que sus efectos sean positivos para la generación de empleos y crecimiento
económico sostenido.
134
Anexo I
La Inserción de México en Basilea III
De forma oficial México implementó el marco regulatorio planteado en Basilea III mediante
la publicación el 28 de noviembre de 2013 en el Diario Oficial de la Federación de las
modificaciones a las Disposiciones de Carácter General Aplicables a las Instituciones de
Crédito, mejor conocida como la Circular Única Bancaria (CUB), dichas modificaciones
entraron en vigor el primero de enero de 2013, A grandes rasgos se actualiza la regulación
señalada de acuerdo a lo establecido en el Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria.
Hay que tomar en cuenta que para que esto fuera posible existían previamente las condiciones
en los bancos para lograr su implementación, esto quiere decir que dichas instituciones
contaban previamente con índices de capitalización aceptables, por lo que no significó un
esfuerzo importante para estas el lograr reunir el capital con la calidad necesaria para cumplir
con los lineamientos ahora vigentes. Ello a su vez se debe a un proceso que se gestó a raíz
precisamente de las circunstancias financieras globales y en particular lo que ocurría en
Estados Unidos en ese momento:
En primer lugar México no sufrió quiebras bancarias derivadas de la crisis financiera en
Estados Unidos la cual si fue exportada a Europa por poner un ejemplo. Sin embargo ello si
provoco una cautela importante por parte de las instituciones financieras así como de las
autoridades monetarias y supervisoras (El Banco de México y la Comisión nacional Bancaria
y De Valores) ante la posibilidad de un contagio el cual se proyecto de forma contundente en
el primer trimestre de 2009 cuando la crisis financiera impacto a la economía real
estadounidense imprimiendo una reducción en el consumo de bienes entre los que se
encontraban los manufacturados en México, lo que a su vez significó una brutal caída del
producto interno bruto, ya que para 2009 según datos del Fondo Monetario Internacional el
135
PIB tuvo una variación porcentual de -5.988%148
respecto del año anterior y una caída en las
exportaciones a ese país del 20.73% durante el mismo periodo.149
La respuesta por parte de los bancos fue restringir la oferta crediticia como nos muestran los
datos del banco de México, ya que desde su punto más alto en noviembre de 2008 a su punto
más bajo en agosto del 2009 hubo una reducción en el financiamiento de 4.89%.150
Por su
parte la Comisión Nacional Bancaria y de Valores comenzó a trabajar en la implementación
de los estándares de Basilea III en el país, lo cual se logra finalmente con la entrada en vigor
de las modificaciones a la Circular Única de Bancos.
Entre los rasgos más importantes de las modificaciones a esta normativa se encuentran los
siguientes:
El índice mínimo de capitalización se mantiene en 8% conformándose de Capital
Básico 1 y Capital Básico 2, por lo que queda de la misma manera que Basilea III.
(Artículo 2)
El Capital Básico 1 deberá ser del 7% del total de los activos ponderados por riesgo,
un punto porcentual más que en Basilea III. (Artículo 2, Bis 9)
Se implementa el Capital Complementario de Conservación por 2.5% de los activos
ponderados por riesgo quedando un índice de capitalización del 10.5% sin incluir el
Colchón de Capital Contra cíclico contemplado en Basilea III. (Artículo 2, Bis 9)
En cuanto a la postura de los bancos para cumplir con dichos estándares, de acuerdo con la
propia CNBV los índices de capitalización para diciembre de 2012 muestran resultados muy
favorables y por encima de lo delineado en Basilea III, por lo menos en cuanto a estándares
de capital siendo Banco Azteca el de menor capitalización con un índice de 12.5 y The Bank
148
Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Database, [base de datos en línea], Washington D.C., FMI, 1 de octubre de 2013, dirección URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/02/weodata/index.aspx, [Consulta: 19 de marzo de 2013]. 149
Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Banco de Información Económica, [base de datos en línea], México, INEGI, 15 de febrero de 2013, dirección URL: http://www.inegi.org.mx/sistemas/bie/, [Consulta 19 de marzo de 2013]. 150
Banco de México, Financiamiento e Información Financiera de Intermediarios Financieros: Financiamiento
Otorgado por La Banca Comercial, [base de datos en línea], México, BANXICO, enero 2013, dirección URL:
http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?accion=consultarCuadro&idCuadr
o=CF129§or=19&locale=es, [Consulta: 19 de marzo de 2013].
136
of New York Mellon el de mayor calificación con 215.7, con un promedio en el sistema
bancario de 15.9 para el mismo periodo sin incluir la banca de desarrollo.151
Por lo que se puede concluir que el sector financiero en México se distingue por ser muy
cauteloso en su proceder, tanto por quienes lo integran, así como las autoridades relacionadas
a su estabilidad y supervisión. La implementación de Basilea III es una clara muestra de ello y
la necesidad de dichos estándares es crucial en un país emergente y particularmente uno con
el sector financiero como el mexicano que se caracteriza por ser atractivo, muy abierto y
medianamente desarrollado, susceptible a las inestabilidades del exterior y que cuenta con una
gran fluidez de recursos debido al panorama financiero internacional.
Cuadro 20
Cuadro Comparativo de los Estándares de Capital Contenidos en la
Circular Única Bancaria y Basilea III
CUB Basilea III
Índice de Capital
de Nivel 1
7% 6%
Índice de
Capitalización
neto
Mínimo 8%
más colchón contra
cíclico: 10.5%
Mínimo 8%
más colchón Contra
cíclico: 10.5%
más colchón de
Conservación: 13%
Índice de
Apalancamiento
N/A 3% (a prueba)
Fuente: Elaboración Propia con datos de Disposiciones de Caracter General Aplicables a Las Instituciones de Credito y Basilea III.
151
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Índice de Capitalización, [Excel en línea], México, CNBV, enero 2013, dirección URL: http://portafoliodeinformacion.cnbv.gob.mx/bm1/Paginas/alertas.aspx, [Consulta: 19 de marzo 2013].
137
Anexo II
La Crisis Europea
La crisis financiera global originada en Estados Unidos impactó a Europa de una forma
contundente, tanto por sus conexiones económico-financieras con ese país, como por sus
debilidades estructurales que se acentuaron cuando las fallas en los mercados comenzaron a
surgir. Ahora lo que vemos (inicios de 2013) es una Eurozona bajo un escenario de estrés en
temas políticos, económicos y sociales que no parece tener un pronto fin. En donde la
implementación de Basilea se ve frustrada por la inestabilidad imperante en todos los sentidos.
El tema de Europa se puede dividir en dos grandes elementos la crisis financiera y la
económica siendo ambas dos caras de la misma moneda, ya que están altamente ligadas y sus
recurrentes perturbaciones se corresponden entre si.
Por su parte, la crisis financiera europea corresponde en primer lugar a los Estados,
particularmente aquellos que han sido incapaces de hacer frente a sus obligaciones a corto
plazo o que han visto peligrar seriamente su capacidad de hacerlo, en otras palabras, el tema
de la deuda soberana de países como Grecia, España, Italia, Portugal e Irlanda a los cuales se
unió Chipre en enero de 2013.
En este escenario de creciente fragilidad financiera de los gobiernos, el capital financiero
enderezó un ataque especulativo sobre Grecia. […] El ataque se extendió a los mercados
de bonos soberanos de otros países con problemas. Los precios de los bonos griegos
españoles y portugueses se desplomaron y los márgenes spread de tasa de interés, entre
ellos y los bonos alemanes, se dispararon. El contagio se extendió. Las bolsas de valores
se derrumbaron y se perdieron las ganancias acumuladas durante el mini auge de 2009. El
Euro se debilito y continúa haciéndolo a cada paso de la crisis.152
152
Op. Cit. Alicia giron et. al. p. 143
138
En segundo lugar, se encuentran las instituciones financieras, ya que en Europa los bancos
están pasando por grandes dificultades, o como lo llama la Autoridad Bancaria Europea EBA
por sus siglas en ingles, déficits en el cumplimiento de estándares.
Como prueba están la quiebra y consecuente rescate de Bankia institución que agrupa a 7
cajas de ahorro que se vieron severamente afectadas por la creciente cartera vencida en
créditos hipotecarios en España. Así mismo, en repetidas ocasiones muchas instituciones son
incapaces de pasar las pruebas de estrés y por su fuera poco, de acuerdo con la Autoridad
Bancaria Europea la definición del capital bancario según Basilea dejaría sus niveles por
debajo del estándar. Esto aunado a las turbulencias políticas ha impedido que El Parlamento
Europeo apruebe los estándares a tiempo, generando así un círculo vicioso, en donde la falta
de aprobación de los mismos hace más inestable el sistema financiero, lo que a su vez impide
su aplicación dada la debilidad de los bancos. Para diciembre de 2012 el Parlamento Europeo
fracasó en su intento por emitir la norma que aplique Basilea III a falta de acuerdos en el tema
de definición de capital.153
Lo que se pretende en Europa es promulgar una Regulación de Requerimientos de Capital que
derogaría las directivas de requerimientos de capital ya establecidas, esta norma de aprobarse
no requeriría de ratificación por parte de los sistemas legislativos nacionales para su
aplicación dentro de la Unión.154
Al mismo tiempo los bancos europeos se han concentrado en
lograr los estándares mediante la concentración de capital o la disminución de su cartera, sin
embargo hasta ahora no existe una evaluación actualizada a enero de 2013 sobre cual sería el
nivel de capitalización de los bancos si estuvieran sujetos al estándar global ya señalado.
En segundo elemento a tratar respecto a Europa el estado de la economía en general, el primer
elemento que hay que resaltar es el bajo crecimiento que ha tenido la eurozona y en particular
los países que se han visto afectados por cuestiones financieras.
En primer lugar esta el tema del crecimiento económico, en 2009 la Euro-Zona tuvo una caída
en su producto interno bruto de 4.4%, para 2010 tuvo una ligera recuperación de 2.2% pero
153
S/autor, Europa se aleja de Basilea III, [en línea], México, CNN-Expansión,13 de diciembre de 2012, dirección URL: http://www.cnnexpansion.com/economia/2012/12/13/europa-lejos-de-basilea-iii [consulta: 19 de marzo de 2013]. 154
s/autor, Basel III regulatory consistency assessment (Level 2) Preliminary report: European Union, [PDF en línea]. Comité de Basilea Sobre Supervisión Bancaria, octubre 2012, dirección URL: http://www.bis.org/bcbs/implementation/l2_eu.pdf, [consulta: 19 de marzo de 2013].
139
para 2011 cayó a 1.4% y para 2012 fue de -0.6.155
Esto nos dice que la recuperación en la
zona ha sido nula, y no parece tener un punto de equilibrio a partir del cual se puede generar
un incremento en la producción.
Por su parte, el desempleo en toda la Unión alcanzó un promedio de 10.5 en 2012, siendo
Grecia, España y Portugal los países que cuentan con índices de desempleo más altos, 25%,
24.3% y 15.9% respectivamente.156
La reacción por parte de la Unión Europea y de países como España y Grecia ante tal
situación son planes de austeridad que implican restringir el endeudamiento público,
afectando servicios en distintos niveles de gobierno, sin embargo ello no ha reflejado una
recuperación en las economías de los países europeos, al contrario paree afectarles aún más.
Los doctores de la economía dicen que el paciente debe mantener la medicina, los
líderes políticos que sugieren algo contrario son calificados como populistas. La
realidad, sin embargo, es que la cura no esta funcionando, y no hay esperanza alguna de
que lo haga. Esto es, sin ser peor que la enfermedad, en efecto tomara una década o más
en recuperarse de las pérdidas incurridas en este proceso de austeridad.157
Como conclusión a este anexo podemos decir que ante la situación europea hay varios frentes
en donde se puede hacer algo; en primer lugar es necesario establecer los estándares de capital
y lograr que los bancos de la Unión logren adecuarse a dicha norma, ello para mitigar la
inestabilidad financiera y evitar las quiebras bancarias.
También se requiere un cambio de estrategia para la recuperación económica, es necesario
terminar con las políticas de austeridad, permitir que el Banco Central Europeo emita deuda
con el fin de apoyar a las naciones con dificultades mediante la inyección de recursos cuando
el sector privado y los mercados en general no están dispuestos a hacerlo. Ello podría llevar a,
generar confianza en los mercados e incentivar el crecimiento económico y así disminuir el
desempleo.
155
S/autor, Real GDP, Growth Rate, [base de datos en línea], Eurostat, enero 2013, dirección URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/download.do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=tec00115, [Consulta 20 de marzo de 2013]. 156
S/autor, Unemployment Rate , [base de datos en línea], Eurostat, 26 de febrero 2013, dirección URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdec450&plugin=1, [Consulta 20 de marzo de 2013]. 157
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