Descentralització i municipalització de l’educació als països de … · 2011-04-01 ·...

Gerència de Serveis d’EducacióRecinte Escola IndustrialComte d’Urgell, 18708036 BarcelonaTel. 934 022 977 • Fax 934 022 [email protected]/educacio

Àrea d’Educació

Descentralització imunicipalització del’educació als països del’OCDE

Extracte de les jornades de treballdel 9 i 10 de desembre de 2008

Desembre de 2009

Descentralització i municipalització de l’educació als països de l’OCDE

Extracte de les jornades de treballdel 9 i 10 de desembre de 2008.

Desembre de 2009

Impressió: DRG


3

Índex

Presentació 5

Raó de ser de les Jornades 7

Carme García, presidenta de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona. 7

Ernest Maragall, conseller d’Educació de la Generalitat de Catalunya. 8

Els elements centrals del debat sobre la descentralització. 9

El procés de descentralització a Finlàndia, Noruega, Suècia, Itàlia i França 21

Quadre resum dels sistemes educatius dels països convidats. 21

Des de la perspectiva de l’Estat. 25

Finlàndia 25

Noruega 27

Suècia 28

Itàlia 30

França 32

Des de la perspectiva del Municipi 34

Finlàndia 34

Noruega 35

Suècia 36

Itàlia 38

França 39

Les qüestions que van provocar el debat més viu. 45

Conclusions i recomanacions compartides... 51

... i un apunt final. 53

Annex: ponents i assistents a la Jornada. 55


5

Presentació

Aquesta publicació forma part d’un conjunt de tres documents que pretenen aprofundir sobre els processos de descentralització en matèria educativa que han experimentat diversos països europeus en els darrers anys, amb la finalitat d’extraure’n les conclusions més adients en el procés d’elaboració de la Llei d’Educació de Catalunya.

Aquests documents, amb el nom comú de “Descentralització i municipalització de l’educació als països de l’OCDE”, es van encarregar a inicis del 2007 al doctor Francesc Pedró, professor d’educació comparada i polítiques públiques a la Universitat Pompeu Fabra i gerent del Centre per a la Innovació i la Investigació Educativa de l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE).

El desembre de 2008 es va publicar el primer dels documents, el resum executiu de l’informe coordinat pel doctor Pedró. Per tal de fer possible una aproximació més completa i profitosa al tema objecte de l’estudi, l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona va organitzar, amb la col·laboració del Departament d’Educació de la Generalitat, unes jornades de treball amb l’assistència d’experts i càrrecs públics de cinc països europeus de l’OCDE. Aquestes jornades van tenir lloc el 9 i el 10 de desembre de 2008 i el document que teniu entre mans és la relatoria de les ponències presentades i del debat posterior que es va obrir. Per tant, aquesta publicació complementa, amb una síntesi de les intervencions de ponents i assistents, la publicació completa de l’informe.

He de manifestar la satisfacció que la trobada comptés amb una presència àmplia i representativa de tots els grups parlamentaris, de responsables polítics del Departament i de diversos ajuntaments i de membres destacats de la comunitat educativa. Aquesta és la manera de fer de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona, construint consensos tan amplis com sigui possible per aconseguir l’objectiu comú d’una educació que faciliti, a totes les persones i en les diferents etapes de la seva vida, el millor desenvolupament de les seves capacitats personals i socials.

No vull acabar aquesta presentació sense agrair al doctor Francesc Pedró el seu treball al llarg d’aquests mesos, i als ponents de Finlàndia, Noruega, Suècia, França i Itàlia la seva participació en les jornades. Les seves aportacions, juntament amb la de les persones que hi van assistir, seran sens dubte una eina útil per avançar en la definició d’un model de govern de l’educació que, a Catalunya, faci efectiu el principi de coresponsabilitat. Un model que implica un treball colze a colze de Generalitat, ajuntaments i centres escolars en una perspectiva, en la meva opinió indeclinable, d’equitat i qualitat de la totalitat del nostre sistema educatiu.

CARME GARCÍA I SUÁREZ

Presidenta delegada de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona


7

Raó de ser de les Jornades

Intervenció de Carme GarcíaAquestes jornades de treball són un marc de debat sistematitzat i de reflexió compartida entorn als resultats de l’estudi “Descentralització i municipalització als països de l’OCDE”. Aquest estudi, encarregat per l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona, té el seu origen en l’aprovació, al març de 2006, del Pacte Nacional per a l’Educació, en el qual s’expliciten un conceptes que considerem clau, i al qual es va dedicar de forma completa un dels cinc blocs que en formaven part: la coresponsabilitat dels ajuntaments amb l’educació.

Ja en aquells moments la Diputació va prendre consciència de la conveniència d’avaluar de quina manera la idea de coresponsabilitat pren cos, en diferents països de l’entorn, en conceptes con la descentralització o la municipalització de les competències en matèria educativa. Pocs mesos després, a la tardor del mateix any, va tenir lloc el simposi Ciutat.edu. en què l’anàlisi dels processos de descentralització va ser un punt fonamental. Com a una de les conclusions del simposi, l’Àrea d’Educació de la Diputació va constatar que calia aprofundir molt en els temes de descentralització educativa. En conseqüència, es va dur a terme una recerca dels estudis disponibles i es va constatar que hi havia una absènc ia important de recerques que oferissin una base empírica. Per aquesta raó, a inicis de 2007, es va decidir formular l’encàrrec a l’OCDE i en la persona del doctor Francesc Pedró, reconegut expert en recerca educativa.

Fonamentalment es considera interessant abordar tres qüestions:

1. Clarificació conceptual entorn als termes de descentralització i municipalització: Contingut i abast: Tothom entén igual aquests conceptes quan es parla de descentralització?

2. Com es concreten els processos de descentralització que s’han dut a terme en països de diferent context polític, econòmic i social en el nostre marc europeu?

3. Quins són els factors d’èxit i de risc dels processos de descentralització i municipalització? Com aquests processos o models afecten a l’èxit escolar i al sistema educatiu?

Prenent com a base el concepte compartit de coresponsabilitat, el Departament d’Educació de la Generalitat i l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona manifesten de forma clara la seva voluntat de col·laboració. Una expressió clara d’aquesta voluntat és la participació conjunta en aquestes jornades de treball,

Des de la seva perspectiva d’administració local de segon nivell, la Diputació de Barcelona es manifesta favorable a la descentralització, també en matèria educativa. De la mateixa manera que les entitats municipalistes, la Diputació té interès en garantir que els municipis que assumeixin i concretin el principi de la coresponsabilitat ho facin en les millors condicions possibles i amb els recursos necessaris.

Cal assenyalar que, un cop aprovada la LEC, els municipis jugaran un nou paper en el desenvolupament de les polítiques educatives. Serà una situació que serà nova per a molts

Carme GarCía, presidenta de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona


8

ajuntaments, i davant la qual senten una necessitat de compartir la seva gestió en matèria educativa.

En aquest sentit, la Diputació dóna als ajuntaments suport tècnic i econòmic per tal que tinguin la possibilitat de desenvolupar polítiques educatives als seus respectius pobles o ciutats. Polítiques rellevants en molts àmbits de la vida local, ja que passen per atendre la prestació de serveis als infants de 0 a 3 anys, planificar equipaments escolars, aconseguir l’escolarització equilibrada de tot l’alumnat, plantejar una bona orientació formativa o laboral en acabar l’educació secundària o poder facilitar la formació al llarg de tota la vida, entre molts altres aspectes.

La Diputació té, per tant, un compromís ampli i sòlid amb els ajuntaments, que renova amb l’horitzó proper que dibuixa la nova Llei d’Educació. En aquest horitzó, la Diputació actuarà sempre amb lleialtat institucional, assumint plenament el concepte de coresponsabilitat en la seva tasca de suport als municipis i amb un objectiu molt clar d’afavorir la cohesió social de pobles i ciutats.

Intervenció d’Ernest Maragall

L’informe del doctor Francesc Pedró constitueix una oportunitat de conèixer de primera mà un seguit d’experiències de descentralització de la gestió de l’educació des d’òptiques molt diferenciades. Es bo que puguem conèixer la història, els criteris polítics i de gestió, les valoracions dels diversos models i amb la presència de les persones que hi tenen responsabilitat sobre el terreny

La presència de representants de Suècia, Noruega, Finlàndia, Itàlia i França ens permet, a més, disposar de tot el que cal per fer una reflexió a fons sobre els temes objecte de l’estudi. Des de la consciència, però, que hi ha moltes coses a aprendre però que no hi ha cap recepta directament aplicable. Hi ha moltes solucions possibles i del que es tracta es que cadascú trobi la seva. Ara, a Catalunya, tenim una oportunitat com a país per decidir amb serenitat el model de gestió que ens interessa.

Pel que fa a les condicions amb les quals s’arriba a aquest punt del debat, la Llei ha de crear les condicions que permetin avançar en un model responsable i que satisfaci a tothom. Ha de fer possible que trobem un equilibri propi, adequat a la nostra realitat concreta, en un model que sigui de consens i estable en el temps.

Es tracta d’anar cap a un model de sistema educatiu que s’estructuri en tres nivells bàsica, amb eficiència mesurable i amb responsabilitats ben definides en tots ells:

1. Un nivell central de govern, que correspon a la Generalitat de Catalunya. En aquest sentit, correspondria a la Generalitat la presa de decisions en relació a la planificació del sistema educatiu, la seva regulació, l’ordenació pedagògica, la provisió de recursos bàsics i l’avaluació del conjunt del sistema educatiu.

2. Els centres educatius com a unitat bàsica i central del sistema, autosuficients, amb una amplíssima i creixent capacitat de decisió, amb responsabilitats clares en l’àmbit pedagògic i curricular i organitzatiu. En aquest sentit, cal que assumeixin la responsabilitat de formar equips, de gestionar-los i estabilitzar-los, així com també la responsabilitat per formular projectes educatius i donar caràcter a la seva existència com a centre.

ernest maraGall, conseller d’Educació de la Generalitat de Catalunya


9

3. Entre aquests dos pols -centre educatiu i govern central- hauríem de parlar d’un nivell de decisió que ha d’aprofitar i optimitzar les externalitats de l’escola, amb tot el que de positiu hi poden aportar. Aquí cal considerar els governs locals, el paper de la societat civil, els elements de l’educació no formal,... és a dir, tenir present i fer ús de tots els elements que actuen d’alguna manera en el procés educatiu. Aquí cal utilitzar conceptes marc com coresponsabilitat o gestió compartida o altres, incloent els conceptes de traspàs. Cal plantejar-se la millor manera d’establir la connexió escola - societat des del punt de vista de cohesió social i l’èxit escolar per a tothom. Aquí és fonamental el paper dels ajuntaments, i en aquest punt tenim la possibilitat d’identificar tot de serveis en què haurien d’assumir responsabilitats directes de gestió amb la mesura i intensitat que convingui (educació infantil, educació d’adults, etc.)

Cal segurament encertar l’equilibri entre aquestes tres potes. L’organització d’aquestes jornades i la presència dels experts dels cinc països convidats podran ser-nos de gran ajuda en la cerca d’aquest equilibri necessari.

Finalment, no es pot confondre el concepte públic amb funció pública. Hi ha moltes maneres d’assegurar el caràcter públic d’una provisió de serveis i es demostra amb totes les dades i modalitats efectives amb les que es desplega aquest concepte. Hi ha moltes maneres de garantir la pràctica amb diverses modalitats de gestió i assegurar l’interès públic de l’educació, que és un criteri imprescindible. Aquí cal un cert grau de llibertat mental. Estem obligats a considerar aquesta qüestió i debatre-la, plantejant-nos amb quina eficiència social es garanteix aquest interès públic que tots volem servir.

Com a síntesi final, cal crear un model propi en el terreny de la descentralització i equilibri amb els elements assenyalats. Com a país, ens situem en les millors oportunitats per avançar en aquest camí, en el marc del projecte de LEC i en les decisions de govern que posteriorment s’hauran d’emprendre.

Els elements centrals del debat sobre la descentralització

En aquest apartat es recullen els elements centrals de l’informe complet de l’OCDE, que va presentar el doctor Francesc Pedró i del qual va conduir el debat al llarg de les dues jornades. S’hi exposen els punts més rellevants que van permetre orientar el treball i que hauran de posar les fites en el camí cap a la descentralització educativa al nostre país.

La descentralització és un mitjà, no una finalitat

A tots els efectes, i en totes les experiències avaluades, cal considerar que els processos de descentralització no poden ser presos com a finalitat, sinó com un mitjà. Aquesta idea és molt important per tal d’orientar degudament les discussions sobre els processos de descentralització.

Per situar bé el debat, cal recordar quin és el paper que els sistemes educatius nacionals han tingut i per què ens trobem ara en un moment com aquest.

Històricament el sistema escolar ha jugat un paper capital en la construcció de la seva nació, de la seva cultura i llengua. Avui, en la perspectiva del segle XXI, aquesta afirmació podria ser considerada d’exacerbat nacionalisme decimonònic, però realment en el seu

FranCesC Pedró, analista sènior i administrador del Center for Educational

Research and Innovation (CERI) de l’OCDE i catedràtic de Ciència Política

i de l’Administració de la Universitat Pompeu Fabra


10

moment els sistemes educatius van jugar un paper fonamental en la construcció de la identitat d’un país.

Amb el temps, però, s’han constatat amb claredat les insuficiències que la centralització i la uniformitat del sistema educatiu podien tenir. En la revisió de les deficiències d’aquest tipus de sistema, sempre ha tingut un pes molt important el paper dels governs locals.

En alguns casos i països, sovint amb una llarga tradició democràtica, ja existia una participació de les autoritats dels municipis en l’educació. En d’altres casos, com pot ser el nostre, podem veure en la descentralització una eina que ens permet introduir oportunitats de canvi i millora en el nostre sistema educatiu.

Tenint en compte que la Constitució espanyola és molt recent, cal considerar que el país ha fet un progrés molt important en 30 anys. En els primers moments de la democràcia, hi havia un cert consens en les diferents veus sobre municipalització de l’educació. Ara, però, sembla que aquestes veus s’han anat progressivament apagant. Es bo que un estudi com aquest, de l’OCDE, torni a treure una qüestió com aquesta, recordant i posant sobre la taula quins poden ser els beneficis, els avantatges i també els desavantatges d’un procés de descentralització. I és molt convenient, en aquest moment que el tema es torna a plantejar i es torna a posar damunt la taula, que s’abordi des d’allò que ens indiquen les evidències empíriques.

Sovint altres països europeus consideren que Espanya és un bon exemple de descentralització de l’educació. La imatge que amb freqüència es ven a fora, és la d’un país unitari amb un sistema centralitzat que s’ha anat descentralitzant cap a les Comunitats Autònomes, és a dir que el procés s’ha anat regionalitzant o cedint a les Comunitats Autònomes. Però això no respon al criteri del què s’entén per descentralització, en què les comunitats locals haurien de tenir un paper privilegiat. Nosaltres tenim un sistema educatiu fortament regionalitzat, això és veritat, però no descentralitzat, per què dins de cada regió, a Catalunya es viu una realitat fortament centralitzada. Aquesta és la realitat i cal que quedi clar. El nostre és un país amb una estructura regionalitzada, però lluny de tenir un sistema descentralitzat com moltes de les experiències que es recullen en aquest estudi.

L’objectiu final és aconseguir una millora real del sistema mitjançant un govern multinivell eficient i en equilibri

La finalitat última d’aquest nou enfocament és la constatació de la necessitat de millorar globalment el nostre sistema educatiu amb les aportacions de tots els agents educatius, en el marc d’un nou equilibri que cal definir i construir.

La descentralització cap als ajuntaments i els propis centres és una oportunitat per caminar cap a un sistema de decisió política en matèria educativa i de gestió educativa caracteritzat pel que s’anomena “govern multinivell”. És una forma de governar caracteritzada per introduir, almenys en teoria, el bo i millor del capital que els diferents actors que tenen interessos en el sistema educatiu, poden aportar. Trobar un nou equilibri entre els diferents agents i actors, tots amb veu i vot en el sistema educatiu, ens ha de motivar i, sens dubte, la descentralització és el mitjà per arribar-hi. I el procés també compta. Aquesta idea és clau.

En aquest context, què aporta aquest nou model de sistema multinivell, o de coresponsabilitat entre els actors?

Certament aquesta forma de governar basada en un model multinivell ho fa tot més complex, però aporta almenys quatre avantatges molt rellevants sobre els sistemes centralitzats.

1. Un sistema multinivell pot aportar més oportunitats de participació i de gestió del multisistema. Està clar que com més s’apropa la provisió d’un servei públic al ciutadà, més s’augmenta la capacitat del ciutadà per fer servir la seva veu i això porta a una riquesa democràtica.

2. Un sistema multinivell permet un ús més eficaç dels recursos. És conegut, en l’àmbit de la descentralització de les polítiques públiques, el teorema d’Oates. Descrit sintèticament, aquest teorema planteja que, per a un servei públic qualsevol i a igualtat


11

de cost entre una provisió centralitzada i una provisió local, és més eficient una provisió local. Aquest teorema s’aplica a molts serveis públics i que s’aplica també a l’educació.

3. La participació local en la gestió d’un servei públic com l’educació aporta també una millor gestió de l’equitat. En el seu conjunt, els sistemes educatius poden ser més equitatius gràcies a l’acció municipal. Contràriament al que podríem pensar, una gestió participada multinivell pot aportar més equitat al sistema. Una provisió descentralitzada té un coneixement més proper de les característiques i necessitats dels usuaris, i això permet introduir diversitat en les formes d’atenció i oportunitats diferents i més ajustades per als diferents sectors de població. En aquest sentit, una gestió participada multinivell pot aportar més equitat al sistema.

4. Una gestió multinivell del sistema pot aportar uns millors resultats dels alumnes. Segons PISA, els resultats dels alumnes són superiors en els sistemes que compten amb un govern multinivell. Els propis centres escolars posen damunt la taula els resultats del sistema.

Aquesta darrera afirmació és important i es basa en una constatació empírica. En el marc de l’estudi presentat de l’OCDE, es van prendre en consideració els països de la Unió Europea dels 16 (anteriors al 2006), i es va fer una correlació entre els resultats en l’Informe PISA 2003 obtinguts en Matemàtiques i la forma de provisió del servei educatiu, com es pot veure en el gràfic adjunt. En l’eix horitzontal, veiem els resultats en matemàtiques i, en l’eix vertical, el percentatge de decisions que continuen estant en mans del governs centrals. Com més amunt, més important és el paper dels governs centrals, com més avall menys ho és.

Gràfic 1. Correlació PISA 2003 Matemàtiques i percentatge de decisions competència dels governs centrals als països de la UE dels 16.

PISA 2003

Font: OCDE, 2008


12

Des de l’any 1995, i amb una freqüència quinquennal, l’OCDE ha fet un recompte dels àmbits fonamentals de decisió en matèria política i quines són les decisions publiques que s’han de prendre. Això es fa identificant pràcticament una trentena de sectors en què les decisions públiques s’han de prendre i quantificant a qui correspon cada cosa.

La tendència és ben clara, només referida a aquests països europeus i prenent la base dels resultats de PISA, expressat de manera senzilla, com més petit és el paper central més bons són els resultats en matemàtiques. Com més reduït és el volum de decisions que queden en mans dels governs centrals, millor és el resultat que obtenen els alumnes de PISA. Per tant existeix una correlació no de causalitat, entre models multinivell i els resultats dels alumnes. Cal insistir, però, en el fet que no és una relació causal.

El que es tracta a l’hora de llegir-ho, que no serveix qualsevol combinació. El que es pot veure en l’informe de ‘OCDE és la progressiva transformació d’uns sistemes educatius que eren fortament centralitzats en uns sistemes que ara tenen nous equilibris. En aquests, l’Estat té un paper important en unes variables que s’identificarien al principi, bàsicament en la definició dels objectius del sistema i al final, en l’avaluació dels resultats aconseguits. Alhora, però, l’Estat aprima el volum de les seves decisions i les transfereix a àmbits més propers a la població, i el resultat és que com més s’aprimen, més importants són els resultats obtinguts en Pisa.

El govern multinivell admet diverses modalitats i nivells d’intensitat

Tradicionalment, en un país com el nostre, hem considerat tres nivells diferents. En un primer nivell, el Govern central. El paper de l’Estat en matèria educativa, en una perspectiva d’anàlisi internacional, segueix sent dels més importants en el context dels països a l’OCDE. Malgrat que als catalans ens pugui semblar d’una altra manera, el paper de l’Estat, del govern central, és encara determinant al nostre país. Després, en un segon nivell, el sistema intermedi, que correspon al que, en termes europeus, anomenem la regió. I, posteriorment, un tercer nivell, l’intermedi inferior, que correspon als municipis o agrupacions de municipis sobretot en les àrees locals. En el nostre context, i des dels anys vuitanta, cada cop més emergeix amb més força un quart nivell que és l’escola i la voluntat d’atorgar una responsabilitat creixent al centre escolar individualment, justament per què també s’acredita empíricament que s’obtenen uns millors resultats quan també intervé un important nivell d’autonomia dels centres.

Per tant quan parlem de govern multinivell, fins ara parlàvem només de tres nivells o de tres elements, ara incorporem també el Centre escolar i la seva autonomia.

Hi ha diferents modalitats de configuració d’un govern multinivell, com es pot veure en el quadre que s’adjunta, en què es presenten tres modalitats: un sistema federal, descentralitzat o desconcentrat, atenent al lloc on es prenen les decisions polítiques.

Des d’un punt de vista local, no és el mateix tenir competències de gestió sobre la base de les decisions polítiques que es prenen en un altre lloc (sistema desconcentrat), o bé si a escala local es poden prendre decisions polítiques rellevants també, a part de gestionar-les (sistema descentralitzat). Per exemple, a priori no hi hauria cap raó per la qual les autoritats locals no poguessin fixar els salaris dels mestres, com, de fet, en altres àrees està passant. Això seria una descentralització política extremadament important. Una altra cosa diferent és que, no pagant salaris diferents, el que es pogués fer fos gestionar la paga i hi hagués Ajuntaments que transferissin la paga el dia 31 o bé uns dies abans o després, i això seria un exemple de desconcentració en la gestió. Per tant, quan parlem de municipalització, ens hem d’aclarir molt, de quina visió tenim, de si volem una transferència d’algunes decisions a nivell polític, o només volem capacitat de gestió o volem un mix per donar resposta a les nostres necessitats actuals.


13

Finalment, el procés pot operar amb diferent intensitat. Intentant respondre a la pregunta de Què es pot transferir, es donen les situacions que es mostren en el següent gràfic. En cadascuna de les caselles hi ha dos símbols: una aspa i una creu. La primera té a veure amb la possibilitat de decisió a nivell polític sobre un àmbit, i l’altra és la possibilitat de gestió d’aquest àmbit. Hi trobem els grans àmbits de decisió sobre els que hauríem de parlar: les finalitats del sistema educatiu, com es finança, relació entre els impostos i la qualitat de l’ensenyament, com s’organitzen les escoles, si els plans d’estudi han de recollir decisions polítiques a escala local, com gestionem el professorat, si es parla d’atribució de places des de la centralitat cap als centres o si intervenen les autoritats locals en alguna mesura i, finalment, com s’avaluen.

Taula 1. Àmbits de decisió de transferència

Procés Finalitats Administració Finançament organització Curriculum Professorat Avaluació

Sistema Federal

X + X + X + X + X + X + X +

Descentralitzat - + X + X + X + X + X + - +

Desconcentrat - + - + - + - + - + - + - +

Aquesta gràfica, per tant, mostra grans àmbits de decisió sobre els quals es pot fer política o es pot gestionar. Es podria parar l’atenció sobre un cas del model descentralitzat en el qual pràcticament es pot transferir tota la gestió i en canvi, si no ens volem trobar en un sistema nacionalment desintegrat, és important mantenir en un nivell superior algunes decisions polítiques, almenys sobre les finalitats i objectius del sistema i sobre l’avaluació dels resultats, que formin part de la identitat del sistema. Altrament deixaríem de tenir un sistema nacional.

Finalment el capítol més important és el dels recursos. En aquest àmbit, ens podem limitar a transferir diners als centres, o prendre decisions polítiques sobre això. Existeixen moltes tonalitats de gris i és en aquest procés on hem de trobar el nostre camí.

Un exemple de fins on pot arribar aquest tema el trobem a Anglaterra. En alguns centres educatius de Primària, per exemple, el director es sotmet a una avaluació amb l’equip directiu on s’haurà de decidir si compleix els objectius que el Consell escolar li va marcar i decideix sobre els objectius econòmics. La Junta local, representada per les famílies i les autoritats educatives locals, i també amb la presència d’un director d’un altre centre nomenat per la Junta local, li fan una avaluació on es decideix si es prima a aquell director econòmicament o no, en funció de l’acompliment dels objectius marcats inicialment.

Aquest exemple no és res més que una pràctica duta a terme en un altre país i que, simplement, ens permet referir-nos al fet que, si ens hem de parar a pensar en quin ha de ser el nostre nou equilibri, ho hem de fer amb una clara amplitud de mires.

També és important dir que quan hem fet una avaluació sobre països europeus, es pot veure tot el percentatge de decisions que queden en mans dels quatre nivells de govern exposats més amunt. En el cas de l’Estat espanyol, un 33% de les decisions queden en mans de l’Estat, del govern central, no de la Conselleria. En canvi, si veiem els casos dels països representats, aquesta distribució és diferent, ja que el paper dels municipis és més elevat, tot i que no és idèntic en tots els països.


14

L’evidència empírica dóna suport a aquest model de govern multinivell

Donat que l’objectiu del nou equilibri que ens plantegem és la millora de l’èxit escolar, ens podem plantejar si realment podem dir alguna cosa en terme de resultats acadèmics, basats en les proves PISA, en funció dels diferents models de descentralització.

Si mirem el gràfic adjunt, veurem que la situació de l’any 1975 mostra una realitat fortament centralitzada. En canvi, al 2006 el nombre de països que han optat per modalitats descentralitzades ha augmentat molt. És interessant veure que el desplaçament cap a governs i models multinivell s’ha anat produint, i fa inexcusable plantejar-se la pregunta anterior.

Gràfic 2. Distribució de la descentralització en els països de l’OCDE

Font: OCDE, 20081

Un punt de partida per a la comparació i interpretació de resultats el podem tenir el les dades de l’informe PISA 2006, relatius a Ciències. El nivell mitjà dels països de l’OCDE se situa en el valor 500.

1 Models quasi-mercats: aquells en què els centres, tot i mantenir titularitat pública, s’adapten a les normes del mercat i competeixen entre ells per a l’obtenció d’alumnat i de recursos. L’exemple més conegut entre nosaltres és el sistema educatiu anglès.


15

Gràfic 3. Resultats mitjans en ciències dels diferents models (PISA 2006)

Si mirem aquest quadre, veiem que només en el cas de sistemes fortament dominats per l’autonomia escolar o per ser sistemes fortament municipalitzats obtenim, de forma significativa, resultats superiors a la mitjana de l’OCDE. Cal tornar a insistir que aquesta no és una relació causal, sinó només és una correlació estadística. En tots els altres casos, models centralitzats o models federals, obtenim resultats inferiors. Aquestes comparacions es fan considerant constant el nivell d’inversió educativa. Sabem, però, que els països que tenen una tradició municipalista més gran o en què es prima l’autonomia escolar són els que tenen una despesa educativa més elevada. Per tant, la variable “despesa educativa” pot tenir valor explicatiu dels resultats Sabem també, d’altra banda, que la variable més important que explica els resultats dels alumnes és una variable difícil de millorar, el nivell educatiu de les famílies. Són aspectes que no es poden canviar d’un dia per l’altre, però sí que podem dir que si ens situem en una perspectiva centralitzada i augmentem progressivament cap a una perspectiva de multinivell, les probabilitats, les condicions per aconseguir millors resultats, es poden anar donant.

Per tant, l’evidència empírica ens explica el canvi progressiu de model del sistema educatiu cap a governs multinivell. Aquesta és una realitat que ens ha d’ajudar a reflexionar en el nostre propi procés de revisió del model educatiu.

Un aspecte tant important com el de la millora de resultats té a veure amb l’equitat. En efecte, una de les grans qüestions que sempre ens fem quan parlem de municipalització i d’autonomia de centres, és si això es traduirà en una pèrdua d’equitat del sistema. S’ha comentat que els nostres nivells d’equitat, prenent com a base PISA i referent a l’Estat espanyol, són equiparables als dels països nòrdics. Pot semblar estrany però les dades així ho diuen.

Què passa en aquest sentit? L’OCDE analitzem l’equitat comparant els resultats amb dues perspectives complementàries: la variació de resultats acadèmics dins d’un mateix centre i entre els diferents centres existents a l’àmbit d’estudi.

Com mostra la gràfica 4, la columna més vermellosa explica el volum de variació intracentres, que és un índex de mesura de la capacitat que tenim de trobar dins d’un mateix centre alumnes de procedència socioeconòmica diversa. La barra més llarga es troba en els sistemes


16

municipals, ja sigui en sistemes on el municipi pren les decisions de manera predominant o en aquells en què existeix un alt nivell d’autonomia escolar. Aquesta dada té una explicació lògica, ja que els municipis tenen la capacitat de tenir polítiques d’escolarització equilibrada de l’alumnat molt més eficaces que no pas si es fan en nivells centrals. Per tant, la diversitat d’alumnes dins d’un centre escolar en un sistema municipal es molt més alta i la probabilitat de tenir centres amb una extracció socioeconòmica uniforme de l’alumnat és molt més baixa. Aquesta és una primera constatació rellevant en termes d’equitat.

Gràfic 4. Distribució de la variació entre i intra centres en els resultats de PISA 2006.

La mitjana de l’OCDE s’estableix en 500 punts

Font: OCDE, 2008

El segon paràmetre usat per l’OCDE en termes d’equitat està gràficament expressat amb la columna blava, la segona barra, té a veure amb el nivell de diferència que podem trobar entre centres del mateix país. És a dir, per posar un exemple, hi ha diferència en termes de resultats en Ciències entre anar a un Institut o a una escola concertada, entre escoles d’un poble o una del Raval? Nosaltres percebem que sí, però ens cal una evidència empírica amb una perspectiva més general, que ens donen els informes de l’OCDE. Mirant la gràfica, les diferències entre centre més baixes en el conjunt de països que en formen part es dóna allà on hi ha una presència forta del poder municipal.

Novament cal repetir que això no és una relació causal, però ens dóna evidències empíriques.


17

Per tant, podem dir que els sistemes municipals no comporten una pèrdua d’equitat, sinó tot el contrari. En certa manera, i a risc de simplificar, podríem dir que si un país busca prioritàriament del seu sistema educatiu uns millors resultats i no prioritzar l’equitat, parlar d’autonomia escolar pot tenir una bona via. Si el que pretengués és millorar resultats però també millorar l’equitat també, caldria combinar l’autonomia escolar amb un paper municipal rellevant en el govern multinivell del seu sistema educatiu.

Els governs multinivells, per ser eficaços, han de tenir implicacions a nivell econòmic i a nivell fiscal

Una qüestió pertinent i rellevant és el finançament del govern multinivell. És a dir: com es finança a nivell local el servei públic d’educació? es finança merament per unes transferències que es fan des del govern central o des del departament d’educació directament cap a les arques municipals i després es distribueixen? O existeix algun model o precedent en què es financiïn directament per impostos locals?

Això és important en el sentit que el nivell de proximitat ve determinat també per què a part de ser un votant en el debat polític, el ciutadà és també un contribuent a nivell fiscal. Això és un aspecte tremendament important, per què justament és molt positiu que el contribuent local pugui expressar la seva veu sobre l’ensenyament a través d’un sistema que ell sap que és finançat a escala local. En aquest sentit hi ha un sentiment de major pertinença, ja que el ciutadà percep directament com el finançament arriba en la seva realitat més propera.

En aquest sentit una qüestió crítica seria, pot el contribuent local deixar sentir la seva veu sobre ensenyament local?

La resposta a aquesta qüestió és molt diferent als països avaluats i reflecteix sovint la seva tradició cultural o política, tant pel que fa a l’estructura de la despesa pública entre les diferents administracions, com pel que fa al paper dels ciutadans en la gestió dels seus serveis públics. En qualsevol cas, els processos de descentralització i municipalització de l’educació no poden ser vistos com una flor d’estiu que ha de tocar al sector educatiu sinó que s’ha de veure en una escala més àmplia en tot allò que té a veure amb els serveis personals.

El procés de canvi a un govern multinivell ha d’afegir valor

Per molt que arribem a tenir un consens sobre quin és el model de govern multinivell que volem per Catalunya, un mal procés ens enfonsaria com a país. I enfonsaria encara més la imatge que sovint tenim de catastrofisme de l’escola, i això no és una manera de construir. Cal reforçar el missatge positiu. Per això cal tenir en compte que el procés, per ell mateix, compta molt.

Nosaltres podem tenir evidències sòlides del model al qual aspirem, però el que és molt important és el camí que es fa, el procés com es fa ha d’estar orientat a afegir valor.

El primer element, per fer un bon procés, és la formació. Això passa per augmentar la base d’evidències per als agents que han de prendre decisions sobre aquest tema. Cal assegurar que els agents implicats tenen tot el marc conceptual, l’evidencia empírica i que tinguin experiències que surtin del seu nucli local.

Això és important per tal que, tal com fa l’OCDE la política es pugui fer sobre la base de l’evidència, no només de l’opinió. És evident que l’opinió és important, pel fet que està basada en valors, però també és fonamental que la política estigui basada en l’evidència.

El segon element, un cop tothom comparteix un marc conceptual, és conèixer què hi diu el professorat. És important saber si en aquest procés nosaltres podem augmentar les perspectives de creixement professional de mestres i professors o no, o si tenen la percepció que hi van a perdre.


18

No es pot oblidar que el 87% de la despesa pública de l’educació va a parar al salari dels mestres. I no oblideu que el servei públic de l’educació, és per damunt de tot, encara avui, posar en relació una persona adulta ben formada amb uns infants i adolescents que han d’aprendre a esdevenir ciutadans i ciutadanes. Per tant aquesta peça capital hem d’aprendre a incorporar-la.

Un altre element molt important són els sindicats. En un procés de descentralització com el que avui estem discutint, els sindicats hi poden veure molta foscor, ja que consideren que és més fàcil tenir interlocutors a escala central, que no pas saber que ara hi ha una varietat d’interlocutors també a escala local. La posició que tenen en un determinat municipi poden no ser les mateixes que les que tenen en un altre. Moltes de les experiències que mostren els col·legues convidats continuen mantenint les condicions de treball com a resultat d’una negociació a escala central però això no té per què prefigurar què és el que passaria aquí.

És important saber quina és la situació de partida per anar monitoritzant amb rigor el procés. Això vol dir que hem de saber coses que no són potser prou clares avui. Per exemple, algú sap del cert, té evidencia empírica, que el que costa la provisió d’ensenyament per alumne és idèntica a totes les comarques i municipis de Catalunya? Sabem que el que s’atorga deu ser equivalent, però sabem realment si el cost és el mateix? Sabem per exemple en resultats dels alumnes, cada cop tenim més evidència, quines són les diferències interterritorials? Hi ha algunes investigacions que ho han posat de manifest…tenim dades per exemple sobre els diferents nivells de fracàs o d’èxit escolar, taxes d’accés a la universitat, tenim indicis de què la situació no és uniforme nacionalment i és important tenir-ho clar per saber justament com a través del procés, això va evolucionant no cal dir-ho, en termes d’equitat. Per tant hem de saber abans de començar a fer res, on som, per tal d’anar monitoritzant poc a poc el procés.

Una altra qüestió important és que no cal anar de 0 a 100. Podem fer pilots. Com s’ha fet en altres àmbits, es poden fer pilots tal vegada en algunes àrees. Tal vegada en alguns municipis sigui possible avançar mes ràpidament i provar organitzacions alternatives.

Finalment, cal avaluar i comunicar bé els resultats de l’avaluació. Convé tenir molt present que hem de crear un cercle virtuós (descentralització, autonomia, avaluació). Cal que tots els factors que porten cap a un govern multinivell estiguin vinculats a processos d’avaluació i de retre comptes del què està passant. Al seu torn, aquests processos de retre comptes tenen com a premi, per dir-ho així, un millor suport davant de les necessitats que es puguin plantejar a cada moment.

Convé tenir present que les nostres discussions es beneficiaran d’un coneixement més proper de la realitat del què es avui fer escola.

Hi ha riscos, evidentment. Tots aquests elements que apareixen dibuixats són d’una o altra manera els mals atribuïts a la centralització, per exemple una escassa participació democràtica, la uniformitat…És clar que la situació desitjable com a resultat d’ aquest procés de descentralització ens aportaria millores en eficàcia, en més diversitat, en un finançament segons les necessitats. Però també hem de prevenir els riscos que això pot comportar, ja que podem trobar-nos amb un sistema amb una gestió més difícil.

Les opcions s’han de fer amb responsabilitat si coneixem els riscos. Es poden evitar? Sí. El nostre país ve d’un sistema en el qual tot estava prefixat, sovint molt regulat que només necessitava una supervisió de tant en tant. Per exemple, penseu quina és la freqüència de visites d’inspecció a un mateix centre al llarg de l’any. En les condicions actuals, amb el servei d’inspecció que tenim, aquí i a d’altres països, no podem considerar la inspecció res més que un sistema de supervisió. No hi ha un seguiment acurat, dia a dia sinó que és molt espaiat, limitat al que permeten els recursos. És clar, això està bé si tota la normativa fixa amb detall què s’ha de fer cada dia d’escola, però si anem a un sistema més caracteritzat per la diversitat d’aproximacions necessitem substituir aquest control basat en la supervisió, per un control indirecte. Cal entendre bé el sentit de la paraula “control”, lluny de tot sentit policial.


19

Quan conduïm un cotxe controlem la seva velocitat, controlem també la seva direcció: estem parlant de control en aquest sentit.

Hem d’estar preparats a assumir aquesta substitució d’un sistema més aviat fluix en matèria d’avaluació perquè tot ja estava preescrit abans de començar, a un sistema molt més ampli quant a la varietat d’opcions existents, però que necessitarà progressar en matèria d’avaluació.

En resum, cinc tesis fonamentals:

1. la descentralització és un mitjà, el que nosaltres segurament volem és trobar un nou equilibri caracteritzat per una coresponsabilitat d’un govern multinivell

2. tot aquest procés admet una gran diversitat de modalitats i de nivells d’intensitat que en alguns casos poden ser sorprenents als nostres ulls, però que formen part de la vida quotidiana en d’altres països.

3. tenim suficient evidència empírica que dóna suport a que realment els governs multinivells no tenen ni pitjors resultats ni tampoc perden en equitat.

4. aquest procés ha de tenir implicacions econòmiques i fiscals que seran difícils de discutir.

5. I en darrer lloc nosaltres necessitem emprendre aquest procés d’una manera que garanteixi que durant el procés afegim valor, no pas que ens barallem.

Debat a partir de l’experiència dels països de la OCDE, a l’IDEC de la Universitat Pompeu Fabra


21

El procés de descentralització a Finlàndia, Noruega, Suècia, Itàlia i França

En aquest apartat es presenten les principals característiques del procés de descentralització que ha desenvolupat cada un dels països analitzats, diferenciant la perspectiva estatal i municipal per tal de facilitar una visió comparada de les diferents experiències.

Els eixos d’anàlisi de cada experiència en el cas de la perspectiva d’Estat, es centren en el per què i en quines condicions s’inicia el procés de descentralització, quins elements es destaquen en fer una avaluació i quines lliçons s’han après. En la presentació de la visió municipal es plantegen els punts forts, els punts febles i els reptes de cadascun dels països.

Per situar cadascuna de les experiències en el seu context, l’apartat comença amb un resum dels sistemes educatius de cadascun dels països convidats a la jornada.

Resum dels sistemes educatius dels països convidats.

Plans d’Estudi

• Finlàndia

Plans d’Estudi a 3 nivells: Nacional, Municipal i d’Escoles.

• Noruega

Un únic Pla d’estudis Nacional que marca objectius i competències generals a assolir per part del sistema local, però ofereix completa llibertat metodològica i pedagògica als nivells regionals i municipals.

• Suècia

Un únic Pla d’estudis Nacional. S’hi defineixen les responsabilitats dels directors d’escola així com el sistema de notes i qualificacions.

• Itàlia

Plans d’Estudi d’Escoles.

La legislació del 2001 dóna una reforma que reconeix l’autonomia escolar en el seu interior. Per tant avui a Itàlia les escoles són autònomes i no hi ha cap llei ordinària que pugui esborrar aquesta autonomia.

• França

Un únic Pla d’Estudis Nacional.


22

Finançament

• Finlàndia

L’Estat finança els Municipis de manera global, no per partides pressupostàries especifiques i els Municipis decideixen com invertir aquests recursos.

• Noruega

L’Estat finança els Municipis de manera global, no per partides pressupostàries especifiques i els Municipis decideixen com invertir aquests recursos.

• Suècia

L’Estat finança els Municipis de manera global, no per partides pressupostàries específiques i els Municipis decideixen com invertir aquests recursos.

En els Municipis, la distribució del finançament es fa segons l’ubicació de l’escola i d’on venen els alumnes.

Municipalització completa dels directors, dels responsables de les escoles i del professorat, de tal manera que són els municipis qui decideixen els salaris i les condicions de pagament d’aquests col·lectius.

• Itàlia

El 97% del pressupost d’educació de l’Estat va als docents i només el 3% és per a les despeses d’inversió i per tant aquí entra en joc el paper de les regions i dels municipis. En funció de si és major o menor la voluntat dels municipis o de les regions de recolzar l’educació, no es toca el 97% que es dedica a la despesa del personal ja que són despeses fixes i els municipis no ho poden canviar. Però sí pot variar el 3% dedicat a les regions, i és per això que els resultats de cada regió són diferents.

• França

Hi ha un fort desig de reduir el cost dels serveis públics, és una tendència política molt clara de transferir i reduir el preu d’aquests serveis i en l’educació hi haurà molt càrrecs que seran coberts per l’estat nacional.


23

Avaluació

• Finlàndia

Es realitza una Avaluació Nacional. Aquesta s’organitza a partir de 2 Consells Nacionals; un per a l’educació terciària i el Consell Nacional de la Junta Nacional d’Avaluació. El Consell Nacional d’Educació és un òrgan independent i du a terme una avaluació independent que té per objectiu avaluar la situació educativa a nivell.

• Noruega

Amb la nova llei d’educació (2009), cada municipi haurà de fer un informe que documenti l’estat de la qualitat a nivell anual.

• Suècia

Les autoritats nacionals són responsables de l’Avaluació. Es fa una avaluació a nivell nacional de la mà de les Agències nacionals, que s’encarreguen de donar suport als municipis i d’aquesta manera poden obtenir ajuda per millorar les pròpies escoles.

• Itàlia

No segueix una Avaluació Nacional dels resultats. Es creu que aquesta avaluació s’hauria de fer segons PISA i els resultats de PISA per Itàlia no són bons.

• França

El que és nou per al país és el paper creixent de l’avaluació segons indicadors d’objectius. El problema es dóna entre el control a priori i a posteriori i s’està passant a una avaluació a posteriori amb indicadors d’una alta potència normativa. Aquest fet constitueix una revolució perquè durant molt temps ha estat un país molt centralitzat amb una tradició de control a priori.

Contractació i Formació del professorat

• Finlàndia

La competència rau en el director de l’escola: contractació i formació són 2 aspectes que van junts. Això és molt important en el procés perquè s’ha passat a una gestió de tipus empresarial i ara és el director el que té el poder i decideix quins professors necessita per al seu equip. A la vegada, pel que fa al control dels professors, no és l’Estat qui controla el moviment de professors sinó el mercat. Cal afegir que l’Estat en alguns casos també proporciona formació al professorat.

• Noruega

Els professors són empleats del municipi o de l’autoritat regional, en funció del tipus d’escola, i la formació dels professors és competència de l’Estat.

• Suècia

Els professors són contractats pel municipi i és el director qui decideix qui es contracta, tot i que tenen rang de funcionaris municipals. També són els municipis qui decideixen els salaris i les condicions de pagament d’aquests col·lectius La formació dels professors la fa l’Estat.

• Itàlia

La gestió, contractació i formació dels professors és un aspecte nacional. Tots els docents són funcionaris de l’Estat i la contractació es fa per concurs públic. No hi ha una contractació municipal ni d’escola,

• França

Està en mans de l’Estat. Tots els docents són funcionaris de l’Estat,

Seminari a la Casa Golferichs. Recomanacions de l’estudi per a Catalunya


25

Des de la perspectiva de l’Estat

Finlàndia

Per què i en quines condicions s’inicia el procés de descentralització?

Als anys 70 Finlàndia es caracteritzava per tenir un sistema educatiu centralitzat, amb un currículum nacional prescriptiu i un sistema d’inspecció nacional. El procés de descentralització del sistema s’inicia cap al 1985, quan es considera que és el procediment més adequat per assolir millores acadèmiques necessàries per fer front a canvis en l’activitat econòmica del país.

En aquest procés, es van definir els objectius nacionals per a l’educació i un currículum bàsic comú per al país, però es va donar als ajuntaments la potestat d’elaborar programes educatius municipals, a partir dels quals s’elaboren els programes educatius de cada escola. Es va suprimir l’aprovació estatal dels plans anuals, la inspecció nacional i el control previ dels llibres de text. Es genera una concepció del sistema educatiu basada en la confiança en els municipis.

Aquest procés de municipalització és paral·lel a canvis en el finançament, per part de l’Estat, dels municipis. Fins llavors, el finançament de l’educació de l’Estat cap als municipis s’atorgava a través de fórmules i per conceptes que limitaven la capacitat de decisió municipal. Amb l’inici de la descentralització, es va valorar més adient dotar als municipis de total competència per organitzar els recursos de la manera que ells considerin més pertinents.

Inicialment, l’Estat encara duia a terme inspeccions per tal de controlar en què i com s’invertien aquests recursos. Ràpidament però, cap a finals dels anys 80 es procedeix a eliminar també aquestes inspeccions així com qualsevol prescripció estatal i es traspassen pràcticament totes les competències directament als centres educatius

A meitat de la dècada dels 90, s’aprofundeix en la descentralització, aprimant encara més el currículum nacional i incrementant paral·lelament l’autonomia a les escoles, que tenen un programa educatiu propi.

D’altra banda, en tot aquest procés, apareix com a element fonamental l’avaluació de resultats i la rendició de comptes. L’avaluació del sistema educatiu és una responsabilitat del govern central i s’organitza a partir de 2 Consells Nacionals: un per a l’educació universitària i el Consell Nacional de la Junta Nacional d’Avaluació.

El Consell Nacional d’Educació és un òrgan independent i té per objectiu avaluar la situació educativa a nivell general de tot el país. Es realitza a partir d’estudis estratificats basats en mostra compilada, que acull municipis de tota mena.

Aquest Consell avalua i recull dades escola per escola o municipi per municipi i posteriorment dóna feedback individual. Es tracta d’una avaluació que mai és publica ni es difon.

10 anys després d’aquest canvi es detecten encara dificultats per part del professorat i de les escoles per assumir aquesta autonomia i per adaptar els seus propis Plans d’Estudi a

reijo laukkanen,assessor del Consell Nacional

d’Educació de Finlàndia


26

partir de les directrius nacionals. Això ha comportat renovació del Pla d’Estudis Nacional en base a oferir més directrius i amb més detall, cosa que també passa amb els Plans d’Estudi Municipals.

Quins elements es destaquen en fer una avaluació?

En molts països es coneixen els bons resultats que té Finlàndia en els informes PISA, però allò a què es dóna més valor al sistema educatiu finlandès és l’equitat, la igualtat d’oportunitats.

Les diferències entres escoles a Finlàndia són molt petites. I això és perquè es busca que l’estructura educativa a tot el país sigui estàndard: altes expectatives per a tot l’alumnat, fins i tot si té dificultats d’aprenentatge, professors amb bona formació, recursos suficients, alumnat divers dins de totes les aules,...

El sistema finlandès es basa molt en els governs locals. Això comporta un risc, pel fet que, com que els recursos de l’Estat cap als municipis no estan directament assignats a educació, es pot generar algun problema si els recursos s’acaben destinant a altres àmbits del municipi. La implicació de les famílies, però, és un factor corrector clau en aquest sentit.

Quines lliçons s’han après?

La política de descentralització de l’educació no és un valor en sí mateix, sinó que és una eina per aconseguir millores en el sistema educatiu i en el país.

Fins als anys 70 l’educació era una eina política molt important per a la identitat del país, però hores d’ara ja no ho és precisament per què està descentralitzada. I descentralització vol dir que hi ha confiança amb els municipis. El motiu pel qual es van eliminar les inspeccions és per tal de no ferir aquesta confiança. L’enfocament del país és que al govern hi ha coresponsabilitat sobre l’educació, i cal mantenir-la en bones condicions, sempre respectant el Pla d’Estudis Nacional.

Finalment, dues valoracions importants a assenyalar:

1. És important consensuar, a escala nacional, un ideal general cap al qual orientar el nostre sistema i cercar sempre aquest objectiu. És important un sistema d’avaluació nacional per ajustar el procés.

2. La descentralització s’ha de fer pas a pas, no s’ha de fer tot immediatament. Cal tenir objectius estratègics clars, temps i paciència.


27

Noruega

Per què i en quines condicions s’inicia el procés de descentralització?

Durant els anys 90, els canvis en els àmbits tecnològics, econòmics i socials van portar a una reforma profunda del sistema educatiu noruec. Es va optar per canvis que permetessin la màxima adaptabilitat a un entorn canviant. Així es va donar molta importància a una sòlida formació bàsica, especialment en àmbits com les noves tecnologies, i als processos de formació al llarg de la vida. Es va considerar que l’adaptabilitat als canvis es podia fer millor des dels governs locals, i al 1997 es va fer una reforma educativa que, pel que fa a l’estructura del sistema educatiu, estableix:

1. l’Estat és el responsable de fixar el Pla d’Estudis Nacional i de la formació inicial i permanent de tot el professorat. Aquest Pla marca objectius i competències generals a assolir, però ofereix completa llibertat metodològica i pedagògica als nivells regionals i municipals.

2. Els municipis, que n’hi ha un total de 435, són els responsables de l’educació obligatòria (primària i secundària inferior), és a dir dels 6 als 16 anys. El professorat és personal del municipi, i els directors són funcionaris municipals.

3. Les autoritats regionals: el que s’anomenen “Comptats”, tenen responsabilitats en l’educació secundària superior, per a l’alumnat de 16 a 19 anys, que també inclou la Formació Professional.

Pel que fa al finançament, hi va haver una reforma molt important en el sistema d’Administració Pública a mitjans dels anys 80. Mentre que amb anterioritat a aquesta data l’Estat finançava a les autoritats locals per partides diferenciades, el 1985 l’Estat passa a atorgar a les autoritats locals un finançament global i és l’autoritat local la que decideix com invertir-ho.

Si posem com a exemple l’àrea de les TIC, els municipis i les regions tenen la responsabilitat plena de les infraestructures, els PCs, Internet, sistemes de gestió etc. així com la responsabilitat de garantir l’accés i les competències dels professors.

A Noruega, el paper de l’Estat no s’enfoca ni s’interpreta com una estructura jeràrquica, ni en el camp de l’educació ni en cap altra: Indústria, Sanitat, etc. El seu paper es basa en la col·laboració i en alguns casos fins i tot en la mediació, procurant sovint que les diferents parts s’asseguin a la mateixa taula.


Abans de la reforma de 1997, s’havien constatat diferències entre escoles i regions noruegues. Al traspassar els recursos i les competències als governs locals, s’ha constatat que hi ha diferències entre els recursos i les prioritats que els ajuntaments poden dedicar a educació. En termes d’equitat, es detecta que no s’han pogut salvar de forma satisfactòria les diferències entre els millors municipis i els pitjors, no s’ha aconseguit encara que els seus resultats s’acostin prou. Aquest és un tema que els electors de cada municipi tenen molt en compte a l’hora de votar els seus regidors.

Øystein johannessen, subdirector general del Ministeri d’Educació

i Investigació de Noruega


28

D’altra banda, es percep que quan els municipis i les autoritats regionals no poden col·laborar i formar consorcis per tal d’actuar com a actors en el mercat i utilitzar el seu poder com a consumidors, la descentralització és molt complicada. Com que Noruega és un país molt dispers, de vegades costa assumir bones economies d’escala. En aquesta tessitura, i seguint amb l’exemple de les TIC i els recursos digitals es detecta que hi ha una infraestructura de primera classe en educació secundària superior, que depèn de les regions, i no tant en els nivells anteriors, en què hi ha moltes més escoles i autoritats locals.

Quines lliçons s‘han après?

Amb el temps es considera que els municipis i les autoritats locals han evolucionat i s’han convertit en centres de gravetat. S’ha produït una transferència real de poder, d’autoritat de l’Estat cap a les autoritat locals i regionals en els darrers 20 anys.

En relació als resultats acadèmics, avaluats amb PISA, hi ha alguns problemes d’igualtat que es poden relacionar amb els processos de descentralització, Aquest és un aspecte al qual el govern hi està prestant atenció actualment.

Finalment és important destacar la importància de normes i referències ben específiques que es determinen al Pla d’Estudis Nacional. En alguns llocs s’opina que no hi havia una formació prèvia suficient: és possible que les autoritats nacionals haguessin hagut de tenir més en compte aquesta realitat.

Suècia

Per què i com s’inicia el procés de descentralització?

El principal factor darrera de la descentralització i municipalització a Suècia és el convenciment de què la presa de decisions a nivell local és més positiva per què es coneix millor la realitat i la situació de les escoles. Aquesta és la premissa fonamental que hi ha al país.

L’altra consideració destacada per part del govern és el fet que l’assignació de la responsabilitat a nivell municipal permet implicar més i millor als que estan més a prop de les escoles, per exemple les famílies. I aquests poden interactuar amb els polítics locals millor que amb els nacionals. És una perspectiva més democratitzadora. Peter karlberG,

expert de l’Agència d’Educació de Suècia


29

Cal considerar que a Suècia tota l’educació és gratuïta sense distinció entre les escoles municipals o privades. Hi ha gairebé un 10 % d’estudiants que van a escoles privades, però amb la premissa que cap escola pot cobrar per donar educació. Totes són finançades amb diner públic.

Suècia és un país de 9.000.000 habitants dividits en 290 municipis. Són municipis amb xifres diferents de població, i que disposen de diferents organismes en funció dels diferents municipis. Els municipis obtenen finançament del govern no per partides pressupostàries pre-assignades a sanitat, a educació o a infraestructures sinó que s’atorga a nivell global i és competència dels municipis decidir en què s’inverteix.

Suècia té una llarga tradició en municipalització, ja que el sistema educatiu pel que fa a primària i secundària, des del 1948 era regulat pel municipi. En canvi el sistema de secundària superior estava regulat pel govern. El procés de descentralització pel que fa a aquest nivell va començar als anys 60, no absent de polèmica.

El 1985 es passa a una municipalització completa dels directors, dels responsables de les escoles i del professorat, de tal manera que són els municipis qui decideixen els salaris i les condicions de pagament d’aquests col·lectius. I en un període de reformes ràpides, a finals dels anys 80 s’aconsegueix que els municipis siguin completament responsables de tota l’escola obligatòria i la secundària superior. Això no només comporta un canvi administratiu sinó que també introdueix un nou sistema de govern orientat als resultats.

El Pla d’estudis és Nacional i les autoritats nacionals també són responsables de l’Avaluació. Es fa una avaluació a nivell nacional de la mà de les Agències nacionals, que s’encarreguen de donar suport als municipis i d’aquesta manera poden obtenir ajuda per millorar les pròpies escoles. Durant els últims 6 anys s’ha introduït una inspecció, que permet mantenir una divisió de responsabilitats.

En el Pla d’estudis nacional, s’hi defineixen les responsabilitats dels directors d’escola així com el sistema de notes i qualificacions.

Existeix d’altra banda, la Conferència escolar dels municipis: Conferència integrada pels polítics d’alt nivell, els polítics dels municipis i els funcionaris municipals, que es convoca biennalment, l’any després de les eleccions per tal que els polítics electes puguin exposar les seves propostes electorals, i un any abans de les altres eleccions per donar informació de les polítiques escolars. El fet que aquesta conferencia aglutini polítics locals i polítics d’alt nivell garanteix la connexió de tots els nivells.


No s’ha fet una avaluació sistemàtica real d’aquesta reforma. Les reformes encara s’estan debatent. Es considera que és molt problemàtic fer una avaluació del procés de descentralització i municipalització, donat que a principis dels 90 hi van haver moltes dificultats econòmiques a Suècia, a causa entre d’altres coses a un augment massiu de la immigració, la qual cosa vol dir que tant a nivell municipal com de govern van baixar els ingressos, etc. I tot això va afectar al finançament, es va introduir un nou Pla d’estudis, un nou sistema de qualificacions, etc. Tot això s’ha de tenir en compte si es volen avaluar les estratègies de reforma.

S’ha detectat un aspecte important pel que fa a l’equitat, durant els darrers anys hi ha hagut un lleuger increment de les diferències dins les escoles i entre les escoles. Això no es pot atribuir directament al procés de descentralització, segurament les dificultats econòmiques han tingut un fort impacte en aquesta qüestió.

Un fet interessant és que pel que fa a les escoles, hi ha una forta presència de notícies als mitjans. Això fa que a nivell polític es vulgui reaccionar amb massa celeritat i sovint s’implementin reformes poc reflexionades o consensuades. I això té conseqüències negatives.


30

No obstant això, actualment el ministeri d’Educació de Suècia ha creat una Comissió per tal de crear un Institut d’Avaluació independent i un dels objectius d’aquest procediment és que aquest Institut també avaluï la municipalització de les escoles sueques.


Cal introduir millores en el sistema d’avaluació i seguiment a escala nacional. A nivell local també s’ha de fer el mateix i cal millorar el seguiment a nivell individual, a nivell d’estudiants.

Igual que Finlàndia i Noruega hi ha molt d’interès en la igualtat d’oportunitats i que els estudiants puguin arribar a l’educació i als objectius i rebin el suport necessari. I aquest és un concepte que encara s’està debatent molt: el finançament ha de ser el mateix per a totes les escoles? cada escola ha de tenir la mateixa quantitat de diners? Cada estudiant ha de costar el mateix o hi podria haver grans diferències sobre quants recursos s’inverteixen amb estudiants amb necessitats educatives especials?. Planeja actualment el debat sobre la conveniència de si els municipis han de tenir la responsabilitat sobre aquesta qüestió, ja que hi ha moltes diferències entre municipis.

En tot el procés, una de les idees que sempre van planar és que els professors, que són els professionals de les escoles, han de tenir tota la llibertat professional per triar els mètodes a utilitzar i organitzar les seves aules i escoles. Això es la base de tot el sistema, tot i que alhora sovint es detecta una manca d’experiència i una necessitat de formació addicional per part d’aquests professionals.

Itàlia

Com s’inicia el procés de descentralització?

Itàlia es va unificar l’any 1861, i el 1948 va tenir la primera Constitució republicana. Com a Estat relativament modern, ha dedicat molta energia per fer que el país sigui unitari. El sistema educatiu ha estat, per tant, un element important d’unificació i de construcció de consciència nacional, i ha estat fortament centralitzat. Aquesta centralització és una característica que encara avui està present.

Itàlia va començar tímidament processos de descentralització administrativa a mitjans dels anys setanta. No és fins a l’any 1997 que s’inicia un procés de traspàs de competències i d’àmbits de gestió a regions, províncies i ajuntaments, reforçada amb canvis legislatius molt importants l’any 2001.

Aquesta opció de descentralització de l’Estat té un reflex important en l’organització del sistema educatiu. Així, la legislació del 2001 estableix el principi de l’autonomia escolar com a element clau de l’actualització del sistema educatiu. Per tant avui a Itàlia les escoles són autònomes i no hi ha cap llei ordinària que pugui esborrar aquesta autonomia.

marina bertiGlia,professora de Dret i Organització

de l’Educació a les Universitats de Torí i d’Aosta.

Assessora del Govern Regional del Piemont. Itàlia.


31

Per tant, el procés d’autonomia escolar mai no s’ha tractat d’una manera específica o pròpia, sinó que s’inclou en un procés de descentralització més ampli que va de l’Estat a les regions. L’experiència de les regions és recent si es compara amb l’experiència republicana. Les regions comencen a funcionar a meitat dels 70 com a tals i en l’àmbit escolar tenen dues competències: l’assistència escolar, que ara es diu “Dret a l’estudi” i, també la Formació Professional. En canvi l’Estat continua gestionant l’educació des dels 3 als 18 anys, i això juntament amb alguns centres escolars.

A partir del 1997 el procés d’autonomia escolar registra unes fases molt alternatives per motius lligats a processos polítics. Les alternances de la majoria de governs condiciona fortament el procés. Per tant actualment el procés encara no s’ha completat amb una única direcció, per què hi ha una superposició de normes diferents. La situació és molt confusa i actualment al Parlament s’està debatent el canvi en l’estructura dels sistemes.

En tot cas, els actors d’aquest procés són tres: l’Estat, les regions i les escoles.

Pel que fa a les regions i les seves competències, a partir del 2001, a causa de la reforma constitucional, les competències es troben molt ampliades. Avui les regions són titular d’un poder legislatiu més important que entra per primer cop també en el marc de l’educació. l’Estat determina les lleis amb un contingut general i els principis fonamentals i les regions fan les lleis de govern que s’han d’aplicar sobre el territori. Per tant hi ha un govern de l’educació que té dos nivells.

El tercer actor són les escoles. Les escoles són autònomes i són les responsables directes de la prestació dels serveis. Poden modificar el seu currículum i diferenciar l’oferta educativa.

A Itàlia hi ha molta diversitat de municipis; territoris amb 10 habitants i municipis amb milions. Per tant, la dinàmica entre les escoles i els municipis depèn molt de la dimensió de l’entitat local i de la seva capacitat financera, però també depèn molt de la voluntat política de l’entitat local.


Itàlia no segueix una avaluació nacional dels resultats. Es considera que, si es vol fer, cal utilitzar els resultats de PISA OCDE. A Itàlia aquests resultats no són favorables, sempre es situen a la part inferior de la mitjana de l’OCDE: matemàtiques 462 a 498, lectura 468 a 492, i, per tant, no hi ha satisfacció. A més, si es compara el nord i el sud, les regions del nord estan una mica per sobre del nivell OCDE i les del sud molt per sota. I això indica que no hi ha els resultats equilibrats que es pretenien després de tants anys de reforma de descentralització.

Pel que fa a la gestió, legalment descentralitzada des del 1997, aquests resultats no es poden mesurar perquè des de fa 8 anys els pressupostos han reduït progressivament les aportacions financeres a l’educació. L’OCDE afirma que Itàlia gasta molt i malament perquè el 97% del pressupost d’educació va als docents i només el 3% és per a les despeses d’inversió i per tant aquí entra en joc el paper de les regions i dels municipis. En funció de si és major o menor la voluntat dels municipis o de les regions de recolzar l’educació, sí que es pot incrementar aquest 3% des de les regions, i és per això que els resultats de cada regió són diferents.

On sí hi ha resultats positius és pel que fa a l’equitat: ha augmentat el nombre d’estudiants que continuen els estudis. El 98% dels alumnes del Piamonte, per exemple, van a l’escola fins als 18 anys, quan l’obligatorietat arriba fins als 16 anys.


32


Avui a Itàlia hi ha un augment de les responsabilitats dels directors de les escoles. Es considera que són responsables dels resultats de les seves escoles en tots els sentits. Tenen una millor relació amb els municipis i la comunitat i també amb les famílies dels alumnes. Tenir autonomia amb les escoles vol dir també esforçar-se per mantenir un nombre d’alumnes. Quan el nombre d’alumnes disminueix, l’escola disminueix, per tant això vol dir que, per mantenir els recursos, hi hagi un màrqueting escolar. Aquest aspecte a Itàlia està molt difós.

En el nord hi ha una millor relació entre el territori i escola, per què el principi de la subsidiarietat i horitzontalitat està més assumit per les administracions i els centres.

D’altra banda un aspecte negatiu a destacar d’Itàlia és que hi ha una gestió complexa de les normes, les lleis són molt complicades i molt difícils d’interpretar i els conflictes entre estat i regió i entitats locals es tornen molt difosos.

Un altre aspecte a remarcar és que mai s’ha aconseguit gestionar el procés equilibrant els diferents nivells d’intervenció que es comenta a l’estudi, ja que no hi ha una correlació entre la reforma de la gestió de les estructures amb la reforma organitzacional de les estructures, i aquest és un element molt important. Les regions no han acceptat encara la descentralització i per tant la gestió dels professors és un aspecte nacional. No hi ha una contractació municipal ni d’escola, al mateix temps que hi ha una evident manca de recursos. Per aquests motius, es podria assenyalar que, en la pràctica, existeix encara una autonomia minimitzada.

França

Per què i com s’inicia un procés de descentralització?

França ha estat tradicionalment un país centralitzat, que està fent un moviment molt ràpid cap a una reforma del seu model d’estat. En 30 anys s’han produït molts canvis, i a partir del 1982 s’inicia la tendència cap a la descentralització, a partir de dues fases. En una primera fase hi ha una regulació de transferències de l’Estat a les regions, i en una segona fase de descentralització hi ha una extensió de les competències als comitès territorials.

La complexitat ve perquè hi ha 37.000 comunitats locals, i simultàniament hi ha hagut descentralitzacions i agrupament de petites entitats per gestionar temes diversos, per exemple, el tractament de residus, etcètera.

El Pla d’Estudis francès és nacional i és competència de l’Estat, com ho és també la formació i la contractació i gestió del professorat. L’educació primària és responsabilitat de les comunitats locals i responsabilitat dels Departaments, que és un nivell que encara hi ha i que està creat des de la Revolució Francesa. L’educació superior secundària és responsabilitat de les regions, per això hi ha una col·laboració d’aquests dos nivells.

GeorGes-louis baron,professor de Ciències de l’Educació a la Facultat de Ciències Humanes i Socials.

Universitat Descartes de París


33

El 2004 s’inicia l’evolució de l’escola cap a les comunitats. Aquesta transició planteja una revisió general de polítiques públiques i és una acceleració del canvi per donar més competències als nivells locals. De fet les administracions locals tenen moltes més competències que abans. Actualment es parla de transferir les responsabilitats dels professors, però probablement tardarà en arribar, ja que hi ha moltes resistències, tant en diversos sectors de l’administració com entre el professorat, a aquests canvis en el sistema.


Pel que fa als efectes no s’ha fet una avaluació real. Hi ha hagut forces estudis i informes però pocs estudis sobre resultats educatius per què la pedagogia segueix sent una prerrogativa a nivell nacional.

Tampoc es disposa de masses resultats sobre l’equitat però fins i tot a la primera etapa de la descentralització, França va crear en el seu moment Zones d’educació especial per als municipis amb resultats acadèmics més baixos, en les quals la comunitat havia d’aportar més recursos. Aquí sí que es posa de manifest que, encara que no es disposin de resultats basats en la recerca, hi ha cooperacions molt interessants, sobretot en educació superior. De fet aquest és un àmbit dels més dinàmics on les coses evolucionen més ràpidament. En aquest aspecte hi ha hagut conflictes de competències entre els diferents nivells de l’administració, doncs les comunitats més petites volen mantenir els seus nivells de decisió.

El què hi ha al govern francès és un fort desig de reduir el cost dels serveis públics, és una tendència política molt clara de transferir i reduir el preu d’aquests serveis. Per exemple, els professors ara són responsabilitat de l’Estat i la idea final és que en aquest procés en què estan entrelligades les responsabilitats i les coses canvien ràpidament, les comunitats territorials assumeixin progressivament costos i responsabilitats. Això ja es veu sobretot en camps que no han estat inclosos tradicionalment a les escoles, per exemple les TIC. Aquestes són àrees en que les comunitats territorials inverteixen, per exemple en dotar d’ordinadors per ajudar a l’accés de tots els estudiants, etc. I aquí certament sí que existeixen polítiques molt dinàmiques.


Un dels problemes existents consisteix en què el sistema de gestió tradicional es va adaptar a un Estat molt centralitzat. Durant molt temps s’ha viscut un sistema jeràrquic, la qual cosa comporta una nova cultura per aprendre. L’Estat a França té moltes competències pel que fa al contingut, pedagogia, etc. i existeixen problemes pel que fa a compartir responsabilitats per diferents línies jeràrquiques entre l’Estat i les comunitats.

Sí que cal destacar que les regions tenen una responsabilitat molt important pel que fa al sistema de Formació Professional i per tal de preparar als estudiants per accedir al mercat laboral. En aquest sentit hi ha moltes iniciatives dinàmiques que s’han implementat.

D’altra banda el que és nou per al país és el paper creixent de l’avaluació segons indicadors d’objectius. El problema es dóna entre el control a priori i a posteriori i s’està passant a una avaluació a posteriori amb indicadors d’una alta potència normativa. Aquest fet constitueix una revolució per què durant molt temps ha estat un país molt centralitzat amb una tradició de control a priori. Actualment s’està fent front a aquest fet, que demana concertació entre les administracions i els docents.

El sistema educatiu que està evolucionant amb més rapidesa és l’educació superior. Les universitats estan passant a una estratègia d’avaluació a posteriori i a partir d’organismes externs independents.


34

Des de la perspectiva del Municipi

Finlàndia

Punts forts

El fet que existeixi un Pla d’estudis a 3 nivells: estatal, municipal i d’escola, genera efectes molt positius sobre el professorat. Els professors es converteixen en responsables i protagonistes de l’educació, amb una llibertat pedagògica i de gestió molt àmplies. Tot i així, donar més pes al professorat sempre requereix formació i convé tenir clar el finançament d’aquesta formació.

La municipalització també ha generat efectes molt positius sobre la direcció de l’escola. S’ha passat de directors a líders professionals. El concepte no és tenir els millors professionals sinó que el director és un líder professional, i com a tal requereix alguna formació més després de la formació inicial.

Pel que fa a la contractació i la formació del professorat, la competència rau en el director de l’escola. Són dos aspectes que van junts. Això és molt important en el procés per què s’ha passat a una gestió de tipus empresarial i ara és el director el que té el poder i decideix quins professors necessita per al seu equip. A la vegada, pel que fa al control dels professors, no és l’Estat qui controla el moviment de professors sinó el mercat. Són els directors de l’escola qui contracten el professorat, no l’Estat.

Punts febles

El procés de municipalització va trobar, als seus inicis, dos problemes importants. En primer lloc, va afectar tant a la xarxa d’escoles de l’educació nacional i a les de titularitat privada, ja que moltes escoles són privades. Potser no s’haurien hagut d’abordar la municipalització i els centres privats en la mateixa taula. Això va plantejar en alguns centres l’estratègia del tractament de l’heterogeneïtat a l’aula, amb la diferenciació de grups d’estudiants: grups amb bons estudiants, grup d’estudiants mitjans i grups d’estudiants dolents. Això certament anava totalment en contra de l’educació igualitària, de manera que cap als anys 80, el govern va introduir una mesura al sistema per eradicar-ho. Aquest va ser un aspecte clau. Després d’això, els municipis van adquirir tota la responsabilitat de l’educació, amb aquesta premissa de l’escola comprensiva.

Un risc evident és pel que fa al finançament. El finançament a Finlàndia no està destinat directament a l’educació, de tal manera que el municipi es pot gastar els diners en allò que prioritzi. I tot i que és cert que això comporta una llibertat molt gran, la igualtat o l’equitat està sota risc. Per exemple, si es volen fer grups més petits a les escoles, ho ha de decidir el municipi en el marc del conjunt de decisions del seu pressupost, i hi pot haver municipis que actuïn de manera diferent en el camp de l’educació.

erma taPio, director del Servei d’Educació de la ciutat d’Espoo. Finlàndia


35

Pel que fa a la inspecció, en mans de l’Estat, no es portava a terme a les escoles i no aportava idees pedagògiques rellevants. Va ser més un control que un suport, i es va considerar, per part de tots, molt positiu abolir-la. Considerem molt millor l’avaluació de resultats per seguir de prop i millorar el sistema.

Reptes

Un primer repte és la qüestió de com es poden donar directrius des de l’Estat, a partir dels Plans d’Estudi Nacionals. L’Estat proporciona formació per als professors i a la vegada també porta a terme projectes, per exemple l’Estat va iniciar un projecte en educació especial i hi va haver més de 100 municipis que es van presentar voluntaris. Aquesta és una mostra de què hi ha diferents maneres d’orientar, no es tracta de controlar sinó d’orientar.

Un segon repte fa referència a l’Avaluació. Cal definir estàndards d’avaluació per tal de poder establir comparatives entre municipis. Tot i que existeix l’obligació d’avaluar per part de tots els municipis, no hi ha uns criteris estàndards, sinó que cadascú fa atenció a aspectes diferents.

Un tercer repte, i referent també a l’avaluació, és que no hi ha formació per a avaluar. Per exemple al municipi d’Spoo, el 2009 entra en vigor el què s’anomena la “targeta de puntuació equilibrada”, es tracta d’una fulla de qualificació equilibrada. El problema però és que el professorat no ha rebut formació en gestió de qualitat.

Per tant la formació és clau: tant per al professorat com per a la direcció del centre, per tal que pugui exercir realment el lideratge i la gestió que correspon. És necessària una formació posterior a la formació inicial en aquests termes.

En definitiva queden encara forces reptes pendents: molts nens en educació especial, una alta taxa d’immigrants, i una qüestió important que el país es planteja és què s’ha de fer amb aquells que tenen més talent; cal donar suport als més dèbils però també als que tenen més talent o més possibilitats.

Tot i que hi ha molts reptes encara pendents, i la descentralització no resolt tots els problemes educatius, certament aquests problemes es poden afrontar millor amb un sistema descentralitzat.

Noruega

Punts forts

És important remarcar l’existència d’una taula de diàleg entre el govern central i els representants municipals per establir quines són les necessitats i els recursos que fan falta, específicament en el camp de l’educació. És una bona eina per avançar sobretot en l’equitat entre els territoris.

Øystein johannessen, subdirector general del Ministeri d’Educació

i Investigació de Noruega


36

Punts febles

A Noruega es constata que l’equilibri entre govern local i estatal no és punt fix, sinó que és massa canviant en funció del context polític. Actualment s’ha acostat més a l’Estat, especialment en el camp de la formació professional. A més, els municipis sovint critiquen al govern nacional perquè creuen que tenen un finançament insuficient.

Hi ha la percepció en els governs locals sobre el fet que el govern nacional parla de descentralització i llibertat, però segueixen implementant noves iniciatives que afecten als governs locals i per tant condicionen en gran manera la seva llibertat.

Reptes

Un repte important a afrontar és la gestió del gran volum de responsabilitat i competències lliurades als municipis. En la reforma educativa que es va produir el 2006 es va donar molta llibertat als municipis, i en aquest sentit, una llibertat donada de manera sobtada, va derivar en el fet que els municipis es van trobar totalment desemparats de la seguretat que els proporcionava les indicacions estatals.

En el procés de descentralització quan es donen passes massa grans, existeix aquest risc i aquesta es una lliçó que s’ha après i a la qual s’hi està intentant fer front. L’any 2009 es canvia la llei d’educació i cada municipi haurà de fer un informe que documenti l’estat de la qualitat educativa a nivell anual. L’objectiu és que els governs locals, els ajuntaments facin més atenció a la política i tinguin més responsabilitat pel que fa a la qualitat.

Suècia

Dades inicials de la ciutat de Södertälje

És un municipi de 88.000 habitants dels quals més de la quarta part són refugiats d’origen sirià o iraquià. L’equip de govern està format per 22 regidors de 8 partits diferents. 3000 empleats, dels quals la majoria són professors. El municipi és responsable de més del 40% del pressupost de la ciutat i és responsable de l’educació des d’1 any fins a acabar amb l’educació obligatòria 19 – 20 anys. La ràtio és de 7-8 professors per cada 100 alumnes. El pressupost per al 2009 és de 140.000.000 d’euros per la ciutat.

El seguiment i l’assegurament de la qualitat a l’educació es duu a terme a partir del Pla d’Acció Local. A través d’aquest Pla es descriu com es volen assolir els objectius nacionals que es marquen pels alumnes, es marquen indicadors de qualitat, es fan enquestes de satisfacció a les famílies i entre els docents, s’elabora un informe de qualitat anual que fa un seguiment sobre l’assoliment del Pla Nacional d’Educació.

thomas johansson, president del Comitè Local d’Educació.

Sodertalje, Suècia


37

Punts forts

Hi ha hagut una democratització del sistema escolar. Un exemple d’això el trobem en el fet que les escoles obligatòries són dirigides per un Consell Local on els pares en són la majoria.

- La creativitat i paritat entre les escoles i els ajuntaments ha augmentat. El nombre d’escoles s’ha incrementat en els últims anys. Per exemple hi ha 40 escoles independents actualment i totes han començat a funcionar des de fa 15 o 20 anys. Existeixen doncs 40 escoles que ofereixen diferents solucions pedagògiques, escoles dirigides per empreses, o per diferents grups religiosos, o grups de professors, etc.

- La figura del polític local té un paper molt actiu i està implicat en el dia a dia de tot el que afecta a l’educació. Es reuneix amb oficials locals per parlar de pressupost, del pla d’educació, experts de l’oficina local d’educació... Té contacte diari amb els pares directament, els ajuda a solucionar problemes, té reunions amb els alumnes, amb els directors… és un contacte molt directe que permet adoptar diferents estratègies per diferents escoles.

- La distribució del finançament es fa segons la ubicació de l’escola i d’on vénen els alumnes. Per exemple, es té en compte la procedència dels pares, si són famílies immigrants, o refugiats, etcètera, s’ofereixen més diners a aquella escola per ajudar-los a assumir els objectius.

- S’ha notat un increment de l’especialització de les escoles en perfils. Per exemple, escoles que s’especialitzen en idiomes, o en ciències naturals, etc. i s’han establert temes específics per a les escoles. Es treballen per exemple 4 àrees específiques: democràcia, ciències naturals, matemàtiques, i sanitat. I també hi ha molta voluntat d’adaptar-se al mercat laboral i les seves necessitats. Hi ha dos grans sectors industrials de base, la indústria de la medecina i la del sector automobilístic sobretot el camions, doncs s’intenta adaptar o cooperar molt amb aquestes indústries.

- Ensenyar pot ser un fet adaptat localment a diferents alumnes, a diferents classes. Malgrat totes les objeccions que pot haver-hi, la descentralització és molt positiva, ja que el coneixement local i la llibertat per decidir o per escollir com serà l’educació dels ciutadans més propers és molt important per poder incrementar els resultats de les escoles, incrementar la democràcia i, el desenvolupament continu de la ciutat.

Punts febles

El Govern central encara manté algun impuls d’interferir en la política educativa dels municipis i també construeix sistemes per fer-ho; per exemple, van reservar alguns fons per augmentar el nombre de mestres.

Hi ha preocupació per les diferències en matèria de recursos i ensenyament. No hi ha un subsidi destinat específicament per als municipis pel que fa a l’ensenyament, que caldria habilitar en determinades circumstàncies. Per exemple, la guerra a l’Iraq va afectar les escoles de Södertälje, ja que hi van arribar un nombre molt important de refugiats sense un increment paral·lel de les aportacions de l’Estat.

Reptes

És necessari un sistema més just quant als subsidis de l’estat, un control estatal de les avaluacions i de la qualitat, així com també una definició més exhaustiva dels objectius sobre l’educació. En definitiva, cal fer un major esforç per coordinar les expectatives nacionals amb allò que realment s’assoleix a nivell local.


38

Itàlia

Punt forts

Es disposa d’una legislació a nivell central que a la seva carta constitucional introdueix l’autonomia escolar i també els conceptes de la descentralització, dissenyant exactament quines són les competències de les regions, de les províncies i dels municipis i tota l’ordenació de les entitats locals.

Punts febles

Des de la perspectiva dels constitucionalistes consideren que hi ha una legitimitat en l’autonomia escolar i la descentralització que defineix la carta constitucional, i que en canvi no s’ha realitzat. I, en allò que s’hagi realitzat, s’ha generat una situació de confusió en la que tots els nivells fan de tot i no se sap exactament qui fa què. Un exemple en relació a això; des de l’any 2000 que va començar aquest procés de descentralització fins a l’actualitat hi ha hagut 4 reformes del sistema escolar. Això significa que l’ordenació escolar s’ha canviat 4 vegades, i mentrestant, aquesta descentralització ha permès que els municipis, les províncies endeguessin unes activitats de recolzament del sistema escolar amb una formació complementària i que les regions hagin desenvolupat una activitat de coordinació amb les províncies i amb els municipis i que s’hagin dedicat molts recursos, discrepant del què deia la carta constitucional.

Reptes

La fotografia que existeix és un Estat central que continua fent reformes que van a tocar l’autonomia escolar i que no prenen en consideració les entitats locals, les regions i les províncies, que tenen una funció territorial.

Què pensen les regions? Consideren que s’ha de desplaçar l’atenció no cap a noves reformes d’ordenació sinó noves reformes que puguin definir qui fa què i que es pugui acabar el procés de definició de les competències regionals. Això hauria de ser una funció de direcció i de programació a dins del territori regional, sense oblidar que l’Estat hauria de definir els nivells essencials de prestacions que s’han de garantir en tot el país.

També s’haurien de definir els nivells d’ensenyament que s’han d’integrar dins de cada peça, de cada regió italiana. Les regions haurien de treballar per poder garantir el què s’anomena federalisme de solidaritat. Donar resposta a cada peça del país, o sigui una especificitat per cada territori.

S’està treballant en molts fronts en paral·lel: en un pla de programació que contempli l’activitat de les províncies i dels municipis, en altres òrgans nacionals per definir els passos lligat a l’autonomia escolar i a la descentralització, així com també definint el federalisme. Tots aquests processos no han de tenir un marc esquizofrènic sinó un marc d’orientació més precís que permeti definir les competències.

Finalment cal dir que en l’actualitat per Itàlia és molt important trobar una línia comú de treball i no un marc fragmentat on cada individu treballa sobre un pla diferent i no existeix una taula o un òrgan per poder qüestionar tots els processos que avui s’estan aplicant a Itàlia.

Giovanna Pentenero, regidora d’Educació i Formació.

Govern Regional del Piemont. Itàlia


39

França

França tradicionalment ha estat un Estat molt centralitzat. Tanmateix el nivell educatiu de primària ha estat justament sempre caracteritzat per ser el nivell amb més coresponsabilitat.

La història de la descentralització s’ha caracteritzat sempre per responsabilitats compartides. Tot i que ja hi ha inicis als anys 60-70, la primera llei comença des de 1982 amb la voluntat del govern d’esquerra i François Miterrand de treballar sobre descentralització.

El Ministeri d’Educació presenta dues línies jeràrquiques i una d’elles depèn de les comunitats territorials. Les comunitats territorials tenen competència per crear alguns aspectes i per oferir aquells serveis o projectes que considerin, amb l’objectiu d’aproximar l’escola i el ciutadà.

La primera llei orgànica per l’educació secundària, assenyala que l’escola ha de tenir projectes. La segona llei, del 2003 és una reforma constitucional amb una transferència de responsabilitats a les comunitats territorials més importants. Els treballadors de les escoles ja no són funcionaris de l’Estat sinó de les comunitats territorials. Al 2007 es fa una revisió general de les polítiques publiques impulsades pel nou govern i es publica un informe que advoca per més canvis, remarcant aspectes com la competència sobre la formació dels professors que es traspassa a les comunitats territorials. En definitiva es pot dir que no és un flux estable.

Reptes

Tot i que no s’ha realitzat una avaluació formal, es poden destacar les dificultats de compartir responsabilitats, sobretot davant de canvis sense previsió. Per exemple en la implantació de les TICs. Al principi són les comunitats territorials qui assumeixen la responsabilitat, de manera que estem davant desenvolupaments asimètrics a les diferents regions. Hi ha comunitats que ofereixen equips informàtics a tothom i n’hi ha que no.

Darrerament les comunitats territorials estan oferint un servei molt interessant anomenat “Acompanyament” en el qual s’ofereixen serveis escolars un cop acabada l’escola. La implantació d’aquest servei és diferent en funció de la grandària del municipi però està sent molt interessant. Cal dir que ja hi ha certa tradició en aquest tipus de serveis. El punt de partida el trobem en la responsabilitat de les regions a partir dels anys 80 de treballar en integració al mercat laboral sobretot en aquelles zones valorades com a especials.

Finalment caldria insistir en la importància del canvi que està desenvolupant el govern passant del control a priori a avaluacions posteriors.

GeorGes-louis baron,professor de Ciències de l’Educació a la Facultat de Ciències Humanes i Socials.

Universitat Descartes de París


40

VALORACIONS A NIVELL DE L’ESTAT: Lliçons apreses

Finl

ànd

iaN

oru

ega

Suè

cia

Itàl

iaFr

ança

1.E

l fe

t de

què

el

sist

ema

de

finan

çam

ent

com

port

i qu

e el

s re

curs

os d

e l’E

stat

ca

p al

s m

unic

ipis

no

sigu

in

dire

ctam

ent

assi

gnat

s a

educ

ació

, gen

era

prob

lem

es,

ja q

ue s

empr

e hi

ha

el r

isc

que

els

recu

rsos

s’

acab

in

dest

inan

t a a

ltres

àm

bits

.

2.

L’en

foca

men

t de

l pa

ís

és

que

al

gove

rn

hi

ha

core

spon

sabi

litat

so

bre

l’edu

caci

ó,

i ca

l m

ante

nir-

la

en

bone

s co

ndic

ions

, se

mpr

e re

spec

tant

el

P

la

d’E

stud

is N

acio

nal.

3. L

a de

scen

tral

itzac

ió s

’ha

de fe

r pa

s a

pas,

no

s’ha

de

fer

tot i

mm

edia

tam

ent.

4. N

o es

pot

dir

que

un p

aís

està

to

talm

ent

cent

ralit

zat

o de

scen

-tra

litza

t, si

nó q

ue

hi h

a m

ultit

ud d

e pe

rfils

i de

m

odal

itats

de

cen-

tral

itzac

ió

o de

scen

tral

itzac

ió.

1. E

n te

rmes

d’e

quita

t, es

de

tect

a qu

e no

s’h

an p

ogut

sa

lvar

le

s di

ferè

ncie

s en

tre

els

millo

rs

mun

icip

is

i el

s pi

tjors

.

2. Q

uan

els

mun

icip

is i

les

au

torit

ats

regi

onal

s no

pod

en

col·l

abor

ar i

form

ar c

onso

rcis

pe

r tal

d’a

ctua

r com

a a

ctor

s en

el m

erca

t i u

tilitz

ar e

l seu

po

der

com

a c

onsu

mid

ors,

la

des

cen-

tral

itzac

ió é

s m

olt

com

plic

ada.

3. E

ls m

unic

ipis

i les

aut

orita

ts

loca

ls

han

evol

ucio

nat

i s’

han

conv

ertit

en

cent

res

de

grav

etat

.

4. H

i ha

alg

uns

prob

lem

es

d’ig

ualta

t re

laci

onat

s am

b pr

oces

sos

de

desc

entr

alitz

ació

i

és

en

aque

sta

qües

tió

que

el

gove

rn

hi

està

pr

esta

nt

aten

ció

actu

alm

ent.

5.

Des

taca

r la

im

port

ànci

a d’

elab

orar

no

rmes

i

refe

rènc

ies

ben

espe

cífiq

ues

que

eman

in

del

Pla

N

acio

nal.

1.E

l pr

inci

pal

fact

or d

arre

ra

de

la

desc

entr

alitz

ació

i

mun

icip

a-lit

zaci

ó a

Suè

cia

és e

l con

ven-

cim

ent

de q

uè

la p

resa

de

deci

sion

s a

nive

ll lo

cal é

s m

és p

ositi

va p

er q

uè

es c

onei

x m

illor

la r

ealit

at i

la

si

tuac

ió

de

les

esco

les.

A

ques

ta

és

la

prem

issa

fo

nam

enta

l que

hi h

a al

paí

s.

2. L

’ass

igna

ció

de la

resp

on-

sabi

litat

a

nive

ll m

unic

ipal

pe

rmet

im

plic

ar m

és i

millo

r al

s qu

e es

tan

més

pro

p de

le

s es

cole

s, p

er e

xem

ple

les

fam

ílies.

I

aque

stes

po

den

inte

ract

uar

amb

els

polít

ics

loca

ls

millo

r qu

e am

b el

s na

cion

als.

És

una

pers

pect

iva

més

dem

ocra

titza

dora

.

3. S

’ha

dete

ctat

un

aspe

cte

impo

rtan

t pe

l qu

e fa

a

l’equ

itat,

dura

nt e

ls d

arre

rs

anys

hi

ha h

agut

un

lleug

er

incr

emen

t de

les

dife

rènc

ies

dins

les

esc

oles

i e

ntre

les

es

cole

s.

4.S

’ha

de m

illora

r el

sis

tem

a d’

aval

uaci

ó i

segu

imen

t a

esca

la n

acio

nal.

1.A

Ità

lia h

i ha

un

augm

ent

de l

es r

espo

nsab

ilitat

s de

ls

dire

ctor

s de

les

esc

oles

. E

s co

nsid

era

que

són

resp

on-

sabl

es d

els

resu

ltats

de

les

seve

s es

cole

s en

to

ts

els

sent

its.

Tene

n un

a m

illor

rela

ció

amb

els

mun

icip

is i

la

com

unita

t i

tam

bé a

mb

les

fam

ílies

dels

alu

mne

s. T

enir

auto

nom

ia a

mb

les

esco

les

vol

dir

tam

bé

esfo

rçar

-se

per

man

teni

r un

no

mbr

e d’

alum

nes.

Qua

n el

nom

bre

d’al

umne

s di

smin

ueix

, l’e

scol

a di

smin

ueix

, pe

r ta

nt

això

vo

l di

r m

ante

nir

més

re

curs

os

i qu

e hi

ha

gi

un

màr

quet

ing

esco

lar.

2.

Mai

s’

ha

acon

segu

it ge

stio

nar

el

proc

és

equi

libra

nt

els

dife

rent

s ni

vells

d’in

terv

enci

ó, j

a qu

e no

hi h

a un

a co

rrel

ació

ent

re

la re

form

a de

la g

estió

de

les

estr

uctu

res

amb

la r

efor

ma

orga

nitz

acio

nal

de

les

estr

uc-t

ures

del

s co

ntin

guts

i a

ques

t és

un

elem

ent

mol

t im

port

ant.

1.E

l fe

t de

pa

ssar

d’

una

aval

uaci

ó a

prio

ri a

una

a po

ster

iori

amb

indi

cado

rs

d’un

a al

ta

potè

ncia

no

rmat

iva,

co

nstit

ueix

un

a re

volu

ció,

ja

qu

e du

rant

m

olt

tem

ps h

a es

tat

un p

aís

mol

t ce

ntra

litza

t am

b un

a tr

adic

ió d

e co

ntro

l a

prio

ri.

Act

ualm

ent

s’es

tà f

ent

front

a

aque

st fe

t.

2.L’

esta

t a

Fran

ça t

é m

olte

s co

mpe

tènc

ies

pel

que

fa

al

cont

ingu

t, pe

dago

gia,

et

c.

i ex

iste

ixen

pr

oble

mes

pe

l qu

e fa

a

com

part

ir re

spon

sabi

litat

s pe

r di

fere

nts

línie

s je

ràrq

uiqu

es

entr

e l’E

stat

i le

s co

mun

itats

.

3.E

l si

stem

a ed

ucat

iu

que

està

ev

oluc

iona

nt

amb

més

rap

ides

a és

l’e

duca

ció

supe

rior.

Les

univ

ersi

tats

es

tan

pass

ant a

una

estr

atèg

ia

d’av

alua

ció

a po

ster

iori

i en

tre

orga

nism

es.


41

VALORACIONS A NIVELL DE MUNICIPI: Punts febles. Errors detectats

Finl

ànd

iaN

oru

ega

Suè

cia

Itàl

iaFr

ança

1. C

ombi

nar a

l mat

eix

tem

ps

el

deba

t de

l’e

duca

ció

naci

onal

i

la

titul

arita

t pr

ivad

a.

2.

Trac

tam

ent

de

l’het

ero-

gene

ïtat

a l’a

ula

crea

nt t

res

grup

s d’

estu

dian

ts e

n fu

nció

de

l seu

niv

ell.

Pro

cés

cont

rari

a un

a ed

ucac

ió ig

ualit

ària

. Es

va

have

r de

co

rreg

ir am

b m

esur

es e

stat

als.

3.

Insp

ecci

ó de

co

ntro

l, no

de

supo

rt.

Es

va h

aver

d’

abol

ir.

1. T

ot i

els

prin

cipi

s es

tabl

erts

de

de

scen

tra-

litza

ció,

el

go

vern

na

cion

al

segu

eix

impl

emen

tant

in

icia

-tiv

es

que

afec

ten

als

gove

rns

loca

ls

que

cond

icio

nen

la

seva

llib

erta

t.

2.

El

proc

és

de

desc

en-

tral

itzac

ió e

s va

fer m

olt r

àpid

i

es v

an t

roba

r a

falta

r le

s in

dica

cion

s es

tata

ls.

1. E

l G

over

n ce

ntra

l m

anté

in

terfe

rènc

ies

en

la

polít

ica

educ

ativ

a de

ls m

unic

ipis

.

2.

No

hi

ha

un

subs

idi

dest

inat

esp

ecífi

cam

ent

per

als

mun

icip

is p

el q

ue f

a a

l’ens

enya

men

t.

1.

No

s’ha

de

senv

olup

at

la

legi

slac

ió

exis

tent

qu

e re

gula

l’a

uton

omia

es

cola

r i

la d

esce

ntra

litza

ció.

Qua

n hi

ha

hagu

t in

icia

tives

, s’

ha

gene

rat

conf

usió

don

at q

uè

tots

els

niv

ells

fan

de

tot

i no

se

sap

exac

tam

ent

qui f

a qu

è.

1. E

s pr

odue

ixen

difi

culta

ts

alho

ra d

e co

mpa

rtir

resp

on-

sabi

litat

s, s

obre

tot d

avan

t de

canv

is s

ense

pre

visi

ó.

2. H

i ha

des

envo

lupa

men

ts

asim

ètric

s a

les

dife

rent

s re

gion

s.


42

VALORACIONS A NIVELL DE MUNICIPI: Punts forts

Finl

ànd

iaN

oru

ega

Suè

cia

Itàl

iaFr

ança

1. P

la d

’est

udis

a 3

niv

ells

: es

tata

l, m

unic

ipal

i d’

esco

la.

Els

pr

ofes

sors

es

co

nver

-te

ixen

en

prof

essi

onal

s de

la

seva

edu

caci

ó i e

ls d

irect

ors

en lí

ders

pro

fess

iona

ls.

La c

ontr

acta

ció

i la

form

ació

de

l pr

ofes

sora

t és

co

m-

petè

ncia

de

l di

rect

or

de

l’esc

ola.

1.

Taul

a de

di

àleg

en

tre

el

gove

rn

cent

ral

i el

s re

pres

enta

nts

mun

icip

als

per

esta

blir

les

nece

ssita

ts i

el

s re

curs

os e

n el

cam

p de

l’e

duca

ció.

1.

Dem

ocra

titza

ció

del

sist

ema

esco

lar.

Les

esco

les

oblig

atòr

ies

són

dirig

ides

per

un

Con

sell

Loca

l on

els

pare

s en

són

la m

ajor

ia.

2.

El

polít

ic l

ocal

est

à im

-pl

icat

en

el d

ia a

dia

de

tot e

l qu

e af

ecta

a l’

educ

ació

.

3. L

a di

strib

ució

del

fin

an-

çam

ent

es

fa

sego

ns

la

ubic

ació

de

l’esc

ola

i de

on

vene

n el

s al

umne

s.

4.

Incr

emen

t de

l’e

spec

ia-

litza

ció

de

les

esco

les

en

perfi

ls

(idio

mes

oc

iènc

ies

natu

rals

) i

s’ha

n es

tabl

ert

tem

es e

spec

ífics

per

a l

es

esco

les.

1.

La

cart

a co

nstit

ucio

nal

intr

odue

ix l’a

uton

omia

esco

lar

i tam

bé e

ls c

once

ptes

de

la

desc

entr

alitz

ació

, dis

seny

ant

exac

tam

ent

quin

es s

ón l

es

com

petè

ncie

s de

les

regi

ons,

de

le

s pr

ovín

cies

i

dels

m

unic

ipis

i t

ota

l’ord

enac

ió

de le

s en

titat

s lo

cals

.

1.

El

nive

ll ed

ucat

iu

de

prim

ària

és

el n

ivel

l am

b m

és

core

spon

sabi

litat

.

2.

La

desc

entr

alitz

ació

s’

ha

cara

cter

itzat

se

mpr

e pe

r re

spon

sabi

litat

s co

mpa

rtid

es.

3. L

es c

omun

itats

ter

ritor

ials

de

l M

inis

teri

d’E

duca

ció

tene

n co

mpe

tènc

ia

per

ofer

ir se

rvei

s o

proj

ecte

s qu

e ap

roxi

min

l’e

scol

a i

el

ciut

adà.


43

VALORACIONS A NIVELL DE MUNICIPI: Reptes pendents

Finl

ànd

iaN

oru

ega

Suè

cia

Itàl

iaFr

ança

1.

El

finan

çam

ent

no

està

de

stin

at

dire

ctam

ent

a l’e

duca

ció,

el m

unic

ipi e

s qu

i de

cide

ix le

s se

ves

prio

ritat

s.

Mol

ta ll

iber

tat p

erò

la ig

ualta

t o

l’equ

itat e

stà

sota

ris

c.

2. D

onar

dire

ctriu

s de

s de

l’E

stat

, a

part

ir de

ls

Pla

ns

d’E

stud

i Nac

iona

ls.

3.

Cal

de

finir

està

ndar

ds

d’av

alua

ció

per

tal d

e po

der

esta

blir

com

para

tives

en

tre

mun

icip

is.

Tot

i l’o

blig

ació

d’

aval

uar

per

part

de

ls

mun

icip

is,

no

hi

ha

uns

crite

ris e

stàn

dard

s

4.

La

form

ació

de

l pr

ofes

sora

t i

de l

a di

recc

ió

del

cent

re,

com

plem

entà

ria

a la

form

ació

inic

ial.

5. C

om c

ompa

tibilit

zar d

onar

su

port

als

més

dèb

ils p

erò

tam

bé

als

que

tene

n m

és

tale

nt o

més

pos

sibi

litat

s.

1.

Pre

para

r el

s m

unic

ipis

i

les

esco

les

per

assu

mir

les

com

petè

ncie

s i

resp

on-

sabi

litat

s qu

e es

der

ivin

del

pr

océs

de

desc

entr

alitz

ació

.

1. U

n si

stem

a m

és ju

st q

uant

al

s su

bsid

is d

e l’E

stat

2. U

n co

ntro

l es

tata

l de

les

av

alua

cion

s i d

e la

qua

litat

.

3. D

efin

ir el

s ob

ject

ius

sobr

e l’e

duca

ció.

1.

Est

abilit

zar

l’ord

enac

ió

educ

ativ

a a

nive

ll es

tata

l i

defin

ir qu

i fa

què

per

acab

ar

el p

rocé

s de

def

inic

ió d

e le

s co

mpe

tènc

ies

regi

onal

s.

2.

Coo

rdin

ació

de

l pl

a de

pr

ogra

mac

ió d

e l’a

ctiv

itat

de

les

prov

ínci

es i d

els

mun

icip

is,

de l

’aut

onom

ia e

scol

ar i

la

desc

entr

alitz

ació

, i

de

la

defin

ició

de

l fe

dera

lism

e,

per

pode

r de

finir

les

com

petè

ncie

s.

3. C

rear

una

lín

ia c

omú

de

treb

all i

una

tau

la o

un

òrga

n pe

r pod

er q

üest

iona

r tot

s el

s pr

oces

sos

que

avui

s’e

stan

ap

lican

t a It

àlia

.

1.

El

serv

ei

anom

enat

“A

com

pany

amen

t” o

fert

per

le

s co

mun

itats

ter

ritor

ials

un

cop

acab

ada

l’esc

ola.

La

im

plan

taci

ó d’

aque

st s

erve

i és

dife

rent

en

func

ió d

e la

gr

andà

ria d

el m

unic

ipi.

2. C

anvi

en

la r

elac

ió a

mb

el

gove

rn,

pass

ant

del

cont

rol

prev

i a

les

aval

uaci

ons

po

ster

iors

.


45

Les qüestions que van provocar el debat més viu

En aquest capítol es recullen algunes de les qüestions que van provocar més debat en les jornades de discussió de l’estudi. Més enllà de preguntes, són formulacions obertes a un procés de discussió i d’anàlisi que ha de permetre la reflexió estructurada i col·lectiva dels diferents agents implicats.

Si no s’indica el contrari, tant les preguntes com les respostes són una síntesi feta per la relatora a partir de les aportacions dels diversos participants.

1. D’entrada el moviment social és bastant resistent al canvi. Cal fer molta pedagogia del canvi i buscar la complicitat. Hi ha experiència de quins serien els escenaris adequats per generar complicitat? és difícil un canvi d’aquestes característiques sense comptar amb complicitat…

Els escenaris adequats es basen en el diàleg amb els diferents agents i actors implicats i amb els sindicats. El professorat, els responsables dels municipis, els directors dels centres, etc. És molt important que quedin ben definides les competències que assumeix cadascú i les responsabilitats. La complicitat es va aconseguint en la mesura que tots els actors tenen clar el paper a assumir i a desenvolupar i en la mesura que es va veient que les experiències es van assolint positivament.

Una reforma d’aquestes característiques ha de ser gradual i a partir d’experiències pilot que permetin anar dibuixant realitats amb garanties. Es poden fer pilots amb casuístiques diverses, per exemple municipis de diferent grandària, amb diferents perfils de centres, etc.

Un altre aspecte important és l’avaluació d’aquests pilots i identificar clarament quins són els indicadors que permetran avaluar la posada en pràctica.

Finalment caldria afegir la conveniència de què entre el nivell local i nacional hi hagi un actor intermedi que permeti negociar amb els sindicats de professors les condicions salarials i laborals, etc. Aquest interlocutor intermedi permet recollir les opinions de totes les parts i després treballar per trobar mètodes i estratègies que afrontin el procés.

2. Quin lideratge poden exercir els equips directius dels centres?

El lideratge dels equips directius i dels directors és un fenomen bàsic i esdevé una de les claus més importants de l’èxit. S’han evidenciat diferents experiències (Suècia, Finlàndia, etc. ) on el director és qui té competència sobre l’assignació dels alumnes al centre, sobre la grandària dels grups, la formació del professorat, etc.

Els equips directius són la baula més important de la cadena, per què és la implementació definitiva de la descentralització. És la manera més efectiva de garantir que les idees i els principis nacionals s’implementen dins les escoles. En aquest sentit, la seva formació per al lideratge d’equips i de projectes és molt important. Cal dotar als equips directius d’una formació específica.

També cal tenir present que quan entrem en un procés de descentralització donarem més veu a la ciutadania i per tant això requereix de directors més disposats a “barallar-se” amb la ciutadania, perquè ells seran els qui rendiran comptes, en una forma de gestió i una societat més madura democràticament. Si es fa un procés de descentralització es necessiten professionals més preparats i que se sentin més responsables dels que ells fan. Més autonomia escolar significa més professionalització, més maduresa.


46

Centrant-nos a casa nostra, Catalunya no té un cos de directors. Ens podríem preguntar si és factible canviar les regles del joc, sense canviar les condicions de carreres professionals, sense directors en un cos específic. En qualsevol cas, són fonamentals unes relacions laborals clares i unes competències molt clares de professorat i equips directius

3. Lligam entre descentralització i rendició de comptes i entre descentralització i transparència. Els models més descentralitzats incorporen major rendició de comptes i major transparència?

Certament la descentralització comporta rendició de comptes i avaluació. Tot això permet millorar i incrementar la transparència. L’avaluació permet anar més enllà de la inspecció i esdevé una relació més basada en la confiança i en la millora.

L’Avaluació tant des de la perspectiva de monitorització i acompanyament, com de recull d’evidències i de resultats que permetin valorar com està funcionant el procés i si realment s’estan acomplint els objectius que marca l’Estat i si es dóna resposta a les condicions preestablertes.

La cultura del rendiment de comptes i de l’avaluació és positiva. Permet millorar i ajustar processos per ambdues parts i sempre porta a l’increment de la qualitat.

Una altra qüestió és si aquesta avaluació s’ha de fer pública o no. Ja s’ha vist que alguns països consideren que no aporta res i prefereixen que no ho sigui.

4. Actualment tenim uns models molt enfocats en el control dels processos i molt poc enfocats a l’avaluació dels resultats. Com aconseguir passar d’aquesta fixació cap als processos cap a l’interès en millorar els resultats? Cal començar a canviar el pes específic dels processos?

Com hem vist, no podem plantejar-nos un procés de canvi de sistema parcial o a trossos. Si es planteja una descentralització cal plantejar una autonomia de centres, i això implica replantejar la direcció i tenir una cultura de rendiment de comptes. El procés de descentralització és bo independentment de qualsevol opció ideològica, però cal veure com s’adapta i com es fa el procés sencer. Difícilment es podrà començar a descentralitzar cap al món local si prèviament no s’ha fet una bona direcció d’equips o un bon model de rendiment de comptes.

En tots els països presents a la trobada, s’ha vist com el procés de descentralització i autonomia ha portat a la substitució de la inspecció central del procés educatiu a una avaluació a posteriori dels resultats dels centres i del sistema.

5. Existència de riscos. Com es combina la descentralització amb l’estabilitat del sistema? La descentralització implica garantir coherència, estabilitat… com això queda garantit?

L’estabilitat del sistema es pot garantir a partir de diferents eines i instruments: del Pla d’Estudis Nacional, de l’Avaluació, del finançament estatal, etc. l’Avaluació a posteriori i el rendiment de comptes són eines que garanteixen l’estabilitat del sistema. Es tracta de trobar maneres de regular la llibertat. L’estabilitat es pot garantir a través de normes i principis nacionals.

6. Qui gestiona la formació del professorat en aquests països i qui gestiona els serveis educatius? quines estratègies segueixen per donar resposta a l’alumnat menys competent? serveis educatius: psicòlegs, pedagogs, el que gestiona els recursos bibliogràfics o de noves tecnologies i que són externs als centres?

La formació del professorat en alguns països és finançada i gestionada per l’Estat i en d’altres pels municipis o fins i tot per les pròpies escoles. Pel que fa a la gestió dels serveis educatius, varia molt entre països. Per exemple a Itàlia, les escoles són autònomes i són les responsables directes de la prestació dels serveis. En d’altres és una competència municipal o regional.


47

7. Divisió de responsabilitats o coresponsabilitat?

És molt important una divisió clara de responsabilitats i de funcions dels diferents actors que intervenen en el procés i en els diferents nivells. La divisió i organització de competències porta a la coresponsabilitat.

8. Qui elabora els indicadors d’avaluació?

En els casos en què el país disposa de Consells d’Avaluació Nacionals i d’òrgans independents d’avaluació, és el propi Estat qui els elabora. I en paral·lel, en alguns casos des del municipi i des del centre es creen els propis indicadors.

9. Què implica la llibertat pedagògica?

La llibertat pedagògica sobretot fa referència a la llibertat del centre i del professorat per escollir aquella metodologia pedagògica que es consideri més adient per l’assoliment acadèmic i formatiu dels estudiants. En la majoria de països els centres disposen de llibertat metodològica. Fins i tot algunes escoles s’estan especialitzant en diferenciar-se per apostar per un enfocament metodològic concret.

Per exemple, a Suècia la llibertat dels centres pel que fa a l’elecció d’enfocaments pedagògics i metodològics és un punt fort. Alguns municipis on hi havia més fracàs escolar actualment s’està apostant per la metodologia Waldorf.

A França es va voler imposar mètodes de lectura a nivell estatal i hi va haver queixes generalitzades i es van haver de fer enrera amb la mesura. Es valora molt preservar aquesta qüestió.

10. Quins són els criteris d’assignació dels alumnes a centres?

Els criteris d’assignació d’alumnes a centres varien en cada país. Per exemple, a Finlàndia o a Suècia l’assignació dels alumnes a les escoles es fa a partir d’assignar una escola base per a un alumne. S’intenta que sigui la més propera al domicili familiar encara que no sempre s’aconsegueix. Les famílies poden sol·licitar un canvi d’accés a una altra escola.

En canvi a Noruega no hi ha cap criteri d’assignació a centres. Els alumnes poden anar allà on volen.

11. Quins criteris s’han de donar per prendre la decisió de tancar una escola? què passa amb el professorat i amb els alumnes? es premia el funcionament d’una escola?

A Suècia per exemple, els principals motius fan referència a la manca d’estudiants, o a la manca de pressupost per fer front al manteniment de les infraestructures: neteja, calefacció, etc. Quan hi ha moltes escoles independents a la ciutat, s’ha de regular. La manera de fer-ho no és altra que comunicar, dialogar, treballar amb experts i amb funcionaris de l’oficina d’educació local. Cal treballar molt estretament amb el professorat i oferir alternatives als estudiants i al professorat en altres escoles.

En aquest cas també, és important veure com es recompensa als bons directors. Seguint amb l’exemple de Suècia, a nivell local es tracta amb els sindicats per recompensar als directors o als líders. Habitualment, a nivell local el que es fa és apujar els salaris. No es competeix tant amb els recursos sinó el que es vol és oferir la millor qualitat possible i per tant el que es vol és intentar ser atractius i respondre al què volen els ciutadans.

12. En el procés d’autonomia de centres, pot aparèixer el risc de la privatització?

L’autonomia dels centres i la descentralització no significa privatització, però segons com es faci, especialment la manera com es gestioni l’elecció de centres per part de les famílies,


48

podria conduir-hi. Els centres amb autonomia poden compartir objectius, mesures i recursos, i cal fixar-nos molt en la seva relació. Cal vigilar que no hi hagi diferències entre el disseny del sistema i la manera com s’aplica dia a dia. Cal fixar-nos molt en l’aplicació.

13. Provocar competència entre municipis provoca la millora? Per provocar competència tothom més o menys hauria d’estar en les mateixes condicions per competir. Tots els municipis competeixen en igualtat de condicions? Com es fa això a Suècia?

A Suècia la competència es veu com un element positiu, que permet incrementar la qualitat. La descentralització i municipalització va generar competència entre escoles. Quan en el procés es va oferir llibertat d’elecció d’escola dins d’un municipi o fins i tot entre municipis, es va introduir competència. Si s’atrau a més estudiants, s’atrau més finançament, ja que les escoles es financen per nombre d’estudiants. Aquest és un fenomen que obre punts bons i dolents a la vegada però en qualsevol cas s’introdueix més competitivitat al sistema, la qual cosa no és dolenta.

La llibertat dels centres pel que fa a l’elecció d’enfocaments pedagògics i metodològics també és un punt fort i una bona manera d’introduir competència.

14. En el contínuum de descentralització –autonomia, hi ha un salt qualitatiu quan parlem d’autonomia? la descentralització és un mitjà efectivament, però quan fem el salt a autonomia, no podríem parlar també d’un fi?

A Itàlia per exemple l’autonomia de les escoles es va interpretar com una eina per millorar el rendiment dels estudiants i per millorar l’equitat. El govern local pot donar més poder a les escoles i les escoles poden oferir una varietat més àmplia d’ensenyament i programes.

15. En l’estudi hi ha dades que relacionin heterogeneïtat intracentre amb resultats generals en el sistema educatiu que s’obtenen o amb excel·lència?

Els 3 països nòrdics de Finlandia, Noruega i Suècia són un magnífic exemple d’una gran varietat intracentres, que comporten uns bons resultats a PISA. Però l’OCDE també recull casos amb una gran varietat intracentres, que porten a uns mals resultats. Per tant no es pot dir que existeixi una correlació entre ambdós aspectes.


49

Altres qüestions que la manca de temps va deixar sense resposta…

1. En aquest binomi autonomia-centralització, què cal treballar primer? Es poden abordar tots dos alhora? Com es pot gestionar aquest equilibri?

2. Quan el país opti per la descentralització, cal fer-ho a partir d’un procés molt planificat des del govern nacional? Quines característiques ha de tenir el procés de descentralització per tal d’estar orientat a afegir valor en el procés?

3. Al món local, hi ha indicadors o elements que tenen més eficiència uns que altres… hi ha municipis de 800, 500 habitants, amb professorat itinerant i que tenen resultats Pisa molt bons. Com es detecten aquests elements i com es comparteixen?

4. És més factible actualment la descentralització cap a una major autonomia de centres que cap a descentralització pel que fa a territorialització?

5. Com s’aplica la descentralització en un nivell com el nostre que hi ha tanta diversitat a nivell local, amb municipis molt grans i molt petits? Quins serien aquells elements de compensació, de suport?

6. Caldria fer una detecció prèvia de quines podrien ser les principals resistències en el procés de descentralització… manca d’acord polític? dels qui gestionen l’administració pública? el professorat? El món local? Els treballadors de l’administració educativa?

7. És millor competir o cooperar per aconseguir una millora en el sistema?

8. A Catalunya se superposen moltes administracions: Ajuntaments, Consells comarcals, Mancomunitat de municipis, Consorcis, Diputació…això pot ser un inconvenient a l’hora d’implementar una descentralització?

9. Quina mida de municipi seria la mínima per a poder assumir una descentralització educativa?


51

Conclusions i recomanacions compartides...

1. No es pot dir que un país està totalment centralitzat o descentralitzat, sinó que hi ha multitud de perfils i de modalitats de centralització o descentralització.

2. La finalitat de descentralitzar és donar una millor resposta als problemes de l’educació, des de la proximitat, acostar l’administració al ciutadà per tal d’estar més a prop de la realitat i per tal de garantir una presa de decisions més adequada i ajustada. L’assignació de la responsabilitat a nivell municipal permet implicar més i millor als que estan més a prop de les escoles, per exemple les famílies. I aquests poden interactuar amb els polítics locals millor que amb els nacionals.

3. Tot i que la descentralització no resol tots els problemes educatius, certament aquests problemes es poden afrontar millor amb un sistema descentralitzat. És una perspectiva més democratitzadora del sistema.

4. No es poden simultanejar debats en un procés de descentralització

5. En la descentralització no es poden fer passos de gegant. Cal que es caracteritzi per una evolució lenta caracteritzada per un fort diàleg amb els municipis. En el procés, quan es donen passes massa grans, existeix el risc d’haver d’afrontar un excés de llibertat proporcionada als municipis. Els municipis es poden trobar totalment desemparats de la seguretat que els proporcionen les indicacions estatals.

6. El sistema de finançament de l’educació és una peça clau. En alguns països en què el sistema de finançament de l’Estat cap als municipis, els recursos no són directament assignats a educació, planteja el risc que els recursos s’acabin destinant a altres àmbits: infraestructures, sanitat, etc. Tot i que és cert que això comporta una llibertat molt gran, la igualtat o l’equitat pot estar sota risc.

7. La majoria dels països analitzats disposen d’un Pla d’Estudis Nacionals. En alguns casos, també hi ha Plans d’Estudis Municipals i/o Plans d’Estudi d’Escoles. En tots els casos, cal destacar la importància de normes i referències ben específiques que emanin del Pla d’Estudis Nacional.

8. És molt important que els països disposin de sistemes i agències d’Avaluació Nacional que defineixin estàndards clars i que puguin treballar conjuntament amb avaluacions municipals i d’escoles i que faciliti el feedback. Així mateix, cal destacar la importància de les autoavaluacions en les escoles. L’avaluació permet anar més enllà de la inspecció i esdevé una relació més basada en la confiança i en la millora. Avaluació entesa des de la perspectiva de monitorització i acompanyament, com de recull d’evidències i de resultats que permetin valorar com està funcionant el procés i si realment s’estan acomplint els objectius que marca l’Estat i si es dóna resposta a les condicions preestablertes.


52

9. Cal evolucionar de la inspecció a l’avaluació i l’autoavaluació. És molt més profitosa i beneficia més a totes les parts

10. És molt important una divisió clara de responsabilitats i de funcions dels diferents actors que intervenen en el procés i en els diferents nivells

11. La figura del director de l’escola esdevé un màxim exponent de la descentralització. Es pot dir que esdevé el principal factor d’èxit Es passa de directors a líders professionals. El concepte no és tenir els millors professionals sinó que el director és un líder professional, i com a tal requereix alguna formació més després de la formació inicial.

12. La formació és clau: tant per al professorat com per a la direcció del centre, per tal que pugui exercir realment el lideratge i la gestió que correspon. És necessària una formació posterior a la formació inicial en aquests termes.

13. No es pot dir que hi hagi connexió entre la grandària del municipi i la qualitat o l’equitat.

14. L’autonomia de les escoles esdevé una bona eina per afrontar la millora del rendiment acadèmic. En aquells països on les escoles disposen de major autonomia, els professors es converteixen en responsables i protagonistes més directes de l’educació.

Seminari a la Casa Golferichs. Situació a Catalunya: aportacions dels experts


53

... i un apunt final.

Quan la Diputació demana finalment a l’OCDE si hi ha alguna partitura escrita sobre el model de govern i els resultats educatius, l’OCDE dóna 3 recomanacions clau:

1. Si es volen bons resultats, s’ha d’anar cap a l’autonomia escolar. Si preocupa l’equitat, s’han d’utilitzar els governs locals

Aquesta és la partitura que hem sentit més en aquesta trobada i hem vist més en l’informe que hem conegut. Aquesta partitura ve a dir que és important i aporta valor afegit, pensant en el resultats dels alumnes, incorporar nous centres de gravetat en el procés de decisió. I aquest centre de gravetat ha de ser el mateix centre educatiu i el municipi, que té molta cura de l’equitat del sistema.

2. És fonamental disposar d’una base empírica

Catalunya s’ha de posar les piles: plans prioritzats, necessitat d’aportar evidències empíriques i estudis interessants que posin evidències sobre la taula. Els estudis no donen la resposta, però sense l’evidència difícilment es pot assolir racionalitat. És fonamental el paper de l’avaluació en la monitorització i millora del sistema.

3. Cal tenir una resposta compartida a la pregunta clau: de qui és l’escola?

Encara que el títol de l’estudi sigui descentralització i municipalització, la pregunta determinant és: de qui és l’escola? Quan pensem en el propietari de l’escola, mirem a les famílies?, mirem cap a l’Estat?, mirem cap al professorat? La resposta a aquesta pregunta ens farà reflexionar sobre quin és el paper que els diferents actors que giren al voltant de l’escola han de tenir.

És molt important, però, veure com aconseguir que la gent se senti propietària de l’escola. L’escola és una oportunitat magnífica de consolidar l’exercici democràtic. Com aconseguirem que els nostres ciutadans se sentin propietaris de l’escola?


55

Annex: ponents

Coordinador de l’estudi i de les jornades de presentació:

Francesc Pedró, analista del Centre per a la Recerca i Innovació Educativa de l’OCDE i catedràtic de Ciència Política i de l’Administració de la Universitat Pompeu Fabra.

Ponents:

Finlàndia:

reijo Laukkanen, assessor del Consell Nacional d’Educació de Finlàndia.

erma TaPio, director del Servei d’Educació de la ciutat d’Espoo, Finlàndia.

Suècia:

PeTer karLberg, expert de l’Agència Nacional d’Educació de Suècia.

maTs ÖsTLing, expert en estratègia de les TIC. Associació Sueca d’Autoritats Locals i Regions.

Thomas johansson, regidor president del Comitè Local d’Educació de la ciutat de Södertälje, Suècia.

Noruega:

ØysTein johannessen, director general adjunt. Ministeri noruec d’Ensenyament i Recerca.

França:

georges-Louis baron, professor de Ciències de l’Educació. Université Paris Descartes.

Itàlia:

marina berTigLia, directora general regional per al Piamonte del Ministeri d’Educació, Universitats i Recerca d’Itàlia.

giovanna PenTenero, regidora d’Educació i Formació. Govern Regional del Piemont. Itàlia.


56

Assistents a la jornada del 10 de desembre:

anToni baLasc, alcalde d’Olesa.

Teresa baTeT, ajuntament de Reus.

jordi bLanc, Institut Obert de Catalunya.

Xavier berTran, Àrea de Presidència de la Diputació de Barcelona.

joseFa beLTrán, directora del Programa de descentralització de la Generalitat.

jorge caLero, catedràtic d’Economía aplicada de la UB.

conXiTa caLvo, regidora d’Educació de Mataró.

doLors camaTs, ponent dels temes d’Educació del Grup Parlamentari d’ICV-EUiA.

Francesc coLomer, secretari de Polítiques Educatives del Departament d’Educació.

joseP comas, coordinador de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona .

anToni domènec, director de l’Alta Inspecció d’Educació de l’Estat i representant de l’Administració general de l’Estat.

monTserraT duràn, ajuntament de Sabadell.

Ferran Ferrer, professor d’Educació Comparada de la UAB.

carme garcia, diputada de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona.

eugeni garcia, substitut de jaume graeLLs, director general d’Educació Bàsica i Batxillerat.

anna mckay, Secretaria Polítiques educatives de la Generalitat.

jordi moLTó, alcalde de Sallent.

joseP m. Pérez, Junta central Directors de Secundària i director de l’IES Infanta Sagaló de Barcelona.

jordi PLana, gerent de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona.

ramon PLandiura, advocat i professor de política educativa a la UPF.

arTuro ramírez, director representant Junta central directors Primària.

joseFina riFà, ajuntament del Prat de Llobregat.

irene rigau, ponent dels temes d’Educació del Grup Parlamentari de CiU.

jordi roig, assessor de l’Associació Catalana de Municipis.

monTserraT roig, assessora de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona.

jordi sánchez, director del Patronat de la Fundació Bofill.

jordi san josé, assessor de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona.

núria Tarrés, regidora d’Educació de Girona.

Francesc vidaL, assessor del Departament d’Educació de la Generalitat.

araceLi viLarrassa, responsable de planificació de continguts de l’Institut Municipal d’Educació de Barcelona.

Relatora de la jornada del 10 de desembre:

Teresa LLoreT, responsable de l’Observatori de la Formació Professional a Barcelona i l’àrea metropolitana.

Gerència de Serveis d’EducacióRecinte Escola IndustrialComte d’Urgell, 18708036 BarcelonaTel. 934 022 977 • Fax 934 022 [email protected]/educacio

Àrea d’Educació

Descentralització imunicipalització del’educació als països del’OCDE

Extracte de les jornades de treballdel 9 i 10 de desembre de 2008

Desembre de 2009

Descentralització i municipalització de l’educació als països de … · 2011-04-01 ·...

Documents

Transcript of Descentralització i municipalització de l’educació als països de … · 2011-04-01 ·...