Desafios para la creación de una empresa pública municipal · ANTECEDENTES Y ESTADO DE SITUACIÓN...

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

Desafios para la creación de una empresa pública municipal

Título de publicación:

Desafíos para la creación de una empresa pública municipal. La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”.

Autor Institucional:

Programa de Apoyo a la Implementación del Régimen Autonómico y Descentralización – AIRAD de la GIZ.

Edición:

Comunicación (GIZ/AIRAD).

Esta publicación es apoyada por la Cooperación Alemana a través de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH y el Programa de Apoyo a la Implementación del Régimen Autonómico y Descentralización AIRAD.

Se autoriza la reproducción total o parcial del presente documento, sin fines comerciales, citando adecuadamente la fuente.

La Paz, Bolivia, agosto 2019.

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Desafios para la creación de una

empresa pública municipal

La experiencia del GAM Mizque

“PLAMI”

2 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

3La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

CONTENIDO

1. Antecedentes y estado de situación de la Planta de Lácteos de Mizque .............................................................................................5a) Situación legal ...............................................................................................................................................................................................................................6b) Situación de la prestación de servicios (alimentación complementaria) .......................................................................................7

2. Proceso para constitución de la Empresa Pública Municipal de Mizque-PLAMI ..................................................................11a) Marco Normativo ...................................................................................................................................................................................................................11b) Marco Institucional (modelos de gestión) .........................................................................................................................................................13c) Estructura organizativa de la futura empresa ..................................................................................................................................................16 Organigrama PLAMI Empresa ....................................................................................................................................................................................16d) Mejoramientoydiversificacióndelprocesoproductivoparalograrcompetitividad .......................................................17f) Mecanismos implementados para la comercialización dentro y fuera del GAM de Mizque (ampliación de mercados) ................19g) SituaciónfinancieraproyectadadelaEmpresapúblicamunicipalPLAMI .............................................................................20

3. Pasos a seguir ................................................................................................................................................................................................................................................................24A nivel PLAMI ........................................................................................................................................................................................................................................24A nivel GAM Mizque .......................................................................................................................................................................................................................25A nivel Estado Central ....................................................................................................................................................................................................................26

4. Lecciones aprendidas ................................................................................................................................................................................................................................................27Bibliografía .............................................................................................................................................................................................................................................28ANEXOS .....................................................................................................................................................................................................................................................29


1. ANTECEDENTES Y ESTADO DE SITUACIÓN DE LA PLANTA DE LÁCTEOS DE MIZQUE

Los valles del municipio de Mizque son privilegiados, así sus suelos, agua y clima posibilitan una gran producción agrícola y la frutícola. También desde hace apro-ximadamente veinte años se fortalece la producción lechera a pequeña y mediana escala.

Este crecimiento paulatino del sector lechero, se fortaleció más por una iniciativa del Gobierno Autónomo Municipal, a cabeza del alcalde Sr. Jhonny Pardo, quien implementó la planta de transformación de leche con el propósito de mejorar el desayuno escolar en el municipio. Para ello, aprovechó una infraestructura que inicialmente había sido construida para un Centro de Transformación Básica de Alimentos (CETRAM)1, pero que no estaba en funcionamiento. El equipamiento de la planta fue posible con el apoyo de UNICEF.

Así, arrancó el funcionamiento de PLAMI en la gestión 2014, bajo las siguientes características:

1 Esta infraestructura fue construida por la ONG CEDEAGRO, el año 1998.


a) Situación legal

PLAMI inició su funcionamiento como un proyecto del GAM Mizque, dependiente del Órgano Ejecutivo, a través de la “Secretaría de Desarrollo Productivo, Medio Ambiente y Economía Plural”.

PLAMI no es una institución desconcentrada ni descentralizada, por lo que no tiene autonomía de gestión y no administra los recursos generados por la venta de sus productos. Su funcionamiento se rige por la normativa de administración del GAM y su presupuesto es parte del presupuesto del Órgano Ejecutivo.

Desde la gestión 2014 se tenía el objetivo de consolidar la planta como una empre-sa pública municipal. Por ello, el GAM Mizque emitió la Ley 022/2014, que establece una autorización expresa del Concejo Municipal para que el alcalde cree la empresa pública municipal PLAMI. Sin embargo, el Alcalde no emitió el Decreto de creación de dicha empresa, y tampoco se elaboraron los Estatutos ni la Minuta de constitu-ción. Por lo tanto, PLAMI nunca se constituyó en empresa pública y hasta el presente funciona como un proyecto del GAM.

La Exposición de Motivos de la Ley 022/2014, establece dos razones que motivan al GAM Mizque a constituir la empresa pública: 1. La provisión de alimentación complementaria o desayuno escolar a las unidades educativas del municipio y; 2. La ampliación de la vocación productiva del municipio a partir del fortalecimiento de la producción de leche2.

Ambos objetivos se han logrado con relativo éxito, pero la mayor cantidad de pro-ducción y la mejor calidad de sus productos motivan a las autoridades municipales a trabajar todo el marco normativo para convertir a PLAMI en una de las primeras empresas públicas del país.

2 “(…) con el fin de agilizar el cambio de matriz productiva del territorio, transformación de las relaciones sociales de producción en un determinado sector, para lograr mayor equidad en la distribución y soberanía alimentaria para Mizque (…)”, y “(…) El objetivo de la implementación de la planta de lácteos Mizque, es el fomento de la producción de leche, y a la vez el mayor consumo per cápita de leche en edad escolar por la niñez de Mizque utilizando materia prima local con igualdad de oportunidades para todos los lecheros” (Ley Municipal 22/2014).


b) Situación de la prestación de servicios (alimentación complementaria)

Son aproximadamente siete mil (7000)3 estudiantes matriculados en los niveles del subsistema de educación regular del municipio de Mizque. El setenta y cinco por ciento (75%) del total de estudiantes de los niveles inicial, primaria y secundaria reciben desayuno escolar suministrado por PLAMI. El veinticinco por ciento (25%) restante recibe desayuno escolar que no incluye lácteos, sino más bien una ración seca, debido a que sus unidades educativas son lejanas y de difícil acceso, lo que impide a PLAMI hacer llegar sus productos debidamente refrigerados.

Los productos nutricionales del desayuno escolar son consensuados anualmente entre la junta escolar municipal de las unidades educativas y el GAM, a través de la Secretaria de Desarrollo Humano y la Secretaria de Desarrollo Productivo, Medio Ambiente y Economía Plural.

• Situación organizativa (equipamiento, infraestructura y recursos humanos)

Actualmente PLAMI tiene una capacidad de transformación de quinientos (500) a setecientos (700) litros de leche diarios, recolectados de lunes a viernes sólo en el turno de la mañana.

El equipamiento con el que cuenta la planta actualmente se distribuye en dos salas de producción, y es el siguiente:

1. Tina de recepción 200l2. Envasadora antigua3. Tanque de almacenamiento 500l4. Tanque de producción 500l5. Tanque de pasteurización 200l6. Tina de queso 500l7. Mesa de prensado 500l

3 PTDI 2016-2020 (2017)


8. 2 Marmitas 100l cada una9. Tanque de agua 3000l10.Purificadoradeagua11. Envasadora nueva

El 2018 se amplió la infraestructura dónde funciona la planta, disponiendo de ambientes administrativos, de almacenamiento de insumos y materiales, e incluso un laboratorio4.

En cuanto a recursos humanos, desde la gestión 2016 el área de producción tiene dos técnicos profesionales en ingeniería alimentaria e industrial. En la gestión 2017, se incorporó un profesional encargado del control de calidad de producción. Pero además ésta área es apoyada permanentemente por pasantes y estudiantes con formación técnica.

El área administrativa, tieneuna responsablede administración y finanzas y, doschoferes encargados del recojo de la materia prima y distribución de los productos.

De esta manera PLAMI cuenta con un total 4 profesionales y 2 choferes.

• Situación del proceso productivo (proveedores, productos y estándares de calidad)

Los proveedores pertenecen a dos asociaciones lecheras de comprenden apro-ximadamente veinticinco (25) familias, quienes proveen diariamente seiscientos (600) litros de leche a la planta. Cada familia entrega volúmenes diferentes de leche, pudiendo oscilar entre cinco (5) a cien (100) litros diarios por familia. Estos datos reflejanlarecoleccióndelechedefebreroanoviembre,mesesquecorrespondenal calendario escolar.

4 “A mediados del mes de noviembre [2018] tuvieron a disposición los ambientes que se encontraban en comodato del GAMM a asociaciones de productores locales. Permitiendo así, una mejor disposición de las oficinas administrativas, ambientes para el almacén de insumos y materiales y un espacio adecuado para el laboratorio de análisis fisicoquímicos y microbiológicos. Para la ampliación de la cámara de maduración de quesos y para la utilización de otros recintos que se encontraban en comodato, es importante realizar un análisis para una asignación adecuada de estos, de manera que permita optimizar el flujo de la materia prima, producto terminado y las operaciones de forma continua.” (VELTER: Estudio de factibilidad para la conversión de PLAMI en empresa municipal pública. 2018)


PLAMI se provee sólo de productores de leche asociados, ya que en el municipio también existen varios no asociados. Esto implica que existe mayor producción de leche en el municipio que al presente no es absorbida por PLAMI. Por tanto, si la Planta se consolida como Empresa Pública Municipal y amplía su producción se puede ampliar la demanda lechera.

Más aún, considerando que diciembre y enero son los meses de mayor pro-ducción de leche y que corresponden a las vacaciones escolares, por lo que no hay desayuno escolar. PLAMI, en este periodo baja su producción al mínimo posible, ya que no cuenta con otros mercados. Esta situación perjudica a las y los productores de leche. Por ello PLAMI consideraba necesario diversificar sus productos, más allá del desayuno escolar, como el queso maduro, ya que al convertirse en empresa podría comercializar sus productos en el mercado convencional5.

Productos de PLAMI: en el desayuno escolar ofrece yogur saborizado o fru-tado, leche chocolatada y leche avena, contando todos sus productos con el sello de calidad del registro sanitario proporcionado por el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG).

Sobre la comercialización: desde el 2016 PLAMI empezó la venta de yogur en sachets y botellas de 1 y 2 litros en el mercado del pueblo de Mizque y Aiquile. Al ser la única planta de lácteos del Cono Sur de Cochabamba (salvo la planta de la granja lechera de la UMSS en Aiquile), tiene potencial para proveer yogur en toda la región.

La calidad de los productos es reconocida en el cono sur de Cochabamba. A pesar, que actualmente los precios del yogur de las empresas privadas PIL y DELIZIA son más bajos, por lo que existe un mercado potencial tanto en la provisión de desayuno escolar a otros gobiernos municipales vecinos, como en el mercado formal, lo cual inspira a las autoridades para hacer de PLAMI una empresa.

5 PLAMI podría contar con más materia prima para su procesamiento - sin mucho incremento de gastos de funcionamiento - y así se podría generar ingresos adicionales produciendo 12 meses y aumentando los volúmenes diarios de acopio y producción incursionando a otras líneas de producción como son los quesos maduros. El limitante actual para aumentar o duplicar el volumen por el momento son las maquinas que no tienen mayor capacidad y la falta de dinero para la inversión.


El análisis de rentabilidad y de los estados financieros de PLAMI, se presenta de manera resumida en la siguiente tabla (Informe Interno 2017), misma que ilustra un incremento de la rentabilidad el 2017 respecto al 2016, gracias a la calidad de los productos:

DETALLE GESTIÓN 2016 GESTIÓN 2017 % INCREMENTO O DISMINUCIÓN

Ingreso por Desayuno Escolar 1.081.027,20 1.014.449,50 -6,16

Ingresos por Venta 192.949,00 199.668,10 3,48

Gastos e Inversión 1.168.760,42 1.027.526,86 -12,08

Utilidad Neta 105.215,78 186.590,74 77,34

“Esta gestión (2017) PLAMI cubrió todos los gastos de operación y administrativos y tuvo una utilidad neta de 186.590,74 bs.- (…) , por lo que se observa que PLAMI independientemente genera ingresos para el Municipio, incluso la gestión 2017 en comparación con la gestión 2016, la utilidad de PLAMI aumentó considerablemente en un 77.34%.” (Informe interno PLAMI 2017)

También en la gestión 2018 – según los informes preliminares – se generó una uti-lidad de casi 200000 Bs, datos que no hacen más que corroborar el potencial que tiene PLAMI como futura empresa pública.


2. PROCESO PARA CONSTITUCIÓN DE LA EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE MIZQUE-PLAMI

a) Marco Normativo

Para convertir a PLAMI en una empresa pública municipal, primeramente se revisó el marco normativo vigente, y se evidenció que el nivel central del Estado cuenta con la Ley N° 466, de la Empresa Pública, que únicamente regula el régimen de las empresas del nivel central del Estado. La Asamblea Legislativa Plurinacional, en el marco de las autonomías y sus competencias, sólo estableció los mandatos perti-nentes para las empresas públicas creadas con recursos del nivel central del Estado, debido a que la CPE establece que las empresas públicas subnacionales son com-petencia exclusiva de las ETAs, las cuales deben desarrollar su marco normativo.

En el caso concreto de los Gobiernos Autónomos Municipales, la CPE establece como competencia exclusiva municipal “Empresas Públicas Municipales” (Art. 302.I.26). Esta competencia les permite no sólo crear sus propias empresas, sino también establecer todo el marco normativo respecto a su tipología, requisitos y


procedimientos necesarios para su constitución. En ese marco, el GAM Mizque ela-boró y emitió con apoyo del Servicio Estatal de Autonomías y el Programa AIRAD/ GIZ la Ley N° 369, de 20 de noviembre de 2017, “Ley de Empresas Públicas Munici-pales”. Dicha norma cuenta con el siguiente contenido:

• Tipos de empresa municipal (Empresa Pública Municipal, Empresa Municipal Mixta, Empresa Municipal Intergubernativa)6.

• Requisitos para la constitución de una empresa. • Procedimiento para la constitución de empresa.• Estructura y organización de las empresas.• Gestión Empresarial.• Reestructuración, disolución y cierre de la empresa.

A pesar que los GAMs son titulares indiscutibles de la competencia de Empresas Públicas Municipales, existen muchas materias relacionadas con el funcionamiento de una empresa que son competencias del nivel central del Estado. Tal es el caso de la materia comercial y la materia laboral, que están en manos del nivel nacional por serunacompetenciaprivativa:“Codificaciónsustantivayadjetivaenmateriacivil,familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minera y electoral” (art. 298.I.21 CPE).

La normativa en materia comercial y laboral, todavía responden al modelo precons-titucional, razón por la que no prevén mandatos referentes a las empresas subnacio-nales, existiendo de esta manera vacíos normativos y ambigüedad que confunden incluso a las instituciones del nivel central del Estado. Ello sin lugar a dudas es una de lasmayoresdificultadesdelprocesodeconstituciónde la futuraempresadelácteos PLAMI.

La emisión de la Ley municipal N° 369 fue un gran avance, y actualmente orienta el proceso de constitución de PLAMI. Entre los requisitos establecidos en la menciona-da Ley, están la aprobación del Proyecto de factibilidad por parte del COPEM (Con-

6 Empresa pública municipal. Empresa conformada únicamente por el Gobierno Autónomo Municipal de Mizque al cual pertenece 100% del patrimonio.

Empresa Municipal Mixta. Empresa conformada con participación de aportes públicos y privados en su patrimonio, donde el Gobierno Autónomo Municipal de Mizque participa con un aporte no menor al cincuenta y uno por ciento (51%) del patrimonio.

Empresa Municipal Intergubernativa. Empresa conformada por la participación del Gobierno Autónomo Municipal de Mizque y otros gobiernos autónomos y/o por el nivel central del Estado, cuyo patrimonio está constituido por aportes del Gobierno Autónomo Municipal de Mizque no menores al cincuenta y uno por ciento (51%).


sejo de Políticas Empresariales)7, el Decreto de constitución emitido por el Órgano Ejecutivo del GAM, el Estatuto de constitución y la Minuta de Constitución. Tanto el Decreto, como el Estatuto y la Minuta de Constitución se encuentran pendientes de conclusión, con ello se daría por constituida la empresa municipal.

b) Marco Institucional (modelos de gestión)

En los últimos años PLAMI ha generado utilidades netas entre cien mil (100000) y doscientos mil (200000) Bs. de esta manera PLAMI no sólo cubre los costos opera-tivos de la planta, sino que genera un excedente a favor del GAM Mizque, pese a moverse en un mercado muy restringido.

El 80% del total de sus ingresos corresponden al desayuno escolar, y el 20% se generan por las ventas en el mercado local en el mismo municipio y municipios vecinos como Aiquile y Totora (en 2017).

Los datos son alentadores, sin embargo, se reconoce que PLAMI podría generar aún más ingresos, ya que como Programa Municipal no puede comercializar sus productos de manera competitiva en el mercado formal.

Las entidades territoriales autónomas no son unidades económicas que comercia-licen servicios ni productos, menos aún fuera de su jurisdicción territorial8, por ello PLAMI no puede ofertar sus productos más allá de sus límites. Por esta razón, las autoridades municipales se encuentran impulsando la constitución de esta empresa pública.

Señalar que antes de tomar la decisión de constituir la empresa pública se realizó un análisis de las diferentes modalidades de gestión para optar por la más adecuada habiendo las siguientes modalidades de gestión pública:

7 En junio 2018 se constituye - cumpliendo con la ley - el Concejo de Políticas Empresariales Municipales – COPEM, como máxima instancia de definición de políticas, estrategias y lineamientos generales para la gestión de las empresas públicas municipales, con el objeto de contribuir a la consolidación de sus objetivos estratégicos y fines económicos. Está compuesto por Secretario General y los Directores de Desarrollo productivo, Finanzas, Planificación, y Asesoría legal. Con las funciones que se le atribuye el COPEM es la instancia que emita criterio de viabilidad para el proyecto de la empresa pública municipal como se aplica ahora en el caso de PLAMI.

8 La autonomía se ejerce en el marco de las competencias, las facultades y en el jurisdicción de la ETA.


• Administración Desconcentrada• Administración Descentralizada• Empresa Pública Municipal

Fuente: Elaborado sobre la base de la “Guía para la conformación de entidades de aseo”, Ministerio de Agua y Medio Ambiente; pp. 42; 2017.

4Empresa Pública

Municipal

3AdministraciónDescentralizada

2AdministraciónDesconcentrada

1Administración

Centralizada,Concentrada o

Directa


El siguiente cuadro compara de modo general las características de los diferentes modelos de gestión:

ASPECTOS DE LOS MODELOS

ENTIDAD DESCONCENTRADA

ENTIDAD DESCENTRALIZADA

EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL

Administración Es parte de la Administración de la ETA

Tiene personería jurídica propia, autonomía de

gestión y manejo de su patrimonio y presupuesto

propios.

Unidad económica de carácter comercial con

personería jurídica propia.

Régimen Derecho público Derecho público, código comercial

Objetivo Garantizar los derechos de los ciudadanos Obtener utilidades

Alcance Presta servicios únicamente en la jurisdicción de la ETA No hay restricción territorial

Régimen laboral SABS – Ley 1178 SAP – Estatuto del Funcionario Público Ley General de Trabajo

Ver también tabla en anexo 2.

En el caso de PLAMI, la posibilidad de vender productos en mercados fuera del mu-nicipio de Mizque, motiva a optar por el modelo de gestión de empresa municipal pública. Existe demanda expresa y un mercado potencial para los productos lácteos en los municipios vecinos, como Totora y Aiquile, a la cual PLAMI pueda responder competitivamente.

La única posible desventaja de optar por el modelo de empresa pública es la Ley General del Trabajo, ya que todos los trabajadores de las empresas deben regirse pordichanormayelloimplicaquegozandemuchosbeneficiossocialesquesubenlos costos de producción de la empresa. La carga social laboral probablemente reduciría su rentabilidad. Sin embargo, en algunas empresas del nivel central del Estado, se contrata personal como consultores en línea, lo cual es posible a partir de Decretos Supremos que habilitan y hacen posible la contratación de los mismos. Al respecto, se espera que el Ministerio del Trabajo deje abierta la posibilidad para que las empresas públicas municipales pueden también realizar este tipo de contra-tación, sobre todo para garantizar la sostenibilidad.


c) Estructura organizativa de la futura empresa

A partir del proyecto de factibilidad de PLAMI, se propone continuar con un equipo de tres (3) profesionales de las ramas de ingeniería alimentaria e industrial que se encuentran a cargo de la producción. Área que además cuenta con el apoyo conti-nuo de pasantes y estudiantes de la región.

Unagerenciaresponsabledelagestiónfinanciera,administrativaycomercialqueli-dere el proyecto y dos (2) choferes para el acopio y la distribución de la producción, complementan el equipo.

Organigrama PLAMI Empresa

Fuente: Elaboración propia

Directorio

Gerente General

Técnico enProducción 1

Chofer 1

Chofer 2

Técnico enProducción

Técnico enControl de

Calidad


d) Mejoramiento y diversificación del proceso productivo para lograr competitividad

Ladiversificacióndeproductosesunpasoestratégicoparallegaramercadosfue-ra de Mizque. Los quesos maduros son una opción de transformación de la leche en productos conservables, justamente en la época de alta producción de leche (noviembre a enero), cuando no hay demanda de desayuno escolar debido a las vacacionesde finde año.Además, estos productospueden ser transportados aotras ciudades sin riesgo de estropearse.

Para capacitar al equipo en la producción de nuevos productos de alta calidad, se solicitó el apoyo de la agencia alemana SES (Senior Expert Service) y se recibió el asesoramiento a corto plazo de parte de un experto quesero suizo jubilado. Gracias a su presencia en 2018 y 2019 PLAMI amplió su oferta de productos. Además de los yogures saborizados y frutados, hoy en día incluye yogur griego, derivado del suero, quesos fresco, semi maduro y maduro.

Entre la producción de derivados del suero, se tiene el ricota, quesos para untar y mayonesa de leche que son unos productos interesantes con valor agregado que completan el aprovechamiento de la leche y generan ingresos adicionales.

Los quesos semi maduros y maduros no son tan apreciados en los municipios rura-les como Mizque pero pueden venderse muy bien y a precios competitivos en las ciudades grandes, como Cochabamba y Sucre que quedan cerca, a 3 y 4 horas por la nueva carretera.

PLAMI también está ingresando al mercado de agua potable embotellada con en-vasesde20litros,yaquecuentaconunapurificadoradeagua.EnMizquelademan-daporaguapurificada/ozonizadaestáencrecimiento,portantoexistedemanda.

“El proyecto para el año 2019 es de duplicar la producción, lo que significa la nece-sidad de la ampliación de la planta. Tomando en cuenta el escenario de ampliación mencionado, deben considerase los siguientes puntos:

• Respecto al buen almacenamiento de materia prima, es recomendable contar con un almacén de refrigeración, que mantenga la leche en la temperatura adecuada de 4 °C. Una alternativa a este requerimiento, es determinar un


espacio definido para la materia prima en el almacén de producto terminado, considerando los cuidados necesarios para evitar la contaminación cruzada. Sin embargo, si duplicamos la producción es posible que no se cuente con el espacio necesario.

• Deben realizarse mejoras en la cámara de frío, con el objetivo de evitar la condensación de agua en los techos y paredes. De igual manera la revisión, mantenimiento, reparación y ajuste de los sistemas de enfriamiento/aire acondicionado.

• Para la producción de quesos se requerirá la ampliación de la sala de ma-duración que reúna las condiciones de espacio, de humedad y temperatura apropiadas.

• El laboratorio donde se realizan los análisis fisicoquímicos es de tamaño re-ducido. (…), los análisis microbiológicos de la materia prima y de producto terminado, son necesarios. En el caso de que se decida no terciarizar este servicio, el laboratorio debe ser ampliado y dotado del equipo concerniente.

• Debido a los efluentes contaminantes que resultan del proceso de produc-ción, limpieza y desinfección, el diseño e implementación de una planta de tratamiento para aguas residuales es necesario. Este aspecto será crítico en un eventual proceso de diversificación de producción de queso semi-maduro y maduro.” (VELTER: Estudio de factibilidad para la conversión de PLAMI en empresa municipal pública. 2018)

En la actualidad PLAMI ofrece una diversidad de productos lácteos que se muestran en una tabla, en la sección anexos.


f) Mecanismos implementados para la comercialización dentro y fuera del GAM de Mizque (ampliación de mercados)

PLAMI necesita un mercado más grande que Mizque para ofertar sus productos y se puede aprovechar, por ejemplo9, los interesantes mercados de la región, como los muni-cipios vecinos que demandan productos lácteos para la provisión de desayuno escolar.

Por otro lado, también se puede considerar como potencial mercado el municipio vecino de Aiquile, dónde en las gestiones 2017 y 2018 se participó en sus ferias semanales y se logró ventas interesantes de yogur y queso fresco.

Para la venta de quesos semi maduros y maduros PLAMI ha tenido que ingresar a los mercados de las ciudades capitales más cercanas como Sucre y Cochabamba donde hay consumidores de productos lácteos de “gustos adquiridos”. En Sucre se ha podido introducir los quesos del PLAMI en restaurantes gourmet y hoteles boutique donde los turistas extranjeros son principales clientes.

Actualmente PLAMI comercializa quesos en Cochabamba en determinadas tiendas y ferias de alimentos saludables y de producción artesanal. Se tiene previsto tam-bién introducir los productos de PLAMI en supermercados una vez que se constitu-ya como empresa pública, disponga de NIT y pueda emitir facturas por las ventas.

En cuanto a los precios, son accesibles y competitivos respecto a la calidad de los productos, así lo señala el estudio de factibilidad de la planta:

“Los precios fijados para los productos elaborados por PLAMI consideran los costos de producción, comercialización y administración. Estos precios se encuentran den-tro del rango medio y medio bajo con relación a los productos de la competencia. Esta estrategia de precios corresponde a una política comercial de introducción de nuevos productos y el respectivo posicionamiento de éstos dentro del mercado.” (VELTER, 2019)

9 “El estudio de mercado revela que existe una demanda de productos lácteos en los Gobiernos Municipales de la región Cono Sur, sin embargo, una gran mayoría de estos requerimientos están orientados a la provisión de leche en polvo, leche fresca local o leche producida con tecnología UHT. En consecuencia, este factor limita la posibilidad para que PLAMI pueda aprovisionar, al menos en el corto plazo, este tipo de productos a los programas de desayuno escolar de los municipios de la región. Otro factor limitante para aquello es el limitado acceso carretero –y las condiciones propias de los caminos- a las unidades educativas, que encarecen los costos de logística, transporte y comercialización.” (VELTER, 2019)


g) S

ituac

ión

finan

cier

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mun

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LAM

I

COST

OS Y

GAST

OS

COST

OS D

E GE

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N20

1920

2020

2120

2220

2320

2420

2520

2620

2720

28

Costo

s de

prod

ucció

n y

opera

ción

818.70

2,81

893.72

8,88

986.48

1,50

1.104.

724,59

1.258.

346,37

1.463.

064,74

1.741.

875,33

2.128.

968,58

2.675.

298,20

3.456.

938,15

Man

o de o

bra

direc

ta e i

ndire

cta365

.568,0

0365

.568,0

0611

.702,4

6611

.702,4

6611

.702,4

6645

.346,1

0645

.346,1

0680

.840,1

3680

.840,1

3680

.840,1

3

Com

ercial

izació

n187

.066,4

6207

.404,4

8230

.452,1

8256

.603,7

4286

.312,4

7320

.099,7

9358

.565,5

5402

.399,9

3452

.397,1

2509

.471,1

4

Adm

inistr

ación

41.000

,0042.

947,50

44.987

,5147.

124,41

49.362

,8251.

707,56

54.163

,6756.

736,44

59.431

,4262.

254,41

TOTA

L BO

LIVIA

NOS

1.412.

337,27

1.509.

648,87

1.873.

623,65

2.020.

155,20

2.205.

724,12

2.480.

218,18

2.799.

950,65

3.268.

945,08

3.867.

966,87

4.709.

503,83


INGR

ESOS

RESU

MEN

DE V

ENTA

S EN

BS

MER

CADO

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

Desa

yuno

es

colar

1.073

.066

1.146

.517

1.224

.996

1.308

.847

1.398

.437

1.494

.160

1.596

.436

1.705

.712

1.822

.468

1.947

.216

Lácte

os20

2.245

254.2

2231

9.557

401.6

8350

4.916

634.6

7979

7.792

1.002

.824

1.260

.550

1.584

.511

Ques

os80

.662

126.7

4019

9.140

312.8

9849

1.641

772.4

921.2

13.77

71.9

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Como resultado de diferentes reuniones sostenidas entre el equipo técnico del GAMMizqueyelequipoconsultorVELTER,serealizóelanálisisfinancieroparatenerinformaciónclarayfidedignaalmomentodeconstituirlaempresa.Lasutilidadesgeneradasanualmenteenlasgestionesanterioresnosonsuficientesparaafrontar,en el corto plazo, gastos adicionales relacionados por ejemplo, con cargas sociales del personal, pago de impuestos, nuevas inversiones, etc. Por lo tanto, se tiene que explorar nuevos escenarios para potenciar y proyectar a PLAMI en su transición hacia una empresa pública municipal.

Para ello, se deben considerar las siguientes variables: precio de la leche, número de empleados en la planta, modalidades de contratación y montos de inversión. Así también señala los resultados del estudio lo siguiente: “Con los indicadores de ren-tabilidad de Valor Actual Neto, la Tasa Interna de Retorno, la relación costo- beneficio y el período de recuperación, el proyecto es factible en el escenario planteado por el GAM Mizque con una ‘inversión de Bs482.659,50’, con seis empleados en planilla o como consultores en línea (Gerente PLAMI, Técnico en Producción I, Técnico en Producción II, Técnico en Control de Calidad, Chofer I, Chofer II), con precio de le-che en Bs3,20 (…) Se observa una proyección estimada de las ventas por concepto de quesos, respecto del yogur y el desayuno escolar. Se puede evidenciar que la estrategia propuesta por el GAM Mizque para promover una mayor diversificación de la línea de productos de PLAMI, permite una menor dependencia de sus ingre-sos con respecto al desayuno escolar, lo que incide positivamente en una mayor


sostenibilidad y una reducción de su nivel de riesgo. (…) Un aspecto clave para la viabilidad de PLAMI como empresa pública municipal, es la posibilidad de disponer de un capital de operaciones suficiente para cubrir al menos cuatro meses de su giro comercial (aproximadamente unos 500.000 Bs). La ausencia o carencia de un fondo que cubra este importante componente puede poner en riesgo la estabilidad finan-ciera de PLAMI, impidiéndole cumplir con sus obligaciones antes sus proveedores de materia prima, insumos, pago al personal, gastos de logística y comercialización, entre otros.” (VELTER, 2019)

En el marco de lo señalado, se puede proyectar que a partir del quinto año de funcionamiento de PLAMI como empresa pública, se logrará generar utilidades que el gobierno municipal podría utilizar tanto para la inversión en la propia empresa como para obras sociales en salud y educación.


3. PASOS A SEGUIR

A nivel PLAMI• La planta debe iniciar un proceso de negociación con las y los proveedores

de leche para poder bajar y regularizar el precio de leche a 3,2 bolivianos por litro, precio que actualmente se paga en todo el departamento de Co-chabamba. Con esta medida se puede lograr un escenario factible para que laempresapúblicaPLAMIgenerebeneficios.

• Para contar con procesos y trámites menos pesados que los de la administra-ción pública, se requiere trabajar en reglamentos internos que faciliten una operación ágil y rápida, siempre y cuando así lo permita en nuevo Código de Comercio que entre en vigencia.


• El proceso de consolidación de la producción y comercialización de queso fresco y maduro será progresivo y paulatino. Por ello, las gestiones 2019 a 2020 servirán para desarrollar nuevas líneas de producción, marcas e identi-dad, y conocimiento de dinámicas del mercado, elementos necesarios para que PLAMI consolide la producción y comercialización de estos productos. (VELTER, 2019)

• Para poder aumentar los volúmenes de producción, es necesario aumentar los equipos de la planta: “(…) las mejoras que el Gerente General Ejecutivo vea necesarias realizar a la planta deberán ser cubiertas con fondos del GAM de Mizque o de otras fuentes, de tal manera que se promuevan y generen las condiciones óptimas para que la misma pueda alcanzar sus metas, tanto a nivel de gestión interna como comercial.” (VELTER, 2019)

A nivel GAM Mizque• El Órgano Ejecutivo debe emitir el Decreto Municipal de creación de la Em-

presa Municipal Pública PLAMI.• El o la asesor/a Jurídico/a del GAM Mizque deben apoyar en la elaboración

de los Estatutos de constitución de la empresa. • El o la asesor/a Jurídico/a debe inscribir ante notario público la Minuta de

Constitución de la Empresa• Hasta la fecha PLAMI sigue funcionando como un Programa del Órgano Eje-

cutivo del GAM Mizque, pues su consolidación como empresa pública de-pende del Decreto Municipal de creación de la empresa, de la elaboración y aprobación de Estatutos y de la Minuta de constitución de la empresa. Con la personería jurídica de la empresa podrá tramitarse el código institucional ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, y el NIT ante Impuestos Internos.

• Es importante el desarrollo de acciones, preferentemente lideradas por el GAM de Mizque, que permitan el fortalecimiento de capacidades técnicas y de control sanitario del hato ganadero en el municipio. El aseguramiento de la calidad de la materia prima es fundamental para el éxito de los productos que son elaborados por PLAMI. (VELTER, 2019)


A nivel Estado Central• Se requiere el apoyo y asesoramiento técnico de las instancias competentes

para hacer frente a los vacíos normativos sobre constitución y funcionamien-to de empresas públicas municipales.

• El nuevo Código de Comercio deberá establecer mandatos clarosyespecíficosqueregulenelfuncionamientodeestetipodeempresas.

• La normativa nacional deberá establecer con claridad cuál es la instancia donde se deberán inscribir las empresas públicas municipales y departa-mentales, sabiendo que las mismas no pueden inscribirse en FUNDEMPRE-SA o en la instancia del Ministerio de la Presidencia dónde se inscriben las empresas públicas nacionales.

• El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas debe establecer con claridad en la normativa que las empresas públicas de las entidades territoriales autónomas pueden comercializar sus productos en otras jurisdicciones terri-toriales.

• El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas deberá aperturar un nuevo código institucional a cada empresa pública municipal.

• La normativa nacional debe esclarecer y establecer los procedimientos para que las empresas públicas municipales puedan obtener su personería jurídi-ca y registro correspondiente para desarrollar sus actividades comerciales.

• ImpuestosInternosdeberáaperturarunanuevacodificaciónysucorrespon-diente reglamentación para otorgar el NIT a las empresas públicas subnacio-nales.

• En el marco del Pacto Fiscal, que promueve la generación de recursos propios a las entidades territoriales autónomas, el Servicio Estatal de Autonomías en su calidad de instancia técnica de asesoramiento deberá acompañar y asesorar el caso concreto de implementación de la primera empresa pública subnacional, PLAMI.


4. LECCIONES APRENDIDAS

• La planta de lácteos PLAMI es un proyecto exitoso del GAM Mizque que pro-vee desayuno escolar a la población estudiantil de manera sostenible y tiene amplia experiencia en la provisión de este servicio al municipio.10

• Se consideran como factores de éxito dos estrategias principales de PLAMI: la diversificacióndeproductosyampliacióndemercados. Estas estrategias ya están encaminadas incluso antes de la conversión a empresa pública, lo que ha direccionado las proyecciones de la futura empresa.

• Un factor clave ha sido la voluntad política de las autoridades municipales para desarrollar nuevos escenarios de fortalecimiento del complejo produc-tivo de lácteos y las gestiones para convertir a PLAMI en empresa pública municipal. Lo primero ha sido posible a partir del fortalecimiento del área de produccióndelaplanta,loqueampliólademandadelecheenbeneficiode

10 “Esto representa una fortaleza con relación a su conocimiento como proveedor del Estado, lo que también le puede permitir tener un conocimiento sólido respecto de los riesgos, limitaciones y exigencias que esto representa para una eventual estrategia de ampliación de su cobertura a otros municipios de la región del Cono Sur de Cochabamba.” (VELTER, 2019).


las y los pequeños productores del municipio. Lo segundo, conversión de la Planta en empresa, aún está en proceso.

• Respecto a los vacíos legales que existen a nivel nacional y subnacional para implementar una empresa pública municipal, las autoridades autonómicas deben evidenciar mucha valentía, determinación, creatividad y persistencia para resolver este problema, que demanda un trabajo coordinado con el nivel central del Estado. Llevar delante de forma innovadora y pionera el ejerciciodelascompetenciasreafirmaeldichoque“laautonomíasehacealandar”, y el GAM Mizque está abriendo el camino en la implementación de la primera empresa pública subnacional.

• ElbajopresupuestodelGAMMizquetambiénfueunelementoquedificultóla dotación de capital de operaciones necesario a la planta de lácteos. Por ello, la inversión inicial que garantice las condiciones técnicas óptimas para que PLAMI alcance sus metas todavía no es una realidad.

• Ladiversificacióndelaproducción,quesosmadurosyotros,nohubierasidoposible lograr con recursos del GAM Mizque, por lo que fue fundamental el apoyofinancierodelaGIZparatraeraBoliviaaexpertosqueserosinterna-cionales.

• El capital más importante de una empresa es su personal capacitado, quie-nessehanbeneficiadoconlosconocimientosdeexpertosinternacionalesyhoy en día su permanencia en PLAMI, al menos por unos años, es un deber moral.

• La empresa pública municipal PLAMI es una experiencia piloto a nivel nacio-nal y por lo tanto el aprendizaje continuará e irá proporcionando senderos al caminar.

Bibliografía• Velter (2019): Elaboración de un estudio de factibilidad para la conversión

de la planta de lacteos PLAMI en empresa pública municipal del Gobierno Autónomo de Mizque.

• Martínez Andrade, Julio Cesar (2017): estudio de diseño técnico “ampliación y equipamiento de la planta de lácteos mizque”.

• Gam mizque (2017): ley municipal de empresas públicas del gobierno autó-nomo municipal de mizque


ANEXOS

ANEXO 1

Cuadro 1: Los productos lácteos de PLAMI al inicio de 2019

CARACTERÍSTICAS DEL PRODUCTO IMAGEN (EMPAQUE)

Producto: Yogur saborizadoEnvase: Sachet Volumen: 170 mlVenta: Desayuno escolar

Producto: Yogur saborizadoEnvase: SachetVolumen: 180 mlVenta: Mercado central de Mizque y Aiquile (feria dominical y tienda encargada)



Producto: Yogur saborizadoEnvase: BotellaVolumen: 1L y 2LVenta: Mercado central de Mizque, Aiquile (feria dominical y tienda encargada), Mina Asientos (feria dominical y tienda encargada) y Totora (feria dominical).

Producto: Yogur frutadoEnvase: BotellaVolumen: 1LVenta: Mercado central de Mizque, Aiquile (feria dominical y tienda encargada), Mina Asientos (feria dominical y tienda encargada) y Totora (feria dominical).

Producto: Yogur griegoEnvase: Vaso plásticoVolumen: 120 gVenta: Desayuno escolar

Producto: Yogur aflanadoEnvase: Vaso plásticoVolumen: 150 gVenta: Desayuno escolar



Producto: BudínEnvase: Vaso plásticoVolumen: 150 gVenta: Desayuno escolar

Producto: Queso frescoEnvase:Peso: 1 kilo, ½ kilo y ¼ kiloVenta: Externa, mercados de Mizque y Aiquile

Producto: Queso semi-maduroEnvase:Peso: 1 kilo, ½ kilo y ¼ kiloVenta: Externa, supermercados y restaurantes de la ciudad de Cochabamba y Sucre.

Fuente: Elaboración VELTER en base a estudios previos.


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57; 2

017.

ANEXO 2

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

Sede de la GIZBonn y EschbornFriedrich-Ebert-Allee 36+4053113 BonnT +49 228 44 60-0F +49 228 44 60-17 66

Dag-Hammarskjöld-Weg 1-565760 EschbornT +49 6196 79-0F +49 6196 79-11 15E [email protected] www.giz.de

Agencia GIZ en BoliviaCalacoto, Avenida Julio C. Patiño N° 1178 (entre calles 17 y 18)Casilla 11400La Paz - BoliviaT +591(2)277 1380F +591(2)211 7462E [email protected] www.giz.de/en/worldwide/389.html

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