Democracia y Gestion Publica Municipal

Roberto Arias de la Mora

Democracia y Gestin Pblica Municipal

PRIMER LUGARXXXVII PREMIO DEL

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

ISBN: 978-607-9026-39-4ISBN: 978-607-7770-78-7


Derechos reservados conforme a la LeyPrimera edicin: noviembre de 2013

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera Libre Mxico-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx

2013, El Colegio de Jalisco, A.C.5 de mayo nm. 321, Colonia Centro, C.P. 45100, Zapopan, Jalisco

Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

Jos R. CastelazoPresidente

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IN MEMORIAMLuis Garca Crdenas

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Gustavo R. Velasco Adalid

EL COLEGIO DE JALISCO

Jos Luis Leal SanabriaPresidencia

Mara Alicia Peredo MerloSecretara General

Iliana valos GonzlezCoordinacin Editorial

NDICE

Agradecimientos ..................................................................................................... 13

PresentacinJ. R. Castelazo .......................................................................................................... 15

Introduccin ........................................................................................................... 17

1. EL PENSAMIENTO NEOINSTITUCIONALISTA: UNA REVISIN DE LA LITERATURA ...................................................................................... 23

1.1 El Nuevo Institucionalismo Histrico ..................................................... 27 1.2 El Nuevo Institucionalismo Sociolgico ................................................. 29 1.3 El Nuevo Institucionalismo Econmico ................................................... 33 1.4 El Nuevo Institucionalismo de Eleccin Racional ................................... 37 1.5 De los Cuatro Enfoques Disciplinarios a las dos Orientaciones Institucionales .................................................................. 40

2. UNA APROXIMACIN A LA DEMOCRACIA COMO INSTITUCIN ................................................................................................. 45

2.1 La Ideologa como Recurso para la Competencia Poltica ...................... 51 2.1.1 Cuando la Historia Importa ........................................................... 57 2.2 La Gestin Pblica como Recurso para la Competencia Poltica ........... 64 2.2.1 La Gestin Pblica en el Contexto de la Disciplina de la Administracin Pblica ........................................................ 66 2.2.2 La Funcin de la Gestin Pblica en el Contexto del Sistema Poltico Mexicano ...................................................... 68

3. COMPETENCIA POLTICA E IDEOLOGA: UN ANLISIS ESPACIAL DEL ESPECTRO IDEOLGICO DEL PROCESO ELECTORAL DE 2009 .................................................................................... 81

3.1 Una Propuesta para Estudiar la Ideologa como Recurso de la Competencia Poltica: Modelo Espacial de la Ideologa ................. 83

3.1.1 Una Versin Simplificada de la Teora ......................................... 87 3.1.2 Descripcin del Modelo ................................................................ 88 3.2 El Mapa Ideolgico Relevante del Proceso Electoral de 2009 ............... 98 3.3 Presentacin y Discusin de Resultados del Anlisis Espacial de la Ideologa ......................................................................... 105

4. COMPETENCIA POLTICA Y GESTIN PBLICA MUNICIPAL: EL CASO DE LA COMISIN EDILICIA DE MEJORAMIENTO DE LA FUNCIN PBLICA DEL H. AYUNTAMIENTO DE ZAPOPAN 2007-2009 ..................................................................................... 111

4.1 El Caso de la Comisin Edilicia de Mejoramiento de la Funcin Pblica ...................................................................................... 118 4.1.1 El Contexto de Competencia Poltica Previo a la Creacin de la Comisin ............................................................ 118 4.1.2 Definicin del Espacio de Interaccin Estratgica: La Instalacin de la Comisin Edilicia de Mejoramiento de la Funcin Pblica ................................................................. 119 4.1.3 Definicin de la Agenda de Interaccin Estratgica: La Reforma Administrativa del Ayuntamiento de Zapopan ............. 123 4.1.4 La Interaccin Estratgica entre Partidos Polticos: Entre la Negociacin y el Conflicto Poltico ........................................ 127 4.1.5 La Interaccin Estratgica al Interior de los Partidos Polticos: Deliberacin de la Reforma Administrativa al Interior de la Comisin .......................................................... 134 4.1.6 Anlisis de los Principales Hallazgos del Estudio de Caso ....... 140

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................. 143

BIBLIOGRAFA ................................................................................................. 155

ANEXOS ................................................................................................... 167

Lista de Imgenes, Tablas, Mapas y Cuadros

Imagen 1. Marco de interaccin estratgica y el recurso ideolgico en el contexto de la competencia electoral.

Imagen 2. Marco de interaccin estratgica y el recurso de la gestin pblica en el contexto de la competencia poltica.

Tabla 1. Probabilidades de posiciones ideolgicas para los tres candidatos.

Tabla 2. Resultados promediados para el rea metropolitana de Guadalajara.

Tabla 3. Resultados municipales para Guadalajara, Zapopan y San Pedro Tlaquepaque.

Tabla 4. Resultados municipales para Tonal, Tlajomulco de Ziga y El Salto.

Tabla 5. Puntos estimados para los partidos polticos.

Mapa 1. Anlisis espacial de votantes y partidos polticos (toda la muestra).

Mapa 2. Posicionamiento espacial de votantes en torno al origen.

Mapa 3. Posicionamiento de votantes con status quo.

Mapa 4. Posicionamiento de votantes espacialmente cercanos al PRI.

Cuadro 1. Efectos de la reforma administrativa de Zapopan sobre la competencia poltica entre partidos polticos.

Cuadro 2. Integrantes de la Comisin para el Mejoramiento de la Funcin Pblica.

Cuadro 3. Intercambios permitidos bajo las reglas de la democracia.

Cuadro 4. Intercambios permitidos bajo las reglas de la poliarqua mexicana.

AGRADECIMIENTOS

Tarea por dems difcil es incluir el nombre de todas aquellas personas que me han acompaado en esta travesa y que, de una u otra forma, hicieron posible que culminara de esta manera el esfuerzo acadmico ms importante de mi vida; sin embargo, no me cabe la menor duda de quienes deben encabezar esa larga lista de agradecimientos: mi Padre que est en el cielo y mi Madre por su amor incondicional, quienes hicieron posible mi existencia.

Con profunda gratitud sobre todo a Dios por la inmerecida oportunidad de la vida, quiero dedicar este esfuerzo a toda mi familia, especialmente a quienes son la razn de mi existencia, a mis hijos Ana Teresa, Andrs Manuel y Roberto y, por supuesto, a quien fuera mi padre terrenal y me acompa, de manera pstuma, durante esta ltima aventura que culmin con el Premio INAP 2013, al Zito Arias.

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PRESENTACIN

Uno de los objetivos del Instituto Nacional de Administracin Pblica desde su nacimiento ha sido el fomento y difusin de la cultura administrativa pblica tanto nacional como internacionalmente. Por tal motivo, desde 1976 se convoca a participar a los estudiosos del gobierno y la administracin pblica en el Premio INAP con la presentacin de investigaciones que realicen aportaciones en la materia.

En esta ocasin tenemos el agrado de presentar al pblico la investigacin ganadora del Primer Lugar del Premio INAP Edicin XXXVII intitulada Democracia y gestin pblica municipal, del doctor Ral Arias de la Mora, que obtuvo el Primer Lugar en el Certamen mencionado.

Sin duda uno de los temas ms abordados por la comunidad de estudiosos de la administracin pblica lo constituye el municipio. Una muestra de ello es el registro de trabajos acreedores de algn reconocimiento dentro del mismo Premio INAP. Gracias a ello se ha construido una abundante y aportadora literatura sobre este orden de gobierno.

Es destacable la investigacin realizada por Arias de la Mora al tratarse de una novedosa aportacin por la forma de abordar la gestin municipal. El objetivo de la misma es analizar la influencia que ejerce la competencia poltica sobre la gestin gubernamental de los municipios. La competencia es entendida como una interaccin estratgica entre partidos en la bsqueda de apoyo popular por la consecucin de cargos pblicos. Cabe resaltar que esta aproximacin es una continuacin a las obras clsicas de autores como Joseph Schumpeter, Robert Dahl y Anthony Downs. En este sentido, se trata de una aproximacin cercana a la ciencia poltica.

Por otro lado, el anlisis se inscribe tambin dentro del nuevo institucionalismo. De acuerdo con este enfoque terico las instituciones son las reglas del juego. Son las encargadas de estructurar las interacciones entre los distintos actores, ya sean individuales o colectivos. Su lgica est en los incentivos positivos o negativos que generan sobre determinados comportamientos o cursos de accin. La democracia desde el nuevo institucionalismo es un conjunto de

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reglas formales e informales que estructuran la competencia entre los partidos al volver ms racional adoptar ciertas estrategias.

En este sentido, el autor identifica dos recursos a disposicin de los partidos: la ideologa poltica y la gestin pblica. En este sentido busca descubrir la forma en que los ayuntamientos hacen uso de estos recursos. Para poner a prueba la teora, la investigacin tom como referencia especfica la gestin de los ayuntamientos del rea metropolitana de Guadalajara. Metodolgicamente se recurri al estudio de caso, as como al levantamiento e interpretacin de encuestas en los ayuntamientos.

Los hallazgos producto del trabajo del Dr. Roberto Arias apuntan a que la evolucin de la competencia de los partidos en el plano municipal, en el contexto de la transicin democrtica, tendi a favorecer el uso poltico de la gestin pblica en detrimento del recurso ideolgico propio de toda competencia electoral. Ms an, la evidencia indica que la alternancia entre partidos tiene un efecto negativo sobre la interaccin estratgica que sostienen los actores polticos, principalmente aquellos que pertenecen al mismo partido, al intensificar la lucha entre facciones, dando como resultado el uso de estrategias de movilizacin del voto y de prcticas clientelares.

Esperamos que la publicacin de la presente obra resulte de inters para los estudiosos de los asuntos pblicos y de utilidad para mejorar el funcionamiento de los municipios en Mxico. Por tal motivo, el INAP invita a la lectura y consulta de esta obra. De igual manera invita a que se contine la investigacin y reflexin sobre el tema.

Jos R. CastelazoPresidente del INAP


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Amargo sera el encanto democrtico de elegir a las autoridades de nuestra preferencia y someterlas a controles rigurosos si no se pudiera asegurar el cumplimiento efectivo de las funciones del Estado ni llevar a cabo los programas de gobierno en turno, electo para ser cabeza de la conduccin del Estado.

Luis F. Aguilar (1997)

INTRODUCCIN

La transicin democrtica de nuestro pas se caracteriz por un intenso debate en el que, a decir de Luis F. Aguilar Villanueva, es posible distinguir una bifurcacin que data de la dcada de los ochenta del siglo pasado: por un lado, encontramos a quienes pensaban que el principal problema de este pas era la existencia de un rgimen que no posibilita la alternancia real y pacfica del poder. Por otro lado, en un nmero significativamente menor, es posible ubicar a quienes piensan que la alternancia es condicin necesaria ms no suficiente para consolidar un rgimen democrtico para Mxico. Claramente inscrito en esta ltima posicin, Aguilar Villanueva sostiene que adems de cambiar a las personas que toman las decisiones pblicas, resulta imprescindible cambiar tambin la forma en que las decisiones pblicas se toman en este pas (Aguilar, 2007).

Ciertamente el atractivo inicial que las ideas sobre la alternancia tuvieron en la mayora de acadmicos y polticos mexicanos, en buena medida se explica por la expectativa ampliamente compartida de que con el arribo de la democracia una sociedad habr de resolver todos sus problemas polticos, sociales, econmicos, administrativos y culturales (Schmitter y Kart, 1996:59). En particular, en Mxico esta expectativa se aliment de la idea que (Ceja, 2007:33):

La alternancia por s misma conllevara nuevas formas de hacer poltica y, con ella, transparencia gubernamental, mayor eficacia y eficiencia, participacin ciudadana, gobiernos honestos y, entre otras novedades, la desaparicin de la corrupcin y del uso discrecional, faccioso y clientelar de los recursos pblicos.

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Paradjicamente, la experiencia reciente del rgimen democrtico del pas ha venido a confirmar lo que no es la democracia: un rgimen de gobierno que necesariamente resulta ms eficiente en trminos econmicos y administrativos respecto a otros regmenes polticos (Schmitter y Kart, 1996:59).

Como he advertido en trabajos anteriores (Arias, 2008), en el caso de Jalisco el fenmeno de alternancia devino en un cambio significativo en las priorida-des de los ciudadanos, segn se consigna en los resultados de la Encuesta Estatal de Valores llevada a cabo en el marco del Estudio Jalisco a Futuro, a cargo de la Universidad de Guadalajara y El Colegio de Jalisco, levantada durante agosto y septiembre de 1997 (Corts y Shibya, 1999:105):

Los puntos de la agenda poltica ya no son la equidad poltica y la imparcialidad de los rganos electorales, por ejemplo. El voto efectivo es ahora una realidad incontrovertible. De esta manera la eficacia de gobierno se ha convertido en un asunto fundamental para Jalisco, lo que obliga a encontrar un diseo institucional de gobierno ms actualizado y presiona a la autoridad pblica para que desempee con ms tino y eficacia sus funciones.

De entonces a la fecha, la experiencia democrtica de Jalisco ha estado marcada por claroscuros que obligan a volver la mirada sobre el camino andado para preguntarme cmo influye la competencia poltica democrtica sobre la gestin pblica municipal?

Para responder esta pregunta, la presente investigacin intenta explorar a profundidad los efectos que la competencia poltica tiene sobre la gestin pblica municipal en el rea metropolitana de Guadalajara. Para ello, se ha seguido una estrategia metodolgica que busca triangular los resultados empricos obtenidos a partir de dos fuentes de informacin primaria prin-cipales: la primera fuente se obtuvo a partir de una encuesta levantada durante el proceso electoral de 2009 para elegir autoridades municipales en seis municipios del rea metropolitana de Guadalajara.1 La segunda es un estudio de caso sobre la Comisin Edilicia de Mejoramiento de la Funcin Pblica del Ayuntamiento de Zapopan, creada durante el periodo 2007-2009, con el 1 La encuesta fue diseada para obtener informacin sobre la percepcin que tienen los electores tanto

de los candidatos como de los partidos polticos que contendieron en las elecciones locales del 5 julio de 2009. El trabajo de campo se realiz entre el 8 y el 18 de junio de 2009, y fueron levantadas 348 entrevistas en hogares en cada uno de los siguientes municipios: El Salto, Guadalajara, Tlajomulco de Ziga, Tlaquepaque, Tonal y Zapopan, sumando un total de 2,088 cuestionarios aplicados.


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propsito de impulsar una ambiciosa agenda de reformas institucionales en el mbito de la gestin pblica municipal.2

En esta investigacin se propone una aproximacin al concepto de democracia como una institucin basada en la competencia poltica, siguiendo una visin de eleccin racional y econmica acerca del comportamiento poltico (Cfr. Stigler, 1971; Becker, 1983; Boix, 1999), de acuerdo con la cual es posible modelar el proceso poltico como un mercado competitivo donde los partidos polticos se comportan como empresas.

Desde esta perspectiva, es posible distinguir la nocin de competencia en tanto comportamiento colectivo del comportamiento electoral, ste ltimo limitado al proceso de formacin y de manifestacin de las preferencias individuales respecto de las alternativas polticas sometidas al tamiz del voto (Bobbio y Matteucci, 1981:304). En otras palabras, en esta investigacin entiendo la competencia poltica como un proceso de interaccin estratgica que se establece de manera permanente entre partidos que compiten en un contexto democrtico y en el que el proceso de gestin pblica suele estar implicado por la va de los partidos en el gobierno y su capacidad directiva. Esto para marcar una diferencia entre la competencia poltica y la competencia electoral, en la que sta ltima, ser referida en trminos de esta investigacin, como el proceso de interaccin estratgica que se limita al momento de la jornada comicial en la que los ciudadanos expresan sus preferencias mediante el ejercicio del voto.

Para profundizar en la comprensin del concepto de interaccin estratgica como base para explicar la competencia poltica, se recurre al llamado nuevo institucionalismo: corriente de pensamiento dedicado a la reflexin de las instituciones en tanto factores que determinan y condicionan el desempeo y calidad de las polticas pblicas.

As, la revisin de esta literatura, que realizo en el primer captulo, tiene el propsito de centrar la atencin del lector sobre la discusin acadmica en torno a la manera en que se construye la relacin entre las instituciones y el comportamiento de los actores a partir de las dos orientaciones institucionalistas

2 Entre los asuntos ms relevantes de la agenda de dicha Comisin, destaca la creacin de un reglamento municipal en materia de servicio civil de carrera con la finalidad de impulsar la profesionalizacin del servicio pblico municipal.


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que se identifican, dejndose parcialmente de lado la otra cuestin relevante dentro de este mismo movimiento: la que busca ms bien explicar el proceso mediante el cual las instituciones se originan y cambian.

De esta manera, la revisin de literatura me permite identificar la interaccin estratgica entre actores como el concepto clave para explicar la dinmica de competencia poltica que suele presentarse en un contexto democrtico, a partir de la orientacin basada en el clculo con todas las implicaciones epistemolgicas y de diseo de investigacin para la realizacin de este trabajo.

Tales consideraciones me permiten, en el segundo captulo, introducir una aproximacin institucional del concepto de democracia, en tanto sistema de reglas basado en la competencia poltica, con el propsito de identificar dos recursos estratgicos para los actores que compiten bajo reglas democrticas: la ideologa y la gestin pblica. A partir de esta propuesta terico-metodolgica es que se formula la hiptesis general que gua la presente investigacin en los siguientes trminos: por la manera en que evolucion la competencia poltica en el contexto de la transicin democrtica en nuestro pas, en el mbito de los municipios esta competencia suele caracterizarse por favorecer el uso poltico de la gestin pblica en detrimento del recurso ideolgico inherente a la competencia electoral.

Para confirmar esta hiptesis, propongo una estrategia de investigacin que estudia de manera separada ambos recursos (ideologa y gestin pblica), a fin de comprender a profundidad la manera en que inciden sobre el comportamiento de los actores implicados en una lgica de interaccin estratgica orientada a la competencia poltica democrtica.

El insuficiente inters por sostener polticas pblicas ideolgicamente coherentes al frente del gobierno municipal es evidenciado a partir del anlisis espacial de la ideologa que se propone y expone en el captulo tres. A partir de dicho anlisis fue posible identificar el espacio ideolgico relevante para los votantes durante las elecciones municipales de 2009, con base en informacin recabada acerca de la percepcin de los electores potenciales.

En esta lnea, los hallazgos sugieren la existencia de una significativa homogeneidad ideolgica de los ciudadanos que habitan en los seis municipios


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bajo estudio (Arias, 2011). Tal convergencia ideolgica no es un asunto menor para los partidos polticos. Desde la perspectiva terica basada en la interaccin estratgica en la que se inscribe el anlisis desarrollado en este captulo, se espera que los partidos polticos en tanto actores racionales en un contexto de alta competencia poltica, deliberadamente adopten plataformas polticas similares, movidos por su inters de maximizacin de votos. Sin embargo, el espacio ideolgico relevante durante la eleccin de 2009 se explica ms por el probable congelamiento que sufrieron las divisiones sociales que histricamente funcionaron en Jalisco a partir de los conflictos entre el Estado y la Iglesia catlica y que datan de la poca de la Revolucin mexicana, que como resultado de las estrategias de maximizacin de votos adoptadas por los partidos polticos en el contexto de la competencia electoral.

Este resultado tiene fuertes implicaciones sobre los supuestos de eleccin racional en que se basa el comportamiento de los partidos polticos que compiten electoralmente en Jalisco, toda vez que los incentivos que se espera que enfrenten para diferenciarse ideolgicamente, claramente resultan insuficientes para asegurar la victoria electoral y, en extensin, probablemente explique tambin porque se recurre al uso de los recursos que les brinda la gestin pblica.

Precisamente el comportamiento de los actores polticos al frente de los gobiernos municipales se estudia a profundidad en el caso que se expone en el captulo cuatro. Se opt por el estudio de caso como estrategia metodolgica para la investigacin sistemtica de la gestin pblica como recurso de la competencia poltica democrtica, con el propsito de abrir la caja negra en torno a la gestin pblica municipal y explicar por qu el incremento de la competencia poltica democrtica que devino con la alternancia entre partidos polticos, no necesariamente se tradujo en un mejoramiento del desempeo gubernativo de los ayuntamientos. Antes bien, la evidencia cualitativa del estudio de caso apunta a que la alternancia de partidos polticos tiene un efecto negativo sobre la interaccin estratgica sostenida entre actores polticos pertenecientes a un mismo partido, al intensificar la competencia poltica entre facciones al interior del propio partido,3 lo cual deriva en el uso 3 En este trabajo entiendo y defino a las facciones partidarias esencialmente como agencias de

competencia poltica (Belloni y Beller, 1976:534), que resulta consistente con la definicin de democracia como sistema basado en la competencia que habr de utilizar en esta investigacin y defino ms adelante. Para una mayor compresin sobre las facciones y el papel que desempean durante una coyuntura electoral. Cfr. (Eufracio, 2011).


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intensivo de estrategias de movilizacin de votos que se expresa claramente con la creacin de clientelas polticas.

Finalmente, se exponen las conclusiones y derivan algunas recomendaciones de poltica pblica que se desprenden de la triangulacin de los principales hallazgos empricos de la presente investigacin.


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1. EL PENSAMIENTO NEOINSTITUCIONALISTA: UNA REVISIN DE LA LITERATURA

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1. EL PENSAMIENTO NEOINSTITUCIONALISTA: UNA REVISIN DE LA LITERATURA

En Mxico se aprecia un renovado inters por el estudio y comprensin de las instituciones a partir de la dcada de los aos ochenta del siglo xx. Ciertamente no fue un hecho fortuito toda vez que en la experiencia mexicana, la llamada transicin democrtica del rgimen poltico contribuy de manera importante a poner el acento sobre las instituciones y su contribucin a la construccin de una gobernabilidad de nuevo cuo (Molinar et al., 1990; Molinar et al., 1994; Cornelius et al., 1998; Lujambio, 1996; Lujambio, 2000; Magaloni, 2006), como lo evidencia la sugerente interrogante planteada en aquellos aos por el entonces Jefe del Departamento del Distrito Federal, Manuel Camacho Sols (1991:35):

Ya aprendimos qu es lo que no funciona, pero todava no acabamos de poner a prueba lo que verdaderamente va a funcionar (...) estn a la vista los excesos y el fracaso de las formas autoritarias de gobierno, s, pero Cmo construir las nuevas instituciones que aseguren las libertades y protejan los derechos humanos, ordenen y garanticen el crecimiento de las economas y creen las nuevas formas de civilidad?

Ms all de las particularidades de la experiencia de transformacin del rgimen poltico de Mxico, cuyo estudio ciertamente escapa a los objetivos fijados para este captulo, la idea que me interesa subrayar aqu es que cada vez ms comunidades acadmicas, con matices y nfasis distintos, han venido aceptando y compartiendo un concepto de Estado que lo define esencialmente como un conjunto de instituciones en marcha para controlar la sociedad, tomar decisiones e implementarlas con uso de autoridad (Lders y Rubio, 1999:111). La vasta produccin de literatura inspirada en la premisa de que cualquier anlisis del Estado y, en consecuencia, del gobierno y la administracin pblica debe ser fundamentalmente institucional as parece confirmarlo.4

4 Desde la perspectiva institucional se han producido diversas investigaciones que han abordado los ms diversos mbitos: desde estudios comparados del federalismo (Argullol, 2004), las relaciones intergubernamentales y la descentralizacin (Jordana, 2001), la fiscalizacin superior en Mxico (Garca, 2008), estudios sobre el Poder Judicial en Jalisco (Arellano, 2008), la poltica de regionalizacin en Jalisco (Arias, 2008), el desempeo de los gobiernos municipales (Snchez, 2008) hasta los ms diversos estudios acerca de la administracin pblica en Jalisco (Arellano, et al., 2010).

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Sin embargo, el llamado nuevo institucionalismo que ha inspirado esta amplia produccin de literatura, se encuentra lejos de constituir un cuerpo unificado de pensamiento. Por el contrario, existen al menos, tres diferentes aproximaciones analticas, cada una llamada a s misma como nuevo institucionalismo que surgieron durante los ltimos cincuenta aos: la histrica, la de eleccin racional y la sociolgica (Hall y Taylor, 1996:32).

Siguiendo a Hall y Taylor, aunque prcticamente todas estas perspectivas fueron desarrolladas en reaccin a las influyentes perspectivas conductistas que imperaron durante las dcadas de los sesenta y setenta y todas intentan dilucidar el rol que juegan las instituciones en la determinacin de los resultados sociales y polticos; sin embargo, cada una de ellas dibujan de manera totalmente diferente el mundo poltico (1996:5).

Una cuarta escuela identificada por estos autores que resulta relevante para la presente investigacin es el nuevo institucionalismo en economa. Como lo reconocen estos mismos autores, esta escuela mantiene un fuerte traslape con el institucionalismo de eleccin racional y muchos acadmicos suelen abordarlos de manera conjunta como es el caso de Hall y Taylor sin embargo, un tratamiento ms amplio debera observar que el nuevo institucionalismo de eleccin racional pone un nfasis mayor sobre la interaccin estratgica que el que realiza el nuevo institucionalismo econmico, centrado ms bien sobre derechos de propiedad, rentas y mecanismos competitivos de seleccin (1996:25).

Antes de revisar cada una de estas tradiciones, es preciso definir el concepto de institucin en el sentido ms amplio posible y para ello se retoma a Sven Steinmo, para quien las instituciones son simplemente reglas y como tales, stas son los fundamentos de todo comportamiento poltico (2001:1). Esta manera en que se habr de entender a las instituciones a lo largo de esta investigacin resulta consistente con la definicin de Douglas North, quien las define como las reglas del juego de una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana (1995:13). En general, es posible establecer que existe un relativo consenso que entiende a la institucin como un sistema de normas respecto a un conjunto particular de actividades (Roemer, 1994:50).

Al definir el concepto de institucin en sentido amplio se busca subrayar su capacidad y relevancia en la manera de estructurar el comportamiento poltico


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como la idea central que comparten las diversas corrientes institucionalistas, cuya orientacin fundamental es pensar tericamente acerca de las instituciones y sus impactos sobre los comportamientos y resultados (Steinmo, 2001:1). Para Steinmo en particular, las instituciones estructuran la poltica porque ellas:

1) Definen quin est dispuesto a participar en una arena poltica particular; 2) Determinan las estrategias polticas de los diversos actores y (ms

controversialmente), y 3) Influyen en lo que estos actores creen que es posible o deseable, esto es,

sus preferencias.

Como se puede apreciar a partir de estos tres elementos constitutivos de las instituciones, es el tercero, es decir la manera en que las instituciones influyen sobre los actores, el que resulta clave para comprender el ncleo de la discusin terica sostenida al interior del pensamiento neoinstitucionalista y, en consecuencia, resulta til para identificar los diferentes matices entre las tradiciones disciplinarias que se revisan a continuacin.

1.1 El Nuevo Institucionalismo Histrico

Aun cuando el institucionalismo histrico, a decir de Hall y Taylor (1996:8), comparativamente es la corriente de pensamiento que ha mantenido una posicin ms acomodaticia respecto a la manera de entender la relacin de nuestro inters, como hemos destacado en trabajos previos (Arellano et al., 2010), esta perspectiva constituye una de las primeras corrientes neoinstitucionalistas en sostener que el Estado est formado y organizado por una compleja red de grupos de inters y organizaciones diferenciadas con dotaciones asimtricas de poder e influencia, en lugar de considerarlo como una unidad monoltica y homognea.

En trminos generales, el institucionalismo histrico representa un intento por ilustrar cmo las batallas polticas estn mediadas por los escenarios institucionales en los que stas ocurren (Thelen y Steinmo, 1992:2) y por lo general, los acadmicos inscritos en esta corriente de pensamiento suelen incorporar dentro de la definicin de institucin tanto a las organizaciones formales como a las reglas y procedimientos informales que estructuran el comportamiento. En la definicin empleada por John Ikenberry por citar un


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ejemplo, suele distinguirse hasta tres niveles de arreglos institucionales: las caractersticas especficas de las instituciones de gobierno, las estructuras que abarcan al estado en su conjunto y las normas sociales que ordenan a una nacin en particular (Thelen y Steinmo, 1992:2).

De esta manera, el institucionalismo histrico puede entenderse como una perspectiva analtica que ofrece una mayor capacidad explicativa frente a otras macro-teoras, tales como el marxismo, el cual al centrarse sobre amplias estructuras socioeconmicas (la estructura de clases, por ejemplo), define los parmetros de la toma de decisiones a un nivel ms general. Sin embargo, estas teoras siempre obscurecen las diferencias no triviales entre pases con las mismas estructuras amplias. (Thelen y Steinmo, 1992:10).

Al ubicar a las instituciones en el centro del anlisis histrico, esta perspectiva permite examinar las relaciones entre los actores polticos como objetos y sujetos de la historia. As, las instituciones desde los sistemas de partidos hasta la estructura de los intereses econmicos tales como las asociaciones empresariales pueden dar forma y restringir estrategias polticas de manera importante, pero adems [las mismas instituciones] son el resultado (consciente o no intencional) de deliberadas estrategias polticas, del conflicto poltico o de una eleccin (Thelen y Steinmo, 1992:10).

Con este cambio de perspectiva, el enfoque histrico se concentr en la continuidad de los arreglos institucionales a lo largo del tiempo y analiz la evolucin de las estructuras y procesos polticos de largo plazo con el propsito de identificar los patrones de dependencia (path dependence), los cuales son entendidos, fundamentalmente, como procesos histricos que se caracterizan por el autorreforzamiento de una secuencia de eventos con determinadas caractersticas, que obligan necesariamente a mantener una visin longitudinal para determinar los factores que hacen que las secuencias permanezcan continuas o identificar los momentos en que tales secuencias se colapsan (Arellano et al., 2010:12). Al investigar de esta manera cuestiones importantes relacionadas con la dinmica poltica, los institucionalistas histricos hacen visibles y comprensibles los contextos globales y los procesos de interaccin que le dan forman y moldean a los estados, la poltica y la toma de decisiones pblicas (Pierson y Skocpol, 2002). En otras palabras, los investigadores de esta corriente de pensamiento suelen analizar las configuraciones organizativas donde otros observan situaciones particulares


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aisladas y prestan atencin a las coyunturas crticas y los procesos de largo plazo donde otros ven nicamente maniobras a corto plazo (Pierson y Skocpol, 2002).

Es preciso sealar, sin embargo, que lo que se denomina bajo el concepto de institucionalismo histrico no es una teora en particular ni un mtodo determinado. La mejor manera de entenderlo es como una aproximacin al estudio de la poltica [que se] distingue de otras ciencias sociales por su nfasis en las cuestiones del mundo real, su orientacin histrica y su atencin a la forma en que las instituciones estructuran el comportamiento y los resultados polticos (Steinmo, 2008).

El institucionalismo histrico ha sido particularmente atento a la relacin entre las instituciones y las ideas y creencias, aunque se reconoce la posicin ms bien eclctica que han mantenido los analistas de esta escuela para resolver el problema de la relacin entre instituciones y el comportamiento de los actores (Hall y Taylor, 1996:10, 17). Sin embargo, como sugiere Jorge Romero y como veremos a continuacin, a la luz de la produccin ms reciente en esta lnea de pensamiento se sugiere una clara tendencia hacia la convergencia entre el anlisis institucional de corte histrico con una perspectiva ms sociolgica que se viene presentando por la va de la construccin de una teora de la ideologa, concebida como el conjunto de modelos mentales compartidos y transmitidos por el aprendizaje, [la cual] lleva a la conclusin de que la historia importa y crea patrones de dependencia de los que no pueden librarse los actores (Powell y DiMaggio, 1999:19).

1.2 El Nuevo Institucionalismo Sociolgico

A diferencia del enfoque histrico, el nuevo institucionalismo sociolgico no considera la posibilidad de que las instituciones puedan pensarse como factores externos al anlisis que hacen los propios actores, sino ms bien son las instituciones las que moldean sus preferencias, las dota de legitimidad y significado, de tal suerte que la eleccin de arreglos institucionales futuros est condicionada por el pasado (Arellano et al., 2010:13). Es precisamente en esta lnea en la que se inscriben los planteamientos de uno de los institucionalistas histricos ms reconocido: Douglas C. North, para quien las ideas resultan claves para moldear la racionalidad inherente a los procesos de toma de decisiones de los actores. Como el propio North sugiere (citado por Romero en Powell y DiMaggio, 1999:18):


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De cualquier modo, los diversos desempeos de las economas y de las polticas tanto histricas como contemporneas argumentan en contra de que los individuos realmente conocen lo que los beneficia y actan en consecuencia. Por el contrario, la gente acta en parte sobre la base de mitos, dogmas, ideologas y teoras a medio cocinar.

Las ideas importan; y la manera en que las ideas se comunican entre la gente es decisiva para que las teoras nos permitan lidiar con problemas fuertes de incertidumbre en el nivel individual. En muchos de los temas relevantes para los mercados polticos y econmicos, la incertidumbre, y no el riesgo, caracteriza la toma de decisiones. Bajo condiciones de incertidumbre, la interpretacin que hacen los individuos de su entorno refleja su aprendizaje. Individuos con bagajes culturales y experiencias comunes compartirn modelos mentales razonablemente convergentes, ideologas e instituciones, e individuos con diferentes experiencias de aprendizaje (tanto culturales como ambientales) tendrn diferentes teoras (modelos, ideologas) para interpretar el entorno. Es ms: la retroalimentacin de informacin obtenida de sus opciones no es suficiente para que converjan interpretaciones de la realidad en competencia.

Tales planteamientos sugieren una lnea de reflexin acadmica que aproxima el anlisis institucional al mbito ideolgico: mientras que las instituciones representan los constreimientos externos que los individuos crean para estructurar y ordenar el ambiente, los modelos mentales son las representaciones internas que los sistemas cognitivos individuales crean para interpretar su entorno (Powell y DiMaggio, 1999:18). Aqu radica una de las ideas clave del nuevo institucionalismo sociolgico al postular el llamado isomorfismo de las organizaciones: los procesos de industrializacin y burocratizacin de las empresas y el Estado respectivamente, son cada vez menos motivados por la competencia o por la necesidad de eficiencia y parecen estar ocurriendo como resultado de procesos que hacen a las organizaciones ms similares (Powell y DiMaggio, 1999:105).

As, las principales aportaciones del nuevo institucionalismo sociolgico se orientan fundamentalmente a explicar los patrones de cambio de las instituciones que ocurren en un tiempo determinado. Lo cual supone una perspectiva longitudinal de los fenmenos bajo estudio.


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Para Rami y Salvador por ejemplo, sugieren que las condiciones de debilidad institucional prevalecientes en las administraciones pblicas de Amrica Latina, como en el caso de Mxico, se explican por determinados factores de naturaleza interna, entre los cuales destacan (2005:14):

Los procesos de reproduccin de instituciones propias de otros contextos de referencia, que pueden interpretarse en trminos de isomorfismo institucional, ya sea de carcter mimtico cuando responden a una opcin de la propia Administracin, coercitivo cuando sta se ve obligada a reproducir dichas instituciones, o de presin normativa cuando el proceso obedece al seguimiento acrtico de aquello establecido por determinados colectivos profesionales. Suele decirse que Amrica Latina es una gran exportadora de materia prima y una gran importadora de modelos (polticos, de Estado, de descentralizacin o de gestin, entre otros). La traslacin directa de estos arreglos institucionales exgenos a realidades polticas, administrativas, sociales y econmicas para las que no fueron diseados suele comportar desajustes que tienden a limitar los resultados previstos cuando no a generar nuevos problemas aadidos a los que se pretenda dar respuesta.

Estos autores encuentran en la realidad de la administracin pblica latinoamericana rasgos de cambio institucional vinculados con los tres mecanismos que la perspectiva sociolgica de anlisis institucional ha identificado, a saber: 1) el isomorfismo coercitivo, que se debe a influencias polticas y al problema de legitimidad; 2) el isomorfismo mimtico, que resulta de respuestas estndares a la incertidumbre, y 3) el isomorfismo normativo, asociado con la profesionalizacin. (Powell y DiMaggio, 1999:109).

Es preciso no perder de vista que se trata de una tipologa analtica que no siempre resulta empricamente distinta. As por ejemplo, los actores externos pueden inducir a una organizacin ajustarse a sus similares al requerir que realice cierta tarea y especificar la profesin responsable de ejecutarla. O el cambio mimtico puede reflejar incertidumbres construidas en el ambiente. No obstante, aunque los tres tipos se mezclan en ambientes empricos, tienden a derivar de condiciones distintas y pueden conducir a resultados diferentes. (Powell y DiMaggio, 1999:109).

Ms all de las dificultades de anlisis emprico, la agenda de investigacin abierta por el nuevo institucionalismo sociolgico se orienta fundamentalmente


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a la comprensin de los procesos de adaptacin que ocurren en las organizaciones a lo largo de un periodo de tiempo. El nuevo institucionalismo en el anlisis organizacional tiene caractersticas sociolgicas (Powell y DiMaggio, 1999:45):

Esta perspectiva destaca las formas en que se estructura la accin y se hace posible el orden mediante sistemas compartidos de reglas que a la vez limitan la tendencia y la capacidad de los actores para optimizar, y privilegian algunos grupos cuyos intereses son asegurados mediante las sanciones y recompensas prevalecientes.

En otras palabras, la adaptacin organizacional es resultado de la tensin inherente entre los intentos de transformacin de la organizacin promovidos por los actores y los procesos estables derivados de las rutinas preexistentes. March y Olsen por ejemplo, sostienen que los procesos estables de la accin organizada son esencialmente conservadores en el sentido que mantienen estables las relaciones y las reglas existentes as como reducen las diferencias entre organizaciones al tiempo que son imperfectos (1997:120-124):

Esta imperfeccin se refleja en tres formas de control intencional [] la primera es el control de la atencin. Ni las instituciones ni los individuos integrados a ellas son capaces de mantener sistemas cognitivos totalmente coherentes o de atender todo lo que quisieran. Como resultado, cobra importancia el foco de su atencin. La segunda forma de control es la que se ejerce mediante algunas anomalas de los procesos de adaptacin, los modos en que stas generan consecuencias imprevistas. La tercera es el control de amplios sistemas de significado. Los procesos estables de accin dependen de la estructura de significado en la cual ocurren. []

La imperfeccin de los procesos estables de cambio se refleja tambin en las anomalas de los procesos de adaptacin, en los modos en que el aprendizaje ordinario, la solucin de problemas, el contagio, el conflicto, la seleccin y la regeneracin tienen, sin excepcin, consecuencias imprevistas [] una segunda anomala [] es la tendencia de que las innovaciones se vean transformadas durante el proceso de adopcin [] una tercera anomala comn [] son las trampas de la competencia [que] inhiben el cambio y son instrumentos del cambio inducido. Inhiben el cambio al levantar barreras a la competencia ante estrategias, procedimientos y tecnologas nuevos. Son medios de cambio cuando


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posibilitan la aportacin de experiencia arbitraria con nueva tecnologa, aumentando la eficiencia en ella y, por tanto, induciendo su seleccin por encima de alternativas que resultaran mejores con igual experiencia.

En trminos generales, el anlisis emprico desde una aproximacin sociolgica busca esencialmente establecer los vnculos causales que relacionan el entorno de una organizacin con sus estructuras y rutinas, su propia cultura organizacional, as como con el comportamiento y los hbitos de sus miembros para comprender, valorar y explicar el nivel de profundidad y los alcances que supone todo cambio institucional.

En este sentido, Rami distingue dos escenarios posibles de cambio institucional: el cambio parcial y el cambio total (1999:209). El primer escenario supone un cambio alentado por el entorno que implica modificaciones en el sistema socioestructural (objetivos, estructura, recursos humanos, recursos materiales), cuyos efectos no alteran de manera relevante la cultura organizacional, por lo que el cambio es asumido por los integrantes de la organizacin (servidores pblicos) y eventualmente surgirn algunos problemas producto de la resistencia al cambio. En tal circunstancia nos encontramos ante un cambio organizacional poco profundo (Rami, 1999:208). En el segundo escenario, el cambio promovido por el entorno supone modificaciones muy importantes en el sistema socioestructural que a su vez implican alteraciones profundas en la cultura organizacional, aunque tambin se reconoce que es posible que el propio entorno exija directamente una modificacin sobre la cultura organizacional. En cualquiera de estas opciones, es previsible la aparicin de resistencias al cambio ms intensas que pueden llegar afectar e incluso, a bloquear los esfuerzos de cambio de las instituciones pblicas (Rami, 1999:208).

1.3 El Nuevo Institucionalismo Econmico5

A diferencia de la perspectiva sociolgica, el nuevo institucionalismo econmico parte del supuesto que distingue conceptualmente a las instituciones de las organizaciones. Al respecto, Douglass North es muy claro al sealar que ciertamente cuando examinamos los costos que surgen como consecuencia del marco institucional vemos que son resultado no nada ms de ese marco, 5 Los principales argumentos contenidos en esta seccin se basan en un texto previo de mi autora. Cfr.

(Arias, 2008).


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sino tambin de las organizaciones que se han creado como consecuencia de l. Conceptualmente, lo que debemos diferenciar con claridad son las reglas de los jugadores. (1995:15).

Desde este punto de vista, las instituciones no operan en el vaco, sino ms bien se encuentran incorporadas en las organizaciones que, finalmente, son integradas por personas, de tal forma que (Lders y Rubio, 1999:114):

Las instituciones (entre ellas, la Constitucin, la conformacin del Banco Central, los atributos legales de los ministros del Poder Ejecutivo, el Cdigo Electoral o los procedimientos para nominar candidatos de un partido poltico) no se cien a reglas que estn, por as decirlo, grabadas en piedra, sino que los actores que pertenecen a organizaciones especficas (tales como los diputados de una Asamblea Nacional, los funcionarios del Banco Central, un ministerio de Educacin, un Instituto Electoral o un Partido Demcrata Cristiano) las tratan de modificar para lograr algunas ventajas; mientras que otros actores que se benefician del status quo predominante tratan de conservar las instituciones y asegurarse de que se apliquen estrictamente las reglas.

A partir de esta separacin conceptual entre las reglas que restringen la conducta humana y las personas que, integradas en organizaciones especficas, personifican tales reglas e influyen sobre ellas permite explicar la dinmica del Estado fundamentalmente bajo una lgica poltica, toda vez que lo entiende como una arena propicia para el juego entre distintos actores que intentarn cambiar o mantener las reglas del juego, de acuerdo a las ventajas que esto les represente.

Dicha dinmica se encuentra mediada por diversos problemas de interaccin como el de la informacin incompleta o asimtrica, el cual est ligado a los llamados costos de transaccin,6 entendindose como tales, los costos en que incurre un agente al momento de involucrarse en el proceso econmico es decir de intercambio de una sociedad.

6 De acuerdo con Williamson, los costos de transaccin son el equivalente econmico de la friccin en los sistemas fsicos y las primeras aportaciones pueden ubicarse durante la dcada de los aos treinta, con diversos trabajos sobre la naturaleza de la organizacin econmica realizados desde el campo de la economa (Frank Knight, John R. Commons, Ronald Coase), el derecho (Karl Llewellyn) y el estudio de las organizaciones (Chester Barnard). En: (Williamson, 1985:13-18).


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En trminos generales, pueden distinguirse tres tipos: los costos de informacin, que son en los que incurre un agente para allegarse de datos que permitan conocer con cierto grado de certeza las condiciones en que se da un intercambio: la calidad de un bien, las cualidades de un empleado, la duracin y requisitos de un trmite, entre otros; los costos de negociacin, que se asumen al momento de contactar otros agentes en el mercado y llegar a un acuerdo satisfactorio de intercambio teniendo en cuenta las condiciones de la transaccin; finalmente, los costos de monitoreo, que incluyen los gastos para vigilar el cumplimiento de los acuerdos y, en todo caso, las erogaciones asumidas para forzar a cumplir en caso de que algn agente incumpla lo acordado.7

Bajo esta perspectiva se asume que al estructurar adecuadamente los incentivos y las restricciones, las instituciones permiten establecer las reglas de actuacin de los actores para obtener la informacin, realizar intercambios y vigilar el cumplimiento de los acuerdos; sin embargo, stas no siempre logran incidir sobre los costos que enfrentan todos los individuos, presentndose la llamada informacin asimtrica que caracteriza a la mayor parte de las interacciones sociales y que le da una ventaja econmica, y a menudo poltica, increble a aquel que tiene la informacin en comparacin con el que no la tiene (Lders y Rubio, 1999:124).

La asimetra de la informacin provoca a su vez, diversos problemas como el del tipo agente-principal,8 en donde un agente podra hacer un esfuerzo menor porque a l le conviene no esforzarse demasiado, aunque sea capaz de hacerlo y el mandante o principal ni siquiera disponga de mecanismos o procedimientos para saber qu calidad es la que predomina (Lders y Rubio, 1999:125).

En la administracin pblica es frecuente encontrar este tipo de situaciones. De ah que un segundo problema recurrente tiene que ver con la rendicin 7 Williamson sugiere distinguir los costos de transaccin del tipo ex ante y de tipo ex post. Los primeros

son los costos de la redaccin, negociacin y salvaguarda de un acuerdo Los costos ex post de la contratacin asumen varias formas: 1) los costos de mala adaptacin en que se incurre cuando las transacciones se salen del alineamiento en relacin con lo que Masahiko Auki llama la cambiante curva contractual2) los costos del regateo en que se incurre cuando se hacen esfuerzos bilaterales para corregir las malas alineaciones ex post; 3) los costos de establecimiento y administracin asociados a las estructuras de gobernacin (que a menudo no son los tribunales) a las que se envan las disputas, y 4) los costos del aseguramiento de los compromisos. En: (Williamson, 1985: 30-32).

8 Entre los pioneros de la teora de la agencia-principal se ubica a S. Ross. Cfr. (Stephen A. Ross, 1977).


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de cuentas e inconsistencia temporal del gobierno.9 Si bien es cierto que las instituciones gubernamentales pueden contribuir al desarrollo de un pas, facilitando el flujo de informacin, favoreciendo los intercambios entre agentes econmicos y monitoreando el cumplimiento de los contratos; como reconoce Daz Cayeros el Estado puede ser la primera instancia que viola contratos y no cumple con sus compromisos. (De ah que) El sistema poltico debe tener mecanismos integrados para que el mismo gobierno sea monitoreado y obligado a cumplir (Lders y Rubio, 1999:141). En este sentido, un tipo especfico de problema de rendicin de cuentas con una dimensin temporal radica en que el Estado podra encontrar que es difcil comprometerse con una medida particular en el futuro, porque cuando llega el futuro le conviene ms no realizar su accin prometida (Lders y Rubio, 1999:144).

Finalmente, otro problema relevante en la interaccin entre actores se refiere a la accin colectiva en la provisin de bienes pblicos que, por definicin, no son rivales (lo cual significa que el hecho de que una persona lo consuma no impide el consumo que otra persona pueda hacer de l) y no excluibles (que tiene que ver con la imposibilidad de delimitar su consumo slo a quien pueda pagar por su uso). Dadas estas caractersticas, a los individuos les conviene ms beneficiarse del bien sin incurrir en los costos que implica su provisin. Sin embargo, cuando esta situacin se generaliza entre muchos actores individuales, conduce al resultado subptimo de que no se proporciona del todo ningn bien pblico, aunque a todo el mundo le convendra ms que se suministrara el bien (Lders y Rubio, 1999:145).

Este argumento es al que recurrentemente se acude para justificar la intervencin gubernamental en la prestacin de diversos bienes y servicios pblicos. No obstante resulta importante hacer notar que no necesariamente la intervencin del gobierno constituye la nica alternativa de solucin: por un lado, puede ocurrir que, como lo han demostrado Michael Taylor10 y Robert

9 Este concepto fue introducido por primera vez por Kydland y Prescott, quienes concluyeron que no existe un mecanismo de control que pueda ser aplicado a la planeacin econmica cuando las expectativas son racionales. Cfr. (Kydland y Prescott, 1977).

10 A partir de un estudio detallado de la cooperacin en ausencia del Estado o de otro tipo de coercin, este autor formula una interesante crtica a la justificacin ms persuasiva del Estado, la cual se apoya en el argumento de que, sin ste, las personas no podran cooperar exitosamente en la realizacin de sus intereses comunes y, en particular, no estaran en posibilidad de producir por s mismos ciertos bienes pblicos. Cfr. (Taylor, 1987).


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Axelrod11, una situacin de interaccin repetida podra ocasionar la provisin de bienes pblicos, incluso sin la intervencin del gobierno, siempre y cuando la sombra del futuro tenga gran importancia en los clculos del agente individual (Lders y Rubio, 1999:147).

1.4 El Nuevo Institucionalismo de Eleccin Racional

Como se desprende de la revisin anterior, es ms que evidente que el tipo de problemas que han llegado a ocupar la atencin del nuevo institucionalismo econmico guarda una estrecha relacin con el enfoque del nuevo institucionalismo de eleccin racional. Esto es as debido a que el nuevo institucionalismo de eleccin racional se nutri en buena medida de la nueva economa de la organizacin que enfatiz la importancia de los derechos de propiedad, la bsqueda de rentas y los costos de transaccin para la operacin y desarrollo de instituciones. Sin embargo, esta perspectiva se reconoce particularmente como una de las curiosidades de la Ciencia Poltica contempornea que se desarrolla a partir del estudio del comportamiento del Congreso americano (Hall y Taylor, 1996: 10-11).

Una manera de ver tanto la estrecha relacin como los matices que distinguen a ambos enfoques neoinstitucionalistas es a partir de la propuesta de cambio de paradigma planteada al interior de la disciplina de la economa, que busc dejar atrs la nocin de una ciencia preocupada por los lmites de la escasez y ms bien orientada al proceso del intercambio. Entre las implicaciones ms relevantes de este cambio de paradigma encontramos las que sugieren que (Buchanan, 1990:28):

De este cambio de perspectiva () se sigue inmediatamente una distincin natural entre economa como una disciplina, y la poltica o ciencia poltica. No hay fronteras que puedan trazarse entre la economa y la poltica o entre mercados y gobiernos, y tampoco entre el sector privado y el sector pblico. No es necesario que los economistas limiten sus investigaciones al comportamiento de las personas dentro de los mercados, a las actividades de comprar y vender en s mismas. Mediante una extensin ms o menos natural de la manera

11 En buena medida, las crticas de Taylor seran retomadas por Axelrod en su libro la evolucin de la cooperacin, en el que presenta su teora de la cooperacin apoyada sobre la investigacin de individuos que persiguen sus propios intereses sin la ayuda de una autoridad central para forzarlos a cooperar entre ellos. Cfr. (Axelrod, 1984).


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catalctica de ver las cosas, los economistas contemplan la poltica, y el proceso poltico, en trminos del paradigma del intercambio. En tanto la accin colectiva se modele, con los tomadores de decisiones individuales como unidades bsicas, y en tanto se conciba en lo fundamental que dicha accin colectiva refleja intercambios o acuerdos complejos entre todos los miembros de una comunidad significativa de personas, tal accin o comportamiento o eleccin puede fcilmente quedar cubierta bajo el paraguas de la catalaxia.12

A partir de esta perspectiva de la poltica, al igual que un mercado puede llegar a mejorarse a partir de facilitar el intercambio mediante una reorganizacin de las reglas del acuerdo o contrato que regula el intercambio econmico, para mejorar la poltica es necesario mejorar o reformar las reglas, as como la red de intereses en la cual el juego de la poltica se desarrolla.13 Esto es, un juego se describe por sus reglas y la nica forma de producir un juego mejor es cambiar las reglas (Buchanan, 1990:31).

En los ltimos aos la teora econmica de la poltica (Downs), la eleccin pblica (Buchanan y Tullock) y la eleccin social (Sen) han contribuido significativamente al anlisis riguroso de problemas que simultneamente son polticos, econmicos y sociales e incluso morales. De esta forma puede igualarse el Homo economicus con el Homo sociologicus y con el zoon politikon: los individuos racionales y maximizadores, independientemente del tipo de elecciones que realizan (econmicas, sociales o polticas), siempre buscarn utilizar el mnimo de recursos para obtener el mximo de resultados, traducidos en ganancias, poder poltico, influencia y prestigio social (Ayala, 1999:109-110). Si bien es cierto que la definicin econmica de racionalidad es muy especfica y estrecha porque supone que los agentes conocen aquello que les gusta y eligen de acuerdo con estas preferencias, tambin lo es que existen otras formas de racionalidad. Desde la perspectiva neoinstitucionalista se reconocen al menos tres formas bsicas de racionalidad (Ayala, 1999:113):

12 Para el propio Buchanan, la manera de aproximarse a la economa que l propone es lo que algunos de sus proponentes decimonnicos llamaron catalctica, es decir, la ciencia de los intercambios. Aunque reconoce al profesor Hayek como quien ha sugerido ms recientemente el trmino catalaxis que se aproxima ms a los orgenes griegos de la palabra. Cfr. (1990:27).

13 Lo que algunos autores llaman las estructuras de gobernacin. Cfr. (Ayala, 1996:353).


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La racionalidad instrumental se refiere a la conducta de los agentes que no enfrentan ninguna restriccin para saciar sus deseos maximizadores. Esta forma de racionalidad tambin se conoce como sustantiva.

La racionalidad procedimental se refiere a las restricciones contenidas en las normas institucionales y los procedimientos existentes que limitan el egosmo y la conducta maximizadora tpica del modelo de eleccin racional. Ello quiere decir que los agentes, cuando eligen, se enfrentan a un conjunto de procedimientos que restringen el mbito de sus elecciones. Esta es la racionalidad limitada.

La racionalidad expresiva, que da sentido a cada una de las elecciones individuales, es decir, cada individuo tiene una funcin de utilidad ad hoc, lo cual restringe el universo de sus elecciones.

En trminos generales, se puede decir que el nuevo institucionalismo de eleccin racional comparte con el econmico su nocin acerca de la separacin conceptual entre instituciones y organizaciones y sus rasgos ms sobresalientes son los siguientes (Hall y Taylor, 1996:12-13):

Primero, el empleo de un conjunto caracterstico de supuestos de comportamiento. En general, postulan que los actores relevantes tienen un conjunto fijo de preferencias o gustos (por lo general sujetos a condiciones ms precisas, como el principio de transitividad). Se asume un comportamiento de actores enteramente instrumental con el fin de maximizar el logro de estas preferencias y lo hacen de una manera estratgica que supone un amplio clculo.

Segundo, al igual que el resto de las perspectivas neoinstitucionalistas que asumen una imagen caracterstica de la poltica, ya sea como una lucha por el poder, un proceso de aprendizaje social o algo similar, el enfoque de eleccin racional tambin provee una imagen distintiva de la poltica: se tiende a observarla como una serie de dilemas de accin colectiva. Es otras palabras, al buscar maximizar el logro de sus propias preferencias es posible que las personas produzcan un resultado que es colectivamente subptimo (en el sentido de que es posible alcanzar otro resultado donde al menos uno de los actores mejore sin que el resto empeore sus condiciones).


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Tercero, una de las grandes contribuciones del institucionalismo de eleccin racional consiste en subrayar el papel de la interaccin estratgica en la determinacin de los resultados polticos. Lo anterior quiere decir, en primer lugar, que postulan un comportamiento impulsado ms por el clculo estratgico que como resultado de fuerzas histricas impersonales y, en segundo lugar, que dicho clculo estar profundamente afectado por las expectativas de los otros actores involucrados. As bajo esta perspectiva, las instituciones estructuran las interacciones entre actores al afectar el alcance y la secuencia de las alternativas de eleccin, al proporcionar mecanismos de informacin que reducen la incertidumbre sobre el comportamiento de los dems y permitir visualizar las correspondientes ganancias del intercambio que conducen a los actores en particular y los actores sociales a realizar clculos que potencialmente mejoren los resultados. ste es el clsico enfoque de clculo para explicar cmo las instituciones afectan la accin individual.

Finalmente, el institucionalismo de eleccin racional tambin ha desarrollado un enfoque para caracterizar el problema de explicar cmo se originan las instituciones. Por lo general, la forma en que se procede comienza por deducir la lgica de las funciones que una institucin realiza, a travs de una especificacin estilizada de tales funciones institucionales. A continuacin, se explica la existencia de la institucin de referencia a partir de la valoracin de sus funciones en los actores afectados por la misma institucin.

Esta frmula supone que los actores crean una institucin a fin de realizar esta funcin que estiman de valor, generalmente conceptualizado en trminos de ganancias cooperativas. As, en el proceso de creacin institucional por lo general gira todo acuerdo voluntario entre actores pertinentes y su sobrevivencia frente a otras instituciones alternativas depender fundamentalmente de su capacidad para proporcionar ms beneficios a los actores involucrados y cuando esto deje de ocurrir, entonces sern seleccionadas otras formas institucionales.

1.5 De los Cuatro Enfoques Disciplinarios a las dos Orientaciones Institucionales

Al comparar las cuatro escuelas anteriores reconocidas como parte del movimiento del nuevo institucionalismo, es posible apreciar que, ms all de los matices disciplinarios, la manera en que se resuelve la relacin


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entre instituciones y el comportamiento de los actores pueden agruparse fundamentalmente en dos orientaciones bsicas: la orientacin de clculo que, como sealamos antes, es la ms prxima a los enfoques econmico y de eleccin racional y la orientacin cultural que se encuentra ms vinculada con las tradiciones sociolgica e histrica.

Esta simplificacin tiene el doble propsito de evitar por un lado, posibles confusiones sobre la manera en que otros autores puedan llegar a denominar14 a las corrientes disciplinarias del pensamiento neoinstitucionalista, y por el otro, centrar nuestra atencin en la relacin de nuestro inters: los vnculos entre la institucin y los actores implicados.

De acuerdo con Carles Rami y Miquel Salvador, de las diferencias entre ambas orientaciones destacan dos concepciones sobre las relaciones institucin-actor y sobre el tipo de actor social que acta en la configuracin y la recepcin del marco institucional (2005:44-45):

a) El actor que calcula constantemente y de forma racional los costes y beneficios de diferentes opciones de accin, y cuyas decisiones reflejan una estrategia que maximiza su funcin de utilidad, y

b) El actor sobresocializado que asume y sigue las normas establecidas por la institucin, sin cuestionarlas y sin mostrar resistencias sobre la base de un inters particular.

Como sealan estos autores, bajo la orientacin de clculo se plantea una doble direccin en las relaciones entre institucin y actor: el actor puede modificar la institucin para adecuar el comportamiento de los dems participantes a sus intereses individuales y al mismo tiempo debe adaptar su conducta maximizadora a las restricciones impuestas por la institucin. Bajo la orientacin cultural en cambio, la lgica de lo apropiado incide directamente sobre el comportamiento de los actores que participan en la institucin, proceso que se ve reforzado por los procesos de socializacin de sus integrantes, en tanto que la relacin opuesta no resulta tan clara, toda vez que la influencia de los actores sobre la institucin es menor y no se plantea el desarrollo de estrategias de cambio tan fcilmente como en el caso anterior (Rami y Salvador, 2005:45).14 Carles Rami y Miquel Salvador por ejemplo, quienes tambin distinguen cuatro enfoques

disciplinarios los llaman de manera diferente: normativo, de eleccin racional, histrico y de la teora de la organizacin (Cfr. Rami y Salvador, 2005).


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As, entre las implicaciones ms evidentes de ambas orientaciones destaca la ubicacin que guardan las preferencias de los actores respecto a la institucin: mientras que desde la orientacin de clculo se asumen como externas a la institucin, en la orientacin cultural son ms bien endgenas.

Otra manera de apreciar las diferencias entre ambas orientaciones es por el tipo de respuestas que ofrecen a tres preguntas clave: cmo se comportan los actores?, qu hacen las instituciones?, y por qu las instituciones persisten en el tiempo?

Para responder a estas tres preguntas se retoman los argumentos de Hall y Taylor, para quienes el supuesto bsico de la orientacin de clculo es que los actores siempre buscan maximizar el logro de un conjunto de metas en funcin de sus preferencias especficas, por lo que su comportamiento es esencialmente estratgico, es decir, valoran todas las opciones posibles a fin de seleccionar aquellas que les aseguran mximos rendimientos (1996:7).

En consecuencia, lo que hacen las instituciones es afectar el comportamiento de los actores principalmente proporcionando un mayor o menor grado de certeza sobre el comportamiento presente y futuro de otros actores. Ms especficamente, las instituciones proporcionan informacin pertinente acerca de la conducta de otros, los mecanismos de aplicacin de los acuerdos, las penalizaciones por la desercin y otros tpicos similares (Hall y Taylor, 1996:7).

Bajo esta lgica, la orientacin de clculo sugiere que las instituciones persisten en el tiempo porque los individuos estiman que al desviarse de los patrones de conducta establecidos por la institucin probablemente estn peor que si se adhieren a ellos. En otras palabras, entre ms contribuya una institucin a la resolucin de dilemas de accin colectiva o se obtengan ms ganancias del intercambio, entonces ms robusta y permanente ser (Hall y Taylor, 1996:8).

En contraste, la aproximacin cultural hace hincapi en el grado en que el comportamiento de los actores no es puramente estratgico, sino ms bien est limitado por una visin del mundo particular. Es decir, sin negar que el comportamiento humano es racional, lo cual quiere decir que se orienta hacia un propsito, se enfatiza en la propensin de las personas para establecer


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rutinas o patrones de conducta conocidos para alcanzar sus fines. Se tiende a ver a las personas como actores que buscan satisfacer ms que maximizar su utilidad, y se reconoce que la eleccin de un curso de accin depende ms de la interpretacin de una situacin que de un clculo puramente instrumental. El individuo es visto como una entidad profundamente imbricada en un mundo de instituciones, compuesto por smbolos, guiones y rutinas, que proporcionan los filtros para la interpretacin, tanto de la situacin como de uno mismo, a partir de los cuales un curso de accin se construye (Hall y Taylor, 1996:7).

En consecuencia, lo que hacen las instituciones es proporcionar cierta moralidad o patrones cognitivos para la interpretacin y la accin. Es decir, las instituciones no slo proporcionan informacin estratgica til, sino adems ofrecen pautas que afectan a la propia identidad, auto-imagen y preferencias de los actores (Hall y Taylor, 1996:8).

Bajo esta orientacin, la persistencia en el tiempo de las instituciones se explica a partir de la idea de que muchas convenciones asociadas con las instituciones sociales no pueden ser fcilmente objeto de eleccin individual, sino ms bien son componentes elementales desde los cuales la accin colectiva es construida. Bajo esta ptica, algunas instituciones son tan convencionales que se dan por sentado y escapan al escrutinio directo de los individuos y, en tanto construcciones colectivas, no pueden ser fcilmente transformadas por la accin de un individuo (Hall y Taylor, 1996:8).

A partir de estas dos orientaciones bsicas, es posible distinguir dos aproximaciones tericas y de investigacin que rivalizan dentro de la ciencia poltica y que son identificadas por Sven Steinmo como de eleccin racional e histrica (2001:1).

Para Steinmo el ncleo de las diferencias entre ambas aproximaciones no es si los individuos son racionales o no, sino ms bien se encuentran en las diferentes rutas que siguen para acercarse a la ciencia de la poltica: en tanto que los institucionalistas histricos aplican el mtodo cientfico inductivo, los institucionalistas de eleccin racional aplican el modelo deductivo de la ciencia. En otras palabras, el tipo de preguntas que intentan responder difieren sustancialmente: mientras que para la tradicin de eleccin racional importa entender de manera general cul es el juego y cmo se juega, para la tradicin histrica en cambio, resultan relevantes cuestiones ms especficas del mundo poltico tales como quin gana, quin pierde y por qu (2001:2).


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Recapitulando, hasta ahora se ha definido el concepto de institucin en el sentido ms amplio posible para establecerlo simplemente como un conjunto de reglas. Esta manera de definirla permite identificar los tres elementos esenciales de toda institucin: los actores, sus estrategias y las reglas relevantes. Adems, nos permite ubicar en la manera en que influyen las reglas sobre el comportamiento de los actores involucrados, el ncleo de la discusin terica al interior del pensamiento institucionalista.

Tal discusin se sintetiza en la confrontacin de dos orientaciones bsicas: la orientacin de clculo y la orientacin cultural. La diferencia esencial entre ambas radica en la manera en que se asume la racionalidad de los actores frente a las reglas que les son relevantes: mientras que las preferencias son exgenas a las instituciones bajo la primera orientacin y en consecuencia, los actores tienen capacidad de calcular sus beneficios al optar por un conjunto de reglas alternativas; la segunda asume una relacin ms bien endgena entre reglas y estrategias disponibles para los actores, por lo que los actores actan racionalmente en la medida en que se ajustan a lo que es institucionalmente reconocido como apropiado.

Finalmente, se estableci que tales diferencias tienen implicaciones epis-temolgicas dentro de la Ciencia Poltica que pueden extenderse al diseo particular de toda investigacin acerca de las instituciones: en tanto que la tradicin de clculo supone una lgica esencialmente deductiva que parte del establecimiento de principios generales que pueden o no ser verificables en hechos histricos particulares y que, por lo general, supone un diseo sincrnico de la investigacin; la tradicin cultural en cambio, supone una lgica esencialmente inductiva que parte de la observacin de diversos hechos histricos particulares a lo largo de un periodo determinado de tiempo, a partir de los cuales puedan deducirse observaciones generales y, en consecuencia, por lo general implica un diseo diacrnico de la investigacin.

Como se describe en el siguiente apartado, en esta investigacin se conceptualiza la democracia como una institucin basada en la competencia poltica bajo una orientacin de clculo con todas las implicaciones epistemolgicas y de diseo de investigacin que fueron apuntadas previamente.


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2. UNA APROXIMACIN A LA DEMOCRACIA COMO INSTITUCIN

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2. UNA APROXIMACIN A LA DEMOCRACIA COMO INSTI-TUCIN

En concordancia con la definicin de institucin adoptada en sentido amplio como un conjunto de reglas, en este trabajo se entender como democracia15 simplemente como el sistema poltico donde existe una competencia entre partidos, organizada bajo un determinado conjunto de reglas.

Al respecto, Adam Przeworski seala que desde luego, no todas las de-mocracias son idnticas; podramos enumerar incontables variaciones y diferenciar diversos tipos de instituciones democrticas. Sin embargo, ms all del abanico de variaciones institucionales, para identificar un sistema poltico como democrtico basta un rasgo esencial: su carcter de competencia abierta a la participacin (1995:14).

Como el propio Przeworski apunta, esta definicin atribuida a Dahl, como la mayora de las definiciones de la democracia, otorgan a la participacin el mismo rango que a la competencia y (1995:15):

En efecto, existen concepciones participacionistas y competencialistas de la democracia. Destacar la participacin es esencial para comprender el desarrollo de las democracias en Europa occidental, donde los enfrentamientos en torno al sufragio originaron ms conflictos que el tema de la responsabilidad de gobierno. Este enfoque tambin resulta atractivo desde el punto de vista normativo. Sin embargo, desde una perspectiva analtica, la posibilidad de competencia entre intereses en conflicto es suficiente para explicar la dinmica de la democracia. Una vez reconocidos unos derechos polticos suficientemente amplios para admitir la presencia de intereses en conflicto, el resto se desprende por s solo, aunque la participacin efectiva diste mucho de ser universal.

Por supuesto que no escapa a nuestra revisin, algunas propuestas acadmicas que, particularmente desde la experiencia de transicin democrtica en Mxico, aluden a ciertos problemas de segunda generacin (Aziz, 2003), para referirse a ciertos obstculos para consolidar a la democracia que se han presentado a escalas nacional, subnacional y local y otros ms han comenzado a insistir ms bien en (Ceja, 2007:42):15 Para una revisin amplia de la definicin del concepto democracia y sus principales exponentes puede

revisarse Abelln (2011).

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Agregar a los de tercera generacin, cuyo contenido deber estar orientado ms que a los medios y a los modos a los fines. Es decir, a la proteccin y ampliacin de los derechos civiles y sociales, como a la lucha en contra de cualquier forma de exclusin y al desarrollo sustentable.

Siguiendo esta misma lnea de argumentacin pero en un plano ms terico, Tilly (2007), seala que entre los observadores de la democracia es posible identificar de manera ms o menos implcita o explcita, entre cuatro tipos principales de definiciones sobre democracia: constitucional, sustantiva, procedimental y orientadas por procesos.

La visin constitucional se concentra en las leyes que rigen la actividad poltica que un rgimen promulga. Bajo esta perspectiva generalmente aparecen los anlisis histricos y comparativos para estudiar las diferencias entre monarquas, oligarquas y repblicas a partir del contraste de su marco constitucional vigente.

Entre las perspectivas sustantivas se encuentran aquellas que se enfocan en las condiciones de vida y las polticas que determinado rgimen promueve. Si es que el sistema promueve el Estado de bienestar, la libertad individual, seguridad, igualdad social y la resolucin de los problemas por una va pacfica. Desde esta perspectiva resulta relevante el estudio acerca de la manera en que el sistema democrtico afecta a la calidad de vida tanto privada como pblica.

Los promotores de una perspectiva de corte procedimental en cambio, erigen una serie de prcticas gubernamentales dentro de un Estado que suelen considerarse para calificar al gobierno como democrtico o no. Por lo general, este tipo de perspectiva centra su atencin en los procesos electorales, la competencia electoral y la participacin ciudadana.16

Finalmente, la visin orientada a procesos, pone el acento en un conjunto de procesos que deben interactuar durante un determinado tiempo en un rgimen a fin de calificarse como democrtico.

16 Desde la perspectiva de Shumpeter por ejemplo, se juzga a la democracia como un mtodo poltico y no como un fin en s misma: la democracia puede o no contribuir al desarrollo econmico, a la justicia social o a que todos coman, sean sanos y se eduquen: el hecho fundamental es que se trata exclusivamente de un procedimiento. (Cfr. Nun, 2002:30).


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Bajo esta tipologa es posible encuadrar la perspectiva adoptada en este trabajo en la lnea procedimental en la que las instituciones sociales deben garantizar la igualdad de oportunidades para los ciudadanos sin distincin poltica alguna para: 1) formular sus preferencias; 2) manifestar pblicamente dichas preferencias entre sus partidarios y ante el gobierno, ya sea de manera individual o colectiva, y 3) recibir por parte del gobierno igualdad de trato (Dahl, 1989:13-14).

Desde esta perspectiva de corte procedimental, el propio Dahl ha sugerido el trmino poliarqua como sustituto de democracia a fin de hacer una clara distincin entre la democracia como sistema ideal y los diversos arreglos institucionales que podran definir a una poliarqua, entendidos como una especie de aproximacin imperfecta al ideal (1989:19).

Bajo esta misma lnea de argumentacin, Dahl llega a distinguir al menos dos procesos de iniciacin de una poliarqua (1989:40):

El ms propicio es el que transforma las estructuras y formas hegemnicas, previamente legitimadas, en formas y estructuras aptas para la competencia poltica, evitando de este modo divisiones persistentes y dudas sobre la legitimidad del nuevo rgimen que suele ser compartida por grandes sectores de la poblacin [en tanto que] el menos propicio para la instauracin de una poliarqua es aquel en el que gran parte de la poblacin se opone a la legitimidad de los mtodos de accin poltica competitivos [como sealadamente es el caso de una guerra civil o una revolucin].17

De la discusin anterior es posible inferir la centralidad del criterio de competencia poltica como condicin suficiente para definir a la democracia.18 Una definicin de la democracia centrada en la competencia poltica ms

17 En esta misma lnea de argumentacin, encuentro que para Alain Touraine un mercado poltico abierto, competitivo, no es plenamente identificable con la democracia, as como la economa de mercado no constituye por s misma una sociedad industrial. En los dos casos, puede decirse que un sistema abierto, poltico o econmico, es una condicin necesaria pero no suficiente de la democracia o del desarrollo econmico; no hay, en efecto, democracia sin la libre eleccin de los gobernantes por los gobernados, sin pluralismo poltico, pero no puede hablarse de democracia si los electores slo pueden optar entre dos fracciones de la oligarqua, del ejrcito o del aparato del Estado (1995:15).

18 En el modelo Schumpeteriano tambin es posible identificar un nico elemento democrtico, ya sea mediato o inmediato, que es la competencia electoral; sin ella, no podra aspirar a llamarse democrtico. (Cfr. Nun, 2002:32).


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all del criterio de la participacin es suficiente para subrayar los dos rasgos caractersticos de todo rgimen democrtico: la incertidumbre respecto a los resultados, esto es que no estn determinados de antemano, y que dichos resultados dependen de la competencia entre fuerzas polticas que buscan promover determinados intereses y valores. Se podra decir que la definicin de democracia tiene que ver ms con la idea de que algunos partidos pierden las elecciones y la derrota no constituye una desgracia social (Kishlansky, 1986) ni un delito que con la victoria abrumadora de un partido en las elecciones (Przeworski, 1995:14).

Como acota el propio Przeworski debe tenerse en cuenta que incertidumbre puede significar que los actores no saben qu puede ocurrir, que saben lo que es posible pero no lo que es probable, o que saben lo que es posible y probable pero no qu ocurrir. La democracia es slo incierta en este ltimo sentido (1995:18):

En efecto, los actores saben lo que es posible, puesto que los desenlaces posibles vienen determinados por el marco institucional; saben lo que es probable que suceda, pues la probabilidad de un desenlace concreto depende de la combinacin del marco institucional y de los recursos con que intervengan las diferentes fuerzas polticas en la competencia. Lo que no saben es cul ser el desenlace concreto. Saben qu puede suponer para ellos una victoria o una derrota y saben cules son sus probabilidades de triunfar o perder, pero no saben si triunfarn o perdern. La democracia es, por tanto, un sistema de resultados abiertos regulados o de incertidumbre organizada.

La incertidumbre en los resultados inherente a la democracia remite directamente al papel central que juega la interaccin estratgica para la competencia poltica. Para decirlo junto con Przeworski, la democracia genera la apariencia de incertidumbre porque se trata de un sistema de accin estratgica descentralizada, en el cual la informacin es ineludiblemente local (1995:18).

As, en esta investigacin habr de centrarme en la interaccin estratgica inherente a la dinmica de competencia poltica; sin embargo, a diferencia de otras aproximaciones centradas en los resultados de la competencia poltica, me propongo centrar la atencin en el segundo elemento del cual, de acuerdo


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con Przeworski, dependen los resultados de una competencia poltica en un contexto democrtico: los recursos de que disponen los actores para competir.

Desde una perspectiva estrictamente institucionalista, ciertamente podra argumentarse que el acceso a determinados recursos puede estar determinado por las instituciones que regulan la competencia poltica; como es el caso del financiamiento pblico, el uso de medios masivos de comunicacin, entre otros. Sin embargo, otros recursos dependen de la capacidad de interaccin estratgica de los propios actores, toda vez que los protagonistas de la interaccin democrtica estn organizados como colectivos; en otras palabras, estn capacitados para formular intereses colectivos y para actuar estratgicamente a fin de proveerlos (Pizzorno citado en Przeworski, 1995:16).

Tales recursos se encuentran inexorablemente relacionados tanto con la capacidad de accin colectiva19 de los partidos polticos para promover sus intereses y valores en la competencia poltica como de los recursos que les provee directamente el ejercicio de gobierno. De ah que para responder a la pregunta que orienta la presente investigacin sobre cmo influye la competencia poltica democrtica sobre la gestin pblica municipal?, me propongo hacerlo a partir de un estudio a profundidad de cada uno de estos recursos estratgicos para la competencia poltica, mismos que son abordados de manera separada en las siguientes dos secciones.

2.1 La Ideologa como Recurso para la Competencia Poltica

El supuesto de partida de Anthony Downs en su Teora Econmica de la Democracia (1973), puede parecernos una verdad de Perogrullo: a los partidos polticos lo que les interesa realmente es el poder en s mismo antes que promover una sociedad mejor o ideal. Sin embargo, fue a partir de esta hiptesis que Downs nos ofreci una sugerente explicacin sobre el surgimiento de las ideologas polticas.20 19 Alain Touraine por ejemplo, despus de aceptar junto con Norberto Bobbio la definicin de democracia

a partir de tres principios institucionales de naturaleza liberal: como conjunto de reglas, nivel de participacin y elecciones reales; llama la atencin sobre la manera en que el propio Bobbio nos hace descubrir que la realidad poltica es muy diferente del modelo que acaba de proponerse; las grandes organizaciones, partidos y sindicatos, tienen un peso creciente sobre la vida poltica, lo que a menudo quita toda posibilidad al pueblo supuestamente soberano; los intereses particulares no desaparecen ante la voluntad general y las oligarquas se mantienen (1995:17).

20 Para Downs la ideologa es una imagen verbal de la sociedad y los medios principales para construir esa sociedad (1973:103).


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Su argumentacin parte de la idea de que la incertidumbre permite a los partidos polticos desarrollar las ideologas para utilizarlas como armas en su lucha por el poder. As, en su afn por obtener el mayor nmero de votos que le asegure el triunfo sobre sus adversarios, los partidos se enfrentan al dilema que suele tener cualquier anunciante dentro de un mercado competitivo, an bajo los supuestos de un mundo de certeza absoluta: buscar diferenciar su producto de los sustitutivos, pero a la vez han de probar que aquel posee todas las virtudes de estos (Downs, 1973:104).

En otras palabras, los partidos en su lucha por el poder desarrollan ideologas para lograr distinguirse del resto de los partidos e incentivar la participacin de los ciudadanos en las elecciones; sin embargo, como cada partido busca en realidad maximizar el nmero de votos posibles y todos se enfrentan con los mismos electores, al menos en principio, todos deberan contar con ideologas muy parecidas entre s.

No obstante, desde la ptica de Downs, tres son los factores que explican las variaciones ideolgicas: la heterogeneidad de la sociedad, el inevitable conflicto social y la incertidumbre. Bajo tales condiciones, es previsible que las ideas que pueden resultar atractivas para ciertos grupos sociales no lo sean para otros y dado que vivimos en un mundo con recu

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