Del gobierno doméstico a la comunidad política: el debate sobre la autonomía en la historia de...

8/12/2019 Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate sobre la autonoma en la historia de Buenos Aires Ma

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DEL GOBIERNO DOMSTICO A LA COMUNDAD POLTICA:EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMA EN LA HISTORIA DEBUENOS AIRES

por Matas Landau*

Est a la orden del da la cuestin de la ley orgnica del municipio dela capital de la Repblica, que como de costumbre en las cuestiones trascenden-tes de gobierno en la poca que atravesamos, es considerada por la faz autorita-ria, dndole el carcter de institucin capitalina en vez de institucin popular,como por su naturaleza lo es y debe serlo ahora y siempre () La capital de laRepblica debe ser el ejemplo de una localidad regida por un gobierno doms-tico, con todos los poderes y atribuciones que lgicamente le corresponden

para obrar el bien con independencia relativa y con eficiencia. La Municipali-dad de Buenos Aires debe constituirse en el molde de las instituciones auton-micas, con igual ms razn que en la esfera del orden provincial. MunicipioCapitalino, La Nacin, 20 de agosto de 1881.

En nuestro pas, el programa que se inicia habitualmente con la can-celacin de toda autonoma en la Ciudad de Buenos Aires dio por resultado latelaraa que todos conocemos: la apopleja en el centro y la parlisis en las

extremidades. La Ciudad de Buenos Aires sometida al puerto. El puerto habadominado a la ciudad. El puerto gobernaba a la ciudad. No era el pueblo de laciudad sino el puerto que gobernaba al pueblo. Nada de participacin; nada devecinos; nada de instituciones locales. Orden, disciplinamiento vertical y cor-porativo () La ciudad perdi en aquel momento la dignidad de su autono-

* Doctor en Sociologa (cole des Hautes tudes en Sciences Sociales, Francia), Doctoren Ciencias Sociales, Magster en Investigacin en Ciencias Sociales y Licenciado en

Sociologa por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigador del Conicet. E-mail: [email protected].

POSTData19, N1,Abril-Septiembre/2014,ISSN 1515-209X,(pgs. 163-192)


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ma; ya no estuvo unida por el tellus, ya no estuvo unida por el vnculo del todo() Hoy venimos aqu a este mismo lugar donde se la ejerci por ltima vez.Volvemos con una ciudad recuperada, con una ciudad unida por el tellus al

todo poltico argentino. Eugenio Zaffaroni, Segunda sesin preparatoria de laLegislatura de la Ciudad de Buenos Aires, 11 de diciembre de 1997.

Ms de cien aos separan a estas dos citas. La primera corresponde aun editorial publicado por el diario La Nacin, en 1881, en momentos enque el Congreso de la Nacin debata la ley orgnica que regira la vidainstitucional de la Capital Federal. Un ao haba pasado de la federalizacin

de Buenos Aires, y las tensiones entre porteos y provincianos eran an muyintensas1. La segunda se vincula con un contexto histrico diferente. Fuepronunciada por el por entonces electo diputado de la ciudad de Buenos

Aires, Dr. Eugenio Zaffaroni, en una de las sesiones preparatorias de la Le-gislatura de la Ciudad de Buenos Aires, una institucin creada con la san-cin de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en 1996.En ambos casos, la referencia a la autonoma es clave, puesto que se la asociacon la posibilidad de dotar a la ciudad de un gobierno propio, y en conse-

cuencia no depender directamente de los poderes nacionales. Sin embargo,las autonomasa las que refieren no son iguales. En el primer caso se la vincu-la con un gobierno domstico, ligado a la resolucin de asuntos no polticos.En el segundo caso se la piensa como el eje fundante de una nueva comuni-dad poltica y se hace referencia al pueblo de la ciudad. Su sentido ha mutado,como consecuencia de los cambios operados en el modo de concebir el go-bierno de la ciudad. Las pginas que siguen indagarn, a partir de un abor-daje socio-histrico, sobre esta transfromacin. Aclaremos que no es nuestro

propsito discernir, desde un punto de vista jurisprudencial, los alcances olmites de tal autonoma, ni delimitar su verdadero significado. Por el con-trario, apuntamos a mostrar cmo los distintos sentidos de la autonoma sehan vinculado al modo en que, en diferentes momentos histricos, se reali-zaba una reflexin general sobre la ciudad como cuerpo colectivo y su go-bierno como forma especfica de resolucin de los asuntos comunes.

1

Para una profundizacin de este punto, ver Pirez (1996), Ruiz Moreno (1986) ySbato (2008).

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I. La ciudad civil y la autonoma

Entre 1881 y 1882, el Congreso Nacional debati y sancion la ley

orgnica municipal (ley 1260), que estructurara, de all en ms, aunquecon algunas modificaciones posteriores, las instituciones de gobierno en laCiudad de Buenos Aires, hasta su autonomizacin, en 1996. La Constitu-cin Nacional de 1853 trazaba un lmite a las discusiones puesto que elartculo 86 estableca que el presidente es el Jefe inmediato y local de laCapital de la Nacin y el artculo 64, inc. 27 que el Congreso ejerce unalegislacin exclusiva en todo el territorio de la Capital. Sin embargo, nohaca referencia explcita sobre la forma de organizar el rgimen municipal,

lo que habilitaba un debate relativamente amplio. El nudo de la disputapblica y parlamentaria del momento radicaba en el modo en que debanarticularse los poderes locales y los nacionales. En este marco, la cuestin dela autonoma de la ciudad era central, puesto que se relacionaba con la ins-tauracin de un gobierno que tuviera mayor o menor grado de independen-cia respecto a los poderes nacionales2.

En uno de los extremos se encontraban aquellos que proponan que laciudad deba ser autnoma, y sus autoridades deban ser elegidas directa-

mente por los vecinos de la ciudad. En este espacio puede ubicarse la posi-cin planteada por el diario La Nacin, en el epgrafe que abre el artculo. Ladistincin entre institucin capitalina e institucin popular era movili-zada para sostener fundamentalmente la necesidad de otorgar a la municipa-lidad la posibilidad de elegir sus propias autoridades y no estar regida por elpoder central del presidente de la Repblica. En el extremo opuesto se en-contraban aquellos que planteaban que la Ciudad de Buenos Aires es laNacin, condensada en su ltima expresin (Discusin de la ley orgnica

municipal: 714) y que por ello no puede haber all un Gobierno municipalindependiente (ibdem). Para quienes defendan esta postura, la ciudad deBuenos Aires es la Nacin. Es por esta razn que, por ejemplo, el diputadoQuinteros poda expresar que en este Municipio, el nico punto de territo-rio argentino donde desaparecen las semi-ciudadanas de provincias () elinters general, el inters del Estado es infinitamente mayor, porque aqu,donde la accin del Gobierno General se acenta y donde se irradia a todo elcuerpo poltico, no hay, no puede haber, un inters que no sea nacional

2 Una recopilacin de los debates parlamentarios puede consultarse en Jurado (1935).

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(ibdem: 741). En medio de estos dos extremos se encontraba la opininpredominante que si bien reconoca una relativa dependencia de la ciudadrespecto de la nacin, defenda el derecho preexistente de la primera a resol-

ver determinados asuntos que no incumbiran a los poderes nacionales. Estafue la posicin ganadora, que dio como resultado un sistema mixto, en elque el presidente de la Nacin mantuvo la potestad de elegir el intendente(jefe del Departamento Ejecutivo), pero se permiti la posibilidad de elec-cin directa de los concejales, que eran los representantes legislativos muni-cipales.

Ms all de estas diferencias, lo interesante es que, pese a planteardistintos grados y formas de relacin entre los poderes nacionales y locales,

compartan una visin relativamente homognea respecto a qu era unamunicipalidad, y cmo deba ser gobernada. An en los que proponan unamunicipalidad autnoma, no lo hacan teniendo como referencia una con-cepcin de las municipalidades como pequeas repblicas, basadas en acuer-dos de ciudadanos iguales al estilo de un contrato social o de gobiernossostenidos sobre principios representativos. La autonoma proclamada se hacaen nombre del gobierno domstico cuyos fines seran, a los ojos de losdiscursos de la poca, diferentes respecto de aquellos de orden poltico o

general que le corresponderan al presidente de la Nacin. Es justamenteesta disociacin entre lo domstico-local y lo poltico-nacional la que estuvoen la base de la implementacin del sistema mixto. Esta idea segua unaopinin muy aceptada en la poca, para la cual la ciudad era a la vez elespacio de gobierno de los asuntos locales, considerados como civiles y do-msticos, y el espacio territorial en el que se asentaban las autoridades quetenan a su cargo los asuntos generales, pensados como polticos y nacionales.

La raz de este razonamiento debe buscarse en el modo en que conce-

ba a la ciudad y su gobierno el municipalismo decimonnico. La nocindomsticadel municipio planteaba, partiendo de una idea naturalista delmunicipio, que la ciudad constitua una derivacin lgica de la asociacinque emanaba de las relaciones de vecindad. Dos eran sus referencias mssignificativas. Una de ella era el contenido aristotlico, que serva para argu-mentar a favor de un relato que presentaba a la ciudad como una entidadnatural. Sin embargo, para Aristteles la polis era esencialmente una uni-dad poltica. Es en este punto donde la concepcin domsticase separa del

relato clsico-aristotlico, puesto que plantea que los intereses que compar-ten los miembros de la ciudad son esencialmente econmicos. En este senti-

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do, este enfoque se asocia con una concepcin de la ciudad como un conjun-to cerrado y jerarquizado, del que slo seran miembros un grupo reducidoque no conforman todos los habitantes sino slo los propietarios. Para funda-

mentar esta postura, que se concretizaba en una concepcin restrictiva delmunicipio, aparece la segunda referencia fundamental de esta concepcin,constituida por la prdica que tena por entonces el modelo de municipioconcebido por el pensamiento fisicrata, que haba tenido una enorme im-portancia en el modelo del gobierno municipal francs establecido por Turgothacia fines del siglo XVIII (Garca de Enterra 1960, Laval-Reviglio 1987),y que haba sido adoptado tambin por varios publicistas del siglo XIX en

Amrica Latina en general, y en Argentina en particular (Ternavasio 1991,

Morelli 2007). En lo relativo a la concepcin del poder local, el pensamien-to fisicrata parte de plantear que las divisiones estamentales deben ser deja-das de lado, para hacer una sola distincin: la que se establece entre lospropietarios y los no propietarios.

En muchos aspectos, el pensamiento municipal moderno sigue estalnea marcada por los fisicratas. Con una diferencia fundamental, que esuna derivacin lgica de la necesidad de equilibrar los poderes nacionales ylocales. Los fisicratas no distinguan, como se har desde entonces, entre

funciones propias y delegadas. Una vez que el Estado-nacin se construya,aquellos que sigan esta postura tendern a presentar una realidad disociada:de un lado, el Estado, que se ocupa de asuntos generales y polticos, queincumben a todos los ciudadanos; del otro, los municipios, que se ocupande asuntos particulares, dados por las relaciones econmicas y de vecindad,esto es domsticas, que slo incumben a los contribuyentes, que son losnicos que deben ser considerados miembros del municipio, es decir susvecinos. Esto nos permite observar que, ms all de las diferencias de gra-

dos de autonoma, an en los casos en que se abogaba por un autogobiernomunicipal, no se lo haca invocando principios de soberana poltica, ni derepresentacin ciudadana, sino alegando el inters de los vecinos propieta-rios en la resolucin de sus asuntos civiles en comn.

En suma, en la Buenos Aires finisecular, la concepcin domstica delgobierno de la ciudad supona una relacin muy particular con la idea deautonoma municipal. Si bien se planteaba la necesidad de que los vecinosde la ciudad participen en su propio gobierno, se sostena una concepcin

restringida respecto a la construccin de dicho grupo. La distincin entrepoder nacional- poltico y poder local- no poltico demarcaba los lmites



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El segundo hecho fue la reforma de la ley orgnica municipal de1917 que determin la universalizacin del voto masculino para la eleccinde concejales en Buenos Aires3. Este suceso marc el ocaso de la concepcin

domstica, reactualizando el debate acerca de las bases sobre las que debaerigirse un gobierno municipal con cierto grado de autonoma respecto a lospoderes nacionales. Los socialistas tuvieron un papel destacado en esta trans-formacin en el modo de pensar la ciudad. En 1915, durante el debaterealizado a causa de una intervencin al Concejo Deliberante para nombraruna Comisin de vecinos, Mario Bravo expresaba esta idea:

No se puede considerar ya a la Capital como una simple aglome-

racin de vecinos; hay problemas que han surgido de la evolucinmisma de las cosas, y es necesario que el Congreso medite sobre estassituaciones de hecho para dar a la ciudad el gobierno que correspondey que no puede ser otro que el gobierno municipal a base del sufragiouniversal, porque slo constituido sobre esta base podr resolver losproblemas vitales relacionados con la habitacin, con la higiene p-blica, con los servicios pblicos, con la caresta de la vida, con la asis-tencia social, en una palabra, en todas esas manifestaciones que soninherentes a toda agrupacin humana tan desarrollada como es laciudad de Buenos Aires (Recopilacin de los debates de leyes orgnicasmunicipales y sus textos definitivos: 172-173).

Estos dos sucesos marcaron los ejes sobre los cuales se debati la cues-tin de la autonoma portea en las primeras dcadas del siglo XX. Lasdiferencias son menores a las que pudieran ser pensadas a simple vista. Sibien la Corte Suprema de Justicia neg el carcter autonmico de las muni-cipalidades, ello no supuso la imposibilidad de participacin popular en la

eleccin de autoridades, tanto ejecutivas (el intendente) como legislativas(los concejos deliberantes). Simplemente, se seal que las tareas que debanllevar a cabo eran de tipo administrativo, y no polticas, puesto que los ni-cos cuerpos polticos reconocidos por la Constitucin eran las provincias y lanacin. La reforma electoral en la Capital Federal, si bien universaliz elvoto, no supuso la construccin de un cuerpo poltico, en el sentido deconcebir a la municipalidad como un conjunto de ciudadanos, y a sus pode-res como similares a las potestades de una provincia.

3 Para una profundizacin sobre estos debates, ver De Privitellio (2006).



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Por el contrario, la universalizacin se realiz a travs de un argumen-to que se sostena sobre el carcter social de la ciudad4. Para los socialistas, laciudad deba dar lugar a la participacin de todos los habitantes, puesto que

ellos contribuan a su desarrollo, pagando sus impuestos indirectos, comolos impuestos al consumo, y construyendo una sociedad urbana constituidapor una serie de relaciones de interdependencia entre sus miembros. Estaidea era muy cercana a lo que planteaba parte del pensamiento municipalistadel momento, encarnado fundamentalmente en la figura de Adolfo Posada.Este autor, crtico de las concepciones administrativistas como la de la CorteSuprema, abogaba por una autonoma municipal, aduciendo la necesidadde que todo ncleo urbano y social que se sostenga en el tiempo pueda darse

sus propias normas e instituciones regulatorias (Posada 1912, 1913).Con la llegada del peronismo, las miradas administrativistas ganaronterreno en el marco de una profundizacin de las concepciones sociales. Elperonismo, siguiendo sus principales ideas polticas (Sidicaro 2008), concebi-r a las ciudades en general, y a la Capital Federal en particular, como partesconstitutivas de un organismo nacional, y por lo tanto, incapaces de ser consi-deradas como cuerpos autnomos o independientes (Landau 2013). La reso-lucin de los asuntos sociales deba ser realizada en el marco de esta gran

integracin nacional. Por ello, la posicin del peronismo respecto a la autono-ma de la Capital Federal se bas en su negacin, no slo interviniendo lasinstituciones municipales, sino incluso modificando la Constitucin Nacio-nal, para enfatizar el carcter delegativo del gobierno de la Ciudad. La Consti-tucin Nacional de1949 se propuso aclarar lo que, a su juicio, era el verdaderoespritu de la Constitucin de 1853, desnaturalizado luego con la sancin dela ley orgnica municipal de 1882. El nuevo texto determin que el presidentey el Congreso seran las nicas posibles autoridades electivas. Concretamen-te, el artculo 83, inciso 3, pas a establecer que el presidente es el jefe inme-diato y local de la Capital de la Nacin, pudiendo delegar estas funciones en laforma que determinen los reglamentos administrativos. Esta aclaracin in-troducida por la reforma estaba destinada a reforzar el carcter delegativo yadministrativo del gobierno de la ciudad, echando por tierra toda posibleinterpretacin de un gobierno municipal autnomo5.

4 No tenemos aqu el espacio suficiente para analizar en detalle el pasaje de la ciudadcivil a la ciudad social en Buenos Aires. Para ello, remitimos a Landau (2012).

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Para una referencia detallada del proceso de reforma constitucional de 1949 y susimplicancias en la Capital Federal, ver Gmez Forgues (1952).

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Durante los aos posteriores al golpe de Estado que derroc al gobier-no de Pern, los sectores polticos e intelectuales antiperonistas se ocuparonde retrotraer la situacin institucional al esquema vigente a partir de la refor-

ma de 1917, eliminando la Constitucin de 1949 y volviendo a poner enfuncionamiento la de 1853. Ello condujo a la reaparicin, luego de unadcada de centralizacin peronista, de algunas de las temticas municipalistas:reimplantacin de la rama deliberativa del gobierno municipal, eleccin di-recta de los concejales, discusin sobre la eleccin directa del intendente,etc. Luego del golpe del Estado, el 1 de mayo de 1956 se derog la Consti-tucin de 1949. Pocos das despus, el gobierno de Aramburu nombr in-tendente a de la Torre, quien a su vez cre una comisin de tres ex funciona-

rios del Concejo Deliberante para que llevaran adelante algunas tareas quepermitieran restablecer el rgimen municipal. Pocos das despus del decre-to, el 23 de agosto, el rgimen municipal fue reimplantado, aunque el In-tendente se reservaba las funciones legislativas hasta tanto se constituyera elnuevo Concejo Deliberante. Entre los considerandos se recordaba que Bue-nos Aires no puede ser confundida con una simple reparticin administra-tiva nacional y se sealaba que es propsito fundamental del GobiernoProvisional fortalecer la autonoma municipal y propender a la descentrali-

zacin administrativa (Decreto-ley 15374, del 23 de agosto de 1956).En este contexto de crtica al peronismo, el 27 de junio de 1958algunos legisladores radicales presentaron un proyecto para reformar la leyorgnica municipal de la Capital Federal y establecer la eleccin directa delintendente. Aun cuando el proyecto no fue aprobado, es interesante obser-var que en la justificacin que hicieron del mismo sus autores, los diputadosRal Zarriello y Manuel Belnicoff, aprovechaban para criticar al gobiernoperonista y su modo de gestionar los asuntos de la ciudad:

Durante los doce aos del rgimen de la dictadura presenciamoscon tristeza la desaparicin total de la autonoma municipal, so pre-texto de encomendar a un grupo de legisladores las funciones muni-cipales. La experiencia dolorosa de ese perodo fortaleci nuestra fir-meza en defensa del municipio autnomo y reclamamos al gobiernosurgido de la Revolucin Libertadora un gobierno elegido por el pue-blo, obteniendo la reimplantacin del Concejo Deliberante () Sin

hacer un anlisis exhaustivo, debemos coincidir que para llegar a ungobierno municipal absolutamente independiente es necesario esta-



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blecer que intendente y concejales sean elegidos por el sufragio uni-versal (Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 27de junio de 1958: 1.407).

Si bien este proyecto no prosper, el mismo es sumamente significa-tivo, puesto que supone la reaparicin en la agenda pblica de un tema que,si bien haba estado presente en los debates de la reforma de 1917, luegohaba quedado en un segundo plano: la eleccin directa del intendente. Eneste contexto, como vemos, la sola invocacin a la participacin de los veci-nos en la eleccin de sus autoridades se confunda con la cuestin de laautonoma. O, dicho de otro modo, la autonoma significaba, por entonces,

simplemente volver al esquema previo, en el que el autogobierno se asociabaa la resolucin de asuntos civiles y sociales, pero no polticos.Fue en las dcadas posteriores que, de a poco, fue comenzando a

emerger una idea de autonoma ligada a una concepcin poltica de la ciu-dad. En octubre de 1973 el diputado radical Rubn Francisco Rabanalpresent un proyecto de resolucin para establecer una comisin que seencargara de reformar el sistema vigente. En su justificacin propona lacreacin de un consejo que estudiara una reforma. Adems, no dejaba pasar

la oportunidad para recordar:

Queremos adelantar que la plataforma electoral de la Unin Cvi-ca Radical propicia, con relacin a este problema, la convocatoria deuna Convencin Constituyente metropolitana, que sera la que endefinitiva fijara los lineamientos del gobierno municipal, puesto quecreemos que deben ser los propios habitantes de la ciudad los quedeben sealar cul ha de ser la forma de gobierno que desean para su

ciudad () Hasta tanto esta aspiracin de que los vecinos de BuenosAires puedan expresarse en este sentido, resulta indispensable realizarun estudio profundo del sistema que rige nuestra ciudad, cometidoque deber cumplir la comisin cuya constitucin propiciamos (Dia-rio de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 17 de Octubrede 1973: 2.823).

La invocacin a la conformacin de la Convencin Constituyente

portea constituye un dato sumamente significativo, puesto que por prime-ra vez se plantea abiertamente el objetivo de que sean los mismos porteos

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los que, a travs de una Constitucin, determinen qu gobierno quierendarse. En este sentido, es un antecedente que est en la lnea que seguirn,desde principios de los aos 80, y con ms fuerza desde el momento en que

comienza el proceso de autonomizacin con la reforma constitucional de1994, aquellos que abogarn por una reforma de la figura jurdica de Buenos

Aires, para habilitar un estatus autnomo.

III. La ciudad democrtica y la autonoma

Durante la dictadura de 1976-1983 se intervino la Municipalidad y

se clausur toda posibilidad de debate sobre cuestiones asociadas a la auto-noma. La situacin se modific con el retorno de la democracia, en 1983,cuando se potenciaron los debates sobre el gobierno de la Capital Federal, enel marco del clima de apertura y participacin que caracterizaba a la transi-cin democrtica. Durante los 80, la clase poltica plante regularmente lanecesidad de modificar el sistema vigente para permitir que los habitantes deBuenos Aires pudieran elegir a sus autoridades (Del Brutto 1986, 1989,1994). Segn la opinin ms comn, la eleccin del intendente era parte de

un proceso de construccin de una ciudad democrtica que dejara atrs losvicios de los aos autoritarios. En ese marco, la eleccin directa del inten-dente se volvi el tpico ms transitado por aquellos que propiciaban unareforma institucional. Su implementacin conducira a un reequilibrio delpeso de lo nacional y lo local, en el marco de una ciudad ms democrtica.

Es interesante notar que no se planteaba por entonces una demandaabierta por modificar los lineamientos generales que estructuraban el gobiernode la Capital Federal, ni una invocacin a una autonoma pensada en trminos

polticos. Ms bien, se reactualizaban algunos argumentos que haban sidoplanteados en el pasado, para los cuales la eleccin directa se asociaba con elcarcter no poltico de la ciudad. Es por ello que, aun cuando se propusierauna reforma, se mantenan algunos de los razonamientos que en las dcadasprevias haban sido utilizados para defender la necesara coexistencia de losintereses nacionales y locales. Ello se explica, en parte, por el lmite quesupona la Constitucin Nacional, que segua proclamando que el presidentees el jefe local e inmediato de la Capital Federal. Frente a este lmite, algunos

proyectos, como el presentado por el radical Vanossi, volvan sobre las viejasdistinciones entre el gobierno poltico y el gobierno administrativo:



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El presente proyecto de ley tiene por objeto la fortificacin delejercicio del sistema representativo en la administracin de los intere-ses vecinales () La Constitucin Nacional impone el rgimen mu-

nicipal en el artculo 5 a las provincias pero no a la Capital. Ms esono es bice para que la Capital Federal tenga rgimen, si el Congresolo establece () pues la Constitucin Nacional no se opone a suinstitucin, ya que la atribucin de jefe inmediato y local es esencial-mente poltica, aun cuando para el ejercicio de ese poder deba ejercerfunciones administrativas como las de polica de seguridad () [Hayque distinguir entre] gobierno poltico y el rgimen municipal dela ciudad () Si pueden coexistir en las provincias sin

sobreposiciones el gobierno local y el municipal, cabe, perfecta-mente, dicha coexistencia en la Capital, toda vez que el presidentecomo gobernador ejercer la ltima instancia de la jusridiccin admi-nistrativa local y la jefatura de la polica local en dicho mbito, que-dando reservado al intendente todo lo relativo a la administracin delos asuntos municipales, por aplicacin de la legislacin respectiva(Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 21 de abrilde 1987: 8.729).

Como vemos, ninguna apelacin al carcter poltico del gobiernode la ciudad. Por el contrario, se haca referencia a la diferencia que se habaproclamado un siglo antes entre la naturaleza del gobierno poltico-nacionaly el administrativo-local. Este dato no es menor, porque muestra hasta qupunto la cuestin de la eleccin directa del intendente no se tocaba con elpedido de autonoma poltica. Quiz fuera por el lmite constitucional,pero lo cierto es que en los proyectos que plantean la eleccin directa no se

expresa un pedido de modificacin del estatus de la ciudad, sino simple-mente la participacin de los vecinos en la eleccin de las autoridades encar-gadas de resolver los problemas del municipio. Ser preciso recordar esto,porque si hasta la reforma constitucional de 1994 quienes abogaban por laeleccin directa lo hacen apelando al argumento de que Buenos Aires es unamunicipalidad ms, que debe poder elegir como el resto de las municipali-dades del pas a sus autoridades, desde entonces quienes ms firmementedefienden el cambio de estatus de la ciudad lo hacen planteando que Buenos

Aires es cualquier cosa (una ciudad-Estado, una provincia, etc.) menos unmunicipio.

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En el mismo sentido que el proyecto de Vanossi, aunque con diferentesmatices en cuanto al modo de elegir al intendente (puesto que algunos promo-van, por ejemplo, el sistema de ballotage), se presentaron varias iniciativas

parlamentarias. En julio de 1988, los diputados Ulloa y Folloni defendan lasuya invocando tambin la posibilidad de establecer una lectura de la Consti-tucin que no restringiera la posibilidad de eleccin directa, que haba sidoimpedida debido a una interpretacin estricta que no contemplaba la inte-gracin de las clusulas constitucionales con sentido dinmico (Diario de Se-siones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 20 de julio de 1988). A estosdos proyectos se sumaron uno presentado en 1988 por el senador De la Ra,otro en 1990, presentado por la diputada Dalesio de Viola y dos ms en 1991,

redactados por los diputados Aramouni y Fernndez de Quarracino, y porvila, Mosca y Gmez Miranda6. Todos tenan un denominador comn: plan-teaban como necesidad para la eleccin directa del intendente la reforma delartculo 27 de la ley orgnica municipal (Ley 19987), que era el que establecala designacin directa por parte del presidente. Todos argumentaban que talcambio poda hacerse sin modificar la Constitucin, que era lo que alegabancomo paso previo necesario los opositores a la reforma.

No slo el Congreso de la Nacin fue testigo del nmero elevado de

proyectos que planteaban la eleccin directa. En el Concejo Deliberantetambin se llevaron a cabo sesiones para pedir por ello. A fines de 1991, losconcejales aprobaron un pedido al Congreso Nacional para la modificacinde la ley orgnica municipal. El modo de saltear el escollo constitucionalera el de pedir al presidente Menem que una vez vencido el mandato delintendente Grosso se designase como reemplazante al vencedor de una elec-cin que tendra el carcter de consulta no vinculante. De esta manera, elPoder Ejecutivo Nacional seguira teniendo la potestad de la nominacin,

pero se respetara la voluntad del pueblo de la ciudad. Poco tiempo mstarde, en julio de 1992, se repiti la escena. La mayora de los concejales dela oposicin, acompaados de los diputados nacionales por la ciudad, sereunieron para insistir con la instauracin del intendente electivo. Los con-cejales peronistas no asistieron a la sesin7. Otra vez, se repetan algunos de

6 Una resea de los proyectos que promovan la eleccin directa del intendente y otrasreformas institucionales en la ciudad puede consultarse en el trabajo de Alice (1992).

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La resolucin, impulsada por el concejal La Porta, se desarrollaba en un momentodelicado de la poltica portea, ya que se haca en momentos en que finalizaba el



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los argumentos de 1991. Como planteaba el concejal Ibarra: Si bien escierto que hay implicancias constitucionales en la cuestin, de ninguna ma-nera la constitucin impide que se tenga en cuenta la opinin de los ciuda-

danos de la ciudad de Buenos Aires para la designacin del intendente;porque esto se trata de una decisin poltica, y aqu no existe decisin polti-ca (Acta de la sesin especial para auspiciar la eleccin del Intendente Municipal

por el voto popular, 7 de julio de 1992, Concejo Deliberante de la Ciudad deBuenos Aires: 40).

Una de las intervenciones ms significativas fue la del socialista LaPorta, quien hizo propios algunos de los argumentos que haban sido desple-gados en el pasado, desde las intervenciones de Achval Rodrguez y Goyena

en 1881, pasando por Carlos Pellegrini y la larga tradicin socialista en lamateria. Lo interesante es que, voluntariamente o no, la mayora de estosantecedentes justificaban la eleccin directa remarcando el carcter naturaly previo de la ciudad respecto a la nacin, y por ende de la municipalidadrespecto al poder central. Pero, tambin, postulaban el carcter no polticodel municipio. La Porta expresaba esto al recordar el informe que hizo eldoctor Tristn Achval Rodrguez, que entre otras cosas sostuvo que el rgi-men municipal es anterior al rgimen provincial y no puede, por lo tanto,

estar supeditado al rgimen nacional. Y dice ms adelante: Si el gobiernomunicipal es preexistente al gobierno provincial y nacional, es claro que nopuede ser dependiente de aqul (ibdem: 29). O que quienes se oponen a lainiciativa, para La Porta:

han olvidado lo que sealaba Carlos Pellegrini, cuando sostuvoque la Constitucin declara que el presidente es el jefe de la capital. Esevidente que la Capital de la Repblica no puede haber otro poder

poltico concurrente con el Poder Ejecutivo de la Nacin, pero deninguna manera puede esto entenderse hasta hacer del presidente dela Repblica el jefe de la parte administrativa de este municipio(ibdem).

mandato del intendente Grosso, y el Presidente deba decidir si lo prorrogaba o no. Parauna crnica de los hechos puede consultarse Ofensiva de la oposicin portea por laeleccin directa del Intendente, Clarn, 5 de julio de 1992; Grosso asume, el Concejo

discute, Clarn, 7 de julio de 1992 y Grosso jura de nuevo pero medio Concejo pidela eleccin directa, Clarn, 8 de julio de 1992.

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El gobierno municipal, de esta manera, quiz involuntariamente,quedaba desprovisto de cualquier invocacin a su carcter poltico, para que-dar reducido, como en las viejas pocas del pensamiento municipalista, a

una mera resolucin de problemas tcnico-administrativos. Durante la pri-mera parte de 1993 la reforma institucional, que habilitara la eleccin di-recta del intendente, comenzaba a ser posible. Por entonces, el ministro delInterior, Gustavo Bliz, present un proyecto de reforma integral del gobier-no porteo, que estableca algunos de los puntos reclamados por parte de laclase poltica portea: la eleccin directa del intendente, la divisin del terri-torio en unidades ms pequeas llamadas alcaldas, la reduccin del nmerode miembros del Concejo Deliberante, la puesta en prctica de un sistema

electoral mixto y la eliminacin de los Consejos Vecinales8. El proyecto con-t con el apoyo, aunque con algunas crticas, tanto de peronistas como de losradicales.

Sin embargo, no se materializ porque pocos meses ms tarde, el 14de noviembre de 1993, el ex presidente Alfonsn y el entonces primer man-datario Menem firmaron, en la residencia presidencial, el llamado Pacto deOlivos, un acuerdo para impulsar una reforma constitucional para modifi-car algunos artculos claves de la Constitucin. Los temas acordados por los

jefes de los dos partidos polticos mayoritarios, conocido como el Ncleo decoincidencias bsicas incluan la reeleccin presidencial, vedada hasta en-tonces, y una serie de cambios institucionales, entre los que se encontraba lareforma del estatus jurdico de la Ciudad de Buenos Aires. Luego del pacto,en diciembre de 1993, se sancion en el Congreso Nacional la Ley 24309,que estableca la necesidad de una reforma constitucional, cuyos cambiosms significativos se estipulaban en el Ncleo de coincidencias bsicas, cuyopunto F refera a la la eleccin directa del Intendente y la reforma de la

Ciudad de Buenos Aires e inclua tres elementos: a) El pueblo de la ciudadde Buenos Aires elegir directamente su jefe de gobierno. b) La ciudad deBuenos Aires ser dotada de un status constitucional especial, que le reco-nozca autonoma y facultades propias de legislacin y jurisdiccin. c) Unaregla especial garantizar los intereses del Estado nacional, mientras la ciu-dad de Buenos Aires sea capital de la Nacin(Ley 24309). Dicha ley plan-teaba que todas las reformas incluidas en este ncleo deban ser votadas enconjunto, y aprobadas o rechazadas tal como estaban redactadas en la ley.

8 Lanzan la reforma para la Capital, Clarn, 19 de abril de 1993.



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Es entonces, por primera vez, que la cuestin de la autonoma seplantea en tminos constitucionales, habilitando modificaciones ms pro-fundas, y abriendo la posibilidad de discutir los alcances polticos, ligados a

las facultades de legislacin y jurisdiccin. Sin embargo, ello no supuso untrnsito sencillo hacia la autonoma. La discusin, en todo caso, se canalizpor otras vas. Como en todo acuerdo escrito, los puntos de diferencia serefieren al modo de interpretacin, que comenzaron a aflorar al poco tiem-po9. No haba una idea clara respecto de cul sera la figura legal de la ciudadcapital. En principio, las ideas con ms apoyo eran la de convertirla en unaprovincia, la de establecerla como una ciudad estado o como un muni-cipio autnomo10.

Las discusiones se intensificaron en las vsperas de la ConvencinConstituyente Nacional de 1994. Los radicales insistan en la necesidad deuna autonoma enteramente amplia y el llamado a una Convencin Cons-tituyente portea. Los peronistas defendan una autonoma acotada, quesupona la incorporacin del voto directo del intendente, sin cambiarsustancialmente el rgimen poltico de la Capital11. La tensin se mantuvoincluso una vez iniciada la Convencin12. La solucin no fue sencilla. Losradicales insistan en que la letra del Ncleo era clara, y significaba la instau-

racin de una ciudad autnoma, que contara con polica y justicia propias,y que fuera la consecuencia de una Constitucin elegida por sus habitan-tes13. El peronismo interpretaba que slo se refera a una reforma limitada, yque podra bien hacerse mediante una ley del Congreso que ampliara algu-nos de los puntos acotados de la ley orgnica por entonces vigente, para darespacio a la eleccin directa del intendente y algunas reformas institucionales.

Finalmente, el tema fue resuelto directamente entre Menem y Alfonsn,puesto que se haba vuelto el principal foco de tensin entre el PJ y la

UCR14

. La presin ejercida por el radicalismo y sus aliados logr imponer

9 Provincializacin de la Capital. Paso a la negociacin, Pgina/12, 23 de noviembre de1993 y Otro tema para la agenda, Pgina/12, 24 de noviembre de 1993.

10 Tres opciones en el men, Pgina/12, 28 de noviembre de 1993.11 Forcejeos por la autonoma portea,Clarn, 25 de mayo de 1994.12 Un comienzo con muchos interrogantes, La Nacin, 25 de mayo de 1994.13 Presin radical por la autonoma portea, La Nacin, 8 de junio de 1994.14 Menem y Alfonsn laudan por la Capital, Clarn, 7 de junio de 1994. Tambin, Por

carta, Menem propuso a Alfonsn una autonoma limitada para la Capital,Clarn, 22de junio de 1994.

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la idea de que la autonoma de la ciudad no deba acotarse simplemente ala eleccin directa del intendente o a alguna reforma limitada, sino a uncambio de figura legal que garantizara su autonoma respecto del gobierno

de la Nacin, estableciendo una condicin similar a las provincias que sematerializara a travs de una Convencin Constituyente portea. Final-mente, los peronistas aceptaron, aunque dejando en claro que el trminoadecuado no era Convencin Constituyente sino Asamblea o Estatuto,y que previamente a su realizacin, una ley de Congreso deba estipularcuales seran los alcances de la autonoma. El resultado fue que el artculosancionado en la Constitucin copia casi textualmente lo establecido en elncleo de coincidencias bsicas pero agrega que en el marco de lo dispuesto

en este artculo, el Congreso de la Nacin convocar a los habitantes de laciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan aese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones15.

La sancin de la Constitucin Nacional de 1994 no resolvi la cuestinde la reforma de Buenos Aires sino que la pospuso en el tiempo y la traslad dembito: el Congreso de la Nacin se convirti en el centro de debate de dosleyes fundamentales, la que deba estipular los intereses del Estado nacionalsobre la Capital Federal y la que deba convocar a los porteos a constituir su

estatuto organizativo. La discusin en el Congreso de la Nacin se realiz en1995, con la sancin en el mes de diciembre de la Ley 24620, tambin deno-minada Ley Snopek, que llama al pueblo de la Ciudad de Buenos Aires paraelegir al Jefe y Vice-Jefe de Gobierno y 60 representantes que dictarn el Esta-tuto Organizativo de sus instituciones previsto por el Art. 129 de la Constitu-cin Nacional, y previamente en noviembre, con la Ley 24588, denominadaLey de Garantas del Estado Nacional, pero popularizada como Ley Cafiero.La ley sancionada opt por reconocer una autonoma limitada, dejando en

manos del gobierno nacional aspectos centrales del gobierno, como la polica,y una parte importante de la justicia y de los servicios pblicos.

IV. La ciudad poltica y la autonoma

El proceso abierto en 1993 inaugur un debate que haba estadoclausurado durante casi un siglo, puesto que habilit la posibilidad consti-

15 Constitucin de la Nacin Argentina, artculo 129.



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tucional de concebir a la ciudad como un cuerpo poltico. De esta forma, eldebate sobre la autonoma, por primera vez desde la federalizacin en 1880,se inscribira en los tpicos asociados con la construccin de una comunidad

poltica, constituida por ciudadanos16. La gran disidencia se marcaba entreaquellos que planteaban el carcter poltico de la autonoma y quienes man-tenan la mirada previa, asociada con una concepcin no poltica. Estas dosposiciones fueron las que predominaron en los debates de la Convencinconstituyente de 1994, y en la discusin de las leyes posteriores, sanciona-das en 1995. Dos ejes resumen las discusiones acaloradas sobre la autono-ma. El primero se asocia con el estatus jurdico de la ciudad: Cmo pensara Buenos Aires luego de la reforma? Se convertira en una nueva provincia,

continuara siendo un municipio, haba que considerarla una ciudad-Esta-do? El segundo, a que calificaba la autonoma, a la ciudad o a su gobierno?Era una ciudad autnoma o un gobierno autnomo? La diferencia, enapariencia sutil, es sumamente significativa, porque cambia totalmente elsentido y los alcances de la reforma.

En cuanto a la figura utilizada para describir a la ciudad, en la Con-vencin Constituyente de 1994, algunos convencionales recurran a la figu-ra de la ciudad-Estado, para defender el mximo nivel de autonoma. Para

Alfonsn, por caso: Teniendo en cuenta las especiales circunstancias histri-cas que se dieron en relacin a la cuestin de la capital federal, la ciudad deBuenos Aires no ser una provincia en sentido estricto ni tampoco un muni-cipio, sino una ciudad-estado autnoma, asiento del gobierno federal (Dia-rio de Sesiones de la Convencin Constituyente de la Nacin, 1 de agosto de1994: 2.732). De la Ra comparta esta opinin, al expresar que la dimen-sin, importancia y riqueza de la ciudad de Buenos Aires, la excluyen, poruna parte, del concepto clsico de municipio, y las caractersticas exclusiva-

mente urbanas que presenta, por la otra, la diferencian, desde una perspec-tiva fctica, del concepto tradicional de provincia, y hacen de ella una ver-dadera ciudad-estado, que merece un tratamiento especial en el texto cons-titucional (ibdem: 159). Al tratarse la Ley Cafiero, algunos legisladoresperonistas, como Alasino, marcaban la limitacin de esta expresin, a la que

16 El artculo 129 de la Constitucin Nacional sancionada en 1994 estipul que laciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo con facultadespropias de legislacin y jurisdiccin y su jefe de gobierno ser elegido directamente por

el pueblo de la ciudad. Una ley garantizar los intereses del Estado nacional, mientras laciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin.

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asociaban con la refeudalizacin de Buenos Aires, puesto que las ciudades-Estado referan a comunidades polticas totalmente autnomas, y que te-nan entre otras atribuciones, representacin en el exterior (Diario de Sesiones

de la Cmara de Senadores de la Nacin, 19 de julio de 1995: 2.694). Nohubo tampoco entonces un acuerdo en qu era Buenos Aires, pero s en loque no era: Buenos Aires no era ni poda ser una provincia, pero tampoco eraun simple municipio17. Constitua una figura sui gneris, que no entraba enlos manuales de derecho, lo que la haca un caso especial, que hizo corrermucha tinta entre los juristas, ansiosos por hacerla entrar dentro de las cate-goras jurdicas.

Estas diferencias se hacan evidentes a la hora de discutir a qu refera

la autonoma, si a la ciudad o a su gobierno. Este contrapunto se inici enel seno de la comisin de Ncleos de coincidencias bsicas de la Conven-cin Constituyente de 1994. Cuando el que sera el texto constitucionaldefinitivo no era an ms que el dictamen de mayora, el convencional Ibarradenunciaba que en el proyecto de la mayora,

No se establece que la ciudad de Buenos Aires ser autnoma. Yquiero creer que en esto ha habido tal vez un error en la redaccin

porque si leemos el proyecto, dice: La ciudad de Buenos Aires tendrun rgimen de gobierno autnomo. Es decir, lo que es autnomo es elrgimen de gobierno, no la ciudad, cuando precisamente debe ser alrevs, debe ser autnoma la ciudad y, como consecuencia de esa auto-noma, tambin el rgimen de gobierno ser autnomo. Pero aqu no esas; se soslaya la autonoma de Buenos Aires para otorgrsela al rgimende gobierno (Convencin Constituyente de la Nacin, Comisin de Coin-cidencias Bsicas, sexta reunin, 5 de julio de 1994: 21).

Este argumento, que Ibarra utilizaba en su momento con la inten-cin de poder modificar el sentido establecido en la Constitucin fue utiliza-

17 Al respecto, el senador peronista Snopek, afirmaba que mientras siga siendo CapitalFederal, Buenos Aires nunca llegar a ser provincia. Ver Diario de Sesiones de laCmara de Senadores de la Nacin, 13 de julio de 1995: 2.617. Y el radical De la Raplanteaba que s que la ciudad no es una provincia, tampoco es un municipio. Ibid.,p. 2.624. El senador Vaca, por su parte, mostraba la ambivalencia de la situacin: la

ciudad de Buenos Aires no es una provincia, pero es algo que se aproxima a unaprovincia, porque tampoco es una municipalidad, ibdem: 2.633.



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do luego por aquellos que, a diferencia de Ibarra, promovan un acotamientode la autonoma. Cuando el texto se estableci en la Constitucin Nacio-nal, el senador Aguirre Lanari, durante el tratamiento de la Ley Cafiero, no

perdi la oportunidad para utilizar el argumento para defender una limita-cin de la autonoma18.

Con estas diferencias se lleg al momento fundante de la nuevainstitucionalidad de la ciudad, la Convencin Constituyente de 1996. Lasentrevistas realizadas a algunos ex convencionales porteos confirman estapostura enfrentada. Raul Puy, por entonces convencional por el Frepaso,recuerda que:

Yo me acuerdo que lo peor fue el tema de las restricciones que laLey Cafiero le haba puesto a la Constitucin. Entonces, como ahhaba argumentos para los dos lados, porque el oficialismo nacionaldeca que estaba restringida por la Ley Cafiero, y nosotros decamosque no poda restringirse una constitucin que era soberana, una con-vencin constituyente que era soberana, haba mucha discusin, conel tema de la seguridad, del puerto, del juego. En eso hubo muchadiscusin19.

En la vereda opuesta, la entonces convencional por el PartidoJusticialista, Alicia Pierini, recuerda que

La lnea Frepaso llevaba adelante una concepcin en respecto deque la autonoma [segn la cual] la ciudad haba declarado su auto-noma, y que el gobierno nacional se la restringa porque la autono-ma estaba declarada en el artculo 129 de Santa Fe, cosa que no es as,

porque cualquiera que lea la convencin de Santa Fe va a saber que sele arranc a la convencin de Santa Fe una autonoma absolutamentelimitada, porque ni siquiera habla de autonoma, dice tendr gobier-no elegido por, gobierno autnomo elegido por. Las provinciasnunca votaron una autonoma irrestricta. [La Alianza compuesta porla UCR y el Frepaso] inventa la historia, en ese momento, como la

18 Vase la intervencin del diputado Aguirre Lanari en la Cmara de Senadores de la

Nacin, 19 de julio de 1995: 2.689.19 Entrevista del autor a Ral Puy, realizada en 2009.

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sigui inventando despus, y con una historia inventada se tomanactitudes, coherentes con la historia que se narra. Entonces se na-rraba la historia de la independencia, de la autonoma irrestricta, vio-

lentada por la Ley Cafiero, y cercenada, limitada, conculcada,amputada, todas las palabras que se poda, todas se han utilizado.Nosotros modestamente lo que decamos () era que era una cosaabsurda creer que uno se declaraba autnomo y declaraba cules eranlos lmites de la ciudad, desde un punto de vista unilateral como si

furamos un pas independiente20.

Dos posiciones muy diferentes. Unos sostenan la bandera de la au-

tonoma que la emparentaba a la nocin de soberana, es decir, al mximonivel posible de independencia de un cuerpo poltico o social. Otros la redu-can a una simple reforma institucional, y se oponan a cualquier posibilidadde declarar la independencia en materias no estipuladas por la Ley Cafiero.

Para los entonces futuros aliados del Frepaso y la UCR, la autono-ma se ligaba a la modificacin no slo de una cuestin de alcances o deincumbencias sino que expresaba una transformacin mucho ms profundaasociada a la irrupcin de una nueva comunidad poltica, a partir del cual se

eriga el relato constitucional de un acuerdo establecido entre individuoslibres e iguales. Los peronistas, en cambio, negaban esta supuesta nuevaunidad, y slo circunscriban la discusin a un tema de incumbencias entrela ciudad y la nacin, pero sin pensar en que ello modificara en lo sustancialel modo en que se conceba el estatus de la ciudad. En otras palabras, para lavisin dominante del Frepaso y la UCR se trataba de una modificacin delestatus de la ciudad. La misma deba ser considerada como un cuerpo pol-tico autnomo, sus habitantes ciudadanos, sus gobernantes representantes

del pueblo. Para los peronistas, no era ms que una modificacin de la formade gobierno. La ciudad comenzara a gestionar por su cuenta asuntos quehasta entonces eran incumbencias nacionales, pero de ello no se podra deri-var ninguna modificacin respecto al estatus de la ciudad, que seguira es-tando en lo sustancial ligado, aunque en diverso grado respecto al pasado, alos poderes nacionales.

La mayora de radicales y frepasistas determin que la concepcin quese impusiera fuera la de una autonoma que considerara a la ciudad como un

20 Entrevista del autor a Alicia Pierini, realizada en 2009.



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cuerpo poltico soberano e independiente. La primera medida adoptadapor los candidatos elegidos para sancionar el estatuto organizativo fue re-chazar el trmino estatuto para proclamar que lo que ellos sancionaran

sera una constitucin. Por ello, en lugar de hablar de una AsambleaEstatuyente sustituyeron ese ttulo por el de Convencin Constituyen-te21y comenzaron a cuestionar los alcances de la Ley Cafiero y la Ley Snopek,que dejaba en manos del Congreso el llamado a elecciones para elegir losfuturos legisladores de la ciudad. Al comenzar a sesionar, la presidenta de laConvencin marcaba su carcter soberano y dejaba en claro que por su-puesto que vamos a tratar de borrar los lmites que la Ley Cafiero le puso a laautonoma de la ciudad22. Ello conduca a que el diario Pgina/12, por

ejemplo, titulara Declaracin de Independencia como forma de graficar elespritu que reinaba al inaugurar la Convencin Constituyente.Durante la Convencin, la posicin dominante determin, entre otras

cosas, que la autonoma refiera a la ciudad, ya desde el nombre mismo deBuenos Aires. La mayora propona llamarla Ciudad Autnoma de Buenos

Aires para reforzar la idea de que la ciudad haba dejado de ser la misma queera hasta entonces, puesto que haba pasado a constituir una comunidaddiferente a la que era hasta ese momento, una comunidad poltica. Para los

defensores de esta posicin, como la convencional Bullrich, agregar autno-ma a la denominacin de la ciudad supona remarcar una decisin defondo del pueblo de la ciudad en pos de un proceso de autonoma (VersionesTaquigrficas de la Convencin Constituyente de Buenos Aires, 23 de septiem-bre de 1996: 3). De este modo, Ciudad Autnoma de Buenos Aires remarcael tipo de comunidad institucional en la que hemos decidido vivir (ibdem).En la postura opuesta se ubicaban los peronistas. El convencional Garrplante que la Constitucin Nacional precisa que lo autnomo se refiere al

gobierno y no a la ciudad, por lo que desde el punto de vista tcnico nocorresponde llamarla Ciudad Autnoma sino gobierno autnomo, y esta-mos convencidos de que no debemos cambiarle el nombre (ibdem).

Este espritu fundacional no slo se plante en el nombre, sino que sehizo presente al delinear las incumbencias del gobierno porteo. La Con-vencin Constituyente portea de 1996 hizo de la autonoma una mxi-ma de accin, que deriv en un planteo de mltiples mbitos de gobierno,

21

Estatuyentes con ADEPA. Cambian de nombre,Clarn, 26 de junio de 1996.22 Pelea de fondo, la ciudad limitada, Pgina/12, 20 de julio de 1996.

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incluyendo aquellos que, por la Constitucin o la Ley Cafiero, les eran veda-dos. La razn para justificar esta postura era la de que la carta magna se hacapara perdurar en el tiempo, y en un futuro las condiciones actuales podan

ser modificadas, ya sea por un traslado de la capital o por una reforma de laLey Cafiero. Los debates de 1996 pueden dividirse en aquellos que referana decisiones sobre formas gubernamentales que claramente eran materia dedecisin propia, como las caractersticas de los poderes ejecutivo y legislativode la ciudad, y aquellos que slo suponan un carcter declarativo pero que nose materializaran en lo inmediato, como por ejemplo el control del puerto.

La definicin de los poderes ejecutivo y legislativo de la ciudad serealiz bajo este clima imperante. En lo relativo a la rama deliberativa, la

mayora, compuesta por la UCR y el Frepaso, eran partidarios de un cuerpode 60 miembros elegidos en forma proporcional, tomando a la ciudad comodistrito nico, aunque promovan no incluir un sistema electoral en la Cons-titucin, sino establecerlo (como termin hacindose) a travs de una ley dela Legislatura. Los peronistas, los miembros de la bancada de NuevaDirigencia, como Patricia Bullrich, propulsaban un sistema mixto, en elque algunos legisladores seran elegidos por los vecinos de una zona de laciudad, y el resto mintiendo el sistema de distrito nico. Esta diputada

argumentaba a favor de esta segunda opcin, planteando que de esta maneralos barrios tendran representacin real en el poder legislativo de la ciudad, yas se superara la experiencia negativa de los Concejos Vecinales.

Ms all de las diferencias, es interesante sealar el modo de presentarla rama legislativa local en comparacin con la nacional. A diferencia delpasado, en la que se planteaba que ambas eran de una naturaleza distinta,ahora se operaba por analoga entre una y otra. La convencional Yelicic, alpresentar el proyecto de la comisin, realiz una invocacin a la historia del

sistema parlamentario, obviando la distancia profunda que en la historia delas democracias liberales, y en el caso de la argentina y portea en particular,se expresaba al analizar el cuerpo legislativo nacional y el local (Versionestaquigrficas de la Convencin Constituyente de la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires, 26 de septiembre de 1996: 1.515). Del mismo modo operaba Bullrich,al defender el sistema de eleccin mixto, al que equiparaba con los principiosde la bicameralidad de las provincias o la Nacin (ibdem: 1.532).

En cuanto al poder ejecutivo, como hemos dicho, el inters ms ex-

tendido era el de marcar el carcter poltico e independiente de los poderesporteos. De all la confirmacin de la desaparicin del trmino intenden-



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pretendido sealar los ejes principales sobre los que se ha movido la discu-sin sobre la autonoma de Buenos Aires. La premisa sobre la que hemostrabajado es que no es posible hacer este anlisis sin mencionar las transfor-

maciones generales sobre las concepciones del gobierno de la ciudad. Enotras palabras, la cuestin de la autonoma no puede ser interpretada inde-pendientemente de las transformaciones en el modo en que las elites polti-cas y acadmicas debatieron y debaten aspectos centrales que hacen a laconstruccin de un sentido especfico sobre lo que constituira a la ciudadcomo cuerpo colectivo y a su gobierno como el complejo institucional desti-nado a resolver sus asuntos comunes.

Este supuesto nos ha permitido mostrar que no se trata slo de inter-

pretar la historia del debate sobre la autonoma de Buenos Aires en trminosde avances o retrocesos, pretendiendo la existencia de una lnea de continui-dad entre fines del siglo XIX y fines del XX, y suponiendo que slo se tratade observar cmo progresivamente la ciudad ha ganado su autonoma,declarada finalmente en 1996. Sin desconocer las implicancias institucionalesde dichos cambios, nos parece ms interesante resaltar las transformacionesen el sentido asignado a la autonoma, en una interpretacin que privilegialos cambios por sobre las continuidades, las disrupciones por sobre los enca-

denamientos lineales.En el siglo que separa la federalizacin de la autonoma, tres hansido las principales formas de articular autonoma con gobierno de la ciu-dad. Bajo el influjo del municipalismo decimonnico, hacia fines del siglo

XIX y principios del XX, la demanda de autonoma refera a la posibilidadde dotar a los vecinos contribuyentes de las herramientas necesarias pararesolver sus asuntos civiles en comn, esto es domsticos, por oposicin alos problemas polticos que quedaban en manos de las autoridades naciona-

les. En ese caso, ser autnomo era sinnimo de construir un gobierno nopoltico, manteniendo el derecho de los vecinos a constituirse como un cuer-po civil. Podramos aventurar que, en ese caso, ser autnomo era serlo de lapoltica. Autonoma y poltica era, para muchos pensadores y polticos de lapoca, opuestos.

Entrado el siglo XX, cuando la ciudad se complejiz, a partir delaumento demogrfico y la creciente participacin poltica, sindical y barrialde los sectores populares, el sentido de la autonoma se modific parcial-

mente. La ciudad dej de ser considerada un cuerpo civil de vecinos contri-buyentes para comenzar a ser vista como un complejo ensamblaje de relacio-



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nes de interdependencia social. En ese contexto, la demanda de autonoma,que se asociaba fundamentalmente con el pedido de hacer electivo el cargode intendente, se inscriba en un argumento que una la universalizacin del

sufragio con la resolucin eficiente de los problemas sociales. Si bien se trata-ba de un reclamo de apertura que modificase la restriccin econmica a lapertenencia al municipio, no se invocaba no obstante una lgica poltica ocontractual. Por el contrario, se trataba de permitir la participacin de todosaquellos que, aunque no fueran propietarios, formaban parte de los inter-cambios sociales de la ciudad. Entre estas dos lgicas se estructur la relacinautonoma-gobierno de la ciudad durante buena parte del siglo XX. Larecurrente negativa a hacer electivo el cargo de intendente mostr los lmites

de dicho reclamo, que slo logr, por perodos, la ampliacin del padrnelectoral para eleccin de concejales, primero dentro del universo masculinoy luego, a partir de 1958, del femenino.

El retorno de la democracia en 1983 trajo consigo un potenciamientode la demanda por la eleccin directa del intendente. Durante los primerosaos post-dictadura los debates no diferan demasiado, salvo por su nmero,de las demandas previas. La ciudad democrtica deba permitir la participa-cin de los vecinos en la eleccin de sus autoridades, reconociendo no obs-

tante el carcter no poltico de la municipalidad. El cambio que inaugur latercera forma de articular autonoma y gobierno de la ciudad vino de lamano con el Pacto de Olivos y los debates posteriores. A travs de la reformaconstitucional se habilit la posibilidad de discutir la articulacin entre au-tonoma y gobierno de la ciudad. Como hemos visto, los peronistas trataronde mantener las innovaciones institucionales dentro de los lmites impues-tos por la perspectiva imperante durante la segunda mitad del siglo XX.Slo se trataba, segn su mirada, de una modificacin de incumbencias,

pero dentro de una ciudad y un gobierno no polticos. Los radicales yfrepasistas insistieron en una nueva concepcin, que parta de una visinnovedosa de la ciudad, a la que caracterizaban como un cuerpo poltico, y enconsecuencia movilizaban todos los conceptos asociados a ello: convencinconstituyente, soberana, independencia, jefe de gobierno o gobernador, di-putados de la ciudad, etc. Se trataba de crear una relacin autonoma-go-bierno que dejara atrs las miradas no polticas.

En esa invocacin, la autonoma se constituy en la referencia inelu-

dible que marcaba un cambio respecto al pasado. De all, como hemos visto,la fuerza simblica de agregar autnoma al nombre de la Ciudad de Bue-

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nos Aires. La Ciudad Autnoma de Buenos Aires se construy, de estemodo, un relato identitario basado en su autonoma poltica respecto a laNacin. Ello se hizo, no obstante, en un contexto urbano, social e institucional

particular, que determin que dicha autonoma fuera materialmente impo-sible, como consecuencia de las mltiples conexiones con el conurbano ycon el mantenimiento de una gran cantidad de incumbencias, como la po-lica, el puerto o el transporte, en manos de los poderes nacionales. Sin em-bargo, ello potenci an ms su importancia en la constitucin de una nue-va identidad portea. Pese a las diferencias internas, la autonoma constituyeun punto de partida en comn para toda la clase poltica de la ciudad. Es unhorizonte que se ofrece a la ciudadana como promesa de completitud.

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Resumen

El artculo analiza los ejes principales so-

bre los que se ha movido la discusin so-bre la autonoma en Buenos Aires en rela-cin con las transformaciones generales enlas concepciones del gobierno de la ciu-dad. Hacia fines del siglo XIX, la deman-da de autonoma se refera a la posibili-dad de dotar a los vecinos de ocuparsede los asuntos civiles y domsticos de la

municipalidad. Entrado el siglo XX, se

articul con el reclamo de universalizar elvoto a concejales y permitir la eleccindirecta del intendente, sosteniendo el ca-rcter social de la ciudad. Finalmente, conel proceso de reforma de la Constitucin,en 1994, se inaugura un relato de la au-tonoma asociada a la construccin de unacomunidad poltica.

Palabras clave

autonoma gobierno Buenos Aires siglo XX debates

Abstract

The article analyzes the principal axes onwhich the discussion on the autonomy hasmoved in Buenos Aires linked with thegeneral transformations in the conceptionsof the city government. Three conceptionsare described in different historicalmoments. Towards the end of the 19th

century, the demand of autonomy was

referring to the possibility of vecinos ofdealing with the civil and domestic matters

of the municipality. Entered the 20th

century, the demand on autonomy wasarticulated by the claim of universal right tomunicipal vote and the popular choice ofthe intendente, supporting the socialcharacter of the city. Finally, with theprocess of reform of the Constitution, in1994, there is inaugurated a statement of

the autonomy associated with theconstruction of a political community.

Key words

Autonomy government Buenos Aires 20thcentury debates

Matas Landau

Del gobierno doméstico a la comunidad política: el debate sobre la autonomía en la historia de...

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