De La Maza Gonzalo. 2008. Mecanismos de Participacion Ciudadana en El Diseno Implementacion y...

INFORME FINAL

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo, Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

(Ref: SCT/2008/5)

Programa Ciudadana y Gestin Pblica Universidad de Los Lagos - Sede Santiago

Consultor Responsable: Gonzalo de la Maza

Santiago de Chile Julio - 2008


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NDICE INTRODUCCION 4 I. RESUMEN EJECUTIVO 6 II. RESULTADOS 11 1. Marco Conceptual y Criterios de Bsqueda: qu participacin queremos? 12 2. Categoras para Clasificar la Participacin Ciudadana 16 3. La Participacin en Polticas Pblicas en Chile: datos relevantes 20 3.1 Institucionalidad participativa: variedad de los Consejos Mixtos 21 3.2 Los esfuerzos normativos en revisin: Ley de Bases del Medio Ambiente y Ministerio de Obras Pblicas (MOP) 23 3.3 Dbiles resultados del Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana 25 3.4 La Crisis de la Institucionalidad Local 27 3.5 La Innovacin Local en busca de institucionalidad 28 3.6 Avances Sectoriales y Regionales 32 3.7 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin 37 4. Consensos sobre Participacin 38 4.1 Elementos Polticos Generales 38 4.2 Caractersticas Deseables de la Participacin Ciudadana, 38 4.3 Apoyo y requisitos 39 4.4 Sobre la sociedad civil 39 4.5 mbitos de fortalecimiento ciudadano 40 5. Desafos y Criterios de Propuestas 40 5.1 Desafos segn etapas de la poltica y modalidades de la participacin 40 5.2 Criterios Normativos para incorporar la participacin ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas 42 6. Propuestas Especficas 47 6.1 Introducir la Iniciativa Popular de Ley 47 6.2 Profundizar el actual proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica 48 6.3 Modificar la Ley General de Bases del Medio Ambiente 51 6.4 Formular un relato poltico general que legitime la participacin ciudadana 53 6.5 Reformas relativas a la descentralizacin y municipalidades 56 6.6 Integrar los niveles local y sectorial de participacin ciudadana 60


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6.7 CHILE PARTICIPA: un Programa para fomentar la Participacin y la Ciudadana Activa en las Polticas Pblicas 63 6.8 Fortalecer el papel de los Consejos Consultivos y las Juntas de Vecinos 65 6.9 Reformular el rol de la DOS y crear una institucionalidad coordinadora 67 6.10 Desarrollar un sistema de evaluacin de la gestin pblica que incorpore la participacin ciudadana 68 6.11 Publificar, normar, ampliar y fortalecer el proceso de Audiencias Legislativas 72 7. Factibilidad Jurdica y Poltica de las Lneas de Propuesta 73 7.1. Bases constitucionales 73 7.2. Bases legales 74 7.3. Bases reglamentarias y administrativas 76 7.4. Apertura de las mentalidades y de las voluntades polticas 80 7.5. Sobre el fortalecimiento de la sociedad civil 81 7.6. Hacia un bloque institucional de participacin ciudadana 81 8. Bibliografa 83 III. ANEXOS 90 Anexo 1: Antecedentes de la Consultora y el Ejecutor 91 Anexo 2: Documentos Consultados 92 Anexo 3: Pauta General de Entrevistas 94 Anexo 4: Lista de Entrevistados 96 Anexo 5: Material para los Talleres de Consulta 97 Anexo 6: Lista de Participantes Talleres 115 IV. MARCO JURDICO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN CHILE 116


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INTRODUCCION El presente documento contiene el Informe Final de la provisin del servicio de consultora para la realizacin del Estudio Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo, Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas adjudicado por el PNUD a la Universidad de Los Lagos REF: SCT/2008/5. El cuerpo central del Informe contiene un resumen Ejecutivo, el Marco Conceptual elaborado para el estudio, los Resultados obtenidos y seis anexos con distintos antecentes del trabajo realizado. Se agrega a lo anterior un completo Informe sobre el Marco Normativo de la Participacin Ciudadana en Chile, elaborado por el abogado Sr. Felipe Viveros especialmente para este estudio. El Informe se atiene en todas sus partes a los Trminos de Referencia establecidos en la Solicitud de Propuesta ya mencionada. (Ver ANEXO N 1: Antecedentes de la Consultora y el Ejecutor). El trabajo fue dirigido por Gonzalo Delamaza, socilogo y cont con el aporte de Felipe Viveros, abogado, como consultor jurdico y Daniella Gac, sociloga, como asistenta de investigacin. De acuerdo a los Trminos de Referencia, el estudio tiene dos objetivos de sistematizacin y anlisis a) Sistematizar y la informacin y experiencia relevante sobre el uso, extensin y efectos de los mecanismos de participacin ciudadana en la relacin entre Estado y Sociedad en sistemas democrticos a nivel nacional e internacional en una perspectiva politolgica; y b) Recopilar informacin sobre los mecanismos y metodologas especficas, as como los resultados obtenidos en otros pases, de las iniciativas para promover la participacin ciudadana en los procesos de formacin de las polticas pblicas. Para obtener dichos objetivos se elabor un marco conceptual para la investigacin, as como criterios metodolgicos que se utilizaron luego para la clasificacin y anlisis de las experiencias y mecanismos analizados. Se exponen dichos resultados en los primeros apartados. Dentro del apartado N 1 se presenta el marco conceptual del estudio, tendiente a configurar el concepto de participacin ciudadana que resulta adecuado a los propsitos planteados. En el segundo se presentan diferentes criterios y categoras de clasificacin que han permiten analizar la incorporacin de la participacin ciudadana en las polticas pblicas. En el tercer apartado se aportan datos de la participacin ciudadana en las polticas pblicas en respectivamente. Con los criterios conceptuales y metodolgicos se organiz una bsqueda bibliogrfica, que permiti fichar 22 documentos referidos a experiencias chilenas y extranjeras de puesta en prctica de mecanismos de participacin, incluyendo estudios evaluativos (adicionales a la bibliografa general de referencia utilizada para la elaboracin de este informe). (Ver ANEXO N 2: Documentos Consultados). Tambin se realizaron entrevistas a especialistas latinoamericanos y chilenos sobre aspectos conceptuales y evaluativos relativos a las experiencias y mecanismos de participacin puestos en prctica en diversos contextos y sectores (Ver ANEXO N 3: Pauta General de Entrevistas y ANEXO N 4: Lista de Entrevistados). La indagacin se complet con el anlisis de propuestas de reforma institucional actualmente en discusin en el pas, en algunos casos en el legislativo y en otros entre actores institucionales, sociales y polticos.


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Simultneamente se elabor un Informe sobre el Marco Normativo de la Participacin Ciudadana en Chile (Se adjunta como Documento Complementario), con el fin de determinar los cuerpos legales existentes y establecer el punto de comparacin para el anlisis de factibilidad jurdica que este Informe Final incluye.

De acuerdo a los Trminos de Referencia, el estudio deba obtener otros dos objetivos en el plano de las propuestas y el debate nacional sobre participacin, formulados como Debatir propuestas especficas de reformas institucionales que permitan aplicar dichas instancias participativas y Contribuir al debate nacional respecto del perfeccionamiento de la democracia y la participacin ciudadana. De acuerdo a la propuesta original se elabor una presentacin de diagnstico y primer anlisis de resultados (Ver ANEXO N 5: Material para los Talleres de Consulta), la que se expuso y debati en tres Talleres de Consulta en los que participaron diferentes interlocutores: a) Representantes de organismos de la sociedad civil (10 personas); b) acadmicos y organismos internacionales (6 personas); c) actores polticos e institucionales (10 Personas) (Ver ANEXO N 6: Lista de Participantes en Talleres de Consulta). Los resultados de los Talleres de Consulta fueron sistematizados y con ellos se complement los resultados obtenidos anteriormente para la elaboracin del Informe de Factibilidad Jurdica, que se incluye en este Informe Final. La parte propositiva de este Informe Final se expone en los acpites 4 al 7. En el N 4 se presentan de modo esquemtico los elementos que de acuerdo a la literatura consultada, se consideran claves de abordar y que constituyen consensos sobre el tema. En quinto apartado se determinan los desafos principales de participacin que se han identificado a lo largo del estudio, junto a los criterios normativos que deben orientar las propuestas. En el N 6 se exponen once propuestas especficas en diversas reas. En el mbito de las propuestas se ha recuperado aquellas que ya han sido presentadas por actores de la sociedad civil, as como aspectos de la iniciativa gubernamental en la materia, ya que consideramos que esas propuestas pueden tener un mayor peso y viabilidad. Tambin hemos incorporado una serie de vietas o recuadros, que aluden a ejemplos y propuestas de participacin relevante, proveniente de distintas fuentes de informacin. Finalmente en el apartado N 7 se presentan consideraciones de anlisis de la viabilidad jurdica y politica de las propuestas presentadas.


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I. RESUMEN EJECUTIVO


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Como sealan los Trminos de Referencia del Estudio, es un hecho reconocido la escasa participacin directa de los ciudadanos en las democracias modernas, as como el debilitamiento de los mecanismos de representacin tradicionales en trminos de su capacidad de involucrar la participacin ciudadana. Tanto la complejidad y tecnificacin del proceso de toma de decisiones, como el predominio de las concepciones elitista y exclusivamente delegativa de las democracias en Amrica Latina (Avritzer, 2002) resultan factores determinantes y plantean la necesidad de fortalecer la dimensin participativa de la democracia (PNUD, 2004). En nuestro pas el tema se viene planteando con cierta fuerza desde fines del decenio anterior y ha suscitado una serie de iniciativas de poltica pblica, tanto programas como iniciativas legales y convocatorias amplias para abordar el tema. Los resultados obtenidos hasta el momento en trminos de modificaciones de la gestin de lo pblico an son escasos y se percibe una demanda por una profundizacin de este camino. Las soluciones no son simples, pues se requiere de mecanismos de participacin que enfrenten los riesgos que la literatura seala, entre ellos: las exclusiones de los propios espacios participativos, cautelar la racionalidad de las polticas pblicas y no debilitar la poltica representativa. La propuesta del estudio es aprovechar el amplio campo de experimentalismo democrtico (Nun, 2002) que existe en Amrica Latina y en Chile como base para pensar respuestas al problema planteado. Para organizar la bsqueda, el estudio formula un conjunto de criterios que se sintetizan de la siguiente manera: mecanismos que fortalezcan y estimulen la participacin ciudadana directa, sin debilitar los mecanismos de la democracia representativa; que fortalezcan las capacidades de la sociedad civil para actuar en lo pblico; susceptibles de institucionalizacin como componentes de la modernizacin democrtica del Estado; inclusivos, vale decir que amplen y diversifiquen la participacin de los grupos con menor poder y visibilidad; que resguarden y promuevan el ejercicio de los derechos ciudadanos y que capitalicen la experiencia internacional reciente, favoreciendo los factores de xito que la literatura ofrece. Para lograr los objetivos propuestos el estudio repasa distintos criterios de clasificacin de la participacin ciudadana en polticas pblicas que le permiten establecer distinciones conceptuales y metodolgicas entre la diversidad de propuestas y experiencias existentes. Una primera constatacin es que, dependiendo de la poltica que se trate, la escala requerida y la fase de poltica en la cual se quiera introducir la participacin, existen experiencias disponibles, de las cuales se puede aprender y extraer lecciones para su replicabilidad o adaptacin. La decisin de que tipo de participacin privilegiar debe tomar en cuenta elementos de realidad en los cuales se aplica y no se limita a un solo tipo de participacin. Tambin se conceptualizan los alcances de la participacin, distinguiendo entre lo que a veces se reporta como tal sin serlo y las formas instrumentales y empoderadoras de la misma. Esta ltima modalidad, considerada deseable en muchos campos, se clasifica internamente segn los mbitos de poder que transfiere a la ciudadana (Cunill, 2007). Finalmente se proponen categoras para


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clasificar las diferentes modalidades de participacin segn su aporte mayor o menor a diferentes procesos (deliberacin, representatividad, costo, capacidad educativa e impacto en las polticas), dado que no existen modalidades integrales. El estudio sintetiza los principales resultados obtenidos en trabajos previos sobre la participacin ciudadana en polticas pblicas en nuestro pas en diferentes mbitos: consejos mixtos, ley de medioambiente, instructivo presidencial de participacin, institucionalidad local a travs de mecanismos legales, innovaciones locales, avances sectoriales especficos y ley de transparencia y acceso a la informacin. Se constata una variedad de iniciativas, pero con escasos resultados en trminos de institucionalizacin efectiva y, sobre todo de impacto tanto en las polticas, como en las capacidades y fortalecimiento de la sociedad civil. Tambin se constata una falta de claridad respecto de lo que se entiende por participacin ciudadana, producindose una confusin de trminos, orientaciones y prcticas. Para abordar las propuestas de poltica se revisan los consensos que la literatura ofrece respecto de los requisitos y factores crticos que es necesario considerar. Se propone un esquema comprensivo de fortalecimiento ciudadano, donde la ciudadania se divide en cuatro modalidades: civil, social, local y activa. La parte propositiva contiene criterios normativos, propuestas especficas y un anlisis de la factibilidad jurdica y poltica de lo propuesto. En primer trmino se plantean criterios normativos que orientan la formulacin de las propuestas especficas, vlidos tanto para el presente estudio como para nuevas propuestas que puedan surgir. Los criterios normativos, de la participacin deseable para impulsar hoy da en Chile en el mbito de las polticas pblicas son los siguientes:

- Fundarla en derechos y por lo tanto hacerla exigible y formular estndares para su ejercicio

- Incrementar su alcance e importancia: creacin de espacios deliberativos y desarrollar metodologas para ellos; incrementar la incidencia y carcter vinculante de los espacios y anticipar la participacin, incluyendo las fases de creacin y diseo

- Respetar la autonoma social. - Convertirla en orientacin de poltica. - Institucionalizarla de modo flexible. - Vincularla a las metas de inclusin y proteccin social. - Construir la representatividad participativa. - Disear una institucionalidad coherente.


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Se formulan luego 11 propuestas especficas de iniciativa en poltica pblica, con diferente alcance y dificultad de implementacin, como se analiza en el ltimo apartado. Son las siguientes:

1. Introducir la Iniciativa Popular de Ley 2. Profundizar el actual proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin Ciudadana

en la Gestin Pblica 3. Modificar la Ley General de Bases del Medio Ambiente 4. Formular un relato poltico general que legitime la participacin ciudadana 5. Reformas relativas a la descentralizacin y municipalidades 6. Integrar los niveles local y sectorial de participacin ciudadana 7. CHILE PARTICIPA: un Programa para fomentar la Participacin y la Ciudadana

Activa en las Polticas Pblicas 8. Fortalecer el papel de los Consejos Consultivos y las Juntas de Vecinos. 9. Reformular el rol de la DOS y crear una institucionalidad coordinadora 10. Desarrollar un sistema de evaluacin de la gestin pblica que incorporee la

participacin ciudadana 11. Publificar, normar, ampliar y fortalecer el proceso de Audiencias Legislativas

Finalmente el anlisis de la factibilidad de las iniciativas propuestas indica que solamente algunas requieren cambios legales, mientras que otras suponen principalmente el ejercicio de una voluntad poltica clara al respecto. Se analizan los requerimientos de cambio constitucional, que slo estn implicados en la iniciativa popular de ley y que ya se encuentran en trmite parlamentario. En el mbito legal varias de las propuestas formuladas en este Informe pueden requerir una modificacin legislativa y, en algunos, casos de iniciativa del Ejecutivo, como en la creacin de orgnica estatal, al ser ella materia privativa del Ejecutivo, toda vez que forman parte de lo sealado en el artculo 60 de la Constitucin, como materias de ley y, luego, las restricciones que la Constitucin de 1980 establece a la iniciativa legislativa del Congreso Nacional. Sin embargo, tambin hay materias en las que se requiere una reformulacin poltica por parte de la autoridad que la convoca y un nuevo uso social de las instancias respectivas, lo cual no requerira necesariamente modificacin legal, sin perjuicio de cambiar potencialmente el contexto en que se da la deliberacin. Muchas iniciativas pueden gestarse, implementarse y desarrollarse sin necesidad de dictacin de nuevas normativas legales, dentro de las propias competencias de las autoridades administrativas centrales y descentralizadas. De hecho, algunas ya estn siendo puestas en prctica en algunos lugares o regiones y lo que se requiere es incrementar su escala, sistematizar sus resultados y analizar las condiciones para su generalizacin o replicabilidad. Mediante reglamentos, ordenanzas, instrucciones y resoluciones administrativas, definidas con claridad, coherencia normativa y sencillez, pueden hacerse viables diversas formas y modalidades de participacin ciudadana orientadas a fortalecer capacidades de la sociedad civil organizada, permitiendo la articulacin de la diversidad, voceras mltiples


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y unificadas, colaboracin de competencias tcnicas, redes organizacionales y accountability o responsabilizacin entre otras. Finalmente se propone la meta de formular un bloque institucional de participacin, integrado por un conjunto de instituciones hoy da deficitarias o inexistentes, como son el contar con un estatuto completo y coherente de descentralizacin regional y municipal; mecanismos de ejercicio de la democracia directa y semidirecta; el establecimiento del Defensor del Pueblo; un sistema de reconocimiento, garanta, proteccin y promocin de los derechos fundamentales, en especial de los derechos econmicos y sociales, conforme a estndares internacionales; la titularidad ciudadana para accionar ante el Tribunal Constitucional, los Tribunales Electorales Regionales o la misma Contralora General de la Repblica y otras acciones de responsabilidad, rendicin de cuentas y de inters pblico. Algunas de estas propuestas coinciden o son complementarias con los mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica que especficamente desarrolla este informe.


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II. RESULTADOS


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1. Marco Conceptual y Criterios de Bsqueda: qu participacin queremos? Como sealan los Trminos de Referencia del Estudio, es un hecho reconocido la escasa participacin directa de los ciudadanos en las democracias modernas, as como el debilitamiento de los mecanismos de representacin tradicionales en trminos de su capacidad de involucrar la participacin ciudadana. Tanto la complejidad y tecnificacin del proceso de toma de decisiones, como el predominio de las concepciones elitista y exclusivamente delegativa de las democracias en Amrica Latina (Avritzer, 2002) resultan factores determinantes y plantean la necesidad de fortalecer la dimensin participativa de la democracia (PNUD, 2004). En nuestro pas el tema se viene planteando con cierta fuerza desde fines del decenio anterior y ha suscitado una serie de iniciativas de poltica pblica (programas del ejecutivo, proyectos legislativos, proyecto de reforma constitucional) como la convocatoria al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, el Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana, la Agenda Pro Participacin, el proyecto de Ley de Asociatividad y Participacin en la Gestin Pblica, la promocin de los Presupuestos Participativos comunales y otras. Los resultados obtenidos hasta el momento en trminos de modificaciones de la gestin de lo pblico an son escasos y se percibe una demanda por una profundizacin de este camino. (Gentes, 2004, Espinoza, 2004, Delamaza, 2005, Serrano, 1998, Fernndez y Ordez, 2007; Mas Voces, 2005; Gerber, 2007) Por otra parte, como tambin se seala en los Trminos de Referencia, existen detractores y posturas crticas respecto de la instalacin de mecanismos de participacin institucional directa. Las crticas se pueden agrupar en tres grandes rdenes de problemas:

Los referidos a las limitaciones propias de los espacios de participacin (formacin de elites participativas, predominio de los intereses organizados por sobre los no organizados, captura de los espacios)

Los referidos a la racionalidad de las polticas pblicas (dispersin de las demandas ciudadanas, falta de conocimiento tcnico de los ciudadanos/as, dificultades de gestin y prdida de eficiencia, por mayor uso de recursos para la obtencin de soluciones)

Los referidos al debilitamiento de la democracia representativa (informalizacin de la poltica, debilitamiento de los partidos polticos, conflictos con las instancias surgidas de la eleccin popular)1

1 Ver, entre otros, los siguientes trabajos: Canto, 2005; Bebbington, Delamaza y Villar, 2005; Pea, 2006; Boenninger, 2007; Arriagada, 2007. Una sistematizacin de los argumentos en pro y contra la participacin en: Delamaza y Lauzn, 2008. Un debate sobre lo que est en juego en Fernndez, Editora (2007)


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Pero el debate no es solamente conceptual, pues existe en Amrica Latina y en otros contextos una variada experiencia de experimentalismo democrtico (Nun, 2002) que ha permitido poner en prctica diversos instrumentos de participacin directa de la ciudadana en los asuntos pblicos en diverso nivel, que abarca desde el reconocimiento constitucional a los mecanismos de democracia directa (iniciativa popular de ley, revocatoria de mandato y plebiscitos), diversas reformas legales y administrativas, diseos de poltica y programas, etc. (PNUD, 2004; Payne y otros, 2003; Hevia, 2005; Delamaza, 2006). Especial difusin han tenido experiencias como la de los presupuestos participativos, los Consejos Gestores, las Mesas de Concertacin y la planificacin participativa, que han dado origen a una interesante y relativamente amplia literatura reciente sobre la dimensin participativa de la democracia2. Ella provee de evidencias empricas y anlisis de las diversas experiencias en curso, principalmente en la regin3. La mayor parte de los trabajos coinciden en sealar que los resultados concretos que se obtienen de los mecanismos participativos que se ponen en prctica dependen en gran medida de la existencia y capacidad existente en las contrapartes de la sociedad civil. Estas son las que pueden hacer exigibles los mecanismos, cuya mera promulgacin legal o instalacin administrativa no resulta suficiente. Esto significa que debe considerarse como elemento central el fortalecimiento de dichas capacidades. Las caractersticas y dinmica de la sociedad civil en los diferentes contextos regionales y en los diferentes segmentos y expresiones de la misma es un elemento que debe tomarse en cuenta4. Al mismo tiempo, cuando se trata de modificaciones en polticas pblicas, se requiere igualmente del fortalecimiento de capacidades del propio sector pblico: nuevos enfoques y metodologas, capacitacin funcionaria, creacin de nuevas instancias, reorganizacin administrativa, entre otras. Vale decir que introducir participacin ciudadana como un factor de la gestin pblica significa transformar los mtodos, y en algunos casos, los propios objetivos de la gestin. Cualquier reforma institucional impacta sobre cuerpos legales y normativos del Estado y sobre sus capacidades de implementacin (recursos, personal, mtodos de gestin de las 2 Mencionemos, sin exhaustividad, los trabajos de Panfichi, Remy, Henrquez y Tanaka sobre Per; Dagnino, Avritzer, Navarro, Abers, Tatagiba, Baiocci, Fuks y Monseff, Filgueiras, Lubambo, Coelho y Melo en Brasil; Velsquez, Gonzlez y Sudarsky en Colombia; Canto, Olvera, San Juan, Ramrez Saiz y Hevia en Mxico; Blanco, Gom, Font e Ibarra en Catalua; Abal Medina, Gonzlez y Cravacuore en Argentina; Verdesoto, Oxhorn, Gray, Mayorga, PNUD y Tapia en Bolivia; Fung y Wright, De Souza Santos, Bebbington, Delamaza y Villar, Font, Cunill, Guiza, Sintomer, Recondo, Subirats y otros en contextos comparativos. 3 En Chile ver los trabajos de: Espinoza, Mujica, Montecinos, Pagliai, Ochsenius, Fernndez y Ordez, PARTICIPA, Soto, los Informes de Desarrollo Humano del PNUD, los estudios de caso publicados por el Programa Ciudadana y Gestin Pblica, entre otros. 4 Ver al respecto los trabajos de Bebbington, Delamaza y Villar; Canto y Velsquez y Gonzlez, publicados en http://www.innovacionciudadana.cl/portal/despliegue.php?ID_SECCION=1&ID_CONTENIDO=14 Tambin Remy, (2005).


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polticas y programas). Se requiere considerar este aspecto dentro de las propuestas, pues de otro modo estas carecen de coherencia o resultan de hecho impracticables. En el caso chileno ello obliga a considerar como limitaciones a los diseos participativos una serie de aspectos de prolongado arraigo y de lenta modificacin, como son el carcter unitario, presidencialista, centralizado, sectorializado y post-neoliberal del Estado chileno. Aunque el presente estudio se refiere al ciclo de las polticas pblicas, es necesario considerar que algunas reformas impactan tambin sobre el sistema poltico, redefiniendo eventualmente la relacin entre la poltica y las polticas, no slo en cuanto a la institucionalidad, sino tambin a la cultura poltica y a las prcticas predominantes. Es necesario consignar entonces, posibles consecuencias e impactos que tendran reformas que efectivamente fortalezcan la participacin ciudadana. Aqu cobran especial relevancia la tradicin de iluminismo democrtico de la poltica y el Estado chileno, que hace que se privilegie el cambio desde arriba y con sentido nacional de las reformas que se emprenden (Salazar y Pinto, 2000). Tambin el proceso de modernizacin gerencial (en su versin ms unilateral, el denominado modelo presupuesto) y la creciente autonoma de las elites tecno-burocrticas en la toma de decisiones5. Por ltimo, es necesario considerar que el Estado no es una entidad homognea en relacin a estas temticas. En la prctica es posible distinguir distintas capas geolgicas del Estado (Delamaza, 2005; Dowbor, 2000) y diferentes centros de iniciativa poltica que se expresan en distintas estrategias, programas, objetivos, etc. As, en el caso del ejecutivo, es posible analizar lo que surge desde los ncleos estratgicos (Presidencia, Interior, Hacienda); desde la sectorialidad social (ministerios sociales) y desde los programas innovadores (principalmente Mideplan), iniciativas que no necesariamente guardan coherencia entre s. Pero tambin es necesario considerar la institucionalidad regional y local; las instancias de concertacin pblico-.privada; etc6. Vale decir entonces que se trata de dotar a los tomadores de decisiones de elementos de anlisis sistemticos sobre opciones, proyecciones e implicancias de introducir mecanismos institucionales de participacin ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas, entendindolos como parte de la modernizacin democrtica del Estado y no como un elemento aislado del conjunto de la gestin 5 Sobre tecnocracia y poltica, ver Silva, (2006). Tambin, BID, 2006. Sobre las diferencias entre modelo plan y modelo presupuesto, ver. Saz-Carranza (2006) y CLAD / BID, (2007: 11-12). 6 A modo de ejemplo puede considerarse la descentralizacin, un proceso cuyo avance est ntimamente ligado al avance de la participacin ciudadana. Un estudio reciente indica que al interior del ejecutivo los ministerios de Hacienda, Obras Pblicas, Salud y Educacin tienen orientaciones institucionales contrarias al proceso de descentralizacin, producto de la estructuracin estatal chilena. Por el contrario, slo la Subsecretara de Desarrollo Regional aparece consistentemente descentralizadora (Mardones, 2004) Un anlisis de las diferentes polticas y orientaciones hacia la participacin de la sociedad civil entre las agencias de poltica social desde 1990, distingue entre agencias y polticas tradicionales (salud, educacin, vivienda); innovadoras (SERNAM, MIDEPLAN, CONADI) y responsables directas de la poltica de fortalecimiento de la sociedad civil (DOS) (Delamaza, 2005).


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pblica, sus caractersticas y dinmica. Se asume como supuesto la existencia de voluntad poltico institucional de fortalecer la dimensin deliberativa y acrecentar la legitimidad de las polticas pblicas, sin afectar negativamente su calidad tcnica y su eficacia en relacin a los objetivos sociales y polticos. De hecho las polticas de modernizacin del estado aplicadas en Chile han considerado en su formulacin el objetivo de la participacin ciudadana. De hecho los objetivos principales: hacer ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por medio de una gestin pblica participativa (Comit de Modernizacin, 2000:16). Sin embargo, en la prctica el nfasis de las polticas de modernizacin fue el primero, consolidndose un enfoque gerencialista y no sera sino hasta el ao 2002, que comienza a considerarse la orientacin hacia la gestin pblica participativa (Montecinos, 2007: 329). Como veremos ms adelante, sta an constituye un componente subordinado en la gestin pblica, no se cuenta con una claridad conceptual al interior del estado acerca de sus caractersticas y alcance. De acuerdo a la sucinta exposicin de fundamentos realizada, el cumplimiento del objetivo planteado por los Trminos de Referencia en orden a entregar propuestas de polticas pblicas y/o de reformas institucionales tendientes a incorporar mecanismos de participacin ciudadana directa en los casos que se estime conveniente para el fin de la profundizacin democrtica, requiere, entonces tomar en cuenta tanto los riesgos asociados a la gestin participativa, as como la necesidad de ampliar y consolidar una orientacin tal dentro del proceso de modernizacin democrtica del estado. Se tomarn en cuenta, tambin, aquellos factores que la literatura indica como requisitos y estndares que comunes a distintas experiencias exitosas de participacin. De acuerdo a esto las propuestas sern seleccionadas de acuerdo a los siguientes criterios especficos:

Mecanismos que fortalezcan y estimulen la participacin ciudadana directa, sin debilitar los mecanismos de la democracia representativa, sino que ofrezcan sinergias posibles que los enriquezcan y fortalezcan

Mecanismos cuyo impacto fortalezca las capacidades de la sociedad civil para actuar en lo pblico (articulacin de la diversidad, vocera, competencias tcnicas, fortalecimiento de redes organizacionales y de cooperacin, accountability o responsabilizacin).

Mecanismos susceptibles de institucionalizacin e implementacin por parte del sector pblico chileno, es decir que puedan incorporase como componentes de la modernizacin democrtica del Estado, mejorando as la eficiencia de su desempeo.

Mecanismos inclusivos, vale decir que amplen y diversifiquen la participacin de los grupos con menor poder y visibilidad, ms all del cuadro organizacional actual de la sociedad civil chilena

Mecanismos que resguarden y promuevan el ejercicio de los derechos ciudadanos


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Mecanismos que capitalicen la experiencia internacional reciente, especialmente la latinoamericana y tambin la chilena, en trminos de favorecer los factores de xito que la literatura muestra como requisitos en las experiencias.

2. Categoras para Clasificar la Participacin Ciudadana No toda participacin se ejerce por la va institucional, ni tampoco toda participacin incidente en las polticas y la gestin pblica se realiza por vas institucionales. De hecho la relevancia de las vas institucionales tiene relacin con su capacidad de canalizar efectivamente las demandas existentes en la sociedad reduciendo los costos de transaccin implicados y con una expectativa razonable de obtener resultados positivos. En la relacin entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina esos elementos no han estado tradicionalmente presentes, predominando relaciones de cooptacin e incorporacin subordinada (populismo, clientelismo, caudillismo) o la confrontacin, sea por la va de formas ms o menos violentas o por la va de los movimientos sociales y de protesta organizada que realizan presin por obtener sus demandas, buscando impactar las polticas por fuera de la institucionalidad (BID, 2006) Un intento por clasificar las formas de participacin segn su relacin con la institucionalidad y su capacidad de incidir es el propuesto por Mara Isabel Remy (Remy, 2005: 16). El caso peruano, analizado por la autora, muestra que la efectividad poltica de los mecanismos no institucionalizados, particularmente la protesta pblica, resulta mayor que la que se obtiene a travs de los mecanismos institucionalizados, en especial los de dilogo con la autoridad. Estos ltimos, aunque establecidos por la ley y formalmente operativos, no operan para materias significativas ni cuentan con gran legitimidad entre la poblacin peruana. De tal manera que el desafo no consiste solamente en institucionalizar, sino dotar a este nuevo tipo de instituciones, de atribuciones y consecuencias prcticas que las hagan relevantes a los ojos de la poblacin y los ciudadanos.

Cuadro 1 Tipos de Participacin segn Institucionalizacin y Relacin con la Autoridad

Institucionalizada No Institucionalizada

Exige a la Autoridad Mecanismos de Democracia Directa

Protesta Movimientos Sociales

Dilogo con la autoridad

Consejos Mesas de Concertacin

Propuesta Incidencia

Fuente: Remy, 2005: 16


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Desde un punto de vista operacional existen diversos modos de clasificar la participacin ciudadana a travs de mecanismos institucionales. Una manera de hacerlo es distinguiendo las formas que la participacin asume en cuanto al modo como las personas se involucran, independientemente del nivel que stas puedan alcanzar. Estudios realizados en Catalua, clasifican los tipos de participacin en asociativos y personales. En los primeros la participacin se realiza en nombre de organizaciones o asociaciones, mientras en los segundos se participa de manera individual, en tanto ciudadano/a. A su vez la participacin asociativa puede ser relativa a temas sectoriales, o bien ejercerse en el plano territorial. Y la personal puede ser intensiva, es decir, que requiere de mayor tiempo de dedicacin y sucesivas acciones a realizar (como ocurre con el presupuesto participativo y con la participacin en las instancias contempladas en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, por ejemplo), o bien extensiva, que alcanza a muchas personas, pero a travs de actos simples y fciles de realizar (como una consulta electrnica o una encuesta de satisfaccin de usuario). Si relacionamos las categoras anteriores con las fases de la poltica pblica, tendremos la siguiente matriz para clasificar formas de participacin en poltica pblica:

Cuadro 2 Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana

Por Fases de la Poltica y Tipo de Participacin

Participacin

Asociativa Asociativa Mixta Personal Personal

Sectorial Territorial Intensiva ExtensivaEn diagnstico y formacin de agenda

En formulacin de Polticas y Adopcin de Decisiones

En Gestin

Fuente: Font y Gom, 1999. La experiencia catalana es rica en los diferentes tipos de participacin, por lo que una clasificacin de mecanismos existentes en la regin autonmica indica el siguiente resultado:


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Cuadro 3 Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana

La Experiencia de Catalua

Participacin Asociativa Asociativa Mixta Personal Personal Sectorial Territorial Intensiva Extensiva

En diagnstico y formacin de agenda

Foros y Mesas Sectoriales

Consejos consultivos sectoriales en localidades

Planes Estratgicos Participacin Temtica

Foros Temticos Crculos de Estudio Conferencias de Consenso

Asambleas Audiencias Teledemocrcia local

En formulacin de Polticas y Adopcin de Decisiones

Consejos de Entidades Sectoriales

Consejos municipales con presencia asociativa Planes Integrales

Consejos territoriales mixtos Jurados ciudadanos mixtos

Presupuesto Participativo Jurados Ciudadanos Paneles Ciudadanos Encuestas Deliberativa

Referendum Consultas populares Teledemocracia Local

En Gestin

Gestin Asociacin de Servicios Municipales

Gestin Asociativa de Centros Comunitarios

Gestin Compartida de Servicios

Gestin voluntaria de servicios y programas municipales

Coproduccin personalizada de servicios

Fuente: Font y Gom, 1999. Lo que importa destacar de la aplicacin de la precedente matriz, es que, dependiendo de la poltica que se trate, la escala requerida y la fase de poltica en la cual se quiera introducir la participacin, existen experiencias disponibles, de las cuales se puede aprender y extraer lecciones para su replicabilidad o adaptacin. La decisin de que tipo de participacin privilegiar debe tomar en cuenta elementos de realidad en los cuales se aplica y no se limita a un solo tipo de participacin. Otro modo de clasificar la participacin ciudadana es de acuerdo al nivel que alcance. Nivel de participacin se refiere a los distintos grados de obligatoriedad que tienen las decisiones de la sociedad civil que forma parte de un proceso de participacin (PARTICIPA, 2008:54). Los niveles fueron clasificados en el pasado en trminos de la escalera de la participacin segn su mayor o menor obligatoriedad, pero normalmente se utiliza un esquema de tres o cuatro niveles: informacin, consulta, decisin y cogestin y control. Sin embargo, esta clasificacin tiene el inconveniente de que tiende a confundirse con las fases de la poltica, que tambin incluyen informacin, decisin, control, etc. (Fernndez y Ordez, 2007) Y, por otra, slo incorpora la consecuencia de la participacin hacia la gestin pblica y no las que tiene hacia la propia sociedad civil que participa. Desde ese punto de vista resulta posible tambin clasificar la participacin


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para cada una de las fases segn si alcanza solamente un nivel instrumental o funcional a una poltica o programa pblico o si, adicionalmente, empodera o fortalece a la ciudadana que participa, beneficiando ambos polos de la relacin. De acuerdo a esto se puede proponer la siguiente matriz de anlisis y clasificacin:

Cuadro 4

Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana Tipos de Participacin y Fase Asociada de la Politica

Fuente: Fernndez y Ordez, 2007: 33. La clasificacin anterior incorpora la llamada no participacin encubierta que, como se vera mas adelante incluye un importante nmero de iniciativas que errneamente en Chile se han incluido como mecanismos de participacin sin serlo realmente. (Ver punto 3.3). Por otra parte, el concepto de participacin empoderadora resulta genrico si no se establecen las dimensiones en que este mayor poder se expresa. Desde el punto de vista de la propia sociedad civil se hace necesario considerar distintos aspectos que la hacen ms fuerte y con mejores capacidades para ejercer la ciudadana. Desde el punto de vista de la gestin pblica, que estamos analizando prioritariamente aqu, el poder se puede clasificar en diferentes categoras: poder de denuncia, de certificacin, de asignacin, de deliberacin y de escrutinio (Cunill, 2007). Estas categoras permiten una mayor precisin al momento de planificar o de evaluar los mecanismos de participacin concretos y los espacios que abren a la ciudadana participante. Por ltimo, veremos que los distintos mecanismos de participacin tienen diferentes ventajas y desventajas, las que son importantes de considerar a la hora de promoverlos.

Evaluacin y reformulacin

Reformulacin deliberativa (Control social)

Evaluacin pasiva: consulta, quejas y

reclamos

ImplementacinCo-ejecucin, supervisinEjecucin delegadaGestin interna, mejora de atencin al usuario

Diagnstico y decisin

Participacin deliberativa

Consulta vinculante

Consulta no vinculante

InformacinDifusin de informacin

CampaasUso de TI

FASE ASOCIADATIPO DE PARTICIPACINNO PARTICIPACIN

NO PARTICIPACIN ENCUBIERTA

PARTICIPACIN EMPODERADORA

PARTICIPACIN INSTRUMENTAL

Evaluacin y reformulacin

Reformulacin deliberativa (Control social)

Evaluacin pasiva: consulta, quejas y

reclamos

ImplementacinCo-ejecucin, supervisinEjecucin delegadaGestin interna, mejora de atencin al usuario

Diagnstico y decisin

Participacin deliberativa

Consulta vinculante

Consulta no vinculante

InformacinDifusin de informacin

CampaasUso de TI

FASE ASOCIADATIPO DE PARTICIPACINNO PARTICIPACIN

NO PARTICIPACIN ENCUBIERTA

PARTICIPACIN EMPODERADORA

PARTICIPACIN INSTRUMENTAL


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De tal manera que se requerir un diagnstico de la situacin en la que se quiere poner en prctica, as como los objetivos prioritarios que se persiguen con la participacin, los que difieren segn casos y lugares. De esta manera podemos proponer una ltima manera de clasificar la participacin ciudadana, esta vez segn diferentes criterios, que nos permitir evaluar potencialidades y limitaciones de cada una de las modalidades participativas.

Cuadro 5 Clasificacin de Instrumentos de Participacin

Segn Caractersticas Relevantes

Fuente: Font, 2004. 3. La Participacin en Polticas Pblicas en Chile: datos relevantes Se ha afirmado precedentemente que los avances en la materia en el pas son an escasos y acusan mltiples deficiencias, existiendo un amplio campo de avance posible para los efectos de contar con una gestin pblica participativa, con mayores grados de involucramiento de la ciudadana y con una mayor eficiencia y eficacia en la gestin. En este apartado examinamos algunos de los datos que existen sobre este tema, considerando, sin embargo que los estudios empricos son escasos en Chile, sobre todo comparados con otros pases de Amrica Latina. La agenda de participacin est relativamente ausente de la investigacin acadmica en Chile y no existen centros especializados en esta materia. Un relevamiento del conocimiento producido a travs de encuestas sobre este tema en el pas, desde 1990 hasta 2006, indica que estas slo incorporan la participacin electoral y la participacin en organizaciones (en trminos cuantitativos), mientras que la gran cantidad de estudios de opinin no incorporan esta temtica en sus preguntas (Gerber, 2007). El estudio de Mnica Gerber identifica 71 estudios de opinin que han incorporado alguna pregunta respecto de participacin, realizados por 16 centros. La cantidad de estudios que incluyen temes relativos a participacin van incrementndose en el tiempo.

Criterios Aconsejable Deficitario Representatividad Encuesta Deliberativa Consejo Consultivo

Grado de informacin / Deliberacin

Consejo Consultivo Plebiscito Encuestas

Capacidad Educativa Presupuesto Participativo Planes Estratgicos

Consejo Consultivo

Extensin Plebiscito Presup. Participativo

Consejo Consultivo

Costo/ Dificultad Organizativa

Consejo Consultivo Encuesta Deliberativa Presupuesto Participativo

Impacto en Polticas Plebiscito Presup. Participativo

Encuesta Deliberativa


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Mientras entre 1990 y 99 fueron 31 encuestas, entre 2000 y 2006 se llevaron a cabo 40 estudios de opinin que incluan algn item o pregunta sobre participacin. Se totalizan 481 preguntas o itemes consultados: 63% de ellos se refiere a participacin directa (casi la mitad acerca de participacin en organizaciones y la otra mitad repartida entre intensidad de la participacin, disposicin a participar, opinin sobre participacin y otros); el 21% de las preguntas refiere a participacin electoral y 11% sobre participacin en general (Gerber, 2007: 10 19) De tal manera que no se cuenta con fuentes de conocimiento sistemticas sobre la participacin y, menos todava, acerca de la participacin incorporada en la gestin pblica. Hecha la aclaracin precedente, expondremos sucintamente algunos de los datos relevantes, de fuentes muy diversas con que se cuenta en diferentes mbitos.

3.1 Institucionalidad participativa: variedad de los Consejos Mixtos

Una primera modalidad de participacin institucional se ha establecido desde 1990 a travs de lo que llamaremos Consejos Mixtos, es decir conformados por representantes gubernamentales en conjunto con otros provenientes de la sociedad civil. Una revisin de los estatutos y caractersticas de dichos Consejos revela una enorme variedad de criterios para su conformacin, as como en el alcance y atribuciones que se les entregan. Mencionemos las principales categoras que hemos podido identificar.

Consejos Directivos conformados a travs de mecanismos de cooptacin selectiva. A travs de diversos criterios se incluye personas designadas por el Presidente de la Repblica provenientes de diversos sectores. En el caso del FOSIS, este incluye representantes de diversos ministerios y servicios pblicos y cuatro personas no pertenecientes al mbito gubernamental: del mundo empresarial, sindical, acadmica y de organismos no gubernamentales. Sus funciones son directivas, aunque de hecho las delega en el Director Ejecutivo. Tambin es el caso de la Comisin CONICYT integrada por diversas personas del mundo acadmico. Lo interesante de estos consejos es que tienen a su cargo funciones de orientacin poltica de las reparticiones mencionadas. Una segunda va de constitucin de los consejos es la designacin a propuesta de organizaciones del sector involucrado, como ocurre con el Consejo Nacional de la Cultura, donde son diversas ramas artsticas quienes proponen al presidente nombres para su seleccin. Una tercera modalidad es la que presenta la CONADI, cuyo consejo est conformado por representantes del Presidente de la Repblica y consejeros electos por las diferentes etnias reconocidas en el pas. Los sucesivos conflictos institucionales sufridos por esa organizacin sugieren que dicha combinacin de consejeros no ha tenido los resultados que se esperaron.


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Lo ms extendido son los consejos consultivos, entre los cuales se puede mencionar el de la CONAMA, el del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y los Consejos del sector salud (Consejos de Hospitales, Consejos Comunales de Salud y Consejos Integrados de la Red Asistencial (CIRA)). Tambin el Sistema de Garantas Explcitas en Salud (Plan AUGE) cuenta con un Consejo Consultivo conformado por especialistas del rea de salud. Otras modalidades de constitucin fue la utilizada en el caso del Fondo de las Amricas, al cual concurran representantes de diversos ministerios, un representante del gobierno de Estados Unidos (de donde provenan los recursos) junto a un nmero mayoritario de representantes electos de las organizaciones beneficiarias del fondo, uno de los cuales lo presida. Similar es el sistema contemplado para el Consejo del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil en el proyecto de ley sobre participacin y asociatividad7. Finalmente en el ltimo tiempo se han creado Comisiones y Consejos Asesores Presidenciales de carcter transitorio, establecidos para ampliar el debate y los criterios con anterioridad a la formulacin de polticas o la presentacin de proyectos de ley. Dichas comisiones han sido publicitadas como un mecanismo de participacin, pero manifiestan una gran diversidad de criterios en cuanto a su conformacin, tienden a sobrevalorar el papel de los tcnicos y especialistas sectoriales, por sobre el de la sociedad civil o las organizaciones sociales vinculadas al tema8. Pero por sobre todo la limitacin de dichos consejos es su falta de articulacin con las instancias de formulacin y decisin de las polticas pblicas, por lo cual sus resultados son extremadamente dismiles9. De hecho ha sido un mecanismo permanentemente utilizado desde 1990, para temas de derechos humanos (Verdad y Reconciliacin, Mesa de Dilogo, Comisin Valech), educacin (Comisin Brunner), pobreza (Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza), pueblos indgenas (Comisin de Nuevo Trato). Ms que instrumentos de participacin ciudadana institucionalizada, estas comisiones pueden considerarse una respuesta ad hoc a necesidades polticas, que amplan la interlocucin e intentan preparar condiciones para un acuerdo poltico. Por ello todas utilizan la metodologa de participacin por invitacin (Remy, 2005), sin establecer criterios pblicos para su integracin. Por eso tampoco se precisa exactamente el destino de las propuestas que elaboran y cada una de ellas establece su modo de funcionar y la apertura de sus deliberaciones, sin que existan estndares que garanticen la participacin10 7 Un anlisis pormenorizado de la juridicidad de estos consejos en el documento adjunto de Felipe Viveros. 8 De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso de todos- incorpor organizaciones sociales de profesores y estudiantes, quienes se retiraron antes de firmar el 8 Un anlisis pormenorizado de la juridicidad de estos consejos en el documento adjunto de Felipe Viveros. 8 De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso de todos- documento final. No ocurri lo mismo con las referidas a Infancia, Previsin Social, Sistema Binominal y Trabajo y Equidad. 9 Un anlisis pormenorizado de dichas Comisiones Asesoras bajo el gobierno de Bachelet, en Aguilera, (2007). 10 Tal es la informalidad y el carcter ad hoc de estas comisiones y consejos que en el caso del Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza, ste no sobrevivi a la desactivacin del Progama Nacional del


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3.2 Los esfuerzos normativos en revisin: Ley de Bases del Medio Ambiente y Ministerio de Obras Pblicas (MOP)

El nico cuerpo legal coherente de participacin ciudadana en la gestin de polticas pblicas es el contenido en la Ley de Bases del Medio Ambiente, referido a la participacin de la comunidad en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) al que deben someterse los proyectos de inversin en el pas. La ley distingue entre proyectos que deben someterse a un estudio de impacto ambiental (EIA), que cuentan con una instancia de participacin, de aquellos que simplemente deben entregar una declaracin de impacto ambiental. En trminos generales, los primeros son los ms grandes, complejos y con mayor riesgo de afectar el medio ambiente. La participacin ciudadana se manifiesta en diversos niveles: En primer lugar, el derecho a la informacin, por la obligacin del proponente de publicar un extracto del proyecto o actividad sometida a una evaluacin de impacto ambiental. Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica y las personas naturales directamente afectadas, pueden imponerse del contenido del estudio y de los documentos acompaados. Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer el derecho a opinar, mediante las observaciones fundadas que pueden hacer al proyecto o actividad, las que deben hacerse llegar a la CONAMA o a la COREMA respectiva, segn corresponda en el plazo de sesenta das contado desde la publicacin. El reglamento de la ley establece las formalidades mnimas que deben cumplir las observaciones. La autoridad administrativa tiene la obligacin de ponderar, en los fundamentos de su resolucin, las observaciones formuladas y notificar a quienes las hubieren hecho. Consecuentemente, las observaciones que formule la comunidad no son vinculantes para la autoridad, que cumple con solo tenerlas en cuenta al dictar su resolucin11. Luego de 10 aos de vigencia del SEIA la evaluacin corriente de los mecanismos de participacin establecidos en la ley es que ellos presentan mltiples limitaciones que los hacen poco efectivos desde el punto de vista de las comunidades afectadas, as como tambin desde el punto de vista de su legitimidad poltica. Vale decir, las limitaciones se traducen en que los actores principales involucrados en los conflictos ambientales empresas, organizaciones ambientalistas, organizaciones comunitarias- tienden a utilizar otros mecanismos que consideran ms efectivos que el sistema establecido12. Por una parte la opcin de presentar una Declaracin, en vez de un Estudio de Impacto Ambiental, permite prescindir del proceso participativo. Por otra, las observaciones mismo nombre y se transform en una fundacin con financiamiento pblico. En el caso del Consejo Asesor de Educacin, funcion durante el ao 2006 y finaliz su trabajo con un Informe en 2007. Al momento de redactar este informe, habiendo transcurrido apenas un ao de su publicacin (julio 2008) intentamos encontrar en la internet el texto del informe sin que ello fuera posible: el sitio del Consejo ya no funciona, el Ministerio de Educacin no lo tiene en su pgina web. Ni siquiera el Observatorio de Polticas Educativas, organismo de control social ha considerado relevante mantenerlo como documento en su sitio en la red. 11 Ms antecedentes sobre la participacin en el SEIA en el documento adjunto de Felipe Viveros. 12 Entrevista a Rodrigo Egaa, ex director de CONAMA.


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realizadas por la comunidad tienen demasiadas restricciones: no se presentan con anterioridad a que el proyecto est integrado en el sistema (con lo que se pierde un enorme campo de negociacin, relacionado sobre todo a la ubicacin fsica de los proyectos), slo pueden referirse a materias ambientales (an cuando los proyectos producen muchos otros efectos), slo se cuenta con sesenta das para hacerlo (lo que supone una comunidad organizada previamente y que cuenta con la informacin y competencias tcnicas requeridas para ello) y, finalmente no son vinculantes para la decisin. Adicionalmente, las observaciones se refieren solamente al proyecto ingresado al SEIA, pero los proponentes tienen la opcin de realizar adendas al proyecto con posterioridad. Ello ha producido la tendencia a presentar proyectos que omiten los aspectos ms conflictivos, incorporndolos luego en las adendas, que no pasan por el proceso de participacin ciudadana. Tambin ha sido criticada la ubicacin institucional de la CONAMA y la composicin de las COREMAS. Bsicamente el problema consiste en la pertenencia a un ministerio poltico como la Secretara de la Presidencia y la falta de autonoma de las instancias regionales con respecto a autoridades sectoriales cuyas prioridades no son la preservacin y cuidado del medio ambiente. La discusin ha llevado a la presentacin de un proyecto de ley para la creacin del Ministerio del Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental, estando pendiente la modificacin del SEIA. Ms adelante presentamos las principales propuestas de modificacin13. El Ministerio de Obras Pblicas adapt el sistema puesto en prctica para los proyectos ingresados al SEIA, an cuando los proyectos pblicos no tenan la obligatoriedad de presentar estudios de impacto ambiental. Para ello cre una unidad dedicada al tema (hoy Secretara Ejecutiva de Medio Ambiente y Gestin Territorial (SEMAT)) en la Direccin de Obras Pblicas. El trabajo desarrollado en obras pblicas aborda algunas de las limitaciones del SEIA, pues introduce de modo sistemtico la participacin anticipada, lo que evita algunos de los principales conflictos relacionados con la ubicacin de los proyectos (trazado de los caminos, por ejemplo). Tambin introdujo criterios de participacin ciudadana en las Bases de Licitacin de obras viales y otras, extendiendo as el alcance institucional de la participacin. Los lineamientos de la estrategia de incorporacin de la dimensin de participacin se encuentran plasmados dentro del Manual de Participacin Ciudadana en los proyectos de infraestructura y de de los manuales de participacin enfocados al mundo indgena. Los manuales son instrumentos destinados a fortalecer la capacidad de las comunidades para realizar el proceso de participacin de manera ms informada, consistente y productiva. Como se ver luego, el MOP ha participado junto a MIDEPLAN en la incorporacin de los criterios de participacin en el Sistema de Inversin Pblica, sobre la base de su experiencia previa y el carcter pionero de su trabajo dentro de la administracin pblica. No existen, sin embargo, evaluaciones disponibles sobre el funcionamiento de estos procesos, en base a estndares de participacin que permitieran perfeccionarlos o replicarlos en otras reparticiones.

13 Anlisis sobre el SEIA y la institucionalidad ambiental en Filgueiras (2002) y en la serie de Documentos En Foco N 91 al 95, de Expansiva, citados en la bibliografa y disponibles en www.expansiva.cl .


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3.3 Dbiles resultados del Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana

A partir del ao 2000 se comenz a implementar acciones tendientes a la incorporacin de la participacin ciudadana en la gestin pblica, proceso que se expres en la convocatoria al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, que emiti un Informe que fue recogido a travs de diversos instrumentos por parte del gobierno. Los principales de ellos fueron el proyecto de Ley de Asociatividad y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, que se comenta ms adelante, la creacin del Fondo para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil y el Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana. A travs de este ltimo, se instrua a los ministerios y servicios pblicos para incorporar medidas y compromisos concretos en esta materia en las diferentes polticas y actividades que realizan, los que se integran en un sistema de seguimiento que realiza la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS) (DOS, 2007) El gobierno no ha realizado evaluacin alguna de los resultados de este instructivo, pero durante el perodo se han publicado dos estudios independientes al respecto. Ambos arrojan resultados que indican avances muy escasos en la incorporacin de la participacin ciudadana en la gestin pblica. El primero de ellos se refiere a 106 iniciativas comprometidas e informadas por diferentes reparticiones en la fase inicial de aplicacin del instructivo, hasta diciembre de 2004 (Espinoza, 2004). Tal como se aprecia en el cuadro siguiente, el 50% de las iniciativas planteadas no pueden considerarse como de participacin, sino que se refieren a creacin de condiciones para ella y a mejorar el contacto con los usuarios a travs del uso de tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) y cambios en los sistemas de atencin. Un 31% incorpora mecanismso de difusin y consulta y slo un 19% establece formas de participacin que incluye decisiones compartidas y compromisos y apoyo a organizaciones.


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Cuadro 6 Compromisos Ministeriales de Participacin Ciudadana

Tipo de Iniciativa ( al 7.12.2004) Nmero Porcentaje Acumulado Creacin de Condiciones - Gestin Interna - Campaas - Compromisos Gegerales

25 10 6 9

23,6% 9,4% 5,7% 8,5%

23,6%

Mejor Contacto Usuario: - Uso de TICs - Mejor atencin y contacto

28 9

19

26,4% 8,5%

17,9%

50%

Difusin y consulta - Difusin de informacin - Mecanismos de consulta

33 11 22

31,2% 10,4% 20,8%

81,1% Formas avanzadas: - Apoyos y acuerdos de orgs. - Usuarios inciden en formulacin diseo o implementacin de poltica

20 9

11

18,9% 8,5%

10,4%

100%

Fuente: Espinoza, 2000 El siguiente estudio es ms reciente, fue realizado en 2007 y analiza un conjunto de 305 instrumentos y mecanismos reportados pblicamente por el gobierno como resultado del Instructivo Presidencial y la posterior Agenda Proparticipacin14. En ese anlisis se entregan datos que confirman, tres aos despus, la falta de avances sustantivos en la materia. Por una parte se establece que un 37% de lo que se informa como participacin por parte de los ministerios y servicios (y se publica como tal por la DOS) no corresponde a participacin, evidencindose una falta de comprensin y claridad (y ausencia total de estndares) respecto de la materia en cuestin. Los instrumentos participativos puestos en prctica estn concentrados en la modalidad instrumental (44%), muy principalmente en la modalidad ms bsica de esta: la participacin informativa, que alcanza un 26% del total de mecanismos. La participacin que los autores llaman empoderadora, pues tiene consecuencias de fortalecimiento tanto para la gestin estatal como para los participantes de la sociedad civil slo alcanza un 19% (Fernndez y Ordez, 2007).

14 En octubre de 2006 la Presidenta Bachelet anunci la Agenda Proparticipacin, que defini cuatro ejes de polticas: Derecho ciudadano a la informacin pblica; Gestin pblica participativa; Fortalecimiento de la sociedad civil y No discriminacin y respeto a la diversidad. El estudio en referencia evala en rigor los resultados del Instructivo Presidencial del gobierno anterior, ms que la puesta en prctica de la nueva Agenda.


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Cuadro 7 Mecanismos e iniciativas de participacin ciudadana reportadas por el Gobierno

segn tipo de participacin

NO PARTICIPACIN

TIPO DE PARTICIPACIN INSTRUMENTAL EMPODERADORA

Uso de TI 3,28%

Campaas 9,18%

Difusin de la informacin 26,23%

Consulta no vinculante 8,85%

Participacin deliberativa 9,84%

Gestin interna, mejora de atencin al usuario 24,92%

Ejecucin delegada 2,95%

Co-ejecucin, supervisin 5,9%

Evaluacin pasiva: consultas, quejas, reclamos 5,57%

Reformulacin deliberativa (Control social) 3,28%

Fuente: Fernndez y Ordez, 2007: 34. N = 305 Durante la redaccin de este informe el gobierno ha anunciado la publicacin de un nuevo Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana, pero esta vez referido a cuatro mandatos solamente, vlidos para todos los ministerios y fijando un plazo de ejecucin de 8 meses: establecer una normativa general sobre participacin ciudadana; rendir una cuenta anual de gestin y ejecucin presupuestaria; disear mecanismos para establecer Consejos Consultivos de la Sociedad Civil y poner a disposicin de la ciudadana sus planes, programa y proyectos (www.participemos.cl)15. Al mismo tiempo ha dotado a su poltica de participacin de un documento que rene los fundamentos y lneas estratgicas en una Agenda Pro Participacin 2006 - 2010. A las metas originales de la Agenda, se agregan fundamentos y desarrollos de contenido para las mismas (DOS, 2008).

3.4 La Crisis de la Institucionalidad Local

Gran parte de los mecanismos de participacin existentes, as como de los propuestos, se ejercen en el nivel local, siendo frecuente la afirmacin de que es en ese mbito que esta se puede ejercer de mejor manera. Un anlisis jurdico de su configuracin actual se encuentra en el documento adjunto de Felipe Viveros. Ms all de su organizacin jurdica, los estudios existentes sobre la normativa jurdica indican serios problemas en la institucionalidad existente. Un primer estudio sobre valoracin de los instrumentos por parte de los propios municipios, indic una muy baja valoracin y utilizacin de los mecanismos y una tendencia creciente a establecer mecanismos adecuados a las realidades especficas de las comunas estudiadas (SUBDERE, 2004). En el cuadro siguiente se resumen las valoraciones de los instrumentos legales existentes: CESCOS, Audiencias, Plebiscitos comunales, Ordenanzas de Participacin, segn la clasificacin de municipios por capacidad que utiliza la SUBDERE (siendo 1 la menor capacidad financiera e institucional y 8 la ms alta).

15 http://www.participemos.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=897&Itemid=1 Consultado el 16 de agosto de 2008.


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Cuadro 8

Valoracin de los instrumentos legales de participacin en el mbito local segn tipo de municipio

Tipo de

Municipio Valoracin de los Instrumentos Legales

Tipos 1,2,3 (149 municipios)

Baja representativita de CESCOS Falta capacitacin de funcionarios en gestin participativa Municipios rurales: cercana en vez de instrumentos formal Faltan recursos para plebiscitos Falta compromisos e inters ciudadano para participar Dispersin geogrfica y principal preocupacin por fuentes laborales Algunos sistemas alternativos de participacin: consejos territoriales, organizaciones funcionales

Tipos 4,5,6 (166 municipios)

Alto costo de plebiscitos Falta de inters de las personas por participar en CESCOS Formas alternativas: talleres territoriales, encuestas

Tipos 7, 8 (20 municipios)

Cuentan con los 5 instrumentos legales Inters de desarrollar metodologas participativas Instrumentos legales no impactan en la gestin participativa: baja valoracin, alto costo, escaso inters de personas en ellos Iniciativas adecuadas a la propia realidad comunal.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de SUBDERE, (2004).

El anterior estudio, junto a otros datos provenientes de encuestas (slo el 19% de la poblacin conoce la existencia de los CESCOS (Ms Voces, 2005), llevaron a la SUBDERE a promover la realizacin de presupuestos participativos y cartas ciudadanas. Mediante los primeros los municipios incorporan a la poblacin a la decisin sobre algunas partidas presupuestarias (generalmente pequeas) y a travs de las cartas se establecen compromisos de gestin (y tambin cogestin) entre municipio y comunidad respecto a temas de inters. Las ms interesantes de ellas incluyen mecanismos de control y evaluacin de lo comprometido. El programa de presupuestos participativos est en plena ejecucin, el de cartas ciudadanas ya se realiz sin que exista evaluacin conocida de sus resultados.

3.5 La Innovacin Local en busca de institucionalidad

Ms all de los instrumentos establecidos por ley para la participacin local, existe una gran cantidad y variedad de formas mediante las cuales diferentes grupos organizados, en conjunto con municipios y organismos pblicos sectoriales han desarrollado acciones participativas en distintos mbitos. Dicha creatividad, sin embargo, no resulta adecuadamente recogida por los instrumentos legales y de poltica pblica que existen. Ms bien se trata de innovaciones poco conocidas y producto de la iniciativa local o de la reformulacin local de algunos programas pblicos, pero que no se generaliza ms all de algunas comunas.


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Una muestra de innovaciones locales la constituyen las iniciativas presentadas al Premio Innovacin y Ciudadana en sus cinco versiones desde el ao 2000 en adelante, provenientes tanto de la sociedad civil como del estado (en proporciones similares), que muestra la existencia de un conjunto vasto y diverso de iniciativas que vinculan proactivamente a la sociedad civil y el estado, principalmente en el mbito subnacional.

Cuadro 9 Premio a la Innovacin en Ciudadana Postulaciones por Tipo de Institucin

Institucin

/Ao 2000 2001 2002 2004 2006 Total %

Estado 280 203 147 197 129 956 51.6 Sociedad Civil 192 173 202 182 121 870 46.9 Mixtas -- -- -- -- 29 29 1.5 Total 472 376 349 379 279 1.855 100,0 Fuente: Delamaza y Fernndez, 2008: 20 El conjunto de innovaciones locales se reparte en las diferentes regiones del pas y atiende diferentes problemticas, cubriendo un amplio espectro, como se ve en la tabla siguiente16.

16 Ms informacin sobre el Premio Innovacin y Ciudadana, dedicado precisamente a temas de participacin y ejercicio de ciudadana en la gestin pblica en: www.innovacionciudadana.cl


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Cuadro 10 Premio a la Innovacin en Ciudadana

Postulacin por tema

Temas Postulaciones % Cultura 133 7,2 Deportes y recreacin 28 1,8 Desarrollo Social y Pobreza 233 14,8 Desarrollo Econmico Local 190 10,3 Educacin y Capacitacin 223 12,1 Gnero 69 3,7 Infancia y Juventud 110 5,9 Justicia 50 2,7 Medioambiente 122 6,6 Multisectoriales 67 3,6 Salud 382 20,7 Seguridad Ciudadana 34 1,8 Vivienda y Urbanismo 49 2,7 Planificacin Local 102 5,5 Familia * 2 0,1 Drogas * 6 0,3 Diversidad tnica * 4 0,2 Empleo * 2 0,1 Otros 49 2,7 TOTAL 1.855 100 * Categoras incorporadas para el V Ciclo del Premio Innovacin y Ciudadana en 2006 Fuente: Delamaza y Fernndez, (2008: 21) Las innovaciones que provienen del sector pblico, son normalmente procesos relativamente recientes, que surgen desde agencias especficas y no de las lneas centrales de la poltica, por lo que su camino de institucionalizacin es an incierto. En el caso de los programas ms institucionalizados percibimos ms bien una concepcin de participacin que de ciudadana, como es particularmente el caso de las experiencias de salud (aunque ello ha comenzado a cambiar) y gran parte de la las iniciativas municipales. Est ms extendida la idea de innovacin asociada a los cambios en los estilos de gestin, que a la introduccin de prcticas radicalmente nuevas orientadas al fortalecimiento de la ciudadana social17.

17 Debe considerarse que tambin hay iniciativas de la sociedad civil que surgieron de programas pblicos o de cooperacin entre ambos sectores. Ubicar el asunto de la accin colectiva a nivel local como un problema de ciudadanos contra gobiernos o a pesar de los gobiernos o ms all de los gobiernos, es perder de vista el hecho de que muchas historias exitosas de la accin colectiva son fundamentadas sobre interacciones fuertes entre las instituciones sociales y pblicas, tanto a nivel local como nacional. (Berdegu, 2000:12).


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Ms all del primer impacto de las innovaciones se observa la falta de mecanismos de aprendizaje y acumulacin de conocimiento en el sector pblico. Son experiencias an precarias, que dependen del apoyo poltico del alcalde, la disponibilidad de recursos financieros, el apoyo del nivel central, etc. La dificultad para producir cambio institucional a partir de la innovacin exitosa es un rasgo altamente negativo en las polticas pblicas. No parece haber instrumentos que les permitan una evaluacin del impacto real de las acciones y en funcin de ella organizar la replicabilidad, transferencia o modificacin de lo realizado. Todava parece ser ms determinante la estructura sectorial de las decisiones programticas y el control poltico de los recursos institucionales. Los grandes pendientes en estas innovaciones son el control ciudadano y la deliberacin. La incorporacin de un enfoque de ciudadana deliberante en la gestin pblica debe distinguirse claramente del acceso a la informacin, la participacin en la ejecucin de programas y las consultas a la gente. Pareciera ser que la facultad de deliberar con consecuencias vinculantes para la poltica pblica est restringida a autoridades, tcnicos y poderes fcticos, pero tiende a dejar fuera a las expresiones propias de la ciudadana18. Las experiencias innovadoras estn transforman las figuras tpicas de la organizacin social e institucional, de acuerdo al escenario de transformaciones en el que los actores estn movindose. Lo que surge no responde a modelos puros, sino una suerte de mestizaje en varios planos: entre los niveles de la accin, entre los tipos de instituciones, en los mecanismos de representacin, en las identidades de cada uno. Es el espacio de lo pblico no estatal (Cunill), lo social/empresarial, lo estatal/ciudadano y otras mezclas19. En cuanto a enfoques, caen las barreras entre lo econmico, lo social y lo cultural. En las iniciativas innovadoras destacadas hay algo ms que intersectorialidad, apuntndose a enfoques integrales, aunque poco sistematizados, estudiados y evaluados. La innovacin supone una cierta continuidad de la accin durante un tiempo. Es un problema para los programas as llamados innovadores: trabajan con plazos muy breves y metas muy acotadas y especficas. El problema no es slo de la continuidad poltica en s misma, sino tambin el origen de los cambios y el poder relativo de las agencias que pueden construir gobernabilidad desde abajo. Las decisiones de interrumpir un programa o bien provienen de una decisin de poltica general, originada en La Moneda, o bien a partir del control de los recursos y creciente orientacin programtica del Ministerio de Hacienda20. 18 En Chile no hay Consejos Locales en torno a las reas de accin comunal (como los que existen en Brasil, Bolivia o Colombia); los CESCOS slo tienen facultades consultivas y no funcionan casi en ningn lugar; y las experiencias de presupuesto participativo an no se generalizan; entre otras falencias. 19 Las tendencias al mestizaje institucional tambin se dan entre las entidades estatales (no lucrativas) y las del sector empresarial lucrativo, como hemos analizado en: Delamaza, 2001 20 De hecho el Programa de Evaluacin de Programas Gubernamentales no depende de MIDEPLAN, sino de la Direccin de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Hacienda.


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En general las iniciativas innovadoras involucran una accin reflexiva sobre s mismas. A veces de pequeas comunidades que a travs de un proceso participativo se han planteado hacia donde quieren ir, en una lgica de accin que recupera una nocin de proyecto en el sentido amplio. Los resultados son interesantes en trminos de orientar la inversin de agencias sectoriales, movilizar a la comunidad y sus propios recursos, generar planificaciones plurianuales, etc. La proyeccin y scaling up de esas experiencias depende directamente avances sostenidos en el proceso de descentralizacin, el apoyo que reciban desde los niveles superiores de la accin pblica y la mantencin de su autonoma de decisiones. Un contraejemplo de continuidad es Bogot, donde a travs de cuatro administraciones de diferentes tendencias, se ha perfeccionado un sistema de planeacin participativa como parte de un diseo de gobernabilidad democrtica. (Velsquez y Gonzlez, 2003)

3.6 Avances Sectoriales y Regionales

En este ltimo acpite consignaremos avances que se han venido realizando en diferentes mbitos y que resultan ejemplos interesantes de tomar en cuenta para la formulacin de un nuevo ciclo de reformas tendientes a fortalecer la participacin ciudadana en polticas pblicas.

a) Sector Salud

El Ministerio de Salud, a travs de la Subsecretara de Redes Asistenciales y la Divisin de Gestin de la Red Asistencial asumi la incorporacin de la participacin ciudadana como parte del proceso de modernizacin de la gestin pblica, apuntando a la democratizacin y descentralizacin en la entrega de su servicio. Los objetivos Fueron coordinar las acciones de los equipos tcnicos con la ciudadana con el propsito de influir en la mejora de la salud, calidad de vida y la calidad del servicio. Estos objetivos surgen en relacin a la implementacin de un nuevo tipo de gestin plasmados por la Reforma de Salud la cual orienta principalmente a la prestacin de servicios pblicos y privados, con el fin de incorporar la nocin de derechos universales a partir de la cual define polticas de acceso, oportunidad y financiamiento. Por otro lado esta propuesta intenta promover la gestacin y consolidacin de redes de salud estableciendo estndares nacionales de calidad (Fernndez y Ochsenius, 2006). Los desafos que ha implicado la implementacin estn vinculados con la necesidad de adaptacin institucional en todas sus escalas (nivel central, Seremis, municipios y servicios de salud), adems de un proceso de aprendizaje de todos los actores involucrados, lo que significa redefinir modos de trabajos, reintroducir nuevas prcticas, las cuales deben estar orientadas a velar por el cumplimiento de los derechos universales a la salud de toda la poblacin. Otro de los desafos ha sido redefinir la gestin hacia una visin orientada hacia la satisfaccin de los usuarios, dando una relevancia especial al acceso de los sectores ms vulnerables de la sociedad, lo cual est estrechamente vinculado con establecer una mayor vinculacin con la ciudadana en la prevencin,


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educacin y promocin de la salud, entregndole un rol activo en la gestin local y control de los objetivos que se planteen en conjunto. Una de las dificultades que se presentan en este punto en el de las capacidades de sector pblico para integrar y articular a la ciudadana en sus prcticas, para lo cual es fundamental que se gesten instancias de capacitacin para el fortalecimiento de las capacidades de los actores involucrados. El proceso por el cual se ha llegado a la situacin actual ha sido largo y diverso, pudindose identificar diferentes momentos y programas que fueron integrando paulatinamente estas orientaciones. El programa de Promocin de la Salud y Fondo Salud con la Gente (1995), instancia que gener organizaciones ciudadanas en relacin a la atencin primaria a nivel municipal; los Consejos de Desarrollo de Hospitales (1995) y Comits de Usuarios de FONASA (1997), que se enfocaban a promover la descentralizacin, coordinacin intersectorial y la incorporacin de demanda sociales; programas orientados a sectores especficos de la poblacin (mujeres, adultos mayores, indgenas), que promueven el reconocimiento de los derechos universales y modelos de atencin en articulacin con la ciudadana. Tambin pueden mencionarse los Debates Pblicos sobre el proceso de Reforma sectorial, las Cuentas pblicas de Servicios y Hospitales y la instalacin de la OIRS (2002) e instalacin del plan piloto del Plan Auge y de las redes asistenciales (2003- 2004). Una innovacin relevante ha sido la implementacin de los presupuestos participativos en el Servicio de Salud Talcahuano, que actualmente el Ministerio ha establecido como politica nacional para todos los servicios (Fernndez (comp.), 2007) b) Planes de Desarrollo Local En el mbito territorial destacan las experiencias de planificacin. Si bien es cierto en el mbito municipal se establece que la formulacin de los Planes de Desarrollo Local (PLADECO) deben asegurar la participacin de la comunidad, la prctica corriente es que sta consista en talleres consultivos organizados por consultoras externas, donde se recogen opiniones de quienes asisten. Pero no estn definidos estndares que esa participacin debe cumplir (ni por parte de la SUBDERE que ha normado la elaboracin de los PLADECO, ni por parte de los propios municipios que los encargan), ni est definido el modo de incorporacin de los resultados de dicha participacin en el propio plan. Sin embargo lo que limita ms severamente el alcance y relevancia de la participacin en los PLADECO es el hecho de que no existan instancias evaluativos y de control de gestin y ejecucin del plan, ni que se puedan impugnar decisiones o acciones que no resultan consistentes con el plan elaborado. Por ltimo, la modalidad ocasional que asume la participacin en los PLADECO hace que no se produzca un proceso en la ciudadana, sino que la opinin de los dirigentes se utilice apenas como un insumo en la elaboracin del plan (Montecinos, 2007: 330 334)


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c) Planificacin Territorial En el mbito regional durante los aos 2005 y 2006 se realizaron interesantes ejercicios de planificacin regional. Una de las experiencias pilotos implementadas es el Proceso de Discusin Presupuestaria Territorial en la Regin del Bo Bo, la cual tiene como objetivo coordinar a los diversos actores (pblicos, privados y sociedad civil). Promoviendo la participacin ciudadana a nivel local, a travs de todos sus niveles de decisin (diagnstico, discusin, decisin y control). Los criterios con los que se implementa esta iniciativa son la participacin, organizacin (a nivel comunal o territorial) y su continuidad en el tiempo. Teniendo siempre como finalidad de profundizacin del Modelo de Gestin Pblica Territorial. Las fortalezas que se mencionan dentro del desarrollo de este proceso es la posibilidad de generar compromisos de inversin verificables, el cual se transforma en precedente para asentar un cambio cultural en relacin a la participacin de diversos actores en la formulacin y desarrollo de las polticas pblicas, con el propsito de legitimar un modelo de planificacin territorial con base ciudadana. A partir de la evaluacin realizada a esta experiencia se seala que el xito o fracaso en la implementacin de esta experiencia tiene relacin con las particularidades territoriales, y las bases asentadas para que se instale un proceso de gestin participativa. Adems de la comprensin que ste es un proceso de largo plazo, que no slo debe tener en cuenta las capacidades participativas de la ciudadana, sino adems de las autoridades e intuiciones convocadas a participar. d) Presupuestos Participativos y Gestin Local Como continuacin y desarrollo de este tipo de iniciativas, la SUBDERE est desarrollando un programa de trabajo de fomento de la participacin ciudadana orientado a que ciudadanos puedan influir en las decisiones de las polticas pblicas a nivel regional y local, generando instancias de participacin vinculante para mejorar la eficiencia y la eficacia de stas. Los principios asociados a esta estrategia son los denominados mnimos universales, orientados principalmente a mecanismos de informacin, reclamos y sugerencias, y los mximos, los cuales son instancias pilotos asociadas al control social y a la rendicin de cuentas (cartas ciudadanas, presupuestos participativos). Las iniciativas concretas son el Programa de Apoyo a los Presupuestos Participativos, los acuerdos con Gobiernos Regionales para la implementacin de Planes Regionales de Participacin Ciudadana y la actualizacin de las Estrategias de Desarrollo Regional con enfoque participativo21. Las principales experiencias de presupuestos participativos a nivel comunal se viene desarrollando desde el ao 2003 en un conjunto pequeo de municipios, entre los que se cuentan Negrete, Illapel, Buin, Cerro Navia, San Joaqun. Slo algunos han

21 Ms informacin en http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-29064.html. Consultado el 14 de agosto de 2008.


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institucionalizado el proceso en la ordenanza municipal, avanzando en la lnea de la institucionalizacin del proceso. En el caso de Illapel, la ordenanza habla de Gestin Municipal Participativa, apuntando a introducir criterios de participacin en el conjunto de la inversin pblica en el territorio de la comuna y no slo en la inversin municipal, lo que representa un avance de grandes proporciones atendida la debilidad presupuestaria del municipio chileno22. e) Sistema Nacional de Inversin Pblica Otro avance sectorial es el de incorporacin de la participacin ciudadana en el Sistema Nacional de Inversiones, como iniciativa de MIDEPLAN incluyndola como una iniciativa integrada a los requisitos de admisibilidad de proyectos, seleccionando programas piloto donde se incorporara el requerimiento en sus etapas de diseo y de ejecucin. El propsito de esta iniciativa es sumar a los diferentes sectores de forma gradual y paulatina, con el objetivo en el ao 2010 la participacin ciudadana sea exigida dentro de todas las iniciativas de inversin. Considerando dentro de esta propuesta la importancia generar un proceso regulado que aclare a la ciudadana la forma en se implementarn los proceso participativos en cada uno de los sectores, de modo que las demandas de stos sean consideradas tanto para la mejora de los proyectos y como para otorgar un mayor legitimidad pblica a stos. Los sectores seleccionados actualmente, en relacin a la exigibilidad de participacin ciudadana dentro del Sistema de Estadsticas Bsicas de Inversin (SEBI) son: salud, especficamente los establecimientos de atencin primaria; educacin y cultura, en establecimientos educacionales de dependencia municipal existentes; sector energa, dentro de los proyectos de extensin de redes que postulan al programa de electrificacin rural; transporte, dentro de los proyectos de pavimento participativo; vivienda en proyectos de mejoramiento de condominios sociales; y finalmente, proyectos multisectoriales, dentro del subsector de desarrollo urbano en los proyectos de construccin de espacios pblicos. Todas las iniciativas deben incluir dentro de sus antecedentes una ficha de informacin acerca del proceso participativo y documentos que acrediten la realizacin efectiva. La finalidad del proceso de participacin es determinada por el objetivo de los proyectos. Dentro del proceso presupuestario 2008, considerado como ao piloto, se verificar el cumplimento de los requerimientos anteriormente sealados, pero no se emitirn juicios con respecto a si los procesos participativos son o no perti

De La Maza Gonzalo. 2008. Mecanismos de Participacion Ciudadana en El Diseno Implementacion y...

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