Cuaderno de eduación 03 - Cosse
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Gustavo Cosse
0 :: Facultad de Ciencias de la Educación
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 1
Año 2013
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Gustavo Cosse Magíster en Ciencias Sociales con énfasis en Sociología Rural por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO Sede Ecuador. Ex Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO Sede Argentina. Investigador en Políticas Educativas. Docente del Programa de Formación Avanzada en Educación - Facultad de Ciencias de la Educación - FCED - Universidad de la Empresa - UDE.
[email protected] Las opiniones y expresiones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Facultad de Ciencias de la Educación ni a la Universidad de la Empresa.
Gustavo Cosse
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EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 3
A la memoria de Lolita Ruibal, mi Maestra de 5º A de la Escuela Nº 2 de Minas recordando su
inteligencia, su bonhomía, su civismo, su transparente laicismo, su público compromiso político en
los tiempos buenos y en los duros y también que me enseñó lo que eran los rancheríos rurales
uruguayos.
Resumen
El presente informe de investigación se focaliza en el ciclo básico de educación media como un
nivel estratégico en las políticas educativas uruguayas, en el contexto del período de veinte años
que se extiende, aproximadamente, entre 1990 y 2011.
Para ello desarrolla un análisis del esfuerzo del estado en la educación, a través de la evolución
del gasto público en educación en la década de los noventa y en la primera década del siglo XXI,
así como también la evolución de variables tales como matrícula, deserción, egreso y abandono,
así como el diseño de las políticas educativas en los últimos tres lustros.
Se analizan también algunas dimensiones del debate contemporáneo sobre política educativa. El
autor realiza una evaluación crítica de la insuficiencia que afecta la información y los conceptos
presentes en determinados discursos en el debate educativo actual.
El informe identifica cinco grandes problemas en las políticas educativas: la carrera docente, el
sistema docente, el tamaño de los liceos y las clases, la estructura colegiada y las orientaciones y
concepciones gremiales. Analiza asimismo innovaciones institucionales como los CERP, el Plan
Ceibal y el aporte de las pruebas PISA.
Ello le permite formular algunas conclusiones que enfatizan aspectos estructurales de la crisis,
afincados en su organización interna y su funcionamiento.
Palabras clave: Estado, Políticas Educativas, Descentralización, Carrera Docente.
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EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 5
Índice I. Introducción 7 II. El esfuerzo del Estado en la educación 7 1) Gasto educativo en los ´90 2) Gasto educativo 2004-2011 3) Comparación internacional del gasto educativo uruguayo 4) El incremento del presupuesto y los salarios docentes III. Evolución de la matrícula, la deserción, el egreso y el abandono 12
1) Las tendencias más importantes 2) La inequidad en la Enseñanza Media 3) Quienes finalizan el Ciclo Básico
4) La deserción y el abandono 5) La no aprobación, el abandono y los que deben dar exámenes libres 6) La matrícula en el MERCOSUR
IV. Las políticas educativas entre 1995-2003 19
1) Las reformas en las últimas dos décadas 2) La crisis educativa uruguaya
V. Las políticas educativas entre 2002-2011 28 VI. La discusión acerca de la descentralización del sistema educativo uruguayo 34 VII. Los grandes problemas del sistema educativo 39 1) La carrera docente 2) El sistema docente y sus profesores 3) Tamaño de los liceos y las clases 4) La estructura colegiada de la Enseñanza Media 5) Las orientaciones y concepciones de los gremios docentes VIII. El Plan CEIBAL 53
1) Algunos aspectos centrales 2) El impacto internacional del Plan CEIBAL 3) La perspectiva gremial
IX. Los CERP 58 1) Los antecedentes: el Instituto de Profesores “Artigas” 2) Las características centrales de los CERP 3) El clasicismo de la política CERP como reflejo de la reforma educativa 4) El contenido curricular X. Los aportes del Informe PISA 64 1) La cuestión metodológica XI. Conclusiones 71
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BIBLIOGRAFÍA CITADA 73 ANEXO I. PRECISIONES METODOLÓGICAS 80 ANEXO II. LA CALIDAD Y LA EFICIENCIA EN FINLANDIA 80
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 7
I. INTRODUCCIÓN
Hacer un informe sobre el sistema educativo hasta 2011 podría significar un documento de varios
cientos de páginas lo cual es imposible atento a los parámetros establecidos. Por lo cual hubo que
optar entre dos alternativas: seleccionar temas y/o períodos o incluir un abanico amplio
restringiendo algunos de ellos; se ha elegido esta segunda alternativa. Los temas restringidos son:
Los cambios de estructura en el sistema educativo entre los ´90 y 2000 y el Gasto educativo en
los ´90.
Una limitación de este análisis es que una buena parte de la información estadística disponible -
sobre todo la relativa al gasto- no discrimina entre el 1er y 2º Ciclo y en otros casos considera el
gasto de todo el sistema educativo sin distinguir entre los niveles. Otra es que no siempre es
posible comparar los períodos o las categorías de las variables estadísticas con la información
antes y después de 2000.
II. EL ESFUERZO DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN
II. 1. Gasto educativo en los ´90
El gasto público educativo en 1998 fue de 633,3 millones de dólares, de los cuales 218,7 (34,5%)
correspondía al Nivel Secundario.
CUADRO II.1 1996 Porcentaje 1998 Porcentaje Nivel primario
221,8
37,2 283,3 44,7
Nivel medio
218 36,6 218,7 34,5
Nivel Terciario
155,4 26,1 131,2 20,7
TOTAL 595,2 100 633,2 100
Fuente: Filgueira y Martínez Larrechea, 2004.
Puede verse que las variaciones de los recursos educativos no tienen relación alguna con el PBI;
en estos tres años hay un incremento significativo del porcentaje del nivel Primario a cambio de un
descenso del Terciario.
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Fuente: Filgueira y Martínez Larrechea, 2004.
En el Gráfico precedente se observa una importante caída en los tres niveles en los últimos años
del régimen militar y la recuperación con el gobierno del presidente Sanguinetti, el descenso con
el del presidente Lacalle, su nueva recuperación con el gobierno colorado para caer de nuevo al
fin del período considerado.
Cuadro II.2 GASTO EN EDUCACIÓN 2004-2009
Precios constantes de 2009 En miles de pesos
2004 13,8 2005 14,4 2006 15,8 2007 18,3 2008 22,3 2009 25 Incremento 2004-2009 11,2
Incremento porcentual:181% Fuente: Ministerio de Educación y Cultura
Anuario Estadístico de Educación 2010 / Gráfico I-2.3.1 Elaboración propia
La tendencia es similar a la mostrada en el Gráfico precedente pero hay que enfatizar algunos
puntos. En primer lugar la muy fuerte caída del gasto en la Universidad muy posiblemente por la
poca importancia del régimen militar por la educación terciaria superior. Y en segundo lugar llama
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 9
la atención el errático comportamiento del gasto en el Nivel Técnico; es muy difícil proponer una
hipótesis explicativa, y menos para un período tan corto.
II. 2. Gasto educativo 2004 - 2011
CUADRO II.3 % del Gasto Educativo sobre el Gasto Central y del PBI 2004-2009
% del Gasto Central y % del PBI 2004 15,4 3,1 2005 16,6 3,2 2006 14,7 3,3 2007 16,1 3,5 2008 18,4 4,0 2009 19,1 4,3 % Crecimiento 124,0 138,7
Fuente: MEC 2009/ Gráfico I.3,3,3
Elaboración propia
Se debe agregar que entre los años considerados el porcentaje de crecimiento del gasto
educativo fue de 181%, sin duda el más alto de la historia uruguaya.
Es evidente la inversión en la política de financiamiento educativo a partir del Gobierno instalado
en 2002 respecto de los anteriores. Hay que enfatizar que el gasto en Educación como porcentaje
del gasto del Gobierno Central se incrementó entre 2006 y 2009 en un 30% y entre 2004 y 2009
como porcentaje del PBI un 39,4%.
Se puede afirmar que se trata de un cambio radical y francamente innovador de la política de
financiamiento educativo respecto al pasado, incluyendo a los regímenes democráticos anteriores.
El gasto educativo sigue prolijamente el incremento del PBI.
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II. 3. Comparación internacional del Gasto Educativo uruguayo
CUADRO II.5 GASTO PUBLICO
EDUCATIVO COMO % DEL PBI
2009 Argentina 5,5 Brasil 5,0 Paraguay 4,9 Uruguay 3,5 Chile 3,4 Fuente: Ministerio. de Educación
y Cultura Elaboración propia
CUADRO II.6 % GASTO URUGUAY / PBI
Y RESTO DEL MUNDO 2008
América del Norte 6,6 Oceanía 6,2 Europa 5,1 Mundo 4,3 A. Central y Caribe 4,6 África 4,5 Am. del Sur 4,5 Uruguay 3,9 Asia 3,6 Fuente: MEC 2009/ Gráfico I.3,3,3
Elaboración propia
CUADRO II.4
GASTO EDUCATIVO COMO PORCENTAJE DEL
PBI OCDE 5,1 UNASUR 4,5 OEI 4,5 URUGUAY 3,9
Fuente: Ministerio de Educación Anuario Estadístico 2010
Gráfico I.3,3,2, Elaboración propia
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II. 4. El incremento del presupuesto y los salarios docentes
CUADRO II.7 EVOLUCIÓN DEL SALARIO REAL DOCENTE
2000 100 2001 90 2002 102 2003 82 2004 83 2005 85 2006 89 2007 98 2008 111 2009 118
Fuente: ANEP 2009
Elaboración propia
Sin duda el crecimiento del gasto -y del salario- ha sido posible por un PBI que crece desde 2004.
Sin embargo, los dos Cuadros precedentes muestran que el volumen del gasto está por debajo de
los parámetros exigidos por UNESCO. Y debe señalarse que es inferior al de África (4.5),
continente en el cual en muchos países de la región subsahariana los valores son aún inferiores,
lo mismo que en la casi totalidad de America Central (4.6) una región con pobres indicadores de la
situación social.
Sin embargo es necesario adelantar algo que se desarrolla más adelante: la crisis del sistema
educativo en la Enseñanza Media no se explica por la escasez de recursos sino por graves
deficiencias en su funcionamiento.
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27,7
3,7
% de noaprobación de 1ºa 3º año diurno
público
% dedesvinculaciónde 1º a 3º año
diurno público 3,7
III. EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA, LA DESERCIÓN, EL EGRESO Y EL ABANDONO
III. 1. Las tendencias más importantes
Fuente: ANEP 2009 / Elaboración propia
El Ciclo Básico sube uniformemente pero tiene leves altibajos, lo que no es común ya que la
tendencia de la matrícula en todas partes es de un aumento ininterrumpido. Es esperable que el
Ciclo Básico tenga una matrícula superior al Segundo Ciclo; pero el primero aumenta el 15.6%
mientras que el segundo el 27.6%; lo cual muestra una expectativa e interés alto de los
adolescentes por terminar la Educación Media; veremos como las altas tasas de deserción
frustran las mismas. Por lo general, se encuentra que el crecimiento del nivel superior es paralelo,
con una matrícula inferior, al del primer nivel.
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Fuente: ANEP 2009 / Elaboración propia
El crecimiento de ambas modalidades es paralelo, 10%.
El Ciclo Básico público creció el 39% y el privado el 78%. Lo cual sin duda muestra el fracaso de
la educación pública en competir con la privada en atraer a los adolescentes, sin duda por la
ineficiencia que se recapitula en este informe.
Fuente: ANEP - Elaboración propia
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CUADRO III1 % de Educación Privada /
Pública Años seleccionados Primer Ciclo Enseñanza Media 2000 13 2003 11 2006 15 2008 17 2009 16
Fuente: ANEP 2009 - Elaboración propia
Fuente: ANEP 2009 - Elaboración propia
III. 2. La inequidad en la Enseñanza Media
Las diferencias entre el sector público y el privado por un lado y entre los liceos urbanos y los
rurales son muy fuertes. Más de 2/3 de los alumnos de la Enseñanza Media pública están en una
situación de “desfavorable” o “muy desfavorable”.
Si se compara esta situación con el resultado de los estudios PISA se encuentra que son mucho
peores por el hecho -que se analiza en la Sección X- de que en el mismo no están incluidos los
repetidores ni se el porcentaje de abandono ya que la muestra es de los alumnos de 15 años (1).
1. Naturalmente esto no debe entenderse como una limitación; el programa PISA no tiene por objetivo evaluar la eficiencia sino la calidad.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
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III.3. Quiénes finalizan el Ciclo Básico
Fuente: ANEP 2009 - Elaboración propia
El Gráfico precedente muestra la enorme inequidad del sistema educativo; las diferencias en
promedio de los quintiles 1 a 4 son fuertísimas y esto -sin llegar a revisar datos comparados- se
aproxima a un “record” internacional. La situación de los jóvenes de 21 y 22 años se podría
catalogar como de catástrofe social; quizás podría hipotetizarse que en el sistema político y la
sociedad no hay una idea cabal de la situación (2). Y además la enseñanza privada crece sin
pausa.
2 . Puede ser cercano a lo increíble las posibles distorsiones de las valoraciones del sistema educativo; el maestro L. Garibaldi señaló (UyPress el 5-12-2010): "... Para demostrar esto basta decir que se aumentó la cobertura hasta llegar a los máximos ... en el Ciclo Básico ... Después de 50 años Uruguay se ha reposicionado en la vanguardia de la educación..." No se diferencias dos cosas muy distintas que es algo muy sabido en los análisis de la matrícula; la cobertura, que en los primeros años del Ciclo Básico es alta y que no distingue la edad -es decir a los repetidores- del resultado a la finalización con una deserción muy alta.
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Muy favorable Liceos Privados Muy Desfavorable Liceos Privados Desfavorable Secundaria Pública Favorable Secundaria Privada Favorable Liceos privados Desfavorable Liceos Públicos Desfavorable Liceos Público Muy Desfavorable Liceos Públicos
Fuente: ANEP 2009 - Elaboración propia
No hacen falta muchos comentarios, el panorama es desolador.
Parece oportuno analizar el impacto de algunas políticas implementadas en el período 1995-2000.
Comenzaremos con el impacto del Plan 1996 en el Ciclo Básico.
Es fácil advertir el fuerte impacto de la innovación implicada en la creación y funcionamiento de los
liceos Pilotos. Es posible una equivocación pero es difícil recordar, en el marco de las críticas a la
Reforma de 1995, que haya habido una valoración positiva de lo que sin duda era un notable
mejoramiento de la eficiencia (3); por cierto esta evidente realidad es ignorada por los gremios
docentes y la legislación de 2008 que va en camino de eliminarlos, con una racionalidad política
que ignora la realidad.
III. 4. La deserción y el abandono Se pueden sintetizar los siguientes puntos:
A) La deserción uruguaya es 50% superior a la de los estudiantes de Brasil (que tiene más
pobreza y mucha más indigencia), a la de Argentina (23%, con mucho mayor inflación y
más alta desocupación e indigencia) y más del doble de la de Chile que tiene pocos
3. Hay bastante más información disponible que ratifica los datos de estos indicadores pero no parece necesario incluirlos por la evidente característica democratizante del proceso.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
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indigentes, baja inflación y más porcentaje de pobres). Vale la pena señalar que en estos
tres casos el valor de la distribución del ingreso es más alta que en Uruguay (4).
B) En el Ciclo Básico la tasa de repetición alcanza a la cuarta parte de los alumnos y la tasa
de abandono el 6%. Se sabe que en el mundo la repetición por más de un año en un ciclo
precede al abandono.
C) En 2008 aumentó la deserción y la no aprobación estudiantil.
D) En la Enseñanza Media Superior hay un incremento de la no aprobación.
E) En 2008 aumentó la deserción y la no aprobación estudiantil en Enseñanza Media y se
mantiene el crecimiento del número de alumnos de los institutos de administración privada
(G. Errandonea, COMINE).
El porcentaje de los que pueden terminar el Ciclo Básico describe algo así como un desastre: sólo
1/3. No es necesario señalar, porque es muy conocido, que para estos adolescentes y jóvenes
que quedaron en el camino no hay retorno posible, estarán, salvo excepciones que nunca faltan,
destinados a ocupaciones de baja calificación.
III.5. La no aprobación, el abandono y los que deben dar exámenes libres
Fuente: ANEP 2009 - Elaboración propia
4 Hacia 2003/04: Argentina 0.53, Brasil 0.56, Chile 0.55, Uruguay 0.43. En la actualidad la de Chile es de las peores de la región. (Gasparini y Lustig, 2011).
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La situación expresa procesos antes analizados, especialmente los pocos jóvenes de 21 y 22
años que terminan el Ciclo Medio Superior y las diferencias de la matrícula entre este y el Ciclo
Básico. No sólo los porcentajes son altos sino que aumentan fuertemente en un período en el cual
los indicadores sociales y el presupuesto educativo crecen cada año. Como es evidente el
panorama es desolador.
Datos de septiembre 2011 muestran que el deterioro aumenta aún si se consideran períodos muy
cortos. La repetición en 1er. Año de liceo está en 43% en Montevideo lo que son 8 puntos más
que en 2000.Y esto mientras que la población estudiantil no cesa de diminuir por el descenso de
la tasa de mortalidad; un cálculo rápido daría que si la población se supone constante entre 2000
y 2010 la tasa de repitencia real sería del orden del 55%. El Gráfico precedente muestra las
razones centrales del abandono; más de un tercio de los estudiantes lo hacen por falta de interés
o para estudiar otras cosas.
En este contexto parece lamentable la explicación ensayada por el Prof. Carlos Romero,
Presidente de la Asamblea Técnico Docente: “tiene que ver con cómo salen los gurises desde
Primaria... por efecto de mecanismos ad-hoc de recuperación para ingresar a la EM tales como
pases de extraedad, pases sociales (lo que fue negado por H. Florit, Consejero de Ens. Primaria),
etc. También la Prof. Ana Resbani, dirigente de la Federación Nacional de Profesores argumenta
que el nivel con que los estudiantes ingresan al primer año va en franco deterioro (El País 02-10-
2011). Sin perjuicio de que seguramente hay cosas a corregir en la Enseñanza Primaria en
general y en los mecanismos de promoción en particular, en sustancia es el antiguo argumento de
“la culpa es del otro”.
CUADRO III.2 No promovidos, desvinculados y exámenes libres
Porcentajes Años seleccionados
No prom Desv Exas libres
2000 22 3,2 0,2 2004 21 4,0 0,7 2006 25 4,5 0,8 2008 26 4,0 0,4 2009 28 4,0 0,1
Fuente: ANEP 2009. Gráfico I.1.4.24 Elaboración propia
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Cuadernos de Educación :: 19
III.6. La matrícula en el MERCOSUR
Fuente: ANEP 2009. Gráfico I.3,2,1
Salvo Paraguay, todos los países tienen una matrícula bastante más alta que en el nuestro, pese
a que -como se ha señalado antes- sus indicadores sociales son peores. Desde este ángulo se
puede señalar que es el resultado del desánimo y la falta de interés con que los adolescentes y/o
sus familias valoran la educación hoy en día.
IV. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS ENTRE 1995 Y 2003
IV. 1. Las reformas en las últimas dos décadas (5)
Una serie de innovaciones se realizaron sobre todo en la enseñanza media. Mancebo identifica
como las principales las referidas a la reforma del 86 del plan del Ciclo Básico y al impulso dado a
la expansión de la matrícula de la educación media obligatoria, mediante la creación de nuevos
liceos públicos entre 1985 y 1989 (6). Entre 1985 y 1990 la matrícula general de la educación
secundaria crece de 132.184 estudiantes a 167.034 (26.5%) siendo el Bachillerato el que más se
expande (34%) y el Bachillerato del interior del país, un 52% (7).
5. En este punto seguimos básicamente a Filgueira y Martínez Larrechea, 2004. 6. Mancebo M.E., op cit. 2001.
7. Cardozo, S., Aportes al análisis de los Bachilleratos en la Educación Secundaria, Cuadernos de Trabajo, Serie Estudios Sociales sobre la Educación, MESyFOD, ANEP, 2000.
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Con la tercera administración democrática, a partir de 1995, se da inicio a una nueva reforma
educativa.
Los cambios más importantes fueron: A) la inversión en infraestructura y equipamiento
desagregada en rubros como la construcción de nuevas aulas y locales. B) Adquisición y
distribución de materiales didácticos, compra de equipos informáticos y software para la
informatización de para la nueva asignatura “Aulas de Informática”. C) capacitación masiva e
intensiva de docentes a diferentes niveles y bajo modalidades de formación básica y en servicio;
El proceso de reformas implementado en este período apuntó al desarrollo de una visión global e
integrada de la educación, entendida como un proceso continuo, flexible y abierto.
En el Ciclo Básico se reformuló uno de los paradigmas de la enseñanza secundaria en todas las
reformas previas, constituido por la organización curricular en torno a materias. El nuevo Plan se
organiza por áreas, por ejemplo, Historia y Geografía pasan a formar parte del área de "ciencias
sociales" y un proceso similar opera en la creación del área de "ciencias experimentales" a partir
de las anteriores materias científicas. Las innovaciones también avanzan por la creación y
relevancia que se otorga a la formación en informática y a la lengua inglesa, además de otras
innovaciones relativas a la gestión y actividades docentes. Las mismas pueden clasificarse en dos
tipos: Es evidente que el proceso fue exitoso en democratizar la enseñanza preescolar, corriendo
hacia abajo las edades de incorporación y cubriendo sectores sociales desprivilegiados en
contraste con el sistema anterior, predominantemente privado y elitista. El impacto de la reforma
en la educación básica secundaria, de acuerdo a los estudios de seguimiento y evaluación de
aprendizajes, muestra resultados positivos en cuanto a la capacidad de retención del sistema
educativo. Sin embargo no hubo evidencia de un mejoramiento de los aprendizajes. Pese al
despliegue de innovaciones se podría hipotetizar que mejoró sustantivamente la eficiencia pero no
la calidad del sistema.
IV. 2. La crisis educativa uruguaya
1) El diagnóstico de CEPAL de 1995. Esta crisis es de vieja data. Los primeros estudios
importantes se remontan a los ´60 hechos por la CIDE pero como se sabe un diagnóstico amplio y
exhaustivo se realizó en los ´90 por CEPAL bajo la dirección de Germán Rama.
Ese informe puso en la agenda una realidad poco familiar para actores y operadores del sistema,
para el sistema político y hasta para la población. En efecto, el diagnóstico superó el conjunto de
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 21
expectativas: A) Se esperaba encontrar un elenco docente escasamente motivado pero no los
altos niveles de desprofesionalización registrados, sobre todo en el cuerpo de profesores. B) Se
creyó que la democratización pasaba por la extensión del plazo de escolarización y se encontró
que este supuesto no era verdadero. C) Se esperaba registrar los signos de un deterioro
acumulado pero esto estaba lejos de la estratificación e inequidad sistémica adosada al deterioro
que finalmente se encontró. D) Se creía encontrar restricciones de la educación para corregir las
inequidades sociales pero no se esperaba que la educación cooperara decisivamente en la
reproducción activa del sistema de desigualdades. E) Se esperaba encontrar un currículo oculto
que introdujera en los sectores con deterioros familiares y sociales, pautas ligadas al logro y a
normas de valor diferentes de las que imparte su contexto inmediato. Sin embargo, tampoco este
currículo oculto benigno se corroboró en las investigaciones (Errandonea, 2001).
Los datos son conocidos y no hace falta reiterarlos. Unos pocos podrían sintetizar la situación:
entre los jóvenes de 20 a 29 años menos del 40% ha terminado el bachillerato, la deserción
uruguaya es 50% superior a la de Brasil y Argentina y más del doble que la de Chile. En el ciclo
básico, la tasa de repetición alcanza a la cuarta parte de los alumnos y la tasa de abandono ronda
el 6%. Estos valores son significativamente más altos que los de otros varios países
latinoamericanos con mayor desocupación e inflación, peor distribución del ingreso (8), mayor
pobreza e indigencia (9) y continúa acentuándose desde 2003 en que el producto sube, la
desocupación y la inflación bajan, los ingresos reales de la población se incrementan y el gasto
educativo aumenta cada año. Uruguay se sitúa en el lugar 46 en el ordenamiento mundial del
Índice de Desarrollo Humano y ocupa el tercer lugar en América Latina, seis posiciones más que a
principios de los años 90. Lo superan Argentina (puesto 38) y Chile (40), dos países cuyo índice
de Gini de desigualdad es superior al nuestro. Esto sucedió porque estos países mejoraron los
indicadores de enseñanza media y terciaria a una tasa mucho más rápida de lo que lo hizo
Uruguay (Salas y Vigorito, 2009).
Parece necesario mencionar perspectivas discutibles de algunas autoridades gubernamentales.
Pablo Álvarez, Director General de Secretaría del Ministerio de Educación respondió a
legisladores blancos y colorados acerca de los problemas de la educación de la siguiente manera:
i) son programas (mencionados por esos legisladores) que están incluidos en la Ley de
Educación. ii) Se está trabajando en la extensión de los centros...de tiempo completo. iii) Se
piensa instrumentar la disminución de estudiantes por grupo...ello requiere de más edificios. iv) No
8. Sin embargo el índice Gini de Uruguay -el mejor en A. Latina que era 0.52 en 2009 (CEDLAS and The World Bank. s/f) -es alto y muy insatisfactorio, de 0.44 (2009) levemente superior al existente desde 1989, y no mejoró entre 2002 y 2010. Es alrededor de 10 puntos más que en los países europeos (0.33); en los países nórdicos es de 0.25 (Gasparini y Lustig, 2011) 9. Este año el país llegó al 5% de pobres contra el 20% de C. Rica y Chile, el 30% de Brasil y el 40% de México, y al 1% de indigencia.
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22 :: Facultad de Ciencias de la Educación
es responsabilidad del Liceo si el joven que ingresa forma parte de una cuarta generación...bajo la
línea de pobreza (Caras y Caretas 7-10-201).
Habría que señalar: A) Que algo esté en la Ley como es obvio no significa absolutamente nada, lo
importante es que la misma se transforme en programas de cambios. B) No está claro si existe
una política en curso o recién planificándose para construir más edificios. C) Al contrario, como lo
sostienen decenas de expertos en educación en todo el mundo y como se asume en la mayor
parte de los países, sí es responsabilidad del sistema educativo establecer condiciones para que
un joven cualquiera sea su origen social y su performance pasada pueda ser un alumno exitoso; si
no así la democracia educativa se reduce a los que nacieron en las capas medias. La antigua
idea que ilustra la expresión: “pobrecito no puede” o “pobrecito la cabeza no le da” para justificar el
fracaso escolar hace décadas que está desterrada de la educación y debiera ser rechazada
también por los responsables políticos de nuestro Ministerio. D) En su respuesta el Sr. Álvarez no
tiene en cuenta que esas propuestas a las que alude, si se implementaran, serían una ayuda pero
no rozan los problemas estructurales del sistema educativo que se analizan en este trabajo y que
los expertos de este país conocen bien, acerca de los cuales no se conoce iniciativa alguna: la
carrera docente, el sistema de de selección y evaluación de los profesores y su dispersión por los
liceos lo cual hace “un profesor = a un liceo, en una clase (o en dos)”, la escisión entre la carrera
de dirección institucional y la carrera docente, la legal falta de mínimas capacidades de los
Directores para dirigir sus liceos, la grave falta de formación profesional de la mitad de los
docentes, la evaluación de los Directores acerca de cómo se relacionan (promedialmente claro),
los que se analizan a continuación.
Otra realidad lamentable sobre la cual no se ha mencionado ninguna idea es el irracional número
de asignaturas que recibe cada estudiante, 11 en 1er. Año y 15 más adelante. No hace falta más
que presenciar las tareas de los estudiantes para advertir que el sistema es absurdo. Su puede
hipotetizar que en buena medida las repetición y el abandono son fuertemente estimulados por
esto. De nuevo es posible advertir aquí la falta de conocimiento de las autoridades educativas
acerca de cómo funcionan los sistemas educativos en Europa y en otros muchos países de alta
eficiencia y calidad por ejemplo China y la República de Corea. Por tomar sólo un ejemplo en
Francia e Italia hay entre 5 y 7 asignaturas según el nivel de que se trate en un período dado
(trimestre, cuatrimestre, etc.) en el siguiente algunas asignaturas continúan y otras cambian según
el Plan de Estudio. Este evita la exposición de los alumnos a una multitud de temas inmanejables
y puede suponerse que en la asignaturas de pocas horas / semana la relación docente- alumno
casi debe esfumarse.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 23
2) Los problemas estructurales del sistema educativo. El proceso económico y social
reseñado antes lleva a pensar que los problemas centrales están al interior de la educación y que
no son generados por la escasez de los recursos o solo lo es en una parte limitada. En efecto,
todos los estudios internacionales y nacionales muestran sin lugar a duda algunas cosas. Si se
correlaciona el volumen del gasto por alumno o su incremento con la calidad en Europa
Occidental los valores no tienen significancia estadística (aunque son positivos) probablemente
porque en algunos casos por ejemplo, Suiza, Alemania, España y Portugal son bajos y arruinan
los promedios. Si en cambio se consideran los países nórdicos la correlación es muy fuerte: más
gasto, mucha calidad. En 2002 el promedio de alumnos en el nivel inferior de comprensión lectora
era de 13.5% en Finlandia, Suecia, Noruega y Dinamarca y de 23.5% en Suiza, Alemania, Polonia
y Portugal (Braslavsky y Cosse, 2003 [a]). En América Latina y Europa, la correlación es fuerte y
negativa. Por ejemplo la correlación (coeficiente de Pearson) entre porcentaje del gasto en
educación y el de comprensión lectora es de -0.54 (Cosse, 2011). La inversión por alumno y la
competencia en ciencias era de 0.09 (coeficiente de Pearson) para Europa Occidental y los países
más desarrollados del este,
Una enumeración no exhaustiva de los problemas podría ser la siguiente:
i) La escisión entre la carrera de dirección institucional y la carrera docente. Es notorio que este es
un problema crucial en toda América Latina (10). La complejidad actual del sistema educativo
requerido para la formación de los adolescentes en el mundo de hoy y la notable expansión de la
matrícula secundaria reafirma la idea de que un buen director de liceo o escuela no
necesariamente es un docente de excelencia y viceversa. Son competencias, saberes y
experiencias muy distintas y específicas.
ii) En América Latina casi siempre -y en Uruguay- la carrera docente implica que el mecanismo
central para mejorar el sueldo es la antigüedad y para incrementos más importantes pasar de
maestro (o profesor) a Subdirector, luego a Director, etc. (Morduchowicz, 2002; Filgueira, 2001). O
sea, se premian los años de trabajo pero no la competencia ni la especificidad de los roles (11). Es
una discusión que ya lleva mucho tiempo pero sobre el cual no parece haber habido muchos
avances.
iii) No hay un buen sistema de selección y evaluación de los docentes.
iv) Hay una notable dispersión de los docentes secundarios en una multiplicidad de liceos lo cual
impide el trabajo en equipo, genera ausentismo y dificulta el trabajo permanente con los alumnos.
10. Cambiar esto ha tenido fuertes resistencias de los gremios en toda América Latina. (Palamidessi, 2003). 11. Al respecto han habido medidas importantes como la del plus salarial para docentes en zonas críticas, y desde la reforma Rama se ofrecen incentivos monetarios y no monetarios para aquellos maestros que eligen escuelas en los contextos no favorables intentando revertir la tendencia de que los docentes con mejores resultados en los concursos elijan los mejores colegios en cuanto transporte, cercanía, etc., pero se trata de un problema del sistema en su conjunto.
Gustavo Cosse
24 :: Facultad de Ciencias de la Educación
v) Hay una alta rotatividad de los docentes en los liceos de un año a otro lo cual también genera
ausentismo e imposibilita el trabajo en equipo.
vi) Un problema que se reitera desde los ´80, consiste en que los gremios de la enseñanza
percuten todo el tiempo con la idea de que es central aumentar el gasto como eje del
mejoramiento posible. Algo que se reitera en estos planteos es la notable ignorancia -similar a la
de otros temas, sobre lo que se volverá en la Sección VII.5, de la rica discusión internacional que
existe desde hace como 15 años o más.
vii) La existencia de muchos liceos muy grandes que complican las posibilidades de un manejo
organizacional y académico adecuado.
3) Los aspectos centrales de la reforma educativa de 1995. El tema ha sido analizado en
valiosos trabajos de modo que aquí se hará solo un resumen.
3.1. Ampliar al 95% la atención de los niños de cinco años en todo el país.
3.2. Ampliar al 93% la atención de los niños de cuatro años en Montevideo.
3.3. Ampliar la atención horaria al 64% de los niños carenciados de cinco años de todo el país.
3.4. Ampliar la atención horaria al 67% de los niños carenciados de cuatro años en todo el país.
3.5. Cubrir el 95% de la población entre 6 y 11 años asistente a escuelas urbanas de Montevideo
y en el Interior Urbano, tanto en hogares con necesidades básicas suficientes, como los que
tienen necesidades básicas insuficientes.
3.6. Atender al 12% de alumnos de Educación Primaria Común Urbana.
3.7. Brindar cobertura alimentaria en la categoría almuerzo o almuerzo más merienda, al 51% de
los niños asistentes a escuelas públicas urbanas comunes en el Interior del País.
3.8. Brindar cobertura alimentaria en la categoría almuerzo más merienda al 100% de los alumnos
de Educación Preescolar y Primaria que asisten a escuelas en régimen de tiempo
completo.
3.9. Otorgar conocimientos básicos de inglés a 10.000 niños localizados en 189 escuelas de todo
el país.
3.10. Reforma del currículum del ciclo básico restándole énfasis a las humanidades y artes e
incrementando el contenido en ciencias y matemáticas (Filgueira, 2001).
3.11. La reforma supone que el responsable de la educación no es sólo el profesor en un aula
sino además, y fundamentalmente, la institución escuela o la institución liceo (Filgueira,
2001) (12)
3.12. Ampliación de la educación post-escolar en el medio rural.
3.13. Aplicación de nuevas modalidades de enseñanza tecnológica y profesional.
12. El trabajo solitario fue hasta hace poco una característica central de la cultura y la práctica docente; pocas profesiones se caracterizan por una mayor soledad y aislamiento, aunque ha desaparecido o atenuado en algunos países en que se ha instalado el trabajo en equipo del grupo docente, como en Brasil, Chile, Finlandia, Canadá y Francia entre otros.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 25
3.14. Creación de seis Centros Regionales de Profesores (CERP), atendiendo la oferta de
formación docente en el interior del país (13).
3.15. Inversión en bibliotecas, materiales didácticos, equipamiento informático e infraestructura.
3.16. Desarrollo de diversos programas de capacitación docente.
3.17. Establecimiento de pruebas estandarizadas de aprendizaje.
En este contexto es importante señalar la nueva expansión de la educación media, el 26% entre
1985 y 1990 y en el bachillerato del interior en un 50% (Filgueira, 2001).
Un importante efecto indirecto del proceso fue elevar fuertemente el nivel de la reflexión
pedagógica y de ubicar a la cuestión educativa en un lugar relevante de la agenda política
(Mancebo, 2001).
Es evidente el fuerte carácter transformador de la reforma del 95: la universalización de la
educación inicial; la consolidación de la educación primaria como eje central de la integración
social; la búsqueda de una renovada educación media realizada mediante la introducción de
cambios institucionales y curriculares; el perfeccionamiento académico de la función docente y la
desconcentración territorial de los centros de formación de profesores [CERP] (Mancebo cit).
Los críticos de la Reforma, tanto los docentes como los gremialistas y -aunque sin manifestarlo
públicamente- los partidos oficialistas (lo que veremos en la Sección V) señalan siempre que la
misma estuvo diseñada desde los organismos internacionales. Lo cual implica una notable
ignorancia acerca de los cambios en el sistema educativo que se realizaron en Europa desde los
´80 y en la región desde el 2000: la enseñanza inicial, la reforma curricular, la responsabilización
institucional y no del docente por los resultados y su evaluación por muestras, el énfasis en los
métodos cuantitativos y el ingles, la actual lengua franca, la modernización de los libros de texto
(evaluados en Uruguay por jurados de alta calificación) entre otras fueron medidas que se
implantaron en Europa desde mediados de los ´80 y que fueron centros neurálgicos de las
reformas en América Latina (Braslavsky y Cosse, 2003 [b]; Kaufman y Nelson, 2004).
4) El conflicto entre los funcionarios técnicos y los de planta. Ahora bien, interesa examinar
brevemente una de los conflictos que afectaron fuertemente la implementación de la reforma.
Consiste en la contradicción entre los funcionarios técnicos de planta y los expertos que fueron
ingresados para apoyar la capacidad profesional y técnica de los organismos con carácter de
contratados, normalmente financiados por el BID. Estos cuadros técnicos insertados en la
estructura respondieron a la notoria necesidad de fortalecer la capacidad instalada profesional la
13. En Salto, Maldonado, Rivera, Colonia, Canelones y Florida.
Gustavo Cosse
26 :: Facultad de Ciencias de la Educación
cual tenía serios déficit. Seguramente la irritación difundida entre los funcionarios de planta se
basaba por un lado en que era visualizada como una invasión de sus roles y competencias
funcionales (14) (Lanzaro, 2004) y por otro en que sus sueldos eran significativamente superiores.
Sobre este aspecto se evitaba o ignoraba una consideración evidente: estos profesionales tenían
contratos de máximo un año, no cobraban beneficios sociales, no recibían aportes estatales para
la jubilación ni tenían cobertura y seguro médico todo lo cual debían financiar por sí mismos (15).
En cuanto al conflicto de funciones habría que recordar que se trataba -y se trata- de una
discusión nada trivial acerca de los saberes pertinentes para diseñar e implementar políticas
públicas. Es de sentido común que el problema no es estar o no en un aula sino saber lo
necesario y tener la experiencia requerida para definir y desplegar políticas educativas.
El conflicto responde también a que la reforma implica un cambio en las reglas de juego históricas
del sistema educativo, por ejemplo la inamovilidad de los cargos, la antigüedad como criterio
central de premio salarial, la exigencia de capacitación, etc. Por cierto en la etapa de
implementación en las aulas es imprescindible respetar los tiempos de adecuación de los
docentes a las nuevas exigencias y previamente haberlos involucrado activamente en los planes
en curso. No haber atendido a estos requisitos hizo que en muchos casos las reformas tuvieran
fuertes limitaciones para tener éxito (Braslavsky y Cosse, 2003 [b]).
5) Las críticas hacia la reforma Rama. La Federación Nacional de Profesores de Enseñanza
Media (FENAPES) y la Asociación de Docentes de la Enseñanza Secundaria (ADES) presentaron
acciones de amparo ante la Justicia.
El Prof. Oscar Gómez, (ex Director General de Enseñanza Primaria, actual Subsecretario de
Educación y activo militante contra la Reforma en los ´90 señala: "Yo no creo que él (Rama) fuera
el ideólogo, el origen de esta reforma estaba bastante lejos de nuestra frontera: Basta con quienes
son los que financiaron la primera parte de los cambios (“El País” 03-09-2011) (Se alude al BID).
Y bien es legítimo pensar que ello no es así, no basta. Ésta es sólo una parte de la casi increíble
falta de información que padece gran parte del sistema educativo uruguayo. Se genera sin duda
por no tener idea de las experiencias de financiamiento de políticas educativas en América Latina
(Braslavsky y Cosse, 2003 [b]; Carnoy, Cosse, Cox y Martínez Larrechea, 2004; Bruner y Cox,
1995; Cox y Lemaitre, 1999; Espínola, 1991; Kaufman y Nelson, 2004; Tenti Fanfani, 2000), a
14 Por ejemplo una Inspectora sostenía en 1995 que “...los sociólogos y planificadores no pueden conducir la reforma educativa...y la están dirigiendo desde puestos burocráticos ... con gente que hace 30 años que no entra a un aula...” (Mancebo cit.) 15. Si se ponderara esta remuneración “ausente” -lo cual fue hecho en el Ministerio de Educación de Argentina en los ´90- se encontraría que los sueldos netos son similares o solo algo superiores para los consultores en el caso de los escalafones profesionales más altos.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 27
partir de lo cual se genera un visión en definitiva ideológica, sin fundamento empírico alguno.
Todos los testimonios de los profesionales y técnicos que han participado de las mismas con
financiamiento BID -por ejemplo en Chile (2000), Argentina (1992), México (2001), etc.- señalan
que este organismo nunca tuvo definiciones institucionales sobre el contenido de las políticas
educativas (16).
Por cierto todas las personas tienen sus propias opiniones en cada institución dónde trabajan, la
cual también las tiene, y a veces no disciernen bien la diferencia entre unas y otras. Durante la
discusión del diseño de los Centros Regionales de Profesores - CERP, expertos del BID
empezaron a sondear institutos privados para que se hicieran cargo de la tarea; el Prof. Rama
consultó al Presidente y propuso cortar la negociación para lo que tuvo su apoyo y eso ocurrió.
Los expertos llamaron a Washington para pedir instrucciones y la historia terminó ahí: el BID no se
retiró (“El País”. cit.) (17).
Ahora bien los dirigentes gremiales ignoran todo acerca de los procesos de cambios de los
sistemas educativos en el mundo en general y en Europa en particular. Todos los que se dedican
al tema educativo medianamente informados saben que en este continente se empezaron a
realizar cambios sustanciales desde mediados de los ´70 por ejemplo: A) Enseñanza Inicial. B)
Modernización y ampliación del currículum especialmente en lo que refiere a las ciencias básicas.
C) Cambios sustanciales en los libros de texto. D) Énfasis en los métodos cuantitativos (18) E)
Responsabilidad de la institución y no del profesor por los resultados (19). Estas medidas entre
otras -que no se mencionan para abreviar y se incluyen en el punto 3- se intentaron aplicar
durante la reforma Rama. Los gremios parecen suponer que hubo una conspiración internacional
operada por los organismos internacionales para hacer penetrar a los Estados europeos y
latinoamericanos estas ideas, que por cierto fueron generadas paulatinamente por los expertos de
cada país del más alto nivel reunidos muchas veces en instituciones internacionales.
16. Al autor de este trabajo le tocó participar en el pequeño grupo de técnicos que elaboró con expertos del BID a lo largo de tres meses el Plan de Reforma de la Enseñanza Media argentina- que implicó un cambio radical en todos los aspectos del sistema educativo- el proyecto a presentar a las autoridades del Ministerio de Educación en 1992; no se recibió ni una sola sugerencia respecto a los temas sustanciales, sólo se discutieron aspectos técnicos de plazos, modalidades del préstamo, términos de referencia de cada Subproyecto, monto de la contraparte argentina, etc. 17. Este hecho salió en la prensa local y hasta en la Argentina en “Clarín”, La Nación” y “Página 12”; sin embargo el tema es ignorado desde entonces hasta hoy por los críticos del proceso. 18. A tal punto que por ejemplo en Francia cuando un alumno extranjero ingresa a la Enseñanza Media el grado al cual se incorpora se define por una prueba en Matemáticas (Ministère de l'Education, 2003). 19 Este es un aspecto crucial de todas los cambios en los sistemas educativos y su implantación es más tardía que las anteriores, en general desde los ´90; históricamente el docente o el alumno pobre eran los responsables de los malos resultados e incluso hasta los 2000 era un principio aceptado por muchos sistemas educativos latinoamericanos, o al menos en muchos colegios (Cosse, 2011).
Gustavo Cosse
28 :: Facultad de Ciencias de la Educación
V. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS ENTRE 2002 Y 2011
En sentido estricto, es dudoso que pueda hablarse de “políticas”. En efecto no hubo propuestas ni
cambios significativos en la estructura del sistema educativo ni en lo que refiere a sus parámetros
sustanciales ni en cuanto a las reglas de funcionamiento del mismo. Existieron una serie de
iniciativas que procuran mejorar el funcionamiento con varias medidas en estado de tipo “anuncio
para el futuro”. Se mencionan algunas que parecen tener importancia.
Las propuestas relevadas en la prensa son las siguientes:
1) La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) presentó ayer una "Propuesta
para la educación media" en la reunión que mantuvo con el Consejo de Ministros, en la que
expone cinco puntos básicos: construcción de espacios abiertos de cooperación educativa,
articulación socialmente valiosa entre el mundo del estudio y el mundo del trabajo, creación
de instituciones de educación media e instituciones amigables y protagónicas.
2) Construcción de espacios abiertos de cooperación educativa, es necesario comprometer en
los grandes desafíos educativos del país a toda la sociedad: espacios de cooperación
abierta y la articulación de instituciones educativas de diversas orientaciones y edades.
... esta interacción puede realizarse a través de las "tecnologías de la información", lo que
facilita dicha interacción.
... la importancia de promover la "percepción del trabajo como espacio de realización
personal y contribución social ... la importancia de formarse toda la vida y no
abandonar los estudios cuando se ingresa al mercado laboral, así como ofrecer
propuestas para cautivar a quienes dejaron de formarse para que retomen sus
estudios, así como implementar más pasantías en los cursos de formación.
3) La importancia de fusionar la Educación Técnico Profesional y la Educación Secundaria que
permite mejorar la articulación del trabajo y el estudio. También de esta forma, los jóvenes
tienen un espectro más amplio de propuestas educativas. La comisión coordinadora de
ANEP también expresó en la propuesta su preocupación por los resultados de las pruebas
PISA 2009 y se compromete a "continuar con esfuerzos para fortalecer la inclusión o
integración académica y potenciarlos". Entre las formas de concretar este compromiso se
encuentra el complementar proyectos para mejorar la lectura y razonamiento de los
estudiantes, así como la expansión del Plan Ceibal y la evaluación "en línea” de los
aprendizajes.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 29
4) La comisión coordinadora de ANEP también expresó en la propuesta su preocupación por
los resultados de las pruebas Pisa 2009 y se compromete a "continuar con esfuerzos para
fortalecer la inclusión o integración académica y potenciarlos". Entre las formas de concretar
este compromiso se encuentra el complementar proyectos para mejorar la lectura y
razonamiento de los estudiantes, así como la expansión del Plan Ceibal y la evaluación "en
línea” propone implementar diversos tipos de clases de apoyo para evitar que los jóvenes
repitan el año. Por otra parte, se menciona a las "instituciones amigables" como "lugares
propicios y estimulantes para aprender, enseñar y crecer", donde se incorpore a la familia y
se fusione la enseñanza de diversas disciplinas. Otro aspecto que consideran relevante es
mejorar la calidad en formación docente, pues lo consideran "clave" para mejorar la
educación media de los aprendizajes adquiridos). Información de la prensa, 23 -1-2011.
5) Respecto a mejorar la calidad de la enseñanza: Para las autoridades de la ANEP las
soluciones pasan por tres ejes fundamentales extender el tiempo pedagógico, es decir, de
aprendizaje; modificar los modelos institucionales y promover la profesionalización docente.
6) El consejero Fernando Tomeo admitió que, en ciertos casos, docentes y familias de alumnos
tienen razón en quejarse sobre el estado edilicio de algunos locales. El Consejo de
Educación Secundaria proyecta construir y sustituir unos 42 liceos a lo largo del actual
período de gobierno, reparar otros y modernizar el equipamiento de todos los
establecimientos (UyPress 27-04-2011).
Hasta aquí, parecen ser propuestas que necesitan el diseño de programas de aplicación
concretos para su futura implementación. En cuanto a iniciativas en vías de implementación se
puede señalar:
A) El Consejo Directivo Central (CODICEN) de la Administración Nacional de Educación Pública
(ANEP) aprobó ayer la realización de una evaluación en línea de los resultados de los
aprendizajes desde 3º de Educación Primaria a 3º de Secundaria y UTU. El mismo se efectuará a
través de las laptops del Plan Ceibal y en las áreas: Lengua, Matemáticas y Ciencias. Su
organización se iniciará en marzo de este año, y para ello se solicitará colaboración a los docentes
nucleados en las Asambleas Técnico Docentes y en los sindicatos, además de los técnicos de
cada consejo desconcentrado.
Néstor Pereira, miembro del CODICEN, expresó a Últimas Noticias que es "un instrumento para
evaluar los procesos de aprendizaje utilizando otros indicadores que serán establecidos por los
técnicos en conjunto con los docentes". El Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) ya
cuenta con antecedentes, porque fue el primero que instrumentó en forma piloto en 2º en 2009 y
en 2º y 6º de 2010.
Gustavo Cosse
30 :: Facultad de Ciencias de la Educación
La instrumentación en caso de la Enseñanza Media está sujeta al tiempo que conlleve su
organización y estiman que para fin de año podría implementarse.
La directora general de Secundaria, valoró que las pruebas en línea, es decir, por vía digital,
"permitirán hacer un seguimiento del estudiante a largo plazo en cuanto a su rendimiento escolar,
y entonces nos permitirá saber al instante dónde está el déficit. De esa forma, el docente podrá
corregirlo sobre la marcha". Asimismo, destacó que fácilmente se podrá contar con una historia
del proceso de aprendizaje del chico. Este aspecto ingresa en la agenda cotidiana del CODICEN y
los desconcentrados; y pasó también a serlo del Ministerio de Educación y Cultura (MEC).
También “se analizarán los resultados de las pruebas del Programa para la Evaluación
Internacional de Alumnos de la OCDE (Pisa, por sus siglas en inglés), así como del Anuario
Estadístico 2009 del MEC, además de la gestión institucional", expresó una fuente. (Información
de la prensa).
B) A fines de abril se implementará en 30 liceos y nueve escuelas técnicas el programa
"Compromiso Educativo"... ha sido definido como un "espacio abierto" que apunta a combatir el
abandono escolar. Serán jóvenes estudiantes con formación terciaria o docentes voluntarios,
llamados "referentes pares", quienes acompañarán en sus tareas a alumnos de cuarto año de
Educación Secundaria y de los primeros años de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU).
Las becas de "Compromiso educativo" no desplazan a otras ayudas por estudio ya instaladas en
el sistema y los jóvenes que participen en el programa no podrán recibir otras ayudas
económicas. Con este programa se apuesta a la solidaridad y al acompañamiento de los
adolescentes que tienen dificultades para seguir en el sistema educativo formal, señaló Vignoli.
(UyPress, 08-03-2011)
C) La directora general del Consejo de Educación Secundaria, Pilar Ubilla anunció una leve baja
del ausentismo docente. Esto es atribuido a la modificación en el cobro del presentismo, que pasó
de anual a trimestral. Aclaró que existen casos puntuales de profesores efectivos e interinos que
faltan en forma reiterada y casi constante. Esas situaciones se investigan para aplicar el Estatuto
Docente y el Reglamento. Ubilla anunció una mejora en los indicadores que miden las faltas de
los profesores en los centros de estudio, pero aclaró que recién se está iniciando ese camino. La
situación supone un trabajo conjunto con la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza
Secundaria del Uruguay (FENAPES) y la Asamblea Técnico Docente (ATD). Se estima que un
10% del promedio de ausentismo obedece a aquellos docentes que faltan en forma reiterada y
constante, las cifras que se manejan no serían precisas, porque el promedio se ve aumentado por
ese 10% que reincide, según lo expresado por la ATD. Estos docentes están desacreditando de
alguna manera a todos sus colegas, aseguró Ubilla (UyPress, 30-07-2011).
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 31
Recientemente, (UyPress, 3-10-2011) la prensa informó acerca de “Notorios avances en los
principales puntos del acuerdo sobre educación multipartidario firmado en 2010”: 1) El gobierno ha
destinado millones de pesos para obras de infraestructura y la creación de centros para educación
inicial, primaria, media y técnica. 2) Se profundizó en la formación docente abriendo nuevos
espacios para ello. 3) Las escuelas de tiempo completo se extendieron en todo el país. 4) Se inició
el camino hacia la instalación del Instituto Universitario de Educación (IUDE). 5) Se aprobó el
Fondo de Infraestructura Edilicia con dinero para construir 42 liceos y 10 Escuelas Técnicas. 6) Se
instaló el primer centro de Tiempo Completo en San Luis, Canelones. 7) Las autoridades trabajan
para la creación del profesor a cargo y la extensión de las tutorías docentes. 8) Se otorgaron 1460
Becas Estudiantiles. 8) En la educación media superior se otorgaron 1.602 becas a 39 centros en
8 departamentos. 9) El gobierno destinó partidas presupuestales para construir 10 escuelas
Técnicas y 3 campus, así como la ampliación del virtual y la incorporación de unidades móviles
para aumentar cobertura en Educación Media Superior. 10) El Programa Formación Profesional
Básica Plan 2007 creció en 43% en matrícula para la culminación de la Educación Media Básica y
desarrollo profesional. 11) Se incorporó la figura del Profesor Itinerante y Departamentos
Académicos para atender áreas y regiones con limitaciones en recursos humanos. 12) Se inició
con el desarrollo de las tecnicaturas que pasó de 0.3% en 2001 a un 5% en 2001. 13) En este
punto, se el Consejo de Formación en Educación en la ANEP, como transición a la instalación del
Instituto Universitario de Educación (IUDE). 14) Se firmó el Convenio Marco con la Universidad de
la República con la finalidad de realizar acciones conjuntas para la formación de docentes y
también convenios con instituciones universitarias para la realización de programas conjuntos. 15)
El Ministerio de Desarrollo Social, Daniel Olesker sostuvo que la culpa de que haya jóvenes que ni
estudian ni trabajan, es del "neoliberalismo de los 90". (UyPress, 21-10-2011). La afirmación es
insólita en sí misma y más aún hecha por el Ministerio de Salud incursionando en temas que no le
competen y acerca de los cuales, salvo demostración en contrario, no sabe mucho. Como todo el
mundo sabe en este país desde 2004 no hubo privatizaciones ni medidas neoliberales, salvo en el
Puerto y en los celulares y ambas fueron exitosas. Pero además, como también se sabe, es del
todo equivocado caracterizar a los ´90 como dominado por políticas neoliberales por parte de los
gobiernos de Sanguinetti y Lacalle. El primero no lo fue y el segundo intentó serlo y como es de
dominio público fue bloqueado por un plebiscito.
Y bien todas estas medidas son sin duda alguna muy positivas y van al centro de urgentes
necesidades del sistema educativo. Sin embargo ninguna de ellas da un solo paso respecto de las
deficiencias estructurales que se desarrollan en este informe entre otras: A) La irracional
centralización del sistema. B) Una carrera docente que premia la antigüedad y no la capacitación.
C) La disociación entre la carrera de dirección y la profesional. D) La falta casi absoluta de
capacidad decisional de los Directores para manejar sus liceos. E) La carencia de políticas de
Gustavo Cosse
32 :: Facultad de Ciencias de la Educación
designación y evaluación de los docentes. F) Los profesores “taxi”. G) La estructura curricular que
tiene entre 11 y 15 asignaturas por año lo cual es irracional para los alumnos y los docentes.
Convendría tener claro que con estas medidas, si se concretan, mejorará la eficacia o sea los
resultados cuantitativos pero no la eficiencia, es decir los resultados de mejor calidad.
La excepción es que se comenzó a trabajar en nuevos modelos de institución de educación media
que integren propuestas de educación secundaria y técnica. En este sentido tiene particular
relevancia una iniciativa reciente. Según la información brindada por El País (Pilar Besada, 12-11-
2011) “El programa PROMEJORA del CODICEN, que fue criticado por FENAPES, ya está en
marcha y varios centros educativos manifestaron su interés de participar. Mientras, el sindicato
hace recorridas para disuadir a los docentes de integrar el plan... Entre el 10 y el 18 de noviembre
están abiertas las inscripciones para que los centros educativos sean parte del Proyecto de
Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa (PROMEJORA) ... los técnicos del
plan afirmaron que desde antes de la apertura de las inscripciones recibieron varios llamados de
escuelas, liceos y escuelas técnicas para trabajar en el proyecto... En equipos de a dos, los
orientadores visitarán los centros educativos y darán las pautas para que cada uno elabore, en
primera instancia, una autoevaluación. Luego los centros deberán armar un plan de mejora
educativa en base a las principales dificultades detectadas, y a fines de 2012, el plan de mejora
será evaluado. Esta semana, la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria
(FENAPES) se declaró "en conflicto" por el avance del plan, porque afirma que promueve la
competencia entre centros educativos para recibir fondos, que lleva a la "flexibilización laboral",
que genera estigmatización de los liceos, división entre categorías de docentes y que se inspira en
el modelo chileno. El plan busca "generar grados crecientes de autonomía pedagógica y de
gestión a los institutos de enseñanza", según indica en el plan presupuestal de ANEP. Esta
"nueva visión" supone "otorgar espacios para la diversidad y la contextualización", y pretende
"cuestionar el mito de que la homogeneidad construye equidad"... Según Cayota, ex - director del
Centro Latinoamericano de Economía Humana y profesor de historia "este proyecto no maneja
recursos, no hay fondos concursables ni los directores van a poder contratar personal", y agregó
que "es un modelo uruguayo que no tiene nada que ver con el chileno". El proyecto fue
presentado en el CODICEN por el representante del Partido Nacional, Daniel Corbo, y fue
aprobado con el voto del presidente, José Seoane, y de los representantes docentes, Néstor
Pereira y Teresita Capurro. El único voto en contra fue el de la representante oficial Nora Castro.
Es para congratularse de este plan que va en la dirección correcta. Ciertos grados de autonomía
pedagógica son una muy bien evaluada realidad en los sistemas educativos de hoy en día como
se ha analizado en otros lugares de este trabajo. Y es de lamentar como siempre la posición
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 33
gremial, que una vez más manifiesta una total ignorancia de lo que fue la reforma chilena. Como
era de esperar, la información da cuenta del fuerte interés de los liceos. En definitiva el proyecto
cumple un paradigma que debiera estar establecido en el sistema educativo. Premiar, no con
dinero sino con cambios innovadores para mejorar la educación.
El tema se volvió conflictivo: El Consejo de Educación Secundaria cumpliendo con la Resolución
Nº 34 del CODICEN de la ANEP, publica la convocatoria a los Centros que deseen formar parte
del Proyecto de Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa.
El Consejo de Educación Secundaria expresa:
1.- No haber recibido por parte del CODICEN el citado Proyecto, por lo cual el mismo no cuenta
con la aprobación formal de este Consejo.
2.- El Consejo de Educación Secundaria, ante la documentación recibida de las Inspectoras
participantes de la Comisión PROFIME, ha analizado y no comparte las orientaciones
generales del Proyecto ni la estrategia de implementación del mismo.
3.- A la brevedad el Consejo de Educación Secundaria presentará un documento fundamentando
su posición.
Directora General: Prof. Pilar Ubilla Consejeros: Arq. Fernando Tomeo, Prof. Daniel Guasco.
Secretaria General: Prof. Graciela Mercapid (UyPress, 15-11-2011).
O sea que ANEP sigue al gremio y sale de frente a oponerse al CODICEN. Más allá del problema
formal de información, el tema es de extrema gravedad. Otro hecho muy auspicioso dado el
desorden que por lo general impera en la educación: el Ministro Ehrlich reaccionó rápido y bien:
declaró que "en un contexto de construcción de acuerdos esto configura una situación de alarma.
Fuentes del Poder Ejecutivo dijeron que la actitud del Consejo de Secundaria "es grave" y que
genera un conflicto institucional. Y agregaron que habrá cambios en las autoridades... El
Vicepresidente Astori apuntó en forma indirecta contra el Consejo de Secundaria, quien rechazó el
plan de mejora de la enseñanza (denominado PROMEJORA) propuesto por el consejero del
Partido Nacional, Daniel Corbo: "Tengo la sensación de que hay algunos actores del proceso de
formación educativa que todavía no asumieron cabal conciencia de que tenemos problemas". (El
País Digital, 15-11-2011).
Quizás no fuera esperable, pero el MPP respaldó la gestión de los dos jerarcas de Secundaria
integrantes de su sector, frente a la posible destitución que analiza el Poder Ejecutivo a raíz de
sus discrepancias con el CODICEN (Últimas Noticias,16-11-2011). Una vez más una lógica
política prima sobre una lógica técnica; los que pierden son los adolescentes.
Gustavo Cosse
34 :: Facultad de Ciencias de la Educación
Reflexionando sobre la permanente oposición de los gremios y ahora el Consejo Directivo de la
Enseñanza Secundaria a cualquier política innovadora y teniendo en cuenta las afirmaciones
sobre el Plan Ceibal, los CERP, el programa PISA y otros aspectos que se analizan en distintos
lugares de este informe, podría hipotetizarse que ello se construye desde la ignorancia de lo que
debiera ser un sistema educativo de excelencia y en definitiva intenta proteger al gremio sobre
cambios acerca de los cuales ignoran todo lo que es pertinente saber y las graves consecuencias
sobre la educación.
Finalmente en esta Sección, pero no por ello menos importante, hay que referirse al siguiente
tema. La información estadística disponible, que es amplia y confiable y que se analiza en las
Secciones IV y VII entre otras, muestra sin lugar a dudas el efecto fuertemente positivo de los
Liceos Pilotos: bajó mucho la repetición y la retención del sistema. Sin embargo y al autor de este
trabajo le resulta algo incomprensible, la legislación aprobada en 2008 se orienta a desmantelar
los mismos y también los CERP. Se puede pensar que esas medidas responden mucho más a
una lógica política que procura eliminar los avances de la reforma de 1995 que a una lógica
técnica y que tal política se basa en el desconocimiento o la acentuada subvaloración de los
importantes logros objetivos fácilmente mensurables acerca de los cuales hay unas abrumadora
evidencia empírica y asimismo al desconocimiento de los avances en la modernización de gran
parte de los sistemas educativos europeos y asiáticos verificados en algunos casos después
mediados de los ´80 y en otros después de los ´90.
VI. LA DISCUSIÓN ACERCA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO URUGUAYO
En los últimos años varias publicaciones plantean una valoración muy positiva de la Reforma
Rama en cuanto a su heterodoxia (Bentacur, s/f; Lanzaro, 2004) que -con distintos énfasis-
comparan lo que habría sido una negativa descentralización de otras reformas educativas como
la argentina y la chilena caracterizadas como ortodoxas. Por extensión se valora muy
positivamente el sistema muy centralizado del Estado uruguayo.
Por el contrario puede considerarse que la mencionada Reforma tiene cruciales rasgos comunes
con ambas y puede mencionarse también a Brasil (Kaufman y Nelson, 2004). Es cierto que a
diferencia de Argentina no hubo un proceso de descentralización territorial y que la reforma
chilena mantuvo el subsidio a la demanda que había implantado la dictadura. Pero hay aspectos
relevantes a tener en cuenta.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 35
Se podría decir que en esos procesos hubo una forma peculiar de descentralización bajo una
modalidad de “desconcentración” que tiene significativos componentes centralizados (Errandonea,
2001) Por cierto debería recordarse que en la llamada “reforma ortodoxa” uruguaya que ha sido
evaluada muy bien en términos de la estructura centralizada del sistema educativo y aún más del
Estado, una de sus innovaciones fue la creación de los CERP con un sistema descentralizado de
diseño, administración y supervisión que supuso la aparición de un tercer modelo de formación,
con un nuevo plan de estudios de tres años, un régimen de dedicación total tanto de estudiantes como de docentes (Mancebo, 2003) y quizás podría decirse semi-autónomo.
En los sistemas descentralizados el Ministerio Nacional también mantiene competencias
centralizadas, por ejemplo en Argentina la aprobación de proyectos provinciales de capacitación
docente, de refacción o construcción de escuelas, de creación de unidades técnicas de
asesoramiento, etc. Asimismo si bien la formación docente quedó a cargo de las Provincias el
Ministerio Nacional aprobaba cada curso y definió un sistema de evaluación que se aplicaba en
las provincias desde el Ministerio Nacional. En Brasil y México el sistema de evaluación de
resultados tuvo un diseño y aplicación centralizada. Otro ejemplo de “desconcentración” como la
llama este autor consiste en que en Brasil se definió un severo sistema de elección o confirmación
de los maestros y se les dio amplias facultades en la conducción de las escuelas, por cierto con
una rigurosa evaluación. Sobre la descentralización (20) se ha escrito mucho desde hace tiempo
en diversos niveles de análisis (De Mattos, 1989; Espínola, 1991; Winkler y Gershberg, 2000;
Couffignal, 2001; Carnoy, 2002; Di Gropello, 2004; Galiani, Gertler y Sharsgdsky, 2005) y vale la
pena tener en cuenta esos análisis cuando se incursiona en el debate acerca de la centralización
vs. la descentralización. Como ha señalado Couffignal (2001) en la construcción del Estado se
procuraba, antes que todo, construir una nación (en Europa y América Latina) fuerte, capaz de
superar los particularismos regionales y locales, asegurar la cohesión social, la pertenencia a un
colectivo delimitado social, geográfico y económicamente.
Por otra parte, hay que recordar que puede haber centralización o descentralización de la gestión
de diversas competencias con o sin autonomía de los colegios o los municipios. Tal estrategia
puede ser de distintos niveles; desde transferir facultades administrativas hasta curriculares, o
bien localizarse en ciertos proyectos o actividades (21).
20. Como las cosas no son siempre totalmente blancas o negras -aunque a veces lo aparentan- quizás no esté de más una referencia histórica: el impulso hacia un Estado central y fuerte fue el justificativo del fascismo, el nazismo y el franquismo; pero una fuerte centralización puede bloquear o amortiguar -en ciertas circunstancias- los caciquismos clientelares regionales (Couffignal, 2001); pero podría agregarse que no siempre: a el clientelismo es un fenómeno bien conocido en el súper-centralizado Uruguay. 21. Como los Proyectos Innovadores y el Plan Social en Argentina y los Proyectos de Mejoramiento Escolar en Chile y en Uruguay.
Gustavo Cosse
36 :: Facultad de Ciencias de la Educación
Debe recordarse que la autonomía de las escuelas -con ciertos límites por supuesto- se está
aplicando con matices diferentes en cada caso en muchos países desarrollados; se ha dicho con
razón que es un buen sistema cuando la democracia funciona bien (Winkler y Gershberg, 2000).
Respecto de América Latina podría agregarse que también los sistemas educativos deberían
funcionar muy bien para implantarla.
Es necesario enfatizar -para intentar evitar confusiones algo difundidas- que la autonomía de los
colegios se aplica -con grados y modalidades variables por supuesto- en diversos países
europeos muchos de los cuales nada tienen de neoliberales y son unitario- centralizados. Dentro
del área del contenido y los procesos pedagógicos en casi todos los casos hay parámetros que se
caracterizan por la autonomía de los centros: A) Los métodos didácticos. B) La elección de libros
de texto también es una cuestión en la que los colegios tienen cierta autonomía (22). C) Existe una
tendencia a una autonomía -condicionada de distintas maneras- en relación con el contenido de
los programas didácticos en todos los países. D) En Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega la
administración educativa local puede delegar las decisiones relativas a la adjudicación de
presupuesto a los colegios (Comisión Europea, 2005).
La experiencia argentina. Es conveniente hacer algunas precisiones sobre la descentralización de
la enseñanza media argentina (la primaria lo estaba desde mucho antes) para tener una idea de
conjunto. Habría que señalar primero que nada que cuando el sistema secundario estaba
centralizado era bastante caótico en varios aspectos, no así el primario. Y tenía muy fuertes
desigualdades interprovinciales en los salarios, la calidad y la eficiencia, las cuales disminuyeron -
sobre todo en las dos últimas variables- muy significativamente durante el proceso de reforma, lo
cual es explicable por un conjunto de medidas compensatorias que llegaron a cubrir en las
provincias o zonas más pobres entre el 30% y el 50% de la matrícula (Cosse, 2001[a]; Glutz,
2001) (23).
La reforma iniciada en 1992 impulsó la importancia del Estado e implicó la renuncia a cualquier
intento de ampliar la privatización de la prestación del servicio, la extensión de la obligatoriedad
escolar, una radical renovación curricular (Dussel, 2004) (24) y además gastó mucho en políticas
22. Por ejemplo, hasta en Francia, un sistema educativo muy centralizado, los Directores de planta (concursados) de cada Liceo eligen a los contratados y los docentes optan entre unos 4 o 5 libros de texto de cada asignatura preseleccionados por el Ministerio de Educación (Ministère de l 'Éducation Nationale). 23. Lo cual reitera la idea de que plantear la centralización como lo bueno vs. la descentralización como lo malo y neoliberal es un paralogismo de falsa oposición. 24. Aquí también habría que corregir una imprecisión de algún planteo hecho en Uruguay referido a Argentina: se definió un amplio y exhaustivo currículum nacional que se basó en los aportes de los más calificado expertos disciplinares, unos 80, para cuya aplicación en las provincias había cierta flexibilidad sujeta a evaluación central. Tampoco existió la misma en Chile. Lo de “descentralización curricular en ambos países” (Bentancur, s/f) es pues muy discutible.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 37
compensatorias y en la modernización del sistema (Glutz, cit.) así como en políticas de
fortalecimiento de la capacidad física, técnica y docente.
La descentralización no fue el resultado de la reforma que se implantó poco después, sino una
medida de corte fiscal -entre otras- del Ministerio de Economía Cavallo elaborada en 1991 en la
Ley de Presupuesto orientada a bajar el gasto del gobierno nacional, sin consulta alguna al
sistema educativo (25). Pero una vez iniciada, en 1992, después de la renuncia del Ministerio
Salonia (26) en el marco de un largo y duro conflicto gremial con las nuevas autoridades
educativas, Rodríguez y Decibe, fue claramente un movimiento desde la lógica mercantil del
Proyecto de Ley de Salonia a la estatal y por cierto no a la inversa.
Por otra parte el gasto educativo creció del 3.4% del PBI en 1992 a 4.3% en 1999, hubo una
importante construcción de escuelas y colegios o su refacción, equipamiento físico y académico,
117.000 becas a estudiantes pobres solo en 1999 (Cosse, 2005), se implantó la enseñanza inicial
-como en Chile y Uruguay existente sólo en el sector privado- y se aprobó en 1993 una Ley
General de Educación que finalmente sustituyó a la del siglo XIX que recogió las características
de organización institucional y los objetivos de equidad, eficiencia y calidad mencionados
(Tedesco y Tenti, 2004; Carnoy, Cosse, Cox y Martínez, 2004 Asimismo, se conformó una Red
Federal de Formación Docente Continua que articuló a las más de 1.000 instituciones formadoras
y constituirlas en centros de formación inicial, actualización y capacitación docentes.
La reforma chilena también estuvo lejos de un paradigma descentralizador a ultranza ni en la
organización del sistema ni en el de financiamiento de las escuelas y colegios que no implicó una
privatización generalizada como se ha señalado (Bentancur, cit.). El Estado retomó, a diferencia
de los ‘80, su protagonismo como responsable de la calidad y equidad. Se pasa de un ‘Estado
subsidiario’ con un rol pasivo, limitado básicamente a la asignación de recursos a sostenedores de
colegios, a un ‘Estado promotor’ con funciones de orientación estratégica, de regulador a
distancia, de evaluación de resultados, caracterizado por la acción activa del Estado a través de
programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación y la utilización de criterios de
discriminación positiva en lo que se definió como “políticas de la tercera vía” (Núñez Prieto, 2001;
Carnoy, 2002).
En Chile el sistema pre-existente de subsidio a las escuelas y colegios según la matrícula de cada
una se corrigió con vistas a la equidad; el sector en que se pagaba matrícula no recibía subsidio
25 Lo que formaba parte del acuerdo firmado con el FMI. 26. Salonia -dueño de un próspero colegio de clase alta- había propuesto un proyecto de ley que minimizaba el papel del Estado y maximizaba el de la enseñanza privada, abría las puertas a las charter schools, etc. y tenía la oposición de los radicales, de una parte de los legisladores y de los más destacados expertos peronistas.
Gustavo Cosse
38 :: Facultad de Ciencias de la Educación
(el 78.2% en los deciles de ingreso 7 a 10 o sea la clase alta), y tenía en 2000 solo el 9.8% de la
matrícula total. Los colegios municipales tenían el 54.3% de los alumnos en los deciles de ingreso
I al III y el 29.9% en el IV al VI, las privadas subvencionadas el 34.2% y el 34.4% respectivamente
y el particular pagado el 9.3% y 12.4% (García Huidobro y Cox, 1999; Cox y Lemaitre, 1999) Todo
lo cual indica que en su conjunto el sistema no funcionaba al interior de una lógica de mercado
salvo en el estrecho segmento de escuelas en las que se pagaba matrícula (Espínola, 1991).
Más aún, si se compara el proceso antes y después de la redemocratización de los ´90 es muy
claro que la concepción radicalmente privatizadora de la descentralización iniciada en 1980
introdujo la visión de la educación como un asunto que dejaba de ser responsabilidad estatal y se
convertía en una cuestión de relaciones entre actores privados (Núñez Prieto, 2001).
Hubo un conjunto de políticas que son centralizadoras y desconforman la habitual perspectiva de
un sistema radicalmente descentralizado a saber: 1) Se redistribuyeron fondos de las 4 comunas
más ricas en beneficio de las más pobres de modo de mejorar los recursos educativos en estas.
2) El Programa de las 900 escuelas (que después fueron varios cientos más) fue establecido y
ejecutado por el Ministerio de Educación y se orientó a los colegios de las zonas más pobres
(Cox, 2002). 3) El crecimiento de la cobertura en la EM en el centralizado Uruguay -que fue alta-
fue menor que en el “descentralizado” Chile (Filgueira y Bogliccini, 2005). 4) El impulso que amplía
la cobertura sobre todo de la educación técnica es el subsidio por alumno (Filgueira y Bogliccini,
2005). 5) El equipo coordinador central del Ministerio de Educación tuvo un papel muy activo,
creando un conjunto de reglas de juego en cuyo marco actuaron las diversas universidades que
se presentaron en el concurso de proyectos para reformar la formación docente: redacción de las
bases del concurso, establecimiento de un fondo concursable para proyectos institucionales,
creación de mecanismos de evaluación del avance de los proyectos, establecimiento de un fondo
para becas para estudiantes destacados, implementación de una prueba de medición de
habilidades básicas que traen los candidatos que inician la carrera docente, etc.
En otros términos en Argentina, Chile y Brasil no hubo una sustitución o jibarización del Estado a
manos del mercado típico en los sistemas “clásicos” de subsidio a la demanda como el del
pinochetismo, las charter schools o el voucher. (Bellei, 2001; Cox, 2004; Cosse, 2001 [b]) u otras
variantes neoliberales como las que proponen Chubb y Moe (1990) inspirados en las ideas de
Buchanan (1986) y otros (Cosse, 2001, [b]).
La discusión de ortodoxia versus heterodoxia debiera hacerse en base al conjunto de políticas
aplicadas y no respecto a un par de ellas. Se ha establecido con precisión que hubo reformas que
no se intentaron: privatización, evaluación de los docentes y autonomía escolar (Kaufman y
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 39
Nelson, 2004) más allá de algunas escasas excepciones como Venezuela o Nicaragua en la
última categoría.
Por cierto este proceso de reformas educativas se enmarcó en las concepciones de CEPAL Y
UNESCO que asignaban al Estado un papel central en reducir la pobreza, generar capital humano
y fortalecer la ciudadanía en el sistema educativo, en el diseño de las políticas, en la provisión de
los servicios, en la regulación de la oferta privada y en el desarrollo de políticas compensatorias
buscando reducir los niveles de inequidad del sistema (Lanzaro, 2004).
Por todo lo anterior es posible sostener que la uruguaya fue una reforma “ortodoxa”, de similares
características en los aspectos sustanciales a las de Argentina, Chile (Carnoy, Cosse, Cox, y
Martínez Larrechea, 2004) y Brasil (Kaufman y Nelson, cit.) paralelas a diversas políticas
educativas en otros países en ese período que quizás no lleguen al status de “reformas” -aunque
es opinable- como las de México y República Dominicana, que también se orientaron a mejorar la
eficiencia, la calidad y la equidad, las que tampoco impulsaron un proceso de privatización
ampliada ni una generalización del subsidio a la demanda y asimismo fortalecieron el papel del
Estado (Braslavsky y Cosse, 2003 [a]).
Ahora bien es pertinente preguntarse, en el contexto de la discusión anterior, si el nivel de ultra
centralización uruguayo es bueno o malo para la educación, lo que se analiza en la Sección VII.
VII. LOS GRANDES PROBLEMAS DEL SISTEMA EDUCATIVO
VII. 1. La carrera docente
La escisión entre la carrera de dirección institucional y la carrera docente. Es notorio que
este es un problema crucial en toda América Latina (27). La complejidad actual del sistema
educativo requerido para la formación de los adolescentes en el mundo de hoy y la notable
expansión de la matrícula secundaria reafirma la idea de que un buen Director de liceo o escuela
no necesariamente es un docente de excelencia y viceversa. Son competencias, saberes y
experiencias muy distintas y específicas.
27. Cambiar esto ha tenido fuertes resistencias de los gremios en toda América Latina. (Palamidessi, 2003).
Gustavo Cosse
40 :: Facultad de Ciencias de la Educación
A) En América Latina casi siempre -y en Uruguay- la carrera docente implica que el mecanismo
central para mejorar el sueldo es la antigüedad y para incrementos más importantes pasar de
maestro (o profesor) a Subdirector, luego a Director, etc. O sea se premian los años de trabajo
pero no la competencia ni la especificidad de los roles (28). Es una discusión que ya lleva mucho
tiempo pero sobre el cual no parece haber habido muchos avances.
Fuente: Filgueira, 2001 / Datos de CO.DI.CEN, 1996; Hacienda, CEP, 1997
La escala tiene una lógica algo difícil de entender; el valor máximo se da en el Grado 3 y luego
descienden en el Grado 4 para luego aumentar.
En general, en América Latina, las siguientes son características comunes a la organización de la
carrera docente (Morduchowicz, 2002).
i) Carrera diseñada en niveles en los cuales se avanza básicamente en forma automática a
medida que pasa el tiempo.
ii) Estabilidad de por vida en los cargos titulares.
iii) Pasaje a funciones directivas como única posibilidad de progreso.
iv) No hay evaluación de desempeño y cuando existe es una formalidad.
v) La antigüedad es el principal factor de incremento salarial.
Es interesante señalar que en un estudio de tres países (Argentina, Uruguay y Perú) los docentes
le dan prácticamente la misma importancia a la antigüedad, la evaluación periódica y (algo menos)
a otros méritos académicos (Tenti Fanfani, 2000). Por otra parte en muchos países todavía
persiste la tendencia a entender la carrera como el conjunto de regulaciones que norman
administrativamente, el ingreso, la promoción y la jubilación. Asimismo, la evaluación docente, en
28. Al respecto han habido medidas importantes como la del plus salarial para docentes en zonas críticas, y desde la reforma Rama se ofrecen incentivos monetarios y no monetarios para aquellos maestros que eligen escuelas en los contextos no favorables intentando revertir la tendencia de que los docentes con mejores resultados en los concursos elijan los mejores colegios en cuanto transporte, cercanía, etc., pero se trata de un problema del sistema en su conjunto.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 41
general, continúa asociada al control y la sanción más que al desarrollo profesional y a la mejora
de las escuelas. Finalmente, algunas de las acciones que se emprenden en este campo, aún son
respuestas a la coyuntura más que estrategias en el marco de una propuesta integral para
asegurar la calidad del trabajo de los docentes. Una de las actuales preocupaciones de los
sistemas educativos de América y Europa es la de desarrollar sistemas de carrera docente y de
evaluación del desempeño docente que contribuyan al desarrollo profesional de los maestros y
profesores.
B) No hay un buen sistema de selección y evaluación de los docentes.
C) Hay una notable dispersión de los docentes secundarios en una multiplicidad de liceos lo cual
impide el trabajo en equipo, genera ausentismo y dificulta el trabajo permanente con los alumnos.
D) Hay una alta rotación de los docentes en los liceos de un año a otro lo cual genera ausentismo
e imposibilita también el trabajo en equipo.
E) Un problema que se reitera desde los ´80, consiste en que los gremios de la enseñanza
percuten todo el tiempo con la idea de que es central aumentar el gasto como eje del
mejoramiento posible. Como se expresó antes, se ignora en este caso los aportes emergentes del
debate internacional, debate que se desarrolla contemporáneamente y que debería ser
recuperado por la educación pública y sus actores.
Qué se podría esperar de la condición docente. No es justo achacar a los docentes la
responsabilidad de la crítica situación actual. Es evidente que se trata del diseño institucional
existente para las condiciones de la práctica docente.
Otro aspecto relevante de la organización del sistema educativo es la cuestión de cuanta
centralización si fuera el caso y cuanta descentralización. Como se sabe el tema ha sido objeto de
miles de páginas de análisis que se intentan sintetizar en la Sección VI. Solo diremos aquí que en
base a esos estudios y a los éxitos y fracasos que han tenido las estrategias polares -mucha
centralización o mucha descentralización- parecería pertinente definir estrategias intermedias en
las cuales la conducción educativa retiene la capacidad de decisión en los temas neurálgicos
como el control de la práctica docente (muy débil en los liceos grandes), el diseño y los contenidos
curriculares, la estructura horaria y otros. Podría pensarse en proceso de descentralización (que
necesariamente debe ser por etapas progresivas) respecto de facultades organizativas del
Director (lo que se analiza en el punto siguiente), diseño de la actividades de estructuración del
equipo docente y sus estrategias de trabajo, y otras.
Gustavo Cosse
42 :: Facultad de Ciencias de la Educación
Ahora bien es pertinente preguntarse, en el contexto de la discusión anterior, si el nivel de la ultra
centralización uruguayo es bueno o malo para la educación.
VII. 2. El sistema docente y sus profesores
Empezaremos por un análisis comparado mediante los estudios PISA acerca de los títulos
habilitantes para ejercer la docencia (29)
1) La formación profesional de los docentes.
CUADRO VII.1 Profesores. con título habilitante
Países seleccionados 2003
URUGUAY 52,0
DINAMARCA 68,1
SUIZA 68,1
NORUEGA 78,7
N. ZELANDA 80,0
FINLANDIA 86,1 Fuente: ANEP 2005/
Elab.: GC
El resultado no deja de ser sorprendente y dice mucho acerca de las políticas de estructuración
de la EM. Es evidente que no es posible pensar en mejorar la calidad educativa con esta realidad.
Debe tenerse en cuenta que cuando empezó la Reforma Rama el porcentaje era de un 7% y llegó
a fines de los ´90 al 33%; este avance es también ignorado por los gremios y los partidos
oficialistas.
2) Lo que pueden decidir los Directores.
La diferencia entre Italia y Uruguay y el resto de los países como se ve es amplísima. De todos
modos en este caso que esta facultad esté excluía de la competencia del Director parece
prudente, salvo en ocasión de designaciones interinas de corto plazo para evitar vacíos
inesperados.
29. En este informe los autores del Boletín Informativo han seleccionado con correcto criterio países en general pequeños con poca población a escala europea, salvo en algunos casos Italia y algún otro.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 43
CUADRO VII.2 Capacidad de Directores para designar docentes
Porcentajes
Pero el cuadro precedente es un claro ejemplo de una centralización llevada a un extremo
irracional. La investigación sobre la gestión de los Directores está poblada de ejemplos de esto. Si
a un Director le sobra dinero por ejemplo de reposición de vidrios no puede gastarla en libros; con
lo cual esos recursos volverán irremediablemente a rentas generales. En el curso de esta
investigación se llamó a un liceo para pedir una entrevista con el Director y la respuesta fue que
para eso de necesitaba una solicitud a ANEP; es oportuno mencionar que técnicos del Ministerio
de Educación argentino obtuvimos entrevistas con un Director de escuela y de un colegio
secundario con una llamada de una secretaria nada menos que en Beijing, durante un seminario
de UNESCO con la presencia de un buen número de altos responsables de la educación china. O
sea que la sencilla facultad de conceder una entrevista está vedada en Uruguay (30).
Por otra parte existen evidencias de que ciertos directores de fuerte personalidad, más
preocupados por la eficiencia de su colegio que por respetar disciplinadamente las normas
formales, evaden estas rigideces legales con mecanismos “antirreglamentarios” como obtener
facturas apropiadas con la “complicidad” de las Comisiones de Padres las que pueden entender
que deben hacer más caso a las necesidades de su colegio que a las reglas de juego
burocráticas. Algunos planteos de cientistas políticos uruguayos -analizados en la Sección V-
enfatizan las bondades del fuerte nivel de centralización uruguaya contrastándola con lo que sería
la perniciosa y quizás -no bien analizada- descentralización de otros casos por ejemplo los de
Argentina y Chile parecería que esos planteos un tanto extremos no tienen en cuenta estos
aspectos sin duda muy bien conocidos por las autoridades y que no hacen otra cosa que generar
ineficiencia y también malestar entre los Directores y su equipo, que sin duda podrían mejorar la
30. Finalmente después de la pérdida del expediente en ANEP, su recuperación enviando un fax para reiterarlo y tres pedidos de ampliación del Inspector a cargo tuvimos que desistir del intento.
ITALIA 4,0
URUGUAY 6,0
NORUEGA 64,0
FINLANDIA 68,0
SUIZA 93,0
DINAMARCA 97,0
N. ZELANDA 100,0
Fuente: ANEP 2005/ Elab.: GC
Gustavo Cosse
44 :: Facultad de Ciencias de la Educación
performance de su liceo con ciertos márgenes de libertad cuando no están en juego cuestiones
esenciales.
Este tema -de no poca importancia- podría analizarse desde el punto de vista de la sociología de
las organizaciones. En efecto se sabe que en la conducción de los organismos públicos hay una
tendencia permanente a ejercer poder (decidir y controlar acerca de las acciones de los demás)
sobre el personal subordinado; esto implica retener -o ampliar si es posible- el espacio de decisión
propio y mantener en los mismos términos el de los subordinados impidiendo que se amplíe
(Oszlak, 1984; Croizier y Friedberg, 1990). Esta situación lleva a un deterioro en la distribución de
las áreas de decisión y por lo tanto de la capacidad de lograr los fines.
Cuesta entender el rigor ultra centralizado y la inexistencia de mínimos márgenes de libertad para
quienes conducen cada día la educación uruguaya. La mitad de los Directores no pueden o no
saben o no se animan a definir estrategias disciplinarias en los liceos que dirigen, cada uno de los
cuales seguramente tiene su problemática propia. En los límites de este informe no es posible
revisar la reglamentación de este aspecto. Pero es evidente que algo anda muy mal en el tema.
Los problemas vistos por los Directores.
El panorama podía ser esperado pero como es evidente las cifras son alarmantes. Primero la gran
diferencia en los privados y los públicos; segundo el dato para la zona metropolitana y las
Capitales con un valor menor pero también alto para las pequeñas ciudades. Se podía hipotetizar
que se trata de un record mundial, al menos en Occidente.
Son evidentes las consecuencias: i) Un costo académico enorme para los alumnos. ii) La
imposibilidad de pensar en una mejora de la calidad. iii) La carencia de ANEP para establecer
mecanismos de control de la asistencia de los profesores. iv) Naturalmente con esa situación del
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 45
profesorado es totalmente esperable que en los liceos públicos las expectativas de los Directores
acerca de los docentes no podía ser mejor.
En estas dos variables si seguimos la evaluación de los Directores -no vemos porque pondrían
estar distorsionada al menos en el promedio- la situación también es deplorable. Como se advierte
la diferencia con los liceos privados es fuertísima.
La evaluación de los alumnos sobre los docentes.
GRÁFICO VII.3 Que piden los docentes a los alumnos
Uruguay
Uruguay OCDE
Docentes piden que alumnos expliquen un texto (56) Docentes piden a los alumnos lean un texto (43) Docentes piden a los alumnos lean un texto (55)
Docentes piden que alumnos expliquen un texto (52) Docentes piden a los alumnos lean un texto (36) Docentes piden a los alumnos lean un texto (55)
En estas variables finalmente los valores se emparejan; da la impresión de que los docentes
uruguayos trabajan más o menos como los de la OCDE en términos de la orientación de la
práctica pedagógica. Llama mucho la atención que la mitad de los docentes en ambos casos
tienen valores inferiores al 50% lo cual obviamente es grave.
Es un poco raro por otra parte el valor muy bajo (35%) para los docentes de la OCDE en cuanto a
indicar lecturas. Debe tenerse en cuenta que en el conjunto de la OCDE están incluidos los países
de Europa del oeste y del este, y que en estos el sistema educativo funciona bastante peor que en
los primeros. En base a los propios estudios de casos nacionales de PISA y las evaluaciones
Gustavo Cosse
46 :: Facultad de Ciencias de la Educación
hechas en cada país por los evaluadores locales, en Europa occidental y en particular por ejemplo
en los países nórdicos, Francia, Italia, Gran Bretaña, los valores son mucho más altos.
Y bien parece no caber dudas respecto de la amplitud y la profundidad de los problemas
organizacionales, docentes y otros que han llevado a la educación uruguaya secundaria a una
crisis que es la más grande de los países semejantes de América Latina como Argentina, Brasil,
Chile, México y Costa Rica que tienen indicadores de la situación social y económica peores que
los nuestros.
VII. 3. Tamaño de los liceos y las clases
1. El panorama actual
Es una constante en algunos análisis señalar que los liceos grandes complican severamente la
eficiencia. Se mencionan diversos problemas: la dificultad de controlar la asistencia de una
multitud de docentes, la imposibilidad de una interacción frecuente entre las autoridades y
técnicos de cada uno y los profesores, etc. Parece que a menudo se confunden dos cosas: el
tamaño en sí y los problemas de funcionamiento derivados del sistema educativo. Parece
necesario aclarar algunos aspectos.
A) Ciertos factores actúan con independencia del tamaño: la rotación de los docentes cada año, la
estructura de contratación que hace que estos vayan de un Liceo a otro durante el día y otros, lo
cual se analizó en VII. Es cierto que algunos de estos problemas son más manejables en un Liceo
chico. Pero no por el tamaño sino porque el sistema funciona mal en su conjunto y en estos es
más fácil el gerenciamiento. Debe tenerse muy en cuenta un aspecto central: si se establecen tres
liceos chicos cuyo alumnado total es equivalente a uno “grande” estos serán hasta dos o tres
veces más caros: más docentes, más espacio, más equipamiento por alumno etc.
B) Es un argumento muy extendido en los sistemas educativos latinoamericanos -entre las
autoridades, los docentes y algunos expertos- que las clases de más de 20 o 25 alumnos
permiten más eficiencia y calidad del aprendizaje. Sin embargo no hay evidencia con datos
objetivos al respecto. Si se hace una revisión de la abundante bibliografía especializada se
encuentran convincentes argumentos en cuanto a minimizar la importancia de los liceos chicos.
Por ejemplo Anghel y Cabrales (2010) dicen: "... la primera conclusión es que el tamaño de la
clase no parece tener un efecto significativo sobre el rendimiento ... la evidencia sobre el tamaño
... implica que los recursos adicionales pueden despilfarrase ... la ratio profesor/alumno tampoco
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 47
resultan un factor relevante ..." Nye, Hedges y Konstantopoulos (2002) señalan que "... Esto
implica que el beneficio de la clase pequeña no es significativamente mayor para los estudiantes
con bajo rendimiento que para los de alto rendimiento. Es decir, las clases pequeñas, por ellas
mismas, no pueden reducir las brechas de rendimiento entre estudiantes con bajo rendimiento y
estudiantes con alto rendimiento ... "
De lo cual es evidente que se puede inferir que lo que determina el nivel del rendimiento promedio
es la condición social del alumno y de su familia: nivel educativo y de ingresos, empleo seguro,
parejas estables, etc. (OCDE-PISA 2000 y 2004).
La última mención que habría que hacer de muchas otras posibles es la de Dupriez y Dumay
(2006): “... las diferencias en la performance ... están en las características familiares de los
alumnos en particular...la pertenencia social y el modo de composición y segregación ... son la
principal fuente de desigualdades ... en los establecimientos” (31).
En efecto en los grupos chicos (en los colegios públicos obviamente), habitualmente con pocos
estudiantes de alto rendimiento se nivela hacia abajo; en los medianos o grandes, en los cuales la
probabilidad de que haya una masa crítica de alumnos de alto rendimiento se nivela hacia arriba.
Es lo que se ha llamado “el efecto de los pares” (Dupriez y Dumay, 2004; Dupriez y Draelants,
2004). La segmentación acentuada en cambio se verifica en particular en aquellos casos en que
los estudiantes de alto rendimiento son localizados en centros específicos para ellos y los de bajo
rendimiento en otros, como en Japón, la República Checa, Bélgica, Austria y Alemania -países
donde por cierto los resultados de calidad están bastante por debajo de la media europea- en una
segmentación rígidamente institucionalizada (Scheilcher, 2006).
En los casos en que no hay segmentación institucionalizada y los colegios tienden a ser grandes
como en Francia, Canadá y Finlandia los alumnos “desfavorecidos” (como se les llama en los
estudios PISA aludiendo al entorno familiar) se benefician de los estudiantes “favorecidos”.
Creo que es útil hacer mención a un caso nacional, el de Francia, que tiene una calidad de la
educación sólo 7% puntos por debajo del más alto, Finlandia (Bodin, 2005) (32). En ese país las
clases tienen entre 30 y 35 alumnos (este es el máximo) salvo en pequeños pueblos de escasa
matrícula. Son liceos grandes de entre 2000 y 4000 alumnos en muchos casos multiétnicos y en
ciertas regiones con un alto número de estudiantes extranjeros que no son francos parlantes y que
cuando ingresan al sistema deben aprender francés. En ellos no existe el menor problema de 31. Es una traducción “libre” del texto francés. 32 Este país lideró los estudios PISA muchos años pero en la última evaluación en Matemáticas fue superada por Corea y China (Shangai); por cierto en estos dos países las clases tienen -en el medio urbano- 38 o 40 alumnos y los colegios entre 2000 y 4000.
Gustavo Cosse
48 :: Facultad de Ciencias de la Educación
organización y funcionamiento, los profesores no faltan, los profesores y alumnos tienen una
estricta puntualidad, hay una eficiente atención a la performance de los mismos, los profesores
son seleccionados por rigurosos procedimientos aplicados por el Ministerio de Educación, trabajan
casi todos a tiempo completo o a medio tiempo en un solo liceo, etc. (Cosse, 2010).
De todo lo anterior se desprende que el tema no se soluciona promoviendo que los nuevos liceos
sean chicos ya que los problemas sistémicos pueden estar más o menos atenuados en estos o en
los medianos -seguramente por las características personales y profesionales de algunos
Directores- pero no desaparecen por ello. Si hay una política de largo plazo de promover liceos
chicos o medianos porque no se puede cambiar un sistema que adolece de muy severos déficits
que terminan en la notable ineficiencia existente, es la conocida profecía autocumplida que en
este caso reproduce la desigualdad y la inequidad.
2. Los datos en Montevideo
Hay otra dimensión del tema del tamaño que es necesario explorar y es la financiera en relación
con el tamaño de las clases y los liceos.
GRÁFICO XII
5,6 6,4
9,1
11,214,5
ALUMNNOS POR DOCENTE
FUENTE: ANEP- Los liceos uruguayos / Elaboración propia
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 49
GRÁFICO XIII
0,06
0,080,08
0,11
0,150,17
DOCENTE POR ALUMNO2008
Montevideo
Fuente: ANEP- Los liceos uruguayos / Elaboración propia
Es muy clara la irracionalidad del sistema, claramente expresada por la distancia entre los valores
máximos y mínimos. En los liceos chicos (1 y 4) hay en promedio 6.5 alumnos por docente y 0.16
docentes por alumno; en los grandes (2, 3 y 6) 34.2 alumnos por docente y 0.09 docentes por
alumno. Es fácil advertir que las condiciones del proceso de enseñanza - aprendizaje no pueden
ser peores.
Se ha señalado en la Sección IV los severos problemas existentes de repetición y abandono;
parece bastante probable que esta estructura irracional es una fuente de desinterés, aburrimiento
y carencia de estímulos. Es una evidencia desde hace mucho que la autoestima, la confianza en
sí mismo y una adecuada relación docente - alumno tienen la mayor la importancia en la
obtención de logros altos (OCDE - PISA, 2001). Tal situación es evidentemente imposible en los
liceos grandes tal como funcionan en la actualidad.
VII. 4. La estructura colegiada de la enseñanza media
Uruguay es, según la información disponible, un caso inédito en el mundo por su sistema
colegiado de conducción educativa. Por lo que se sabe en todos los países, desde Finlandia a la
China pasando por Europa y América Latina, la educación como todo el reto de las cosas la
conduce un Ministerio que da cuentas al Presidente quien dirige una estructura administrativa y
técnica.
Gustavo Cosse
50 :: Facultad de Ciencias de la Educación
Es interesante recordar el origen de la estructura colegiada del Poder Ejecutivo y su ampliación a
todos los entes públicos, retomando las ideas de José Batlle y Ordoñez. En 1951 una alianza de
Martínez Trueba y Herrera reimplantó el sistema colegiado con la intención de bloquear una nueva
presidencia unipersonal de Luis Batlle Berres (33), un líder, como se sabe, muy preocupado por los
ingresos y la protección social de los trabajadores caracterizable como un “populista democrático”
(34). Cuando se eliminó el Colegiado esta norma sobrevivió; lo que enseñan nuestros cientistas
políticos -que coincide a nuestro entender con lo que piensa mucha gente- es que la misma tenía
una alta funcionalidad político-electoral: había muchos más cargos para distribuir y más
clientelismo posible. La educación pagó un costo altísimo.
La Ley Sanguinetti de 1985 mantuvo esa estructura y también la del FA de 2008. La misma es
designada por el Poder Ejecutivo pero requiere la venia del Senado lo que según parece no ocurre
en ningún otro lugar; la misma debe reunir a los 3/5 de sus integrantes, lo cual es fuerte, es
necesario un acuerdo inter-partidario. En muchos otros casos sólo se requiere la mayoría simple.
Los órganos son: La Administración Nacional de Educación Pública tiene los siguientes órganos:
el Consejo Directivo Central, los Consejos de Educación Inicial y Primaria, de Educación Media
Básica, de Educación Media Superior y de Educación Técnico-Profesional (UTU). O sea unas 50 o
60 personas para dirigir la educación.
Una buena alternativa que compatibilizaría la autonomía de los Consejos de Enseñanza con la
potenciación de la capacidad ejecutiva, ha sido sugerida por Filgueira y Martínez Larrechea (2004)
y sería la presidencia del Consejo Directivo Central por parte del Ministerio de Educación, con una
estructura más bien pequeña pero muy calificada técnicamente y la integración del mismo con los
hasta ahora directores generales de los desconcentrados. La estructura técnica y de planeamiento
del MEC, del CODICEN y de los desconcentrados, podría así racionalizarse y volverse
convergente.
Hay otro aspecto que a nuestro juicio conspira contra la profesionalización de la conducción
educativa. Se establece que El Consejo Nacional de Educación Pública estará integrado por cinco
miembros, los que deberán poseer condiciones personales relevantes, reconocida solvencia y
méritos acreditados en temas de educación (no se dice cuales) y que hayan actuado en la
educación pública por un lapso no menor de diez años (resaltado nuestro). Véase que no se exige
una calificación profesional específica, maestría, doctorado, concursos, publicaciones; lo de
33. Agradezco a Vicente Cremanti la información brindada sobre estos hechos. 34. Para diferenciar este tipo de régimen del “populista autoritario” como el peronista o el varguista.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 51
méritos acreditados es ambiguo, puede ser por ejemplo un Director de liceo, un profesor de la
Enseñanza Media, etc.
Lo que el Poder Ejecutivo y el Parlamento deberían entender a nuestro juicio es que una cosa es
la solvencia profesional -cualquiera sea su definición- y otra muy distinta la capacidad de tomar
decisiones y controlar su ejecución eficiente, son capacidades absolutamente distintas. Hay una
muy calificada y amplia bibliografía acerca de los altos costos políticos que se han pagado en
muchos países por esta confusión (Mouzelis, 1975; Croizier, 1969; Croizier y Friedberg, 1990;
Croizier, 1995; Mayntz, 1985; Barcelay, 1998, Oszlak, 1984; Lefort, 1984; Márquez y Godau,
1984; Brown y Steven, 1984).
Así pues la conducción educativa tiene una integración multifacética, con intelectuales (como
Barrán, en el Gobierno anterior), un -muy respetable, claro está- Decano sin experiencia en el
sistema educativo, funcionarios medios y medio-altos, un representante de los funcionarios (no se
dice de cuales), otro representante de los trabajadores de la educación (lo cual no existió nunca ni
en la Universidad de la República -UDELAR- ni, que sepamos en ningún otro país; la conclusión
parece evidente: es imposible obtener rapidez y eficiencia, todo evoluciona más que lentamente
en medio de innumerables discusiones y hay una carencia absoluta de capacidad ejecutiva.
VII. 5. Las orientaciones y concepciones de los gremios docentes
Parece importante analizar las orientaciones y ciertas opiniones acerca del sistema educativo de
los gremios de la Enseñanza Media, ya que constituyen un actor de primera importancia.
1) La valoración respecto de la informatización del sistema educativo, o sea el
Plan Ceibal: El Prof. Luis Martínez de la Asociación de Docentes de Enseñanza Secundaria hizo
declaraciones públicas muy negativas acerca de las PC en la Enseñanza Secundaria a CX 30,
reproducidas parcialmente por UyPress y comentadas en Caras y Caretas del 19/11/2010 por M.
Generalli: las ceibalitas son perjudiciales y absolutamente negativas, son los espejitos del siglo
XXI; las ceibalitas son como el poder que tienen los chupetes en los niños; ...si no será en verdad
una herramienta más de la colonización cultural”; “...es tecnología que los países ricos; utilizan
como arma de dominación”; etc. El Prof. Daniel Guasco -delegado gremial al CODICEN- propuso
cerrar el sistema educativo por un año para reformarlo y afirmó que el PISA hay que cambiarlo por
otra cosa porque es neoliberal (35). O sea que por ejemplo que un alumno pobre del secundario
35. Hay que señalar un hecho que parece no exento de importancia: las mencionadas declaraciones generaron múltiples manifestaciones de rechazo de autoridades educativas y legisladores blancos y colorados. Pero no apareció ninguna -si el autor de este documento no está mal informado lo que es posible- manifestación de legisladores oficialistas.
Gustavo Cosse
52 :: Facultad de Ciencias de la Educación
tenga una PC con la que puede hacer cálculos matemáticos y estadísticos, dibujos geométricos,
consultar la biblioteca de cualquier universidad del mundo, localizar datos poblacionales,
geográficos o históricos del planeta. sería un resultado de la dominación imperialista. Es
pertinente la pregunta acerca de si esto tiene algo que ver con colonización alguna.
2) Personal Computers - PC. Las PC son -se sabe en el mundo entero- como
otros instrumentos pedagógicos y didácticos recursos que los docentes pueden aplicar en el
proceso de aprendizaje, con la orientación y las condiciones que las circunstancias requieran, sin
que nadie haya dicho que sean una Panacea. Estas opiniones dicen mucho acerca de la
valoración de los gremios de ciertos recursos que se difunden desde hace décadas en casi todos
los países, desde Finlandia a la China (36).
Como los dirigentes de ADES deberían saber, la discusión sobre el equipamiento informático en la
educación está muy presente en el mundo, tanto en los diferentes países como en los organismos
internacionales
“Mucho ruido y pocas nueces", (“Últimas Noticias”, fue la conclusión que realizó el encargado de
asuntos nacionales de la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria
(FENAPES), José Olivera, tras el encuentro de las autoridades de la educación con el Consejo de
Ministerios. Las propuestas de concentrar las horas docentes en un solo centro educativo y el
pasaje de grado por la vía de concurso acorde a los méritos académicos" fue sugerida por el
consejero Daniel Guasco representante de los docentes en Secundaria; no es nueva, refutó.
3) La idea de la autonomía de los organismos directivos de la educación. Los
gremios parecen tener confusiones importantes. Dicen “Tienen que entender (los funcionarios del
Gobierno) que es necesario que los organismos de la enseñanza tengan la autonomía necesaria
para desarrollar políticas educativas”. La expresión manifiesta una notoria falta de lectura -por
decirlo así- hasta de manuales de ciertas cosas básicas. Según lo que enseña la realidad política
desde que se instauró el Estado moderno y la experiencia internacional desde hace muchísimo
tiempo, esa autonomía es y debe ser técnica y no política. Si se renunciara a que el Gobierno
impulsara políticas públicas se estaría echando por la borda la capacidad del Estado de cambiar
la realidad. Que se sepa en ningún país se plantea tal renuncia. Esta confusión está hundida en
todo el despliegue de oposición a la reforma Rama, más allá de acuerdos o discrepancias que se
puedan tener con tal o cual aspecto. Y que tuvo el hecho inaudito en este país de desgremializar a
un docente por trabajar (con licencia sin sueldo) como técnico.
36. El autor de este trabajo pudo observar en 1999 una clase de primaria de informática en Beijing de 37 alumnos -toda la clase era de 40, resolviendo ecuaciones de primer grado.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 53
4) Otra confusión peligrosa: “la educación es una cuestión de Estado y no de gobierno”. Sí, la educación es una cuestión de Estado. Pero ello implica que una vez definidas o
en proceso de definición las políticas -básicamente por la iniciativa del Gobierno- se obtenga el
compromiso del sistema político-parlamentario para que se establezcan acuerdos de continuidad,
permanencia y evaluación de resultados. Es evidente que el Gobierno no puede renunciar a
impulsar o incluso exigir ante o de los organismos de conducción educativa el diseño de políticas
públicas, es decir renunciar a su papel ante el Estado y la sociedad.
5) El programa PISA hay que cambiarlo por otra cosa porque es neoliberal. Aparece
de nuevo otra notable y alarmante ignorancia acerca de como funciona el mundo educativo, dicho
por un dirigente gremial de un país dónde se ha hecho tres veces este estudio con la respectiva
publicación de los mismos que se encuentran en dos minutos en la página de ANEP. Cualquiera
que haya leído algunas páginas sobre el PISA sabe que este es un método de evaluación
educativa dirigido por algunos de los más destacados expertos del mundo, y por cierto leyendo
sólo algunos de sus artículos e informes queda clarísimo que nada tienen de neoliberales.
Parecería entonces que los gremios docentes tienen un alarmante grado de desinformación y pre-
conceptos que podrían afectar la viabilidad y/o la rapidez -cuando finalmente se produzcan- de los
necesarios cambios en el sistema educativo.
VIII. EL PLAN CEIBAL
En los límites de este trabajo no es posible detenerse demasiado en la descripción de las
características de este Programa y sobre todo en su impacto en el aprendizaje. Nos centraremos
entonces en algunos aspectos que parecen importantes de retener.
VIII. 1. Algunos aspectos centrales
Desde 2009 el Plan Ceibal es monitoreado y evaluado regularmente a través de un operativo
llevado adelante en forma conjunta entre la ANEP y el Centro Ceibal 1. Este operativo releva
anualmente información sobre una muestra de 200 escuelas en todo el país. En el mes de julio de
2010 se llevó a cabo la segunda ronda de evaluación del Plan Ceibal a nivel nacional.
Gustavo Cosse
54 :: Facultad de Ciencias de la Educación
Fuente: ANEP, 2009 - Elaboración propia
Como esa evidente la difusión es muy fuerte. Un proceso similar se dio en Montevideo y
Canelones hacia 2009. A fines de este último año, la amplia mayoría de los hogares con niños en
edad escolar en todo el país contaba con al menos una computadora (ANEP, 2010).
Aparece un fenómeno sociológico muy interesante que ameritaría una investigación específica: en
su casa o en el colegio o escuela se concentran los alumnos de los cuartiles 1 y 2; en los cuartiles
3 a 5 predominan los alumnos que están en grupos sea en casas o las plazas, lo que implica
formas de sociabilidad muy distintas y muy probablemente la conformación de subgrupos para las
actividades informáticas fuera de la escuela; si fuera así esto sería fuertemente negativo en
relación la conformación de los “grupos de pares” y su impacto en el aprendizaje que se analiza
en otro lugar de este informe.
GRÁFICO XV Lugar de conexión
Porcentajes 2010
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 55
Fuente: ANEP 2010 Elaboración propia
El impacto cuantitativo de la distribución es bastante impresionante; y también lo es que su uso
esté generalizado fuera de las instituciones educativas que tienen un porcentaje mínimo de
usuarios, lo cual manifiesta un alto grado de socialización de las PC.
Gustavo Cosse
56 :: Facultad de Ciencias de la Educación
La evaluación de los alumnos sobre los docentes
Fuente: ANEP 2005. Elaboración propia
El Gráfico es muy claro en cuanto a mostrar que la casi totalidad de los usuarios operan su propia
PC.
En el interior del país el 60% de los niños usa tres o más veces por semana la XO en el aula; en
2010 el porcentaje es de 49%. Consultados los niños sobre qué recursos utilizan para realizar los
trabajos que le solicita la maestra, se observa que fundamentalmente acceden a Internet para
buscar información. En segundo lugar utilizan medios tradicionales como diccionario en papel o
libro de texto, y en tercer lugar acceden a los libros de la biblioteca de la XO. Este recurso en 2011
se expande mediante la inclusión de bibliotecas digitales en los servidores de la escuela y que
contarán con más de 100 títulos. Con este recurso se beneficiar todos los niños, pero
especialmente aquellos de contextos desfavorables que son los que más lo utilizan ANEP 2010).
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 57
VIII. 2. El impacto internacional del Plan CEIBAL
A/ Le Monde. "A la salida de las escuelas, las calles de Montevideo se ven llenas de escolares
con curiosos maletines de un verde llamativo", dice con asombro el enviado especial de "Le
Monde" a nuestra capital (Le Monde, 19-10-2009) ... el corresponsal destaca que "la misma
escena insólita se repite en todos los pueblos, incluso hasta en aquellos más aislados". El
periodista francés: explica que el niño se refiere a la PC (de un niño) como "una cajita mágica", y
que sentado sobre un banco trabaja con entusiasmo en la computadora. Sin disimular el asombro,
el periodista explica que Tomás navega en Internet, ha creado un blog, y se ha reencontrado con
algunos compañeros en el Facebook. Refiere a las características de los equipos y comenta que
son resistentes al agua, vienen equipados con el sistema Linux, con una conexión inalámbrica y
una web cam ... El periodista agrega un comentario del maestro (a quien está entrevistando),
quien señala que "nosotros hemos formado decenas de padres, fascinados de poder comunicarse
con el mundo entero, buscar informaciones, mirar fotos..."
B/ Las Naciones Unidas. A través de su vocero, Franc La Rue, Naciones Unidas ponderó en
Hungría el Plan Ceibal que desarrolla Uruguay. "Es un ejemplo para todo el mundo. (…) Si
Uruguay logra mantener el proyecto en una generación, va a tener la población más educada del
continente, incluidos los Estados Unidos”, dijo La Rue a la Agencia Efe. El locutor del evento dio el
comunicado durante la declaración internacional sobre la libertad de expresión en la red
electrónica realizada en Budapest, resaltando la política de estado uruguaya en dar a cada niño
estudiante una portátil (ceibalita) para sus trabajos de estudio e investigación (01.06.2011,
UyPress).
VIII. 3. La perspectiva gremial
1) Las Asambleas Técnico Docentes nacionales de Primaria, órgano asesor del Consejo de
Primaria, se reunieron entre el 8 y el 12 de agosto y rechazaron la instrumentación del Plan Ceibal
(Información de la prensa). Se trata de un plan impuesto por el Poder Ejecutivo" y volvió a ser
"rechazado porque carece de un enfoque pedagógico", dijo su delegada Raquel Bruschera.
Aunque no se oponen a la enseñanza de la Informática en el aula, que había contado con una
batería de programas anteriores que no fueron evaluados. Secundaria no ve con buenos ojos la
llegada del Plan Ceibal sin previa coordinación...una imposición... Señalan que se hizo un llamado
para diseñarlo y no se coordinó con el CES.
Gustavo Cosse
58 :: Facultad de Ciencias de la Educación
2) El Plan Ceibal está provocando rispideces en Secundaria: mientras el Centro de Inclusión
Tecnológica y Social (CITS), que comprende al Plan Ceibal lo instrumenta para los liceos, el
Consejo de Educación Secundaria (CES) critica la modalidad de implementación del mismo. "El
desajuste está en que es un proyecto del Poder Ejecutivo impuesto a la Administración Nacional
de Educación Pública (ANEP), quien lo debe adaptar y aplicar en cuanto al contenido", afirmó a
Ultimas Noticias Daniel Guasco, miembro del CES. (Información de la prensa 06-12-2010).
Podría hipotetizarse que el rechazo de los gremios al Plan CEIBAL se basa en el desconocimiento
de la necesidad de la informática en la enseñanza -la que como cualquiera sabe recorre el mundo
desde hace dos décadas- y a su total incomprensión de en que consiste la enseñanza con apoyo
informático, que ya fue expuesta en la Sección VII.5.
Por último creemos que merece mencionarse la propuesta investigativa de Daisy Iglesias,
Secretaria General de la gremial magisterial que da cuenta de los temas que le parecen
importantes de investigar a la conducción gremial: Parece ser que lo regalado (se refiere a las
ceibalitas) es difícil de mantener, expresó a Ultimas Noticias. Sugirió se realice una investigación
sobre "cómo se valora lo regalado" en el seno familiar.
En síntesis no es posible dudar de la extensión cuantitativa y muy rápida así como el alcance
socializador de la cobertura informática y también el impacto en el aprendizaje (37).
La difusión informática en los niños y adolescentes constituye un decisivo factor de ampliación de
la democracia al significar un notable mejoramiento del acceso al conocimiento.
IX. Los CERP (38)
IX. 1. Los antecedentes: el Instituto de Profesores “Artigas”
Como se sabe el IPA fue durante décadas el ámbito tradicional en Uruguay de la formación de
profesores. Tuvo características muy especiales que no existían en la Universidad: ingreso por
cupos limitados y la dependencia de ANEP. Este sistema de formación inicial siguió vigente
durante toda la segunda mitad del siglo XX aún cuando fue cuestionado en cuanto a la calidad de
la formación impartida, ANEP lo ha caracterizado del siguiente modo: “Ese modelo se fue 37. Como comparación puede recordarse que en Argentina la política de “un niño, una PC” fue formulada un par de años después que en Uruguay pero por diversos problemas vinculados a las características que debían tener los equipos y a un juicio de Microsoft al Estado demoró alrededor de 5 años en iniciarse cuando el CEIBAL estaba ya en plena ejecución. 38. Salvo menciones específicas sigo el desarrollo de Mancebo, 2003.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 59
convirtiendo en un modelo de masas, un modelo que perdió selectividad y jerarquía y que se vio
muy afectado bajo el período de facto. (ANEP, 1997:4 [citado por Mancebo, cit.]). Es interesante
señalar un aspecto importante: para ANEP es un problema que el IPA “perdió selectividad” y se
convirtió en “un modelo de masas” (la palabra parece algo exagerada); es decir que en 1997 la
idea predominante era que el modelo debía ser selectivo y no ampliado a los aspirantes que
quisieran formarse con lo cual, a nuestro juicio erróneamente, se plantea esta como necesidad
para la calidad. Nos parece que es muy discutible la idea de que la selectividad es buena; en lugar
de admitir a todos los que satisfacen un cierto nivel de exigencia se establece un cupo que
excluye a un grupo sin razón alguna.
Se ha señalado un foco más preciso de la pérdida de vigencia del IPA: "...El currículo...arrastra un
atraso de décadas que se ha “naturalizado” y que tocarlo o pretender modificarlo se aprecia o se
siente por sus docentes y también por sus egresados, como violador de su propia identidad”
(Vilaró, 1999 [citado por Mancebo]).
IX. 2. Las características centrales de los CERP
La cuestión de quien forma a los docentes.
Los CERP mantuvieron el criterio tradicional de formación normalista. La tendencia a transferir la
formación docente a las universidades partió de un diagnóstico según el cual las instituciones
formadoras tradicionales tienden a desarrollar problemas de diversa índole, todos los cuales
confluyen en una pérdida de calidad de la educación impartida. Entre los problemas más
comúnmente mencionados aparecen la asimilación de la formación de maestros a la formación de
los niños, la no consideración de los estudiantes como adultos, la falta de articulación de los
formadores entre sí, la desvinculación del trabajo de los formadores con la práctica para la cual
forman, la ausencia de una concepción de la formación de docentes como formación profesional,
la falta de contacto con la producción científica y académica, el peso de la burocracia y la rigidez
para adaptarse a los cambios.
(i) En relación al lugar que debe ocupar la formación docente en el sistema educativo
y a las consecuencias de dicho posicionamiento en escuelas normales y/o universidades, Diker y
Terigi (1997) mencionan la expresión “anclaje institucional de la formación inicial”. Estas autoras
constatan que el desplazamiento de la formación docente desde las tradicionales instituciones
formadoras -las Escuelas Normales y los Institutos de Profesorado hacia las universidades se
presenta como una condición sine qua non para el mejoramiento de su calidad, con los siguientes
argumentos:
Gustavo Cosse
60 :: Facultad de Ciencias de la Educación
(ii) Es un medio de jerarquización de la profesión docente en tanto la universidad
garantiza títulos de grado y postgrado y una formación más larga y compleja.
(iii) Es el resultado del reconocimiento de la complejidad de la formación docente y de
la necesidad de fortalecer la formación disciplinar de los docentes, poniendo a su disposición los
conceptos y herramientas de las disciplinas académicas.
(iv) Es un medio para cambiar la cultura organizacional de los ámbitos de formación
docente,
Las autoras señalan algunas ventajas del modelo universitario de formación docente:
A) Títulos de grado y postgrado que se ofrecen, lo que puede facilitar el proceso de
actualización continua de los docentes.
B) La relación fluida entre docencia e investigación que el modelo universitario clásico ha
establecido.
También señalan problemas en él:
a) La distancia entre el ámbito de formación docente (universidad) y el ámbito de ejercicio
docente (escuela) puede acrecentarse. Sin embargo esto parece un riesgo no muy
explicado en el análisis de Diker y Terigi.
b) Se corre el riesgo de confundir la elevación en el nivel formal de calificación con la
mejora de la formación; de hecho, no hay evidencia empírica de que el pasaje de la
formación docente a la universidad mejore la calidad docente. Sin embargo
podemos pensar que hay otras muchas variables que inciden en este proceso.
c) El cambio de la organización académica propia de los institutos normales a la
correspondiente a las universidades puede resultar muy arduo y, en algunos casos,
infructuoso. Es una hipótesis interesante pero no conocemos evidencia empírica al
respecto.
Finalmente, Diker y Terigi sostienen que:
“la pregunta clave no es qué tipo de estructura deberían tener las instituciones formadoras, sino
cuáles son las prácticas que se quiere contribuir a transformar o generar .... la formación
pedagógica debe estar garantizada. Se trata de encontrar una estructura que pueda apoyar el
desarrollo de unas prácticas profesionales en las que los formadores de docentes incrementen su
contacto y conocimiento de la práctica escolar y de los modos de intervención en el campo
educativo, teniendo para ello como fuentes el trabajo en la formación de grado, el contacto con
docentes en ejercicio a través de la capacitación y la investigación pedagógica... Las estructuras
se presentan como alternativas de facilitación de unas prácticas que se quiere contribuir a instalar
o desarrollar, siendo la definición de estas prácticas una de las deudas más importantes del
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 61
proceso en curso.” Este planteo nos parece pertinente; la formación universitaria debería
garantizar la trasmisión de los conceptos y temas específicos a la formación docente.
La reforma educativa de la segunda administración Sanguinetti (1995-2000) impulsó una política
de formación inicial de los docentes de enseñanza media que constó de tres ejes claramente
diferenciados:
(i) La construcción física e institucional de los Centros Regionales de Profesores
(CERP) en el Interior.
(ii) El mantenimiento sin cambios del modelo IPA en Montevideo.
(iii) La desactivación paulatina de la carrera de Profesorado en los Institutos de
Formación Docente del Interior.
El modelo IPA tuvo como objetivo la excelencia académica y el modelo IFD priorizó la
descentralización y le asignó una enorme potencialidad para dotar al sistema de mayor eficiencia;
la apertura de los CERP en 1997 supuso la aparición de un tercer “modelo” de formación, con un
nuevo plan de estudios de tres años y un régimen de dedicación total tanto de estudiantes.
Con una amplísima cobertura en la fase inicial, las becas constituyeron el instrumento capital de
esta política y operaron como llave de acceso a una educación superior a la que ingresa menos
del 30% de cada generación de uruguayos, con una neta subrepresentación de los sectores
sociales menos educados y más desfavorecidos. De ahí la importancia que dos terceras partes de
los estudiantes que ingresaron a los CERP en 1997 sean la primera generación familiar que
alcanza el nivel terciario.
Creemos que este efecto democratizador ha estado también ausente en las críticas a la reforma y
en las políticas educativas desde 2004 y especialmente desde 2008 como se analiza en las
Secciones V y VII.5.
El modelo CERP se diferencia nítidamente de los del IPA e IFD. El segundo esquema analítico
apunta al reconocimiento de la frecuente brecha entre los objetivos de una política y su impacto.
Mancebo establece la siguiente hipótesis sobre los CERP:
Las medidas de discriminación positiva, el régimen de estudio y la profesionalización de los
formadores integradas en la “política CERP” fueron favorables al logro de los objetivos de equidad
y profesionalización docente planteados por la reforma educativa iniciada en 1995.
Gustavo Cosse
62 :: Facultad de Ciencias de la Educación
IX. 3. El clasicismo de la política CERP como reflejo de la reforma educativa
Los CERP constituyeron, junto con la universalización de la educación inicial y el Plan 1996 para
el Ciclo Básico de la educación media, uno de los grandes objetivos de la reforma educativa
uruguaya, que tuvo un carácter altamente sistémico; es decir ninguna de sus acciones fue
concebida en forma aislada sino en vinculación con otras, que fueron implementadas en forma
simultánea en el tiempo o en forma secuencial.
La creación de los CERP puede ser entendida como la concreción en el campo de la formación
inicial de los principios rectores de la reforma. El objetivo de dignificación de la formación y función
docentes se tradujo en la política CERP en la búsqueda de profesionalización docente. A su vez,
el avance en la equidad socioeducativa que guió a la reforma en su conjunto tuvo un gran realce
en la política CERP, lo que es poco común en la educación superior en general y en la formación
docente en particular.
La fundación de los CERP fue altamente congruente con los “pilares del modelo educativo” de la
reforma uruguaya: inversión en capital humano, papel fundamental del Estado, preocupación por
la integración social.
Una vez más es necesario señalar lo desatinado de las críticas de los docentes y de la orientación
de los cambios post 2008 basados en un supuesto neoliberalismo de la reforma que se analizan
en las Secciones V y VII.1.
IX. 4. El contenido curricular
Mancebo señala diversos elementos que hicieron de la política CERP una política que denomina
"clásica". A) En el período 1997-2000 no hubo ninguna referencia a los dos temas que están hoy
en la punta de la reflexión y el debate internacional sobre la formación de los docentes: la creación
de estándares para la formación y la definición de las competencias requeridas para el ejercicio
docente profesional. Por el contrario, en el diseño el énfasis estuvo en la selección de las
asignaturas y en su contenido, tanto a nivel de las disciplinas específicas de cada Profesorado
como de las de Ciencias de la Educación.
El modelo CERP no logró romper con el tradicional isomorfismo de la formación inicial. Sólo
consiguió amortiguarlo a través de un primer año con asignaturas comunes a quienes cursan
Profesorados en el área de Ciencias Naturales o Ciencias Sociales.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 63
Se prestó muy escasa atención a los aspectos metodológicos de la enseñanza en los CERP ya
que los cursos a los formadores se concentraron casi exclusivamente en los contenidos.
En la dimensión institucional, la política CERP fue firmemente estatista y mantuvo intacto el
carácter normalista que tradicionalmente ha tenido la formación docente en Uruguay. En efecto, la
reforma reforzó el rol del Estado en la prestación directa del servicio educativo y, a diferencia de lo
que ocurre en gran parte de los países latinoamericanos donde la formación de profesores se
realiza en las universidades (públicas y privadas), la política CERP mantuvo la formación docente
en la órbita de la ANEP, continuando en este sentido una larga tradición “a la francesa” (39)
La creación de los CERP instauró nuevas reglas de juego en la vida de ANEP, tales como la
posibilidad de acceso a becas, frente a la inexistencia de ellas en los otros dos modelos (40) el
trabajo de los formadores en régimen de tiempo completo en los CERP, frente a formadores
contratados por hora-docente en el IPA e IFD; el reclutamiento de los formadores a través de un
proceso fuerte de selección con cursos y concursos de oposición en los CERP, frente a concursos
de méritos en el IPA e IFD.
Manteniendo la matriz institucional clásica, la creación de los CERP significó un cambio relevante
en el sistema de formación docente uruguayo. En primer lugar, académicamente se alteró la oferta
académica en esta materia y se instaló una competencia real entre los distintos modelos,
particularmente entre los dos presenciales (CERP e IPA)41. En segundo lugar, las reglas de
funcionamiento de los CERP impulsan a un trabajo vigoroso a los estudiantes, los formadores, los
directores. Finalmente, la heterogeneización del sistema incorporó nuevos actores con voz en el
sistema (estudiantes, formadores y directores de los CERP, autoridades de la Secretaría de
Capacitación y Perfeccionamiento Docente), junto a los tradicionales (estudiantes del IPA
organizados, cuerpo docente y directivo del IPA e IFD, ATD de Formación Docente, autoridades
de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente); ello alteró el patrón clásico de poder
en el ámbito de la formación docente uruguaya y se tradujo en prácticas discursivas contrapuestas
de los defensores de uno y otro modelo.
En la dimensión procesual, la política CERP asumió las dos tónicas más salientes de la reforma:
una elevada dosis de racionalismo en el diseño y de verticalismo en la implementación. Ella puede
39. Sin perjuicio de esta característica debemos señalar que hoy en día en Francia, Finlandia, Italia y en la mayor parte de los países europeos la formación docente se hace en las universidades articulando el bagaje teórico general con el específico de la profesión docente. 40. Este aspecto fuertemente democratizador no se menciona en las críticas a la reforma. 41. Los IFD nunca llegaron a desafiar al modelo IPA sino que funcionaron como una alternativa para quienes no podían trasladarse a Montevideo.
Gustavo Cosse
64 :: Facultad de Ciencias de la Educación
considerarse “clásica” en un doble sentido. En primer lugar, como la mayoría de las políticas de la
reforma, la política CERP coincide plenamente con lo que Gimeno Sacristán (1998 [cit. por
Mancebo]) ha denominado “modelo clásico”: las autoridades de la enseñanza reciben su
legitimidad de las autoridades de gobierno nacionales -por representación democrática, elaboran
las políticas educativas- como expresión emanada de los intereses generales de la sociedad,
organizan el servicio de la educación, lo proveen de recursos, ordenan las formas de gestionarlo,
regulan sus contenidos básicos y ceden al centro escolar la capacidad de producir el servicio
educativo dentro de unos límites establecidos y bajo determinados controles. Esto significa una
contraposición nítida con el modelo liberal -“postmoderno”, al decir de Gimeno Sacristán- y con las
vertientes más participacionistas que se hicieron presentes en la crítica a la reforma educativa.
El desarrollo de la política CERP evidencia la estrategia general de cambio adoptada por toda la
reforma educativa, centrada en el objetivo de no introducir “cambios importantes en el proceso
tradicional. En un país dominado históricamente por el gradualismo de sus transformaciones, la
reforma educativa hizo tres innovaciones importantes a la “no continuidad”: a) En la educación
inicial, al terminar con la tradición de “jardines” separados de las escuelas; b) En la educación
media, al crear un Plan 1996 con una nueva estructura organizacional; c) En la formación de
profesores, al relegar al IPA e invertir en los CERP. Se trató de innovaciones audaces por la cual
las autoridades tuvieron que pagar costos políticos inmediatos (42).
X. LOS APORTES DEL INFORME PISA
Estos estudios tienen como se sabe una gran importancia para conocer la calidad de la
educación. Lo primero a señalar es que incluyen una muestra de 500.000 alumnos de casi todo el
mundo. Lo segundo es que son hechos con un gran despliegue técnico y metodológico. Y además
son objeto de una rica discusión metodológica acerca de su alcance y los limites de la validez de
los mismos. (Cosse, 2010)
X. 1. La cuestión metodológica
Los estudios PISA tienen un muy bien ganado prestigio por el rigor de las investigaciones, la
solvencia profesional de sus expertos y la transparencia con que se comunican la metodología y
los resultados. Todo ello no impide que exista desde que empezaron una rica e importante
42. Hemos señalado en Secciones anteriores que la educación inicial implica una transformación de largo plazo en la esperanza estadística de avanzar en el proceso educativo de los estudiantes después de la Primaria como lo han demostrado muy claramente los informes PISA; y también hemos señalado que la misma permanece ignorada para los gremios y las autoridades educativas actuales.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 65
discusión metodológica. Parece necesario, dada le repercusión internacional y nacional del PISA,
reseñar algunos de sus componentes.
A. El objeto de la evaluación. Hasta que se inició la serie de evaluaciones PISA, las
evaluaciones nacionales e internacionales evaluaban los aprendizajes con referencia al currículo.
Es decir trataban de responder a la cuestión de cuanto habían aprendido los alumnos en relación
a lo que las normas establecían como objetivo para cada nivel educativo. PISA da un cambio
radical a esto. El “referente” de PISA está constituido por una conceptualización de los
conocimientos y competencias necesarios para desempeñarse en la vida adulta. Es decir que si
bien se tiene en cuenta los currículos a la hora de seleccionar los contenidos de las pruebas,
éstas no buscan reflejar los currículos de los países participantes.
Ahora bien, medir competencias para la vida y no aprendizajes introduce serias dificultades
metodológicas e incluso valorativas: cuales son estas y como se miden, que relación hay entre
esas competencias y la cultura -en sentido antropológico- países tan distintos como Francia,
Finlandia, Japón, Corea y Canadá (Martínez Arias, 2006; Ferrer et al., 2006). Se ha argumentado
que esas competencias se han definido tomando en cuenta básicamente a los países
anglosajones y sobre todo los nórdicos. (Bodin, 2005). Se ha señalado que medir competencias
para la vida y no aprendizajes introduce dificultades metodológicas y aun valorativas. ¿Cuáles son
y cómo se miden? (Martínez Arias, 2006; Ferrer et al, 2006).
Ahora bien, no es sencilla la cuestión de la relación entre esas competencias para la vida y la
cultura -en sentido antropológico- en países como muy distintos como Francia, Finlandia, Japón,
Corea y Canadá. Se ha sostenido que esas competencias se han definido tomando en cuenta
sobre todo a los países anglosajones y sobre todo los nórdicos. (Bodin, 2005).
A su vez los que optan por seleccionar grados argumentan que para asegurar que los resultados
de diferentes países sean comparables, un estudio internacional necesita evaluar poblaciones que
también lo sean.
Estudios como el TIMSS y el PIRLS definieron sus poblaciones en términos de grado escolar atendiendo a que la organización de los centros permite un muestreo estratificado de los mismos y
la clase (dentro de un mismo grado). Se pueden analizar entonces tanto los efectos clase-profesor
como los del colegio. Sin embargo puede señalarse que las diferencias entre países en lo que
respecta al alcance de la educación y atención preescolar, la edad de entrada en la educación
formal -que varía, mucho por ejemplo entre Francia, España, Gran Bretaña y Finlandia por un lado
y Alemania y Austria por otro- y la estructura del sistema educativo por ejemplo la autonomía
Gustavo Cosse
66 :: Facultad de Ciencias de la Educación
provincial en ciertos países, no permitirían definir los grados escolares de manera que sean
comparables internacionalmente; el caso paradigmático es Alemania (Cosse, 2010).
Por otra parte estudios hechos en Francia con los datos de PISA 2003 muestran por ejemplo que
los alumnos de 15 años que están en el penúltimo año del bachillerato obtienen bastante mejores
resultados que los que están en el antepenúltimo. La selección por edad permite eliminar algunos
problemas ligados a las diferentes políticas de repetición de los países, itinerarios formativos, etc.,
pero deja sin resolver otras cuestiones como las diferentes edades de entrada en la escuela.
Un estudio reciente llega a la conclusión de que los contenidos de las preguntas de PISA sólo
cubren alrededor del 15% de los contenidos de los programas del “collège” o sea la secundaria
inferior en Francia, o calculado de otra manera, el 25% de las preguntas de PISA no corresponde
a lo que los alumnos estudian en ese nivel (Bodin, 2005).
Otro problema que aparece es que en los últimos estudios PISA y también los últimos TIMMS es
que se han incorporado preguntas abiertas. Como se sabe, la evaluación puede cambiar en estos
casos según los criterios del evaluador, sobre todo cuando se trata de miles de pruebas en
diversas lenguas. Para controlar esta posible distorsión PISA entrega un cierto número de pruebas
a 4 evaluadores y con las evaluaciones construye un “índice de consistencia”; si el mismo está por
encima de un cierto valor predeterminado, se anula esa pregunta o ese conjunto de preguntas
(Ravela, s/f). El procedimiento es riguroso, pero cabe preguntarse si hacer el test de consistencia
con sólo 4 evaluadores no es algo escaso. La inclusión de este tipo de ítemes puede reducir la
eficiencia del test en cuanto a facilidad de corrección, fiabilidad de las puntuaciones y tiempo
requerido para la respuesta. Pero la necesidad de traducir y adaptar los tests a múltiples lenguas
es una importante fuente de problemas en las evaluaciones internacionales. Las traducciones
pueden producir ítems que difieran en dificultad y demandas cognitivas entre los diferentes
idiomas y el rendimiento de los alumnos puede variar mucho por cambios aparentemente menores
en la traducción, lo que llevaría a comparaciones no válidas (Martínez Arias, cit.).
B) Cómo los actores nacionales evalúan los resultados del Informe PISA. Es necesario
comenzar este análisis enfatizando lo que parece un importante error metodológico en los
comentarios periodísticos y aun de algunos expertos. Se ha señalado por ejemplo:
i/ Prueba Pisa: Uruguay entre los peores del mundo y los mejores de América... Uruguay
ocupa junto con los demás países latinoamericanos la lista con los peores resultados. (LR 21,
Matías Rótulo).
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 67
ii/ Al igual que en los ciclos anteriores, Uruguay tiene una posición relativamente ventajosa
en la región Latinoamericana, pero distante de los promedios de puntaje que obtienen los
estudiantes de la OCDE.) (ANEP, Informe sobre los resultados de la Prueba Pisa 2009) (43).
iii/ El 20 - 12 - 2010 el Ministerio Ehrlich admitió preocupación respecto a algunos de los
puntos evaluados. Ehrlich explicó que si bien nos situamos juntamente con Chile en los primeros
lugares de América Latina en cuanto a los indicadores educativos, "estamos muy por detrás de los
países de la Unión Europea, nosotros nos tratamos de medir con los estándares más altos y eso
demuestra que no ha habido cambios para nuestros jóvenes", añadió el Ministerio. (Información
de la prensa de una reunión del Consejo de Ministerios).
iv/ La Revista Caras y Caretas (23-09-2011) -a juicio del autor muy buena en general- se
acopla a la errónea perspectiva del Ministro Ehrlich, evaluando -con un lenguaje en apariencia
experto- el pésimo resultado que habrían tenido las pruebas del último Informe PISA: "... figura en
un remoto puesto 45...pero estuvo entre los peores del conjunto de los países evaluados (lo cual
no es cierto el puesto 45 en 65 no es de los peores) ... (tuvo) 426 puntos mientras que los tres
mejores, China, Corea y Finlandia superaban los 530..."
Basta recordar aquí un par de datos. En lectura el 33.5% de los alumnos que están en el Nivel 3
(de 5) en contextos muy favorables tienen un desempeño satisfactorio, mientras que sólo llegan a
ese resultado el 8.4% de los que están en un contexto muy desfavorable; los alumnos que están
en el Nivel 4 de desempeño en contextos muy favorables son el 29.8% (el 63.5% en ambos
sumados) mientras que el 1.3% de los alumnos en contextos muy desfavorable obtienen un
resultado satisfactorio (ANEP, 2010). Dicho de otra manera para que quede claro: Uruguay tiene
una distribución social de los aprendizajes muy inequitativa; mientras que el 70% de los
estudiantes de los contextos desfavorables no llega al umbral de competencia, este porcentaje es
de apenas 9,2% en el contexto muy favorable (ANEP, 2010). Es obvio que la desigualdad social
es mucho más fuerte que en China- Shangai, Corea y ni que hablar de Finlandia, Hong Kong-
China, Singapore y Canadá que son los países que siguen, sin mencionar aquí la eficiencia y la
calidad de la educación en estos países mucho mejor que en el nuestro. El Indice Gini de América
Latina era de 0.52 en 2009 (CEDLAS and The World Bank. s/f) -el de Uruguay era alto y muy
insatisfactorio, de 0.44- levemente superior al existente desde 1989; el de Europa era de 0.33 y el
de los países nórdicos de 0.25 (Gasparini y Lustig, 2011). Por todo lo cual sería recomendable
una cierta prudencia en los periodistas que manejan estos datos como si supieran de qué se trata,
cuando en realidad lo ignoran.
44. Por cierto no hay juicio de valor, pero podría suponerse que ANEP debería explicar al país las condicionantes sociales de los resultados; de lo contrario el lector tiene una comprensión sesgada de la situación.
Gustavo Cosse
68 :: Facultad de Ciencias de la Educación
Las evaluaciones de calidad implican una compleja problemática técnica que debería respetarse
tanto por los profesionales de la educación como por los periodistas; de lo contario, como se ha
visto, se cometen gruesos errores de apreciación que sólo confunden al lector. Comparar a
Uruguay o cualquier otro país latinoamericano con esos países no tiene sentido alguno.
Hay que tener en cuenta que el planteo es discutible porque hay una serie de factores relativos a
variables sociales y a características de los sistemas educativos que bajan los resultados en
América Latina que se mencionan enseguida. Sin embargo como se sabe el programa PISA
evalúa a los alumnos de 15 años -los que están sin retrasos en el sistema y no han abandonado-
con lo cual los valores tienden a subir -sobre todo cuando la ineficiencia es alta- ya que no
comprende a los desertores ni a los repetidores que quedan fuera de la muestra. Para analizar
varios países incluyendo repetición y deserción deben utilizarse las evaluaciones nacionales que
son buenas y confiables y no el PISA (cómo se ha hecho, (Bentancur, s/f); es lo que hace
McEwan (2004) para Argentina y Chile entre otras comparaciones similares como las de
OREALC.
Es sabido que la eficiencia es notoriamente mejor en Europa que en América Latina en general y
el Uruguay en particular (OCDE, Base de Datos, UNESCO, 2006; Braslavsky y Cosse, 2003 [a]).
La explicación es sencilla y conocida pero en muchos casos está ausente sobre todo -pero no
solo- en los planteos gremiales, o bastante desvanecida en las demandas por el aumento de
recursos.
Se sabe que existen múltiples factores que en aspectos relevantes explican la eficiencia y la
calidad y que muchas veces no tienen que ver con la cantidad de recursos: el nivel educativo
familiar, la pobreza, el trabajo informal, la desocupación, entre otros, bastante más deteriorados
en nuestra región -salvo la desocupación y la pobreza en Uruguay- y en Europa Oriental
(Schleicher, (44) 2005), Para PISA la diferencia entre los colegios es explicada casi en el 50% por
las diferencias sociales de los alumnos. Y en el rendimiento en matemáticas, la varianza de la
situación familiar explica entre el 5% y el 25% de los resultados de los alumnos
independientemente del colegio al que asisten.
También inciden sobre la ineficiencia variables sistémicas como la formación y los mecanismos de
designación de los docentes, los mecanismos de apoyo a los alumnos con problemas (lo cual está
instalado en Uruguay desde la Reforma Rama) los mecanismos de designación y evaluación de
los docentes, etc. las cuales funcionan en la gran parte de los países europeos mucho mejor que
en Uruguay como se planteó en la Sección VII.
44. Jefe de la División de Análisis de Indicadores Educativos de la OCDE.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 69
En síntesis es erróneo comparar los resultados en Uruguay con los europeos.
Los resultados para Uruguay y algunas comparaciones internacionales.
Una síntesis de la situación uruguaya al 2009 sería la siguiente: Chile (Puesto 44), es el mejor de
América Latina, a muy pocos puntos de Uruguay, el segundo por encima de México, Colombia,
Brasil y Argentina, a distancias decrecientes. Tiene un puntaje 20% inferior al de China-Shangai
(Puesto 1), el que es casi igual al de Finlandia, durante años junto a Corea “las estrellas” de las
evaluaciones.
CUADRO X.1
% ALUMNOS POR NIVEL DE DESEMPEÑO
Nivel desempeño
% de alumnos
por nivel OCDE
% de alumnos por nivel Uruguay
6 0,8 0,1
% de alumnos por niveles agrupados
ROU
5 6,8 1,7 4 20,7 0,1 3 28,9 20,3
30,2
2 24,0 28,0 umbral de competencia
1 a 13,1 23,9 1 b 4,6 12,5 1 c 1,1 5,5 Bajo 1,1 5,5 Fuente: Programa Uruguay /OCDE-PISA
41,9
CUADRO X.2 PUNTAJE PROMEDIO EN LECTURA
PAISES SELECCIONADOS
CHILE 449 URUGUAY 429 MEXICO 425 COLOMBIA 413 BRASIL 412 ARGENTINA 398 PERU 370
Fuente: Programa Uruguay/ OCDE -PISA 2009
Sin duda los resultados casi que no podrían imaginarse peores, sobre todo por ese 42% que está
por debajo del nivel mínimo de competencia. Sólo un tercio de los alumnos están por encima y la
Gustavo Cosse
70 :: Facultad de Ciencias de la Educación
mitad están en los dos niveles inferiores. Sin embargo ya se ha argumentado que tal comparación
carece de rigor metodológico (45).
Por cierto la posición de Uruguay es buena en la comparación con otros países de América Latina.
Pero se permitirá reiterar que los resultados incluyen sólo a los alumnos que no han repetido ni
abandonado, es decir un segmento que no da cuenta integral de la calidad del conjunto de los
alumnos, aunque claro está la información es de alto interés y utilidad.
La ANEP informó sobre los resultados de la Prueba Pisa 2009, que evalúa, a nivel internacional,
los desempeños académicos de los estudiantes de Educación Media en Lectura, Matemática y
Ciencias. Una síntesis podría ser la siguiente:
a) Uruguay se ha mantenido relativamente estable en los tres ciclos que ha participado 2003,
2006, 2009. Si bien ha mejorado significativamente su desempeño en Lectura entre el
2006 y 2009 no se llegó al nivel del 2003.
b) El efecto del nivel socioeconómico en los aprendizajes es mayor al promedio regional.
c) Está entre los cuatro países de mayor repetición a los 15 años.
d) Cuando se analiza por sector institucional y se controla por contexto sociocultural, los
liceos públicos tienen mejores resultados que las escuelas técnicas, y en los casos que se
puede comparar, no se encuentran diferencias significativas entre los liceos privados y los
públicos. Esto último verifica un hecho conocido en la literatura especializada pero que va
en contra de un pre-concepto muy difundido en los padres. En los liceos públicos la
eficiencia es mucho peor pero la calidad es más o menos la misma que en los privados si
neutraliza el nivel socio-económico (McEwan, 2001).
45. La lista merecería un mínimo análisis de las diferencias que ANEP no hace; la diferencia entre México y Chile es 5.3% y la de Uruguay 4.4% o sea irrelevantes estadísticamente: están en el margen de error de la muestra. Sin embargo se meta comunica una valoración del orden significativo como si fuera muy relevante y las diferencias tuvieran una gran importancia.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 71
XI. CONCLUSIONES
1
La extensión y la profundidad de la crisis educativa uruguaya se generan en múltiples factores
estructurales de organización del mismo y de su funcionamiento.
2
Esa crisis perdura desde hace décadas y sus efectos sobre las posibilidades ocupacionales de los
adolescentes y en las necesidades económicas, tecnológicas y sociales del país son profundas y
de largo plazo.
3
Errores en la integración de las autoridades educativas entre 2004 y la actualidad han acentuado
profundamente los problemas.
4
Desde 2009 hasta mediados de 2011 la conducción educativa no tomó iniciativa alguna orientada
a abordar la crisis.
5
La actual conducción educativa ha incurrido en diversas oportunidades en errores de valoración
de diversos aspectos -como la significación de las pruebas de calidad- que implican distorsiones
en el eventual diseño de políticas.
6
A partir de octubre de este año la conducción educativa ha anunciado la ejecución en curso de
diversas políticas dirigidas a mejorar la expansión del sistema y la mejora de su infraestructura
que son positivas y se orientan a necesidades impostergables, lo cual mejorará las condiciones
físicas y las relativas a los recursos institucionales en términos del número de liceos y otros.
7
Hasta octubre 2011 no se ha anunciado ninguna medida que se dirija a las estructura y
funcionamiento del sistema educativo que mejore la calidad y eficiencia de los resultados, con lo
cual aspectos cruciales del sistema permanecerían incambiados si no son encarados.
Gustavo Cosse
72 :: Facultad de Ciencias de la Educación
8
Aspectos relevantes de la estructura jurídica, básicamente el exagerado centralismo y el sistema
colegiado de los organismos de conducción educativa constituyen límites muy importantes para
definir y ejecutar las políticas educativas que son necesarias con la urgencia requerida.
9
Graves errores de información comprobados en declaraciones públicas de dirigentes gremiales
sobre el Programa PISA de evaluación de la calidad y sobre la informatización de la educación -
entre otros temas- constituyen fuertes restricciones para la formulación y ejecución de las políticas
educativas.
10
Si en 2013 se empezaran a instrumentar -lo que es sumamente improbable- todas las políticas
necesarias los efectos empezarían a manifestarse en 10 o 15 años.
EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA
Cuadernos de Educación :: 73
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ANEXO I. PRECISIONES METODOLÓGICAS Aclaraciones. A) Hemos considerado muy interesante acompañar este informe con una síntesis
del siguiente texto, atento a que Finlandia ha liderado desde su comienzo las evaluaciones de
calidad de los estudios PISA y es un país con muchos aspectos similar al Uruguay. B) Se trata de
una síntesis C) Las supresiones al original están señaladas con puntos suspensivos. D) La
transcripción es textual. E) Se han numerado los párrafos. F) El informe del Boletín está
conformado por declaraciones de informantes no identificados excepto los que aparecen
mencionados que están en cursiva, tal como están en el informe.
ANEXO II. LA CALIDAD Y LA EFICIENCIA EN FINLANDIA ANEP
URUGUAY EN EL PROGRAMA PISA BOLETÍN INFORMATIVO Nº 5.
15-07-2005
1/ Finlandia es un pequeño país de 5 millones de habitantes y 300.000 kilómetros cuadrados de
superficie, algo más que Uruguay. Su densidad poblacional es similar a la de Uruguay... pero su
territorio es mucho más inhóspito que el nuestro, dado el clima extremadamente frío... tiene
recursos naturales limitados...(principalmente minerales y bosques) y carece de petróleo. Casi no
cuenta con tierras aptas para la agricultura...
2/ Sin embargo, Finlandia ocupa el 13º lugar en el Índice de Desarrollo Humano de Naciones
Unidas (2004) y el primer lugar como país con menor corrupción en el índice que construye la
ONG Transparencia Internacional.
3/ En PISA 2003(46) Finlandia obtuvo los más altos promedios de la OCDE en las tres áreas
evaluadas (Lectura, Matemática, Ciencias). Pero Finlandia se ha destacado en PISA no sólo por
los altos promedios sino, principalmente, por la equidad interna en el acceso a los conocimientos y
competencias evaluados por PISA, por parte de sus jóvenes de 15 años. En efecto, es uno de los
países en que la distancia en puntos entre el 5% de alumnos de peor desempeño y el 5% de
alumnos de mejor desempeño, es menor.
4/ Por supuesto, en la base de estos logros educativos están las condiciones de vida de la
población. Sin un adecuado nivel de desarrollo social, económico y cultural, difícilmente podría
46 También en los años siguientes hasta el 2009 en que fueron levemente inferiores a los de China Shangai y Corea del Sur.
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Cuadernos de Educación :: 81
haberse dado los logros educativos de Finlandia. Pero, al mismo tiempo, una inversión sostenida
e inteligente en la educación ha sido uno de los factores que ha contribuido a generar el desarrollo
económico y social de Finlandia.
5/ Debe señalarse además que el desarrollo social y económico no explica, por sí mismo, los
resultados educativos. Noruega y Dinamarca, por ejemplo, comparten con Finlandia..., y tienen
indicadores sociales y económicos incluso algo mejores que los de Finlandia: sin embargo, los
resultados educativos de dichos países nórdicos no son tan buenos como los de Finlandia. Por el
contrario, se ubican en torno a la media de la OCDE en Matemática y Lectura, y por debajo de la
media en Ciencias en las democracias industrializadas del mundo. Finlandia también se ubica
primero o entre los primeros en varias comparaciones globales de competitividad económica: uso
de Internet, prácticas de protección del ambiente...
6/ Hasta en los años 70’ Finlandia exigía a los niños asistir a la escuela sólo durante 6 años y el
sistema educativo no tenía nada de especial. Pero nuevas leyes, apoyadas por un gasto
gubernamental sustancial crearon, en apenas 20 años, un sistema que logra graduar a casi todos
los jóvenes de la educación media superior técnica o general, y envía a alrededor de la mitad a la
educación superior. En todos los niveles la educación es rigurosa y gratuita.
7/ La confianza en la educación no es simplemente una cuestión de política gubernamental; en
Finlandia proviene de lo profundo de la idiosincrasia nacional de un país que tiene escasos
recursos naturales más allá del pescado y la madera. Los finlandeses se dieron cuenta que la
educación era el mejor antídoto contra la pobreza endémica hace más de un siglo, dijo Himanen,
el filósofo: «El desarrollo de Finlandia ha llegado a través de la inversión en el sistema educativo».
8/ El Estado financia incluso los escasos colegios privados que existen. Universidades hay 20 -en
un país de cinco millones de habitantes-, todas ellas públicas. ¿Una carga demasiado onerosa?
No del todo. Finlandia invirtió en 2001 el 5,8% de su PIB en Educación. Es más que lo que invirtió
España (4,9%), pero apenas dos décimas más que la media de los países desarrollados.
9/ Los resultados demuestran que el gasto por alumno tiene cierta relación con el rendimiento,
pero no garantiza unos buenos resultados», explica Andreas Schleicher, jefe de la División de
Análisis de Indicadores Educativos de la OCDE y uno de los coordinadores del reciente informe.
«Austria, Corea, Finlandia o los Países Bajos han invertido bien su dinero, pero países que
invierten mucho por alumno, como Italia o EEUU han quedado por debajo de la media». No se
trata tanto de gastar más en Educación como de gastar mejor”.
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10/ El sistema educativo es público y gratuito casi en un 100%. Existe una reducida proporción de
escuelas privadas, que reciben apoyo del Estado (atienden a menos del 7% de los alumnos de 15
años).
11/ Si bien [el] currículo es obligatorio para todas las escuelas, existen márgenes para su
adaptación en niveles de conducción educativa regional. No puede ser modificada la organización
de asignaturas y áreas de estudio ni la cantidad de días de clase al año. Sí puede modificarse la
definición de objetivos y contenidos para cada área o disciplina, la distribución del tiempo y la
definición de actividades extracurriculares.
12/ En los ´70 hubo decisiones políticas fuertes, acompañadas por un gran consenso social, para
hacer cambios importantes en la enseñanza... después de cuarto grado, a los diez años, los
chicos debían decidir si iban a la escuela media o si continuaban la escuela de nivel inferior. Era el
mismo sistema que tienen hoy en Alemania. Pero en Finlandia veíamos que eso no funcionaba...Y
los partidos políticos entendieron esto.
13/ La clave, dijo Pekka Himanen, de 31 años, un reconocido académico con un doctorado en
Filosofía (ganado a las 20 años) que es una suerte de “gurú” de la era de la información en
Finlandia, «no es cuánto se invierte, es la gente. La alta calidad de la educación finlandesa
depende de la alta calidad de los docentes finlandeses. Necesitas tener una licenciatura para
dirigir un jardín de infantes. Necesitas una maestría para enseñar en la escuela primaria. Muchos
de los mejores estudiantes quieren ser docentes. Esto está vinculado al hecho de que realmente
creemos que vivimos en la era de la información, por lo cual es muy bien visto estar en una
profesión tan crucial para la información como la docencia.
14/ En la tradición finlandesa la profesión docente siempre fue muy valorada. En cuanto a los
salarios, están en el promedio del resto de los países de la OCDE, no entre los más altos... En
Suiza ganan más o menos el doble. Pero lo cierto es que en Finlandia se hace una encuesta
periódica para ver cómo evalúan los jóvenes las profesiones, y siempre los maestros están en el
mismo nivel de prestigio que los profesores universitarios, los médicos y los abogados. Es que
nuestros maestros también tienen formación universitaria y obtienen su grado luego de cursar
cinco años. En definitiva, creo que tenemos mejores alumnos porque cuentan con maestros con
muy buena capacitación universitaria que disfrutan del prestigio de su profesión.
15/ Todos los docentes en Finlandia deben tener al menos una maestría, y aunque no están mejor
pagos que en otros países, la profesión es altamente respetada. Mucha más gente de la que las
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Cuadernos de Educación :: 83
universidades pueden atender quiere ser docente después de graduarse en la educación media
superior, de modo que la gran mayoría no logra ingresar.
16/ Lo que diferencia a los profesores finlandeses es que, como apunta el profesor Jouni Välijärvi,
de la Universidad de Jyväskylä -hacia el centro del país- y coordinador del estudio de la OCDE en
Finlandia en 2000, su formación está dirigida a que, además de perfectos conocedores de la
materia que imparten, sean auténticos expertos en Pedagogía. De ahí lo extenso que resulta su
paso por la Universidad Los profesores, sin embargo, creen que a pesar de este reconocimiento
cobran poco. «Es muy triste que tengamos unos sueldos tan bajos», se lamenta Hoven. «La paga
depende del tiempo que el profesor lleve trabajando.... Todo el mundo opina que es muy poco».
17/ Uno de los aspectos más importantes del sistema es que los profesores se aseguran de que
ningún alumno se quede atrasado... No dividimos a los alumnos entre los que van mejor y los que
necesitan más tiempo», prosigue. Aquí todo el mundo es igual. No hay repetidores. No dejamos
que ninguno se quede atrás. Si se nos presenta un problema con algún estudiante, lo tratamos
inmediatamente con los demás profesores, sus padres, el director del colegio y un psicólogo.
La gestión escolar
Karkkainen disfruta de una gran autonomía como directora del Colegio Arabia. Con su consejo de
dirección -integrado por cinco padres, dos docentes, un representante de los trabajadores y ella
misma- ella puede establecer el currículo del centro, escribir sus normas y contratar a sus
docentes.
Aclaraciones del Boletín: “El contenido del presente boletín tiene cinco fuentes adicionales al
Informe PISA 2003: Una encuesta realizada por el gobierno japonés sobre la estructura curricular
y el tiempo de instrucción en los países participantes de PISA. Una entrevista a un especialista
finlandés publicada por el diario “Clarín” de Buenos Aires el 28 de setiembre de 2003 (Analía
Roffo, “En Finlandia la educación es un servicio público”. Un artículo publicado en el “New York
Times” el 9 de abril de 2004 (Lizette Alvarez, “Los educadores se congregan en Finlandia, la tierra
de los niños letrados”) Un artículo periodístico publicado por “El Mundo” de España el 12 de
diciembre de 2004 (Juho Rissanen, “Éste es el secreto de los colegios en Finlandia”. Un artículo
publicado en el “Washington Post” el 24 de mayo de 2005 (Robert Kaiser, “El foco en los colegios
ayuda a los finlandeses a construir una nación ejemplar. Logros reflejan el alto estatus otorgado a
la vocación de enseñar”.