CrÍtICa a la rEgUlaCIóN DE laS FUNCIoNES DEl BaNCo CENtral...

CrÍtICa a la rEgUlaCIóNDE laS FUNCIoNES DEl BaNCo CENtral

DE VENEzUEla

Rafael Guilliod Troconis*

* Abogado (Magna Cum Laude), Universidad Central de Venezuela. Maestría (LL.M.) en Derecho Bancario, Universidad de Boston. Especialista en Derecho Financiero, Universidad Católica Andrés Bello. Profesor de Derecho Financiero y Tributario en la Escuela de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela.

I. INTRODuCCIóN. II. LA REguLACIóN DE LA POLÍTICA MONETARIA. III. REguLACIóN DE LAS fuNCIONES DEL BANCO CENTRAL EN MATERIA DE ESTABILIDAD fINANCIERA. IV. LA REguLACIóN DE LA AuTONOMÍA DEL BANCO CENTRAL DE VENEzuELA. V. REfORMA DE LA REguLACIóN DE LAS fuNCIONES DEL BANCO CENTRAL DE VENEzuELA

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BOLETÍN DE LA ACADEMIA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES N° 152 – ENERO-DICIEMBRE 2013Página: 519-545 ISSN: 0798-1457

I. INTRODUCCIÓN

1.Venezuelahasufridodurantelosúltimosañosnivelesdeinflaciónquese ubican entre los más elevados del mundo. Los factores que conducen a esta situación son variados. Pero, en vista de que el Banco Central de Venezuela tiene como objeto fundamental procurar la estabilidad de precios, es natural que nos preguntemos si ese Instituto está cumpliendo adecuadamente con sus funciones.

Una experiencia ajena a las realidades del sistema jurídico venezolano puede suministrarnos lecciones válidas para una evaluación de las funciones del BancoCentraldeVenezuela.Enefecto,lacrisissufridaenelmercadofinancierodelosEstadosUnidosenelaño2008,generóundebatesobrelasfuncionesque debe cumplir el Estado en la regulación y supervisión de los intermedia-riosfinancieros.ComoafirmaeljuristanorteamericanoRichardPosner,esacrisis “nos obliga a comprender la inherente fragilidad del sistema bancario y, por ende, el peligro de una regulación deficiente, incluyendo una política monetaria laxa”.1 En el marco de ese debate, se ha discutido la necesidad de ampliarlasfuncionesdelabancacentralenmateriadeestabilidadfinanciera,en atención a que sus funciones tradicionales tienen una vinculación directa conelsectorfinancieroysusherramientasdepolíticamonetariaseaplican,fundamentalmente, a través de dicho sector.

En todo caso, cualquier cambio en las atribuciones de la banca central en materiadeestabilidadfinanciera,deberealizarsesinperturbarlasatribucionesquelamismadebedesempeñarenmateriadeestabilidaddelamoneda,queendefinitivapredominansobrelasprimeras,enrazóndesusignificacióny

1 Posner, Richard. The Crisis of Capitalist Democracy. Harvard University Press. 2010, p. 8.

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CRÍTICA A LA REguLACIóN DE LAS fuNCIONES DEL BANCO CENTRAL DE VENEzuELA

trascendencia. En tal sentido, es el criterio universalmente aceptado “que los objetivos asignados al Banco Central no deben entrar en conflicto con su obje-tivo principal que se resume en el logro de la estabilidad monetaria requerida para promover baja inflación y estabilidad de precios”.2

Ahora bien, debe reconocerse que el valor de las experiencias regulatorias de los países desarrollados en los países en vías de desarrollo no es directa ni forzosa. Se trata de realidades distintas, en los planos económico, social y cultural.La regulaciónfinanciera permite apreciar esas diferencias.Así,porejemplo,lapersuasiónmoralquetieneunainfluenciadeterminanteenlasupervisiónfinancieraenInglaterrasería,seguramente,ineficazenpaísesconmenor grado de disciplina social y desarrollo institucional.

Ello no obstante, consideramos que las experiencias regulatorias foráneas permiten anticipar problemas y evaluar posibles soluciones, facilitando el diseñodecuerposlegislativosconmayorcalidadtécnicaymejoradaptadosalas necesidades de cada sociedad.

2.Productodelacrisisfinancieranorteamericanade2008ysussecuelas,la literatura especializada ha planteado que la banca central contemporánea debe proveer estabilidad tanto en el poder de compra de la moneda como en elsistemafinancierodelpaís,incluyendoelsistemadepagos.3

Aesterespecto,DaviesyGreenseñalan:

Los eventos del pasado reciente han generado un fuerte recordatorio de la medida en que una economía funcionando correctamente depende de una infraestructura financiera estable, y cuan delicada y frágil es la infraestruc-tura financiera. La estabilidad de esta última depende de la preservación de la confianza en sus diferentes elementos, en el valor interno y externo de la moneda, en la fiabilidad de los mecanismos de pago y compensación, y en la habilidad de las entidades financieras para proveer, sin perturbaciones, intermediación entre deudores y prestamistas, a un costo que refleje razo-nablemente el riesgo involucrado.4

La estabilidad de la moneda cubre dos aspectos diferentes: estabilidad de la moneda en relación con los precios locales, lo que supone la preservación

2 HernándezDelfino,CarlosyHernándezG.,JoséIgnacio.“ElBancoCentraldeVenezuela”incluidoenla obra colectiva El Derecho Administrativo Venezolano en los umbrales del siglo XXI. Libro homenaje al manual de Derecho Administrativo de Eloy Lares Martínez. Editorial Jurídica Venezolana-Universidad Monteávila. Caracas, 2006, p. 324.

3 Davies, Howard y Green, David. Banking on the Future: The fall and rise of Central Banking. Princeton University Press. 2010, p. 19.

4 Davies, Howard y Green, David. Obra citada, p. 285.

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RAfAEL guILLIOD TROCONIS

del poder adquisitivo de la moneda nacional en el mercado interno; y la es-tabilidad del poder de compra externo de la moneda, esto es, la preservación del poder adquisitivo de la moneda nacional para la adquisición de bienes y servicios en el exterior.

Para lograr la estabilidad interna de precios, el Banco Central sólo debe poner en circulación una cantidad de dinero que evite crear condiciones para un aumento exacerbado de la demanda para adquirir bienes o servicios. Como parte de esta limitación, el Banco Central debe eximirse de prestar fondos al Gobierno, impidiendo que éste incremente de manera desproporcionada su demanda por bienes o servicios. Para el logro de este último objetivo, se estima que los bancos centrales deben conservar su autonomía, ya que ello los pro-tege de las presiones del Gobierno para que adopten políticas potencialmente inflacionarias.Elalcancedeesaautonomíavaríadeunpaísaotro.

Las restricciones impuestas al Banco Central en esta materia tienen el propósitodeevitarqueelGobiernosefinancieatravésdelaemisióndedi-nero,locualgenerainflación,queconstituyeuntributoencubiertosobrelapoblación.ElEstadotieneunincentivoparagenerarinflación,yaquelamismadesvaloriza sus pasivos, permitiendo el cumplimiento de sus obligaciones con una moneda con valor mermado. En la medida en que el interés real sea negativo,estoes,queseencuentrepordebajode la inflación,elGobiernopuedepermitirsefinanciarsusactividadesenelpresenteconrecursoscuyopoderadquisitivoseencontrarádeterioradoporlainflación.EsefenómenoseagravasiseconsideraelproblemadeladeudaflotanteenqueincurreelEstadocon contratistas y proveedores, en donde de ordinario no se pacta el pago de intereses por la demora en el cumplimiento de las obligaciones.

Por su parte, el objetivo de alcanzar la estabilidad externa de la moneda permitemantenerelflujodeimportacionesrequeridoporelpaísyelpagodeladeuda externa. De allí que el Banco Central normalmente sea el administrador delasreservasinternacionalesdelpaísycopartícipeeneldiseñodelapolíticacambiaria. En tal sentido, la estabilidad del poder de compra externo del bolívar exigeunaadministracióneficientedelasreservasinternacionalesdelpaísylaadopción de una política cambiaria que permita reducir la fuga de capitales –o másbienlasalidadelahorrofinancierointerno–yprivilegiar,sifueranecesa-rio, la canalización de las divisas hacia aquellos bienes o servicios importados estimados prioritarios para el funcionamiento de la economía nacional.

Enloconcernientealaestabilidadfinanciera,elBancoCentralpuedecon-tribuir al logro de este objetivo mediante la formulación e implementación de laspolíticasdefijacióndetasasdeinterésactivasypasivasyelestablecimiento

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denivelesmínimosdecapitalyreservasparalosintermediariosfinancieros.Sinembargo,debereconocersequeelobjetivodealcanzarlaestabilidadfinancierano depende exclusivamente de los bancos centrales; existen otros entes a cargo defuncionesdesupervisiónfinanciera,cuyaimportanciaesdeterminanteparala sanidad de ese sistema.

Sobre este particular Davies y Green agregan:

Los responsables de la política monetaria deben recordar que la misma sólo puede realizarse a través del sistema financiero y que sin un sistema financiero que funcione correctamente, ni las políticas de precio ni las políticas cuantitativas podrán alcanzar resultados predecibles. De igual forma, la política de supervisión debe recordar que la actividad financiera es afectada por lo que pasa en la economía. Los supervisores necesitan considerar de manera explícita la forma en que el ambiente económico afecta el comportamiento de los intermediarios financieros y sus clientes, y estar preparados para ajustar el régimen de supervisión, atendiendo al cambio experimentado por los riesgos.5

Sin embargo, las experiencias recurrentes de euforias y pánicos en el sectorfinancieroendiversospaíses,permitenapreciar lanecesidaddequelos bancos centrales tomen medidas preventivas que desalienten la formación de burbujas especulativas, en tiempos de euforia, y permitan contener las corridas, en momentos de pánico. Así, cuando se determine la existencia de burbujasenelmercadofinancierooenelsectorrealdelaeconomía,labancacentral puede adoptar medidas para encarecer el costo del crédito; mientras que,cuandoseproduzcansituacionesdepánico,debedesempeñarsupapeltradicional de prestamista de última instancia, que permita a la banca privada obtener la liquidez necesaria para atender sus obligaciones ante sus deposi-tantes y acreedores.

Los instrumentos de los que se vale el Banco Central para cumplir sus cometidos son, básicamente, las operaciones de descuento, redescuento, anti-cipoyreporto,lasoperacionesdemercadoabiertoylafijacióndelastasasdeinterés activas y pasivas que puede cobrar o pagar la banca.

Laestabilidaddelsectorfinancierodeberepresentarunobjetivoprimariopara la banca central, debido a que dicho sector sirve de instrumento para el sistema de pagos del país, el cual permite la circulación de bienes y servicios

5 Davies, Howard y Green, David. Obra citada, p. 285.

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en el sector real de la economía. El sistema de pagos incluye los subsistemas de cheques, tarjetas de crédito y las transferencias electrónicas, en los cuales lapresenciadelabancaesindispensable.Laestabilidadyeficienciadeesesistema son condiciones necesarias para facilitar el comercio y la actividad económica. Como quiera que el establecimiento de sistemas de pagos privados genera externalidades, corresponde de ordinario a la banca central la adminis-tración de dicho sistema o al menos su supervisión.

A la luz de lo antes expuesto, procederemos a realizar una evaluación crítica la regulación actual de las funciones del Banco Central de Venezuela. Dicha evaluación se concentrará en tres áreas: política monetaria, estabilidad financierayautonomía.Eltemadelaautonomíatieneinfluenciadecisivaeneldesempeñode lasfuncionesdelBCV,deallíqueseaobjetoderevisiónconjuntamente con las funciones del Instituto Emisor antes indicadas.

II. LA REGULACIÓN DE LA POLÍTICA MONETARIA

En materia de política monetaria, el encabezamiento y el primer aparte del Artículo 32 de la Ley del Banco Central de Venezuela establecen:

Artículo 32. Durante el primer mes de cada semestre, el Directorio del Banco Central de Venezuela aprobará las directrices de la política monetaria, con las metas y estrategias que orientarán su acción, atendiendo a los objetivos que fije el Banco.En tal sentido, el Directorio deberá conocer y evaluar las proyecciones y escenarios de mediano y largo plazo, referidos a las diversas opciones de desarrollo de la economía venezolana y el entorno internacional que permitan fundamentar su estrategia de actuación, recabando de los entes públicos y privados la información requerida para estos propósitos.

Obsérvese que, según lo dispone este artículo, la determinación de las metas en política monetaria corresponde al Directorio del Banco Central de Venezuela.Sinembargo,lametainflacionariadebeincluirseenelAcuerdodeCoordinación Macroeconómica, según lo contempla el segundo aparte del Ar-tículo102delaLeydelBancoCentraldeVenezuela,quealrespectoseñala:

El Acuerdo contendrá, entre otros aspectos, los rasgos en los cuales se centrarán los objetivos macroeconómicos que deben ser asegurados, los cuales deberán estar dirigidos a garantizar el crecimiento de la economía,

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la estabilidad de precios a través de una meta de inflación, el balance fiscal y el balance externo. Asimismo evaluará las repercusiones sociales de las políticas económicas que deberán ser utilizadas para alcanzar los objetivos mencionados(Énfasisañadido)

En esta materia, Davies y Green sugieren que el Ejecutivo establezca una metainflacionaria,perodejandosuimplementaciónalBancoCentral.Deesaforma se puede alinear de mejor manera la política monetaria con la política fiscal,entérminosdelaconsecucióndelametatrazada.

Laimplementacióndelasmedidasquepermitanalcanzarlametainfla-cionaria debe establecerse, en todo caso, en el contexto de otros objetivos de políticaeconómica,comoelcrecimientoeconómicoolaestabilidadfinanciera.Conello,elBancoCentralconservaríasuficienteflexibilidadparaatenderconceleridad situaciones anómalas en la economía, como por ejemplo el deterioro de las condiciones económicas del país o la existencia de desbalances en el sistemafinanciero.

Lametainflacionarianodeberíalimitarsealimpactosobreelíndicedeprecios al consumidor. Según Davies y Green, se debe considerar dentro de lametadeinflaciónlospreciosdeactivoscomolapropiedadinmobiliaria.Laconsideracióndelpreciodelosactivosinmobiliariosparaeldiseñodelapolíticamonetaria, persigue prevenir y evitar la formación de burbujas en el mercado inmobiliarioquepuedangenerardesbalancesenelsistemafinanciero,talcomolosquedieronorigenalacrisisfinancieranorteamericanade2008.6

Por lo antes expuesto, es conveniente incorporar al texto de la Ley la obligación de considerar el precio de bienes inmuebles para asegurar que losmismosseanconsideradoseneldiseñoeinstrumentacióndelapolíticamonetaria.

Por otra parte, en relación con el control del crecimiento del crédito bancario, el encabezamiento y el primer aparte del Artículo 51 de la Ley del Banco Central de Venezuela contempla lo siguiente:

Artículo 51. Con el objeto de regular el volumen general de crédito bancario y de evitar que se acentúen tendencias inflacionarias, el Banco Central de Venezuela podrá fijar los porcentajes máximos de crecimiento de los prés-tamos e inversiones para períodos determinados, así como topes o límites de cartera para tales préstamos e inversiones.

6 Johnson, Simon y Kwak, James. 13 Bankers: The Wall Street Takeover and the Next Financial Meltdown. 2010, pp. 123 y 124.

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Estas medidas podrán ser establecidas, en forma selectiva, por sectores, zonas,bancose institucionesfinancierasoporcualquierotrocriteriodeselección que determine el Banco Central de Venezuela.

Cabe destacar que el volumen del crédito bancario puede fomentar distor-siones en el precio de los activos que le sirvan de respaldo o garantía, generando burbujas en la economía que puedan afectar eventualmente la sanidad del sis-temafinanciero.Porestarazón,esnecesarioqueelBancoCentralestablezcalímites al volumen del crédito bancario cuando ello sea necesario.

Por último, la obligación impuesta al Banco Central de Venezuela de transferir las llamadas reservas internacionales excedentarias al Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) deja sin respaldo el contravalor en bolívares delasreservastransferidas,locualhaejercidounainfluenciasignificativaenlosaltosnivelesdeinflaciónqueexistenenlaactualidad.

Cabe destacar que la evaluación del nivel adecuado de reservas interna-cionales encuentra antecedentes en estudios efectuados por el Banco de la RepúblicadeColombiaenelaño2003,cuyopropósitoeradestinarlasreser-vas excedentarias a la compra de títulos de la deuda pública.7 Este programa despuésfueaplicadoporotrospaísesdeAméricaLatina,paraotrosfines.Peroaparentemente en la actualidad sólo se aplica en Venezuela.

Esta materia está regulada por el Artículo 125 de la Ley del Banco Central de Venezuela, el cual establece lo siguiente:

Artículo 125. Las divisas que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, gaseosos y otros, deben ser vendidas al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, excepto las divisas provenientes de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, las cuales serán vendidas al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, por las cantidades necesarias a los fines de atender los gastos operativos y de funcionamiento en el país de dicha empresa; y las contribuciones fiscales a las que está obligada de conformidad con las leyes, por el monto estimado en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal de la República.Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, podrá mantener fondos en divisas, con opinión favorable del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el

7 Vid. Banco de la República de Colombia. Reportes del Emisor. Diciembre 2003.

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exterior y de inversión, y a lo que prevea la Ley, lo que aparecerá reflejado en los balances de la empresa. Asimismo, informará trimestralmente o a requerimiento del Banco Central de Venezuela sobre el uso y destino de los referidos fondos.El remanente de divisas obtenidas de la fuente indicada en el presente artículo, será transferido mensualmente al Fondo que el Ejecutivo Na-cional creará a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública, así como la atención de situaciones especiales y estratégicas.Las transferencias que, con arreglo a lo dispuesto en este artículo, efec-túa el Banco Central de Venezuela, se harán dentro de los quince días siguientes al cierre de cada ejercicio semestral, tomando en consideración la estimación del nivel adecuado de reservas internacionales prevista en el artículo 87 de la presente Ley con respecto a lo observado en dicho cierre.La aplicación de los recursos transferidos al Fondo a que se contrae el presente artículo será informada al Banco Central de Venezuela en los tér-minos y con la periodicidad que su Directorio determine al efecto (Énfasis añadido).

La obligación impuesta al Banco Central de transferir las reservas exce-dentarias al FONDEN, carece de contraprestación. Ello altera de manera sig-nificativalabasemonetariadelaeconomíavenezolana,yaquedisminuyeelrespaldo en divisas que le sirve de fundamento. Por supuesto, esta disposición afecta negativamente el cumplimiento del objetivo de lograr la estabilidad de los precios internos, que forma parte de los cometidos tradicionales de la Banca Central.

Adicionalmente, esta obligación deteriora la capacidad del país de honrar sus obligacionesfinancieras porque “a mayor nivel de reservas, mayor es el acceso a los mercados y menor el costo; por el contrario, si las reservas caen por debajo de un nivel que los prestamistas internacionales consideran adecuado, los mercados se cierran, se incrementa la prima de riesgo, y las agencias calificadoras disminuyen su percepción sobre la probabilidad de cumplimiento de los pagos del país”.8

Al margen de lo antes indicado, desde el punto de vista jurídico, debe cuestionarse la constitucionalidad de la obligación impuesta al Banco Central

8 Banco de la República de Colombia. Obra Citada13 Bankers: The Wall Street Takeover and the Next Financial Meltdown, p. 1.

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de Venezuela en el Artículo 125 de la Ley que lo rige. En efecto, esta obligación contraviene lo previsto en el Artículo 318 de la Constitución, que le otorga al Banco Central la competencia de administrar las reservas internacionales.9 En tal sentido, la transferencia de recursos en divisas a FONDEN supone que ese Fondo administrará una parte de las reservas internacionales, lo que colide con el artículo citado de la Constitución, que establece la competencia del Banco Central de Venezuela para administrar las reservas internacionales.

El Artículo 125 de la Ley del Banco Central de Venezuela fue objeto de un recurso de nulidad por inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en cuya sentencia se declaró sin lugar al mis-mo.10 Entre los argumentos citados por la mayoría de esa Sala se destaca que las competencias constitucionales atribuidas al Instituto Emisor para lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad mo-netaria deben ser ejercidas en coordinación con la política económica general formulada por el Ejecutivo Nacional. Agrega la Sala que no puede derivarse de lo previsto en el Artículo 318 de la Constitución, que exista una obligación de centralizar las divisas que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos o de la explotación de cualquier otra actividad económica, sino que esa determinación corresponde a una decisión normativa de rango legal o sublegaldepolíticaenmateriaeconómica.Parafinalizar,laSalasostienequeno existen en el expediente elementos de convicción que permitan determinar una violación irreversible o de difícil reparación al contenido de los valores y derechos que garantiza la Constitución –tales como acciones susceptibles deconvalidarofinanciarpolíticasfiscalesdeficitariasdelgobiernonacional–,más si se tiene en cuenta que las divisas que serán transferidas al FONDEN seránempleadasenelfinanciamientodeproyectosdeinversiónenlaecono-míarealyenlaeducaciónylasalud;elmejoramientodelperfilysaldodeladeuda pública; así como la atención de situaciones especiales y estratégicas, lo cual se subsume en el Artículo 311 de la Constitución, que establece que el ingreso que se genere por la explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales,engeneral,propenderáafinanciarlainversiónrealproductiva,laeducación y la salud.

9 Sobre este particular véase Reyes Torres, Eddy. “El Banco Central de Venezuela y las Reservas Internacionales Excedentarias”, incluido en la obra colectiva Temas Actuales de Derecho Bancario: Libro Homenaje a la Memoria del Dr. Oswaldo Padrón Amaré. Fundación de Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2009, pp. 577-8.

10 Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 16 de noviembre de 2010.

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Sin embargo, en voto salvado del Magistrado Pedro Rondón Haaz, se presentan argumentos de peso en contra del criterio expuesto por la mayoría. Así, sostiene el disidente, que el Artículo 312 de la Constitución no obliga al Banco Central a subordinarse al Ejecutivo Nacional, esto es, a supeditar las políticasmonetariasalosdesigniosdelapolíticafiscal;porelcontrario,laletradelaConstituciónobligaaquelapolíticafiscalsedefinaenatenciónalos designios del Banco Central, órgano que se considera, según la Constitu-ción,comoelúnicocapacitadoparalaluchacontralainflaciónylosaltibajosdel signo monetario. Agrega el magistrado disidente que la transferencia del remanente de divisas que son obtenidas de las exportaciones de hidrocarburos al FONDEN infringe el Artículo 318 de la Constitución, ya que constituye una evidente delegación de la administración de parte de las reservas internacionales al Gobierno, competencia que sólo está atribuida al Banco Central de Venezuela. Finaliza el magistrado disidente indicando que las reservas internacionales son una parte central del valor de la moneda, con lo cual su administración es un componente fundamental de la política monetaria, cuyo ejercicio, es compe-tencia exclusiva y obligatoria del Banco Central de Venezuela.

A nuestro juicio, a los argumentos presentados por el magistrado disidente cabría agregar que si se admite que la administración de las reservas interna-cionales pueda realizarse por entes distintos del Banco Central de Venezuela, se estaría vaciando de contenido a la norma que le atribuye esa competencia al Instituto Emisor en la Constitución.

En conclusión, por contravenir el cumplimiento de las competencias del Banco Central en materia de estabilidad interna y externa de la moneda, así como por violar el Artículo 318 de la Constitución, según el cual corresponde al Banco Central de Venezuela la administración de las reservas internacionales, debemodificarseelArtículo125delaLeyquerigealInstitutoEmisor,paraeliminar la obligación de efectuar transferencias al FONDEN de los montos excedentes de reservas internacionales.

III. REGULACIÓN DE LAS fUNCIONES DEL BANCO CENTRAL EN MATERIA DE ESTABILIDAD fINANCIERA

1.Enmateriadeestabilidadfinanciera,elúltimoapartedelArtículo32de la Ley del Banco Central de Venezuela establece:

“…Los organismos con competencias en materia de supervisión de las entida-des del sistema financiero deberán enviar al Banco Central de Venezuela los

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informes de las inspecciones que realicen a las entidades sujetas a su control, a efectos de la aprobación de las directrices de política que debe aprobar el Directorio de ese Instituto, durante el primer mes de cada semestre”.

De lo indicado en este artículo se desprende que el Banco Central de Ve-nezuelanoejerceunasupervisióndirectasobreelsistemafinancierosinoquese apoya en la información recabada por los organismos con competencias en materiadesupervisióndelsistemafinanciero.

La información que se debe enviar al Banco Central de Venezuela no se limita al sector bancario, sino que se extiende a los sectores asegurador y bursátil,queconjuntamenteconelsectorbancarioconformanelsectorfinan-ciero, a tenor de lo dispuesto en el Artículo 5 de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional. Esta disposición establece:

Artículo 5. El Sistema Financiero Nacional está conformado por el conjunto de instituciones financieras públicas, privadas, comunales y cualquier otra forma de organización que operen en el sector bancario, el sector asegura-dor, el mercado de valores y cualquier otro sector o grupo de instituciones financieras que a juicio del órgano rector deba formar parte de este siste-ma. También se incluyen las personas naturales y jurídicas usuarias de las instituciones financieras que integran el mismo.

Esta disposición responde a la necesidad de que el Estado ejerza una supervisiónintegralsobreelsistemafinancieroylosintermediariosqueallíoperan.Lacrisisfinancieranorteamericanade2008permitióidentificarla-gunas en el sistema de supervisión que pueden atribuirse a la existencia de diferentes entes supervisores con competencias separadas para los sectores bancario,bursátilyasegurador.Sejustificapuescontarconunasupervisiónintegraldelsistemafinanciero.

Cabe destacar que las facultades del Banco Central de Venezuela para recabar información se extienden a cualesquiera personas naturales y jurídicas por las transacciones económicas que realicen. Así lo contempla el último aparte del Artículo 33 de la Ley del Banco Central de Venezuela, que al res-pectoseñala:

Artículo 33. El Sistema Estratégico de Información Financiera y Cambiaria del Banco Central de Venezuela tendrá la estructura, métodos y procedi-mientos propicios para proveer flujos de información monetaria, financiera y cambiaria oportunos, con la finalidad de facilitar la toma de decisiones por

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parte de las autoridades económicas sobre la canalización y acoplamiento del crédito destinado a los sectores productivos, el seguimiento y control de los sistemas de pago, y sobre la ejecución de la política cambiaria, entre otras. A estos efectos, las personas naturales o jurídicas, públicas o priva-das, deberán suministrar la información que el Banco Central de Venezuela les requiera sobre las transacciones económicas que ejecuten, así como cualquier otra necesaria que se determine a favor del funcionamiento del sistema, en los términos y plazos que al efecto se indiquen.

Esta disposición se complementa con lo previsto en el Artículo 52 de la Ley del Banco Central de Venezuela que le otorga competencias al BCV para requerir información demanera directa a las entidadesfinancieras.Dichadisposición contempla:

Artículo 52. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 33 de esta Ley, los bancos e instituciones financieras están en la obligación de suministrar al Banco Central de Venezuela, los informes que le sean requeridos sobre su estado financiero o sobre cualquiera de sus operaciones. Esta obligación se extiende a aquellas personas naturales y jurídicas que, por la naturaleza de sus actividades y la correspondiente relación con las funciones del Banco, determine el Directorio del Banco Central de Venezuela.

Cabe destacar que esta disposición no sólo le otorga facultades al Directo-rio del Banco Central para requerirle información a los bancos y demás institu-cionesfinancieras,sinoque,además,facultaalBancoparasolicitarinformacióna aquellas personas naturales o jurídicas que realicen operaciones que a juicio de ese órgano tengan relación con las funciones del Banco Central. Ello cubriría a aquellas personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades conexas, accesoriasovinculadasconlaactividaddeintermediaciónfinanciera.

Al margen de lo antes indicado, el Artículo 37, Numeral 3 de la Ley del Banco Central de Venezuela, prohíbe al Instituto otorgar préstamos o anticipos sin garantía especial, salvo en caso de convenios recíprocos con otros bancos centrales, cámaras o sistemas de compensación regionales o bancos regionales latinoamericanos.

No establece dicha Ley restricciones especiales para las garantías, salvo que las mismas no podrán constituirse sobre títulos de crédito vencidos o prorrogados, según lo establece su Artículo 37, Numeral 6. Se exige pues que el plazo de los títulos de crédito aún no se haya vencido.

Esos títulos de crédito deberán cumplir con los requisitos previstos en el numeral 6 del artículo 49 de la Ley del Banco Central de Venezuela, que exige

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que se trate de instrumentos relacionados con operaciones de legítimo carácter comercial. Por ende, quedan excluidos los títulos valores que documenten el financiamientodeactosdenaturalezacivil.

La misma disposición admite que en situaciones excepcionales el Banco Central pueda recibir engarantía de sus operaciones de auxiliofinancierocualquierotroactivodenaturalezacrediticiadelosbancoseinstitucionesfi-nancieras, en los términos que determine su Directorio. Esta facultad le otorga alBancoCentraldeVenezuelalamásampliaflexibilidadpararecibiractivosenrespaldoporsusoperacionesdeauxiliofinanciero.

Sobre las características de los títulos que debe admitir un Banco Central, Walter Bagehot, en su clásica obra sobre banca central, sostiene:

El hecho de que durante un pánico, el Banco o bancos que conservan la reserva última rechace malos documentos o garantías menoscabadas, no empeorará el pánico; las personas en mala situación financiera son una pequeña minoría y temen incluso parecer asustadas por temor de que pueda descubrirse su situación. La gran mayoría que debe ser protegida, son las personas solventes, las personas que tienen valores de buena calidad que ofrecer. Si se sabe que el Banco de Inglaterra está otorgando anticipos liberalmente sobre lo que en tiempos ordinarios es reconocido como un buen valor –es decir, sobre aquello que después es comúnmente empeñado y fácilmente convertible– cesará la alarma de los comerciantes solventes y de los banqueros. Pero si el Banco rechaza los valores realmente buenos y ge-neralmente convertibles, la alarma no amenguará, los demás préstamos que se hagan fallarán en su objetivo y el pánico se hará cada vez mayor.11

DemodoquenadarelevaalBancoCentraldelaobligacióndeverificarla calidad mínima de los papeles que le son presentados por la banca para operaciones de descuento, redescuento, anticipo y reporto. La existencia de circunstanciasexcepcionalespuedejustificarlaaceptacióndeactivosdena-turaleza crediticia distintos a los que correspondan a operaciones comerciales delosreceptoresdeloscréditosdelabanca,perosiemprequeseconfirmela solvencia del emisor, o en todo caso del banco que presente los títulos, en aplicación del Numeral 7 del Artículo 37 de la Ley del Banco Central de Venezuela, que exige la presentaciónde los estadosfinancieros del bancopresentante. Dicha disposición contempla:

11 Bagehot, Walter. Lombard Street: El Mercado Monetario de Londres. Fondo de Cultura Económica. 1968, p. 125.

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Artículo 37. Está prohibido al Banco Central de Venezuela:7. Descontar o redescontar títulos de crédito o hacer anticipos sobre éstos cuando no se tengan estados financieros de los deudores o deudoras que en ellos figuren, formulados con no más de un año de antelación. Sin embargo, cuando el título haya sido presentado por un banco u otra institución finan-ciera, bastará el balance general de éste y el estado financiero del librador o el último endosante, formulado con no más de un año de antelación.

2. El economista norteamericano Hyman Minsky12 ha sostenido que los sistemasfinancieroseneconomíasdelibremercado,estánsujetosaunjuegode incentivos que contribuyen a la asunción de riesgos que afectan negativa-mente su estabilidad.

Entalsentido,ladoctrinafinancieraenfatizalanecesidaddequelosbancosy las unidades empresariales que reciben sus préstamos, cuenten con niveles adecuados de liquidez y solvencia. Ello se logra cuando la banca concentra su actividad en el otorgamiento de préstamos de fácil liquidación, esto es, prés-tamoscuyosreceptorescuentenconelflujodecajaquelespermitacumplircon la amortización de capital y pago de intereses.

Cuandoelfinanciamientootorgadoaunidadesempresarialesesempleadopor éstas en la compra de bienes de capital de larga gestación, surge el proble-madequelosflujosdecajaasociadosaesosbienesnormalmentenopermitenpagar al comienzo las cuotas de amortización y los intereses de los préstamos. Ese problema podría resolverse mediante la contratación de préstamos a largo plazo, que permitiesen alinear la amortización y los intereses de esos préstamos conlosflujosdecajadelosproyectosfinanciados.Sinembargo,comolatasade interés a corto plazo normalmente es más baja que la tasa de interés a largo plazo, se genera un incentivo para que las unidades empresariales capten re-cursos a corto plazo, con la expectativa de que siempre existirá disponibilidad de fondos que le permita a la banca reestructurar esos préstamos.

Según Minsky,13 losfinanciamientosqueobtienenlasunidadeseconó-micas pueden clasificarse atendiendo al peso relativodelflujode caja delreceptor de los recursos sobre la amortización y pago de intereses de esos financiamientos.Enaplicacióndeestecriterio,puedenidentificarsetrestiposdefinanciamiento:• Financiamiento con cobertura: es el otorgado a una unidad empresarial

cuyoflujodecajalepermitepagarlasdeudascontraídas.

12 Minsky, Hyman. Stabilizing an Unstable Economy. A Twentieth Century Fund Report. 1986. 13 Minsky, Hyman. Obra citada, pp. 206-7.

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• Financiamiento especulativo: es el otorgado a una unidad empresarial cuyoflujodecajapermitepagarlosinteresesdeladeuda,peronoamor-tizarelprincipal.Lasempresasreceptorasdeestaclasedefinanciamientorequieren reestructurar sus deudas durante el período inicial de maduración de las mismas.

• Financiamiento “Ponzi”: es aquel otorgado a una unidad empresarial cuyo flujodecajanolepermiteamortizarelpréstamonipagarenlosustanciallos intereses, en la etapa inicial de maduración del préstamo. Este tipo de empresas requieren incrementar su endeudamiento, para poder cumplir las cuotas iniciales de los préstamos contraídos.Cuando se produce la expansión de la inversión, para la banca no representa

unproblemaotorgarfinanciamientoacortoplazoaunidadesempresarialesque se ubiquen en las dos últimas categorías. Y ello porque, a todo evento, si elvalorpresentedelflujodecajaprovenientelosactivossobreloscualesseconstituyeron las garantías de los préstamos se incrementa, los activos pueden ser liquidados para pagar los préstamos. Sin embargo, si las tasas de interés seincrementandemanerasignificativa,elpreciodelosactivosindicadosten-derá a bajar. En ese escenario, la banca intentará desprenderse de los créditos especulativos y Ponzi. En tal circunstancia, el riesgo de contagio será elevado y la posibilidaddeque se presente una crisisfinanciera omeramente unaleverecesióndependerádelgradodeliquidezdelaeconomía,eltamañodelsector público y el alcance de la acción del Banco Central como prestamista de última instancia.

SegúnMinsky,lainestabilidaddelossistemasfinancierosesproductodelaexistenciadeunamezclaparticulardefinanciamientosconcobertura,especulativosytipoPonzi.Enlamedidaenqueelfinanciamientoespeculati-voyeltipoPonziadquieranmayorrelevanciaenelsistemafinancierosobreelfinanciamientoconcobertura,mayorseráelgradodefragilidaddedichosistema.14 Cuando esta circunstancia se conjuga con un período prolongado de tranquilidadenelmercadofinanciero,seproduceciertaeuforiaqueconvierteenalgohabitualelfinanciamientoacortoplazodebienesdecapital,conunlargo período de gestación. Si todo ésto se une con la percepción de los bancos grandesdelsistemadeque,encasodedificultades,elBancoCentralintervendráparaevitardañosmayores(tesisconocidacomo“too big to fail”), el resultado seráunsistemafinancierofrágil.

14 Minsky, Hyman. Obra citada, p. 220.

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3. La titularización de créditos para adquisición de viviendas efectuada por labancaafavordeotrosintermediariosfinancieros,jugóunpapeldeimpor-tanciaenlacrisisexperimentadaenelmercadofinancieroestadounidenseen2008. De esa experiencia quedaron evidenciadas las limitaciones del sistema desupervisiónycontrolsobrelasactividadesdelosoperadoresfinancieros.Sinduda las fallas incurridas por la banca en la evaluación de la capacidad de pago de los receptores de los préstamos y el valor de los activos que respaldaban su cumplimiento, se potenciaron por la facilidad para transferir participaciones sobre dichos créditos bajo los mecanismos de titularización de carteras de créditos. Ante la gravedad de la crisis generada por la caída de los precios en el mercado inmobiliario de los Estados Unidos, se critica que los órganos de supervisióndelsectornohayanpodidoidentificarlosriesgosasumidosporlosoperadoresfinancieros,conelfindeadoptar lasmedidasquepermitaneliminar o reducir esos riesgos.

Esimportantedestacarque,entrelosoperadoresfinancieros,seencuen-tran entidades que actúan al margen de la supervisión ordinaria. Sobre este tema, el Profesor Robert Tornabell explica que se trata de los ahora llamados bancos en la sombra (Shadow Banking). Se trata de entidades que pretenden prestar los mismos servicios que los bancos propiamente dichos, pero buscan los resquicios no cubiertos por el regulador. Toman dinero a corto y a tipos más bajos y lo prestan más barato que la banca regulada porque no están sujetosacoeficientesdecapital.Adiferenciade losbancos,nogarantizanlos depósitos y tampoco tienen la posibilidad de acudir al Banco Central para cubrir sus crisis de liquidez. Pueden ser fondos de alto riesgo (Hedge Funds), quetienenbalancesmuyapalancadosuotrosintermediariosfinancierosnobancarios(“brokersydealers”).Enplenaburbujafinancierapodíatratarsedeprestamistas especializados en hipotecas, pero sin licencia bancaria, o bien compañíasdesegurosqueentrabanenelnegociobancariooinclusofondosde capital riesgo (private equity). Estos bancos paralelos pueden crear burbujas decréditoqueponenenpeligrolaestabilidaddelsistemafinanciero.Puedentener fuera de balance riesgos ocultos que sólo llegan a conocerse cuando ya es demasiado tarde.15

Antelascríticassobreelsistemadesupervisiónfinanciero,elDepartamen-to del Tesoro norteamericano recomendó transformar el sistema de supervisión

15 Entrevista a Robert Tornabell. Profesor de Banca. ESADE Business School. Diario El País, Madrid. 16 de septiembre de 2013.

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fundado en el criterio funcional, por un sistema basado en objetivos. Para alcanzar cada objetivo se designaría una autoridad supervisora independiente. Los objetivos serían los siguientes: regulación de la estabilidad del mercado, regulación de la seguridad y sanidad del mercado bajo el condicionamiento de la existencia de garantías del Estado (Moral Hazard), y la regulación de las prácticasdelnegociofinanciero.

El reguladorde la estabilidaddelmercadofinanciero sería laReservaFederal. Parte de estas funciones serían desarrolladas por dicho organismo a través de sus instrumentos de política monetaria y la provisión de liquidez al sistemafinanciero.Además,laReservaFederaltendríafacultadesregulatoriassobrelatotalidaddelsectorfinanciero,asícomotendríafuncionesdesuper-visión sobre el sistema de pagos.

La regulación del riesgo asociado con la existencia de garantías del Estado estaría a cargo de una nueva autoridad supervisora que se concentraría en aque-llosoperadoresfinancierosquecuentencongarantíasdelEstadoenrelacióncon sus actividades. A este regulador le correspondería lo que se denomina “regulaciones prudenciales”. Esto es especialmente relevante para aquellos operadores que cuentan con seguro de depósitos. En este sentido, a pesar de que estas garantías protegen al consumidor y contribuyen a mantener la con-fianzaenelsistemafinanciero,tienenunefectonegativosobreladisciplinadelosoperadoresfinancieros.Yelloporquecreaincentivosparalaasunciónderiesgos superiores a los que se aceptarían si no existiesen dichas garantías. De allí pues deriva la necesidad de establecer normas que estimulen la prudencia enlaprestacióndeserviciosfinancieros.

Porúltimo,para la regulaciónde lasprácticasdelnegociofinanciero,se plantea la creación de otra autoridad supervisora. Este tipo de regulación se concentra en aspectos básicos de la protección del consumidor como la revelacióndeinformación,lasprácticasóptimasdelnegociofinancieroylosrequisitosdeentradaenelmercadoparalosdiferentesoperadoresfinancieros.La existencia de una sola autoridad supervisora que se ocupe de la totalidad de los productosfinancieros, permitiría obtenermayor consistencia que laexistente en la actualidad, reduciendo el problema del solapamiento de las competencias de los diversos entes regulatorios.

Ahorabien,lasfuncionesdesupervisióndirectasobreelsistemafinancierodeben recaer en entes distintos al Banco Central. En caso contrario, ello desvia-ría la atención que ese Instituto debe prestar tanto a la política monetaria como alaestabilidaddelsistemafinanciero.Deallíquesedefiendalatesisdeque,enlugardeejercerunasupervisióndirectadelsistemafinanciero,elBancoCentral

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debecontarcondiversasfuentesdeinformaciónsobreelsistemafinanciero,incluyendo las provenientes de los organismos que realizan de manera directa lasupervisiónylasqueserecabendelosoperadoresfinancieros.

4.ElBancoCentralejerce tradicionalmente lacompetenciadefijar latasa de interés por las operaciones de crédito que realiza con la banca, bajo las modalidades de descuento, redescuento, anticipo o reporto. Se trata de operaciones orientadas a la atención de necesidades transitorias de liquidez de la banca.

Porotraparte,elBancoCentraldebecontribuirconlaestabilidadfinan-ciera regulando los niveles apropiados de capital y reservas de la banca. Con ello se cumplen dos objetivos: establecer una barrera de recursos propios ante problemas de insolvencia y limitar la capacidad de creación de dinero bancario o secundario. A todo evento, sin embargo, la aplicación de este mecanismo tiene impacto sobre el costo de las operaciones activas de la banca. Por ello, el incremento de los niveles de capital y reservas puede incidir sobre la tasa deinterésactivadelabanca,incrementandoelcostodefinanciamientoparalos receptores de préstamos.

Finalmente, Davies y Green recomiendan que los Bancos Centrales cuen-tenconflexibilidadparaaceptarunabaseampliadeactivosenrespaldodesusauxiliosfinancieros.Sinembargo,estainnovacióndebequedarcondicionadaa la obligación de desprenderse, tan pronto sea posible, de tales activos. Este acto debe efectuarse con aún mayor celeridad cuando el Banco Central actúa como contraparte de entidades del sector real de la economía o como deter-minador del mercado (Market Maker), a través del ejercicio de su función de prestamista de última instancia.

IV. LA REGULACIÓN DE LA AUTONOMÍA DEL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA

1. La autonomía del Banco Central de Venezuela encuentra su base legal primaria en el primer aparte del Artículo 318 de la Constitución, según el cual “el Banco Central de Venezuela es persona jurídica de derecho públi-co con autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de su competencia”.

La Exposición de Motivos de la Constitución establece que la autonomía del Banco Central de Venezuela implica que la autoridad monetaria debe ser independiente del Gobierno. Sin embargo, la Sala Constitucional del Tribunal

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Supremo de Justicia ha rechazado esa conclusión indicando que “la autonomía del Banco Central de Venezuela no puede confundirse con la independencia de esta institución. No sólo ninguna institución pública debe ser independiente del Estado en una nación democrática, sino que la configuración constitu-cional del Banco Central de Venezuela cuestiona decisivamente cualquier defensa de la independencia del Banco Central de Venezuela, principalmente por dos motivos: los elementos de control político, por parte de la Asamblea Nacional, del Banco Central de Venezuela, que la Constitución incorpora (Artículo 319); y la coordinación a la que obliga la Constitución entre el Banco Central de Venezuela y el Gobierno, con el fin de armonizar la política fiscal y la monetaria (Artículo 320). Tanto el control político sobre las accio-nes del Banco Central de Venezuela, como la coordinación macroeconómica necesaria entre esta institución y el Ejecutivo, son claras razones indicativas de que el Banco Central no se configura en la Constitución como un órgano independiente”.16

La disposición constitucional citada es desarrollada por el Artículo 2 de la Ley del Banco Central de Venezuela. Dicha disposición establece:

Artículo 2. El Banco Central de Venezuela es autónomo para la formulación y el ejercicio de las políticas de su competencia y ejerce sus funciones de coordinación con la política económica general, para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la Nación. En el ejercicio de sus funciones, el Banco Central de Venezuela no está subordinado a directrices del Poder Ejecutivo, sin embargo, contribuirá con éste en la realización de los fines superiores del Estado y de la Nación.

Esta disposición debe considerarse conjuntamente con el tercer aparte del Artículo 102 de la Ley del Banco Central de Venezuela que, en materia de los acuerdos de cooperación macroeconómica con el Ejecutivo Nacional, contempla que “el Banco Central de Venezuela dispondrá de autonomía para la definición y aplicación del conjunto de instrumentos y variables de políti-cas, las cuales deberán asegurar la más estrecha relación entre las gestiones fiscales, monetarias y cambiarias”.

Sin embargo, la autonomía del Banco Central de Venezuela ante el Ejecu-tivo que se establece como regla en las disposiciones transcritas, se debilita por la obligación de coordinar la política monetaria y cambiaria con el Ejecutivo, en

16 Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Sentencia No. 1.613 del 17 de agosto de 2004

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función de los acuerdos que debe celebrar con éste. Así lo contempla el numeral 2 del Artículo 47 de la Ley del Banco Central, en los siguientes términos:

Artículo 47. El Banco Central de Venezuela deberá:2. Coordinar con el Ejecutivo Nacional las políticas fiscales, monetarias, financieras y cambiarias en función de los objetivos previstos en los acuerdos que se celebren con el Ejecutivo Nacional.

En este mismo sentido, el Artículo 15 de la Ley establece que uno de los directores del Banco será el Ministro con competencia en materia económica, designado por el Presidente de la República. Es evidente que la presencia en el Directorio del Banco del funcionario antes indicado incorpora un elemento de presión sobre el Directorio que afecta la libre evaluación de los asuntos de la competencia del Banco.

Porúltimo,laautonomíadelBancoCentralanteelEjecutivosemanifiestaenlaprohibiciónquecontemplalaleyvenezolanadeotorgarauxiliosfinan-cieros al Ejecutivo Nacional. En este sentido, los numerales 1 y 2 del Artículo 37delaLeyestablecenunaprohibicióngeneraldeotorgarfinanciamientosalGobierno, en los siguientes términos:

Artículo 37. Está prohibido al Banco Central de Venezuela:1.Acordarlaconvalidaciónofinanciamientomonetariodepolíticasfiscalesdeficitarias.2. Otorgar créditos directos al Gobierno Nacional, así como garantizar las obligaciones de la República, estados, municipios, institutos autónomos, empresas del Estado o cualquier otro ente de carácter público o mixto.

Ahora bien, esta disposición encuentra una excepción de importancia en el Artículo 60 de la Ley, en materia de operaciones de mercado abierto. Dicha disposición establece:

Artículo 60. Con el fin de cumplir las directrices de la política monetaria, el Banco Central de Venezuela podrá comprar y vender en mercado abierto los títulos valores y otros instrumentos financieros emitidos en masa que determine a este propósito el Directorio.Las operaciones aquí previstas se celebrarán en condiciones de mercado. Los títulos deberán ser ofrecidos por terceros, distintos del emisor, salvo los que haya emitido el Banco Central de Venezuela y Petróleos de Vene-zuela S.A. o el ente creado para el manejo de la industria petrolera. En tal sentido, la oferta para la adquisición de títulos valores emitidos por

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Petróleos de Venezuela S.A. o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, deberá ser autorizada por el Ejecutivo Nacional, y la operación se celebrará con sujeción a los objetivos previstos en la coordinación interinstitucional.

La facultad del Banco Central para adquirir títulos valores emitidos por Petróleos de Venezuela S.A., debería ser una operación dirigida a sustraer o inyectar liquidez al sistema económico, en el marco de la política monetaria. Sinembargo,laobligacióndelBancodecoordinarlaspolíticasfiscales,mo-netarias,financierasycambiariasconelEjecutivoNacional,creaunmarcojurídico que permite la realización de esas operaciones con propósitos distintos a los correspondientes a la política monetaria, para situarse más bien en el plano delafinanciacióndelasactividadesdePetróleosdeVenezuelaS.A.

Por último, cabe destacar que el Banco Central de Venezuela está sujeto a mecanismos de rendición de cuentas y de control público. Así lo establece el Artículo 319 de la Constitución:

Artículo 319. El Banco Central de Venezuela se regirá por el principio de responsabilidad pública, en cuyo efecto rendirá cuenta de las actuaciones, metas y resultados de sus políticas ante la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley. También rendirá informes periódicos sobre el comportamiento de las variables macroeconómicas del país y sobre los demás asuntos que se le soliciten e incluirá los análisis que permitan su evaluación. El incumplimien-to sin causa justificada del objetivo y de las metas, dará lugar a la remoción del directorio y a sanciones administrativas, de acuerdo con la Ley.El Banco Central de Venezuela estará sujeto al control posterior de la Con-traloría General de la República y a la inspección y vigilancia del organismo público de supervisión bancaria, el cual remitirá a la Asamblea Nacional informes de las inspecciones que realice. El presupuesto de gastos opera-tivos del Banco Central de Venezuela requerirá la discusión y aprobación de la Asamblea Nacional y sus cuentas y balances serán objeto de auditoría externa en los términos que fije la Ley.

2. La autonomía de los bancos centrales ante los Gobiernos se considera una condición necesaria para mantener la estabilidad de la moneda. En tal sentido, la previsión constitucional de la autonomía del Banco Central, de-bería proteger a éste de las presiones que pueda ejercer el Gobierno para que adopte políticas monetarias que al adaptarse a sus objetivos genere presiones inflacionarias.

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La autonomía de los bancos centrales es necesaria, pero no sólo en el plano formal, sino también material. En tal sentido, el mandato de los inte-grantes de la junta directiva de los bancos centrales debe ser por un plazo superior al ciclo electoral para protegerlos de las presiones del gobierno. Adicionalmente, su designación debería realizarse mediante procesos públi-cos y transparentes.

La contrapartida de la autonomía concedida a los bancos centrales debe ser la existencia de mecanismos que aseguren la rendición de cuentas de los mismos y su sujeción a los instrumentos de control ordinarios de los entes del Estado. Al respecto, Davies y Green recomiendan la creación de un cuerpo colegiado que ejerza funciones de vigilancia sobre la gestión del Banco Central.

3.Parafinalizar,lasfuncionesdelBancoCentraldeVenezuelaencuentransu base normativa en el Artículo 318 de la Constitución. Dicha disposición establece que “las competencias monetarias del Poder Nacional serán ejercidas de manera exclusiva y obligatoria por el Banco Central de Venezuela. El ob-jetivo fundamental del Banco Central de Venezuela es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria”. Dicho artículo agrega que “para el adecuado cumplimiento de su objetivo, el Banco Central de Venezuela tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política monetaria, participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas aquellas que establezca la ley”.

Esta disposición está desarrollada por el Artículo 5 de la Ley del Banco Central de Venezuela, que establece en su encabezamiento que “el objetivo fundamental del Banco Central de Venezuela es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor de la moneda”.

El objetivo y funciones del Banco Central de Venezuela deben ejercerse en coordinación con los objetivos más generales del Estado. Así, lo contempla el primer aparte del Artículo 318 de la Constitución en los siguientes térmi-nos: “el Banco Central de Venezuela ejercerá sus funciones en coordinación con la política económica general, para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la Nación”.

Esta última disposición encuentra desarrollo en el único aparte del Artículo 5 de la Ley del BCV, el cual establece que “el Banco Central de Venezuela contribuirá al desarrollo armónico de la economía nacional, atendiendo a los fundamentos del régimen socioeconómico de la República. En el marco de su compromiso con la sociedad, el Banco fomentará la solidaridad, la participación ciudadana y la corresponsabilidad social”.

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De conformidad con esta disposición, el objetivo fundamental del Banco Central es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor de la moneda. Pero ese objetivo debe cumplirse conjuntamente con su contribución al desa-rrollo armónico de la economía nacional.

En nuestra opinión, la obligación impuesta al Banco Central de Vene-zuela de armonizar el cumplimiento de sus objetivos y funciones primarias conlosobjetivosdelEstado,locolocaenunaposiciónconflictiva.Enefecto,al obligarse al Banco Central a otorgar similar jerarquía a los dos objetivos antes indicados, le resta valor preferente al objetivo de alcanzar la estabilidad de precios y preservar el valor de la moneda. Por ello, esa función fundamen-tal del Banco Central tiende a debilitarse para atender objetivos propios del Ejecutivo.

La importancia que la Ley le otorga a la contribución al desarrollo armó-nicodelaeconomíanacionalquedaademásdemanifiestoenlaobligaciónimpuesta al Banco Central de actuar coordinadamente con el Ejecutivo Na-cional, según lo contempla el Artículo 101 de la Ley del Banco Central. Dicha disposición pauta lo siguiente:

Artículo 101. El Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional ac-tuarán coordinadamente con el fin de promover y defender la estabilidad económica y financiera del país, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social y del desarrollo humano, consistente con las metas trazadas en el contexto de la política económica y en particular con las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.La coordinación macroeconómica entre el Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional se regulará según lo previsto en la presente Ley, en las disposiciones que señalen otras normas y en las que se establezca en materia de coordinación macroeconómica.

Obviamente, los objetivos del Estado y del Banco Central de Venezuela pueden ser conciliables en algunas áreas de política económica; pero pueden resultar incompatibles en otras. En caso de discrepancias entre el Banco y el Ejecutivo en la negociación del Acuerdo de Coordinación Macroeconómica, laAsambleaNacionaldeberáadoptarladecisióndefinitiva,segúnlocontem-pla el Artículo 103 de la Ley del BCV. Este régimen genera una merma de la capacidad del Banco para cumplir sus cometidos tradicionales, esto es, la estabilidad de precios y de la moneda.

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Al respecto, la doctrina nacional ha sostenido lo siguiente:

Más que coordinación, como principio de organización administrativa, la Constitución y la Ley han planteado la necesidad de acción conjunta entre el Banco Central de Venezuela y el Poder Ejecutivo en lo relacionado con la política monetaria, de suerte que tal que si el Poder Ejecutivo no comparte la posición del Banco Central, corresponderá a la Asamblea adoptar la decisión final, la cual podrá ser impuesta al Instituto Emisor. No hay aquí, autonomía en ningún sentido pues (i) el diseño de la política monetaria deberá ser consensuado con el Poder Ejecutivo en el marco del acuerdo anual de políticas y (ii) si el Poder Ejecutivo discrepa de la propuesta del Banco Central, la Asamblea Nacional resolverá –aún coactivamente– esa discrepancia.17

V. REfORMA DE LA REGULACIÓN DE LAS fUNCIONES DEL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA

El examen de la regulación de las funciones del Banco Central de Vene-zuela,alaluzdelaelevadainflaciónquehaexperimentadoelpaísdurantelosúltimosañosylasleccionesderivadasdelacrisisfinancierasufridaenlosEstados Unidos en 2008, nos conducen a sostener que es necesario introducir variasmodificacionesalaLeydelBCV.

1. En lo que respecta a la política monetaria, estimamos que se debe mo-dificarelArtículo125delaLeydelBancoCentraldeVenezuelaparaeliminarla obligación impuesta al Instituto Emisor de transferir al FONDEN el monto excedente de reservas internacionales.

Adicionalmente, de eliminarse el mecanismo de coordinación macroeco-nómica, en nuestro criterio, se debe incorporar a la Ley una disposición por la cualelEjecutivofijelametainflacionaria.

Por último, consideramos necesario incorporar a la Ley una disposición porlaqueladefinicióndelametainflacionariaincorporeelpreciodelosbienesinmuebles, al margen del valor de los bienes que integran el índice de precios al consumidor. Con ello se pretende prevenir la creación de burbujas sobre el valor de activos que de ordinario sirven de garantía a operaciones activas de la banca. La consideración de otros activos, como por ejemplo la propiedad

17 HernándezDelfino,CarlosyHernándezG.,JoséIgnacio.Obracitada,p.324.

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inmobiliaria, permitiría emplear los instrumentos de política monetaria para ajustar el valor que el mercado asigne a los mismos.

2.Enloconcernientealaestabilidadfinanciera,sedebeestablecerunmecanismodesupervisiónintegraldelsistemafinanciero,queincluyaalossectores bancario, bursátil y asegurador. En tal sentido, es imprescindible que lasupervisiónalcancealosintermediariosfinancierosnobancarios,conocidoscomo bancos en la sombra. Ahora, bien, la supervisión directa de los agentes financieros que se desempeñan en dichos sectores debería corresponder aórganos administrativos distintos al Banco Central.

Adicionalmente, se debe ampliar el ámbito de los activos que el Banco Centraldeberíaaceptarcomogarantíadelosauxiliosfinancierosqueleprestea la banca. Sin embargo, consideramos que la presente regulación de la materia enlaLeydelBancoCentraldeVenezuelaleotorgasuficienteflexibilidadalInstituto Emisor para cumplir ese propósito.

ElcrecimientodefinanciamientosespeculativosyPonzienelsistemaeconómicoincrementalosnivelesdeinestabilidaddelsistemafinancieroensuconjunto.ElBancoCentralpodríadesalentarelcrecimientodetalesfinan-ciamientos mediante el establecimiento de ajustes en el encaje legal aplicable a la banca. Ello sin embargo debe evaluarse con el mayor cuidado, porque el encaje encarece el costo del crédito bancario, entre otras consecuencias. A todo evento, la decisión de incrementar el encaje puede adoptarla el Directorio del BCV bajo el artículo 21, numeral 2 de la Ley vigente, sin que sea necesario introducirotrasmodificacioneslegales.

3. En relación con la autonomía del Banco Central de Venezuela, en nuestra opiniónsedebemodificarelmecanismodecoordinaciónmacroeconómicacon el Ejecutivo. Obviamente, el Banco Central no puede mantenerse aislado del Gobierno. Debe existir algún mecanismo formal o informal –reuniones periódicas,porejemplo–quefaciliteelflujodeinformaciónylacoordinaciónentre ambos entes. Sin embargo, la regulación de los acuerdos de coordinación macroeconómica afecta la autonomía del Instituto Emisor, ya que le obliga a llegar forzosamente a acuerdos con el Ejecutivo, so pena de que de existir discrepanciasentreambos,ladecisióndefinitivaseatomadaporlaAsambleaNacional.

En segundo lugar, a nuestro juicio, se debe suprimir la excepción que contempla la Ley para que el Banco Central pueda adquirir en el mercado primario títulos de crédito emitidos por Petróleos de Venezuela S.A. Esta es una disposición perniciosa, porque permite eludir la prohibición de prestar

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auxiliosfinancierosalEjecutivoNacional.Enefecto,PetróleosdeVenezuelaS.A. actúa no sólo como la empresa del Estado encargada de ejercer la activi-dad petrolera, sino que, a través de las obligaciones de gasto social impuestas a la misma, cumple funciones propias del Ejecutivo. Por ello, la inyección de recursosfinancierosaesaempresaesunaformadecanalizarelotorgamientodeauxiliosfinancierosalEjecutivo.

Entercerlugar,consideramosquesedebemodificarladisposiciónporlacual se contempla que uno de los miembros del Directorio del Banco Central deVenezuelaseaelMinistroconcompetenciasenmateriaeconómicayfinan-ciera. La presencia del Ministro indicado en el Directorio del Banco Central deVenezuelaafectalalibredeliberacióndelostemasmonetariosyfinancierosdel país, perturbando el proceso de toma de decisiones del Banco Central.

En referencia a esta última recomendación, debemos reconocer que cual-quier cambio legislativo en materia de la autonomía de la Banca Central no garantiza que las decisiones que ésta adopte estarán siempre al resguardo de las presiones políticas ejercidas por el Ejecutivo. La aplicación de la Ley se verá afectada por las cualidades del Presidente del Banco Central y su Directorio y el grado de respeto por la autonomía que pueda existir de parte del Gobierno.

Una anécdota permitirá ilustrar este punto. Allan Greespan narra en sus memorias que cuando Ronald Reagan asumió la presidencia de los Estados Unidos manifestó deseos de entrevistarse con Paul Volcker, Presidente de la Reserva Federal norteamericana, a quien no conocía. Por iniciativa de los asesores de Reagan, se descartó que la reunión se efectuara en la Casa Blanca, para evitar cualquier apariencia de que se estaba ejerciendo presión sobre la Reserva Federal. Se sugirió entonces que Reagan visitase la Reserva Federal. Sin embargo, Volcker envió un mensaje indicando que ello era inapropiado, ya que comprometería la autonomía de la Reserva Federal. Hubo entonces que encontrar un lugar neutral para ese encuentro, que se llevó a cabo en las oficinasdelSecretariodelTesoronorteamericano.18

No basta pues con un marco legal adecuado para asegurar la autonomía del Banco Central, es necesario también que exista una voluntad de defender esa autonomía por quienes ocupen posiciones de dirección en ese Instituto y un cierto grado de respeto a esa autonomía por el propio Gobierno.

Caracas, 17 de septiembre de 2013

18 Greenspan, Allan. The Age of Turbulence: adventures in a new world. New York, 2007, p. 93.

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RESUMEN

Evaluación crítica de la regulación de las funciones del Banco Central de Venezuelaentresaspectosesenciales:políticamonetaria,estabilidadfinancierayautonomíaconcluyendoenlanecesidaddeintroducirmodificacionesalaLey del Banco Central de Venezuela.

PALABRAS CLAVE

Banco CentralPolítica monetaria

EstabilidadfinancieraAutonomíaInflación

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