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I.- Preámbulo.-

- Las Comisiones de Investigación como órganos de control parlamentario. Transparencia y rendición de cuentas.- Las Comisiones de investigación tienen acogida en casi todos los textos

constitucionales de los países de nuestro entorno y, aunque cabe remontar sus

orígenes al Parlamento británico de finales del siglo XVII, son realmente propias

del parlamentarismo del último siglo y medio y están previstas en todas las

constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

En una visión tradicional se incardinan dentro de la función parlamentaria clásica

de control al gobierno como uno de sus instrumentos básicos, partiendo del

axioma de que: “ sin control judicial no hay Estado de derecho, pero sin controles

políticos no hay Estado democrático”. El objetivo al que responden es el de

investigar cualquier asunto que, por su interés público, deba conocer el

Parlamento con información propia, por si de tal conocimiento se derivaran

responsabilidades políticas o de otro orden. En una visión clásica se alinean entre

las instituciones de control parlamentario del Gobierno, o, mejor de la oposición

sobre la mayoría, y dada la conexión existente entre la mayoría parlamentaria y el

Gobierno en muchos casos han visto comprometida su eficacia.

Uno de los controles fundamentales de la ciudadanía sobre el poder, aparte del

electoral que lógicamente se situaría en la cúspide, debe ser precisamente el

control parlamentario. Mediante el cual se fiscaliza en la sede de la representación

política de los ciudadanos, con instrumentos puramente parlamentarios, de

manera ordinaria y cotidiana su actuación. Y su eficacia no reside primordialmente

en derribar al Gobierno, objetivo supeditado al juego de mayorías y de la disciplina

de partido, sino en someterlo a la crítica y el debate con publicidad que tiene lugar

en la Cámara. Mediante el control parlamentario puede impedirse que haya zonas

oscuras en el ejercicio del poder, puede hacerse rectificar al Gobierno, y puede,

sobre todo, alertarse a la opinión pública sobre las razones y sinrazones de las

mayorías y minorías.

En definitiva, cuando se debilita el control parlamentario, lo que se debilita es la

democracia misma.

Sin embargo, más modernamente las Comisiones de investigación se han ido

configurando, además, como verdaderos instrumentos al servicio de la

transparencia y la rendición de cuentas. Transparencia y rendición de cuentas que

forman parte de lo que se ha venido denominando como “accountability”.

Tanto en lo público como en lo privado, y a medida que crecía el cuestionamiento

de todo tipo de instituciones, ha surgido la necesidad de hacer más transparentes

acciones y decisiones, de dar cuenta de las políticas y las prácticas que realizan las

organizaciones en todas sus facetas, y de asumir las responsabilidades derivadas

de las decisiones adoptadas en el pasado. Ahí nace el concepto de lo que en

castellano podemos denominar “rendición de cuentas”, y que en el ámbito

internacional se denomina “accountability”, que se define como el “deber de

informar de las políticas y actuaciones de la organización, de justificar sus actos y de

someterse a cualquier tipo de control adecuado para verificar la consistencia de la

información”.

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Se trata de un término de origen anglosajón que aparece en los años 60 en Estados

Unidos y en los 70 llegó a Europa. Donde más desarrollo ha alcanzado ha sido, sin

duda, en la cultura política inglesa durante las últimas décadas. Así, en Gran

Bretaña desde 1995 constituye un “principio de la vida pública”, en donde los

titulares de cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones al

público y deben someterse a cualquier control adecuado de las mismas.

Por ello, en el parlamentarismo moderno las Comisiones de investigación ya no

deben ser únicamente consideradas como meros instrumentos para recabar

información, o para que la oposición ejerza una tarea más o menos formal de

control al Gobierno, han extendido su actuación a la evaluación de las políticas y

actuaciones del Gobierno, de las Administraciones en general y de los múltiples

instrumentos de los que se sirven para el desarrollo de su tarea.

Una tarea de evaluación que lógicamente se extiende no sólo sobre actuaciones en

tiempo presente, sino sobre las del pasado más o menos cercano, y sobre los que

fueron sus responsables.

Son el instrumento que más fielmente se acopla a los caracteres del control político

que demanda en nuestros días una ciudadanía libre, informada y exigente con sus

representantes públicos. Una ciudadanía que en muchos casos se ha visto

expulsada del debate público y que se muestra crítica y distante con sus

instituciones de representación política. Son pues los ciudadanos los verdaderos

destinatarios de los trabajos de toda Comisión de investigación, también los de

esta.

- La responsabilidad política como objeto de las Comisiones de investigación.- El objeto de estas Comisiones es la exigencia de la responsabilidad política.

Concepto que conviene deslindar de la denominada responsabilidad jurídica, sea

esta de carácter penal, civil o simplemente administrativa.

Lo que hoy conocemos como responsabilidad política es un producto de la

civilización de la política, plasmada en la sustitución de la responsabilidad jurídica,

digamos penal, por un concepto de nueva generación al que se denominó

“responsabilidad política”.

La responsabilidad política tal como nosotros la entendemos está, pues,

indisolublemente ligada al sistema parlamentario. Cuando los ministros eran

libremente nombrados por el Monarca y, por tanto, sólo ante él responsables, al

Parlamento no le cabía otra forma de exigencia de responsabilidad de un ministro

que la acusación de un ilícito penal.

El concepto de responsabilidad política nace, precisamente, para evitar que la

confrontación política tuviera que canalizarse, ante la inexistencia de otros cauces,

por la vía jurídico-penal.

La responsabilidad política es objetiva, se concibe por el resultado, no nace del

dolo ni la culpa y es, por tanto, ajena a cualquier responsabilidad jurídica.

Desde este punto de vista la distinción entre estos dos conceptos resulta clara:

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La responsabilidad política no se cierne sobre conductas ilícitas sino lícitas, no

descansa sobre criterios de legalidad sino de oportunidad y, en suma, no persigue

castigar al culpable o asegurar la reparación de un daño sino ratificar la idea de

que los gobernantes están al servicio de los gobernados y despliegan su actividad

con criterios de defensa del interés general y correcta gestión pública.

En materia política no nos encontramos ante un problema de legalidad, sino de

puro y simple acierto. No es más que la consecuencia ineludible cuando un poder

legal ha sido utilizado incorrectamente. Incluso por simple torpeza o pura inacción,

porque no se han desplegado todas las potestades de la administración en defensa

del interés público en el momento en que se ha tenido conocimiento de una

actuación, indiciariamente, irregular.

Y por esto, frente a la estricta atribución personal y directa, de la que cabe hablar

en el ámbito de la responsabilidad penal o de la responsabilidad disciplinaria de

carácter administrativo, en las que se exige la prueba de la comisión de un hecho

incardinable en un tipo penal o en una infracción administrativa, bien a título de

dolo o culpa; en la responsabilidad política no sólo se responde por los actos

propios, sino que, también, se responde por los actos de otros cuando de nosotros

dependen o los hemos elegido para el desempeño de determinadas funciones. Y así

se llega a tener responsabilidad por el hecho de haber elegido mal y, sobre todo,

por no haber vigilado o controlado suficiente y eficazmente a los elegidos.

En definitiva, la responsabilidad penal implica la comisión de un delito, pero la

responsabilidad política es el resultado de la mala gestión, una gestión puede que

lícita pero errónea, o más sencillamente fracasada. Incluso la de terceros elegidos

por el gobernante, respecto de los cuales éste tiene un deber de control y

vigilancia. Por lo que cabe también hablar de responsabilidad política “in eligendo”

e “in vigilando”.

- Sujetos de la responsabilidad política. La relación de confianza.- Como señalábamos, uno de los principales rasgos de la responsabilidad política,

indudablemente derivado de su carácter objetivo, es que con frecuencia se deduce

no sólo de las propias actuaciones sino de actuaciones ajenas a uno mismo.

Se deduce de las actuaciones de aquellos cargos a los que se otorgó confianza

política, pero también por la de aquellos otros de los que muy racionalmente

puede pensarse que han actuado siguiendo instrucciones, o que de ninguna

manera habrían actuado como lo hicieron si no fuese porque pensaban que tal

actuación resultaría impune; bien porque gozaban del consentimiento de sus

superiores jerárquicos o porque el déficit del debido control y el depósito de

confianza, del que eran titulares, los mantenía a salvo.

De ahí que si un subordinado comete un delito, su superior no pueda ser (por ese

sólo hecho, se entiende) penalmente responsable y sí pueda, sin embargo, ser

políticamente responsable. Lo que en ningún caso es aceptable es una

responsabilidad vicaria universal, no se puede ser responsable de todos los actos

de los subordinados. Sólo puede establecerse esta responsabilidad política,

llamemos subsidiaria, en función de cuestiones como: la mayor o menor

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autonomía del subordinado, el método defraudatorio, el tiempo durante el cual se

desarrolló tal actividad, la vigilancia y controles desplegados, y, desde luego, la

mayor o menor gravedad de los hechos que dan lugar a la reprobación, y la alarma

generada en el cuerpo social.

Cuestiones todas que dependerán, por tanto, de las circunstancias puestas de

relieve por la investigación que se haya conseguido realizar.

Por otra parte el simple hecho de no conocer la actuación irregular no puede

excusar de la culpa, es necesario también no haber tenido la obligación de saberlo

y no haberlo podido saber, si el desconocimiento bastara para eximir de la

responsabilidad política, un eventual responsable de un departamento que de

nada se enterase nunca sería responsable. No cabe descartar por tanto la

responsabilidad de quien ejerce tan escaso control sobre el departamento que se le

ha confiado que ni siquiera tiene conocimiento de lo que en él se hace.

Otra cuestión que no por obvia debe dejarse de mencionar, es que el nacimiento de

la responsabilidad política está ligado a la generalización del principio de que, para

gobernar, hay que contar con la confianza del Parlamento. De ahí que su desarrollo

corre parejo al desarrollo mismo del parlamentarismo moderno.

La denominada responsabilidad política nace, pues, de la confianza que se deposita

en alguien para que desempeñe funciones públicas, ya de representación, ya por

designación.

En cualquier caso, la relación de confianza está en su base misma, y, por ello, la

responsabilidad política sólo rige en el estricto ámbito en que los nombramientos

obedecen a la confianza, resultando vedada su entrada en el terreno en que los

cargos públicos son ocupados por un funcionariado permanente y ajeno, en su

origen y acceso al cargo, al titular del Departamento. Es decir sólo opera, en el

ámbito del ejecutivo, hasta el límite de los altos cargos cuya designación obedece a

criterios de libre designación. En el resto de casos entraríamos ya en el ámbito de

la responsabilidad administrativa o disciplinaria.

- Efectos de la responsabilidad política.-

La exigencia de responsabilidad política se ciñe al cese en el cargo que se ocupa. La

responsabilidad política no sería por tanto más que la retirada de la confianza que

se otorgó a alguien para ejercer funciones públicas, retirada de confianza que lleva

aparejada la pérdida del cargo público que se ocupa. Y se concreta, según la

condición del destinatario, en la dimisión por propia voluntad, en el caso de los

cargos públicos electos; o el cese, por decisión ajena, en el caso de los cargos de

libre designación.

En ambos casos lo que se precisa es la voluntad política para asumir un principio

básico en el funcionamiento de cualquier sociedad democrática, el principio de

responsabilidad, sin el cual se quiebra la confianza del cuerpo social y se debilitan

las instituciones.

Instituciones que pasarían a estar regidas, a los ojos de los ciudadanos, por una

élite política desprovista de cualquier tipo de criterio ético o valor moral y

ejemplarizante que encontraría como aceptable en su actuación todo aquello que

no resulta punible.

De ahí lo importante de deslindar claramente responsabilidad penal y

responsabilidad política, y es que no podemos desconocer que una de las

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principales causas de la quiebra del contrato social entre representantes y

representados por la que atravesamos, trae causa precisamente de la reiterada

inaplicación del citado principio de responsabilidad y de la tendencia a colocar la

frontera de lo admisible en la gestión de los asuntos públicos en la misma frontera

del Código Penal, a la par que se inviste a Juzgados y Tribunales en únicos agentes

de exigencia de todo tipo de responsabilidades. En una suerte de recorrido a la

inversa del proceso de “civilización” de la política iniciado por el parlamentarismo

moderno hace siglo y medio.

Junto a la pérdida del cargo, el segundo elemento que compone la sanción derivada

de la apreciación de la existencia de este tipo de responsabilidad es la

desaprobación pública, aunque circunscrita únicamente a la actuación desplegada

en la gestión del asunto objeto de investigación, y sin que pueda equipararse, salvo

casos excepcionales, a una especie de causa general y muerte política del sujeto

afectado.

Este segundo elemento cobra todo su protagonismo en aquellos casos en los que se

evalúan actuaciones del pasado y no políticas presentes. En esos casos es posible

que el cese en el cargo ya se haya producido, aunque no por la asunción pública de

ningún tipo de responsabilidad que haría por lo tanto improcedente por reiterativa

una nueva exigencia; si no por otra multiplicidad de razones, que no pueden ser un

freno a la evaluación de la actuación concreta del cargo público afectado y la

determinación, o no, de su correspondiente marco de responsabilidad.

Despreciar este componente de reproche o desaprobación, convertiría en

absolutamente inútil la misión de “rendición de cuentas” que constituye una de las

tareas esenciales de toda Comisión de investigación.

- Regulación y limitaciones a la actuación de las Comisiones de investigación.- El art. 76 de nuestra Constitución recoge, por primera vez en nuestra historia

constitucional, las Comisiones parlamentarias de investigación. El texto

constitucional señala:

“1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán

nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público.

Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las

resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea

comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones

oportunas.

2. Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará

las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación.”

El desarrollo de este artículo se encuentra en los Reglamentos de las Cámaras que

establecen los requisitos de creación de este fundamental instrumento de control

político, así como las reglas generales de su organización y funcionamiento.

Además de estas normas reglamentarias, el desarrollo legislativo del art. 76-2 se

encuentra principalmente, en la Ley Orgánica 5/1984 de 24 de mayo, de

comparecencia ante las Comisiones de investigación del Congreso y del Senado o

de ambas Cámaras. Desde un punto de vista sustantivo, el art. 4 de esta Ley

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Orgánica que establecía las consecuencias penales de la incomparecencia

voluntaria a los requerimientos de una Comisión de investigación, fue derogado

por la Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre de Código Penal, para equiparar

a efectos penales las consecuencias del incumplimiento de la obligación de

comparecer ante los Parlamentos Autonómicos y ante las Cortes Generales. Así el

art. 502 castiga como reos del delito de desobediencia a los que “habiendo sido

requeridos en forma legal y bajo apercibimiento dejaren de comparecer ante una

Comisión de investigación de las Cortes Generales o de una Asamblea Legislativa de

Comunidad Autónoma”.

Aunque no puede hablarse de desarrollo directo de la Constitución, que sólo se

refiere a las Cortes Generales, la influencia que éstas han ejercido en los

Parlamentos autonómicos ha llevado a que también en ellos se recoja la facultad de

crear Comisiones de investigación.

En concreto en Asturias el art. 29.2 del Estatuto de Autonomía ya recoge la

posibilidad de crear en el seno de la Junta General del Principado “Comisiones

especiales o de investigación”. Y el Reglamento de esta Junta General en su art. 74

regula su creación y funcionamiento, habiéndose completado dicha regulación, de

acuerdo a lo dispuesto en el art. 38-2 del Reglamento, por la Resolución General

2/IV, de 20 de octubre de 1998, de la Presidencia de la Junta General, sobre

comparecencias ante las Comisiones de investigación.

En cuanto a las limitaciones que alcanzan a la tarea de las Comisiones de

investigación cabe hacer las siguientes apreciaciones.

La posibilidad de solicitar documentación por parte de una Comisión de

investigación no está revestida de mayor garantía o mayor obligatoriedad para

quien tiene que facilitarla, que en el caso de otro tipo de Comisión parlamentaria.

En el caso de la tarea de esta Comisión, a pesar de haber sido solicitados, no se ha

podido tener acceso a los documentos relativos al “Caso Marea” que manejaban

tanto la Agencia Estatal de Administración Tributaria, como la Dirección General

de la Policía.

Dada la índole de las Comisiones de investigación, y teniendo en cuenta la

relevancia constitucional de estas Comisiones, como órganos de control revestidos

de un status que no tienen otras Comisiones parlamentarias, y ello tanto en el

ámbito de las Cortes Generales como en las Asambleas autonómicas. Cabría, en la

futura reforma del Reglamento de esta Junta General del Principado que ahora se

encuentra en estudio, dotar a estos instrumentos de las características que les

permitan desplegar plenamente sus efectos. Para lo que sería recomendable

estudiarlas posibles reformas en cinco aspectos fundamentalmente:

- Que su creación no dependa exclusivamente de la aquiescencia de una

mayoría de bloqueo.

- Garantizar el principio de publicidad en la actividad de estos órganos, que

sólo debería atemperarse por razón de la materia.

- Que las decisiones en el seno de la Comisión, por el mecanismo del voto

ponderado, no repliquen automáticamente el juego de las mayorías

parlamentarias.

- Garantizar convenientemente los derechos de las personas comparecientes.

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- Y reforzar la posibilidad de solicitar documentación por parte de la

Comisión, revistiéndola de mayor obligatoriedad para quien tiene que

facilitarla que en el caso de otro tipo de Comisión parlamentaria.

- Consideraciones finales referidas al trabajo de la presente Comisión. El 22 de Junio de 2012 tuvo entrada en el Registro de esta Cámara la solicitud de

creación de esta Comisión Parlamentaria, al amparo del art. 74 del Reglamento. La

petición, firmada por cuatro grupos parlamentarios, señalaba claramente su

objeto:

“Que se acuerde la creación de una Comisión Especial no Permanente de

investigación, con la intención de ejercer la labor de control político que corresponde

a la Junta General del Principado de Asturias, sobre todo lo relacionado con el

conocido como “Caso Marea”. Comisión de investigación que evalúe como han venido

desarrollándose los procesos de contratación en el ámbito de las administraciones

públicas asturianas, determine la posible existencia de responsabilidades y proponga,

en su caso, las modificaciones legislativas correspondientes para garantizar en el

ámbito de la contratación de las Administraciones Públicas, la libre concurrencia, la

procedencia y la transparencia en todos los procesos”.

Los objetivos de esta Comisión quedaron pues definidos desde el mismo momento

de su creación:

- Determinar las responsabilidades políticas en que se pudiera haber incurrido

desde la administración del Principado de Asturias en la gestión de los

hechos objeto de investigación. Lo que incluye, como elemento

fundamental, el ofrecer una explicación convincente a los asturianos de lo

ocurrido en toda su extensión y dimensiones.

- Tarea que ha de ser complementada con otra esencial, proponer mecanismos

e instrumentos para que las irregularidades y presuntas ilegalidades

encontradas no puedan volver a producirse.

Esta Comisión de investigación ha venido desarrollando su trabajo mientras, en

sede judicial, se investigaban las responsabilidades penales derivadas de gran

parte de los hechos objeto de estudio por la Comisión.

Esto ha exigido un especial ejercicio de cautela, para residenciar en el ámbito

jurisdiccional la calificación jurídica, respetando estrictamente la independencia

del Poder Judicial. La Comisión ha sido también consciente de la necesidad de

respetar la presunción de inocencia y demás garantías establecidas por nuestro

Estado de Derecho. Por eso se ha limitado en su trabajo a hacer un juicio político,

conscientes de la importancia que la investigación parlamentaria tiene para el

correcto funcionamiento de la democracia.

En consecuencia, el dictamen de la Comisión no es, ni nunca ha pretendido ser, una

Sentencia. No corresponde a esta Comisión la depuración de todos los hechos

susceptibles de ser considerados ilegales, sino sólo los de relevancia política, y

mucho menos determinar de forma individualizada las conductas tipificadles y su

calificación penal, para eso están los Tribunales de Justicia.

Con este Dictamen la Comisión entiende que puede ofrecer una explicación,

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suficientemente fundada, de qué fue lo que pasó, porqué pudo pasar y a quien le

corresponde asumir la responsabilidad política por los hechos acaecidos y que se

engloban en el denominado “Caso Marea”. Asimismo propone aquellas reformas

que entiende son necesarias para que hechos como estos no puedan volver a

producirse. Con ello entiende cumplida la tarea para la que fue creada.