Criterios de Selección · En 2010, el FONATUR tenía a su cargo nueve centros turísticos, siete...

Grupo Funcional Desarrollo Económico

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Fondo Nacional de Fomento al Turismo

Desarrollo de Proyectos Turísticos Sustentables

Auditoría de Desempeño: 10‐3‐21W3N‐07‐0086

DE‐221

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización.

Objetivo

Fiscalizar la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales para transformarse en oferta turística productiva, así como crear y consolidar centros turísticos para promover el desarrollo regional y la inversión turística; la eficiencia en la planeación y desarrollo de proyectos turísticos sustentables; y la economía en la aplicación de los recursos presupuestarios asignados a estas acciones.

Alcance

El alcance comprendió la evaluación de la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales para transformarse en oferta turística productiva con la creación de centros turísticos; la consolidación de Centros Integralmente Planeados (CIP) y Proyectos Turísticos Integrales (PTI); el fomento de la inversión turística, y el impacto en el desarrollo regional.

En la vertiente de eficiencia, la revisión se orientó a dos elementos: la acciones de planeación y el desarrollo de proyectos turísticos sustentables. Del primer elemento, se revisaron los resultados de la elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos sustentables y la adquisición de reserva territorial para la creación de centros turísticos sustentables. En relación con el segundo elemento, el análisis se enfocó a verificar los resultados del fondo respecto del desarrollo de CIP y PTI de tipo sustentable y de impacto nacional, así como el cumplimiento del programa de obras de infraestructura turística en estos centros turísticos.

En cuanto a la vertiente de economía, se revisaron los resultados de los recursos aplicados por el FONATUR en los programas presupuestarios a su cargo; asimismo, se analizó la situación financiera del fondo, a fin de determinar su utilidad o pérdida de operación y la productividad de las inversiones de esta entidad.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010

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Antecedentes

El turismo nace por la necesidad de las personas de conocer otros lugares distintos a los de su residencia habitual y se desarrolla paralelamente al crecimiento de los medios de transporte.

El auge del ferrocarril, el desarrollo de los vehículos automotores, la construcción de las primeras carreteras, así como la evolución del transporte aéreo permitieron que la actividad turística ampliara su horizonte.

La historia del turismo en México se divide en cuatro etapas: la primera, denominada de nacimiento (1920 a 1940), en la que surgen las primeras organizaciones privadas de carácter turístico. La segunda etapa, de desarrollo (1940 a 1950), en la que se promulgó la primera Ley Federal de Turismo. La tercera etapa, conocida como tecnificación (1950 a 1970), en la que se incorporó el turismo social y cultural a la actividad turística. La cuarta etapa, de consolidación (1970 a la fecha), con la creación tanto de la Secretaría de Turismo para conducir la política pública en materia de turismo, así como del FONATUR para desarrollar infraestructura en sitios con potencial turístico.

Dentro de esta última etapa, destaca que la Ley Federal de Fomento al Turismo se reformó en 1974 para crear el FONATUR, como institución responsable de la planeación y desarrollo de proyectos turísticos en el país y de fomentar la inversión turística en todo el territorio nacional.

Con el propósito de fortalecer la operación del FONATUR, en 1987 se modificó el Decreto de su creación, a fin de incluir dentro de sus facultades la elaboración de estudios y proyectos para identificar áreas susceptibles de ser explotadas en sitios con potencial turístico.

En 1992, se promulgó una nueva Ley Federal de Turismo, que abrogó la Ley Federal de Fomento al Turismo, en cuya exposición de motivos relacionados con el desarrollo de infraestructura turística señalaba lo siguiente:

Es fundamental contar con esquemas de planificación para la creación y desarrollo de centros turísticos en las zonas de alto impacto turístico, con respeto pleno de los recursos naturales y culturales, para el fomento de la inversión privada.

En el Programa de Desarrollo del Sector Turismo 1995‐2000, se mencionaba que el turismo sustentable es uno de los pilares para contribuir a incrementar la afluencia de turistas y la captación de divisas.

En el Programa Nacional de Turismo 2001‐2006, se plantearon las necesidades de optimizar el uso productivo de los recursos naturales y culturales en el desarrollo de esta actividad, así como de instrumentar medidas para proteger el entorno natural en los centros turísticos.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007‐2012, se señala el propósito de hacer de México un país líder en la actividad turística. En el mismo documento, se indica que aun cuando nuestro país tiene una riqueza cultural y natural existen amplias oportunidades de actividades turísticas que no se han desarrollado cabalmente.


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En el Programa Sectorial de Turismo (PST) 2007‐2012, se establece que México se encuentra situado favorablemente para la expansión de sus bellezas naturales y tradiciones culturales, y se menciona que el crecimiento económico sólo es posible si se considera responsablemente la necesaria interacción del ámbito económico con los recursos naturales.

Con el propósito de situar al turismo nacional como una actividad prioritaria para ocupar un lugar entre los primeros destinos turísticos captadores de divisas en el orden mundial, el 17 de junio de 2009 se promulgó la Ley General de Turismo, con la cual se abrogó la Ley Federal de Turismo. En la exposición de motivos de la ley destaca, en materia de sustentabilidad turística, lo siguiente:

Para dar congruencia al impulso del turismo sustentable, se requiere que el FONATUR defina los mecanismos para la protección y aprovechamiento de los recursos naturales y culturales para el desarrollo de infraestructura en nuevos centros turísticos y en los Centros Integralmente Planeados (CIP) y Proyectos Turísticos Integrales (PTI).

En la Ley General de Turismo, se señala que el turismo sustentable es el que cumple con las siguientes directrices:

a) Dar un uso óptimo a los recursos naturales aptos para el desarrollo turístico.

b) Respetar la autenticidad sociocultural de las comunidades, así como sus valores tradicionales y arquitectónicos.

c) Impulsar el desarrollo regional, que contribuya a la generación de empleos y a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones locales.

De acuerdo con la Ley General de Turismo, el PST 2007‐2012 y el Decreto de Creación del FONATUR, esta entidad tiene entre sus objetivos: aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales para transformarse en oferta turística productiva con la creación de centros turísticos; consolidar los CIP y PTI; fomentar la inversión turística; e impulsar el desarrollo regional.

Para el cumplimiento de estos objetivos, el FONATUR tiene entre sus atribuciones: elaborar estudios para identificar áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos; adquirir reserva territorial para nuevos centros turísticos; ejecutar obras de infraestructura para ampliar la oferta de servicios turísticos; y promover la creación de nuevos desarrollos turísticos en aquellos lugares que, por sus características naturales y culturales, representan un potencial turístico.

De acuerdo con la información del FONATUR, los centros turísticos se clasifican en CIP y PTI. Los CIP son centros turísticos de gran escala conceptualizados por medio de un plan maestro de largo plazo que considera el desarrollo de tres zonas: turística, urbana y ecológica, con el propósito de fomentar la oferta turística nacional en beneficio del desarrollo económico y regional del país.


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Los PTI son proyectos de inversión de mediana escala e impacto local conceptualizados por medio de un plan maestro de mediano plazo que considera el desarrollo de tres zonas: turística, urbana y ecológica, a fin de ampliar la oferta del turismo.

En 2010, el FONATUR tenía a su cargo nueve centros turísticos, siete eran CIP (Cancún, Ixtapa, Loreto, Los Cabos, Huatulco, Nayarit y Costa Pacífico), y dos, PTI (Marina Cozumel y Cascadas de Agua Azul). Los siete CIP se encontraban en proceso de consolidación y, de los dos PTI, uno se ubicaba en la fase de consolidación (Marina Cozumel) y el otro en la etapa de planeación (Cascadas de Agua Azul).

Como resultado de la auditoría de la ASF al FONATUR, con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2007, se recomendó a la entidad que sometiera una propuesta a consideración de su Comité Técnico, a fin de tomar una decisión para solucionar la situación de no otorgamiento de créditos directos a empresas particulares para la construcción, ampliación o remodelación de instalaciones turísticas, ya que, de 2000 a 2007, el fondo no otorgó préstamos como banco de segundo piso ni créditos directos por la problemática de fondeo, debido a los limitados recursos propios y a las restricciones para la contratación de deuda externa.

Al respecto, el Comité Técnico, en su Tercera Sesión Extraordinaria del 18 de mayo de 2009, aprobó el acuerdo con el cual se autorizó la propuesta relativa a la suspensión del programa de otorgamiento de créditos. Esta resolución fue sometida al Ejecutivo Federal, por conducto de la SECTUR, a fin de incluirse en el proyecto de reforma de la ley en la materia.

En la Ley General de Turismo se eliminó la atribución del FONATUR para otorgar créditos directos. El fondo estableció como medida para contribuir al fomento de la inversión turística la de calificar los proyectos turísticos que le presenten las empresas, a fin de obtener créditos.

De acuerdo con la política pública en materia de turismo, el Ejecutivo Federal ha otorgado una mayor relevancia a la sustentabilidad turística, por lo que el FONATUR constituye el instrumento principal para el desarrollo de centros turísticos sustentables, con la finalidad de fomentar la inversión turística e impulsar el desarrollo regional.

Resultados

1. Establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño

Alineación de la Matriz de Indicadores para Resultados con los indicadores reportados en el Programa Sectorial de Turismo 2007‐2012

Se verificó que, en 2010, el FONATUR incluyó ocho indicadores en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) correspondiente al Programa Presupuestario F002 “Desarrollo y mantenimiento de infraestructura para el fomento y promoción de la inversión en el sector turístico”, los cuales se enfocaron principalmente a medir el desarrollo de infraestructura en los centros turísticos a cargo del fondo.


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En el Programa Sectorial de Turismo 2007‐2012, el FONATUR incorporó dos indicadores relacionados con los aspectos de inversión pública y privada en turismo para los estados con alto nivel de marginación, y el de inversión total privada en el sector turismo.

Se determinó que los indicadores de la MIR del ejercicio fiscal 2010 no estuvieron alineados con los sectoriales. En el caso de la matriz, se orientan a evaluar los avances en las hectáreas urbanizadas, la calificación de proyectos turísticos, la elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales y la adquisición de reserva territorial para nuevos centros turísticos; en tanto, los indicadores del programa sectorial reportan los resultados de la inversión pública y privada, lo cual no permite vincular el impacto de los recursos económicos en el desarrollo de infraestructura.

Véase acción(es): 10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐001

2. Incorporación de los indicadores del Sistema de Evaluación del Desempeño al Presupuesto de Egresos de la Federación

Con la auditoría, se verificó que en 2010 los ocho indicadores del FONATUR, reportados en la MIR del Programa Presupuestario F002 “Desarrollo y mantenimiento de infraestructura para el fomento y promoción de la inversión en el sector turístico”, se registraron en el Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, correspondiente al Módulo del Presupuesto Basado en Resultados y la Evaluación del Desempeño, de conformidad con el Manual de Programación y Presupuesto 2010.

Dichos indicadores fueron: 1. Crecimiento de la infraestructura turística; 2. Hectáreas urbanizadas; 3. Programa de Calificación de Proyectos Turísticos; 4. Elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales; 5. Adquisición de reserva territorial para nuevos centros turísticos; 6. Programa de obras de infraestructura turística; 7. Situación presupuestaria del fondo, y 8. Productividad de las inversiones.

Se constató que la entidad fiscalizada incorporó en la Cuenta Pública los resultados de los ocho indicadores y las causas de variación respectivas, por lo que cumplió con el artículo 111 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

3. Evaluación del sistema de indicadores

Con la auditoría, se verificó que en 2010 el FONATUR reportó seis indicadores relacionados con el desarrollo de proyectos turísticos sustentables, los cuales se orientaron a verificar los resultados del Programa de Calificación de Proyectos Turísticos para el fomento de la inversión turística; la elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales; la adquisición de reserva territorial para nuevos centros turísticos; el programa de obras de infraestructura turística; la situación presupuestaria y los avances del indicador: productividad de las inversiones del fondo. 1/

1/ No se consideraron para este análisis los indicadores de crecimiento de la infraestructura y hectáreas urbanizadas, los cuales no forman parte del alcance de la auditoría, debido a que se refieren a desarrollar infraestructura para la comercialización de los terrenos turísticos.


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Se determinó que el fondo no estableció indicadores para medir la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales y su capacidad para transformarse en oferta turística productiva con la creación de centros turísticos, la consolidación de Centros Integralmente Planeados (CIP) y Proyectos Turísticos Integrales (PTI) y el impacto de estos centros en el desarrollo regional; la eficiencia en la aplicación del programa de acciones ambientales, la atención de las observaciones formuladas por la SEMARNAT y la generación de CIP y PTI con enfoque de sustentabilidad turística y de impacto nacional, ni la situación financiera del FONATUR.


4. Eficacia

Esta vertiente comprende el análisis de los apartados siguientes: la formulación y aprobación del programa institucional; el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y culturales, que incluye la creación de centros turísticos y la consolidación de los Centros Integralmente Planeados (CIP) y Proyectos Turísticos Integrales (PTI); el fomento de la inversión turística, y el impacto en el desarrollo regional.

Formulación y aprobación del programa institucional

Se constató que el FONATUR formuló su Programa Institucional de corto, mediano y largo plazo 2009‐2014, y fue aprobado por el titular de la dependencia coordinadora de sector y el Comité Técnico del fondo en la Sesión Ordinaria núm. 190, realizada el 22 de abril de 2009.

En el análisis del documento, se verificó que contiene las actividades encomendadas al FONATUR, entre las que destacan las siguientes:

Creación de centros turísticos.

Consolidación de los CIP y PTI con base en la entrega de los servicios al municipio respectivo.

Fomento de la inversión turística.

Elaboración de estudios para identificar áreas territoriales con potencial turístico.

Adquisición de reserva territorial para generar centros turísticos.

Generación de nuevos CIP y PTI con enfoque de desarrollo sustentable.

Ejecución de obras de infraestructura en los centros turísticos en desarrollo.


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5. Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y culturales

Creación de centros turísticos sustentables

El análisis de este tema se basó en dos elementos: a) los resultados del FONATUR en cuanto a la creación de centros turísticos sustentables en 2010; y b) el establecimiento de criterios para clasificar o dar de alta un centro turístico y la forma en que en un sitio se debe aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales.

Respecto del primer elemento, se constató que en 2010 el FONATUR no creó centros turísticos y no dispuso de un programa de trabajo en el que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y las fechas previstas para la creación de centros turísticos en aquellos lugares que, por sus características naturales y culturales, representan un potencial turístico.

Con la auditoría, se determinó que a 2010 el fondo creó siete CIP: Cancún (1974), Ixtapa (1974), Los Cabos (1976), Loreto (1980), Huatulco (1985), Nayarit (2004) y Costa Pacífico (2009). Asimismo, la entidad creó dos PTI: Marina Cozumel (2004), el cual se encuentra en desarrollo turístico, y Cascadas de Agua Azul (2009), en etapa de planeación.

En relación con el segundo elemento, con la auditoría se verificó que en 2010 el fondo no estableció criterios para clasificar o dar de alta un centro turístico ni lineamientos a efecto de identificar la forma en que en un sitio se debe aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales para transformarse en oferta turística productiva.

Véase acción(es): 10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐003 10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐004

6. Consolidación de los Centros Integralmente Planeados y Proyectos Turísticos Integrales

El análisis de este tema se basó en dos aspectos: a) los resultados del FONATUR respecto de la consolidación de CIP y PTI a 2010; y b) el establecimiento de criterios de preservación del equilibrio ecológico en cuanto al desarrollo de estos centros turísticos.

En relación con el primer elemento, se verificó que a 2010 el FONATUR no consolidó ninguno de los siete CIP en desarrollo: Cancún, Ixtapa, Los Cabos, Loreto, Huatulco, Nayarit y Costa Pacífico, ni el PTI Marina Cozumel.

Se determinó que la entidad fiscalizada no dispuso de una programación específica para evaluar el cumplimiento del objetivo relativo a consolidar los CIP y PTI, en la que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar y los tiempos de ejecución en función de la entrega de los servicios a los municipios respectivos.


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En cuanto al segundo elemento, con la auditoría se constató que el fondo no estableció en los Planes Maestros de Desarrollo los criterios de preservación del equilibrio ecológico para cada uno de los CIP y PTI en desarrollo.


7. Fomento de la inversión turística

En este apartado se presentan los resultados del Programa de Calificación de Proyectos Turísticos y su impacto en el otorgamiento de créditos y en la inversión canalizada en infraestructura turística.

Programa de Calificación de Proyectos Turísticos

De acuerdo con la normativa interna del FONATUR, el Programa de Calificación de Proyectos Turísticos tiene la finalidad de contribuir al fomento de la inversión turística en el país. Consiste en atender las solicitudes que presentan los inversionistas y el fondo emite un dictamen favorable o desfavorable del proyecto turístico como resultado de la revisión.

Entre los requisitos que deben cumplir las solicitudes, se encuentran: análisis de oferta y demanda; cumplimiento de parámetros arquitectónicos del proyecto; capacidad administrativa y comercial para la operación correcta del negocio, y el análisis de la factibilidad financiera del proyecto.

Una vez que los inversionistas obtienen el dictamen favorable del FONATUR presentan las solicitudes de crédito ante la banca de desarrollo, quien otorga dichos créditos.

Se verificó que en 2010, el FONATUR no estableció metas para evaluar los resultados del Programa de Calificación de Proyectos Turísticos con base en los avances físicos y financieros del ejercicio fiscal anterior.

Para realizar la evaluación, la ASF analizó la información de los resultados del Programa de Calificación de Proyectos Turísticos durante el periodo 2005‐2010.

Durante dicho periodo, el FONATUR recibió en total 62 proyectos turísticos para su calificación, de los cuales 61, el 98.4%, se consideraron como viables y 1, el 1.6%, como no viable. De los 61 proyectos, en 37, el 60.7%, la banca otorgó los créditos correspondientes, esto es, de cada 10 solicitudes presentadas por las empresas particulares, la institución financiera autorizó 6 créditos.

De 2005 a 2010, los proyectos presentados por los inversionistas disminuyeron a una tasa media anual de 20.4%, al pasar de 25 a 8 solicitudes; en tanto, el número de créditos otorgados decreció en 30.9% en promedio anual, al pasar de 19 en 2005 a 3 en 2010.


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En 2010, el fondo recibió y dictaminó 8 solicitudes, de las que 7 tuvieron dictamen favorable y 1 no viable. De los proyectos viables, se lograron obtener 3 créditos, lo que representó un porcentaje de efectividad de 42.9%.


8. Impacto de la calificación de proyectos turísticos del FONATUR

Con el propósito de verificar en qué medida el Programa de Calificación de Proyectos Turísticos contribuyó en el cumplimiento del objetivo relativo a fomentar la inversión turística en el país, se analizó la información de los créditos otorgados y la inversión en infraestructura turística derivada de dicho programa.

Con la auditoría, se determinó que el número de créditos otorgados disminuyó a una tasa media anual de 30.9% durante el periodo 2005‐2010, al pasar de 19 a 3 en este lapso.

Se verificó que la inversión privada canalizada en infraestructura por medio de dicho programa decreció 24.0% en promedio anual, al pasar de 6,861,360.3 miles de pesos en 2005 a 1,743,310.1 miles de pesos en 2010, por lo que disminuyó el impacto del programa de calificación de proyectos turísticos del FONATUR para contribuir al fomento de la inversión turística en el país.


9. Impacto en el desarrollo regional

Con la auditoría, se verificó que en 2010 el FONATUR no dispuso de una programación específica en la que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y los tiempos de ejecución para evaluar el impacto de los centros turísticos en las localidades donde se ubican, dando opciones de desarrollo y bienestar para los individuos de las comunidades urbanas, rurales y costeras.

Para realizar la evaluación, la ASF analizó la información estadística del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), y del Consejo Nacional de Población (CONAPO), a fin de determinar el impacto regional de los Centros Integralmente Planeados (CIP) y Proyectos Turísticos Integrales (PTI) en relación con los indicadores siguientes: a) empleos registrados; b) ingreso per cápita, y c) índice de marginación.

A continuación, se presentan los resultados del análisis:

a) Empleos registrados en los CIP y PTI, 2007‐2010

Durante el periodo 2007‐2010, el número de empleos registrados en los CIP y PTI del FONATUR aumentó a una tasa media anual de 8.6%, al pasar de 340,297 a 435,402 empleos en dicho lapso. La participación de los empleos registrados en los centros turísticos respecto del total nacional creció 0.6 puntos porcentuales en el periodo 2007‐2010, al pasar de 2.4% a 3.0%.


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De los ocho centros turísticos (siete CIP y un PTI), seis reportaron incrementos de empleos durante el periodo analizado, de los cuales destaca Nayarit, en el que el número de empleos registrados aumentó 13.8% en promedio anual, al pasar de 12,162 a 17,929. En tanto, Ixtapa y Los Cabos reportaron una tendencia decreciente en el número de empleos registrados; sobresale este último CIP, que reportó una caída de 5.2% en promedio anual, al pasar de 62,584 a 53,314 empleos.

b) Ingreso per cápita en las entidades federativas en donde se ubican los CIP y PTI, 2007‐2010

Para su determinación, se dividió el monto total del PIB de cada estado entre la población respectiva.

En el periodo 2007‐2010, el ingreso promedio per cápita en los CIP y PTI se incrementó a una tasa media anual de 2.4%, al pasar de 91.4 a 98.1 miles de pesos en términos reales.

Por entidad federativa, destaca Baja California Sur, en la que se ubican los CIP Los Cabos y Loreto, que registró un incremento de 4.1% en promedio anual, al pasar de 109.0 a 122.9 miles de pesos; en tanto, Quintana Roo, estado en el que se localiza el CIP Cancún y el PTI Marina Cozumel, registró un decremento del ingreso per cápita en 0.5%, al pasar de 129.9 en 2007 a 127.9 miles de pesos en 2010.

c) Índice de marginación de las localidades donde se ubican los CIP y PTI, 1990‐2010

De acuerdo con el CONAPO, el índice de marginación mide el déficit e intensidad de las privaciones y carencias de la población en cuatro componentes: educación, vivienda, ingresos y distribución de la población.

Según el Consejo, cuando el índice de marginación toma valores menores que cero, la población refleja un mejor nivel de vida; en cambio, si el índice toma valores positivos, la localidad presenta menor calidad de vida.

Con la auditoría, se determinó que, durante el periodo 1990‐2010, el CIP Huatulco registró un mayor índice de marginación en relación con los otros centros turísticos a cargo del FONATUR, al ubicarse en un intervalo de ‐0.650 y ‐0.078.


10. Eficiencia

Esta vertiente comprende el análisis de la planeación y desarrollo de proyectos turísticos sustentables que tiene a su cargo el FONATUR.

Planeación de proyectos turísticos sustentables

En este apartado se presentan los resultados del análisis realizado a la gestión del FONATUR en cuanto a la elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos; la adquisición de reserva territorial para la creación de centros turísticos sustentables; el cumplimiento del programa


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de acciones ambientales del fondo para los nuevos proyectos turísticos, y la atención de las observaciones de los aspectos ambientales emitidos por la SEMARNAT.

Elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos sustentables

Con la auditoría, se verificó que en 2010 el FONATUR programó cuatro estudios de prefactibilidad técnica y ambiental para los predios siguientes: Zona Cabo del Este y Costa de Todos Santos, en Baja California Sur; Región Costera Bahía San Agustín, en Sonora, y Rancho Mayab, en Quintana Roo.

Se determinó que la entidad fiscalizada no realizó ninguno de los cuatro estudios previstos en Baja California Sur, Sonora y Quintana Roo, por lo que no logró identificar áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos sustentables.


11. Adquisición de reserva territorial para la creación de centros turísticos sustentables

Con la auditoría, se determinó que en 2010 el FONATUR no dispuso de una programación específica en la que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y los tiempos de ejecución para la gestión del fondo en las acciones relacionadas con la adquisición de reserva territorial para la creación de centros turísticos sustentables.

Durante la auditoría, el FONATUR informó que tenía previsto adquirir dos reservas territoriales, a saber: La Pesca y Presa de la Amistad, en Tamaulipas, pero no remitió el soporte documental para acreditar la validez de esta información y, con la revisión del Programa de Trabajo 2010 del fondo, se verificó que no se reporta la meta de adquirir estos predios.

Se verificó que la entidad fiscalizada no adquirió áreas territoriales, lo que impidió la creación de centros turísticos sustentables en 2010.


12. Cumplimiento del programa de acciones ambientales para los nuevos proyectos turísticos sustentables

El análisis de este tema se basó en dos aspectos: a) evaluar el cumplimiento del programa de acciones ambientales y b) revisar que el FONATUR instrumentó un sistema de control interno para dar seguimiento a este programa.

Respecto del primer elemento, se verificó que en 2010 el FONATUR no dispuso de un programa de acciones ambientales en el que se incluyan las metas, las prioridades, los responsables, los tiempos de ejecución y la coordinación de actividades asociadas a las obras previstas en los proyectos turísticos del fondo y a las necesidades derivadas de las autorizaciones ambientales vigentes.


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En relación con el segundo elemento, la auditoría determinó que la entidad fiscalizada no dispuso de un sistema de control interno para evaluar la eficiencia operativa del programa de acciones ambientales asociadas a las obras previstas en los proyectos turísticos y a las autorizaciones ambientales vigentes.


13. Atención de las observaciones de los aspectos ambientales emitidos por la SEMARNAT

Con la auditoría, se verificó que en 2010 el FONATUR no dispuso de un sistema de control interno para identificar la información de las observaciones de los aspectos ambientales emitidos por la SEMARNAT, ni la trazabilidad del proceso en términos de la documentación que remite el fondo a esta dependencia y las acciones realizadas por la entidad fiscalizada para su atención, por lo que no se proporciona una seguridad razonable para evaluar el logro de objetivos y metas con eficiencia respecto de las operaciones del programa.

Durante la auditoría, el fondo proporcionó una tabla en la que se presenta la información sobre el centro turístico, la denominación del proyecto y el oficio con el cual la SEMARNAT emitió las observaciones en 2010. Se remitió también una tabla que contiene estos datos y el oficio mediante el cual el FONATUR atendió lo señalado por dicha dependencia.

En el análisis de esta información, se determinó que en la documentación no se identifica la información del número y tipo de observaciones formuladas por la SEMARNAT, ni cómo fueron atendidas por el fondo.


14. Desarrollo de proyectos turísticos sustentables

En este apartado, se presentan los resultados del desarrollo de Centros Integralmente Planeados (CIP) y Proyectos Turísticos Integrales (PTI) de tipo sustentable y de impacto nacional, así como el análisis sobre el cumplimiento del programa de obras de infraestructura turística en estos centros turísticos.

Desarrollo de CIP y PTI de tipo sustentable y de impacto nacional

Con la auditoría, se constató que en 2010 el FONATUR no dispuso de la documentación correspondiente para acreditar los criterios o lineamientos, a efecto de regular lo relativo al desarrollo de CIP y PTI con enfoque de sustentabilidad turística y de impacto nacional.

Durante la auditoría, el fondo señaló que los CIP Costa Pacífico y Nayarit, y el PTI Marina Cozumel son considerados centros turísticos sustentables, ya que cuentan con los resolutivos favorables del impacto ambiental y el cambio de uso de suelo, en cumplimiento de la normativa ambiental correspondiente, que permite la realización de estos centros turísticos.


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La entidad fiscalizada no remitió la documentación para acreditar que los centros turísticos referidos se desarrollaron con un enfoque de sustentabilidad, ya que los aspectos normativos ambientales citados se aplican a cualquier CIP o PTI, por lo que no se tuvo evidencia de que el FONATUR cuenta con criterios o lineamientos para regular lo relativo al desarrollo de CIP y PTI con enfoque de sustentabilidad y de impacto nacional.


15. Cumplimiento del programa de obras de infraestructura turística

Con la revisión del Programa de Inversión Original del Capítulo 6000 Obras Públicas para el ejercicio 2010, y el Reporte del Sistema Presupuestal 2010, desagregado por obras de cabeza, urbanización, equipamiento turístico y urbano, así como por servicios relacionados con la obra pública, se obtuvieron los resultados siguientes:

Con la auditoría, se verificó que en 2010 el FONATUR registró un porcentaje de cumplimiento de 93.2% en la ejecución del programa de obras de infraestructura turística, al desarrollar 68 de las 73 obras previstas. En estas acciones, la entidad erogó 1,112,794.4 miles de pesos, un porcentaje de cumplimiento de 49.5% en relación con lo presupuestado, de 2,248,709.5 miles de pesos, esto es, dos veces menos.

Por tipo de obra, los resultados fueron los siguientes: en las obras de cabeza se realizaron 11 de las 6 programadas con un costo ejercido promedio por obra de 31,631.4 miles de pesos, 29.1% inferior al previsto, de 44,592.3 miles de pesos. Respecto de las obras de urbanización, la entidad ejecutó 30 de las 38 obras previstas con un costo ejercido promedio de 16,142.9 miles de pesos, 51.7% menor al original, de 33,450.2 miles de pesos.

En cuanto a los trabajos de equipamiento turístico, el fondo desarrolló 5 de las 8 obras previstas con un costo ejercido promedio de 35,677.7 miles de pesos, 54.3% inferior a lo presupuestado, de 78,002.5 miles de pesos. En el rubro de servicios relacionados con la obra pública, referidos principalmente a la elaboración de proyectos y la supervisión de obra, entre otros, el FONATUR realizó 22 de las 21 acciones previstas con un costo ejercido promedio de 4,644.3 miles de pesos, 13.4% mayor al original, de 4,096.7 miles de pesos.

Por lo tanto, la entidad fiscalizada no logró administrar los recursos públicos federales con criterios de eficiencia y economía ni cumplió con eficiencia las metas previstas en su programa de obras de infraestructura turística del ejercicio fiscal 2010.


16. Economía

Esta vertiente incluye los resultados de dos apartados: a) la aplicación de los recursos presupuestarios asignados a los programas a cargo del FONATUR y b) la situación financiera del fondo, que comprende el análisis de la utilidad o pérdida de operación y la productividad de las inversiones.


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Situación presupuestaria del FONATUR

Con la auditoría, se verificó que en 2010 la entidad fiscalizada ejerció 1,756,997.8 miles de pesos en los programas presupuestarios relacionados con la planeación y desarrollo de proyectos turísticos, un porcentaje de cumplimiento de 90.4% en relación con el techo presupuestal modificado, de 1,943,531.0 miles de pesos, esto es una diferencia de 186,533.2 miles de pesos.

Con la revisión, se determinó que el 63.2% de los 1,756,997.8 miles de pesos, 1,111,271.4 miles de pesos, correspondió a recursos fiscales, y el 36.8%, 645,726.4 miles de pesos, fue de recursos propios. Los 186,533.2 miles de pesos no ejercidos correspondieron a recursos propios.

Se determinó que la entidad fiscalizada dejó de ejercer dicho presupuesto aun cuando requería de recursos para la ejecución de obras de cabeza, ya que se realizaron 6 de las 11 previstas. Estas obras constituyen la infraestructura básica indispensable para iniciar o complementar el desarrollo urbano‐turístico y se refieren principalmente a las comunicaciones y transportes, a la infraestructura primaria de agua potable, drenaje, alcantarillado, energía eléctrica, así como a las obras de protección contra inundaciones, entre otras.


17. Situación financiera

Utilidad o pérdida de operación

Con la auditoría, se verificó que el FONATUR obtuvo ingresos de operación por un importe de 2,707,146.3 miles de pesos en 2010, un porcentaje de cumplimiento de 48.0% respecto de lo previsto, 5,640,875.2 miles de pesos, una diferencia de 2,933,728.9 miles de pesos.

En cuanto al gasto programable, el fondo erogó 2,163,410.5 miles de pesos, un porcentaje de cumplimiento de 49.7% en relación con lo programado, 4,356,144.1 miles de pesos, una diferencia de 2,192,733.6 miles de pesos.

Con la auditoría, se determinó que en 2010 la entidad fiscalizada obtuvo una utilidad de operación de 543,735.8 miles de pesos, un porcentaje de cumplimiento de 42.3% en comparación con la meta prevista, que fue de 1,284,731.1 miles de pesos, esto es una diferencia de 740,995.3 miles de pesos, por lo que en el ejercicio fiscal 2010 el FONATUR no avanzó conforme a lo esperado en cuanto a garantizar su sustentabilidad financiera en el corto plazo.


18. Productividad de las inversiones

Este indicador mide principalmente la proporción de la utilidad de operación en relación con los ingresos provenientes de inversiones directas de la administración de hoteles y campos


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de golf, a fin de conocer si la rentabilidad de las inversiones del FONATUR se está incrementando.

Con la auditoría, se verificó que el indicador de productividad de las inversiones del FONATUR fue de 17.9% en 2010, un porcentaje de cumplimiento de 93.7% en relación con lo programado originalmente, 19.1%.

Con la auditoría, se determinó que el 17.9% del indicador de productividad de las inversiones se obtuvo de comparar el resultado de operación, 13,058.7 miles de pesos, con el monto de 72,891.5 miles de pesos correspondiente a los ingresos provenientes de las inversiones.

La meta prevista de 19.1% se obtuvo de dividir el resultado esperado de operación, 15,442.8 miles de pesos, con los 80,761.0 miles de pesos de ingresos por inversiones.

Acciones

Recomendaciones al Desempeño

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐001.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo instrumente las acciones necesarias a efecto de que los indicadores que se incluyan en la Matriz de Indicadores para Resultados del ejercicio fiscal que corresponda, estén alineados y guarden congruencia con los objetivos e indicadores presentados en el Programa Sectorial de Turismo 2007‐2012. [Resultado 1]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐002.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo defina e instrumente en su Sistema de Evaluación del Desempeño los indicadores estratégicos y de gestión que, conforme a la metodología de marco lógico, contengan la información y los elementos necesarios para evaluar tanto la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales y su capacidad para transformarse en oferta turística productiva con la creación de centros turísticos, la consolidación de Centros Integralmente Planeados (CIP) y Proyectos Turísticos Integrales (PTI) y el impacto de estos centros turísticos en el desarrollo regional; la aplicación del programa de acciones ambientales, la atención de las observaciones formuladas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la generación de CIP y PTI con enfoque de sustentabilidad turística y de impacto nacional, así como la situación financiera del fondo. [Resultado 3]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐003.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo instrumente los mecanismos necesarios a efecto de establecer un programa de trabajo en el que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y las fechas previstas para la creación de centros turísticos en aquellos lugares que, por sus características naturales y culturales, representan un potencial turístico. [Resultado 5]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐004.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo realice las acciones correspondientes con objeto de establecer criterios o lineamientos para clasificar o dar de alta un centro turístico y la forma en que el potencial de los recursos naturales y culturales de un sitio se deben aprovechar de manera sustentable para transformarse en oferta turística productiva. [Resultado 5]


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10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐005.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo instrumente las medidas que correspondan a efecto de establecer un programa de trabajo en el que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar y los tiempos de ejecución con objeto de avanzar en la consolidación de los Centros Integralmente Planeados y Proyectos Turísticos Integrales, en función de la entrega de los servicios a los municipios respectivos. [Resultado 6]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐006.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo implemente los mecanismos necesarios con la finalidad de que en los Planes Maestros de Desarrollo se establezcan los criterios de preservación del equilibrio ecológico para cada uno de los Centros Integralmente Planeados y Proyectos Turísticos Integrales en desarrollo. [Resultado 6]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐007.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo instrumente las medidas necesarias con objeto de que se definan las metas del Programa de Calificación de Proyectos Turísticos con base en los avances físicos y financieros de los ejercicios fiscales anteriores. [Resultado 7]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐008.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo defina un plan de acción en el que se incluyan las actividades por realizar en el corto, mediano y largo plazo para que se logre contribuir al cumplimiento del objetivo de fomentar la inversión turística en el país mediante el Programa de Calificación de Proyectos Turísticos. [Resultado 8]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐009.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo instrumente las medidas conducentes a efecto de establecer una programación específica en la que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y los tiempos de ejecución para evaluar el impacto de los Centros Integralmente Planeados y los Proyectos Turísticos Integrales en el desarrollo regional. [Resultado 9]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐010.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo implemente los mecanismos correspondientes con objeto de fortalecer sus mecanismos de programación y control en las actividades relacionadas con la elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos sustentables. [Resultado 10]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐011.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo defina e instrumente los mecanismos necesarios a efecto de establecer una programación específica en la que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y los tiempos de ejecución para la gestión del fondo en las acciones relacionadas con la adquisición de reserva territorial para la creación de centros turísticos sustentables. [Resultado 11]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐012.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo adopte las medidas que correspondan a efecto de establecer el programa de acciones ambientales en el que se presenten las metas, las prioridades, los responsables y los tiempos de ejecución para evaluar los resultados de ese programa asociados a las obras previstas en los


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proyectos turísticos y en las necesidades derivadas de las autorizaciones ambientales vigentes. [Resultado 12]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐013.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo defina e implemente un sistema de control interno para evaluar la eficiencia operativa y dar seguimiento al cumplimiento del programa de acciones ambientales y su presupuesto, con base en las obras previstas de los proyectos turísticos, en las necesidades derivadas de las autorizaciones ambientales vigentes y la propuesta de nuevos proyectos. [Resultado 12]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐014.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo implemente un sistema de control interno a fin de identificar la información de las observaciones de los aspectos ambientales emitidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como la trazabilidad del proceso en términos de la documentación que remite el fondo a esta dependencia y las acciones realizadas por la entidad fiscalizada para su atención, a efecto de proporcionar una seguridad razonable para evaluar el logro de objetivos y metas con eficiencia respecto de las operaciones del programa. [Resultado 13]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐015.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo realice las acciones necesarias con objeto de que se establezcan los criterios o lineamientos que correspondan, a efecto de regular lo relativo al desarrollo de Centros Integralmente Planeados y Proyectos Turísticos Integrales, con enfoque de sustentabilidad turística y de impacto nacional. [Resultado 14]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐016.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo instrumente las medidas necesarias con objeto de fortalecer sus mecanismos de programación y presupuestación para la ejecución de obras de infraestructura turística, a fin de cumplir con eficiencia las metas previstas en el programa respectivo. [Resultado 15]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐017.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo adopte las medidas requeridas para fortalecer sus mecanismos de planeación en la asignación y ejercicio de los recursos presupuestarios, en la que se consideren las necesidades reales del fondo, a fin de que se cumplan las metas en el desarrollo de infraestructura turística. [Resultado 16]

10‐3‐21W3N‐07‐0086‐07‐018.‐ Para que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo implemente los mecanismos correspondientes a efecto de que se establezca un plan de trabajo con las acciones por realizar para que en el corto, mediano y largo plazo se garantice su sustentabilidad financiera. [Resultado 17]

Consecuencias Sociales

Si bien el desarrollo de la infraestructura turística constituye un factor fundamental por su contribución a ampliar la oferta del turismo nacional y al desarrollo económico y regional del país, desde 2009 el FONATUR no ha adquirido reserva territorial para la creación de centros turísticos integrales, lo que trae como consecuencia la falta de oportunidades de empleo y bienestar social en las comunidades regionales que cuentan con atractivos turísticos aún no desarrollados, lo que limita el incremento de la oferta turística.


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Aun cuando los CIP y PTI en desarrollo por parte del fondo contribuyen a mejorar las condiciones de vida de las localidades donde se ubican, la entidad fiscalizada careció de mecanismos para medir el impacto de esos sitios turísticos en el desarrollo regional.

Con la auditoría, se determinó que de 2007 a 2010 el número de empleados registrados en los CIP Los Cabos e Ixtapa disminuyeron a una tasa media anual de 5.2% y 2.0%, respectivamente. En relación con el ingreso per cápita, se observó que en Quintana Roo este indicador disminuyó 0.5% en promedio anual en este periodo, estado donde se localizan el CIP Cancún y el PTI Marina Cozumel. Respecto del índice de marginación, durante el periodo 1990‐2010 el CIP Huatulco registró un mayor índice de marginación en relación con los otros centros turísticos a cargo del fondo.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 15 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 18 Recomendación(es) al Desempeño.

Dictamen: negativo

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el FONATUR no cumplió con las disposiciones normativas aplicables respecto de los objetivos relativos a aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales para transformarse en oferta turística productiva con la creación de centros turísticos y la consolidación de CIP y PTI, fomentar la inversión turística en el país, e impulsar el desarrollo regional.

Los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente de este informe se refieren principalmente a:

Respecto del objetivo de aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales, la auditoría reveló que en 2010 el fondo no estableció criterios para inducir el turismo sustentable en los centros turísticos que se encuentren en fase de creación o en los CIP y PTI en proceso de desarrollo.

Se constató que en 2010 el FONATUR no creó centros turísticos y no dispuso de un programa de trabajo en el que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y las fechas previstas para la creación de sitios en aquellos lugares que, por sus características naturales y culturales, representan un potencial turístico.

Se verificó que la entidad fiscalizada no consolidó ningún CIP y PTI y no dispuso de una programación específica para evaluar el cumplimiento de este objetivo, en la que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar y los tiempos de ejecución


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para la consolidación de los centros turísticos en proceso de desarrollo en función de la entrega de los servicios a los municipios respectivos.

En cuanto al objetivo de fomentar la inversión turística en el país, se verificó que el Programa de Calificación de Proyectos Turísticos del FONATUR ha sido insuficiente para contribuir en el cumplimiento de este propósito. Durante el periodo 2005‐2010, el número de créditos otorgados con el programa disminuyó a una tasa media anual de 30.9%, al pasar de 19 en 2005 a 3 en 2010. La inversión privada canalizada en infraestructura turística por medio de dicho programa decreció 24.0% en promedio anual, al pasar de 6,861,360.3 a 1,743,310.1 miles de pesos durante ese lapso.

En relación con el objetivo de impulsar el desarrollo regional, se verificó que en 2010 el FONATUR no dispuso de una programación específica en la que se presenten las metas, las prioridades, los recursos por asignar, los responsables y los tiempos de ejecución para evaluar el impacto de los centros turísticos en el desarrollo regional.

Respecto de la eficiencia operativa del FONATUR, se constató que en 2010 el fondo no realizó los cuatro estudios previstos en Baja California Sur, Sonora y Quintana Roo, por lo que no logró identificar áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos, ni adquirió la reserva territorial prevista, lo que impidió avanzar en el cumplimiento del objetivo relativo a crear centros turísticos.

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Revisar la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del FONATUR, correspondiente al ejercicio fiscal 2010, a fin de determinar que los indicadores estén alineados con los reportados en el Programa Sectorial de Turismo (PST) 2007‐2012.

2. Comparar la información de los indicadores reportados en la MIR del FONATUR, a fin de verificar que éstos se incorporaron en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el Ejercicio Fiscal y la Cuenta Pública 2010.

3. Analizar la información de los indicadores del fondo reportados en el PEF, la Cuenta Pública y la MIR 2010 del FONATUR, así como en el PST 2007‐2012, a fin de determinar si son suficientes para evaluar el cumplimiento de sus objetivos y su gestión operativa.

4. Revisar la información correspondiente a fin de comprobar que el FONATUR formuló su programa institucional de corto, mediano y largo plazo y constatar que este documento fue aprobado por el Comité Técnico del fondo y el titular de la dependencia coordinadora del sector.

5. Verificar la información de las metas y los resultados para evaluar el cumplimiento del objetivo de crear centros turísticos en 2010 y analizar la documentación relacionada con los criterios para clasificar o dar de alta un centro turístico y la forma en que un


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sitio se debe aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos naturales y culturales para transformarse en oferta turística productiva.

6. Analizar la documentación relativa a las metas y los resultados para evaluar el cumplimiento del objetivo de consolidar centros turísticos conforme a los Planes Maestros de Desarrollo, preservando el equilibrio ecológico, y verificar la información respectiva del cumplimiento de la estrategia correspondiente a la entrega de los servicios a los municipios.

7. Revisar la documentación correspondiente a las metas y los resultados del Programa de Calificación de Proyectos Turísticos en 2010, así como el reporte de las solicitudes recibidas y atendidas de los proyectos turísticos para ese año, a fin de evaluar la eficacia de este programa respecto del fomento de la inversión turística.

8. Verificar la información de los créditos otorgados y de la inversión en infraestructura turística derivada de la calificación de proyectos durante el periodo 2005‐2010, a fin de evaluar el impacto del Programa de Calificación de Proyectos Turísticos en el fomento de la inversión turística.

9. Analizar la información de las metas y los resultados de los indicadores relacionados con los empleos registrados, el ingreso per cápita y el índice de marginación en las localidades donde se ubican los CIP y PTI, a cargo del FONATUR, a efecto de determinar el impacto en el desarrollo regional de estos centros turísticos en 2010.

10. Revisar la documentación de las metas y los resultados de la elaboración de estudios para la identificación de áreas territoriales susceptibles de ser explotadas en nuevos proyectos turísticos en 2010, a fin de evaluar la gestión operativa del FONATUR en estas acciones.

11. Analizar la información de las metas y los resultados de la adquisición de reserva territorial para 2010, a fin de evaluar la eficiencia del fondo en la creación de centros turísticos sustentables.

12. Verificar la documentación respectiva para evaluar el cumplimiento del programa de acciones ambientales y su presupuesto de 2010, con base en las obras previstas de los proyectos turísticos del FONATUR, en las necesidades derivadas de las autorizaciones ambientales vigentes y en la propuesta de nuevos proyectos.

13. Revisar la documentación correspondiente a las observaciones presentadas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) sobre los aspectos ambientales y a las observaciones atendidas por el FONATUR en 2010, a fin de evaluar la gestión operativa de la entidad fiscalizada en estas acciones.

14. Verificar la documentación relacionada con el desarrollo de CIP y PTI con enfoque de sustentabilidad turística, a fin de evaluar el cumplimiento del objetivo de desarrollar proyectos turísticos sustentables de impacto nacional para 2010.


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15. Analizar la información de las metas y los resultados del programa de obras de infraestructura turística en 2010, así como del presupuesto original y ejercido, a fin de evaluar la eficiencia de la entidad fiscalizada en estas acciones.

16. Verificar la documentación correspondiente al ejercicio de los recursos del FONATUR en los programas presupuestarios para 2010, a fin de evaluar la economía del fondo en las acciones relacionadas con la planeación y desarrollo de proyectos turísticos sustentables.

17. Analizar la documentación correspondiente para evaluar la situación financiera del fondo en 2010, a fin de determinar la utilidad o pérdida de operación de la entidad.

18. Revisar la información de las metas y los resultados para 2010 del indicador relativo a la productividad de las inversiones del FONATUR, a fin de determinar la proporción de la utilidad de operación en relación con los ingresos provenientes de inversiones directas de la entidad fiscalizada.

Áreas Revisadas

La Dirección Adjunta de Servicios de Apoyo al Sector Turístico; la Dirección Adjunta de Desarrollo; la Dirección Adjunta de Administración y Finanzas; y la Dirección Ejecutiva de Gestión Estratégica del FONATUR.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículos 1, párrafo segundo, 24, fracción I, 25, fracción III, 45, párrafo primero, y 111.

2. Ley de Planeación: artículo 3, párrafo segundo.

3. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley General de Turismo, artículo 44, fracciones I y II; Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño, Disposiciones específicas.‐ Planeación, numeral 19, fracción IV; Programa Sectorial de Turismo 2007‐2012, Objetivo 2, De desarrollo regional; Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario F002 Desarrollo y mantenimiento de infraestructura para el fomento y promoción de la inversión en el sector turístico, Objetivo Estratégico de la Entidad; Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno en el ámbito de la Administración Pública Federal, artículo 13; Manual de Organización del FONATUR, apartados 1.2.4.3 y 1.3; Programa Institucional 2009‐2014 del FONATUR.


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Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

Del resultado núm. 1, la entidad fiscalizada señaló que “se considera que los indicadores de FONATUR están alineados a los del Programa Sectorial de Turismo (PST) 2007‐2012, ya que miden el quehacer de FONATUR en términos de desarrollo de infraestructura turística, lo cual conlleva en sí un componente de inversión pública (la que FONATUR realiza) y la creación de infraestructura induce y contribuye a que los particulares inviertan en materia turística. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:

La dimensión del análisis del FONATUR en el momento de construir los indicadores, fue el de avanzar en el logro de los objetivos, de acuerdo con las funciones que le confiere la Ley General de Turismo (y antes, la abrogada Ley Federal de Turismo) tomando como referencia la meta establecida en el PST 2007‐2012.

Los indicadores de los objetivos 2 y 4 del PST 2007‐2012 son: Inversión pública y privada en turismo para los 8 estados con mayor nivel de pobreza patrimonial (Guerrero, Chiapas, Durango, Tabasco, Veracruz, Puebla, San Luis Potosí y Oaxaca) e Inversión total privada en el sector turístico. Ambos indicadores tienen un componente de inversión total privada, ámbito en el que FONATUR no participa en cuanto a que es una entidad paraestatal. Es decir, conforme al artículo 1, fracción V, de la Ley de Planeación, las dependencias y entidades tienen la obligación de sujetarse al Plan Nacional de Desarrollo (PND) y a los programas sectoriales que de éste se deriven, pero en lo que se refiere a los particulares, se debe inducir a que éstos contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del PND y sus programas.

Ahora bien, la forma en que FONATUR induce en los particulares a que inviertan en el sector turístico es, sobre todo, por medio de la ejecución de obras de infraestructura y


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urbanización en centros de desarrollo turístico que permitan la oferta de servicios turísticos (artículo 44 fracción IV de la Ley General de Turismo).

Es ampliamente conocido que la inversión en infraestructura es detonador de las inversiones del sector privado. Por ello, una forma adecuada de medir la ejecución de obras de infraestructura turística, en el marco de las atribuciones de FONATUR, es midiendo su tasa de crecimiento en los destinos de FONATUR.

En conclusión: los indicadores del PST 2007‐2012 miden la inversión pública y privada. La alineación de los indicadores de FONATUR a éstos, no consiste en medir esa inversión, papel que le corresponde al INEGI o al Banco de México. Los indicadores de FONATUR contribuyen al logro de los objetivos 2 y 4 del PST 2007‐2012, tomando como referencia sus indicadores, en el sentido de contribuir a que la meta de éstos se cumplan, mediante la vertiente de inducción prevista en la Ley de Planeación”.

Del resultado núm. 5, la entidad fiscalizada señaló que “el FONATUR realizará las acciones correspondientes, para señalar en su programa anual de trabajo 2012, las prioridades para la creación de centros turísticos sustentables, indicando los recursos a asignar, los responsables y fechas previstas para la creación, o en su caso, las acciones programadas que se estarán llevando a cabo para el establecimiento de otros centros turísticos ya en proceso. Respecto al documento normativo en el que se establezcan los criterios o lineamientos para clasificar o dar de alta un centro turístico y la forma en que un centro turístico se debe aprovechar de manera sustentable el potencial de recursos naturales y culturales. Las instancias involucradas de FONATUR en este proceso, se coordinarán, para hacer la propuesta de modificación en su caso, a la Política de generación de proyectos, gestión y adquisición de reserva territorial para que se contengan en la misma, con toda claridad los aspectos señalados y derivados de la auditoría”.

Del resultado núm. 6, la entidad fiscalizada entregó una propuesta de modificación de los planes maestros de desarrollo, a fin de que se considere la inclusión de los puntos siguientes: “fundamentos de consolidación, incluida la programación y la descripción de actividades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la Ley de Planeación; Criterios de preservación ecológica, de acuerdo con lo establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente”.

Del resultado núm. 9, la entidad fiscalizada entregó una propuesta de modificación de los planes maestros de desarrollo, así como un programa para el seguimiento del impacto en el desarrollo regional donde se ubican los centros turísticos.

Del resultado núm. 10, la entidad fiscalizada señaló que el proceso para la identificación de las cuatro zonas con vocación turística fue el siguiente:

“Se elaboró el Tablero de Evaluación de Áreas con Potencial Turístico a nivel de prefactibilidad, que por medio de Matriz de Variables para la Evaluación de Predios, se conforma de diversos temas de valoración, Áreas identificadas a nivel nacional ponderado con el Análisis Territorial, Potencialidad, Condicionantes, Tenencia de la Tierra, al Segmento de Mercado que va dirigido y Nivel de Prioridad.


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Con base en lo anterior, se realizaron visitas técnicas y se determinó priorizar las siguientes áreas territoriales: Rancho Mayab, con 2,206.4 hectáreas, en Quintana Roo; Zona Cabo del Este y Costa de Todos Santos, con 1,833.0 y 500.0 hectáreas respectivamente, en Baja California Sur; y Zona de San Agustín, con 1,700.0 hectáreas, en Sonora; sumando un total de 6,239.4 hectáreas.

Se determina que con las visitas técnicas de reconocimiento a los sitios de interés, se obtuvo como resultado la identificación de las cuatro áreas territoriales para el desarrollo de proyectos turísticos sustentables, complementando su identificación, con una descripción técnica del proyecto, susceptible a desarrollarse para cada una de las citadas zonas.

Como resultado de la etapa antes mencionada, y una vez identificada las áreas territoriales, se elaboraron los Términos de Referencia para contratar estudios técnicos específicos, quedando pendiente su contratación.

Cuando es procedente y como parte de las acciones necesarias para la adquisición de reservas territoriales las demás áreas que participan en el proceso se encargan de llevar a cabo la formulación o evaluación de los correspondientes planes maestros, gestionan el Dictamen de Seguridad Jurídica Inmobiliaria, la carta compromiso de venta y en su caso, el Seguro de Titulo de Propiedad Inmobiliaria, emitido por una compañía de seguros; delimitación de la reserva territorial, para verificar sus medidas, superficies y colindancias y obtener su avaluó correspondiente; autorización del Comité Técnico para la adquisición de la reserva territorial, obtención del registro del proyecto de inversión correspondiente ante la Secretaria de Hacienda y Crédito Público; los recursos necesarios para liquidar el importe de la adquisición de la reserva territorial y cubrir los gastos que dicha adquisición genere; elaborar el Proyecto de Contrato o Instrumento Jurídico correspondiente para documentar la operación de adquisición; y formalizar la adquisición de la Reserva Territorial, para incorporarla al patrimonio inmobiliario de FONATUR”.

Del resultado núm. 11, la entidad fiscalizada señaló que “en relación con a la programación para adquisiciones de terrenos, además de las acciones que se están llevando a cabo en 2011, en términos de la Política de generación de proyectos, gestión y adquisición de reserva territorial, la Dirección Adjunta de Servicios de Apoyo al Sector Turístico, informa que dentro de su programa de trabajo para 2012, establecerá las metas, prioridades, los recursos a asignar, los responsables y los tiempos de ejecución para la identificación de reserva territorial susceptible de ser adquirida para la creación de centros turísticos sustentables, para que en su caso y una vez autorizado por el Comité Técnico del FONATUR, la Dirección Ejecutiva de Gestión Estratégica lleve a cabo la adquisición, todo lo anterior sujeto a la existencia de recursos respectivos que autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.

Del resultado núm. 13, la entidad fiscalizada señaló que “proporcionó el flujograma del proceso de autorización en materia ambiental de los proyectos del fondo, así como la base de datos, en excel, del seguimiento de los términos y condicionantes en materia de impacto


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ambiental requeridos por la SEMARNAT, la cual presenta el nombre de cada uno de los CIP, nombre del proyecto, fecha de autorización y condicionantes.

En relación con el flujograma presentado éste contempla el universo de posibilidades en la toma de decisiones de todas las autorizaciones ambientales del FONATUR, ahora bien las Base de datos detalla proyecto por proyecto el seguimiento y cumplimiento de la condicionantes que la SEMARNAT ordena sean observadas para el desarrollo de los proyectos ambientales, no omito señalar que en la base de datos que se remitió a la ASF se incluyen datos de la MIA, su resolutivo, los términos y condicionantes a los que se sujetó la aprobación de ésta, como se atendieron, la respuesta de la autoridad aprobándolos por cada proyecto, toda esa información se les hizo llegar en su momento y si se consideraron todos los elementos necesarios.

Al respecto el FONATUR, cuenta como ya se comentó con controles internos de seguimiento de la atención a las observaciones, mismos que fueron presentados a esa auditoría, el primero de ellos son los expedientes por proyecto y el segundo es el Proceso de autorización en materia ambiental de los proyectos del FONATUR, el cual está complementado por una base de datos de seguimiento de los términos y condicionantes, mediante los cuales se tiene el esquema interno de atención de los asuntos ambientales con SEMARNAT. Es clara la atención que da FONATUR a las observaciones de la SEMARNAT, que como se pudo corroborar en la información solicitada por esa auditoría, todas y cada una de las observaciones realizadas por la SEMARNAT, han sido atendidas en tiempo y forma. Por lo que las observaciones realizadas por la SEMARNAT, no es el numero de cuestionamientos y señalizaciones, es una situación cualitativa de análisis técnico‐ambiental de potenciales efectos de un proyecto al medio ambiente y no de un número específico que pretenda ser evaluado por esa autoridad como un cuestionario. Asimismo, el resultado de la evaluación se desprende de una resolución administrativa tal y como lo dispone la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por lo que todos los procesos que realiza FONATUR, se rigen conforme a la normatividad aplicable, cabe señalar que si no hay autorización no hay obra.

Por lo que sí se cuenta con sistemas de control interno para atender las observaciones de la SEMARNAT, como lo son los expedientes revisados, por la auditoría y el Proceso de autorización en materia ambiental de los proyectos del FONATUR, así como la base de datos que es parte del flujograma. Asimismo, en los expedientes proporcionados a la ASF se puede corroborar la atención a los requerimientos desde la realización de nuevos estudios hasta la presentación de documentación y restricciones ambientales a proyectos turísticos”.

Del resultado núm. 14, la entidad fiscalizada señaló que “la preservación del equilibrio ecológico, tiene implícito el enfoque sustentable y de impacto nacional, ya que todos los proyectos de diseño urbano y sus correspondientes ingenierías, se basan en el cumplimiento de la normatividad ambiental aplicable, así como en la denominada Planeación Integral que involucra una participación activa de todas las disciplinas del Fondo. Asimismo, se señaló que FONATUR ha empleado diversos criterios de carácter homogéneo en el diseño de sus actividades o procesos de desarrollo que apuntan al Desarrollo de Proyectos Turísticos Sustentables: Tratamiento de las aguas residuales; Reúso de las aguas residuales tratadas en riego; Generación de energía eléctrica a partir de módulos fotovoltaicos; Reducción en el consumo de energéticos que reduzcan la utilización de


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equipos de climatización interior, y el consumo de energía y agua; Promover una mayor corresponsabilidad entre la autoridad, el desarrollador y los privados para el cuidado y manejo del medio ambiente; Contribuir a la sustentabilidad económica de las regiones donde se ubican los desarrollos turísticos por medio de la diversificación de las economías locales; Elaborar instrumentos de planeación urbana y ordenamiento ecológico que eviten los impactos asociados al crecimiento de la demanda turística y urbana”.

Del resultado núm. 15, la entidad fiscalizada señaló que “la disminución de los recursos propios y de crédito llevó al fondo a diferir obras de urbanización, de cabeza y de equipamiento, y agregar nuevas obras más prioritarias, cuidando no disminuir la meta de generación de superficie urbanizada para el inventario de FONATUR.

AI respecto se entregaron los oficios SRF/FJHB/1652/2010 de fecha 11 de noviembre de 2010 y SRF/FJHB/1700/2010 de fecha 14 de diciembre de 2010, ambos suscritos por el Subdirector de Recursos Financieros del FONATUR y el oficio SIC.DGDICS.911.2010 de fecha 16 de diciembre de 2010 suscrito por el Director General de Desarrollo Institucional y Coordinación Sectorial de la Secretaría de Turismo, coordinadora de Sector a la cual se encuentra adscrito el Fondo Nacional de Fomento al Turismo, por medio del cual hizo llegar al Fondo el oficio numero 312.A‐003341 de fecha 23 de Noviembre de 2010, suscrito por el Director General de Programación y Presupuesto B de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el cual obra asentado que esta ultima Secretaría tome conocimiento del Oficio de Liberación de Inversión (OLl) No. DAAF/IGJ/1765/1O de FONATUR por un monto total de $1,545,551,800.00 que se destinó al capítulo 6000 que considera movimientos compensados de los programas y proyectos de inversión, de acuerdo a lo autorizado por el Comité Técnico de FONATUR en la Sexta Sesión Extraordinaria celebrada el 5 de noviembre de 2010.

Asimismo, cabe señalar que en relación a ...la valoración del impacto que se generaría por la cancelación y aumento de nuevas obras..., el artículo 99 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, señala que: el procedimiento general para las adecuaciones presupuestarias externas de las entidades es el siguiente: I. El Trámite ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) se realizará por conducto de la dependencia coordinadora de sector. II. La solicitud deberá justificarse, identificando cada uno de las modificaciones en el presupuesto, así como el calendario respectivo...

En este contexto, es importante señalar que previa a que se contara con la autorización del Órgano de Gobierno del Fondo para la modificación de presupuesto, fueron justificados y fundamentados los motivos que lo originaron”.

Del resultado núm. 16, la entidad fiscalizada señaló que “mediante oficio número DAAF/IGJ/127/2011 de fecha 25 de marzo del presente año se dio atención a los requerimientos del oficio núm. DGADDE/092/2011, mediante el cual se solicitaba en el numeral 9 el informe de la cuenta pública. Cabe señalar, dentro de dicho informe se da explicación a las variaciones en el formato G13AP340F”.

Criterios de Selección · En 2010, el FONATUR tenía a su cargo nueve centros turísticos, siete...

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