CONTROL CONSTITUCIONAL PERUANO

Kn Ortiz del Rio, Marco Antonio

1. INTRODUCCIÓN:

El presente ensayo tiene por finalidad

dar un alcance del control constitucional en

nuestro ordenamiento jurídico, esto se

lograra al analizar la decisión adoptada por

el Tribunal Constitucional en el Expediente

3741-2004-AA/TC, decisión que generó

una amplia discusión a la que espero

contribuir con las reflexiones que en el

presente ensayo se detallaran.

Sin perjuicio de tratarse de un estudio

que se aproxima críticamente a una

sentencia del Tribunal Constitucional, es

preciso señalar que se ha intentado ubicar

dicha sentencia no sólo en el contexto de la

jurisprudencia constitucional sobre la

inaplicación de normas por parte de la

Administración Pública sino que, conforme

vamos avanzando en su desarrollo, era

necesario, también, enmarcarla dentro de

un contexto más general como es el

referido a la discusión en torno al respeto

por parte del Tribunal Constitucional de los

límites que su función jurisdiccional debe

observar en garantía de la posición

especialmente importante que en un

Estado Democrático de Derecho ostenta el

legislador, tema que viene ocupando,

progresivamente, mayor importancia en

nuestro ámbito.

El contenido de este ensayo tiene como

finalidad, rastrear los antecedentes del

pronunciamiento del Tribunal Constitucional

en el caso Salazar Yarlenque, estudiar la

lógica interna de la sentencia en dicho caso

y revisar los argumentos, a favor y en

contra, que desde diversas perspectivas se

han formulado al polémico fallo que

consagra el control difuso de la

constitucionalidad de las leyes por parte de

entidades integrantes de la Administración

Pública, tratando de leer esta sentencia en el

contexto de la jurisprudencia establecida por

el Tribunal Constitucional y, especialmente,

en su relación frente al legislador y el

respeto de su legitimidad democrática.

Es así que haciendo uso del método

documental se analizó el contenido del

mencionado expediente y otros textos para

lograr una mayor comprensión del control

constitucional.

2. DESARROLLO:

El Control de constitucionalidad es el

mecanismo jurídico por el cual, para

asegurar el cumplimiento de las normas

constitucionales, se realiza un

procedimiento de revisión de las normas

ordinarias, y en caso de contradicción con

la Constitución se procede a la invalidación

de las normas de rango inferior que no

hayan sido hechas en conformidad con

aquellas. El fundamento de este control es

el mantenimiento del Principio de

Supremacía Constitucional.1

2.1. MODELOS DE CONTROL

CONSTITUCIONAL

La constitución peruana contiene

dos modelos, control concentrado y

control difuso, para desarrollar el control

constitucional, aunque en el Perú

también se hace uso rara vez de un

tercer modelo, el control legislativo.

A continuación detallaremos de manera

minuciosa para tener una mejor comprensión:

2.1.1. CONTROL CONCENTRADO

La constitución regula en su art.

201º que el Tribunal Constitucional es

el órgano de control de la constitución2,

siendo considerado -en la práctica-

como el máximo intérprete de la misma

debido a la intensa labor que viene

desarrollando en la actualidad

dirimiendo controversias en las cuales

estén en juegos derechos

fundamentales o pronunciándose sobre

la constitucionalidad de normas legales

de inferior rango como leyes ordinarias,

decretos legislativos, decretos,

reglamentos, entre otros.3

El Tribunal Constitucional no

actúa de oficio a manera de vigilante

de la constitucionalidad, sólo actúa

cuando los órganos y sujetos

expresamente indicados en el artículo

203 de la Constitución inician un

proceso ante este órgano colegiado.4

2.1.2. CONTROL DIFUSO

El artículo 138 de la constitución

reconoce la segunda forma de control

constitucional, donde se señala que:

“En todo proceso, de existir

incompatibilidad entre una norma

constitucional y una norma legal, los

jueces prefieren la primera. Igualmente,

prefieren la norma legal sobre toda otra

norma de rango inferior”.

Este sistema nos ofrece más

acceso a la justicia constitucional

debido a que un ciudadano no estaría

limitado por el artículo 203 de la

Constitución. En este sentido, si un

particular inicia un proceso judicial y

considera que una norma contraviene

lo dispuesto en la constitución, podrá

solicitar que se inaplique la norma. De

igual forma, el juez puede optar por

inaplicarla sin la solicitud de alguna de

las partes, lo cual quiere decir que el

control difuso en sede judicial es a

pedido de parte o de oficio.

El control difuso en sede judicial

tiene su propio procedimiento debido

a que las sentencias expedidas por

los jueces pueden ser elevadas en

consulta para su respectiva

observación ante la Sala

Constitucional y Social de la Corte

Suprema para que se pronuncie sobre

el tema. Todo esto se encuentra

contenido en la Ley Orgánica del

Poder Judicial.5

2.1.3. CONTROL LEGISLATIVO

Este tipo de control de la

constitucionalidad es distinto a los

anteriormente tratados. Ciertamente, este

tipo constituye más un procedimiento o

formalismo vinculado a la dación de

normas legales que a un tipo diseñado

específicamente para analizar la

constitucionalidad de una norma.

Este procedimiento de control

está recogido en los artículos 90 y 91

del Reglamento del Congreso de la

República donde se contemplan

procedimientos de control sobre la

legislación delegada (cuando se trata

de decretos legislativos) y sobre

decretos de urgencia respectivamente.

Como bien sabemos, los

decretos legislativos son una forma

distinta de dictarse normas con rango

de ley. Lo característico de esta forma

es que el propio Congreso de la

República dicta una ley autoritativa en

donde establece un marco de

delegación de facultades para el

Poder Ejecutivo. Es con dichas

facultades determinadas por ley, que

el Ejecutivo puede dictar normas con

fuerza de ley sobre materias que

competen exclusivamente al

Congreso de la República. De igual

forma, la constitución reconoce en su

artículo 118 inciso 19 que es facultad

del Presidente de la República el

dictar medidas extraordinarias,

mediante Decretos de Urgencia (los

cuales tienen fuerza de ley), en materia

económica y financiera cuando así lo

requiera el interés nacional.

Ambas formas de dictar normas

están subordinadas a que se dé

cuenta al Congreso de la República

para su evaluación. Una vez realizado

el informe por parte del Ejecutivo, éste

es evaluado por la Comisión de

Constitución y Reglamento, la cual

emitirá un dictamen o un informe al

pleno sobre la constitucionalidad de

los mencionados decretos, sugiriendo

su derogación o modificación por el

Congreso de la República.

2.2. ANALISIS DEL PRECEDENTE

VINCULANTE EXP. N.° 3741-

2004-AA/TC–LIMA

RAMÓN HERNANDO SALAZAR

YARLENQUE

2.2.1. ANTECEDENTES:

Aduce el sr. RAMÓN

HERNANDO SALAZAR YARLENQUE

( el demandante ) que tras haberle

impuesto una multa la Municipalidad

de Surquillo (la entidad emplazada)

se presentó en la municipalidad a

efectos de impugnar dicha decisión,

pero se le exigió previamente el pago

de quince nuevos soles (S/. 15.00) por

concepto de tasa impugnación,

conforme al TUPA de la referida entidad

edil, agregando que la exigencia de

dicho pago vulnera su derecho de

petición, así como su derecho de

defensa como elemento del debido

proceso que consagra la Constitución.

Es por ello que Con fecha 14 de

febrero de 2003, el recurrente

interpone demanda de amparo contra

la Municipalidad de Surquillo,

solicitando que se ordene a la

emplazada admitir a trámite sus

medios impugnatorios sin la exigencia

previa de pago de la tasa que por tal

concepto tiene establecido en su

respectivo Texto Único de

Procedimientos Administrativos.

La emplazada contesta la

demanda contradiciendo de modo

sustancial sus argumentos. Sostiene

que la Constitución, en su artículo

192°, inciso 3, reconoce competencia

a los municipios para crear, modificar

y suprimir contribuciones, tasas,

arbitrios, licencias y derechos

municipales, y que sobre dicha base,

ha establecido en su TUPA el pago

por los conceptos de presentación de

documentos cinco soles y por

concepto de impugnación diez soles,

los cuales se encuentran debidamente

sustentados en su estructura de costos.

El Sexagésimo Tercer Juzgado

Civil de Lima, con fecha 6 de junio de

2003, declara infundada la demanda

considerando que el monto

establecido por concepto de

impugnación, así como el que se

establece por concepto de recepción

de documentos, ascendente en total a

la suma de quince nuevos soles, se

encuentra previsto en el TUPA de la

municipalidad emplazada. Argumenta

también que dicha norma ha sido

expedida conforme al Código

Tributario y que, por ello, no se están

violando los derechos del recurrente,

tal como este alega.

Finalmente en Lima, a los 14 días

del mes de noviembre de 2005, reunido

el Tribunal Constitucional en sesión de

pleno jurisdiccional, con la asistencia de

los señores magistrados Alva Orlandini,

presidente; Bardelli Lartirigoyen,

vicepresidente; Gonzales Ojeda, García

Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo,

pronuncian sentencia a favor del sr.

Ramón Hernando Salazar Yarlenque.  

2.2.2. ANALISIS

A través del ya conocido caso

Salazar Yarlenqué, nuestro guardián

de la Constitución, en el Proceso de

Amparo N° 3741-2004-AA/TC, sentó

como precedente “que todo tribunal u

órgano colegiado de la administración

pública tiene la facultad y el deber de

preferir la Constitución e inaplicar una

disposición infraconstitucional que la

vulnera manifiestamente, bien por la

forma, bien por el fondo, de

conformidad con los artículos 38°, 51°

y 138° de la Constitución”.

Esto se expresa a través de

los siguientes fundamentos:

6. Este deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza, como es

evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51.º de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley –más aún si esta puede ser inconstitucional– sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como «Principio de legalidad», en el fondo no es otra cosa que la concretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que «Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)» 7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no sólo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución –dada su fuerza normativa–, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.°, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial. 

9. el artículo 138. ° no puede ser objeto de una interpretación constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposición constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitución, considerando el artículo 51.º antes señalado, más aún si ella misma (artículo 38.°) impone a todos –y no solo al Poder Judicial– el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artículo 102º del Código Tributario, cuando precisa que « al resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía (...)»; es decir, aquellas disposiciones de la Constitución que, en este caso, se manifiestan a través de los principios constitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que están relacionados con dichos principios. 

16. La aplicación de una ley inconstitucional por parte de la administración pública implica vaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa, pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la supremacía jurídica de la Constitución, establecido en los artículos 38.º, 51.º y 201.º de la Constitución; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrático.6

Según lo establecido en la

sentencia no solo se hablaría de

control difuso en sede judicial, sino

también podría hablarse de control

difuso en sede administrativa de

acuerdo a lo que dispuso el tribunal

constitucional en la sentencia recaída

en el expediente nº 3741-2004-aa/tc,

que constituye un precedente de

observancia obligatoria. En esta

sentencia, el tribunal constitucional

establece que si bien es cierto que la

administración pública está sometida

al principio de legalidad, ésta tiene la

facultad y el deber de preferir la

constitución e inaplicar una disposición

infraconstitucional que la vulnera

manifiestamente. En este sentido, el

ejercicio del control administrativo difuso

se realiza a pedido de parte y de oficio

cuando se trate de la aplicación de una

disposición que vaya en contra de la

interpretación que de ella haya realizado

el propio tribunal constitucional.

El argumento ofrecido por el

tribunal constitucional para sustentar

la aplicación del control difuso en

sede administrativa (tribunales

administrativos u órganos colegiados

que dirimen controversias) se basa en

la redacción del artículo 138 del texto

constitucional. Dado que no existe

una prohibición explícita ni otra norma

que disponga lo contrario, es

razonable reconocer esta facultad a la

administración pública cuando ejerce

función jurisdiccional dentro de su

propio ámbito. Dicha interpretación

contribuye también a que el tribunal

constitucional pueda también hacer

uso del control difuso cuando resuelve

en última instancia procesos

constitucionales (hábeas corpus,

amparo, entre otros).

3. CONCLUSIONES:

Podemos señalar que en materia de control

constitucional el Perú el ordenamiento

jurídico peruano nos ofrece tres formas bien

definidas, cada una con sus ventajas y

desventajas pero que, en definitiva, buscan

defender la supremacía de la Constitución

frente a posibles normas que contravengan

lo dispuesto por ella sea por la forma o por

el fondo.

En el expediente N.° 3741-2004-AA/TC–

LIMA se aclaró que la aplicación del control

difuso no incumbe únicamente a los jueces,

y que este no se debe realizar únicamente

dentro del marco de un proceso judicial. 

La administración pública, a través de sus

tribunales administrativos o de sus órganos

colegiados, tiene la facultad de hacer

cumplir la Constitución –dada su fuerza

normativa–, y el deber constitucional de

realizar el control difuso de las normas que

sustentan los actos administrativos y que

son contrarias a la Constitución o a la

interpretación que de ella haya realizado el

Tribunal Constitucional (artículo VI del Título

Preliminar del Código Procesal

Constitucional).

En conclusión, podemos afirmar que el

sistema de justicia constitucional o de

control de la constitucionalidad es uno de

los más perfectos posibles. No obstante,

esta afirmación se circunscribe a nuestra

realidad debido a que funciona y es efectivo

en nuestra realidad jurídica.

4. BIBLIOGRAFIA:

1 Wikipedia. (11 de julio de 2014). Recuperado el 20 de julio de 2014, de HYPERLINK "http://es.wikipedia.org/wiki/Control_de_constitucionalidad"http://es.wikipedia.org/wiki/Control_de_constitucionalidad

2 Artículo 201 de la Constitución Política del Perú 1993: “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco años.Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exigen los mismos requisitos para ser Vocal de la Corte Suprema. Los miembros del Tribunal constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas que los congresistas. Les alcanzan las mismas incompatibilidades. No hay reelección inmediata.Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un año de anticipación”

3 Artículo 200 inciso 4 de la Constitución Política del Perú de 1993: “La acción de inconstitucionalidad procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”

4 Blog del Christian Guzmán Napurí, Abogado y docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Artículo: “El Concepto de Constitución” publicado el 07 de Noviembre de 2007.

http://blog.pucp.edu.pe/category/2647/blogid/1033

5 Artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial peruano

6 Expediente N.° 3741-2004-AA/TC–LIMA5. ANEXOS:

CONTROL CONSTITUCIONAL

El Control de constitucional es el mecanismo jurídico por el cual, para asegurar el cumplimiento de las normas constitucionales, se realiza un procedimiento de revisión de las normas ordinarias, y en caso de contradicción con la Constitución se procede a la invalidación de las normas de rango inferior que no hayan sido hechas en conformidad con aquellas.

Control Concentrado

Control Difuso

Control Legislativo

Se ejerce a través de tres formas

El sistema concentrado de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, contrariamente al sistema difuso, se caracteriza por el hecho de que el ordenamiento constitucional confiere a un solo órgano estatal el poder de actuar como juez constitucional,es decir que este sistema existe cuando un solo órgano estatal tiene la facultad de decidir jurisdiccionalmente la nulidad por inconstitucionalidad de los actos legislativos y otros actos del Estado de rango y valor similar.

El significado de Control Difuso es el de una facultad constitucional concedida a los órganos revestidos de potestad jurisdiccional para revisar la constitucionalidad de las normas, haciendo prevalecer la Constitución sobre la ley y ésta sobre cualquier otra norma de rango inferior.

Esta facultad no debe ser solo ejercida por los jueces en un proceso judicial sino que se

puede aplicar también por la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados.

Este tipo constituye más un procedimiento vinculado a la dación de normas legales que a un tipo específico diseñado para analizar la constitucionalidad de una norma. Como bien sabemos, los decretos legislativos son una forma distinta de dictarse normas con rango de Ley, de igual forma, la constitución reconoce que es facultad del Presidente de la República el dictar medidas extraordinarias, mediante Decretos de Urgencia.Ambas formas de dictar normas están subordinadas a que se dé cuenta al Congreso de la República para su evaluación. Una vez realizado el informe por parte del Ejecutivo, éste es evaluado por la Comisión de Constitución y Reglamento, la cual emitirá un dictamen o un informe al pleno sobre la constitucionalidad de los mencionados decretos, sugiriendo su derogación o modificación por el Congreso de la República.