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CONSTRUYENDOEL DORADO

LECCIONES DEL PROGRAMA ANDINO

DE COMPETITIVIDAD - PAC

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CONSTRUYENDO EL DORADOLecciones del Programa Andinode Competitividad - PAC

Primera edición: Noviembre 2003

ISBN: 9972-649-25-3

Depósito legal: 1501082003-6668

© Corporación Andina de Fomento

www.caf.com/pac

El material de este libro forma parte delPrograma Andino de Competitividadde la Vicepresidencia de Estrategiasde Desarrollo de la CAF

Editor: Luis Chang Chang Fun

Producción editorial y diseñoAPOYO Comunicación Corporativa S.A.Juan de la Fuente 625 - San Antonio - Miraflores

Diseño de carátula: Rosario Arana Cisneros

Impresión: Metrocolor S.A.

PRÓLOGO 7

INTRODUCCIÓN 9

EL PAC: INTENTANDO HACER BIEN LAS COSAS 10ACTIVIDADES DEL PROGRAMA 10

CAPÍTULO ILA COMPETITIVIDAD DE LOS PAÍSES ANDINOS 15

EL REPORTE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD 17RESULTADOS 17BOLIVIA: SIN AVANCES EN SUS NIVELES DE COMPETITIVIDAD 18COLOMBIA: MEJORÓ DOS ESCAÑOS EN ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD 19ECUADOR: LIGEROS AVANCES EN 2003 20PERÚ: ESCALA POSICIONES, PERO MUESTRA DETERIORO A NIVEL MICRO 21VENEZUELA: VENTAJA RELATIVA EN TECNOLOGÍA SUSTENTA COMPETITIVIDAD 21¿POR QUÉ EL CRECIMIENTO EN LOS PAÍSES ANDINOS ES LENTO? 22LA PRÓXIMA ETAPA: CÓMO SER COMPETITIVO 24

CAPÍTULO IILOS CLUSTERS: ALLÍ DONDE SE DESARROLLAN LAS VENTAJAS

COMPETITIVAS DE LAS EMPRESAS 29

¿QUÉ ES UN CLUSTER? 31CLUSTERS EN LOS PAÍSES ANDINOS 32CLUSTERS DE BOLIVIA 32CLUSTERS DEL PERÚ 35CLUSTERS DEL ECUADOR 36

C O N T E N I D O

CAPÍTULO III TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN 39

ACCESO A LA RED 41APRENDIZAJE EN LA RED 43ECONOMÍA INTERCONECTADA 43POLÍTICAS EN LÍNEA 44DIEZ PRIORIDADES 44

CAPÍTULO IV POLÍTICA ECONÓMICA: INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA 47

CLIMA DE NEGOCIOS E IED 49DETERMINANTES DE LA IED 49INSTITUCIONES Y MARCO ECONÓMICO ADECUADO PARA ATRAER IED 50INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN LOS PAÍSES ANDINOS 52

CAPÍTULO VVULNERABILIDAD A CHOQUES EXTERNOS 71

DEPENDENCIA DE LOS RECURSOS NATURALES 71PAÍSES ANDINOS, ENTRE LOS MÁS VOLÁTILES 71FACTORES QUE EXPLICAN LA VOLATILIDAD 73¿CÓMO SE TRANSMITE LA VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE BIENES PRIMARIOS? 74RECOMENDACIONES DE POLÍTICA 75COMENTARIOS FINALES 78

CAPÍTULO VI MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE 81

INDUSTRIA Y DESEMPEÑO AMBIENTAL 83EVALUACIÓN DEL COSTO EFECTIVO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 83DESARROLLO SOSTENIBLE: EL RETO PARA EL NUEVO SIGLO 88

CONCLUSIONES 91

CÓMO SER COMPETITIVO 91CLUSTERS 91TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN 91INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA 92VULNERABILIDAD DE LAS ECONOMÍAS ANDINAS 92MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE 92

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Los conquistadores que vinieron al continente americano en el siglo XVI andabana la búsqueda de ese reino mágico y legendario, llamado El Dorado, que se decía eraabundante en oro y metales preciosos. Tales aventureros creían que el solo descubri-miento de El Dorado los haría ricos, en una época en que el mercantilismo era la for-ma prevaleciente de creación –o más bien de acumulación– de riqueza. Esa leyendafue el sueño que guió a los conquistadores a explorar nuevos territorios, donde hoy seencuentran los países andinos.

Cinco siglos después, las formas de crear valor han cambiado totalmente. Hoy que-remos alcanzar El Dorado, pero para ello tenemos que construirlo y hacer realidad esaleyenda con nuestro propio esfuerzo, pues no existen tales reinos mágicos. Pero no unDorado de oro y plata, sino de prosperidad para su propia gente, basada en la genera-ción de sólidas ventajas competitivas sostenibles en el tiempo. Y el principal activo enestos territorios es el recurso humano, el mismo que en conjunción con otros recur-sos nos permitirá, a través del conocimiento, salir del atraso y construir la ansiadaprosperidad para nuestros países.

La CAF decidió establecer el Programa Andino de Competitividad (PAC), un proyec-to especial y estratégico, como parte del compromiso de la Corporación por contribuiral desarrollo de estos países. A través de éste, la CAF busca ayudar a entender los fun-damentos de la construcción de las ventajas competitivas de los países andinos y a di-fundir propuestas para mejorar la posición competitiva de los mismos. Para ello, laCAF estableció una alianza estratégica con el Centro para el Desarrollo Internacionalde la Universidad de Harvard, el que, junto con centros académicos de los países andi-nos, llevó a cabo una serie de investigaciones y actividades cuyas principales ideas ylecciones nos complace presentar en este libro.

Construir el nuevo reino de El Dorado no es una tarea fácil. Requiere de la con-junción de los esfuerzos de todos y de la perseverancia en el tiempo, guiados por unafilosofía muy simple: la búsqueda permanente de la excelencia, una forma de pensa-miento por la cual los grandes avances y logros nunca son suficientes, pues siemprehay lugar para la mejora. Ése es el nuevo camino a El Dorado.

*Presidente Ejecutivo - CAF

L. Enrique García*

P R Ó L O G O

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E n términos de rendimiento económico, durante el siglo XX, los países andinos nolograron pasar de una estructura económica apropiada para los tiempos de la co-lonia, o de una era industrial temprana, hacia una nueva estructura que pudiera

ser exitosa en una era en la cual la información, el conocimiento y la innovación son losmotores que impulsan el crecimiento y desarrollo.

A mediados de los sesenta, los países andinos tenían un Producto Bruto Interno (PBI)per cápita similar al de las naciones de Asia Oriental. Sin embargo, sólo tres décadas mástarde, su PBI per cápita es más que duplicado por el alcanzado por los países asiáticos gra-cias a su rápido crecimiento. Considerando la actual dinámica de la economía global, lasnaciones andinas están condenadas a quedarse atrás si no consiguen dar un salto a la nue-va economía: la del siglo XXI.

Las antiguas maneras no serán suficientes. Nuevos descubrimientos de riqueza mineral oel desarrollo de nuevos recursos naturales solamente servirán para mantenernos en el mismocarril de tráfico lento en el que nos encontramos. Se debe crear nuevas condiciones para darun salto exitoso hacia el carril de tráfico rápido, que nos permitan salir de la pobreza genera-lizada, eliminar las desigualdades extremas y terminar con la degradación ambiental.

Los países andinos ya han estado haciendo profundas reformas económicas para alcan-zar la estabilidad económica y generar condiciones básicas para que los mercados funcio-nen adecuadamente. En países donde estas reformas han tenido tiempo de dar fruto se hatenido éxito en reducir dramáticamente la inflación y mejorar el desempeño de las expor-taciones, tanto como conseguir un crecimiento económico estable.

Nos encontramos más integrados en la economía mundial, en el comercio, finanzas y flujosde inversión. Sin embargo, esto es insuficiente. Las exportaciones mantienen una fuerte base enrecursos naturales, y las ganancias más significativas en participación en los mercados interna-cionales radican en bienes que están perdiendo importancia en el intercambio mundial.

Para cambiar su suerte, nuestros países deberán usar como punto de partida lo que yahan construido con gran esfuerzo y sacrificio. Pero las reformas de “primera generación”por sí solas no impulsarán el gran salto. Los países andinos todavía deben sobrepasar des-ventajas que se acumularon durante un largo período de negligencia y deberán construir

I N T R O D U C C I Ó N

C o n s t r u y e n d o E l D o r a d o

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los cimientos requeridos para integrarse a la economía del siglo XXI, que tiene como baseel conocimiento. Esto no será fácil.

Nuestros niveles de avance educacional son bajos. La ciencia y la tecnología han sido ig-noradas en términos tanto de asignación de recursos económicos como de recursos huma-nos. La infraestructura de servicios y las comunicaciones son deficientes, y a ello se sumanlas dificultades de nuestras características geográficas. El ordenamiento institucional no esfavorable, la capacidad de gobernar es débil, la corrupción es un problema en el que haymucho por hacer, y las desigualdades de ingresos están entre las mayores del mundo.

El PAC: intentando hacer bien las cosas

Para llevar adelante la coordinación del PAC y poner en marcha la primera fase del mismo(PAC I), la CAF convocó al Centro para el Desarrollo Internacional (CID, por sus siglas eninglés) de la Universidad de Harvard, Estados Unidos, cuyos investigadores trabajaron encolaboración con instituciones de los cinco países de la región, así como con representan-tes de sus gobiernos, del sector privado y de la sociedad civil.

El PAC, que comenzó en diciembre de 1999, busca promover una agenda integral parael fortalecimiento de la competitividad nacional y regional, que promueva un crecimientoambientalmente sostenible y que mejore significativamente las condiciones de vida en la re-gión. El Programa ha enfatizado la necesidad de actuar en las siguientes acciones de políti-ca para lograr mejoras en la competitividad de los países:

• Mejorar el ámbito de los negocios, de manera que los países resulten más atractivos pa-ra los inversionistas extranjeros

• Eliminar trabas para la creación de nuevas empresas • Crear las condiciones para un uso eficiente de las tecnologías de la información • Asegurar que las regulaciones ambientales promuevan prácticas que junto con proteger

el ambiente sean compatibles con un manejo eficiente de las empresas • Incentivar a las asociaciones de productores a tomar la iniciativa para mejorar su com-

petitividad, sin esperar que las soluciones vengan de los gobiernos

Durante el primer año del Programa se realizaron más de 20 seminarios y conferenciaspara presentar resultados y promover el diálogo sobre propuestas concretas de acción. Co-mo resultado de este proceso se han puesto en marcha grupos de trabajo en tres áreas: tec-nologías de la información, eliminación de barreras para la creación de nuevas empresas,e incorporación de nuevas tecnologías y otras acciones requeridas para mejorar la compe-titividad en sectores agropecuarios seleccionados.

Actividades del Programa

El PAC fue concebido para tener una duración de cuatro años, con una evaluación interme-dia al finalizar el segundo año. Se han planeado actividades y subprogramas, y para el pe-ríodo 2000-2001, se trabajó en tres áreas generales:

I. Fundamentos microeconómicos de la competitividad II. Políticas económicas III. Medio ambiente y desarrollo sostenible

El éxito del Programa dependerá de que, efectiva-mente, sean aplicadas las propuestas e iniciativas pre-sentadas. Y para que la agenda del PAC se convierta enuna agenda nacional, es muy importante que los princi-pales actores en cada país se apropien de sus acciones ypropuestas. Con ese propósito se está impulsando laparticipación activa en el Programa, principalmente enel debate sobre asuntos de competitividad, de los gobier-nos, el sector privado y la sociedad civil de cada país.

Las actividades de la primera fase del PAC consistie-ron principalmente en proyectos de investigación, loscuales estuvieron enfocados en la elaboración de reco-

mendaciones de políticas y en la promoción de inter-acción y discusión para generar y dar seguimiento alproceso de cambio en sectores económicos específi-cos, y en otras actividades para promover y consolidaruna agenda para el cambio en cada país. Uno de losobjetivos del Programa es ayudar a construir institucio-nes para dar continuidad a las iniciativas de fortaleci-miento de competitividad.

Finalmente, el PAC aspira a mejorar la habilidad dela CAF para responder a las necesidades de desarrollode la región y fortalecer su capacidad para apoyar de-cisiones de políticas públicas.

La estrategia del PAC

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L e c c i o n e s d e l P r o g r a m a A n d i n o d e C o m p e t i t i v i d a d

El Programa ha mantenido una actitud flexible para incorporar nuevos temas o pro-yectos específicos cuando la necesidad se ha presentado. Un tema común ha sido la ne-cesidad de innovación y cambio para alejar a las economías andinas de su dependenciaen recursos naturales y dirigirlas hacia estructuras de producción que tengan mayor ba-se en el conocimiento.

I. Fundamentos microeconómicos de competitividad

Consistió de intervenciones orientadas a impulsar procesos para promover la ventajacompetitiva al nivel de empresas o grupos de empresas (clusters). Michael Porter lideró es-ta parte del equipo, que también contó con la participación del Centro Latinoamericano pa-ra la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS), institución afiliada al InstitutoCentroamericano de Administración de Empresas (Incae). Esta área comprendió tres sub-programas:

1. Clusters de tecnología de la información: El Programa trabajó en Venezuelapara explorar la posibilidad del desarrollo de un cluster de compañías innovadoras y com-petitivas en esta industria.

2. Clusters de agrotecnología: Debido a la importancia de la agricultura en la regiónandina, el impacto de la agricultura de baja productividad en el ambiente, y la posibilidad deimplementar la competitividad de las labores agrícolas de forma significativa, el Programatrabajó en la creación de clusters de agrotecnología. También examinó los obstáculos a lacompetitividad que resultan de políticas públicas y se esforzó en promover consenso paracambiar esas políticas. Este trabajo se llevó a cabo en Bolivia, Ecuador y Perú.

3. Instituciones para la competitividad: La agenda de competitividad de un paísdebería basarse en un esfuerzo conjunto entre el gobierno y la sociedad civil, especial-mente el sector empresarial. Aunque este trabajo se enfocó particularmente en Colom-bia, el PAC examinó las experiencias con instituciones formales e informales que impul-


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san la competitividad de las empresas en diversos países y así extraer lecciones para to-da la región andina.

II. Políticas económicas

Esta área agrupó cinco subprogramas y estuvo liderada por Jeffrey Sachs. Todos inclu-yeron estudios para dar apoyo a iniciativas de políticas que pudieran ser asumidas por ca-da gobierno.

1. Preparación para la adopción de tecnología de la información: El Programaevaluó la preparación de los cinco países para aprovechar las nuevas tecnologías de la in-formación y para identificar iniciativas de políticas que pudieran fortalecer la competitivi-dad a través del avance en esta área.

2. Indicadores de competitividad: Con base en la experiencia del Reporte Global deCompetitividad, un conjunto de indicadores específicos fue analizado y validado para ca-da país con el fin de evaluar el progreso en diferentes áreas de competitividad. Este trabajoresultó en un mejor entendimiento de las barreras específicas que es necesario desmontarpara promover el crecimiento económico.

3. Atracción de inversionistas extranjeros a la región andina: Comenzando conun trabajo reciente hecho en el CID sobre los determinantes de las decisiones de ubicaciónde inversión por corporaciones multinacionales, el Programa evaluó las instituciones, polí-ticas y regulaciones en marcha en los cinco países andinos.

4. Estrategias de fortalecimiento de comercio: El propósito principal de este estu-dio fue determinar las condiciones que permitan pasar con éxito desde estructuras econó-micas basadas en recursos naturales a aquellas basadas en los factores que impulsan el cre-cimiento en la actualidad.

5. Vulnerabilidad ante shocks externos: Se examinaron los instrumentos de políti-cas para reducir la vulnerabilidad ante los choques de precios en los principales bienes deexportación, y se hicieron propuestas al respecto. La investigación general fue liderada con-juntamente por las universidades y un equipo del CID.

Con la finalidad de que el Programa tuviera éxito,para el PAC I fue esencial tener presencia activa en to-dos los países andinos. Por lo tanto, se trabajó conprofesionales en cada país bajo la dirección del equi-po del CID y en contacto estrecho con las oficinas lo-cales de la CAF. Además, para los procesos de investi-gación y diálogo, se contó con entidades asociadas con

cinco instituciones académicas: Bolivia: Universidad Católica de Bolivia, La Paz Colombia: Universidad de Los Andes, Bogotá Ecuador: Escuela Superior Politécnica del Litoral

(Espol), Guayaquil Perú: Universidad del Pacífico, Lima Venezuela: Venezuela Competitiva, Caracas.

Trabajo en equipo

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III. Medio ambiente y desarrollo sostenible

Una de las principales preocupaciones sobre competitividad es la interacción entre eldesarrollo económico y el medio ambiente. Estrategias basadas en la explotación intensi-va de recursos naturales y la presión proveniente de una población (pobre en su gran ma-yoría) que aumenta rápidamente, han hecho que el crecimiento económico sea perjudi-cial para el medio ambiente. Esto se hace evidente en la región andina. Una nueva estrate-gia para el futuro debe tomar en cuenta los retos ambientales que estos países enfrentan.El PAC tomó en cuenta dos subprogramas al respecto.

1. Uso de recursos naturales: Se concentró en la identificación de condicionesapropiadas para el uso óptimo de un determinado recurso natural dentro de una eco-nomía compleja. El trabajo inicial se aplicó a Bolivia y Venezuela, y la investigación sellevó a cabo en coordinación con la realizada para analizar la vulnerabilidad anteshocks externos.

2. Evaluación del costo efectivo de políticas ambientales: Las universidades lo-cales colaboraron en una revisión de las políticas e instituciones ambientales de los paísesandinos. En el trabajo se incluyeron las implicaciones del costo para el comercio y la for-mulación de recomendaciones de políticas para cada país. El trabajo inicial se aplicó a Co-lombia, Ecuador y Perú.

La competitividadde lospaíses andinos

C a p í t u l o I

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Los países son competitivos si pueden alcanzarun crecimiento económico rápido y sostenibleen el largo plazo. Esto requiere más que estabi-

lidad macroeconómica y más que bajos costos, o lahabilidad de vender productos a bajos precios enmercados internacionales (excepto si es que contri-buyen al proceso de crecimiento). Se requiere deuna serie de factores que sustenten el potencial de undeterminado país para conseguir un crecimiento rá-pido, y que tienen que ver no sólo con la disponibi-lidad de recursos o de capital, sino también –y prin-cipalmente– con componentes como la existencia deinstituciones públicas y privadas que apoyen y avalenel crecimiento, la capacidad de adoptar tecnologías yde innovar, entre otros.

El Reporte Global deCompetitividad

Si bien existen muchas formas demedir la competitividad, el ReporteGlobal de Competitividad del ForoEconómico Mundial (FEM) utilizauna metodología que permite de-terminar los avances y retrocesosde los países considerados en sumuestra, así como ver las diferentesáreas críticas en las que trabajan losagentes de la competitividad.

El FEM y la CAF son socios es-tratégicos en la tarea de promoverla competitividad. A continuaciónse presentan los resultados del últi-

mo reporte anual, publicado a finales de 2003, co-rrespondiente al período 2003-2004.

Este reporte presenta el usual ranking de competi-tividad en dos campos: el Índice de Competitividad pa-ra el Crecimiento (ICC) sobre una muestra de 102 paí-ses y el Índice de Competitividad Empresarial (ICE) pa-ra un conjunto de 95 países. El primero intenta medirel potencial de crecimiento económico en el medianoplazo; el segundo, la capacidad de las empresas de ge-nerar valor con los recursos disponibles actualmente.

Resultados

De acuerdo con el ICC, Finlandia se posiciona comoel país más competitivo del mundo, seguido por Esta-dos Unidos. Es interesante resaltar que las otras cua-

C a p í t u l o I

LA COMPETITIVIDAD DE LOS PAÍSES ANDINOS

0

1

2

3

4

5

6

7

Chile (28)

El Salvador (48)

Trinidad y Tobago (49)

Uruguay (50)

Costa Rica (51)

Brasil (54)

Perú (57)

Panamá (59)

Dom. Rep. (62)

Colombia (63)

Jamaica (67)

Argentina (78)

Venezuela (82)

Bolivia (85)

Ecuador (86)Guatemala (89)

Nicaragua (90)

Honduras (94)

Paraguay (95)

Haití (102)

México (47)

Países Andinos: 5

Puesto Promedio: 75

Nº en últimos 20 puestos: 3

Latinoamérica y el Caribe: 21

Puesto Promedio: 68


Baja competitividad regional...Índice de Competitividad para el Crecimiento 2003 - 2004

(muestra de 102 países)

Fuente: The Global Competitiveness Report 2003-2004

Gráfico Nº 1


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tro economías escandinavas y Suiza están entre los 10primeros lugares: Suecia (3), Dinamarca (4), Suiza(7), Islandia (8) y Noruega (9). Asimismo, Taiwán(5) y Singapur (6) se unen a este selecto grupo conun excelente desempeño en tecnología.

En América Latina, Chile (28) continúa siendoel país más competitivo de la región, seguido porMéxico (47) y El Salvador (48). Cabe destacar queeste último subió 14 puestos con respecto al añopasado, y desplazó a Costa Rica del primer puestoentre los países centroamericanos. Las gananciasde competitividad en el último año más notablesademás de la de El Salvador, son las de México(+8), Colombia (+2) y Honduras (+2). Las pér-didas de competitividad más importantes se regis-traron para Uruguay (-8), Brasil (-7), Jamaica(-6) y Nicaragua (-5). Haití, Bolivia y Costa Rica noregistraron avances ni retrocesos.

En cuanto al ICE –que mide la productividad ac-tual en el ámbito de las empresas– Finlandia y EstadosUnidos también ocupan la primera y segunda posi-ción, respectivamente. Entre los países latinoamerica-nos y del Caribe, Chile (32) es el más productivo, se-guido por Brasil (34) y Costa Rica (45). Con respec-to al año pasado, las ganancias más importantes se re-gistraron para México (+8), Colombia (+6), Jamaica(+4) y Ecuador (+3). Las pérdidas más importantesfueron para República Dominicana (-18), Trinidad yTobago (-8), Panamá (-7) y Costa Rica (-5).

Para los países andinos, los resultados han sido,más bien, levemente favorables en ambos índices. Bo-livia se mantuvo estable en ambos índices, Colombiasubió dos escaños en el ICC y seis en el ICE, Ecuadorganó una posición en el ICC y tres en el ICE. Por otraparte, Perú subió un escaño en el primero, pero per-dió cinco en el segundo, y Venezuela perdió una solaposición en el ICC y se mantuvo estable en el ICE. Elpromedio regional, sin embargo, subió una posiciónen ambos índices. Estos resultados nos dan indiciosde que las tendencias de constantes pérdidas de com-petitividad pueden estar empezando a revertirse. Sinembargo, aún se requiere de esfuerzos continuos pa-ra promover la competitividad en los países antes deque se consolide una tendencia positiva.

BOLIVIA:sin avances en sus nivelesde competitividad

De acuerdo con el reporte, Bolivia se sitúa en el pues-to 85 entre 102 países en el ICC, ocupando la decimo-quinta posición en Latinoamérica, y la cuarta en la re-gión andina.

Si bien Bolivia se ha alejado un poco más de los úl-timos lugares que ocupaba en los reportes anteriores(puesto 58 de un total de 58 países en los años 1999 y2000, 66 de 75 en 2001 y 78 de 80 en 2002), esto nose debe a una mejora en la competitividad de Bolivia,sino que responde principalmente al ingreso de 22 paí-

ses en la muestra, varios de elloscon menores niveles de competitivi-dad. La competitividad para el cre-cimiento de Bolivia permanece enlos mismos niveles del año anterior,ya que al calcularse el ICC de 2003con la muestra de países de 2002,éste arroja el mismo resultado queal calcularse el ICC de 2002 con lafórmula aplicada en 2003.

De los tres aspectos evaluadospor el ICC, el de tecnología conti-núa siendo el más crítico ocupan-do la posición 88, seguido delambiente macroeconómico (83)y de la calidad de las institucionespúblicas (79).

0

1

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3

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5

6

7

Chile (32)

Costa Rica (45)

México (48)

Colombia (51)

Trinidad (53)

Jamaica (56)

Panamá (59)

Dom. Rep. (61)

El Salvador (63)

Argentina (68)

Uruguay (69)

Perú (78)

Venezuela (80)

Guatemala (81)

Ecuador (84)

Nicaragua (88)

Honduras (81)

Paraguay (91)

Bolivia (92)

Haití (94)

Brasil (34)

Países Andinos: 5

Puesto Promedio: 77


Latinoamérica y el Caribe: 21

Puesto Promedio: 67


también baja productividad empresarial....Índice de Competitividad Empresarial 2003 - 2004

(muestra de 95 países)

Fuente: The Global Competitiveness Report 2003-2004

Gráfico Nº 2

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En lo que a la tecnología se refiere, se presenta-ron cambios favorables en las matrículas universi-tarias (puesto 40). Sin embargo, se continúa regis-trando un bajo nivel de absorción tecnológica en elámbito de las empresas (102), bajo gasto de lasempresas en investigación y desarrollo (97), esca-sa colaboración en investigación universidad-in-dustria (95), debilidad en las leyes relacionadas alas TIC (94), poco éxito del gobierno en la promo-ción de las TIC (93) y bajo nivel de acceso a Inter-net en las escuelas (80).

En cuanto al ambiente macroeconómico, se des-taca como aspecto positivo el bajo nivel de inflación2002 (puesto 13), y como aspectos negativos, la des-viación de fondos públicos (99), la desconfianza enlos políticos (99), las expectativas de recesión (98),la tasa de ahorro nacional 2002 (96), el acceso a cré-dito (93) y el déficit fiscal (87).

Finalmente, en el tema de calidad de las institu-ciones, los principales elementos que impiden unamejor calificación en esta área son: la falta de in-dependencia del poder judicial (98), el favoritis-mo de los funcionarios públicos en las decisionessobre políticas y contratos (95), los pagos irregu-lares a funcionarios públicos en los trámites de im-puestos (90) y la baja protección a los derechos depropiedad (77).

En lo concerniente a la capacidad del sector pri-vado de generar valor en el corto plazo, reflejada enel ICE, Bolivia ocupa el puesto 92 de 95 países, ymantiene los bajos niveles de competitividad del

año anterior. Los factoresmás críticos que limitan eldesarrollo de la competitivi-dad empresarial son: el esca-so grado de orientación alcliente, la reducida capacita-ción del personal, la baja uti-lización de capacidad geren-cial profesional, la poca pro-tección a la propiedad inte-lectual, los bajos niveles decompras del gobierno deproductos de tecnologíaavanzada y la escasa cantidadde abastecedores locales.

Otros aspectos que se mencionan como contrariosa un buen desempeño competitivo en Bolivia son eltamaño del sector informal y los pagos irregularesen decisiones jurídicas.

COLOMBIA:mejoró dos escaños en índiceglobal de competitividad

En el ICC, Colombia mejoró dos escaños con relaciónal año anterior. En estas circunstancias, ocupa esteaño la posición 63 entre 102 países. En Latinoaméri-ca está en la undécima posición, y es el segundo paísandino mejor ubicado después del Perú.

Entre los tres aspectos evaluados por el ICC, el máscrítico continúa siendo el del ambiente macroeconómi-co, en el cual Colombia ocupa la posición 66. Tanto enlos aspectos de tecnología como en el de instituciones,el país está en un mejor puesto (60 en ambos casos).

En lo que a ambiente macroeconómico se refiere,el indicador incluye variables que miden la estabilidadmacroeconómica, la calificación de riesgo país y la efi-ciencia del gasto público. De estos tres elementos, elque peor comportamiento registra es el de eficienciaen el gasto público, variable en que Colombia registrala posición 73. Especialmente crítico se percibe eldesvío de fondos públicos hacia empresas o personasdebido a la corrupción. En este aspecto, el país ocupala posición 80. Sin embargo, se destacan relativamen-te bajos niveles de subsidios por parte del gobiernohacia empresas poco competitivas. Por otro lado, sepresentaron cambios favorables en el acceso al crédi-

Ambiente Estabilidad macro 78macroeconómico Riesgo país 7183 Gastos improductivos

del gobierno 97Índice deCompetitividad Calidad de las Corrupción 70para el instituciones públicasCrecimiento 79 Contratos y leyes 8585

Tecnología Contratos y leyes 7788 Innovación 52

TIC 79Transferencia de tecnología 88

Bolivia en el Reporte Global de Competitividad 2003-2004

Cuadro Nº 1


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to (el país ya registra tasas de crecimiento positivas enel comportamiento de la cartera) y en el ajuste en latasa de cambio real (que es una de las más elevadasde los últimos 20 años). No obstante, el país continúamostrando una bajísima tasa de ahorro como propor-ción del PBI (apenas un 12,2%, cifra muy inferior alpromedio en América Latina que alcanzó un 17,7%).

En cuanto a instituciones, entre los aspectos po-sitivos están los bajos niveles de pagos irregulares afuncionarios públicos en los trámites de impuestosy de importación y exportación. Sin embargo, loscostos para los negocios del crimen organizado sonde los más elevados del mun-do (Colombia tiene, despuésde Guatemala, la peor califi-cación en el mundo en esteaspecto). Otros elementosque impiden una mejor califi-cación en esta área son la al-ta incidencia del favoritismode los funcionarios públicosen las decisiones sobre políti-cas y contratos, así como lafalta de independencia delpoder judicial. Según la per-cepción de los empresariosencuestados por el Foro, el país ocupa la posición72 y 70 en estas variables, respectivamente.

Finalmente, en el tema de tecnología se destacanuna adecuada regulación del uso de las tecnologíasde información y comunicaciones, la importantecompetencia entre los proveedores de acceso a In-ternet (que asegura buena calidad a un precio bajo)y el importante nivel de licenciamiento de tecnolo-gías del exterior (en estas variables Colombia se ubi-ca entre los mejores 50 países). A pesar de esto, seconsidera que los niveles de penetración de la telefo-nía celular, el acceso de Internet en las escuelas y laabsorción de tecnologías de innovación en las em-presas son muy reducidos. En el caso de la telefoníacelular, por ejemplo, Colombia registra 10,6 celula-res por cada 100 habitantes frente a Chile con 47 yVenezuela con 25.

En el otro índice elaborado por el Foro, que midela calidad del ambiente empresarial y el grado de so-fisticación de la administración de las empresas, se

muestra que la inestabilidad política, los niveles decorrupción y las elevadas tasas de impuestos se cons-tituyen en los factores más críticos para una mejorcompetitividad. Otro aspecto que se menciona comocontrario a un buen desempeño competitivo es la ma-la calidad de la infraestructura férrea.

ECUADOR:ligeros avances en el 2003

Ecuador obtuvo un ascenso, con respecto al año an-terior, de un escalón en el ICC, ocupando la posición86 de una muestra de 102 países.

Entre los tres aspectos evaluados por el ICC, el paísocupó la posición 90 en ambiente macroeconómico,el puesto 80 en calidad de las instituciones públicas yla colocación 76 en tecnología. En lo que se refiereal indicador de ambiente macroeconómico, se desta-can como aspectos negativos, la ineficiencia del gastopúblico y el escaso acceso al crédito; y como aspectopositivo la buena evolución de la tasa de ahorro na-cional. La calidad de las instituciones públicas conti-núa siendo un obstáculo para la competitividad delpaís, debido principalmente al favoritismo en las de-cisiones del gobierno (posición 96) y a la falta de in-dependencia del poder judicial (posición 94). Final-mente, en lo que corresponde a tecnología, Ecuadorpasó de ser el último país en número de usuarios deInternet en el reporte de 2001 a ocupar, en sólo dosaños, la posición 65 de 102 países. Sin embargo, selograría un impacto superior en la masificación deInternet si existiera mayor prioridad de las TIC en elgobierno (posición 95), acompañada de políticas deatracción de inversión extranjera directa que favorez-can la transferencia y apropiación tecnológica y una

Ambiente Estabilidad macroeconómica 83macroeconómico Eficiencia del gasto público 9590 Riesgo país 81

Índice deCompetitividad Calidad de las Imperio de la ley 89para el instituciones públicasCrecimiento 80 Corrupción 6386

Tecnología Innovación 7276 Tecnologías de información 72

Transferencia de tecnología 62/77

Ecuador en el Reporte Global de Competitividad 2003-2004

Cuadro Nº 2

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mejor calidad en la competencia de los proveedoresde acceso a Internet (90).

En cuanto al ICE, el país obtuvo un ascenso de tresposiciones en relación al año pasado, ocupando laposición 84 entre los 95 países evaluados por el Foropara este ranking. Dentro de los dos aspectos consi-derados en este índice, el país ocupó la posición 86en calidad del entorno de negocios y el lugar 82 ensofisticación de operaciones y estrategia empresarial.El Foro identificó como los principales factores críti-cos para desarrollar negocios en Ecuador los altos ni-veles de corrupción, la inestabilidad política y el esca-so acceso a financiamiento.

PERÚ:escala posiciones, peromuestra deterioro a nivel micro

En 2003, el Perú subió una posición en el ranking ylidera a los países de la región andina en el ICC, y sesitúa en el puesto 57 de 102 países. Sin embargo, enel ICE, el país sufrió un descenso de cinco posicio-nes en relación al año pasado: bajó a la posición 78de los 95 países evaluados. Esto equivale a decir quede los países evaluados en cada indicador, el 56% esmás competitivo que el Perú en el ICC y el 82% esmás competitivo que el Perú en el ICE. Lo que estosresultados plantean es el reto que tiene el país de re-forzar el compromiso del sector público y el priva-do para generar un ambiente favorable a la inver-sión y al desarrollo de empresas en el Perú.

Entre los tres aspectos evaluados por el ICC, elsubíndice más crítico continúa siendo el de tecno-logía, en el cual el país ocupa la posición 61, segui-do del ambiente macroeconómico (posición 58) yde la calidad de las instituciones públicas (posición54). En lo concerniente a tecnología, se presentanbuenos niveles de transferencia tecnológica adqui-ridos a través de la inversión directa extranjera enlas empresas. Sin embargo, se registran bajos nive-les en colaboración en investigación universidad-industria y en inversión de las empresas en investi-gación y desarrollo. En cuanto al ambiente macro-económico, se destaca como aspecto positivo la es-tabilidad de los indicadores monetarios; y como as-pectos negativos, la ineficiencia del gasto público yla desconfianza popular en los políticos. Finalmen-

te, en el tema de calidad de las instituciones públi-cas, resalta la grave percepción de descrédito y fal-ta de independencia del poder judicial.

Con respecto al ICE, el país ocupó la posición75 en la calidad del entorno empresarial y 79 en elgrado de sofisticación en la gestión de los negocios.Los aspectos más críticos del entorno empresarialson: i) inestabilidad de políticas y regulaciones queafectan a la empresa; ii) la baja calidad de la edu-cación de la mano de obra en temas de ciencia ymatemáticas; iii) la deficiente calidad de la infraes-tructura para exportación; y iv) la corrupción delpoder judicial. Los aspectos más críticos en el ám-bito de las empresas son: i) escaso uso de sistemasde incentivos en las remuneraciones; ii) bajo nivelde control y conocimiento de la distribución inter-nacional de sus productos de exportación; y iii) mí-nima inversión de las empresas en temas de inves-tigación y desarrollo.

Si se tiene en cuenta que, en una visión de lar-go plazo, las empresas y gremios perduran másque el gobierno de turno, la agenda de competiti-vidad debe ser planteada y liderada por el sectorprivado asumiendo responsabilidad por mejorarlas prácticas empresariales locales y demandandodel sector público el entorno que apoye al creci-miento de la productividad. Y es, ciertamente, res-ponsabilidad de este último garantizar un entornoque permita la libre competencia y el florecimien-to empresarial.

VENEZUELA:ventaja relativa en tecnologíasustenta competitividad

Venezuela ocupa el puesto 82 entre 102 países, mien-tras que en el ranking 2002-2003 ocupó la posición68 entre 80 países. Una comparación de los resulta-dos de ambos períodos, sin incluir los 22 países quese añadieron a la última muestra, permite concluirque Venezuela cae una posición en relación al añopasado, de la 68 a la 69 entre 80 países.

Este ranking se elabora de acuerdo con los re-sultados del ICC. Venezuela ocupó las posiciones94, 89 y 58 en los índices de ambiente macroeco-nómico, calidad de las instituciones públicas y tec-


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nología, respectivamente. Al compararse con lasposiciones promedio de América Latina y la regiónandina, estos resultados permiten concluir que Ve-nezuela presenta claras desventajas en sus variablesmacroeconómicas como institucionales y una ven-taja importante en tecnología.

La debilidad de las instituciones públicas de Ve-nezuela es una de las principales preocupaciones aligual que el año pasado. La percepción de falta deindependencia del poder judicial se identifica comoel principal obstáculo, y persiste la preocupaciónpor los derechos de propiedad como el aumentodel crimen organizado. Asimismo, la inestabilidaddel gobierno y de las políticas están entre los cincofactores más problemáticos para los negocios.

En cuanto al ambiente macroeconómico se re-fiere, las expectativas de recesión económica conti-núan en el país. Adicionalmente, la dificultad en elacceso a crédito, la inflación y la distorsión de lossubsidios gubernamentales son considerados losmayores obstáculos macroeconómicos para lacompetitividad. Las regulaciones cambiarias, porotra parte, fueron consideradas como el factor másproblemático para los negocios en Venezuela. Sinembargo, la eficiencia del gasto público es la varia-

ble en la que Venezuela queda peor li-brada, y a la que más atención se debeprestar en el futuro.

Las desventajas generadas por unentorno macroeconómico adverso einstituciones públicas débiles se vencompensadas por un buen desempeñorelativo en el área de tecnología. Lasprincipales ventajas tecnológicas en elpaís son el predominio de licencias detecnología extranjera, la transferenciade tecnología a través de la inversiónextranjera directa, el número de pa-tentes de uso general, la disponibilidadde celulares y la inscripción en educa-ción terciaria. Sin embargo, persistenalgunas deficiencias como la baja in-versión en investigación y desarrollo,así como la poca absorción de tecno-logías por parte de las empresas, pocacolaboración entre el sector privado y

la academia en investigación, y el acceso limitado aInternet en las escuelas.

En el ámbito de los factores microeconómicos,Venezuela ocupa la posición 80 entre 95 países eneste ranking, en tanto que el año pasado se situó enel puesto 72 de 80 países. La principal debilidad encuanto a la productividad empresarial está relaciona-da a la calidad del entorno de negocios (82 de 95),que se ve afectado principalmente por un marco le-gal poco eficiente (95 de 95), y barreras ocultas alcomercio (94 de 95). Asimismo, la poca sofistica-ción de las operaciones y estrategias empresariales(73) se da principalmente por una baja presencia decadenas de valor, poco desarrollo de marcas y estra-tegias de diferenciación, y falta de orientación alcliente. Estas deficiencias se han traducido en menorproductividad empresarial.

¿Por qué el crecimiento enlos países andinos es lento?

En la última década, los países andinos han registradoclasificaciones bajas en competitividad y no han expe-rimentado un crecimiento económico particularmen-te rápido. Ello no significa que no hayan tenido episo-dios de crecimiento rápido en el pasado, aunque és-

Ranking Global de Competitividad 2003-2004

Cuadro Nº 3

Venezuela América Latina Andinos

ÍNDICE DE COMPETITIVIDADPARA EL CRECIMIENTO 82 68 75

Índice de ambiente macroeconómico 94 75 78

Estabilidad macro 95 73 70

Eficiencia del gasto público 102 75 87

Riesgo país 72 66 69

Índice de instituciones públicas 89 67 72

Imperio de la ley 100 74 86

Corrupción 66 59 57

Índice de tecnología 58 62 69

Innovación 51 62 57

Tecnologías de información y comunicación 60 62 67

Transferencia de tecnología* 32 37 50

*entre 77 países considerados como “non-core innovators”

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tos han estado basados en extensos programas de gas-to público (industrialización por sustitución de impor-taciones), booms de recursos naturales o incrementode préstamos del exterior. Todos estos han sido fenó-menos temporales y lo que la región andina no ha ex-perimentado hasta ahora es el crecimiento sostenibleasociado con exportación y competitividad externa.

Aunque las economías andinas, en promedio, noson competitivas cuando se las mide con las 50 líde-res en el mundo, cada país en la región posee empre-sas y algunos sectores que son altamente competiti-vos. Pero en promedio, se observa un crecimientolento, que en los últimos años se ha desaceleradomás, sugiriendo que la tendencia se está haciendogradualmente peor.

Posibles causas del crecimiento lento

1. Barreras de entrada y falta de absorcióntecnológica: Esta percepción recogida por las inves-tigaciones del PAC es también apoyada por datos re-colectados por el Banco Mundial, los cuales miden elnúmero promedio de procedimientos, tiempo pro-medio y costo requerido para comenzar empresas envarios países. En Ecuador, por ejemplo, a un empre-sario se le requiere satisfacción de 12 procedimien-tos que toman en promedio 141 días hábiles y cues-tan en promedio 15,5% del ingreso anual per cápita.

El ambiente difícil para empezar nuevos negociosen los países andinos no está relacionado únicamen-te al número de requerimientos administrativos.Cuando se preguntó a los entrevistados si era fácilobtener un préstamo bancario con sólo un buenplan de negocios y un poco de colateral, la respues-ta fue en fuerte desacuerdo. Lo mismo ocurrió alpreguntárseles si el financiamiento de venture capi-tal estaba disponible.

Una razón por la cual las altas barreras de entra-da pueden deprimir el crecimiento económico es queéstas tienden a frustrar la innovación y su difusión. Es-ta idea es incorporada en el subíndice de tecnologíadel ICC, el cual mide la habilidad de un país para de-sarrollar nuevas tecnologías y técnicas por sí mismoo importándolas, y promover su difusión con un sis-tema financiero y regulatorio que apoye nuevas orga-nizaciones y start-ups (empresas nuevas). Una idea

fundamental de este índice es que no es esencial pa-ra el crecimiento que un país tenga la habilidad dehacer su propia innovación, siempre y cuando puedaabsorber nuevas tecnologías del extranjero.

Una segunda idea detrás del índice es que se re-quiere tener políticas que apoyen la creación de nue-vas empresas e instituciones. Ello como consecuenciade que las empresas grandes y las ya existentes tienenun incentivo para bloquear la innovación porque és-ta tiende a desplazar la demanda por sus productosmás antiguos, a los cuales se han destinado grandesmontos de inversión.

Los países andinos no califican alto en innovacióno en la habilidad de absorber activamente tecnolo-gías del extranjero. Las barreras de entrada al mer-cado de nuevas empresas también pueden retardarel cambio estructural –el movimiento de capital ymano de obra a nuevos sectores o actividades en res-puesta a nuevos incentivos– debido a que este tipo decambio también suele requerir de nuevas empresas.Al mismo grado en que la falta de cambio estructurales la causa subyacente de estancamiento en el creci-miento, las barreras pueden ser responsables de ladesaceleración del crecimiento.

2. Altos costos de capital: Los altos costos decapital son consecuencia de la existencia de barrerasal comercio internacional, las cuales pueden depri-mir el crecimiento si su efecto es elevar los preciosde los bienes de capital o insumos intermedios. Ellogenerará la reducción del incentivo a invertir en to-dos los sectores, tanto transables como no transa-bles. Para medir el alcance de dichas barreras, losignificativo no es el arancel oficial que grava la im-portación de los bienes de capital, sino todos los car-gos asociados con su importación, tales como los pa-gos efectuados en el aeropuerto/puerto, licencias,cargos bancarios por el procesamiento de la opera-ción, costos de transporte, y sobornos. Dichos costoselevados indican también que cualquier monto de in-versión o ahorro se traducirá en menor inversiónreal (y en menor acumulación real de capital), por-que la mayor parte de la inversión nominal se des-perdicia en gastos asociados.

Los altos costos de importación también signifi-can que los países estarán en desventaja comparati-


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va relativa en los mercados internacionales, lo quereducirá el incentivo para que compañías extranje-ras inviertan en los países andinos, de modo que losincentivos de inversión no sólo afectan a las empre-sas domésticas. Los aranceles oficiales en los paísesandinos son más bien bajos, comparados a los nive-les en décadas pasadas. Sin embargo, cuando se pi-dió a los ejecutivos estimar el monto total en que to-dos los pagos asociados elevan el costo de importa-ción de equipo (bienes de capital), los montos fue-ron mucho más altos. En comparación con unosaranceles promedio de 10%, los cargos totales deimportación son estimados en alrededor de 33% enBolivia, 32% en el Ecuador, 31% en Venezuela y30% en el Perú, mientras que en Colombia sonaproximadamente 26%. Estos porcentajes colocan alos países andinos como poseedores de algunos delos más altos costos de importación en el mundo.

Todos los países andinos han procurado laliberalización de sus mercados en los años recien-tes, y las medidas de control al comercio son mu-cho más bajas que en décadas anteriores, cuandose aplicaba la política de industrialización por sus-titución de importaciones. Sin embargo, el resto delmundo ha hecho lo mismo. También se observa quelos costos de importación asociados con altos cos-tos de transporte y el aislamiento geográfico sonsignificativos. Este último factor es una razón máspor la cual la región andina no es tan abierta comoel resto del mundo.

La próxima etapa: cómo ser competitivo

Las fuerzas determinantes detrás del crecimiento eco-nómico del pasado en los países de la región andina(gasto público y acumulación de capital, transferen-cia rápida de mano de obra de la agricultura haciaáreas urbanas, booms en precios o descubrimientode fuentes de recursos naturales, y flujos de capitalextranjero), probablemente no servirán como recur-sos para la expansión económica continua y sosteni-ble en el largo plazo. El Reporte Global de Competiti-vidad revela que las economías andinas no están aúnen buena posición para un crecimiento basado enuna estrategia de competitividad externa y crecimien-to de las exportaciones. Lo que se necesita es quitarlos obstáculos que impiden el cambio estructural y laflexibilidad económica.

A lo mejor no se necesitarán reformas simultá-neas en varios frentes para alcanzar el crecimiento.Países que han experimentado un crecimiento rápidocasi nunca han arreglado todos sus problemas decompetitividad antes de empezar a crecer; la tenden-cia es más bien que ciertos sectores comiencen a cre-cer y esto conducirá al éxito en otros y a una continuaactualización de las reformas y la competitividad. Laevidencia estadística de crecimiento en la década delos noventa es que una estrategia enfocada en latransferencia de tecnología, flexibilidad y exportaciónpuede conducir a un crecimiento más rápido. A lospaíses que combinaron esos tres factores les fue bienla década pasada. Algunos ejemplos son Irlanda, Chi-le, Singapur y Polonia.

La competitividad de América Latina

En los últimos 15 años, sólo Chile ha logrado mante-ner una tasa de crecimiento continua, que además es-tá entre las 10 más altas del mundo. Pero si se consi-dera un período mayor (los últimos 40 años), ningúnpaís latinoamericano logra ubicarse siquiera entre los30 primeros de mayor crecimiento. Es así que los co-nocidos “milagros económicos” de la región han si-do más bien episodios de corta duración y en muchasocasiones fueron seguidos por crisis económicas,perdiéndose de esa manera lo conseguido durante lasefímeras épocas de bonanza.

Sólo tres países de la región (Argentina, Brasil yMéxico) cuentan con mercados internos suficiente-mente grandes como para atraer montos importan-tes de inversión extranjera directa (IED) con com-ponentes de alta tecnología, aprovechando única-mente ese factor. Sin embargo, su propia experien-cia y la de otros países con grandes mercados inter-nos como China, India o Indonesia muestran que eltamaño per se no es suficiente para desencadenarun proceso dinámico de industrialización y desa-rrollo, especialmente cuando existen altos nivelesde pobreza.

Solamente los países grandes que lograron inte-grarse a la economía mundial han podido tener uncrecimiento rápido y continuo. Primero, fueron capa-ces de atraer IED para abastecer su mercado interno,pero a medida que probaron ser plataformas de pro-ducción competitivas, comenzaron a atraer inversión

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–nacional y extranjera– orientada a la producción demanufacturas para la exportación. Los tres países la-tinoamericanos mencionados han sido recipientesimportantes de IED en sus respectivos sectores indus-triales, pero hoy sólo México aparece claramente en-caminado en un proceso de industrialización orienta-do hacia la exportación.

Sin embargo, las otras naciones latinoamericanas,para volverse atractivas a la inversión extranjeraorientada a desarrollar una capacidad de exportaciónsignificativa, tendrían que poseer (o desarrollar) cua-lidades distintas antes que contar con grandes merca-dos internos.

¿Cómo ser competitivoen la región andina?

1. Reformas para la apertura y la libreoperación de los mercados, que sean perdu-rables y convincentes. Los países de la región hanhecho grandes esfuerzos en esa dirección, pero sularga tradición de estados intervencionistas y las du-das acerca de la continuidad de las políticas despuésde los cambios de gobierno, han generado unaconstante falta de credibilidad. Chile, por ejemplo,donde los procesos de reforma se iniciaron mástemprano, los efectos de estos cambios no fueronclaros y evidentes hasta que se volvió a instaurar lademocracia en 1990 y los inversionistas se conven-cieron de que había una base de respaldo amplio alas reformas de mercado.

Una política fiscal prudente, nuevas reduccionesen los aranceles, reformas para facilitar un mayordesarrollo de los mercados de capitales, y la aper-tura de nuevas áreas de actividad para el sector pri-vado a través de mecanismos de concesión, fueronalgunas de las decisiones tomadas por los gobier-nos de centro-izquierda chilenos después de 1989y que han permitido consolidar la confianza de losinversionistas, 20 años después de implementadaslas reformas iniciales.

2. Mejorar la eficiencia de las institucionesy el respeto de las normas. Los países que han lo-grado atraer IED cuentan con instituciones confia-bles, bajos niveles de corrupción y el derecho a lapropiedad privada está bien protegido por las leyes,

el sistema judicial y la policía. La inversión y la inno-vación dependen de la habilidad de planificar, y paraello es necesaria cierta predictibilidad de las políticasfuturas y del comportamiento de las instituciones, es-pecialmente del gobierno.

Muchos países en América Latina se han dedicadoen los últimos años a realizar reformas en institucio-nes claves como el poder judicial, el banco central,etcétera, y, por lo tanto, es posible que se vea un im-portante progreso en esta área en el futuro. Por otraparte, los esfuerzos por una mayor transparencia y unuso más extendido de medios electrónicos puedenayudar a las instituciones a satisfacer mejor las nece-sidades de sus usuarios, al tiempo de facilitar el con-trol de la gestión de las autoridades.

3. Inversión en capital humano. Los esfuerzospor mejorar la cobertura de sus sistemas educaciona-les en los niveles primarios hechos por los países deAmérica Latina no han sido suficientes para lograrmejoras comparables a nivel de la educación secun-daria, ni tampoco en términos de la calidad delaprendizaje de los estudiantes. La mayoría de paísesde la región debe aumentar la cantidad de recursosdirigidos a la educación.

Sin embargo, ello no basta. Es claro que hay mu-chos factores involucrados en un proceso de mejo-ra sistemática del capital humano y del sistema edu-cativo en particular. Pero se lograrán pocas mejorasen los niveles de aprendizaje si no se adopta una vi-sión abierta que tome como referencia los nivelesinternacionales. La penetración masiva de computa-doras en los lugares de trabajo y la explosión en eluso de Internet son un reto importante para estospaíses, en los que las habilidades básicas de lengua-je escrito, conocimientos de computación y conoci-mientos básicos de inglés son o serán indispensa-bles en casi todos los trabajos del sector formal enun futuro cercano.

Desgraciadamente, los sistemas educativos a losque tiene acceso la gran mayoría de la población enla región no están preparados para generar estas ap-titudes en sus estudiantes. Romper esta trampa enque sólo unos pocos –en su mayoría provenientes desectores acomodados– tienen acceso a una educa-ción de buen nivel es un enorme desafío que se debe


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afrontar cuanto antes para evitar el desperdicio de ta-lentos y la perpetuación de brechas de ingreso cadavez menos aceptables.

4. Búsqueda continua y sistemática de ga-nancias de eficiencia. Los países pequeños y que seencuentran lejos de los principales mercados, comoes el caso de las economías andinas, no pueden desa-provechar ninguna ventaja. Por ello, deben estar per-manentemente “moviendo la frontera” en términosde la eficiencia con que se usan los recursos públicosy privados, dedicándose a remover las regulacionesburocráticas, los nichos monopólicos, ineficienciasen la infraestructura, y cualquier otro obstáculo quepueda afectar el desarrollo de los sectores con venta-jas para competir.

El trabajo del PAC en los países andinos muestraque las normas y operación de las aduanas, las re-gulaciones y “convencionalismos” en el sectortransporte y algunas en el mercado laboral, así co-mo los trámites y requerimientos legales para empe-zar nuevos negocios, son barreras que desalientanla inversión y la creación de empleos formales y li-mitan el desarrollo de nuevos sectores y actividades.Asimismo, en varios países se percibe que las regu-laciones son otro factor que dificulta más de lacuenta las inversiones.

5. Uso prudente de los recursos naturales.El uso de los recursos naturales ha permitido a lospaíses andinos alcanzar niveles de vida que de otromodo hubieran sido más bajos, si tomamos en cuen-ta sus niveles de productividad. Sin embargo, estabendición de la naturaleza ha terminado siendo unarma de doble filo, ya que la abundancia relativa derecursos naturales ha retardado el inicio de un pro-ceso de desarrollo dinámico en la región, postergan-do la industrialización y, posiblemente, generandouna trayectoria de crecimiento a largo plazo caracte-rizada por una distribución de los ingresos relativa-mente concentrada.

Por otra parte, los recursos naturales son unafuente importante de inestabilidad macroeconómica,con efectos de corto plazo que tienden a ser amplifi-cados peligrosamente por los mercados financieros–lo cual resulta particularmente grave en países quetienen sus exportaciones muy concentradas como Ve-

nezuela y Ecuador, y con impactos a mediano plazosobre la capacidad de estos países para atraer inver-siones a otros sectores transables.

Si bien los efectos de la volatilidad de los térmi-nos de intercambio se pueden contrarrestar conuna adecuada combinación de políticas macroeco-nómicas anticíclicas (o al menos neutrales) y posi-blemente con la utilización de “fondos de estabili-zación” de ingresos bien definidos, ello ha sido laexcepción más que la norma en la región. La sobre-valuación crónica de la moneda –que es uno de losefectos de la dependencia en el comercio de recur-sos naturales– se podría evitar, en principio, res-tringiendo el consumo mediante la política fiscal yfacilitando la canalización de los ahorros que se ge-neren con esta medida hacia inversiones financie-ras en el exterior.

Los ingresos generados por el comercio de recur-sos naturales, si es que son utilizados inteligentemen-te, pueden ser la base para financiar la necesaria in-versión inicial en capital humano, tecnología y en de-sarrollar la infraestructura, todo lo cual es requisitoindispensable para avanzar hacia etapas de industria-lización más complejas.

6. Ampliación de las oportunidades de co-mercio y aumento del tamaño de los merca-dos. El comercio internacional es la mejor manerade aumentar la eficiencia, pues permite la especiali-zación y la asignación óptima de recursos. La infraes-tructura de comunicaciones y transportes es esencialpara el desarrollo del comercio, así como también laeliminación de monopolios y regulaciones que res-tringen el desarrollo de los mercados. Asimismo, yen especial para los países medianos y pequeños, lasleyes antimonopólicas y el buen funcionamiento delas instituciones encargadas de velar por la compe-tencia son esenciales.

Si se quiere alcanzar el éxito en el comerciocon los países vecinos (Sudamérica es el princi-pal mercado para las exportaciones de manufactu-ras de la propia región), deben eliminarse las ba-rreras al comercio internacional, los controles bu-rocráticos y los “cuellos de botella” en infraestruc-tura. Los países también deberían eliminar las res-tricciones no naturales al transporte, tanto aéreo

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como marítimo, ya que estas protecciones artificia-les ponen en peligro la competitividad de los mer-cados locales e imponen costos innecesarios alas exportaciones.

7. Desarrollo de capacidades de investiga-ción e innovación. Quizá en un comienzo delproceso de desarrollo de exportaciones de manu-facturas esta recomendación no parecerá una prio-ridad importante, pero si en esta etapa no se reali-zan esfuerzos para incrementar la calidad y el acce-so a la educación secundaria y superior, los profe-sionales y técnicos que se necesitarán en 10 o 15años no estarán disponibles a tiempo. Este procesose encuentra muy atrasado en los países de la Co-munidad Andina, pues las tasas de cobertura en es-

tos niveles de enseñanza son bajas y el ritmo deprogreso ha sido lento hasta ahora.

Los países que iniciaron antes la apertura de suseconomías ya están más cerca de agotar una primeraetapa, que es de fácil expansión y diversificación deexportaciones gracias a las ganancias de eficienciaderivadas de dicha apertura; y aquellos que no handedicado recursos al desarrollo de la investigación,tienen dificultades para competir en industrias livia-nas intensivas en mano de obra.

Por ello, conforme aumentan sus ingresos, los paí-ses deben dedicar más recursos a la investigación y aldesarrollo de nuevos productos y servicios, fomentan-do las relaciones entre las instituciones de investiga-

Como se ha descrito, el Reporte Global de Competi-tividad presenta dos índices principales para medir laevolución de los niveles de competitividad de los países.

El Índice de Competitividad para el Crecimiento(ICC): Mide tres aspectos fundamentales para el creci-miento económico en el mediano y largo plazo: el de-sarrollo tecnológico, la calidad de las instituciones pú-blicas y el entorno macroeconómico. Los países pue-den alcanzar un alto nivel de vida sin contar con unprogreso tecnológico, a través de, por ejemplo, una ta-sa alta de acumulación de capital, pero no serán capa-ces de disfrutar de un crecimiento económico conti-nuo. Las instituciones son cruciales debido a que sufunción permite asegurar la protección de los dere-chos de propiedad, la solución de disputas legales, laeficiencia en el gasto público y la transparencia de ges-tión en todos los niveles gubernamentales.

En ausencia de prácticas de buen gobierno, es pro-bable que se obstruya la división del trabajo y que laasignación de recursos sea ineficiente. Por su parte,tanto las políticas fiscal y monetaria como la estabili-dad de las instituciones financieras tienen efectos im-portantes en la dinámica económica del corto plazo,así como también en la capacidad de crecimiento en ellargo plazo. Estos factores juegan un papel crítico entodas las etapas del desarrollo económico.

En el caso de la tecnología, la forma en que éstaafecta el crecimiento económico depende del grado deprosperidad que un país haya alcanzado. En las etapasiniciales, por ejemplo, la capacidad de un país paraacelerar su crecimiento depende de la transferencia detecnología extranjera. Los países que han experimenta-do un rápido crecimiento son típicamente aquellosque han sido exitosos en adoptar y adaptar tecnologíaproveniente de fuera, proceso conocido como “difu-sión tecnológica”. Por su lado, en etapas avanzadas decrecimiento, se vuelve cada vez más importante que unpaís por sí mismo innove en nuevas tecnologías paraasí sostener y sustentar su crecimiento. En los paísescon ingresos altos, cada nueva innovación genera másinnovación en una suerte de reacción en cadena quealimenta el crecimiento de largo plazo.

El Índice de Competitividad Empresarial (ICE):Mientras el ICC estima los fundamentos para el creci-miento en el mediano plazo, el ICE examina los funda-mentos microeconómicos que sustentan los niveles deproductividad empresarial en cada país. El ICE estácompuesto por dos subíndices: el primero refleja el gra-do de sofisticación de las estrategias y operaciones de lasempresas; el segundo, la calidad del entorno para el de-senvolvimiento de los negocios. Ambos subíndices estánconstruidos sobre una base compleja de variables quetienen correlación estadística con el ingreso per cápita.

Los índices de competitividad


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ción y las empresas como una condición necesaria pa-ra avanzar hacia trayectorias de crecimiento sostenibleen el tiempo. Es interesante el ejemplo de Australia yNueva Zelanda, naciones exitosas en cuanto a capaci-dad de innovación, a pesar de estar muy alejadas detodos los mercados importantes, y que partieron apro-vechando su rica base de recursos naturales, pero quefueron capaces de desarrollar un sector industrial im-portante y diversificar sus exportaciones.

8. Promover activamente la diversificaciónde las exportaciones. Al inicio del proceso del de-sarrollo de la competitividad, quizá no sea suficientecon tener una tasa de cambio alta y creíble –lo cualno se logrará con devaluaciones nominales por sí so-las, sino acompañadas de políticas macroeconómi-cas que eviten un desborde inflacionario, contandopara ello con autoridades monetarias autónomas.Tampoco será suficiente con dar un sustento a la in-novación y a la inversión en capital humano.

Es así que muchos países han visto necesarioaplicar políticas adicionales que apunten al desa-rrollo de capacidades exportadoras en lugares oactividades específicas. En este plano, la experien-cia internacional sugiere colocar incentivos muybien definidos en torno a zonas para el procesa-miento de productos manufacturados. Empero, enun contexto en el que las normas sobre incentivosal comercio deben ceñirse a las restricciones de laOrganización Mundial del Comercio (OMC), lascuales están limitando el espectro de instrumentosfiscales (subsidios e impuestos) que pueden serusados con estos fines, es de suma importancia re-lacionar estos incentivos a la exportación con el de-sarrollo de infraestructura y servicios de apoyo, asícomo con la promoción de la investigación e inno-vación. La ubicación de zonas de procesamiento deexportaciones en la cercanía de centros de investi-gación y universidades es, por ende, de la mayorimportancia.

Los clusters:All í donde sedesarrollanlas ventajascompetitivasde las empresas

C a p í t u l o I I

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¿Qué es un cluster?

Cuando hablamos de competitividad, con frecuencianos referimos a los clusters. En su libro La ventajacompetitiva de las naciones, Michael Porter seña-la que “la competitividad muy pocas veces provienede negocios o empresas aisladas, sino más bien declusters de negocios que compiten y actúan en cam-pos similares, reforzándose entre sí.” Porter defineel cluster como “un grupo de compañías e institu-ciones interconectadas asociadas a un campo parti-cular y próximo, geográficamente unidas por prác-ticas comunes y complementarias”. Para él, losclusters incluyen a los proveedores de insumos es-pecializados como maquinaria, componentes, servi-cios e infraestructura. Los clusters también se pue-den extender hacia abajo a los canales de distribu-ción y a los clientes y, de manera horizontal, a losproductores de bienes complementarios y a empre-sas de industrias relacionadas por tecnologías o in-sumos comunes. Muchos clusters abarcan, asimis-mo, organizaciones gubernamentales, académicas ygremiales que proveen servicios de capacitación, in-formación, investigación y apoyo técnico.

El concepto de cluster tiene sus antecedentes enel de distritos industriales, introducido por Al-fred Marshall en la Inglaterra de finales del sigloantepasado. Posteriormente fue retomado para des-cribir las agrupaciones empresariales que se fue-ron formando en Europa, concretamente en Italia(Tercera Italia), Alemania (Baden Wurttemberg),

Dinamarca (oeste de Jutland) y Bélgica (sur oestede Flandes). Estos distritos presentan característi-cas comunes como la especialización en determi-nada rama industrial, así como la presencia deun marco sociocultural geográficamente definidoque apoya un comportamiento de cooperación yconfianza social.

Algunos ejemplos de clusters famosos son el Valledel Silicio en California (microelectrónica y biotecno-logía) y el área de Los Ángeles (entretenimiento) enEstados Unidos, y Emilia-Romagna (azulejos cerámi-cos) y Vicenza (joyería) en Italia.

¿Cómo se construyen las ventajascompetitivas en un cluster?

La presencia de proveedores competitivos a nivel in-ternacional le permite a las empresas de un cluster elacceso eficiente y rápido a los insumos, bienes y ser-vicios más rentables para la producción. Pero quizáel mayor beneficio que obtienen las empresas de unmismo cluster es el acceso rápido a la información,conocimientos e innovaciones de los proveedores.Las estrechas relaciones de confianza de empresasque trabajan juntas impulsan un proceso permanen-te de aprendizaje que permite la generación y acu-mulación de conocimientos al interior de un mismocluster, conocimientos que finalmente se traducen enventajas competitivas. Así, el cluster viene a ser el es-pacio natural en el que se produce la innovación através de la cooperación entre empresas.

C a p í t u l o I I

LOS CLUSTERS: ALLÍ DONDE SE DESARROLLAN LAS

VENTAJAS COMPETITIVAS DE LAS EMPRESAS


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Clusters en los países andinos

En su libro Arando en el Mar, Michael Fairbanks yStace Lindsay sostienen que en América Latina hayuna gran ausencia de clusters de industrias relacio-nadas y de apoyo. Para ellos, la cultura latinoameri-cana de “autosuficiencia” inhibe el desarrollo de re-laciones interdependientes y limita la capacidad delas empresas de dar respuestas innovadoras a los re-tos competitivos.

El Programa Andino de Competitividad (PAC) haidentificado los principales clusters de los países an-dinos. Por lo general, éstos son escasos, débiles e in-cipientes, se basan en recursos naturales y carecen deun clima de negocios apropiado para su desarrollo.Asimismo, generan productos de bajo valor agrega-do, utilizan mano de obra poco calificada y cuentancon pocas empresas especializadas vinculadas conellos. Existen instituciones públicas y privadas queapoyan a estos clusters, pero rara vez ello forma par-te de un esfuerzo coordinado que responde a una es-trategia nacional de desarrollo. Sin embargo, hay ca-sos de clusters que poseen gran potencial de desa-rrollo que vale la pena explotar con el apoyo de pro-gramas y políticas públicas que mejoren el clima denegocios en lo relacionado con la infraestructura detransporte, tecnologías, niveles de investigación, trá-mites burocráticos, programas educativos y otros.

Dada la poca presencia de los clusters en la re-gión andina y la debilidad de las existentes, el PACbusca llevar a cabo actividades de desarrollo de clus-ters para que mejoren su capacidad de transformar-se en competitivos mundialmente.

Los primeros clustersapoyados por el PAC

En sus dos primeros años de existencia, con el apoyode Incae y consultores locales, el PAC desarrolló elProyecto de Agrotecnología que buscaba el forta-lecimiento de clusters con potencial y el fomento dela investigación y transferencia de tecnología agroin-dustrial. Los clusters seleccionados fueron: soya yquinua en Bolivia, y algodón y alpacas en el Perú.El componente de investigación y transferencia detecnología de este proyecto incluyó, además de losmencionados clusters, al sector agroindustria del

Ecuador. En Venezuela, el PAC llevó a cabo el proyec-to del cluster de software como una forma de im-pulsar el desarrollo de nuevas áreas no basadas enrecursos naturales (ver recuadro 4 en el capítulo III).Los trabajos ejecutados permitieron reunir a los prin-cipales agentes económicos de cada cluster y, en elmarco de un enfoque muy participativo y bajo una vi-sión común, establecer propuestas de desarrollo apartir de la identificación de dificultades agudas co-mo restricciones de logística, problemas de organiza-ción, falta de liderazgo, debilidad en los eslabona-mientos industriales y actitudes culturales que limitanel desarrollo empresarial.

Clusters de Bolivia

Soya

El cluster de soya en Bolivia ha tenido un impac-to económico importante en la última década, no só-lo por la expansión de la producción sino tambiénpor el crecimiento de las exportaciones y el desarro-llo de una región alrededor de este producto.

El sector de oleaginosas representa el 3% del PBInacional y 27% de las exportaciones del país. La pro-ducción de soya es de aproximadamente 1.310,70 mi-llones de toneladas métricas, en un total de 276 milhectáreas. Los rendimientos de la soya en Bolivia soncomparables con los de los principales competidores,pero dependen de factores incontrolables como el cli-ma y se ven afectados por fenómenos naturales comoEl Niño. Sin embargo, la soya es uno de los principa-les productos de exportación del país, ya que cuentacon una alta demanda en el ámbito mundial, especial-mente en productos orgánicos y naturales en diferen-tes usos alternativos. En 2002 las exportaciones deproductos derivados como la harina de soya llegarona US$182 millones. El 70% de la producción de soyase destina a la exportación, y de este porcentaje un75% se destina a los países de la región andina.

Este cluster se concentra principalmente en el de-partamento de Santa Cruz y contribuye con el 30%del PBI y el 63% de las exportaciones de este depar-tamento. El cluster cuenta con la participación de 14mil productores primarios, pocos procesadores arte-sanales, 10 empresas procesadoras y exportadoras, y,finalmente, algunas pequeñas plantas de procesa-

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miento de alimento balanceado para animales, hari-nas y aceites. Se ha visto que la industria procesado-ra, de acopio y de exportación es cada vez más con-centrada y la expansión de la producción primaria hasido más bien explosiva y desordenada. Adicional-mente, el cluster cuenta con organizaciones gremia-les como la Cámara Agropecuaria del Oriente, la Cá-mara de Exportadores de Santa Cruz y la Asociaciónde Productores de Oleaginosas. Se puede decir queeste cluster está en una etapa relativamente avanzadade desarrollo con respecto a otros clusters agroin-dustriales en el país.

El desafío más importante que enfrenta este clus-ter para mejorar su competitividad es la logística deexportación. La carencia de infraestructura de buenacalidad ha ocasionado que la soya en grano sufra im-portantes pérdidas de competitividad por los altoscostos de transporte en que deben incurrir los pro-ductores bolivianos al no tener acceso a puertos y ca-rreteras. Específicamente, se destacan los costos ge-nerados por el monopolio del único puerto con acce-so a la hidrovía y por la falta de carreteras para acce-der a otras alternativas de transporte marítimo.

Por otra parte, no existe una estrategia para el de-sarrollo de productos de mayor valor agregado, nipara la investigación, innovación y diversificación deproductos en el sector. La estrategia de este cluster seha basado principalmente en la exportación de com-modities, especialmente a los otros países andinos,por las preferencias arancelarias existentes. Esto sedebe a la falta de mecanismos legales e instituciona-les para generar y adoptar nueva tecnología, y la faltade una demanda local sofisticada. La participación deBolivia en las exportaciones y producción a nivelmundial implica que debe optar por diferenciar suproducto genérico y agregarle valor. En este caso, elposicionamiento puede darse como “soya no transgé-nica”, que puede colocarse a un precio muy favora-ble en los países de la Unión Europea o con otrosproductos de mayor valor agregado para los actualesdestinos de exportación.

Para esto, sin embargo, será necesario que sefortalezcan los procesos de transferencia de tecnolo-gía y que se dé mayor importancia a la investigaciónagrícola. A pesar de los esfuerzos de entidades pri-vadas como ANAPO y CIAT en este tema, la cobertura

no ha sido suficiente. Es importante que las organi-zaciones gremiales incrementen sus esfuerzos en lasáreas de investigación, asistencia técnica y transfe-rencia de tecnología. Para mejorar la productividadde la soya boliviana se requiere de la incorporaciónde nuevas tecnologías en toda la cadena agroindus-trial, desde la fase agrícola hasta la industrializaciónde nuevos productos.

Para el éxito de una agenda de competitividad delsector, es fundamental la integración y generación deacuerdos conjuntos entre los actores clave con el finde tener una visión compartida y claridad sobre el rolde los privados como del gobierno en la instrumenta-ción de esta agenda. El apoyo del PAC se concentró enla elaboración de un diagnóstico de competitividadque sirviera como base para la formulación de unaestrategia integral de desarrollo del sector.

A través de este trabajo se logró que se firmara unAcuerdo Boliviano de Competitividad para el clusterde la soya, en el que tanto el sector público como elgobierno asumieron compromisos para eliminar losobstáculos relacionados a la logística, la incorpora-ción de tecnología, el mejoramiento de la investiga-ción agrícola y la solución de otros problemas, comola dificultad para obtener crédito para las empresasdel sector. El éxito dependerá de la capacidad decoordinación y ejecución que los actores públicos yprivados que forman parte de este cluster puedan te-ner para llevar adelante la estrategia de competitivi-dad plasmada en este acuerdo.

Quinua

El cluster de quinua aún presenta un desarrollomuy incipiente y se caracteriza por estar muy atomi-zado. Está conformado por aproximadamente 70 milpequeños productores que utilizan su producciónprincipalmente para su autoconsumo, y por varios in-termediarios que actúan entre los pequeños produc-tores y las empresas de la industria de procesamien-to y exportación, la misma que está altamente con-centrada. Otra característica de este cluster es que seconcentra principalmente en la región altiplánica, yaque la quinua sólo crece en lugares de más de 2.500metros de altura, y en zonas áridas. Por este motivo,el desarrollo del sector tiene un impacto social im-portante en el área rural del altiplano boliviano.


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El sector de la quinua ha mostrado una dinámicainteresante desde 1990. Las exportaciones han sidode US$5 millones anuales (US$3 millones de maneraoficial, y US$2 millones de forma no oficial). Existen35 mil hectáreas cultivadas y se producen más de 23mil toneladas métricas de alimento. En los últimosaños la demanda de quinua orgánica se ha incremen-tado fuertemente, existiendo precios atractivos hastacinco veces mayores que la tonelada métrica de soya.

La quinua se utiliza esencialmente como alimentohumano y en menor medida para fines medicinales.Existen diferentes formas para su consumo: grano,hojuela y pipoca. Como subproducto de la quinua es-tá el forraje para animales y leña. La quinua es nativade la región andina y se usa en guisados, sopas, en-saladas o croquetas y como cereal. También existe enBolivia una industria incipiente de productos deriva-dos de quinua como pastas, cereales preparados ybarras de quinua con chocolate.

Internacionalmente, la quinua no es un productoconocido, pero su consumo en Estados Unidos y Eu-ropa se ha incrementado de manera importante prin-cipalmente debido a sus características nutritivas, porlo general en productos de origen orgánico. En la re-gión andina, el Perú es uno de los mayores producto-res de quinua y posee una demanda más sofisticadaque en Bolivia; sólo en Lima se consumen anualmen-te 7,7 millones de toneladas métricas.

El cluster de la quinua enfrenta importantes desa-fíos en cuanto a su competitividad. Los niveles de aso-ciatividad y cooperación en el sector son muy bajos,y los diferentes actores del cluster han tenido muypocos acercamientos para analizar y tomar decisio-nes sobre la estrategia de desarrollo del sector. Se haconformado la Comisión Nacional de la Quinua (Co-nalqui) y existen organizaciones que agrupan a pro-ductores de importancia como Anapqui, que a su vezes acopiadora y exportadora del producto. Sin em-bargo, la organización del sector es aún débil. Porello, el apoyo principal del PAC fue elaborar un diag-nóstico de competitividad para el sector que sirvieracomo base para definir una estrategia de desarrollo.

Uno de los temas críticos de esta estrategia es elde transferencia de tecnología. Para mejorar la pro-ductividad de la quinua boliviana se requiere mejorar

la investigación y desarrollo de productos, y crearnuevas tecnologías en toda la cadena agroindustrial,desde la fase agrícola hasta la industrialización denuevos productos. Esto permitiría fortalecer las prác-ticas de recuperación, manejo y conservación de sue-los como el manejo pos cosecha, aumentar el valoragregado del producto e introducir sistemas eficien-tes de riego en la producción primaria. A pesar deque Bolivia es el mayor productor de quinua delmundo, la generación de valor agregado se ha dadoen países como Perú, Estados Unidos y Francia.

Otro desafío importante es el fortalecimiento delas estrategias de mercadeo y comercialización tantoen el mercado nacional como en el internacional. Eldesarrollo del sector se ha visto limitado por la faltade conocimiento de las cualidades alimenticias de laquinua. Fuera de los países andinos, la quinua esprácticamente desconocida pese a sus bondades nu-tricionales y a la moda de la alimentación sana en lamayoría de los países desarrollados. Curiosamente,siendo Bolivia el mayor productor de quinua en elmundo, no es el mayor consumidor de quinua, y suconsumo se considera de manera despectiva y en al-gunos casos se desconoce la forma de prepararla.

La demanda poco sofisticada de la quinua en Bo-livia no ha generado una industria de valor agregadode este producto. Actualmente existen esfuerzos dealgunos empresarios en elaborar productos a basede quinua como pastas, cereales y snack, para loscuales deben incrementarse los niveles finales de ca-lidad si se desea un producto para exportación. Senecesita, por ello, fortalecer los procesos de mejo-ramiento continuo y de aseguramiento de la calidadcon el propósito de lograr mayor diferenciación yagregar valor a la quinua. La variedad de la QuinuaReal, que sólo se produce en Bolivia, tiene un altopotencial para el sector.

Dado el bajo nivel de competitividad de este clus-ter, se necesitará de una estrategia de largo plazo pa-ra su desarrollo. El principal desafío está en aumen-tar la capacidad de organización de este cluster, y decolaboración entre los actores privados, públicos yacadémicos para llevar adelante una estrategia de de-sarrollo. Se necesitará del liderazgo de los pequeñosproductores (campesinos) y del apoyo del gobiernopara elaborar un plan estratégico que permita lograr

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mayor adopción de tecnología, inversión y especiali-zación en el sector. Adicionalmente, será importanteeducar a los pequeños productores y comunidadescampesinas sobre los beneficios de la adopción deuna visión y estrategias empresariales, de manera quese puedan desarrollar nuevos negocios y lograr el de-sarrollo competitivo del sector.

Clusters del Perú

Algodón

El cluster del algodón es importante para el Perú,porque pese a que ha perdido la relevancia que tuvoen décadas pasadas como producto exportable, toda-vía se conserva un valioso conocimiento colectivo so-bre su cultivo en muchas zonas rurales del país y en-tre muchos empresarios agrícolas. Una segunda con-dición es la buena calidad de las variedades de algo-dones peruanos.

Otra condición de peso para hacer resurgir elcluster del algodón es la existencia de una industriatextil y de confecciones con un nivel de competitivi-dad considerable, que actualmente se ve obligada aimportar grandes volúmenes de esta materia prima,dada la insuficiencia de abastecimiento local. El obje-tivo prioritario tiene que ser el fortalecimiento de lasorganizaciones que fomenten las agrupaciones enunidades de producción, para superar la atomizaciónexistente en el campo.

El trabajo realizado sobre el cluster del algodónen el Perú llegó a la conclusión de que para mejorarla competitividad del mismo es preciso llevar a caboacciones que deben partir desde la mejora en su or-ganización, identificando a los representantes de ca-da etapa del cluster, a los cuales se debe convocarcon el fin de elaborar una estrategia de desarrollo dela competitividad.

Dicha estrategia debe otorgar un papel base a laconsolidación de un sistema de investigación de va-riedades con niveles de calidad mayores a los ac-tuales, que respondan a los requerimientos de la in-dustria textil. Asimismo, se debe diseñar un sistemade extensión y transferencia de tecnología a travésde la capacitación de los habilitadores (personasque financian las campañas agrícolas), aprove-

chando el potencial del sector privado para darasistencia técnica.

La estrategia debe disponer también de instru-mentos que promuevan la investigación y la moderni-zación del cluster en cada uno de sus componentes.Este objetivo podría apuntalarse con el diseño e im-plementación de un premio a la creatividad e innova-ción textil, con el fin de reconocer las mejores prác-ticas en cada etapa de la cadena (campo, industria ymercado). Es necesario buscar mecanismos ágilespara la importación de material genético con fines deinvestigación; capacitar o formar investigadores quepuedan hacer adaptación de variedades que son im-portadas; establecer un sistema de promoción a la in-versión en capacitación de parte de las empresas, conel objetivo de establecer proyectos de capacitación entodo el cluster.

Asimismo, la agenda del grupo de trabajo con elgobierno debe contemplar la continuidad de la vigen-cia de los reglamentos laborales en el agro, dada laflexibilidad que otorgan; así como adecuar al entornoactual los reglamentos vinculados con la producciónprimaria, en los temas de semillas, sanidad, uso depesticidas, agroquímicos e impacto ambiental.

La información es un punto básico, por ello es ur-gente concentrarse en conocer qué se exporta (volu-men, costo y destino), y disponer de una base de da-tos sobre los principales importadores de prendaspor producto, origen y precio. Esta información seráde gran utilidad para identificar en qué productos hayventajas competitivas e iniciar así la promoción: invi-tar a clientes potenciales, promover productos contintes orgánicos (tendencia actual en el mercado tex-til mundial) y promocionar productos por medio dela participación en ferias internacionales.

Camélidos

El Perú es el primer productor de camélidos su-damericanos en el mundo; cuenta con una poblaciónde 4.3 millones de unidades entre alpacas, llamas yvicuñas. Otra especie, el guanaco, está casi extinta. Lamayor parte de los camélidos habita las regiones dePuno, Cusco, Arequipa, Ayacucho y Huancavelica. Enestas zonas, los camélidos son la especie ganaderamás importante económicamente hablando, pues sir-


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ven a una población de 2,9 millones de habitantes(11% de la población del país aproximadamente).

La fibra de camélidos sudamericanos, en particu-lar de la vicuña y la alpaca, es una de las más impor-tantes dentro de la industria textil, tanto así que com-pite con el kashmir, el mohair y la angora. La especiede mayor importancia económica es la alpaca (debi-do a que su fibra es muy apreciada en la industria tex-til). El Perú posee el 80% de las alpacas del mundo,y en la producción mundial de fibras finas de origenanimal, la alpaca bordea el 10%.

Para mejorar la competitividad del cluster de ca-mélidos, en primer lugar, se debe identificar los te-mas prioritarios para fortalecerlo. Como primer pa-so, los investigadores recomiendan definir una estra-tegia integral de largo plazo en la que se establezcaninstituciones de apoyo (eliminando la duplicación defunciones), un marco legal y una coordinadora delcluster que lidere al grupo; asimismo, se sugierecrear una mesa de concertación.

En segundo lugar, no puede dejarse de lado el pa-pel que el gobierno peruano debe asumir, en otraspalabras, debería fungir como un actor integrador.Del mismo modo, debe trabajar en una política na-cional para sus clusters (control de enfermedades,sostenibilidad, apoyo técnico, asignación de recursos,transferencia de nuevas tecnologías y un mayor com-promiso con la problemática del mismo).

En tercer lugar, se han identificado las condicio-nes del mercado y de los factores de producción quepodrían mejorar. Para empezar, debería realizarse unestudio de los diferentes mercados, así como de sustendencias para estabilizar la demanda y satisfacersus exigencias. El estudio también serviría para esta-blecer precios diferenciados según la calidad de la fi-bra o de la carne y para posicionar la alpaca dentrode medios y mercados exclusivos.

Por otro lado, se puede mejorar las técnicas en elmanejo del hato y establecer programas de mejoragenética para obtener una calidad superior de carne,y fibra menos gruesa. Del mismo modo, es posibleimplementar programas de educación a productoresy a la población para difundir la práctica de la crian-za y generar investigaciones.

Finalmente, en cuanto a la estructura y las indus-trias relacionadas al cluster, se necesita organizar alos productores atomizados (papel integrador del Es-tado) y que la estrategia integral abarque tanto al sec-tor privado como al sector público, para así fomentarla inversión en investigación y desarrollo y la innova-ción de nuevas tecnologías para la mejora de la espe-cie y de los pastos de altura.

Clusters del Ecuador

Banano

El cluster del banano posee como ventajas com-petitivas una excelente condición natural para la pro-ducción en todo el litoral: alta calidad de suelos, dis-ponibilidad de agua y riegos, adecuado control deinundaciones; mano de obra hábil, desde agrónomoshasta personal de cosecha, lavado y empaque; inci-dencia mucho menor de enfermedades; gran deman-da mundial en países del primer mundo y en vías dedesarrollo; una fruta que es reconocida por su granvalor nutritivo y buen sabor; y un costo relativo me-nor al de otras frutas frescas.

Asimismo, la tendencia global hacia el consumode frutas producidas de manera orgánica o ambien-talmente “amigable” (se exportaron unas 65,000TM de banano orgánico en el 2000). Además, laproducción bananera y su comercialización estánmayoritariamente en manos de empresarios nacio-nales, y el papel de las transnacionales, aunque im-portante, es minoritario. Ecuador ha diversificadosus mercados, vendiendo banano a los países de Eu-ropa del Este y Asia.

Con relación a la institucionalidad, el Consejo Na-cional de Banano (Conaban) representa al sector delos productores ante el gobierno y es un actor vigoro-so en la defensa de los intereses del sector.

Con respecto a las desventajas competitivas delcluster del banano, se cita la mala condición en queestá la infraestructura básica (caminos vecinales,puertos, aeropuertos, aduanas, servicios básicos yotros); la mayor distancia de navegación hacia mer-cados importantes que la competencia centroameri-cana; la falta de innovación tecnológica en la indus-tria, que apoye la productividad, la calidad y la com-

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petitividad; y la inexistencia de una conciencia gene-ral del impacto ambiental del cultivo intensivo de ba-nano y sus industrias relacionadas.

Por otro lado, la oferta de mano de obra barataestá causando la deserción de los trabajadores de laindustria. En cuanto a los productos en sí, éstos estánidentificados por marcas, no por origen. El mercadomundial está controlado por muy pocas empresastransnacionales (Chiquita Brands, Dole) que domi-nan el mercado de Estados Unidos y de Europa. En elámbito nacional, pocas empresas dominan el merca-do de compra de la fruta para exportación. Hay queañadir que los materiales, insumos y equipos más de-sarrollados tecnológicamente no son producidos enel país y deben ser importados.

Otra desventaja es que se espera en el futuro re-glamentos ambientalistas más rígidos, dado que esuna tendencia mundial con mucha acogida en Euro-pa y Estados Unidos. A ello se agrega el hecho de quegrupos ambientalistas internacionales están afectandola imagen ecológica del banano y de los productosecuatorianos. Todo ello está enmarcado en un merca-do internacional fuertemente influenciado por trans-nacionales estadounidenses que son respaldadas porsu gobierno.

Por último, se aprecia que los productores debanano están poco desarrollados y se ha percibidouna ausencia de visión de largo plazo en la indus-tria. Asimismo, existe una alta propensión al conflic-to entre actores.

Camarón

Al igual que con el banano, la producción de ca-marón dispone de recursos naturales de excelentecondición en todo el litoral (tierra, temperatura, sali-nidad, heliofanía y otros) y mano de obra hábil. Exis-te una constante innovación de procesos y ciertas téc-nicas desarrolladas en reproducción, cultivo, alimen-tación, cosecha, sanidad y otros en las que Ecuadorha sido pionero. También se están dando iniciativaspara controlar el impacto ambiental.

El camarón blanco tiene una buena imagen en losmercados internacionales, y es considerado como unproducto de mayor calidad y precio que el camarón

cebra asiático. La industria tiene un amplio númerode competidores en todos los eslabones de la cadenaagroindustrial: laboratorios de larvas, proveedores deinsumos, fincas de cultivo, empresas empacadoras yexportadoras. Hasta cierto punto, Ecuador ha sidouno de los países que ha generado más tecnología eneste rubro específico de producción; ha existido in-vestigación y generación de productos con valor agre-gado en camarón.

Sobre las desventajas competitivas, también comoen el caso del banano, el país cuenta con una infraes-tructura básica en malas condiciones. Además, existenproblemas de seguridad, principalmente en el Golfo deGuayaquil. Con relación al mercado, no hay una de-manda local grande ni relevante en Ecuador (solamen-te el 1% del camarón producido se queda en el país) yse observa un crecimiento lento del consumo mundial.En general, los productores de camarón han sido po-co desarrollados y no hay una visión de largo plazo enla industria; tampoco existen estándares de calidad am-pliamente aceptados para la producción ni para insu-mos (larvas o alimentos balanceados). El camarónecuatoriano, en su gran mayoría, es un producto gené-rico (commodity) sin mayor diferenciación.

La presión internacional es muy fuerte en el temaambiental. Actualmente, existen movimientos impor-tantes que pretenden boicotear al camarón ecuatoria-no mientras no se defina un marco de sanción duropara quienes sigan talando los manglares, por lo quese espera reglamentos más rígidos en el futuro.

Flores

Las ventajas competitivas de este cluster incluyenla existencia de recursos naturales óptimos (lumino-sidad, microclimas, fuentes de agua, suelos) y manode obra disponible (operativa y técnica). Asimismo,la industria disfruta de accesibilidad a insumos parala producción y empaque y del posicionamiento de laflor ecuatoriana en los mercados internacionales co-mo de alta calidad (lo que genera un mejor precio).Se trata, además, de un mercado grande, en gran par-te sin explotar.

Se observa un buen manejo ambiental, aunque fal-ta avanzar más en programas de certificación. Hay unaalta especialización dentro de la industria (baja inte-


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gración vertical) y alta rivalidad: 300 productores, 20comercializadores, 100 agencias de carga en la indus-tria y 45 de dedicación exclusiva al mismo, denotanuna alta competencia. La industria tiene un amplio nú-mero de competidores en cuanto a producción de flo-res y provisión de insumos y servicios relacionados.

Las desventajas se concentran, en su mayoría, en laproducción y en la comercialización. Altos costos deinsumos (Colombia tiene costos de insumos 15% a20% menores, y con mejores condiciones de financia-miento y plazos); sistemas de comunicación poco óp-timos y costosos; escaso e inadecuado espacio paramanipulación de carga en los aeropuertos; y una in-fraestructura básica en malas condiciones, lo cual esuna constante en la agroindustria ecuatoriana. Existen,además, pocas opciones de financiamiento para ope-ración e inversión, sólo crédito de corto plazo.

Por otro lado, se observa una falta de innovacióntecnológica en la industria que apoye la productivi-dad, la calidad y la competitividad; falta de diversifi-cación de mercados y productos (baja capacidad demercadeo de parte de los productores y exportado-res ecuatorianos); y una recesión en mercados in-ternacionales (Rusia y otros). Ecuador también en-frenta una oferta mundial que crece más rápido quela demanda y un mercado local poco desarrollado,poco exigente y muy sensible al precio. No hay unademanda local grande ni relevante en Ecuador. Lacapacidad de consumo es ínfima en comparacióncon la producción.

Finalmente, una constante en los tres clusters es-tudiados es la presión internacional en el aspectoambiental, estimándose reglamentos más rígidos enel futuro.

Tecnologías de lainformación

C a p í t u l o I I I

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La región andina no puede hacer gala decontar con un sistema de tecnologías de lainformación y comunicaciones (TIC) ade-

cuado para enfrentar el reto de la competitividad eneste nuevo siglo. Por el contrario, sufre prácticamen-te en todos los aspectos de acceso a la red, que esuna precondición para el uso de las TIC. Si los agen-tes económicos no pueden encontrar o costear unacceso confiable a las redes de voz (telefonía) y da-tos (Internet), simplemente estarán incapacitados departicipar en el mundo interconectado, que es elmundo del siglo XXI.

Las TIC pueden constituirse en un valioso recur-so para ayudar a la región andina a crear mejoresperspectivas económicas, mejores métodos de ense-ñanza y de aprendizaje, así como gobiernos mástransparentes y efectivos. Actualmente, los países an-dinos son clasificados en una baja posición en lo queconcierne a competitividad económica, preparaciónpara el mundo interconectado, educación, salud yotros importantes indicadores de desarrollo. Porello, es claro (y urgente) que la región tiene que rea-lizar cambios significativos para mejorar su bienes-tar, y las TIC deberían ser una parte esencial de la so-lución que habilitará un futuro saludable y exitosopara la región.

Con el propósito de diagnosticar la situación delas TIC en la región andina y plantear propuestaspara aplicar mejoras a fin de preparar a los cinco

países para ser parte del mundo interconectado, elPAC basó su metodología en una guía preparadapor el CID de Harvard para las naciones en vías dedesarrollo. Dicho método ha sido ampliamenteaceptado y usado como parte del proceso de eva-luación y planeamiento en muchas comunidadespor el Grupo de Tecnologías de la Información delCID (ITG), el Banco Mundial y sus organismos aso-ciados, firmas consultoras, gobiernos y entidadessin fines de lucro.

Los resultados de la investigación muestran unaregión que simultáneamente está enfrentando tre-mendas barreras y beneficiándose de importantesoportunidades. Muchas de las barreras, sin embar-go, no están relacionadas específicamente con lasTIC, sino más bien con otras características comoinestabilidad política y económica, la necesidad dereformas económicas, pobreza y déficit de educa-ción. Así, el reto que enfrentan los académicos, ha-cedores de políticas, financistas y empresas privadases tomar en cuenta este contexto, de modo que sepuedan diseñar soluciones creativas utilizando el ca-pital humano, visión y espíritu de la región y conver-tir los retos aparentemente inconquistables en meca-nismos para el cambio y la prosperidad.

Acceso a la red

Volviendo a este tema, la realidad de la región an-dina es poco alentadora. Son muy bajos los núme-

C a p í t u l o I I I

TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN


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ros de líneas telefónicas per cápita, los de Internethosts (computadores que soportan aplicacionesde Internet), así como los de proveedores de ser-vicios de Internet (PSI). También es muy bajo elnúmero de computadores. A todo esto se debe aña-dir que la calidad y el servicio telefónico son toda-vía relativamente mediocres, con velocidades dediscado bajas y altos porcentajes de desconexión.

Además, el hardware y el software, y los pre-cios de acceso a los servicios están fuera del alcan-ce de la mayor parte de la población, aunque se de-be anotar que los segmentos socioeconómicos másaltos en áreas urbanas disfrutan de un servicioequivalente al de los mercados más avanzados.Aunque el acceso al backbone internacional ha me-jorado en los últimos años –gracias al tendido denuevos cables submarinos–, la infraestructura in-terna fuera de las grandes áreas urbanas es inexis-tente, hay poca competencia en infraestructura e in-terconexión limitada entre redes.

No obstante, la rápida difusión de la telefoníainalámbrica, especialmente después de la intro-ducción de los servicios de prepago en muchos delos mercados, demuestra que hay una fuerte de-manda e ingresos disponibles para servicios de te-lecomunicación con modelos de precio apropia-dos y servicio adecuado según segmentos del mer-cado. En este tema, Venezuela lleva la delantera de-bido a la mayor densidad en el uso de servicios detelecomunicación.

El Perú, por su parte, tiene un modelo de pene-tración de Internet basado en el acceso compartido,a través de las cabinas públicas (cibercafés), el cualpermite reducir las barreras técnicas y económicasal concentrar recursos comunitarios y compartirriesgos, todo con la propia iniciativa del sector pri-vado. Esta experiencia ha logrado tal suceso que laexpansión de cabinas públicas ha determinado queel Perú iguale el acceso comunitario a Internet quetiene Nueva Zelanda y sobrepase al Reino Unido.

Como se ha indicado, Venezuela posee actualmen-te los mejores indicadores de acceso a las tecnologíasde la información y comunicaciones en la región andi-na. Es por ello que el PAC encargó un estudio especialsobre este mercado, con el entendimiento de que lasTIC podrían convertirse en uno de los clusters para eldesarrollo de dicho país.

Según la Cámara Venezolana de Empresas de Tec-nologías de Información (Cavedatos), aproximada-mente unas 200 empresas conforman la industria delsoftware en Venezuela, siendo éstas registradas, en sumayoría, como productoras de software. En 1999, laindustria del software venezolana alcanzó un total deUS$206 millones en ventas, lo que significó una parti-cipación del 0,2% del PBI y una contribución de US$49millones a la caja fiscal. Del mismo modo, ese año, laindustria del software en Venezuela generó 4.578puestos de trabajo.

Durante tres años consecutivos, hasta 1999, elsector tuvo un crecimiento promedio en ventas de

27% anual. Este es un punto a tomar en cuenta, yaque de llegarse a mantener esa tendencia, valdría lapena hacer un esfuerzo por impulsar el fortaleci-miento, desarrollo y expansión de la industria vene-zolana del software.

Un paso que podría tomarse en esa direcciónes incentivar a los empresarios a utilizar el esquemade competencia basado en la diferenciación deproductos o por medio del uso de la innovación, acomparación del que utilizan actualmente, que estábasado en el precio. Los dos primeros esquemashacen más atractivo al producto para los clientes,ya que implican un nivel más elevado de calidad.Ello, además, proporciona mayor confianza y otor-ga más garantías tanto al empresario como alconsumidor.

Otra medida es desarrollar una cultura en la quese respeten los derechos de autor de los productos.Asimismo, lo es la estimulación de mayores niveles deinnovación, investigación y desarrollo.

El cluster de software de Venezuela

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Aprendizaje en la red

Es inexistente una estrategia integral de educación enel uso de las TIC en los países andinos. Únicamenteson usadas en las escuelas privadas y en las áreas ur-banas. En Venezuela, por ejemplo, por cada compu-tadora que posee una escuela pública, hay 40 en unaprivada. El efecto de ello es que la mayoría de maes-tros, otros profesionales y los estudiantes tengan muypoco o ningún acceso al aprendizaje a distancia faci-litado por las TIC. Muchas de las primeras iniciativaspara considerar a las TIC en la educación han falladoen incluir recursos para el entrenamiento de profeso-res o el desarrollo de currículos, ya que sólo se hancentrado en los aspectos técnicos.

La falta de contacto con las TIC es otro proble-ma por solucionar. En los países desarrollados,gran parte de la población aprende sobre las TIC enla escuela o el trabajo, pero esto no es muy comúnen la región andina. Los dispositivos, los esquemasde acceso y la presentación de contenido necesitanmejoras, pues éstos carecen de un esquema de su-pervisión y no consideran aspectos sociológicos co-mo el analfabetismo presente (sobre todo en lasáreas rurales), la existencia de múltiples idiomas,la falta de habilidad para el uso de los teclados,asuntos culturales y otras características de losusuarios de la región.

Economía interconectada

Estos son los principales retos que el PAC ha encon-trado en la búsqueda de una economía interconecta-da y perfectamente adaptada a las TIC en la región,tanto a nivel de los negocios como en la participaciónde los propios gobiernos.

Los negocios: A pesar del entusiasmo existenteen América Latina por el comercio electrónico, Mia-mi se ha convertido rápidamente en el centro latino-americano del comercio electrónico gracias a su am-biente económico favorable, robusta infraestructura,acceso a capital de riesgo y abundante capital huma-no (gran parte del cual proviene de la región andina).

No obstante este magnetismo, muchas empresas“punto com” se han formado en la región andina,enfrentando severas limitaciones de acceso a capital,

ambientes de negocios difíciles, falta de infraestruc-tura y quejas regulares respecto al pequeño tamañode los mercados nacionales. Estas empresas prestanservicios –principalmente de software, a sus merca-dos domésticos y, en general, no han recibido ningúntrato especial o incentivos de parte de sus gobiernos.

El tipo de negocio predominante en América La-tina es el comercio electrónico de negocio a nego-cio (B2B), debido a que no son limitados por la ba-ja penetración en el uso de tarjetas de crédito y lafalta de mecanismos de aprobación para las transac-ciones, al tiempo que son menos vulnerables a te-mores de fraude. Todos estos obstáculos están pre-sentes aún en el comercio electrónico de negocio aconsumidor (B2C).

Los negocios tradicionales están muy interesa-dos en invertir en comercio electrónico, y aunquemuchos ya lo han hecho, otros están todavía en eta-pas de planeamiento debido a preocupaciones fi-nancieras y escepticismo. Los nuevos negocios, su-puestamente los que deberían convertirse en el mo-tor de la expansión del comercio electrónico, en-frentan cargas administrativas de introducción almercado considerables, así como falta de acceso alcapital del sistema bancario u otras fuentes de finan-ciamiento. Hay que mencionar también la necesidadde interacción gubernamental, ya que los sistemaslegales y regulatorios inadecuados conducen a unasituación de inseguridad y complican los procesosde resolución de disputas.

El gobierno: Los países andinos han avanzado enla implementación del “gobierno electrónico”, sobretodo en Colombia (Gobiernoenlínea) y Perú (pagode impuestos de aduanas en línea). Sin embargo, engeneral, los esfuerzos no han estado bien coordina-dos y aún se encuentran en etapas preliminares. Mu-chos no han discernido la diferencia entre innovacióny automatización, o el concepto del ciudadano comocliente, lo cual significa que hay relativamente pocouso de las TIC como una herramienta para optimizarservicios o procesos regulatorios que presta el go-bierno, de modo que se están desperdiciando opor-tunidades importantes.

Con las excepciones señaladas, las páginas webgubernamentales en la región andina se caracteri-


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zan por ser estáticas, con información limitada, queno prestan servicios y que tienen poco aumento enla transparencia de la gestión. Los gobiernos, comomuchos negocios en la región andina, están apenascomenzando a entender lo que puede significar pa-ra ellos prestar servicios e información en línea, asícomo la forma en que deben implementarlos.

Políticas en línea

Si de verdad existe un compromiso de parte de los lí-deres regionales por preparar a los países andinospara el mundo interconectado, se debe buscar un co-nocimiento integrado de los factores que afectan eluso de las TIC y trabajar para desarrollar un plan es-tratégico factible de ser aplicado. Los gobiernos tie-nen el poder de crear el ambiente propicio y guiarcon el ejemplo; el sector privado tiene la capacidadpara la innovación y acción; mientras que los secto-res académicos y los organismos no gubernamentalesposeen fortalezas que pueden complementar el traba-jo de los primeros.

La competencia y la regulación apropiada soncomponentes esenciales para poder contar con unsector TIC progresista, por lo que se requiere mástrabajo en las áreas de privatización y reforma de laregulación. Dado el naciente estado de competenciaen muchos países, los reguladores enfrentan el desa-fío de su inexperiencia, escasez de recursos financie-ros y falta de independencia de los gobiernos. Las re-gulaciones son, en muchos casos, inadecuadas, pococlaras y aplicadas impredeciblemente, frustrando atodos los participantes.

En todo el mundo, los gobiernos están luchan-do con temas relacionados con la protección alconsumidor, intereses de negocios, innovación tec-nológica, entre otros, y de cómo balancear la regu-lación entre ellos. El hecho es que con la conver-gencia de tecnologías, antiguos paradigmas regula-torios se han vuelto obsoletos, mientras que losnuevos paradigmas todavía no han sido exitosa-mente implementados. Es así que con la rapidezcon que se está dando el desarrollo tecnológico, ca-da vez es más necesario y relevante contar con am-bientes regulatorios que estimulen y permitan laaplicación de nuevas tecnologías.

Diez prioridades

A partir de las consideraciones presentadas, queson el resultado de la investigación sobre la prepa-ración de los países andinos para el mundo inter-conectado, el PAC ha tomado como punto de parti-da un conjunto de 10 temas que deberían conside-rarse como prioritarios para que la región puedaconvertirse en un actor más en el actual mercadointernacional de las tecnologías de la información ycomunicaciones:

1. Promover y apoyar estrategias multisectoriales co-mo mecanismos para la planificación estratégica eimplementación de las tecnologías de la informa-ción y comunicaciones (TIC), promoviendo la in-teracción entre sectores.

2. Construir capacidad regional para el uso efectivode las TIC mediante asociaciones públicas-priva-das en ambientes de aprendizaje formales y noformales, por medio del desarrollo de materiales,métodos de entrenamiento, currículos y mecanis-mos de administración.

3. Crear un mecanismo de financiamiento paraapoyar y estimular proyectos innovadores de lasTIC en los gobiernos de los países andinos,los negocios, entidades sin fines de lucro y cen-tros académicos, y difundir historias exitosasque promuevan la identificación de la regióncon la tecnología.

4. Evaluar la necesidad de la implementación deparques tecnológicos que ofrezcan beneficios ta-les como infraestructura mejorada, incentivosarancelarios, comercialización en conjunto y for-mación de clusters.

5. Investigar la creación o diseminación de un fondoque invierta y apoye a negocios de la región andi-na que produzcan o usen las TIC, considerandofactores como foco en la industria, enfoque en eltamaño de la inversión y/o del negocio, soporteinstitucional y/o técnico necesario, diversificaciónde la inversión, etcétera.

6. Promover el desarrollo y la adaptación de altastecnologías apropiadas para la región andina,

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particularmente por medio de la coopera-ción del sector privado con las institucionesacadémicas.

7. Investigar y diseñar medios efectivos para desarro-llar infraestructura –especialmente de red rural–con mecanismos de financiamiento e incentivos, ypromover la competencia por medio de la promo-ción para el ingreso de nuevos participantes.

8. Estimular el desarrollo de telecentros públicos yprivados para permitir el acceso comunitario a

las TIC, tomando en cuenta experiencias aplica-das en la región.

9. Reunir más información cuantitativa sobre las ten-dencias y factores que afectan la preparación pa-ra el mundo interconectado, con atención parti-cular en la educación.

10.En todos los esfuerzos, considerar y trabajar enlos retos especiales que las mujeres de áreas ru-rales enfrentan con respecto al uso de las TIC enla región andina.

Polít icaeconómica:inversiónextranjera directa

C a p í t u l o I V

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Clima de negocios e IED

Crecientemente, los gobernantes de países en vías dedesarrollo han llegado a ver la atracción de la inver-sión extranjera directa (IED) como una parte esen-cial de sus estrategias de desarrollo. Los países andi-nos se unieron más bien tarde a esta tendencia global,pues recién a comienzos de los años noventa empe-zaron a aplicar estrategias y medidas para fomentar lainstalación de empresas foráneas.

Para los países andinos como grupo, la IED, enten-dida como el financiamiento extranjero de la opera-ción de negocios vía la participación en el accionaria-do de empresas, emisión de ciertos tipos de deuda, yretención de ganancias, ha sido alta en los noventa,comparada con otras regiones de países en vías de de-sarrollo. Un reporte elaborado por Howard J. Shatz pa-ra el Programa Andino de Competitividad (PAC) indicaque en parte, dicho nivel de inversión foránea en la re-gión andina se debe a un relajamiento de las leyes y re-gulaciones que restringían la IED durante los años se-tenta y ochenta, pero también a otros factores como ta-sas de impuestos competitivas –en algunos casos–, ca-pital humano comparable al existente en muchas otraspartes del mundo, y conexiones geográficas y cultura-les con un número importante de países inversionistas.

No obstante, la composición de las actividades delas firmas inversionistas extranjeras, en términos deventas, está muy concentrada en el mercado andino yno en exportar desde allí a otros mercados. Esto sig-nifica que estos países deberán hacer nuevos esfuer-

zos para atraer negocios distintos, pues el tamaño delmercado se convertirá en una limitante para el creci-miento de la IED y, por ende, de estas economías. A es-to hay que agregar que gran parte de la IED que llegóa la región andina la década pasada era inversión eninfraestructura, partiendo principalmente de las priva-tizaciones, proceso transitorio que ya tuvo su pico. Elmayor reto ahora, señala Shatz, es atraer IED dirigidaa la manufactura para la exportación, para lo cual lospaíses andinos deberán mejorar su competitividad.

Antes de evaluar la situación de la IED en cada unode los países andinos, se analizarán los factores quedeterminan la decisión de que una empresa se instaleen un determinado país, así como las instituciones y elmarco económico adecuados para atraer IED.

Determinantes de la IED

Existen diversas razones para que una empresa deci-da invertir en otro país. De acuerdo con el reporteelaborado por Gerardo Esquivel y Felipe Larraín parael PAC, casi todos los argumentos que se han ofreci-do para la existencia de IED pueden agruparse bajotres objetivos básicos: el intento de participar en nue-vos mercados, aumentar la eficiencia productiva através de reducciones de costos, y el intento de explo-tación de ciertos activos estratégicos.

A. Explotación de nuevos mercados

Tradicionalmente, se suponía que una empresaque proveía a una economía grande y/o rica podía

C a p í t u l o I V

POLÍTICA ECONÓMICA:INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA


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asegurarse su participación en un nuevo mercadomediante una inversión directa. En tal sentido, la IEDse entendía como un sustituto directo del comercio.Así, este tipo de IED se explica por el tamaño del mer-cado de destino (población e ingreso per cápita). Es-ta forma de inversión fue común en los sesenta y se-tenta cuando existía un fuerte proteccionismo en mu-chos mercados, lo cual hacía más atractivo instalarseque utilizar la vía alternativa –exportar–, que podríaser muy costosa.

Un enfoque más moderno sugiere que existe un ti-po de IED que busca un mercado más grande, perode forma indirecta. En este sentido, una economíaque ofrece ventajas comerciales o de localizacióngeográfica podría servir para atraer empresas quebuscan penetrar en un mercado más amplio, por loque este tipo de IED podría estar asociado a un ma-yor volumen de comercio internacional y no a unomenor como se suponía anteriormente. El estableci-miento de empresas estadounidenses en México, co-mo consecuencia del Tratado de Libre Comercio esun ejemplo de este concepto.

B. Búsqueda de eficiencia productiva

Se enfoca en la reducción de costos, lo cual pue-de implicar la búsqueda de zonas geográficas queprovean insumos más baratos. Es el caso de las em-presas que transfieren actividades intensivas en manode obra a regiones o países donde la fuerza laboral esabundante y los salarios son relativamente bajos. Estetipo de IED está asociado a la industria manufacture-ra ligera (Japón en el sudeste asiático o EstadosUnidos en México y Centroamérica), que es abundan-te en trabajo, o a la relocalización de una parte de laactividad industrial que es intensiva en mano de obrano calificada, lo cual explica su asociación con el au-mento del comercio intrafirma.

Una variante de este tipo de IED es el caso de lasempresas que buscan una mayor eficiencia por costounitario de la fuerza laboral. Es más especializada yrequiere de trabajadores más calificados, por lo queestá relacionada con la manufactura más compleja yque busca orientar su producción al mercado exter-no. Algunos ejemplos pueden ser la IED en la indus-tria automotriz o la especializada en servicios profe-sionales como en el procesamiento de datos.

C. Búsqueda de activos estratégicos

Comprende dos tipos de IED diametralmenteopuestos. Uno es la forma más tradicional y antigua:la explotación de recursos naturales, que ha ido per-diendo importancia en los años recientes. En el otroextremo está la IED que busca la existencia de activosestratégicos mucho más especializados como puedeser la mano de obra altamente calificada, un cierto ti-po de infraestructura (telecomunicaciones, por ejem-plo) o el desarrollo de habilidades muy específicasorientadas a la investigación y desarrollo, o la pro-ducción de bienes con tecnología de punta.

Instituciones y marco económicoadecuado para atraer IED

El interés por atraer mayor IED se debe a la combina-ción de tres factores: i) ahora se reconocen los efec-tos positivos de la IED sobre la economía, cosa que nosucedía en décadas anteriores; ii) la crisis de la deudade los ochenta mostró los peligros de financiar los dé-ficit comerciales de los países emergentes medianteendeudamiento externo; y iii) existe desconfianza enel financiamiento del desarrollo mediante flujos de ca-pital de portafolio debido a que este tipo de recursosson, por lo general, volátiles e inciertos.

Este cambio de perspectiva ha dado lugar a uncambio radical en las políticas públicas hacia la IED.A continuación se describen los instrumentos de po-lítica con que cuentan los gobiernos para atraer in-versión extranjera directa.

Factores institucionales y estructurales

Mejoría en los fundamentos macroeconó-micos. Una situación económica volátil puede ser unfactor de repulsión de la IED, por lo que una mayorestabilidad y una menor incertidumbre sobre la situa-ción macroeconómica futura pueden hacer másatractivo a un país. Se requiere, entonces, de finanzaspúblicas sanas y un régimen cambiario transparente.

Provisión de infraestructura. Hay paísesque pese a contar con ventajas de localización y ubi-cación geográficas no son exitosos en la atracción deIED por la inadecuada provisión de infraestructura(puertos, carreteras, aeropuertos, etcétera).

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Mejora en el marco legal y regulatorio.Un marco regulatorio complejo, con vaguedades yelementos de discrecionalidad puede ser muy pocopropicio, lo mismo que aspectos como la corrup-ción, que inciden negativamente en el monto de IEDque recibe un país.

Aumento en el nivel de educación de lafuerza laboral. Como ya se mencionó, existe laIED que busca no sólo salarios inferiores a los quepagaría en su país de origen, sino también una altaproductividad. Por lo demás, este tipo de reformapuede incidir directamente en el tipo de trabajos queson creados y no sólo en su cantidad.

Tipo de incentivo

Forma operativa

Condiciones bajo lasque funciona mejor:comunes

Condiciones bajo las que funciona mejor:específicas

Ventajas

Desventajas

Otras características

Fiscal

• Menores tasas de impuestocorporativo.

• Exención en el pago dearanceles.

• Períodos de exención.• Regímenes especiales.

• Debe existir una falla demercado que justifique untratamiento especial.

• Ambiente social y macroeco-nómico estable.

• Existencia de infraestructurabásica para la operación delas nuevas empresas.

• Sirve para atraer inversionesde empresas orientadas alsector externo.

• Cuando las tasas de im-puestos corporativos sonmuy restrictivas.

• Deteriora la presión tribu-taria.

• Puede generar competenciaentre estados por atraer IEDy, por tanto, actividades debúsqueda de renta.

• Puede generar altos costosde administración y de efi-ciencia.

• Su efecto difiere si se tratade nuevas empresas o laspreviamente establecidas.

• Principalmente sirve paraatraer empresas pequeñas.

• Determinante de la localiza-ción de la nueva inversión,dadas las otras variables.

Financiero

• Subsidios directos.• Construcción de infraestruc-

tura necesaria para la nuevainversión.

• Empleo subsidiado.



• Las empresas que compitenpor los recursos obtienenbeneficios nulos o bajos.

• Las externalidades en la pro-ducción desde la firma multi-nacional a las otras empre-sas son considerables.

• Las ganancias por exceden-te del consumidor en losmercados domésticos sonpequeñas.

• Determinante de la localiza-ción de la nueva inversión.

• Están incluidos generalmen-te en las negociaciones conlas grandes empresas.

Promoción

• Publicidad en medios.• Participación en exhibicio-

nes de inversión.• Misiones de promoción.• Seminarios de información.• Servicios de asesoría.



• Existencia de infraestructurabásica para la operación delas nuevas empresas.

• Orientación de la nueva in-versión hacia el sector ex-portador.

• Alta tasa de salarios.• No existencia de pleno em-

pleo.

• Menos costosa que las otraspolíticas si las condicionesarriba citadas se cumplen.

Cuadro comparativo de las políticas de incentivos

Cuadro Nº 4


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Políticas de incentivos

Existen tres tipos básicos de políticas de incenti-vos: fiscales, financieros y políticas de promoción. Lasdos primeras involucran un gasto directo o un costode oportunidad positivo y discriminan en favor de lasempresas extranjeras, por lo que implican la intro-ducción de distorsiones en el funcionamiento de laeconomía. En estos casos, generalmente, hay más es-pacio para la discrecionalidad y, por ende, para la co-rrupción. El tercer tipo de políticas es usualmentemenos costoso y de carácter neutral.

Incentivos fiscales. Consiste en el otorgamien-to de privilegios fiscales a las empresas foráneas esta-blecidas, los cuales pueden asumir distintas formascomo por ejemplo reducciones en la tasa del impues-to a la renta, períodos de exenciones tributarias y dearanceles, tasas de depreciación acelerada, deduc-ciones de contribuciones al seguro social, regímenesespeciales de deducción de impuestos, etcétera.

Incentivos financieros. Consisten en el otor-gamiento de subsidios o apoyos económicos (finan-cieros o en especie) para la producción realizada porempresas extranjeras. Pueden consistir, por ejemplo,en la entrega o donación de terrenos, instalaciones oedificios. Otros ejemplos son los préstamos subsidia-dos, las garantías para el acceso al crédito, subsidiossalariales o al pago de servicios públicos, y la crea-ción “dedicada” de infraestructura para cierto tipo deproyectos.

Políticas de promoción. Consisten en enfati-zar el papel del gobierno como facilitador de la IED.En este sentido, los gobiernos pueden llevar a cabopolíticas de difusión de oportunidades de inversión yde entrega de información a potenciales inversionis-tas, giras internacionales para la promoción y difu-sión de oportunidades (roadshows), etcétera.

Debe notarse que hay algunas políticas que com-binan aspectos institucionales como de incentivos. Esel caso del establecimiento de zonas para el procesa-miento de exportaciones (EPZ). Este tipo de políticascombina el establecimiento de reglas que hacen mástransparente y reglamentado el funcionamiento de laIED, mediante el otorgamiento de concesiones y pri-vilegios de tipo fiscal o financiero.

Inversión extranjera directaen los países andinos

A continuación, presentamos un resumen de la situa-ción en que se encuentra la inversión extranjera direc-ta (IED) en los países andinos, así como propuestasde política económica para mejorar su desempeño.

Bolivia

En el caso de Bolivia, la falta de un sistema de se-guridad jurídica hace que se reduzca el desempeñoeconómico y administrativo de las empresas, pues nose respetan las reglas establecidas. Esta es la razónpor la cual el PAC ha esbozado un conjunto de accio-nes de corto y largo plazo orientadas a apuntalar lascondiciones en las que debe operar la IED –y la in-versión privada en general, dado que la IED sólo pue-de sentirse atraída cuando existe un marco de políti-cas económicas favorables.

Plan de acción de corto plazo

Tiene como objetivo llevar a cabo una serie de re-formas orientadas a crear las bases para aplicar elplan de acción de largo plazo.

1. Reforma de aduanas: eficiencia admi-nistrativa

La idea de desarrollo institucional debe estar enfo-cada en conformar estructuras administrativas quepermitan la solución oportuna y efectiva de problemas.Bolivia está en plena búsqueda para solucionar susproblemas en la administración, en especial los que serefieren a trámites de importación, donde presentadesventajas frente a los otros países andinos.

La agenda de políticas de esta reforma debe versereflejada en la disminución de los costos de transac-ción. En este sentido, se puede intentar hacer un ras-treo sistemático de los retrasos y sus efectos paraconcentrarse en la administración aduanera y tratarmejor las futuras inversiones.

Del mismo modo, es necesario modernizar lasnormas existentes, y se debe reestructurar las princi-pales instancias de las aduanas para que no ocurra lomismo que en la Administración de Servicios Portua-

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rios Bolivianos (ASPB) que encarece el costo de lastransacciones porque subcontratan los servicios.

2. Régimen tributario: incentivos a la in-versión

Los empresarios bolivianos opinan que el régimengeneral de incentivos tributarios y de subsidios debe-ría mejorar. En este sentido, las medidas tributariasde incentivo podrían ser las siguientes:

• Régimen fiscal estable: Dar a las inversiones unaestabilidad fiscal por un período determinado detiempo. Esto dependerá del destino sectorial de lainversión, política que ya ha sido utilizada en Ar-gentina.

• Régimen tributario industrial: Brindar incentivostributarios para facilitar la reconversión producti-va del sector. Con ello se podría estimular las in-versiones mediante algunos beneficios tributarios,los que pueden ser usados para incentivar las ex-portaciones mediante la concesión de ciertos be-neficios que asumen las empresas. Este régimense basa en un programa-compromiso de inver-sión que las empresas deben asumir, y gracias alcual se les otorga un incentivo tributario.

• Régimen tributario geográfico: Otorgar incentivostributarios para promover la inversión en deter-minadas zonas geográficas. Tiene como objetivogenerar industria en zonas extremas.

3. Reforma comercial: estabilidad en losincentivos para la exportación

En cuanto a la eliminación de los controles al ca-pital, Bolivia tiene los mismos índices que los otrospaíses de la región. Sin embargo, las políticas de pro-moción a las exportaciones no son las más favora-bles. Se cuenta con poco respaldo institucional paraaquellas iniciativas del sector empresarial, como pue-den ser tanto el desarrollo de ventajas competitivascomo la búsqueda de mercados potenciales externos.

Las medidas que se ofrecen para contribuir a eli-minar el diseño deficiente de políticas son:

• Crear un mecanismo de compensación estable yeficiente.

• Modernizar los procedimientos de comercio.

• Fortalecer el Centro de Promoción de Bolivia(Ceprobol) para contar con un centro altamentecalificado de coordinación de programas depromoción.

• Elaborar políticas de apertura de mercados, conla finalidad de promocionar de manera agresivalas oportunidades de inversión y negocios quepuede ofrecer Bolivia al extranjero.

4. Programa de acciones de corto plazo enel marco de la ATPDEA

Con el fin de ayudar a los sectores productivos in-cluidos en la Ley de Promoción Andina y Erradicaciónde Drogas (ATPDEA) del gobierno de Estados Unidos,el gobierno boliviano dio a conocer en abril de 2003un Programa de Acciones Inmediatas y de Corto Pla-zo para incentivar la producción, atraer la inversiónlocal y extranjera e incentivar las exportaciones de lossectores textil y confecciones, maderas y sus manu-facturas, cueros y sus manufacturas, y joyería.

Las medidas incluidas en este programa con-templan:

• Mecanismos de financiamiento para capital deoperaciones, y así lograr la utilización plena de lacapacidad de producción.

• Continuar con el desarrollo de otros maquicen-tros que acompañen el incremento de la produc-ción de las plantas manufactureras y productos debienes intermedios (empresas “ancla”).

• Facilitar el traslado de plantas industriales de ter-ceros países.

• Captación de nuevas inversiones en los sectoresbeneficiados con la ATPDEA.

Plan de acción de largo plazo

Tiene como objetivo aumentar la eficiencia y el di-namismo de la inversión, tanto nacional como extran-jera, a través de la eliminación de los obstáculos es-tructurales que frenan su crecimiento. La meta de es-te plan es aumentar la innovación y el progreso tec-nológico para poder crear condiciones que haganmás competitivo al sector privado.

Este plan cuenta con una agenda que consisteen ejecutar nuevas reformas estructurales que me-


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joren el clima de inversión (correcto funciona-miento de mercados; mayor competitividad de lasempresas; crear condiciones que aseguren un mar-co legal estable).

Lamentablemente, la falta de gobernabilidad juntoal mal diseño de políticas no han permitido la cons-trucción de un escenario viable para los inversionistas.Muchas de las propuestas que se exponen a continua-ción son necesarias para garantizar condiciones bási-cas a los inversionistas (nacionales o extranjeros). Sibien ya se encuentran en la agenda del gobierno, lamayor parte aún no ha sido puesta en práctica.

1. Reforma del Sistema Judicial

Busca consolidar un marco para el ejercicio de-mocrático y para el respeto por la libertad individual,donde el Estado sea capaz de garantizar: el cumpli-miento de las normas establecidas, el respeto de losderechos constitucionales de las personas tanto jurí-dicas como individuales como nacionales o extranje-ros, y la fuerza de una administración que penalice ala corrupción.

En este sentido se ha logrado un importante avan-ce para la construcción de una nueva estructura ins-titucional mediante: la implantación del TribunalConstitucional, el Consejo de la Judicatoria y la elec-ción de los ministros de la Corte Suprema de Justiciabajo un sistema de méritos.

En lo que a reformas legales para mejorar el cli-ma de inversión se refiere, se ha propuesto una LeyGeneral del Trabajo, un Código y Registro de Comer-cio, un Régimen Legal de Migración y Ajustes Lega-les Sectoriales.

2. Reforma laboral

A nivel país, Bolivia tiene salarios competitivoscomparados con el resto de los países de la región.El problema es que los costos no salariales quedeben pagar las empresas les restan competitivi-dad. La reforma laboral propuesta está conformadapor dos fases:

a) Reestructurar el sistema salarial, eliminandoel actual sistema de bonos para establecer un único

monto fijo mensual para que deje de ser un dere-cho adquirido. Con esta medida, tanto el trabajadorcomo el empresario tendrían una perspectiva clarapara maximizar sus volúmenes de consumo y bene-ficios respectivamente. O simplemente, se deberíautilizar efectivamente el concepto de bonos paraque sean un incentivo a la producción y no un “de-recho adquirido”.

Además, se plantea la reducción de los pagos de“renta destinada” a los que le van a servir al trabaja-dor (salud y seguridad social) de modo que se cuideque esos aportes vayan al lugar que corresponde y nose utilicen para mantener instituciones burocratiza-das y susceptibles de corrupción.

b) Mejorar el capital humano, capacitando a lostrabajadores. Que sirva para que los trabajadores seadapten con mayor facilidad a las nuevas tecnologíasdel proceso productivo.

Colombia

Colombia posee un régimen abierto y no discrimi-natorio para la inversión extranjera: toda inversióndel exterior está sujeta al mismo tratamiento que lainversión nacional, está permitida en prácticamentetodos los sectores económicos y no requiere de auto-rización previa. A pesar de esta situación, el país pre-senta obstáculos para atraer más inversión. Antes depasar al análisis de estos obstáculos, se presenta unanálisis de los factores de atracción de la inversiónextranjera en el país.

Con base en encuestas realizadas en el marcodel PAC y otras encuestas anteriores, se pudoestablecer que los factores que atraen la inversiónextranjera en el país tienen que ver, primordial-mente, con el acceso a un mercado local grandey, en segundo lugar, con la posibilidad de exportara los países vecinos. Del mismo modo, los encues-tados ponderan en Colombia la estabilidad macro,el crecimiento sostenido de la economía, la dispo-nibilidad de la mano de obra calificada y la polí-tica comercial. A los inversionistas extranjerosles agradaría sentir una mayor estabilidad jurí-dica, en el campo cambiario y tributario, así comouna mejora en la situación de la seguridad y deorden público.

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La regulación no ha sido una barrera importan-te para el desempeño de estas empresas; sin embar-go, los empresarios opinan que en términos am-bientales, la regulación es estricta. Además, reco-nocen que en términos de propiedad intelectual seestán haciendo grandes esfuerzos. En cuanto a lainfraestructura, se considera como deficiente, salvola que le compete al transporte aéreo.

Los salarios son competitivos en términos inter-nacionales, sin embargo, ocurre lo contrario con lascontribuciones a la seguridad social y las cargas pa-rafiscales que han aumentado y resultan elevadas encomparación con los otros países de la región. Porotro lado, los costos de despido siguen siendo altos.Para los empresarios, los impuestos son también al-tos, aunque se debe precisar que la carga tributariacolombiana no es elevada si se compara con la delos demás miembros de la región.

Plan de acción de corto plazo

1. Estabilidad macroeconómica

A inicios de la década pasada, la afluencia de ca-pitales extranjeros a Colombia, sumada a un proce-so de liberalización económica, dieron como resul-tado un fuerte crecimiento del gasto privado. Unavez que la economía entró en su fase descendientedel ciclo, la tradicional estabilidad macroeconómi-ca se vio afectada y el país tuvo, en 1999, su peordesempeño económico en varias décadas. En agos-to de ese año, el gobierno colombiano firmó unacuerdo con el FMI, lo cual le permitió dar un res-paldo a su programa económico y acceder a losmercados internacionales de capital para estabili-zar su economía. Si bien este objetivo no se ha con-solidado totalmente, se considera que la recupera-ción de una senda de crecimiento para la economíapermitiría atraer nuevamente flujos de capital delexterior. Colombia, por sí misma, representa unmercado importante para la IED.

2. Otras acciones de corto plazo con rédi-tos en el corto plazo

La infraestructura de transporte. La infraes-tructura y funcionamiento del transporte terres-tre es un factor poco atractivo para la inversión

extranjera. El tema es de vital importancia parala IED porque la mayor parte de la carga se muevepor ese medio.

En cuanto a la inseguridad, la agenda debe in-cluir: i) reducción de la informalidad, ii) elabora-ción de estudios de riesgos en el transporte quepermitan una mejor planeación, iii) adopción demecanismos de marcación de mercancías más mo-dernos y seguros, iv) desarrollo de un sistema deinformación ágil sobre incidentes y delitos que seconstituya en una herramienta útil de prevención, yiv) acción oportuna y diligente de las autoridades através del desarrollo de la inteligencia que permitadesarticular bandas de delincuentes relativamentebien organizadas.

El gobierno es consciente del problema de lastarifas mínimas y ha creado la Comisión de Regula-ción de Transporte (CRT) que está encargada de di-señar la regulación sobre el sector. Además, ha or-denado la reestructuración de la Superintendenciade Puertos y Transporte, encargada de supervisarsu cumplimiento. La CRT debe estar conformadapor funcionarios de elevadas cualidades técnicasque estén aislados de presiones políticas. En lossectores de energía, gas, agua y telecomunicacioneslas comisiones creadas con la misma filosofía hanfuncionado de manera exitosa.

Plan de acción de mediano plazo

1. Mejora de la infraestructura de trans-porte terrestre

El gobierno debe propiciar el desarrollo de losnuevos proyectos de concesiones, aquellos que hansido llamados de “tercera generación”, porque co-rrigen buena parte de los problemas que presenta-ron las concesiones otorgadas en el pasado.

Además de la constitución de un Fondo de Ga-rantías para cubrir ciertas contingencias de losconcesionarios –que a la fecha de publicación deeste capítulo ya había sido creado–, se recomiendaque las concesiones viales se extiendan al manteni-miento de las vías. El problema está en que es másfácil la financiación y la participación del sector pri-vado en los proyectos de construcción, que finan-


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ciar y promover la participación del mismo en pro-yectos de mantenimiento.

Otro asunto es el de la conformación de un siste-ma de transporte de carga integral. Gran parte deltransporte de carga se realiza por carretera. En el me-diano plazo, el desarrollo de otras modalidades detransporte como el férreo y fluvial, que complemen-ten el transporte terrestre y permitan la movilizaciónde carga, será necesario. Hacia este objetivo debe se-guirse apuntando en el proceso de concesión de otrasmodalidades de transporte. Un paso firme en estesentido se ha dado con las concesiones férreas que sehan otorgado en años anteriores. Lo mismo debe su-ceder para el transporte fluvial, donde los esfuerzosdeben estar enfocados en la recuperación de la nave-gabilidad de los ríos Magdalena y Meta.

2. Reforma laboral

Es importante no sólo para la atracción de nuevainversión extranjera, sino también lo es para incre-mentar la competitividad de las empresas asentadasen el país. Si bien Colombia ha avanzado mucho conla reducción de los costos por horas extras y domini-cales con la ampliación de la jornada laboral hasta las10 p.m. y con la flexibilización de las normas sobredespido, los costos parafiscales se encuentran lejosde los estándares internacionales.

3. Racionalización de la estructuratributaria

La carga tributaria no es tan elevada como la per-ciben los empresarios. El problema está en que elimpuesto recae única y exclusivamente sobre losgrandes contribuyentes, mientras que, por otro lado,las exenciones a las rentas laborales continúan sien-do elevadas. Colombia debe modernizar su estructu-ra tributaria eliminando las distorsiones existentes.

Los últimos gobiernos en Colombia han sidoconscientes de esta situación. La administracióndel presidente Andrés Pastrana convocó la “Misiónde Ingreso Público” constituida por expertos na-cionales y extranjeros quienes han formulado im-portantes recomendaciones sobre el tema. Por otraparte, la administración del presidente Álvaro Uri-be ha logrado la aprobación en el Congreso de una

reforma tributaria que da las bases para moderni-zar esa estructura.

Ecuador

A continuación se presenta una reseña de laevolución de los flujos de IED a Ecuador y un diag-nóstico del entorno económico, legal, regulatorio ygeneral para dichos flujos, desde la óptica de em-presarios y otros expertos conocedores del tema.El diagnóstico se basa en los estudios del PAC y dela UNCTAD.

Con el objetivo de atraer IED, Ecuador entró enun proceso de liberación de sus políticas de inver-sión a inicios de los años noventa. Adicionalmente,se abrió más la economía para el comercio interna-cional, reduciendo los niveles de protección aran-celaria, se realizaron reformas tributarias y se in-tentó iniciar un programa de privatizaciones, queno prosperó.

La IED ha estado incrementándose durante la úl-tima década, al pasar de US$126 millones en 1990 aUS$1.275 millones en el año 2002. Si sumamos el to-tal invertido durante esos 13 años, el monto ascien-de a US$8.034 millones. Sin embargo, existe una al-ta concentración en el sector petrolero, donde se di-rigió el 95% del total, mientras que el restante 5%fue recibido principalmente por la industria manu-facturera y el sector comercio.

Desde el año 2001 hasta el primer semestre de2003 la inversión extranjera para el sector petrole-ro aumentó significativamente debido a la construc-ción del nuevo oleoducto de crudos pesados (OCP),pero una vez que culmine esta obra, es previsibleque el nivel de inversión se reduzca. El sector petro-lero tiene pocos encadenamientos con el resto de laeconomía, y en ese sentido, la inversión petrolera noha logrado transmitirse suficientemente a otros sec-tores, ni beneficiarlos.

Por lo tanto, no obstante el incremento de IEDobservado, su desempeño en Ecuador ha sido muyinferior a su potencial, tanto por la calidad de la in-versión como por su crecimiento mismo, ya que entérminos relativos fue menor al crecimiento experi-mentado por otros países de la región.

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Diagnóstico: La encuesta del PAC

Los resultados que se presentan a continuación fue-ron obtenidos sobre la base de las entrevistas realiza-das a empresarios, funcionarios de gobierno y exper-tos en las tres ciudades más importantes de Ecuador.

En algunos aspectos, como costos y califica-ción de mano de obra, el resultado de la evalua-ción fue positivo. Sin embargo, hay otros criteriosque resultaron mal evaluados. Entre éstos desta-can la seguridad del marco jurídico y el funciona-miento de los servicios públicos e infraestructuraen general. Veamos a continuación con mayor de-talle los resultados.

Decisión de inversión. Según los empresa-rios, la decisión de invertir está dada básicamentepor el acceso a mercados. Aproximadamente un70% de la muestra aseguró que invertía en Ecuador,ya sea por acceso al mercado nacional, regional uotro. En segundo lugar, se califica al acceso a re-cursos naturales con un 16,7%. Este punto es im-portante, sobre todo en los sectores petrolero yagrícola, y podría parecer poco, dada la riqueza delpaís en recursos naturales.

Condiciones de transporte. Este es uno de losfactores más importantes en cualquier país para elbuen desempeño de las empresas, especialmenteaquellas del sector primario y de manufacturas. Unbuen mercado de transporte es requerido, tanto a ni-vel interno como externo, para el mantenimiento derelaciones comerciales.

El criterio que recibe la peor calificación es el deseguridad en el transporte: el 72% de los empresariosindica que Ecuador está mucho peor que un país de-sarrollado. En algunos sectores los empresarios ex-presan temor por la seguridad del producto en el mo-mento del traslado terrestre desde los lugares de pro-ducción hasta los mercados o puertos.

Según el 69% de los empresarios entrevistados, lainfraestructura de caminos es mucho peor que laexistente en países desarrollados. Esto se explica enparte porque todavía hay un limitado flujo vehicularen las carreteras del país, salvo pocas que son lasprincipales vías de acceso y comunicación de las ciu-

dades más importantes, por tamaño y nivel de activi-dad. Esto hace que los análisis de costos y beneficiosdeterminen en ocasiones que no es recomendable in-vertir en carreteras.

El precio de transporte, el seguro del flete y el cu-po son lo último que se define en la exportación, y esla parte más difícil. Por ejemplo, el sector floricultordebe transportar primero por vía terrestre desde susplantaciones a aeropuertos y luego por vía aérea has-ta los compradores. En el primer tramo, los aspectoslogísticos y de infraestructura pueden complicar yhasta detener el envío. En cambio, en el segundo, loscostos son muy elevados y ese factor resta competiti-vidad al producto porque lo encarece. En resumen, elservicio de transporte hacia el exterior tiene costosmás elevados y es de menor calidad, incluso que losde países vecinos y esto perjudica la competitividadde los productos ecuatorianos.

Los procesos aduaneros continúan siendo unproblema, ya que a pesar de las reformas realizadaslos últimos años, la evaluación general del desempe-ño de la aduana sigue siendo negativa, principal-mente en lo relacionado a la eficiencia en trámites.El efecto directo que tiene la competencia de esteorganismo sobre el comercio exterior hace que seaun tema relevante. Al hablar de aduanas como con-diciones de transporte, casi el 64% de los empresa-rios indican que Ecuador está mucho peor que unpaís desarrollado.

Recursos humanos. Los recursos humanosson un factor cuya evaluación resulta relativamentepositiva, principalmente al compararlo con países dela región, tanto el costo como la calidad del obreroecuatoriano se destaca. No así cuando se habla deejecutivos de mando medio y alto. Específicamente, eltema salarios sería un incentivo a la inversión extran-jera ya que se considera que Ecuador ofrece mano deobra barata, pero esto ha ido cambiando, pues los sa-larios han ido subiendo.

Con respecto a la calidad del recurso humano, losempresarios se mostraron asombrados por las des-trezas de los trabajadores del sector agropecuario ypesquero. Incluso la mano de obra para la industriaes muy buena aunque falta mejorar el nivel de educa-ción. Hay apertura para educarse y capacitarse. Esto


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es agradable al empresario, porque un trabajadormás capacitado reduce los costos de la producciónde las empresas.

Política tributaria. La mayoría de los crite-rios que se evalúan sobre Ecuador se consideran enpeores condiciones que en otros países. Las tasas deimpuestos, el régimen de subsidios e incentivos tri-butarios y el régimen de protección de inversionesson vistos de manera negativa. Cabe destacar que al-gunos de estos esquemas fueron diseñados en elmarco de un acuerdo regional andino (1991) en elcual el tratamiento de la inversión es similar en to-dos los países de la región. A pesar de esto, la dife-rencia entre los resultados de la comparación con laregión y con países desarrollados es sólo levementemejor en el primer caso.

El régimen de protección de inversiones es parael 71% de los entrevistados mucho peor que en unpaís desarrollado. Se alega que no existen garantíaspara los inversionistas. Sin embargo, los principa-les mecanismos existentes dentro de la política depromoción de inversiones del Ministerio de Comer-cio Exterior, Industrialización y Pesca son relativa-mente bien evaluados.

Según los empresarios, el envío de remesas al ex-terior nunca ha sido un problema, como tampoco lofue la convertibilidad de divisas que ahora está garan-tizada bajo la dolarización y aunque los convenios dedoble tributación son pocos, al parecer funcionancon relativa eficiencia.

Con respecto a la política de incentivos tributariosy subsidios, en algunos sectores se dio una califica-ción negativa afirmando que no existen. Se dio tam-bién una opinión contraria al indicar que el inversio-nista no está interesado en subsidios, pues esto se in-terpreta como proteccionismo y que los subsidiosson para países y productos no competitivos, dondese utilizan como una forma de compensar otro tipode deficiencias. El inversionista no busca proteccio-nismo, sino seguridad jurídica para el cumplimientode contratos.

Condiciones generales del país. Esta áreafue la peor evaluada. Existe consenso en que la co-rrupción genera problemas al inversionista, además

de la mala imagen como país. Se cuestiona severa-mente la eficiencia de las instituciones estatales, la ad-ministración de justicia, la confiabilidad del suminis-tro de energía, las condiciones sanitarias y las teleco-municaciones, lo cual es un indicador definitivo de lanecesidad de reformas estructurales.

En el aspecto de seguridad personal, el país se en-cuentra en condiciones similares que el resto de paí-ses de la región. Sin embargo, es completamente des-favorable cuando se realiza la comparación con lospaíses desarrollados.

El limitado acceso a fondos en el mercado fi-nanciero local también se destaca como una debi-lidad importante, aunque la interpretación en ladiscusión está más bien asociada al problema queha significado para el aparato productivo la crisisdel sistema financiero nacional de 1999, que de-terminó una actitud muy conservadora por partede la banca.

Marco regulatorio. El marco regulatorio, entérminos generales, está en condiciones similares alde los demás países de la región, a diferencia de lacomparación con países desarrollados, en que laevaluación es más bien negativa. Las regulaciones enlas diversas áreas presentan problemas en cuanto alcumplimiento de las mismas y no a su debilidad ocarencia. Además, el exceso de regulaciones ali-menta la corrupción.

• Regulación ambiental. Para el 43% de los en-trevistados, Ecuador está mucho peor que los paí-ses desarrollados. La idea de los empresarios alrespecto es que existen buenas leyes, pero no secumplen. La importancia del tema radica en que,además del sector petrolero, existen otros secto-res agropecuarios e industriales en los que es im-prescindible formular y seguir una política deprotección al medio ambiente.

• Regulación laboral. Solamente para el 6% delos empresarios el marco regulador del mercadolaboral está en condiciones similares o mejoresque el de los países desarrollados. En este aspec-to se han realizado algunos avances normativosrecientes, posteriores a la encuesta, como es la le-gislación que permite el contrato por horas, brin-dando una mayor flexibilidad laboral.

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• Trámites y permisos. Los trámites y permisos pa-ra iniciar negocios presentan complejidad y trabas,al igual que los trámites para realizar comercio ex-terior. Siendo más generales, la eficiencia de todo ti-po de procesos y trámites es discutible por parte delos usuarios, ya sea de individuos o de empresas.

Plan de acción

A continuación se presentan algunas recomen-daciones de política que podrían implementarsepara mejorar las perspectivas de la IED en Ecua-dor, las que se desprenden de los estudios del PACy de la UNCTAD, pero que han sido priorizadas demanera diferente, pues en 2003 se han realizadoreformas y la situación diagnosticada ha tenido al-gunas variaciones.

En términos generales, el estudio del PAC sugirió:mejor planificación en la política fiscal, la reestructu-ración del sistema financiero, la simplificación delsistema legal y el replanteo del proceso de apertura ala participación privada.

1. Consolidar la estabilidad macroeconó-mica mediante el cumplimiento de la nuevanormativa fiscal

En 2002 se ha logrado avances significativos enel ámbito fiscal, los cuales se han apuntalado con laLey de Responsabilidad, Estabilización y Transpa-rencia Fiscal. Aquí, la recomendación fundamentales que se cumpla rigurosamente dicha ley, a fin degenerar credibilidad en el manejo disciplinado dela política fiscal y económica de Ecuador, de tal ma-nera que baje el riesgo país, factor esencial paraatraer inversiones. Adicionalmente, en el sistema fi-nanciero aún subsisten graves problemas de accesoa financiamiento para el sector productivo, por lasaltas tasas de interés, derivadas del alto riesgo país.

2. Simplificar el marco legal y brindarmayor seguridad jurídica

La simplificación del marco legal vigente, a pesarde ser una reforma no muy compleja, podría favore-cer la percepción que tienen los inversionistas actua-les y potenciales acerca de la inseguridad jurídicapersistente en el medio. Se propone:

• Derogatoria masiva de las normas jurídicas apa-rentemente vigentes;

• Promulgación de reformas a los artículos de lasnormas vigentes para eliminar la discrecionali-dad, la inconstitucionalidad y la extrajudicialidad;

• Creación de un órgano de control de promulga-ción de normativa secundaria, instalado y fun-cionando.

De otra parte, se considera que el régimen legalvigente concede garantías a la inversión extranjera.El problema es que ese régimen no siempre se lle-va a la práctica, por lo que se requiere de mecanis-mos de cumplimiento, lo que está muy relacionadocon el tema de politización de la justicia, que seaborda a continuación.

En el organigrama del Poder Judicial, dirigidopor la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Nacio-nal de la Judicatura, los roles de cada agente estánbien definidos. La organización de hecho ha mejo-rado. Antes, cualquier caso se podía tratar en cual-quier juzgado porque no existían salas con compe-tencias claras; hoy en día existen salas especializa-das. Sin embargo, lo que todavía no se ha logradocorregir es la influencia política en la designaciónde los jueces. Por lo tanto, aquí la recomendaciónes reforzar el mecanismo de cooptación para laelección de magistrados por parte de la sociedadcivil, a fin de minimizar o eliminar las injerenciaspolíticas en este poder del Estado.

3. Atraer participación privada en los sec-tores petrolero, energía y telecomunicaciones

Un sector fundamental para atraer inversión esel sector petrolero. La mayor parte de la inversiónextranjera ha sido dirigida hacia este sector duran-te las últimas décadas, pero se requiere de aún ma-yores inversiones para aprovechar la cantidad dereservas que posee el país y para detener el deterio-ro en la producción petrolera del Estado, que po-see los mejores pozos, tanto en volumen de reser-vas como en calidad.

El nuevo oleoducto OCP acaba de entrar enoperación, permitiendo duplicar la capacidad detransporte, lo cual ha sido aprovechado por las pe-troleras privadas, pero no por Petroecuador. El


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país se halla en un momento decisivo, por lo quese recomienda de manera urgente que las autori-dades definan pronto un mecanismo adecuado yclaro de participación privada, que permita atraerlas inversiones requeridas y que no puede realizar-las el Estado.

Tanto en el sector telecomunicaciones como enel eléctrico los esfuerzos realizados en años ante-riores para su privatización fracasaron. En este sen-tido, la recomendación es concretar la contrataciónde administradores internacionales para esos sec-tores, acción prevista por el gobierno. El objetivo esmejorar la eficiencia de las empresas del sector yeliminar el problema de la politización de estas en-tidades, con miras a crear las bases sólidas parauna participación de inversión privada en estos sec-tores a futuro.

4. Mejorar la infraestructura física

La calidad de la infraestructura es determinan-te en atraer IED. En Ecuador, donde el mayor po-tencial se encuentra en las exportaciones, el énfa-sis debe darse en los servicios de infraestructuraque faciliten el acceso a los mercados internacio-nales y permitan mejorar la competitividad de es-tas industrias. Esto incluye mejorar la infraestruc-tura de transporte terrestre, ferrocarriles, aero-puertos y puertos. También mejorar las telecomu-nicaciones y lograr una provisión eficiente de ener-gía a costo competitivo.

5. Diseñar políticas dirigidas a aumentarlos beneficios de la IED en el largo plazo

Cuatro tipos de políticas son fundamentales en es-te ámbito:

• Las políticas de desarrollo del capital humanodeberían procurar mejorar las habilidades de lafuerza laboral y crear una base de empresariosbien capacitados a través de una relación másestrecha entre las universidades y el sector pri-vado. Para la parte estatal, se recomienda forta-lecer el nuevo esquema de capacitación que an-tes estaba a cargo del Servicio Ecuatoriano deCapacitación (Secap).

• Las políticas de promoción de ciencia y tecnologíadeben incluir elementos como el establecimientode un sistema nacional de innovación, incentivosfinancieros para desarrollo de tecnología y unareforma que brinde mayor coherencia y eficienciaa las instituciones que trabajan en esta temática,focalizando recursos y esfuerzos.

• Es necesario contar con una ley que promueva lalibre competencia. En 2002 los esfuerzos paraaprobar dicha normativa fracasaron por el vetodel Ejecutivo. La recomendación es que los actua-les esfuerzos en esa dirección se apuntalen a finde que se apruebe esta ley.

• Se deben establecer y fortalecer las relaciones en-tre la industria y las universidades, entre los inver-sionistas extranjeros y el sector productivo local.En este sentido, se recomienda utilizar herramien-tas como las rondas de negocios entre la acade-mia y el sector privado, que ya se han venido rea-lizando con el apoyo de organismos multilateralesen Ecuador.

6. Implementar un programa de promo-ción de inversiones

Se requiere que el Consejo Nacional de Comer-cio Exterior e Inversiones (Comexi) asuma su auto-ridad estatutaria en el área de IED y que la Corpora-ción de Promoción de Exportaciones e Inversiones(Corpei) se fortalezca, a través de la creación deuna unidad de promoción de inversiones. Basada enlas mejores prácticas de otras entidades de promo-ción, las actividades de Corpei se deberían focalizara fomentar políticas que mejoren el clima de nego-cios e inversión en el país, diseminando informa-ción sobre los avances que se logren y también so-bre cambios que ocurran en la normativa de IED.Las actividades de generación de inversión deberíanfocalizarse en atraer inversionistas a sectores dondese desee mayor participación privada extranjera, co-mo petróleo, banca y turismo, por ejemplo.

Ya existe un Plan Nacional de Promoción de In-versiones no Petroleras 2001-2010 elaborado porCorpei en el 2001. Hay que rescatar, actualizar,complementar y darle coherencia a este plan con lasotras iniciativas estatales, a fin de ejecutar una ini-ciativa del país que reúna esfuerzos focalizados enlograr resultados.

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Perú

En el caso del Perú, se presenta primero una re-seña sobre el entorno y el comportamiento de la IEDdurante los últimos 10 años. Luego se expone la si-tuación actual de acuerdo con un estudio de la Uni-versidad del Pacífico, dando cuenta de los factoresque reducen el atractivo del país como destino parala IED y se proponen medidas concretas para au-mentar dicho flujo. El diagnóstico y recomendacio-nes han sido recogidas de entrevistas realizadas aexpertos, información estadística secundaria e in-vestigaciones previas.

A inicios de los noventa, el Perú se encontraba enuna de las peores crisis de su historia, con una eco-nomía quebrada, descomposición social y terrorismoactivo. Ante esta situación de urgencia, el nuevo régi-men puso en marcha un programa drástico de esta-bilización y la ejecución de reformas estructurales bá-sicas de manera simultánea en las áreas fiscal, mone-taria, cambiaria y de comercio exterior, a la vez quese negociaba la reincorporación del país a la comu-nidad financiera internacional, en un ambiente de re-servas internacionales agotadas y de una deuda exter-na superior a la mitad del PBI, mayoritariamente ven-cida y en estado de moratoria unilateral.

Entre 1991 y 1997, simultáneamente al proceso deestabilización, el Perú emprendió la reforma econó-mica en diversas áreas, con lo cual transformó unaeconomía marcada por el intervencionismo y se con-virtió en una economía de mercado. De estas refor-mas, las de mayor trascendencia fueron las referentesal mercado laboral, la seguridad social, la reforma tri-butaria, el sistema financiero y la redefinición del pa-pel del Estado, a través de la puesta en marcha de unamplio programa de privatización y apertura a la IED.

Para poder echar a andar el proceso de privatiza-ción se requirió de la implantación de un marco legalque normó no solamente el proceso de venta de lasempresas del Estado, sino que garantizó y promovióla inversión nacional y extranjera dentro de un mar-co de equidad y competencia. Se promulgaron, por lotanto, las leyes de promoción a la inversión extranje-ra y otras de promoción a la inversión privada en lasempresas del Estado, y al mismo tiempo, se crearonlos organismos reguladores autónomos encargados

de velar por la defensa de la competencia y la regula-ción de los monopolios naturales. Finalmente, el Pe-rú se adhirió a los convenios multilaterales de protec-ción de la inversión y muchos de los principios delnuevo régimen económico fueron incorporados en laConstitución de 1993.

El programa de privatizaciones y el nuevo marcolegal permitieron un auge en la inversión entre 1992y 1999, año en el que el stock de la inversión extran-jera pasó los US$9.000 millones (en 1991 era deUS$1.400 millones). El programa de privatizaciónha transferido empresas estatales al sector privado yha generado ingresos por un valor de más deUS$7.000 millones y una suma adicional equivalen-te en nuevos compromisos de inversión, moderni-zando todos los sectores de la economía, particular-mente telecomunicaciones, electricidad, minería ysector financiero. Las principales fuentes de IED sonGran Bretaña, España y Estados Unidos, que repre-sentan el 60% de la inversión total.

La tasa de crecimiento de la economía, que semantuvo baja durante los dos primeros años de lareforma, se elevó de manera importante a partir de1993, pues alcanzó un promedio anual de 7,4% enel período 1993-1997. El crecimiento se sustentó enincrementos de la inversión privada de 10% anual yde las exportaciones de 19%, con una acumulaciónsimultánea de reservas internacionales. Este períodode ajuste interno en el país, coincidió con una bue-na coyuntura de la economía internacional lo cualayudaba a captar flujos de capitales hacia la región yen especial al Perú.

A partir de 1997, sin embargo, las condicionescambiaron. Al advenimiento de sucesivas crisis inter-nacionales con grave impacto en el sudeste asiático,Rusia y Brasil, y con características de contagio y cor-te del financiamiento externo para la cuenta corrien-te de la mayoría de países emergentes, se sumó el Fe-nómeno de El Niño de 1998, todo lo cual ocasionó enel Perú una severa recesión iniciada en el corte de lí-neas de crédito hacia la banca local y un freno súbitode la inversión privada. El crecimiento del PBI se fre-nó y pasó de 6,7% en 1997 a –0,4% en 1998.

Ante dicha coyuntura, el gobierno, lejos de reac-cionar para reencauzar el crecimiento, entró en un


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período de complacencia, a partir del cual se parali-zaron las decisiones económicas por razones políti-cas. Se estancaron las privatizaciones y concesiones,no se llegó a llevar a cabo las reformas de la adminis-tración pública y no hubo progreso en la reforma delpoder judicial, los dos últimos, requisitos indispensa-bles para sentar las bases de un desarrollo económi-co dinámico y sostenido.

La política económica aún no otorga la debidaprioridad al fomento de la inversión privada, con elconsecuente riesgo de que la economía pierda dina-mismo en el mediano plazo.

Hoy, la inversión extranjera percibe inestabilidadde las reglas de juego, así como una mayor discrecio-nalidad en la intervención del Estado en los sectoreseconómicos.

Diagnóstico

La percepción de los inversionistas se presenta acontinuación con los resultados de la encuesta efec-tuada a empresas y entrevistas realizadas a expertosdonde se recogen opiniones acerca de las principa-les fortalezas y limitantes para atraer inversión ex-tranjera al país.

Entre las principales fortalezas se puede señalar ellibre acceso al mercado cambiario y la libre capacidadde remisión de dividendos. En cuanto a los costos labo-rales, no hay una opinión concluyente, ya que los cos-tos salariales y no salariales son percibidos como bajos,sin embargo, la productividad laboral también lo es.

Factores que limitan la atracción de inversiones:

• Ineficiencia en las instituciones estatales• La corrupción, la inequidad e ineficiencia en la

administración de justicia• Un marco regulatorio institucional deficiente

Se indica que el gobierno emite señales confu-sas en materia tributaria y arancelaria; en el primercaso, a través del manejo discrecional de impues-tos, y en el segundo, hay inconsistencias entre laspolíticas aplicadas y los objetivos de atracción deinversiones. Existen barreras burocráticas en pro-cedimientos para la realización de inversiones, que

radican en la ineficiencia de los organismos estata-les y en los municipios. Los costos de transacción yde transporte son altos.

Plan de acción

Las políticas de inversión deben ser generales y nodeben discriminar entre inversionistas, a menos quesea por razones de eficiencia y competitividad. Cierta-mente, los factores que no atraen IED al Perú, son losmismos que limitan la inversión privada local.

Se debe difundir entre la población una visión cla-ra sobre los logros de la aplicación de políticas de unaeconomía de mercado en el país, la necesidad de con-tinuar y profundizar las reformas de mercado y refor-zar el desarrollo de un plan de captación y manteni-miento de inversiones. Es muy importante que las au-toridades competentes tengan una visión clara y, sobretodo, compartida de las verdaderas ventajas y desven-tajas que tiene el Perú como destino de inversión.

La inversión privada deberá ser el motor delcrecimiento y, por ende, el papel del Estado está di-rigido a orientar y facilitar dicha inversión, desem-peñando un papel subsidiario y no compitiendocon la actividad privada. De hecho, la inversión pú-blica debe tratar de eliminar los problemas que seconstituyen en barreras a la atracción de inversión,en particular, fortaleciendo la inversión en capitalhumano a través de la educación, mejorando laprovisión de justicia y servicios públicos (como in-fraestructura) para la competitividad, regulando losmercados buscando el bienestar de los consumido-res y facilitando la inversión privada con la menorcarga estatal posible.

En este sentido, el establecimiento de un plan es-tratégico de captación de inversiones se inserta den-tro de este objetivo de participación en los merca-dos internacionales. Cabe mencionar que a la fechano se han establecido claramente los objetivos quese quieren lograr con la atracción de inversiones.Tampoco el tipo de inversión que se requiere atraerpara el cumplimiento de esos objetivos, ni la estra-tegia para atraer ese tipo de inversión.

En consecuencia, cada una de las instituciones re-lacionadas con el tema de inversiones realiza esfuer-

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zos separados, no coordinados, y actúa en función desus propios objetivos, por lo que inclusive existencontradicciones en la gestión de las mismas. Éstas de-berían apuntar hacia objetivos nacionales de incre-mento de la competitividad y mejor inserción al mer-cado internacional. El Perú no ha logrado vender almáximo sus atractivos y sus logros en los mercadosinternacionales, debido a que la actividad promotorase encuentra muy fragmentada y no hay mecanismosde interconexión o cooperación clara entre los órga-nos estatales encargados de esa tarea.

Entre los objetivos que la estrategia de atracción deinversiones debería tener, se sugieren los siguientes:

• Generar encadenamientos con el resto de activi-dades económicas

• Propiciar la transferencia tecnológica y la inser-ción de nuevas tecnologías

• Propiciar la descentralización de la economía• Generar empleo e impactos en el producto nacio-

nal, de manera que ayude a reducir la desigualdadde ingresos

• Aumentar la competitividad del Perú mediante lageneración de ventajas competitivas y potencian-do las existentes, especialmente para el desarrollode la actividad exportadora

Recomendaciones puntuales

1. Diseñar una estrategia nacional decaptación de inversiones

• Dicha estrategia debe contar con una política in-tegral de promoción de inversiones que fortalezcay profundice el desarrollo de la economía de mer-cado y la inserción internacional del país.

• Definir los objetivos, los sectores o industrias ejeque permitirán el cumplimiento de los objetivosdel Plan Estratégico Nacional de Captación de In-versiones. Para llevar a cabo este punto, se reco-mienda utilizar los estudios y/o prospectos ya de-sarrollados por los sectores académico, público,privado y no gubernamental.

• Crear una API (Agencia Promotora de Inversio-nes). Es necesario integrar las visiones y objeti-vos de las diferentes instituciones para evitar laduplicación de esfuerzos y, sobre todo, que exis-ta un ente que las articule y que permita que la

información fluya libremente entre ellas. Debe-ría existir una agencia de promoción que cen-tralice todas las funciones y tenga cierta autori-dad que le permita agilizar procesos específi-cos. Además, debería ofrecerse una cadena deservicios integrada y que incluya servicios depost-inversión o consolidación de los actualesinversionistas, que actualmente no son provistospor ninguna institución.

2. Sobre las instituciones

Se debe decretar que el período de gestión de losfuncionarios de las entidades reguladoras, no coinci-da con la gestión del gobierno en turno. Y se debe de-cretar que los altos mandos de organismos regulado-res no deben ejercer cargos importantes en empresasreguladas o en el poder ejecutivo. Además, deberíanser nombrados por el Congreso.

3. Sistema tributario

• Suprimir el Impuesto Extraordinario de Solidari-dad (IES).

• Reforzar y extender la recuperación anticipadadel IGV.

• Determinar el tiempo de maduración óptimo, ylos proyectos que se encuentren por encima deese tiempo accedan a ella.

• Establecer reglas claras con respecto al esquemade recuperación anticipada del IGV.

• Estudiar los esquemas aplicados en otros paísescon los cuales se compite en la localización de in-versiones extranjeras.

• Propugnar la firma de convenios para evitar la do-ble tributación.

• Reducir la incertidumbre sobre rentabilidades re-lativas que generan las variaciones impositivas.

• Ampliar la base tributaria, porque reducir los im-puestos ocasionaría un impacto fiscal muy alto,difícil de financiar.

4. Trámites burocráticos

Para evitar la ineficiencia de los organismos esta-tales y municipios:

• Si en los Textos Únicos de Procedimientos Admi-nistrativos (TUPA) no se especifica el silencio ad-


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ministrativo positivo o negativo, el vencimientodel plazo al respecto debe asumirse como silen-cio administrativo positivo, en beneficio del in-versionista.

• Establecer como obligación de la API, la coordi-nación con las municipalidades y la Comisión deAcceso al Mercado del Instituto Nacional de De-fensa de la Competencia y de Protección de laPropiedad Intelectual (Indecopi), en los proce-sos de otorgamiento de licencias para los inver-sionistas.

• Evaluar la aplicación de sanciones a los funciona-rios de organismos estatales para los casos devencimiento de plazos.

• Dar a conocer a las instituciones y a la poblaciónen general, las tasas que cobran las diferentes mu-nicipalidades para el otorgamiento de licencias defuncionamiento u otras actividades relacionadascon la inversión privada.

• Establecer una legislación ambiental que sea cla-ra, efectiva y que se respete.

• Hacer más ágiles los procesos de tramitación pa-ra iniciar negocios.

• Restituir las facultades de Indecopi para sancio-nar y fiscalizar en casos de barreras de acceso almercado.

5. Política comercial y de integración

• Fortalecer las negociaciones comerciales interna-cionales que se han venido realizando con otrospaíses, para lograr acuerdos con los principalesinversionistas del mundo.

• Evitar dispersiones arancelarias entre el Perú ysus países vecinos.

6. Costos de transacción y transporte

• Mantener los programas de concesiones y privati-zaciones para mejorar la infraestructura vial, por-tuaria y aeroportuaria.

• Establecer mecanismos de reclamos de los usua-rios para hacer un seguimiento de la operatividadde los servicios concesionados.

• Difundir entre los importadores y exportadorestoda la gama de servicios logísticos que involu-cran las actividades de comercialización, las tari-fas y los agentes autorizados para brindar deter-minados servicios.

Venezuela

Un análisis de la evolución de la IED en Vene-zuela desde la década de los años sesenta hastaprincipios de los noventa, y basado en estadísticasde inversiones brutas acumuladas, permite apreciarel predominio de la inversión extranjera directa ensectores vinculados a los recursos naturales, prin-cipalmente el petrolero y el de minería. En la déca-da de los años sesenta, un 88,5% de las inversionesextranjeras directas brutas se concentraban en es-tos dos sectores. Adicionalmente, se destaca la par-ticipación de inversión proveniente de Estados Uni-dos tanto en los sectores vinculados a los recursosnaturales como en otros sectores como el industrialy el comercial.

A partir de 1975, la Ley de Nacionalización Pe-trolera excluyó las inversiones extranjeras directasde la exploración, explotación, manufactura, trans-porte, almacenamiento y comercialización del pe-tróleo. Asimismo, con la Decisión 24 del año 1977del Acuerdo de Cartagena y el Reglamento del Régi-men Común de Tratamiento a los Capitales Extran-jeros, se privilegió el capital nacional y el prove-niente de los países del entonces Pacto Andino. Apesar de que un número de multinacionales vincu-ladas a sectores manufactureros mantuvieron supresencia en el país, la inversión extranjera no tuvoun crecimiento importante durante el período derestricciones legales.

Sin embargo, a partir de la década de los noven-ta se empieza a notar los efectos de la apertura delpaís hacia la inversión extranjera, y ya para el año2000 se ve mayor presencia de capital foráneo enlos sectores transporte, telecomunicaciones y finan-ciero, y al mismo tiempo mayor participación depaíses como Japón, Suiza, los Países Bajos, España,Colombia y Chile. Esta situación se dio principal-mente debido a los programas de privatización quese iniciaron durante esta década; destacándose loscasos de la empresa de telecomunicaciones CANTV,la empresa siderúrgica SIDOR, y las de varios ban-cos comerciales. Asimismo, nuevas modalidades deinversión como la oferta pública de adquisición(OPA) generaron nuevas oportunidades como fue elcaso de la empresa AES con la compra de la compa-ñía La Electricidad de Caracas.

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La Encuesta del PAC

A pesar de estos avances, la atracción de IED parael desarrollo de sectores no vinculados a los recursosnaturales y de exportación continúa siendo un reto pa-ra Venezuela, ya que en éstos las decisiones de inver-sión responden a factores microeconómicos y relacio-nados al clima de negocios e inversión como al costode hacer negocios en el país. La encuesta realizada enel marco del PAC a un conjunto de empresas de capi-tal extranjero en Venezuela tuvo el objetivo de identifi-car los factores que a juicio de los inversores extran-jeros inhiben la inversión privada en Venezuela, espe-cialmente en relación con otros países de América La-tina y del mundo. Los resultados de la encuesta permi-ten concluir que con el fin de promover mayor inver-sión privada, Venezuela debe tomar acciones concre-tas para mejorar los siguientes aspectos:

1. Condiciones generales del país

En cuanto a factores generales del país, los inver-sores extranjeros coinciden en que se debe hacer unesfuerzo importante por fortalecer las institucionespúblicas. Los problemas de corrupción, la falta de in-dependencia en la administración de justicia, comolos nacientes problemas de inseguridad a todo nivel,sin duda afectan las decisiones de inversión en el país.

2. Condiciones de logística y transporte

En relación con las condiciones de transporte, losinversores encuentran que las aduanas son muchasveces un obstáculo para la competitividad del sectorprivado. Los trámites parecen ser complicados y ex-cesivos, lo que hace que las operaciones con lasaduanas sean ineficaces. Adicionalmente, los inverso-res reportan que aunque la infraestructura de cami-nos es relativamente mejor que en otros países de laregión, el mantenimiento de la misma está empeoran-do y que la inseguridad en el transporte está aumen-tando constantemente.

3. Trámites y regulación

En general, los inversores encuentran que los trá-mites relacionados a la importación y exportaciónson altamente engorrosos en Venezuela, y que cual-quier esfuerzo para racionalizarlos sería un factor fa-

vorable para la atracción de inversión privada. Asi-mismo, los resultados de la encuesta indican que lostrámites para la creación de empresas deben tam-bién simplificarse con el fin de incentivar o facilitarel establecimiento de nuevas empresas en el país.

4. Régimen fiscal e incentivos

Existe cierto consenso en que los regímenes terri-toriales especiales como las zonas francas y las zonasy puertos libres en Venezuela no están orientados pa-ra promover la inversión en sectores exportadores.Por ello, los inversores extranjeros consideran que sedeben agilizar los incentivos fiscales para la exporta-ción, y fortalecer la estrategia de promoción de ex-portaciones en general.

5. Recursos humanos

La disponibilidad de recurso humano calificadoen Venezuela es reconocida como muy favorable porlos inversores extranjeros. Sin embargo, existe lapreocupación de que los costos no salariales son re-lativamente más altos que en otros países de la regióny que la legislación laboral es inflexible. Al mismotiempo, se considera necesario que en Venezuela sehagan esfuerzos importantes orientados a fortalecerel sistema de seguridad social que se percibe comomás débil en relación con otros países de la región.

En Venezuela se están llevando a cabo varias ini-ciativas orientadas a mejorar los aspectos antesmencionados. El gobierno nacional, con el apoyodel BID y la UNCTAD, está desarrollando un proyec-to de modernización de las aduanas con el que seespera no sólo aumentar las recaudaciones fiscales,sino también racionalizar los trámites de comercioexterior y así facilitar la operación de las empresasprivadas del país. Por otra parte, está en vigencia laLey 368 de Simplificación de Trámites Administrati-vos que ordena la eliminación de trámites innecesa-rios, la simplificación y agilización de los que sonútiles, y la concentración de aquellos que se encuen-tren dispersos. Por otra parte, el Banco de Comer-cio Exterior de Venezuela (Bancoex) está desarro-llando su programa de promoción de exportacionesno tradicionales y en especial aquellas de las indus-trias del conocimiento que presentan un alto poten-cial para el país. En esta tarea se está agilizando la


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utilización de instrumentos de promoción de expor-taciones como el drawback y la devolución del Im-puesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor. Sinduda, la correcta instrumentación de estas iniciati-vas ayudará a incrementar la inversión privada, tan-to extranjera como nacional, en el país.

Los resultados de la encuesta a inversores extran-jeros realizada como parte del PAC fueron presenta-dos y validados por representantes de los sectores pú-blico y privado. A partir de este intercambio, y toman-do en cuenta las iniciativas que el gobierno nacionalestá llevando a cabo para adecuar los factores que in-hiben la inversión privada en el país, se pudo formu-lar algunas recomendaciones de política que se plas-maron en el documento de Abdon Suzzarini titulado“Venezuela como atractivo a las inversiones extranje-ras directas”. Las principales recomendaciones seconcentraron en cómo promover la inversión extran-jera en sectores de exportación. Con este fin, se defi-nió un Plan de Acción en el que se sugiere adoptaruna política de promoción de inversiones desde laperspectiva sectorial y regional, fortalecer la agendade simplificación de trámites administrativos, y utili-zar las aduanas como herramientas de competitivi-dad, y no sólo con fines fiscales.

Plan de Acción

1. Simplificación de trámites adminis-trativos

En relación con esta materia, está en vigencia laLey 368 de Simplificación de Trámites Administrati-vos, y el Ministerio de Planificación y Desarrollo estáencargado de la instrumentación de una agenda desimplificación de trámites que esté acorde con el pro-yecto de modernización del Estado. A través de estainiciativa se buscará eliminar las trabas de trámitesque inhiben la inversión privada y dificultan el comer-cio exterior.

Con el objetivo de fortalecer la agenda de simpli-ficación de trámites, el Consejo Nacional de Promo-ción de Inversiones ha publicado el libro Costo Ve-nezuela: opciones de política para mejorar lacompetitividad, que compila una serie de estudiosrelacionados al costo de hacer negocios en Venezue-la. Este estudio servirá de base para la identificación

de áreas prioritarias de acción y los trámites quepresentan mayores complicaciones. A través de laRed Venezuela Sí Compite, también se está trabajan-do con el Consejo Nacional de Promoción de Inver-siones y el Ministerio de Planificación y Desarrolloen la formulación de proyectos que permitan instru-mentar esta agenda.

2. Promover la IED desde la óptica secto-rial y regional

Aprovechando la experiencia exitosa que se tuvocon el diseño de la ley especialmente diseñada paraatraer IED al sector telecomunicaciones, se sugirióextenderla a los sectores electricidad, infraestructuray gas dado el interés del gobierno nacional en desa-rrollarlos, y el atractivo de los mismos.

La experiencia en el sector telecomunicacionespermitió lograr los siguientes atributos:

a) Marco legal e incentivos apropiados b) Apoyo institucional y acción conjunta por parte de

los sectores público y privado c) Percepción favorable por parte de los inversores

extranjeros

Adicionalmente, se recomendó evaluar la posibili-dad de promover la IED desde una perspectiva regio-nal, de manera que, en colaboración con las autori-dades y empresarios de diferentes regiones, se logreatraer inversión a clusters y sectores específicos conalto potencial de desarrollo.

3. Utilizar las aduanas como herramien-tas de competitividad

Como se mencionó anteriormente, existe una ini-ciativa para la modernización de las aduanas. La re-comendación está orientada a fortalecer este proyec-to de manera que permita que las aduanas se convier-tan en herramientas de competitividad, y no sólo enun punto de recaudación fiscal. La reforma de lasaduanas debe insertarse en un marco de referenciadonde se explicite el vínculo entre la reforma de lasaduanas y la necesidad de promover la industrializa-ción de las actividades y sectores no vinculados a losrecursos naturales y de fortalecer las capacidadescompetitivas del país.

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Con el propósito de llevar a cabo este Plan de Ac-ción, se deberá promover el diálogo y consensos en-tre los sectores público y privado de manera que es-tas iniciativas tengan perdurabilidad en el tiempo. Senecesita una estrategia de promoción de IED que sir-va de marco a la acción concertada de ambos secto-res. Es importante también que se haga un esfuerzopor fortalecer las instituciones públicas y así reducir

la corrupción y la inseguridad jurídica; así como pa-ra impulsar reformas de segunda generación que es-tén orientadas a reducir el costo de hacer negocios enel país. En un mundo en el que todos los países com-piten por la inversión extranjera, es importante queVenezuela asuma el reto de atraer inversiones queayudarán al país a desarrollar su sector exportador ydiversificar su economía.

Vulnerabilidad achoques externos

C a p í t u l o V

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Dependencia de los recursos naturales

Los países de América Latina, y en especial los andi-nos, han gozado sus épocas de bonanza económicamayoritariamente gracias a la explotación de sus re-cursos naturales. Esta gran riqueza, sin embargo, hacausado un importante grado de dependencia y vul-nerabilidad frente a los vaivenes que sufren los mer-cados de productos básicos, los cuales están más li-gados a las condiciones de la naturaleza que a esfuer-zos de competitividad.

La relación entre el crecimiento de países endesarrollo y su dotación de recursos naturales haatraído considerablemente la atención de losespecialistas desde hace mucho tiempo y bajo di-versas aristas. Es así que se ha estudiado el temadesde el punto de vista de la trayectoria de uso defactores a lo largo del proceso de desarrollo y susimplicancias sobre la distribución del ingreso,hasta la discusión sobre las dificultades que elloplantea para lograr tasas de crecimiento altas y sos-tenibles en el tiempo.

El Programa Andino de Competitividad (PAC)ha centrado su análisis en la vinculación existenteentre las fluctuaciones de corto plazo de la eco-nomía y la dependencia de los recursos naturales.El propósito de la investigación llevada a cabopor Joaquín Vial, del Centro para el Desarrollo In-ternacional de la Universidad de Harvard, comoparte de los estudios de la primera fase del PAC,

fue incorporar la evidencia recogida por equiposde investigación de universidades locales en cadauno de los cinco países andinos y ponerla en elcontexto de la evidencia internacional, para con-cluir con recomendaciones de política aplicables alos países de la región.

Países andinos, entre los más volátiles

Un informe elaborado por el Banco Interamericanode Desarrollo (BID) aporta abundante evidenciarespecto de la magnitud y orígenes de la volatilidad.En el análisis de los ciclos económicos se concluyóque las recesiones latinoamericanas son más fre-cuentes, intensas y de mayor duración que en otrosgrupos de países (Asia y África). Sin embargo, la si-tuación por cada país tiende a modificar en algo di-cha apreciación. Por ejemplo, si se estiman los coe-ficientes de variación de las tasas de crecimientodel Producto Bruto Interno (PBI) en el período1961-1999, se observa que el promedio simple pa-ra una muestra de 106 países es de 1,29.

Si se ordenan los países desde los más volátilesa los más estables, el Perú aparece como el país an-dino más volátil con un coeficiente de 1,7 (puesto23), seguido de Venezuela (puesto 25) y Bolivia(puesto 35). Los otros dos países andinos están pordebajo del promedio regional de América Latina,con Ecuador ubicado en el puesto 51 y Colombia,con una situación excepcionalmente estable, en laubicación 100 (coeficiente de 0,6).

C a p í t u l o V

VULNERABILIDAD A CHOQUES EXTERNOS


72

Del mismo informe del BID, no obstante, sedesprende otra conclusión importante, y es que elanálisis econométrico permite sostener que másque un problema regional (que únicamente po-dría afectar a América Latina o a la región andina)la evidencia sugiere que existe una asociación en-tre dependencia de productos primarios y vola-tilidad. Otro resultado es que la variabilidad en elcrecimiento de la región andina no esalgo intrínseco y singular de ella, sinoque se explica por la gran volatilidadque presentan los factores que deter-minan el crecimiento.

Tomando como referencia datosrecientes del Banco Mundial (2001) yutilizando la metodología del BID, seobserva, además, un cambio en la vo-latilidad en los últimos años. El cuadro5 muestra los mismos indicadores alu-didos para dos subperíodos: 1961-1975 y 1985-1999. Se ha excluido elperíodo 1976-1984 debido a que estu-vo dominado por una profunda inesta-bilidad en todo el mundo.

Los datos indican un claro aumento de la vola-tilidad, que afecta a todos los grupos agregados depaíses y que también se refleja en los países andi-nos, con la única excepción de Bolivia que, contra-riamente a las tendencias generales, exhibe unatrayectoria más estable en el último período anali-zado. Este caso es sugerente porque Bolivia realizóprofundas reformas económicas que le permitie-

País 1969-1999 1961-1975 1985-1999

Bolivia 1,4 1,3 0,8

Colombia 0,6 0,3 0,8

Ecuador 1,2 0,9 2,1

Perú 1,7 0,5 2,7

Venezuela 1,6 0,7 2,5

Promedios América Latina 1,26 0,83 1,34

Total 106 países 1,29 1,13 1,61

Dependientes deexportaciones primarias1/ 1,52 1,24 1,95

1/ Se refiere a aquellos países (70 en total) cuyas exportaciones de bienes primarios superan el 50%de sus exportaciones totales.

Indicadores de volatilidad del crecimiento del PBI

Fuente: Cálculos sobre la base de datos del Banco Mundial

El crecimiento económico de los países andinosdepende, en gran medida, de potenciar las actividadesde extracción, transformación y generación de valoragregado. Ello debido a que, como se ha explicado enel capítulo anterior, el crecimiento basado exclusiva-mente en la explotación de recursos naturales ha cau-sado un alto grado de vulnerabilidad a shocks econó-micos, que se ha traducido en una volatilidad econó-mica continua. No obstante, de aprovecharse bien y deaplicarse las políticas adecuadas, la relativa abundan-cia de recursos podría convertirse en una ventaja com-petitiva para estos países.

La alta concentración de las economías andinasen los sectores de recursos naturales (el petróleo enVenezuela y Ecuador, el gas en Bolivia, y la pesca y laminería en el Perú) refleja lo importante que es plan-

tear medidas que permitan un desarrollo sostenibleen el mediano y largo plazo, a través de un uso racio-nal de estos recursos y la aplicación de procesos deprotección del medio ambiente. Esto es aplicable in-cluso cuando las economías han alcanzado una ma-yor diversificación, como en el caso de Colombia, cu-yo sector manufacturero tiene una mayor participa-ción relativa en el PBI, pues en países que parten deuna economía concentrada en recursos naturales, lasactividades manufactureras tienden a estar fuerte-mente ligadas a esos sectores (textiles, papel y azúcar,por ejemplo).

El PAC encargó sendos estudios sobre los efectoseconómicos de la dependencia en los recursos natu-rales para los casos del gas de Bolivia y el petróleo deVenezuela.

Cómo aprovechar la abundancia de recursos naturales

Cuadro Nº 5

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ron un manejo mucho más consistente de las polí-ticas económicas. Su dependencia en los recursosnaturales ha bajado algo, pero éstos siguen siendouna característica importante de su estructura deexportaciones. De acuerdo con estas cifras, no esde extrañar que hoy predomine en la región unasensación de inseguridad económica.

Factores que explican la volatilidad

Tanto el estudio del BID para América Latina comoel del Banco Mundial entregan antecedentes impor-tantes para identificar los impactos de la volatilidadde variables clave para el crecimiento de los paísesandinos. Estos estudios presentan información detres variables cuya “volatilidad” determina las des-viaciones del crecimiento del PBI: los términos deintercambio, el tipo de cambio real y las políticaseconómicas; las que además no son independientesentre sí, sino que entre las cuales puede haber inte-racciones importantes.

Por ejemplo, en países en los que la política fiscalestá fuertemente influenciada por la disponibilidad decaja y donde ésta a su vez depende de las rentas de re-cursos naturales, ya sea porque se trata de empresasestatales o por la vía tributaria, la volatilidad de lostérminos de intercambio generará inestabilidad en lapolítica fiscal.

Un razonamiento similar puede explicar vincula-ciones entre los términos de intercambio y la volati-lidad del tipo de cambio real.Hay que indicar que estos cál-culos no incluyen los efectosexplícitos de interacciones ori-ginadas con los mercados fi-nancieros, más allá de las quese derivan de la política mone-taria propiamente dicha. Losresultados se presentan en elcuadro 6.

Si bien estos resultados se-guramente están muy influen-ciados por las turbulencias dela década de los ochenta (la cri-sis de deuda y sus secuelas), nodeja de ser destacable el papel

preponderante de la volatilidad de los términos de in-tercambio para explicar las fluctuaciones del PBI re-gional y, muy especialmente, de los países andinos. Eltrabajo del Banco Mundial realiza cálculos similarespara un período más extenso, encontrando tambiénque los términos de intercambio, la política fiscal y lapolítica monetaria son elementos muy significativosen la explicación de la volatilidad del PBI.

Los términos de intercambio tienen tendencia aser muy volátiles porque la canasta exportadora estámuy concentrada en pocos productos cuyos preciosson muy inestables, sean o no recursos naturales,pues también puede ocurrir que las exportaciones–aún siendo diversificadas– están dirigidas a un solomercado importante, por ejemplo.

Como se puede apreciar en el cuadro 7, los cin-co países andinos presentan canastas de exporta-ción concentradas en unos pocos productos, queademás están basados en recursos naturales. Con lasola excepción de las prendas de vestir en el casodel Perú, las manufacturas distintas de la refinaciónde minerales o combustibles no aparecen en el lis-tado. Es más, unos pocos productos representan el50% o más de la oferta exportadora total.

Es claro, entonces, que estos países presentanuna fuerte concentración de sus exportaciones enunos pocos productos básicos, mientras que, porotro lado, sus importaciones son mucho menosconcentradas y comprenden principalmente manu-

País Términos Tipo de Políticas Efectode intercambio cambio real económicas total (1+2+3)

Bolivia -0,71 -1,37 -1,59 -3,67

Colombia -0,54 -0,09 0,02 -0,63

Ecuador -1,75 -0,22 -0,10 -2,07

Perú -0,41 -0,40 -0,70 -1,51

Venezuela -2,78 -0,25 -0,19 -3,22

Promedios regionalesAmérica Latina -0,48 -0,38 -0,36 -1,22

Países andinos -1,24 -0,47 -0,51 -2,22

A. L. excluyendo andinos -0,26 -0,36 -0,31 -0,92

Efectos de la volatilidad en el crecimiento del PBI (1970-1992)

Fuente: BID

Cuadro Nº 6


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facturas de todo tipo. Como existe abundanteevidencia de la elevada volatilidad de los preciosde los productos primarios, especialmente del pe-tróleo, azúcar y café, se puede afirmar que la vola-tilidad de los términos de intercambio en estos cin-co países se explica fundamentalmente por la vola-tilidad de los precios de los productos primariosque exportan.

¿Cómo se transmite la volatilidad de losprecios de bienes primarios?

La transmisión de la volatilidad de los términos de in-tercambio está íntimamente relacionada con las ca-racterísticas propias de cada país, como por ejemplola estructura de propiedad de los recursos, las carac-terísticas del sistema cambiario, las restricciones (oausencia de éstas) a los movimientos de capitales yremesas de utilidades, la estructura de financiamien-to del gobierno, etcétera. A continuación se analizaeste tema en relación con cada uno de los países an-dinos, enfocándolo en los efectos sobre la balanza depagos y las finanzas públicas.

En primer lugar, la elevada concentración de lasexportaciones en unos pocos productos hace quecambios bruscos en sus precios tengan necesaria-mente un efecto macroeconómico. Lo que en unaeconomía grande y sofisticada sería un shock secto-rial, en países como los andinos es casi siempre unshock macroeconómico, con efectos significativos enlos agregados monetarios, fiscales y del gasto privado.

Así, lo que nor-malmente es perci-bido como un factorde riesgo para unascuantas empresasque operan enel sector afectado,tiende a ser consi-derado como unfactor de riesgo pa-ra el sector públicoy privado, el sistemafinanciero y el paísen general. La expe-riencia muestra quelos flujos privadosde capitales finan-

cieros son notoriamente procíclicos y, por ende,frente a una caída en los precios de productos deexportación, por ejemplo, tienden a contraerse, loque limita las posibilidades de acceso al créditointernacional, tanto para los gobiernos como parael sector privado.

Por otra parte, la mayoría de gobiernos de laregión enfrenta situaciones fiscales complejas, demanera que la política fiscal se encuentra severa-mente limitada por la disponibilidad de caja. Eneste contexto, también existe evidencia de unmarcado sesgo pasivo y procíclico de la políticafiscal, explicado principalmente por la forma en queestá compuesta la deuda pública, tanto interna comoexterna. El problema se origina en el limitado desa-rrollo de los mercados de capitales, lo cual deja a losgobiernos sólo con dos opciones para financiar susdéficit: endeudamiento de corto plazo en moneda lo-cal o de largo plazo, en moneda extranjera.

Cuando los precios de los productos básicosmejoran, se relaja la restricción de caja fiscal y losgobiernos tienden a gastar más y, cuando caen, elgasto público –especialmente en inversión– tiendea contraerse, en sintonía con los menores ingresos.En el sector privado la situación no es mucho me-jor, en la medida en que la devaluación de la mone-da que suele seguir a la caída de los términos de in-tercambio tiende a contraer el crédito del sector fi-nanciero (debido al empeoramiento de las garan-tías y del riesgo crediticio de las empresas).

Principales exportaciones de los países andinos (US$ millones)

Exportaciones Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

156 (zinc) 2.298 (petróleo) 962 (plátanos) 929 (oro) 12.230 (petróleo)

151 (soya) 1.891 (café) 830 (petróleo) 779 (cobre) 780 (acero)

112 (oro) 934 (carbón) 788 (camarón) 445 (zinc) 705 (aluminio)

57 (gas) 476 (plátanos) 410 (harina depescado)

557 (flores) 337 (ropa)

Total principales 476 6.156 2.580 2.900 13.715

Total exportaciones 1.105 11.362 4.133 5.757 17.534

Principales/ total 43% 54% 62% 50% 78%

Fuente: FMI y bancos centrales

Cuadro Nº 7

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Los países andinos presentan varias característi-cas que los hacen especialmente vulnerables a la vo-latilidad de precios de productos primarios:

1. La mayoría presenta severas restricciones para ac-ceder a los mercados financieros internacionales,lo que se une a la elevada concentración de susexportaciones. Por esa razón, los cambios en losprecios generan impactos importantes en el tipode cambio e inducen ajustes procíclicos en las po-líticas macroeconómicas.

2. En casi todos los países andinos existe propiedadestatal de algunos recursos básicos o de las em-presas que los explotan, o bien un tratamientotributario especial que hace que la volatilidad delos precios influya directamente sobre los ingre-sos del gobierno. Incluso en los casos en que noexiste ese tipo de efectos, dado el elevado peso deestas actividades sobre el ingreso nacional, tam-bién hay un efecto fiscal.

3. En, por lo menos, tres países existen sistemas fi-nancieros con operaciones denominadas en dóla-res, pero en sólo uno de ellos el dólar es la mone-da oficial del país (Ecuador), de manera que eluso de la flexibilidad cambiaria para amortiguarlos impactos de shocks en los términos de inter-cambio está severamente limitado.

4. En general, los sistemas financieros son pocoprofundos y su integración internacional es limi-tada. En varios de los países, el sistema bancarioha estado sometido a severas tensiones o sufridocrisis profundas en los últimos años.

5. Las finanzas públicas son un eslabón débil en todaslas economías andinas. Colombia era la excepciónya que tradicionalmente fue un país muy conserva-dor en materias fiscales (lo cual ayuda a explicar laestabilidad que muestra en los cuadros comparati-vos). No obstante, esa situación cambió en los añosnoventa con la puesta en práctica de la nueva Cons-titución, aunque recientemente se han tomado me-didas legislativas que apuntan a corregir el proble-ma de fondo. Bolivia y Ecuador representan casosextremos de políticas fiscales dependientes de lasdisponibilidades de caja y Perú también enfrentadificultades importantes para financiar su déficit.

Recomendaciones de política

Sobre la base de los diagnósticos expuestos, Joa-quín Vial ensaya un conjunto de recomendacionesde política económica para cada país andino. Em-pezando por Bolivia, señala que en el corto plazo,y hasta la plena maduración de los proyectos deexplotación de gas natural –que incluye la cons-trucción de un gasoducto a Brasil y la exportacióndel recurso a Estados Unidos y México–, la volati-lidad de los precios de los productos básicos con-tinuará transmitiéndose al resto de la economía víasus efectos sobre los ingresos privados y sobre elmercado financiero.

En términos muy generales, Bolivia seguirá sien-do muy vulnerable a fluctuaciones de precios de lasoya, el gas natural y los otros productos básicosque exporta, hasta que no resuelva tres problemasgraves que la aquejan: i) limitado acceso al créditoexterno y sobreendeudamiento del gobierno; ii) de-pendencia financiera del gobierno de los flujos decooperación internacional; y iii) dolarización de sumercado financiero.

Dada esta situación, el proyecto de explotacióndel gas presenta oportunidades y peligros: Si se apro-vecha adecuadamente, podría ayudar a resolver elsobreendeudamiento y facilitar la creación de un es-pacio de maniobra financiero que permita conquis-tar la independencia de la política fiscal, mientras seconstruye un mercado financiero indexado a la infla-ción boliviana. Por el contrario, si esos ingresos nue-vos se gastan de inmediato o se adelantan y se dejancomprometidos con gastos futuros, acentuarían lasdebilidades estructurales y Bolivia quedará aun másvulnerable que antes a las fluctuaciones de precios,especial e irónicamente, del gas natural.

Es en ese contexto que se propone la creaciónde un fondo de estabilización para los ingresos delgas natural, el cual traería beneficios importantesen materia de frenar la vulnerabilidad, bajo el su-puesto de que existe consistencia global de políti-ca fiscal. Si se logra construir esta independencia,la institucionalidad y los procedimientos para fijarlos compromisos de gasto del gobierno pasan a ad-quirir una importancia especial. Sin embargo, enel caso de Bolivia, la amplitud de facultades del


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Congreso en materia presupuestaria podría repre-sentar problemas para mantener la coherencia delas políticas económicas.

Para Colombia, Vial propone otras soluciones.Ello debido a que este país ha sabido distinguirse poraplicar criterios muy conservadores en el diseño de suspolíticas fiscal, cambiaria y de endeudamiento externo.Además, supo enfrentar desde muy temprano la volati-lidad de precios de sus exportaciones –ya en 1940creó el Fondo de Estabilización del Café–. Este fondoha operado en forma bastante exitosa, pero su futuro

es incierto ya que la actual coyuntura de precios del ca-fé extraordinariamente deprimidos, por un períodomuy largo, ha agotado los recursos acumulados.

A esto se suma la situación de violencia que su-fre el país. Los atentados explosivos y otras formasde violencia han afectado la operación de oleoduc-tos y el tránsito de mercaderías por carretera, demanera que a los shocks provenientes de los mer-cados internacionales se debe agregar las perturba-ciones en la capacidad exportadora derivadas deesta situación.

Lykke E. Andersen, del Instituto de InvestigacionesSocioeconómicas de la Universidad Católica Boliviana,y Robert Faris, del Centro para el Desarrollo Interna-cional de la Universidad de Harvard, realizaron un es-tudio en el que analizaron la relación entre el gas na-tural y la distribución del ingreso en Bolivia.

El estudio utiliza un modelo para simular los cam-bios que ocurrirán en la economía boliviana una vezque se inicie la explotación y exportación del gas, yconfirma la dependencia de los salarios e ingresosfrente al incremento esperado en las exportaciones delhidrocarburo. Ello es bueno para el crecimiento y pa-ra el alivio de la pobreza, aunque grupos como las pe-queñas empresas y los trabajadores informales no sebeneficiarían al mismo grado que los trabajadores delsector formal.

Por ello, será crucial la manera cómo el gobiernogaste los crecientes ingresos provenientes de las ex-portaciones de gas. Si se hace eficientemente, todo elpaís debería beneficiarse de este boom. Si el gobier-no invierte tales recursos focalizándose en los seg-mentos más pobres, la reducción de la pobreza po-dría ser sustancial.

El incremento de las ventas de gas natural a Bra-sil es un hecho. Incluso la firma del contrato a 20años para el suministro del recurso, así como la ca-pitalización de la estatal Yacimientos Petrolíferos Fis-

cales Bolivianos (YPFB), han generado un fuerte in-cremento en las actividades de exploración. Actual-mente, Bolivia tiene 47 trillones de pies cúbicos enreservas probadas de gas natural (en 1996 eran laoctava parte) y 452 millones de barriles en reservasprobadas de petróleo.

Buena parte de los ingresos del gas se dirigirán alos gobiernos regionales, especialmente los de Tarija ySanta Cruz, los cuales ocupan una posición no muybien definida y muchas veces discrepante con el Go-bierno Central y los gobiernos municipales, y donde lasresponsabilidades y prioridades no están claramentedelineadas. Los sistemas administrativos al nivel estataltampoco están preparados para administrar flujos defondos crecientes, pero volátiles, aumentando así laposibilidad de que no se les asigne el mejor uso.

Dado este contexto, sería prudente hacer un esfuer-zo para articular con claridad las metas y las estrategiasde desarrollo hacia las cuales los recursos del gas serándirigidos. Las lecciones y experiencias surgidas del Diá-logo Nacional y la creación de la Estrategia para la Re-ducción de la Pobreza, proveen una importante guía delas fortalezas y limitantes de dicho proceso. De esta for-ma, Bolivia está en la posición de considerar los mejo-res mecanismos para asignar y supervisar el uso de losrecursos que generará el aumento de sus ventas de gas,basándose en las experiencias pasadas y las que llevana cabo otros países para hacerlo eficientemente.

El gas boliviano

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La creación de un fondo de estabilización para elprecio del petróleo, a comienzos de los noventa, noresultó eficaz dado que la política fiscal en su conjun-to fue expansiva en el período en que entraron a ope-rar los nuevos yacimientos, que coincidió, además,con una época de fuerte abundancia de capitales ex-ternos. En esos años se dio la paradoja de que mien-tras el Estado ahorraba en dicho fondo, el Fisco y lapropia empresa petrolera (estatal) se estaban endeu-dando en el exterior, presumiblemente a tasas de in-terés más elevadas.

En el caso de Colombia, no obstante, las reco-mendaciones son conocidas, surgen de la propia ex-periencia colombiana en estas materias, y de hechoya se han dado pasos importantes en esta dirección,flexibilizando algunas de las rigideces que la nuevaConstitución había impuesto al gasto público. La ins-titucionalidad sectorial para enfrentar la inestabili-dad existe, y los esfuerzos de ajuste del gobiernohan permitido asegurar financiamiento externo enforma anticipada, lo que ha permitido sortear sinproblemas la inestabilidad creada por turbulenciaseconómicas en otros países de la región a finales delos noventa y principios del nuevo siglo, especial-mente en Argentina.

Con Ecuador sucede lo contrario que con Co-lombia. Sus términos de intercambio han sido muchomás volátiles y, por otra parte, la débil institucionali-dad fiscal y la fuerte integración del sistema financie-ro con la banca off shore plantean condiciones pro-picias para una elevada vulnerabilidad de su econo-mía frente a las variaciones en los precios de los pro-ductos básicos.

Las finanzas públicas son muy dependientesdel precio del petróleo (los ingresos por esterecurso representan entre 30% y 35% de los ingresosfiscales). Estas condiciones se ven agravadas por dosfactores importantes: i) un elevado fraccionalismo dela política ecuatoriana, donde la dimensión regional yel “caudillismo” han prevalecido, y ii) la gran vulne-rabilidad del país a los desastres naturales, que en laúltima década se ha visto afectado por erupcionesvolcánicas, sequías, inundaciones y deslaves por efec-to del fenómeno de El Niño. Por consiguiente, Ecua-dor es propenso a “shocks de oferta”, propios de susituación geográfica y topográfica.

En este contexto, es muy difícil que Ecuador pue-da superar esta gran vulnerabilidad si no se constitu-ye una base de respaldo político amplia que permitaconstruir un mínimo de espacio de maniobra en te-mas fiscales. Este respaldo es necesario no sólo paraacordar una adecuada institucionalidad fiscal y pre-supuestaria, y una política fiscal consistente en eltiempo, sino también para abordar la solución al te-ma de la banca intervenida. Por ello, la reconstruc-ción del sistema financiero es otro de los requisitospara enfrentar los impactos domésticos de la vulnera-bilidad internacional.

La constitución de un fondo de estabilización delos ingresos del petróleo, que estuvo entre las priori-dades del gobierno en el 2001, podría convertirse enuna herramienta útil para ir independizando los in-gresos fiscales de los vaivenes de ese producto. Sinembargo, sin un apoyo político sólido y amplio, dichofondo no sobrevivirá a las presiones para gastar losahorros acumulados.

En este panorama, Ecuador tiene un elemento asu favor: el proyecto de oleoductos pesados permi-te contar con un horizonte de planificación finan-ciera a dos o tres años con menos restricciones quelas habituales en materia de financiamiento exter-no. Ello, unido a la recuperación económica encurso y el flujo de ingresos derivados de este pro-yecto, permite anticipar un panorama fiscal menosrestringido, que podría servir para acumular acti-vos financieros que permitan amortiguar las fluc-tuaciones de ingresos en el futuro.

El Perú, por su parte, presenta una volatilidad re-lativamente baja de sus términos de intercambio, conmagnitudes similares a las de Colombia, pero una al-ta volatilidad del PBI. Las razones para esto hay quebuscarlas en los shocks de origen interno; los facto-res climáticos y los terremotos juegan también un pa-pel significativo.

Un factor potencialmente importante para el Perúes tener un sistema financiero pequeño, en que la ma-yor parte de las transacciones está pactada en dóla-res, legado de episodios de alta inflación de las déca-das previas. Esto ha determinado que el Banco Cen-tral se vea obligado a intervenir para evitar las presio-nes a la devaluación, ante el temor de que un cambio


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abrupto en precios relativos pueda provocar seriosproblemas de solvencia en algunos bancos y muchasempresas. De esta manera, las tasas de interés de cor-to plazo han sido el mecanismo propagador hacia laeconomía local de los cambios de expectativas yshocks que de otra manera se reflejarían en el mer-cado cambiario.

Los cambios institucionales y las turbulenciaspolíticas de los últimos años han sido una pertur-bación adicional y aún no ha transcurrido tiemposuficiente para evaluar sus efectos sobre la volatili-dad interna.

En términos de prioridades, parece importanteavanzar en dos frentes simultáneos: i) consolidaruna situación fiscal que permita definir el financia-miento como una variable endógena, sujeta a losobjetivos generales de la política macroeconómica,tema en el que se han dado pasos importantes conlas leyes de responsabilidad fiscal y los compromi-sos allí asumidos; y ii) es fundamental avanzar en laprofundización del mercado financiero y en la crea-ción de un mercado de deuda de largo plazo enmoneda local.

El Perú está en buenas condiciones para creareste mercado ya que hay un sistema de pensionesprivado cuyas obligaciones se pagarán en monedanacional y, por ende, no debiera estar asumiendoriesgos cambiarios más allá de los necesarios pormotivos de diversificación de riesgos. De otro lado,considerando la relativa diversificación de las ex-portaciones peruanas, la menor volatilidad de sustérminos de intercambio y la dependencia sólo indi-recta de las finanzas públicas, no parece recomen-dable la creación de un fondo de estabilización adhoc para el caso peruano.

Venezuela, por su parte, representa el casomás complejo de dependencia de un solo produc-to: el petróleo; con impactos desproporcionados enla balanza comercial y en las finanzas públicas. Laevidencia muestra que ello ha creado problemas deasignación de recursos con efectos de largo plazo,con un tipo de cambio real muy apreciado. Vene-zuela no sólo presenta altas tasas de volatilidad ma-croeconómica, sino que ellas han aumentado conel paso del tiempo.

Además, la evidencia muestra que la política fis-cal se ha convertido en un elemento amplificadorde las fluctuaciones cíclicas. Si bien Venezuelamantiene niveles de reservas tradicionalmente ele-vados en comparación con otros países de la re-gión, la gran sensibilidad de los flujos de capitalesa las expectativas de devaluación hace que su po-der amortiguador sea limitado. En este caso, losflujos de capitales parecen estar dominados por lasreasignaciones al interior de las carteras de inver-sión financiera de los propios venezolanos, quehistóricamente han mantenido fuertes conexionescon la banca offshore.

Al igual que en otros casos, la recomendaciónprincipal en el caso de Venezuela apunta a generarcondiciones de autonomía de la política fiscal respec-to de las disponibilidades de caja, de manera de po-der dar una conducción con un sentido macroeconó-mico a dicha política. En segundo lugar, parece con-veniente reducir el peso de los ingresos del petróleoen las finanzas públicas, lo que se puede lograr me-diante una adecuada combinación de rebajas de gas-tos y cambios en el sistema tributario.

Si estas dos condiciones se cumplen, parececonveniente estudiar la posibilidad de un fondode ahorro que tenga la función de generar unabase de capital físico, humano y financiero que per-mita compensar la reducción del stock de recursosno renovables que ocurre con la extracción del pe-tróleo. El Fondo de Inversión para la EstabilizaciónMacroeconómica (FIEM) que Venezuela tiene enoperación no ha podido funcionar adecuadamentedebido a la falta de las condiciones mencionadas,amén de los constantes cambios en sus reglas deoperación.

Comentarios finales

Los países de la Comunidad Andina están entre losmás vulnerables a perturbaciones en los mercados deproductos básicos derivados de recursos naturales.Estos recursos han representado una importantefuente de riqueza, pero al mismo tiempo han genera-do una condición de dependencia que los ubica en-tre los países de mayor volatilidad en el crecimientoeconómico en las últimas décadas, con la sola excep-ción de Colombia.

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Los mayores problemas surgen de la debilidadde las finanzas públicas de estos países, que ha de-terminado que las disponibilidades de caja jue-guen un papel decisivo en los resultados fiscales,dejando muy poco espacio para una política fiscalcon objetivos macroeconómicos predeterminados.En este contexto, los intentos por aplicar mecanis-mos de estabilización basados en fondos de ahorrohan fracasado.

Las recomendaciones que surgen del trabajo deJoaquín Vial para aminorar los efectos de los cho-ques de precios de productos básicos apuntan a losiguiente:

1. Realizar los ajustes necesarios en las finanzas pú-blicas (ingresos y gastos) para poder aplicar unapolítica fiscal independiente de las disponibilida-des de caja de corto plazo.

Lino Clemente, de Venezuela Competitiva; RobertFaris, del Centro para el Desarrollo Internacional de laUniversidad de Harvard; y Alejandro Puente, del Insti-tuto de Urbanismo de la Universidad Central de Vene-zuela, elaboraron un estudio sobre la dependencia enlos recursos naturales, volatilidad y desempeño econó-mico en Venezuela para evaluar el papel de un fondode estabilización.

A diferencia del caso boliviano, donde el análisis secentra en las posibilidades que posee el gas para in-fluenciar cambios positivos en los ingresos del país ypotenciar su desarrollo sostenible, el estudio sobre Ve-nezuela muestra el pobre desempeño del fondo de es-tabilización, debido a los constantes cambios que hasufrido, pese a que fue creado para aminorar los efec-tos de las fluctuaciones del precio del petróleo, suprincipal exportación.

América Latina se ha visto afectada por shocks eco-nómicos instigados por eventos como las variacionesen los precios del petróleo, la contracción del créditointernacional y la crisis cambiaria de años recientes.Venezuela es particularmente susceptible a la volatili-dad con implicaciones severas en su desempeño eco-nómico. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)estima que el crecimiento anual de Venezuela ha sidomás de 3% inferior al que hubiese tenido si no existie-ra tal volatilidad.

Venezuela es uno de los países más volátiles delmundo, debido a su dependencia en el petróleo. No fuesino hasta noviembre de 1998, en medio de un shockpetrolero, que el gobierno instauró el Fondo de Inver-sión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM).La ley que estableció el FIEM señala que su propósitoes “prevenir fluctuaciones en los ingresos generados

por la exportación petrolera que afecten el necesarioequilibrio fiscal, cambiario y monetario del país”. Cu-riosamente, las reglas que rigen el FIEM han sido cam-biadas dos veces desde que se promulgó la ley.

El estudio diseñó un modelo para evaluar el impac-to de los mecanismos de estabilización sobre el equili-brio macroeconómico venezolano. El modelo tomó encuenta los planes de inversión de mediano plazo delFIEM, variables globales y sectoriales tales como el ti-po de cambio y la política fiscal, y los efectos del FIEMsobre la asignación de factores y la distribución del in-greso dentro del país.

Los resultados del análisis indican que tal como es-tá diseñado actualmente, el FIEM no tiene un buen de-sempeño en la reducción de la volatilidad, sino quemás bien tiende a incrementarla en la mayoría de losindicadores macroeconómicos (tipo de cambio real,crecimiento del PBI, del consumo y de la inversión).

Por ende, al considerarse las reglas de un fondo deestabilización, deberá tenerse en cuenta la necesidadde fijar prioridades para la reducción de la volatilidadentre los diferentes indicadores y sectores de la econo-mía (entre bienes transables y no transables, por ejem-plo). De manera similar, la distribución del ingreso en-tre los diferentes segmentos de la sociedad venezolanasufrirá de impactos distintos ocasionados por la volati-lidad, añadiendo otra consideración de importancia enel manejo de un fondo de estabilización. Un conjuntode indicadores importantes para la consideración deldesempeño de un fondo de estabilización no ha sidoincorporado en el análisis (las variables financieras yla influencia de flujos de capital extranjero, entreotros), lo cual podría tomarse en cuenta en futuras in-vestigaciones.

El petróleo venezolano


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2. Consolidar y profundizar los mercados financie-ros locales, evitando los descalces entre monedasque tienden a magnificar los movimientos procí-clicos del crédito interno.

3. Permitir que el mercado cambiario absorba par-te de la inestabilidad de ingresos en moneda ex-tranjera derivada de la volatilidad de los produc-tos de exportación.

Estas recomendaciones son conocidas. El pro-blema de fondo es conseguir el respaldo políticopara llevarlas a cabo. Parte de la respuesta a eseproblema radica en la institucionalidad para la to-ma de decisiones, tanto en el plano legislativo co-mo en lo que respecta al diseño y operación delpresupuesto público.

Medio ambientey desarrollosostenible

C a p í t u l o V I

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Industria y desempeño ambiental

En los procesos industriales, los recursos naturalesson empleados como insumos. Estos procesos, debi-do a sus ineficiencias internas, generan residuos y de-sechos contaminantes que son descargados en el me-dio ambiente. Esto podría, por una parte, crear con-diciones de escasez de algunos recursos naturales y,por otra, generar problemas de deterioro ambiental yde salubridad.

Cuando se explota el medio ambiente buscandoel beneficio privado, como ocurre en los procesosindustriales, se puede causar impactos ambientalesque afecten negativamente el bienestar de otras per-sonas que no tienen relación con quien las genera.Estos impactos constituyen “males” o “externalida-des” que pueden, incluso, valorizarse económica-mente. La causa económica de la contaminación almedio ambiente se relaciona con la no internaliza-ción de los costos externos por parte de las empre-sas. Esto sucede cuando el generador de la externa-lidad no asume esos costos y los transfiere a tercerosen forma de contaminación.

Los estudios sobre el tema han encontradoque el desempeño ambiental de las empresas esun determinante clave para la sustentabilidad delcrecimiento económico y en muchas ocasiones sir-ve como un indicador de competitividad empresa-rial. Esto es de particular importancia para la sub-región andina donde se ha estado dando, y se espe-

ra continúe, un cambio importante desde una eco-nomía basada en la agricultura y en recursos pri-marios hacia una economía más industrial y basadaen el crecimiento.

Se estima que en el futuro, el desempeño am-biental de las empresas será un requisito para com-petir. Por tanto, un esquema regulatorio e institucio-nal que promueva el cumplimiento de las regulacio-nes y la búsqueda de la mejora del desempeño am-biental mediante la innovación, puede ser una he-rramienta para mejorar la competitividad empresa-rial a largo plazo.

Adicionalmente, diversos estudios sobre los de-terminantes del comportamiento y desempeño am-bientales de empresas industriales en países en desa-rrollo han encontrado que existen otros determinan-tes externos, además de las regulatorias, que pro-mueven la mejora del desempeño ambiental de lasempresas. Estos determinantes incluyen las fuerzasdel mercado y las presiones de las comunidades y ve-cinos, las cuales son todavía escasamente conocidasen la región andina.

Evaluación del costo efectivode políticas ambientales

La aplicación de políticas ambientales tiene efectospositivos que pueden mejorar la eficiencia de las ac-tividades extractivas. El PAC lideró la realización deestudios y análisis sobre la evaluación de políticas y

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MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE


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actividades ambientales en tres países andinos: Perú,Ecuador y Colombia, los cuales son reseñados en lassiguientes líneas:

El caso del Perú

Un estudio realizado por Elsa Galarza, de la Uni-versidad del Pacífico, plantea los beneficios económi-cos que podría incentivar la inversión en actividadesambientales, específicamente en el caso pesquero,uno de los sectores más cuestionados en materia am-biental por la contaminación que genera.

Una forma directa y simple de calcular los benefi-cios generados por la implementación de actividadesambientales consiste en aplicar el método de cambiosen la productividad: cuantificar el valor de la produc-ción en la situación original y en la nueva. El análisisse centra en los beneficios económicos que se obtie-nen del tratamiento del agua de bombeo.

Según el estudio, dicho tratamiento permite unarecuperación del 3% al 7% del volumen total de pes-cado fresco desembarcado. Lo que se recupera per-mite incrementar la producción de harina y lograruna ganancia adicional en el mercado. En ese senti-do, el análisis determina los beneficios de la imple-mentación de actividades ambientales considerandoel efecto sobre la productividad, así como el costo deoportunidad de no hacerlo: el mejor rendimiento quese hubiese podido obtener y el ingreso de divisas quese dejó de percibir.

Para el análisis se usó como indicador el rendi-miento de pesca. Este indicador mide la relaciónexistente entre las toneladas de pescado fresco nece-sarias para obtener una tonelada de harina de pesca-do. La recuperación de sólidos, a través del trata-miento del agua de bombeo, permite lograr una ma-yor cantidad de harina con un mismo volumen depescado desembarcado. Así, en la medida en que elindicador de rendimiento de pesca disminuye, la pro-ductividad en esta actividad aumenta.

En el período 1990-1994, cuando todavía no sedaba la Ley de los Programas de Adecuación al MedioAmbiente (PAMA), se obtuvo un rendimiento de pes-ca promedio de 4,88. Luego, en el período 1997-2000, cuando casi el 70% de plantas contaba con

equipos de recuperación de sólidos y grasas, el ratiopromedio fue de 4,42. Como consecuencia de esto, laproductividad del sector pesquero aumentó.

En 1992, por ejemplo, se contaba con un rendi-miento de pesca de 4,91 y se obtuvo 1,4 TM de harinade pescado. Considerando una recuperación de sóli-dos promedio de 5%, se hubiese podido obtener 72mil TM de harina adicionales. Es decir, se tendría unrendimiento de pesca de 4,67, 0,23 puntos menor queel ratio correspondiente a este año. Si se realiza unejercicio similar para el período 1990-2000, se lograun rendimiento promedio 0,22 puntos por debajo delrendimiento promedio real. Este valor representa lamejora en productividad promedio como consecuen-cia de la implementación de actividades ambientales.

Con respecto a las divisas que se dejaron de per-cibir y siguiendo con el ejemplo de 1992, el volumenadicional de harina de pescado valorizado a su preciode mercado (US$/TM 430) representó una pérdidade US$31 millones para la economía.

El caso ecuatoriano

El PAC encargó a la Escuela Superior Politécnicadel Litoral, de Guayaquil, un estudio sobre los deter-minantes del desempeño ambiental del sector indus-trial. El objetivo del estudio fue determinar la efectivi-dad del esquema regulatorio e institucional ecuato-riano en promover el cumplimiento con las regula-ciones ambientales y evaluar la importancia de lasfuerzas del mercado y de la comunidad para el de-sempeño ambiental de las empresas, con miras a pro-poner un esquema que promoviera el mejor compor-tamiento ambiental al más bajo costo posible.

Un total de 98 empresas industriales aceptaronparticipar y fueron encuestadas. La encuesta se orien-tó a obtener información sobre el desempeño econó-mico y ambiental de las empresas, sobre su opiniónacerca del marco regulatorio y la institucionalidad desu aplicación, y sobre su percepción acerca de la im-portancia de los factores de mercado y de las comu-nidades sobre su comportamiento ambiental.

Se encontró que el marco regulatorio no ha pro-movido cumplimiento, pero que esta tendencia haempezado a cambiar, principalmente con la interven-

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ción de los municipios en la prevención y control dela contaminación ambiental. Los resultados de la en-cuesta muestran que el esquema regulatorio ha pro-movido primordialmente inversiones en plantas detratamiento de agua y muy poca inversión en cambiosde procesos para la mejora ambiental. En el caso dela contaminación del aire, los entes encargados nohan ejercido control, y como resultado de ello, lasempresas no reportan haber efectuado inversionespara controlar sus emisiones a dicho medio.

Las empresas que efectuaron inversiones ambien-tales argumentaron razones de mercado primero; se-gundo, razones relacionadas con los reguladores y,tercero, razones relacionadas con la comunidad. Elcumplimiento de las normas ambientales y la inver-sión en plantas de tratamiento de agua, se encontróque depende positivamente de la orientación exporta-dora de la empresa, de la participación del capital ex-tranjero en la propiedad y del tamaño de las empre-sas medido tanto por su presencia en la lista de las200 más grandes cuanto en términos del número deempleados. También se encontró que la certificacióncon ISO 9000 depende positivamente de los mismostres factores citados. Si bien de manera general estatendencia se repitió con la ISO 14000, se encontróque muy pocas empresas encuestadas tienen o estánbuscando esta certificación.

Caso ecuatoriano: recomendaciones

• Debido a la manera en la que las empresas repor-taron tomar conocimiento de las normas am-bientales, el estudio realizado recomienda a losentes reguladores ecuatorianos preparar materialpara el autoestudio de los empresarios con res-pecto a la normativa y, en general, sobre opcio-nes de gestión ambiental como las de producciónmás limpia y sistemas de gestión ambiental, losque se encuentran poco difundidos. Se recomien-da la extensión de estos esquemas de capacita-ción y difusión de información a los consultoresambientales, que en el estudio ocuparon el se-gundo lugar como fuentes de información sobreaspectos ambientales.

• La incidencia de los gremios industriales comofuente de información ambiental se encontró dé-bil. Se recomienda que estos gremios fortalezcansu capacidad para asistir de manera continuada a

sus asociados con información del tema y de op-ciones para la mejora de su desempeño.

• Si bien la participación de la comunidad comofuente de presión para que las empresas mejorensu desempeño ambiental no aparece como rele-vante en el estudio, se pudo observar que tiendena acudir a las autoridades para presentar sus que-jas. Se recomienda fortalecer la capacidad de lacomunidad para apoyar en la gestión de la pre-vención y control de la contaminación ambiental.

• El fomento del potencial que tienen las sugeren-cias de los trabajadores sobre el desempeño am-biental de las empresas presenta oportunidades.Ello requeriría de una sistematización del tipo desugerencias y sus resultados, y de un análisis delos entornos de gestión empresarial que promue-van esta participación.

• Finalmente, dados los reducidos presupuestos conque cuentan las unidades ambientales de los muni-cipios, y en general el país, para la prevención ycontrol de la contaminación ambiental industrial,se recomienda que en el marco del desarrollo delos nuevos reglamentos ambientales se considereque los entes reguladores se conviertan en articula-dores y facilitadores, proveyendo información a losmercados y a las comunidades para lograr un con-trol efectivo. Ello permitiría obtener resultados almenor costo posible. Se recomienda analizar la fac-tibilidad de establecer un sistema de calificacióndel desempeño ambiental de las empresas y hacer-las públicas como un paso en esta dirección; es-quemas de este tipo se han empezado a aplicar enpaíses con condiciones regulatorias e instituciona-les como las ecuatorianas, con buenos resultados.

El caso colombiano

El componente ambiental del PAC fue elaboradopor Eduardo Uribe, Guillermo Cruz, Harold Corona-do y Jorge García, de la Universidad de los Andes, yTheodore Panayotou y Robert Faris, del Centro parael Desarrollo Internacional de la Universidad de Har-vard. El objetivo principal del Estudio sobre la GestiónAmbiental y Competitividad de la Industria Colombia-na fue identificar las relaciones existentes entre el de-sempeño ambiental de las industrias, el sistema regu-latorio al que están sujetas y su competitividad. La di-fícil situación económica de la industria colombiana,la necesidad de competir en mercados más abiertos,


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la creciente presión de las autoridades ambientales yla magnitud de sus efectos, negativos y positivos, so-bre la productividad del sector, hacen de este estudioun componente muy importante en un proyecto decompetitividad nacional y regional.

Como parte del estudio, se realizó una encuestaa 248 empresas en todo el país. Constó de 34 pre-guntas divididas en seis módulos: i) informacióngeneral de la planta; ii) inversión ambiental y de-sempeño ambiental de la planta; iii) percepción delsistema regulatorio; iv) actividades de control de laautoridad ambiental local; v) relación con los veci-nos y la comunidad; y vi) gestión ambiental. Lasconclusiones y recomendaciones del estudio sepresentan a continuación.

Caso colombiano: conclusiones

• La inversión ambiental conjunta del sector públi-co y privado es actualmente un 0,5% del PBI. Losaumentos de la inversión privada se reflejan en lassostenidas disminuciones de las emisiones conta-minantes del sector industrial en los principalescorredores del país.

• Más del 90% de las empresas no acudió al crédi-to para la financiación de sus inversiones ambien-tales; los empresarios desconocen los incentivostributarios que existen para este tipo de inversio-nes, y cerca de la tercera parte dijo no hacer ma-yores inversiones por considerar que los costosdel crédito eran altos.

• En Colombia, las decisiones de las empresas eninversión ambiental están controladas por varia-bles relacionadas con la regulación y con los mer-cados. Las relacionadas con las comunidades, ve-cinos y trabajadores, no parecen jugar un papelimportante.

• La mayoría de las inversiones para el control de lacontaminación del agua corresponde a procesos“al final del tubo”. A pesar de su alto costo, no ge-neran beneficios privados y más bien imponencostos que afectan negativamente la rentabilidadde las empresas. En el caso del control de la con-taminación del aire, las inversiones correspondena cambios en los procesos. Estas inversiones me-joran la calidad ambiental al mismo tiempo quecrean oportunidades para la mejora de la rentabi-lidad de las empresas.

• Existen diferencias entre los subsectores manu-factureros en cuanto al tipo de inversiones am-bientales. Por ejemplo, las industrias del papel eimprentas son las que con mayor frecuencia re-lativa invierten en cambios en sus procesos co-mo estrategia para controlar sus emisiones yvertimientos. En tanto, la industria de alimentosy bebidas opta principalmente por soluciones alfinal del tubo.

• La divulgación pública sobre los niveles de conta-minación de las industrias, afecta sus decisionesen materia de inversión ambiental. Donde esa in-formación se divulga, las inversiones de las em-presas son mayores.

• La fuente de información de las industrias sobrela legislación ambiental también afecta sus deci-siones de inversión. Las empresas que recibeninformación del regulador tienden a hacer inver-siones ambientales más altas. El conocimientode la legislación también influye positivamenteen ese tipo de decisiones. La misma relaciónexiste cuando las empresas pertenecen a agre-miaciones industriales.

• Las empresas que exportan a mercados ambien-talmente exigentes con mayor frecuencia relativahacen inversiones relacionadas con el cambio deprocesos productivos. Asimismo, la participaciónextranjera en la propiedad de la empresa tiende afavorecer las inversiones ambientales.

• El desempeño económico medido por el valor delas ventas tiene una relación positiva con las inver-siones ambientales. A mayores ventas, más altaslas inversiones.

• El 73% de las empresas que invirtieron en susprocesos productivos para prevenir la contamina-ción hídrica mejoró su rentabilidad y, por esa vía,su competitividad. Sólo el 3% dijo haber vistoafectada negativamente su rentabilidad.

• El 84% de las empresas que invirtieron en cam-bios en sus procesos productivos para prevenir lacontaminación del aire mejoró su rentabilidad (ysu competitividad). Sólo el 3% experimentó locontrario.

• Algunas de las regulaciones ambientales vigentesen Colombia crean incentivos para la inversión di-rigida a la reconversión de los procesos producti-vos, creando por esta vía oportunidades no sólopara la mejora ambiental sino también para lamejora de la posición competitiva de las empre-

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sas. Este es claramente el caso de las regulacionessobre la contaminación del aire.

• Las regulaciones sobre la contaminación del aguageneran incentivos para la construcción de solu-ciones al final del tubo, las cuales, como se ha vis-to, no agregan valor a los procesos y más bien ge-neran costos fijos que afectan la rentabilidad delas empresas. Además, las industrias están sujetasa doble regulación: la nacional y las locales, reci-biendo así señales contradictorias.

• El grado de control que ejercen las autoridadesambientales sobre las industrias afecta las deci-siones en materia de inversión ambiental. A ma-yor control, más altas las inversiones. Las multaspagadas a la autoridad ambiental tienen el mis-mo efecto. Adicionalmente, las autoridades queejercen un alto control fueron mejor calificadasen la encuesta.

• Existe una gran diversidad en cuanto a la percep-ción de los industriales sobre las autoridades am-bientales que los regulan. En general, las conside-ran instituciones honestas. Sin embargo, mientrasunas son vistas como flexibles, operativas, con al-ta capacidad técnica y con conciencia sobre lasrealidades económicas del país, otras son percibi-das como inestables, inflexibles y con problemasde honestidad.

Caso colombiano: recomendaciones

• Dada la dimensión de las inversiones ambientales,es necesario asegurar que los incentivos quecrean las regulaciones estimulen inversiones efec-tivas y rentables, tanto desde el punto de vista pri-vado como social (empleo, seguridad, etcétera)

• En vista de que cuando las inversiones se dirigenal cambio de los procesos como estrategia de pre-vención de la contaminación, normalmente con-ducen a aumentos en la rentabilidad de las em-presas, es claro que podrían ser financiadas me-diante la utilización del crédito. Es necesario ade-cuar las líneas de crédito a las realidades de losdistintos sectores y hacer menos engorrosos losprocesos para acceder a él.

• En la medida en que las industrias compiten enmercados internacionales, ellas mejoran la efi-ciencia de sus inversiones ambientales. En conse-cuencia, todas aquellas políticas que contribuyana aumentar el acceso de la industria colombiana a

esos mercados también contribuirán a mejorar sugestión ambiental.

• Dado que los distintos sectores responden con ti-pos diferentes de inversión ambiental, las autori-dades que emiten las regulaciones y las políticasambientales deben reconocer esas diferencias.

• La legislación nacional y las regulaciones regio-nales y locales sobre vertimientos deben ser am-pliamente revisadas y ajustadas. Tal como están,no incentivan la prevención de la contaminaciónmediante la reconversión de procesos sino quepor el contrario, incentivan la implantación desoluciones al final del tubo. Las autoridades am-bientales y los gremios deben desestimular acti-vamente las estrategias al final del tubo y pro-mover activamente la reconversión de los pro-cesos industriales.

• Las autoridades ambientales deben fortalecer sucapacidad de control ambiental sobre las indus-trias para inducir la mejora de su desempeñoambiental. Asimismo, es importante que mejo-ren su imagen frente a los empresarios, puesello constituiría una estrategia para incentivar lamejora del desempeño ambiental de sus proce-sos industriales.

• Las autoridades regionales y locales deben hacerpública y accesible la información sobre el de-sempeño ambiental de las industrias de su juris-dicción. Igualmente, deben constituirse en laprincipal fuente de información para los indus-triales sobre la legislación que les es aplicable.

• El gobierno debe facilitar y promover la inver-sión extranjera como una estrategia que, ademásde sus beneficios sociales, contribuye a mejorarel nivel de comportamiento ambiental de la in-dustria local.

• Dado que las percepciones de los industrialessobre la calidad de las regulaciones ambientalesafectan sus decisiones de inversión y controlambiental, es de suma importancia asegurarque en los procesos de elaboración de esas re-gulaciones se consulten las expectativas, visio-nes y realidades tecnológicas y económicas delsector privado. Esto otorgaría mayor legitimidady viabilidad a la regulación y permitiría asegurarque ella efectivamente genera los incentivos fa-vorables para los propósitos del gobierno enmateria de calidad ambiental, de rentabilidad yde competitividad.


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Desarrollo sostenible: el reto parael nuevo siglo

El hecho de contar con una abundancia relativa de re-cursos naturales ha dejado de ser una ventaja compa-rativa para los países. En la medida en que su aprove-chamiento siga normas de control que aseguren supermanencia en el tiempo, dichas ventajas podríantornarse en competitivas y puedan así ser útiles paracolaborar en la búsqueda del desarrollo sostenible delos países andinos.

Para ello, es preciso contar con instrumentosque permitan el control de la contaminación y eluso eficiente de los recursos, evitando la depreda-ción. Los crecientes problemas ambientales hanllevado a muchos países a aplicar diversas estrate-gias con el fin de reducir las externalidades nega-tivas de la contaminación. En este sentido, la polí-tica ambiental ha recurrido principalmente a dosenfoques: el de comando y control, y el de instru-mentos económicos.

Instrumentos de comando y control

El primer enfoque consiste en el establecimiento ycontrol de estándares ambientales. El gobierno actúacomo un ente regulador y dicta a los agentes lo quedeben hacer a través de medidas de política como lafijación de niveles máximos de contaminación, laprohibición de ciertos procesos productivos o la im-posición de otros. El incumplimiento de estas medi-das conlleva el establecimiento de multas o sancio-

nes. La principal desventaja de este sistema es que nopromueve la minimización de costos de las empresas,lo que sí ocurre con los instrumentos económicos.Asimismo, los costos de monitoreo asociados a estosestándares resultan elevados.

Instrumentos económicos (IE)

El empleo de estos instrumentos ofrece a los ha-cedores de política ambiental un mayor rango de op-ciones y posibilidades para el control de la contami-nación. Es por ello que el uso de determinados ins-trumentos estará en función de la externalidad que sebusque regular. Lo que la teoría económica proponees intervenir en el mercado de tal manera que elagente contaminador internalice el costo que le origi-na a la sociedad.

Así, se logra el uso eficiente de los recursos reno-vables, situando a la sociedad en un equilibrio de me-nor contaminación, donde el costo ambiental de pro-ducir una unidad adicional no justifica el beneficioque genera ese incremento en la producción. El nivelde contaminación óptimo (positivo) permite el creci-miento económico y minimiza sus efectos negativos,haciéndolos sostenibles en el tiempo.

El principal objetivo de los instrumentos es ma-ximizar el beneficio de las empresas, al aminorarlos costos de la actividad ambiental y alcanzar es-tándares ambientales como los límites máximospermisibles (LMP) y no buscan, pues, aumentar loscostos de la empresa sino hacerla más competitiva

y eficiente en el uso de los re-cursos naturales. Además, de-ben atacar las causas que ge-neran comportamientos inefi-cientes, producto de las fallasde mercado y de política. Acontinuación, se desarrollanlas principales respuestas a lautilización de IE:

1. Corregir fallas. Losvacíos en la normativa y el fun-cionamiento del mercado con-llevan la subvaluación de losactivos ambientales y de los es-casos recursos naturales. Ello

Instrumentos de política para el control ambiental

Instrumentoseconómicos

Instrumentos decomando y control

Producción delGobierno

Instrumentos directos

Subsidios por efluentes(basados en el precio)Permisión de emisión transable(basado en la cantidad)Sistema de reembolso dedepósitos

Estándares de emisiones(específicos por fuente)

Limpieza, eliminaciónde residuos

Instrumentos indirectos

Subsidios e impuestos a insumosy/o productosSubsidios para sustitutosy para insumos dedescontaminación

Regulación de equipos,procesos, insumos y productos

Desarrollo de tecnologíaslimpias

Cuadro Nº 8

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se traduce en la subvaluación de los bienes y servi-cios ambientalmente intensivos. Estas fallas depre-dan los recursos y generan polución al abrir unabrecha entre los costos privados y sociales de pro-ducción y consumo. Todo esto resulta en la exage-rada asignación de recursos a actividades de bajobeneficio social, como industrias intensivas enenergía, en lugar de asignarlos a actividades de al-to beneficio social, como las industrias intensivasen mano de obra o la reforestación.

2. Incluir los costos totales en el precio. Entodo momento, los recursos con usos alternativosdeben estar reflejados en los precios a fin de evitarla degradación ambiental, como consecuencia de lasobreproducción o el sobrecosto de los recursos.Incluir el costo total de los recursos ambientales enel precio implica incorporar completamente loscostos actuales y futuros, internos y externos, en losque incurre la sociedad durante el proceso de trans-formación. En un mundo donde impera la escasez,el desarrollo sostenible es incompatible con el des-perdicio económico; por ello, incluir los costos to-tales en el precio es una condición necesaria, aun-que no suficiente, para la sostenibilidad.

3. Internalizar costos externos. Cuando los IEson adecuadamente provistos, reducen la brecha en-tre el costo social y privado al internalizar los costossociales omitidos en las decisiones privadas y al res-taurar los precios relativos que reflejen la verdaderaescasez del recurso. De esta forma, los IE transfierenal mercado la responsabilidad de identificar y explo-tar nuevos medios que controlen la contaminación aun bajo costo.

4. Promulgar la eficiencia, la efectividadde costo y la equidad. Una de las ventajas de losIE es que logran separar las preguntas: ¿quién con-trola la contaminación? y ¿quién paga por ello?, locual hace posible la distribución equitativa de loscostos y beneficios sin sacrificar la efectividad delproceso productivo. Un instrumento es equitativo siel costo de contaminar es cubierto por aquellos quela sociedad considere es justo que lo hagan. Paratales efectos, dos principios son considerados: elque contamina, paga y el que se beneficia, paga.De esta manera, la opción de instrumentos por uti-lizar conlleva necesariamente el análisis del costo

beneficio de cada IE y en cada circunstancia porparte de las autoridades.

La gama de IE que pueden aplicarse para prote-ger el medio ambiente y generar un uso racional ysostenible de los recursos, es amplia. Aquí un resu-men de los mismos:

1. Derechos de propiedad. La ausencia demercados de activos ambientales puede ser compen-sada con mercados de derechos de propiedad biendefinidos, seguros y transferibles. Con ello, el preciode un derecho de propiedad reflejará el costo de ex-tinción y proveerá las señales correctas para la con-servación del recurso subyacente. Este resultado seobtiene si los mercados emergentes son competitivosy si las externalidades de la extracción del recursohan sido internalizadas en el diseño de los derechosde propiedad. Los derechos de propiedad son aplica-bles a la tierra, agua, minerales y otros recursos na-turales que pueden ser delimitados y defendidos fácil-mente. Son menos aplicables a recursos en movi-miento o cuando externalidades infringen en el con-tenido de los recursos de propiedad.

2. Creación de mercado. Los permisos deemisión son una herramienta para la creación demercado. Ya que la cuota agregada de emisiones esdeterminada por debajo del nivel de emisión, secrea una escasez artificial del “factor contamina-ción” y, por ende, un precio para los permisos deemisión. Al igual que los derechos de propiedad, ladistribución gratuita de los permisos beneficia alcontaminador. En cambio, si los permisos son ven-didos o subastados, el Estado recibe ingresos quepueden ser transferidos a la sociedad. Mientrasexista un número fijo de permisos y sean transableslibremente, la distribución se logrará al mínimocosto social posible.

3. Instrumentos fiscales

a. Impuestos. Una primera clase de impuestos in-directos grava los insumos o los productos finales.Al aplicarse en el momento del intercambio, losprocesos administrativos para su recaudación sonfacilitados y no es necesario monitorear las fuen-tes y los niveles de emisión. Sin embargo, su habi-lidad para actuar como un incentivo efectivo para


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reducir la contaminación depende de la elastici-dad de la demanda del producto.Por otro lado, los impuestos ambientales son apli-cados directa y proporcionalmente a las sustan-cias contaminantes, por lo que se incentiva al con-taminador a reducir sus emisiones. Estos impues-tos son más eficientes que los indirectos, ya quesu propósito es inducir un cambio de productoscontaminantes por sustitutos ambientalmenteamigables existentes.

b. Subsidios. El subsidio ambiental óptimo esaquel que iguala el daño marginal ambientalcon el nivel del impuesto óptimo. Los resultadosson los mismos que con los impuestos, aunqueexisten diferencias distributivas ya que los sub-sidios violan el principio el que contamina, pa-ga. En todo caso, los subsidios deben ofrecersetemporalmente y necesitan implementarse con

políticas de fiscalización estrictas. El créditofiscal a la inversión se usa mucho debido a quesus costos están ocultos al escrutinio público.Otro tipo de subsidio es el que genera incenti-vos para la reubicación de la industria, bus-cándose que las empresas se instalen en zonasindustriales. Dichos subsidios son justificadosdebido al alto costo de reubicación y la libera-ción de tierras de gran valor para usos de con-servación ambiental.

4. Sistema de cuotas. Vienen a ser pagos, fija-dos por la autoridad, por usar recursos, infraestruc-tura y servicios. Se relacionan con los precios de mer-cado de los bienes privados y pueden tomarse comoreferencia para valorar bienes públicos. Estos esque-mas permiten recuperar costos, lo cual puede ser unaforma interesante de internalizar los costos de bienesy servicios públicos.

Efectividad

Realismo

Efectividad en costos

Fácil de introducir

Fácil de monitorear

Flexibilidad

Eficiencia dinámica

Predictibilidad

Equidad

Aceptabilidad

Simplicidad

Un IE debe…

Lograr sus objetivos en un horizonte preestablecido y con márgenes de error aceptables por la sociedad.

Tener consistencia con el marco legislativo del país y sus medios institucionales y ser alcanzable.

Alcanzar su objetivo al menor costo posible para la sociedad, en términos de costos de reducción de la producción,costos de capital, de operación y de sustitución de insumos.

Prescindir, en la medida de lo posible, de una nueva legislación, de manera que sea administrado por la estructurainstitucional existente.

La facilidad y el costo del monitoreo estarán en función de la capacidad administrativa y de la estructura de laindustria.

Ajustarse a cambios en tecnología, a la escasez de los recursos y a las condiciones del mercado. Además, debe sercapaz de complementarse con instrumentos de comando y control.

Proveer incentivos para el desarrollo y la adopción de tecnologías limpias y económicamente más eficientes.

Dar señales claras sobre su permanencia y dirección de cambio. Ello está vinculado a la credibilidad de las autori-dades.

Debe buscar que los costos y beneficios se distribuyan equitativamente. Se debe conocer quién gana y quién pierdecon el IE.

Ser aceptado y entendido por los agentes. Se debe dar a conocer con claridad los beneficios y costos de las opcionesdisponibles.

Ser simple, fácil de comprender y manejar, lo cual facilita la tarea de crear mercado.

Características de los instrumentos económicos

Cuadro Nº 9

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Conclusiones

Las actividades de la primera fase del Programa An-dino de Competitividad (PAC) consistieron en pro-yectos de investigación que buscaban introducir ladiscusión de nuevos temas y contribuir al estableci-miento y ejecución de una agenda integral de pro-moción de la competitividad en los países andinos.En ese sentido, los proyectos de investigación estu-vieron enfocados en la elaboración de recomenda-ciones de políticas.

El presente documento reunió los resultados dedichos proyectos de investigación, empezando por laelaboración de diagnósticos de la situación actual endiversos temas que giraron en torno a la competitivi-dad y a las oportunidades que tienen los cinco paísesde la región andina para reforzar su camino hacia eldesarrollo sostenible.

Según el Reporte Global de Competitividad delForo Económico Mundial (FEM), los países andinosen su conjunto están, por lo general, por debajo del73% de los países de la muestra. A pesar de los avan-ces experimentados en algunas áreas por algunospaíses y ciertos elementos favorables, el reto de me-jorar el potencial de crecimiento económico y la ca-pacidad de las empresas de generar valor con los re-cursos disponibles es muy grande y constituye unatarea permanente e impostergable.

Cómo ser competitivo

El PAC analizó también las causas del lento crecimien-to de los países andinos. Algunas respuestas a esta si-tuación podrían estar en la presencia de barreras deentrada a la actividad empresarial y falta de absorcióntecnológica, así como los altos costos de capital exis-tentes pese a los esfuerzos de los países por liberar sucomercio.

Esta situación conlleva el planteamiento de me-didas que podrían impulsar la mejora de la com-petitividad en la región andina. Entre estas medi-das, figuran la aplicación de reformas para laapertura y la libre operación de los mercados, quesean perdurables y convincentes; mejorar la efi-ciencia de las instituciones y el respeto de las nor-mas; promover la inversión en capital humano; y

trabajar en la búsqueda continua y sistemática deganancias de eficiencia.

A estas recomendaciones se debe agregar elcompromiso y la aplicación de medidas que permi-tan el uso prudente de los recursos naturales; laampliación de las oportunidades de comercio y elaumento del tamaño de los mercados; el desarrollode capacidades de investigación e innovación, y, fi-nalmente, promover activamente la diversificaciónde las exportaciones.

Clusters

Los clusters son el entorno empresarial natural en elque se construyen las ventajas competitivas, a partirde relaciones de cooperación y de confianza entreproductores, proveedores y clientes. En los países an-dinos, los clusters son, por lo general, débiles e inci-pientes, pero se han identificado algunos con alto po-tencial de convertirse en clusters de clase mundial.Para ello son útiles el diseño e implementación de po-líticas públicas que mejoren el clima de negocios, lainfraestructura de transporte, tecnologías, investiga-ción y desarrollo y la capacitación, entre otros, así co-mo la activa participación de líderes empresarialesque coordinen con el gobierno y generen relacionesde mucha confianza entre los principales actores delos clusters.

Tecnologías de la información

Un capítulo aparte mereció el tema del uso y desa-rrollo de la tecnología de la información, que seconstituye en la herramienta para alcanzar nivelesadecuados de competitividad en el nuevo milenio.Con un atraso relativamente menor por parte deVenezuela, los países andinos están a la zaga en es-te tema, con tareas pendientes en el ámbito de lamodernización de la telefonía y con una agendaaún mayor en el de extender y masificar las redesde la Internet.

La competencia y la regulación apropiada soncomponentes esenciales para poder contar con unsector de tecnologías de la información y comunica-ciones (TIC) progresista, por lo que es necesario mástrabajo en las áreas de privatización y reforma de laregulación. Dado el naciente estado de competencia


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en muchos países, los reguladores enfrentan el desa-fío de la falta de experiencia, la escasez de recursosfinancieros y, en algunos casos, la ausencia de inde-pendencia de los gobiernos. Estas inconvenienciasdeben superarse para lograr la economía interconec-tada que los países andinos requieren para dejar deestar a la cola en el tema.

Inversión extranjera directa

Considerada la vía más eficaz y rápida para impulsarla competitividad de los países, y así hacerlos partí-cipes del llamado mundo globalizado, la inversiónextranjera directa (IED) se ha convertido en parteesencial de las estrategias de desarrollo de los paí-ses del Tercer Mundo, aunque la región andina seunió tarde a esta tendencia, pues recién a comien-zos de la década de los noventa se empezó a aplicarestrategias y medidas para fomentar la instalaciónde empresas foráneas.

Felizmente, ahora se reconocen los efectos posi-tivos de la IED sobre la economía, cosa que no su-cedía en décadas anteriores, cuando se prefería re-currir al endeudamiento externo para financiar losdéficit comerciales. Este cambio de perspectiva hadado lugar a un cambio radical en las políticas pú-blicas hacia la IED, las cuales se han estado aplican-do en los países andinos con distintos grados de in-tensidad, aunque el PAC recomienda persistir en latarea y profundizar su aplicación.

Entre los instrumentos de política para atraer IEDse consideran aquellos que son, en primer lugar, fac-tores institucionales y estructurales. En este grupodestacan la mejoría en los fundamentos macroeco-nómicos, la provisión de infraestructura adecuada, lamejora en el marco legal y regulatorio, y el aumentoen el nivel de educación de la fuerza laboral. En se-gundo lugar, figuran las políticas de incentivos, lasque incluyen tres tipos básicos: fiscales, financieros ypolíticas de promoción, siendo estas últimas las máseficaces por cuanto suelen tener un efecto neutral yno discriminan entre sectores y/o actividades.

Vulnerabilidad de las economías andinas

Los países andinos han gozado de épocas de bonan-za económica mayoritariamente gracias a la explota-

ción de sus recursos naturales. Pero esta riqueza seconvierte también en su principal talón de Aquilespor cuanto los ha convertido en economías depen-dientes y altamente vulnerables frente a los vaivenesque sufren los mercados de productos básicos, loscuales están más ligados a las condiciones de la natu-raleza que a esfuerzos de competitividad.

Los mayores problemas surgen de la debilidadde las finanzas públicas de estos países, que ha de-terminado que las disponibilidades de caja jueguenun papel decisivo en los resultados fiscales, dejan-do muy poco espacio para una política fiscal conobjetivos macroeconómicos predeterminados. Lasrecomendaciones que surgen para aminorar losefectos de los choques de precios de productos bá-sicos apuntan a realizar ajustes en las finanzas pú-blicas para aplicar políticas fiscales independientesde las disponibilidades de caja de corto plazo; con-solidar y profundizar los mercados financieros lo-cales; y permitir que el mercado cambiario absor-ba parte de la inestabilidad de ingresos en monedaextranjera derivada de la volatilidad de los produc-tos de exportación.

Medio ambiente y desarrollo sostenible

Por último, el PAC analizó y propuso medidas parapotenciar el desarrollo económico sostenible delos países andinos poniendo énfasis en la regula-ción ambiental. El hecho de contar con una abun-dancia relativa de recursos naturales ha dejado deser una ventaja comparativa para los países. Sinembargo, si su aprovechamiento sigue normas decontrol que aseguren su permanencia en el tiem-po, dichas ventajas podrían tornarse en competiti-vas y así ser útiles para colaborar en la búsquedadel desarrollo sostenible.

Para ello, es preciso contar con instrumentosque permitan el control de la contaminación y el usoeficiente de los recursos, evitando la depredación.Los crecientes problemas ambientales han llevado amuchos países a aplicar diversas estrategias con elfin de reducir las externalidades negativas de la con-taminación. Dentro de los enfoques de política am-biental destacan los llamados instrumentos econó-micos, cuyo principal objetivo es maximizar el bene-ficio de las empresas al aminorar los costos de la ac-

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tividad ambiental y alcanzar estándares ambientalescomo los límites máximos permisibles.

La gama de instrumentos económicos que puedenaplicarse para proteger el medio ambiente y generarun uso racional y sostenible de los recursos es am-

plia. Los más comunes incluyen la regulación de de-rechos de propiedad sobre los activos ambientales; lacreación de un “mercado ambiental” que permita lastransacciones de permisos y licencias; la implementa-ción de instrumentos fiscales como impuestos y sub-sidios; y la aplicación de un sistema de cuotas.

Este libro se terminóde imprimir en noviembre de 2003

en Lima - PerúLa presente edición consta

de 2,000 ejemplares

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