LA PROPIEDAD COMUN, EL MERCADO Y ELSUMINISTRO DE AGUA '

Jerome W. Milliman (°)(°°)

I. INTRODUCCION

El número casi constante de informes periodísticos enprensa y radio sobre el descenso del nivel de los acuíferos, laintrusión de agua marina y el incremento en la utilización delagua, indica que se está dedicando una atención creciente alproblema del suministro de agua en los EE.UU.

EI agua está perdiendo rápidamente su carácter de «bienlibreu y su ccsabia» utilización se está volviendo tema de preo-cupación nacional..Desafortunadamente, la publicidad recibi-da ha hecho hincapié en los aspectos alarmantes de la situa-ción y ha dado la impresión de que, de no iniciarse un planenérgico de acción, la nación está en peligro inminente de que-darse sin agua y tener así que enfrentarse a obstáculos impor-

' Ponencia presentada en la 25 conferencia anual de la Southern Eco-nomic Association, Atlanta, Georgia, el 11 de noviembre de 1955. El autoragradece las sugerencias y comentarios de J.M. Buchanan, M.R. Colberg yJ. Hirshleifer.

Buchanan, M.R. Colberg y J. Hirshleifer.Publicado originalmence en «The Southern Journal»; voL XXII (4), Abril

1956, p.p. 426-437., con el título: «Commonality, The Price System, AndUse of Water Suppliesn.

^^> Florida State University^^1 Traducido por Pauline Agnew

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tantes en su crecimiento. Este autor cree que sí existen serios

problemas en el sector del agua, pero que el énfasis de tipo

alarmista está injustificado y posiblemente mal concebido encuanto puede alentar a los ciudadanos a tomar medidasinjustificadas.

Además de la posibilidad de que este énfasis sea injustifi-cado, este autor está preocupado por la inexistencia de unanálisis económico cuidadoso en algunos de los estudios quese han hecho sobre el agua. Se ha dedicado una atención con-siderable a los aspectos geológicos, administrativos y de inge-niería del suministro de agua, pero la atención dirigida a losaspectos económicos implicados ha sido relativamente poca.Existe evidencia considerable de que la no utilización de unanálisis económico básico, se ha traducido en políticas admi-nistrativas y de precios que no está.n coordinadas con la rea-lidad económica y que están en conflicto con la asignación efi-ciente de los recursos hídricos.

La tesis de este artículo es que se debería confiar más enel sistema de mercado para asignar los recursos hídricos deforma eficiente entre los usos y usuarios en competencia. Conindependencia del rotundo fracaso al no permitir que funcio-ne el sistema de precios en muchos casos donde su utilizaciónes posible, la aplicación a los recursos hídricos de unas políti-cas «correctas» de precios se ve, sin embargo, impedida porel hecho de que a menudo los recursos de agua son explota-dos o utilizados en común, de forma que existen importantescostes sociales. El uso compartido impide que la responsabili-dad de los coste ŝ recaiga sobre un propietario extractor enparticular y produce una divergencia entre los costes privadosy los sociales. La asignación óptima de los recursos de aguase ve, en consecuencia, impedida, por lo que propondré dosmétodos básicos de eliminar o mitigar los aspectos indesea-bles del uso de un recurso de propiedad común. Soy de la opi-nión de que, una vez resuelto el problema del uso colectivo,se podrá utilizar más exteñsiva y efectivamente el mecanismodel mercado como regulador de la producción y utilizacióndel agua.

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II. EL AGUA COMO RECURSO

Exceptuando algunos casos en donde el agua almacenadadesde hace siglos toma el carácter de agua fósil, éste es un re-curso rénovable. En este sentido, el agua se asemeja a otrosrecursos de «flujon, tales como la vida de las plantas, la luz so-lar y el viento. Las precipitaciones en forma de lluvia o nievereponen las reservas de agua de la tierra. Una vez que el aguallega a la tierra puede ser que se evapore directamente; pue-de que adopte la forma de escorrentía superficial y discurrirhasta los lagos, ríos u océanos; o puede filtrarse a través delsuelo poroso hasta depósitos subterráneos o acuíferos.

El agua, sin embargo, difiere de muchos recursos de «flu-jo» en que se puede almacenar. Puede almacenarse en depó-sitos naturales, tales como lagos, océanos, cuencas subterrá-neas o masas de hielo, o puede ser almacenada en depósitosconstruidos por el hombre. Como el 70 % de la superficie dela tierra está cubierto de océanos, no es probable que se que-de algún día «seca». Además de la capacidad de ser almace-nado, el agua se puede transportar y gracias a esto, ningunaregión de la tierra debería encontrarse escasa de agua en sen-tido físico. Es físicamente posible, por ejemplo, proveer de unsuministro abundante al Desierto del Sahara.

En los EE.UU. las precipitaciones medias anuales de lluviase calculan en treinta pulgadas ^°^ sobre un área total de tresmillones de millas cuadradas. De esta cantidad, más del 70 %se pierde directamente por evaporación o por la transpiraciónde la vegetación. El resto, alrededor de 8,5 % se convierte enescorrentía superficial o se filtra bajo tierra y está disponiblepara el uso. Hasta ahora, sólo hemos comenzado a explotaresa cantidad. Se calcula que sólo una de las ocho pulgadas ymedia es extraída para su uso por el hombre2. Además de lasgrandes posibilidades de aumentar nuestro uso del suminis-tro total en potencia, existen posibilidades incontables de reu-so continuado y reciclaje de suministros existentes. Muchos in-

^°^ 1 pulgada cúbica = 16,387 cros.2 Douglas Mc Way, «Water: Government Plans and Policies». Dun's Re•

viend and Modern Industry , Vol, 65, n.° 2324 (Abril 1955) p. 49.

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formes alarmantes dirigidos a hacer hincapié en la seriedaddel problema nacional del agua «se olvidan» de este punto.

En el Sur de California, por ejemplo, donde se suele cali-ficar el problema del agua de «crítico», alrededor del 95 % delas aguas residuales del Condado de Los Angeles es vertida enel océano a través de un extenso sistema de descarga^. Los es-tudios sobre la factibilidad de reciclar estas aguas residualesdemuestran que pueden reciclarse completamente para su re-utilización a un costo muy por debajo del que acarreará la im-portación del agua propuesta del Río Feather en el Norte deCalifornia. Cierto reciclaje de aguas residuales es ahora posi-ble a costos más bajos que los de los suministros existentes.Sin embargo, hasta ahora, las publicaciones oficiales de Cali-fornia sobre los recursos de agua no incluyen el reciclado deaguas residuales como una posible fuente de agua en el futu-ro. Este autor piensa que el no tener en cuenta que el aguapuede a menudo ser reutilizada supone un obstáculo serio auna forma inteligente de pensar en cuanto a la asignaciórt delos recursos hídricos. Y cuando se apliquen unos -precioscorrectos a los suministros existentes, la factibilidád económi-ca del reciclaje se hará aún más evidente.

Aunque los estudios parecen indicar que el uso del aguaen los EE.UU. se han incrementado en un 400 % desde 1900,y que podremos esperar que el uso del agua en el año 1975sea el doble del de 1950, parecen existir pocas probabilidadesde que se padezca una escasez física de agua. Los verdaderosproblemas a la hora de tratar los temas del agua serán los mis-mos que ahora: Primero, cómo utilizar mejor los suministrosexistentes en cualquier área, y segundo, cómo y cuándo am-pliar el suministro a medida que la demanda aumente. Alagua, como recurso general, no se le debería considerar más«escasa» que a la mayoría de los recursos naturales de otrostipos. Ya que es renovable, es de hecho menos «escasa» quemuchos recursos, tales como el carbón, el hierro o el petróleo.

g C.E. Armold, H.E. and A.M. Rawn, «Report Upon the Reclamation ofWater from Sewage and Industrial Wastes in Los Angeles County Sanita-tion Districts of Los Angeles County (Los Angeles, Abril, 1949) p. 17.

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Desde un punto de vista económico, siempre se puede pro-veer más agua a un precio más elevado y; en este sentido, eluso del agua sólo constituye una parte más del problema eco-nómico general de «maximizarn la producción a partir de unosrecursos escasos. Aunque puede ser verdad que una región enparticular carezca de un suministro local «barato», deberia re-cordarse que se puede suministrar agua adicional si resultaeconómicamente factible, es decir, si los beneficios adiciona-les cubren los costos extras del suministro del aumento anual.

Lo ideal sería que los suministros de agua fueran asigna-dos de forma que el valor del producto marginal se equilibreen usos alternativos; y la producción del agua deberia elevar-se hasta el punto en que el valor del producto marginal igualeal coste marginal.

La asignación de agua basada en prioridades política o ad-ministrativamente determinadas como las que existen en mu-chos estados donde, por ejemplo, a los agricultores se les con-ceden mayores prioridades que a los industriales, puede muybien violar el principio básico de que los recursos deberianasignarse a usos donde el valor del producto marginal sea elmás elevado. Parece existir un prejuicio implícito de que eluso agrícola del agua es superior al uso por parte de la indus-tria aún cuando el valor añadido del agua en la industria seamucho mayor que en la agricultura. La asignación adminis-trativa en base a prioridades no es un sustituto eficiente de laasignación de recursos por el sistema de mercado.

Resumiendo, el agua como recurso o factor de producción

no tiene cualidades singulares como para que sea tratada deforma diferente a cualquier otro recurso económico. Cual-quier intento de destacar a los recursos hídricos para una con-sideración especial puede tener como resultado el error. Mien-tras que el comportamiento institucional puede requerir aten-ción, particularmente de los propietarios en lo concernientea la explotación colectiva, el uso del agua en cualquier mo-mento y lugar deberia considerarse dentro del marco de losprincipios económicos generales de la asignación de losrecursos.

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III. EL AGUA COMO RECURSO DE PROPIEDADCOMUN

El principal inconveniente de una utilización amplia delmecanismo del mercado para asignar los recursos hídricos esel hecho de que la mayor parte de estos recursos sea explo-tada colectivamente o bajo propiedad común. Mientras laoferta de agua superaba ampliamente el volumen de la de-manda, los problemas no eran serios ni evidentes, pero el granincremento del uso del agua en años recientes ha servido parasituar el problema de la propiedad común en primer plano.Ya sea el agua bombeada de un río, de un lago o de pozos,el bombeo suele tener lugar en común con muchos extracto-res individuáles. Surgen los costes «sociales» cuando todos loscostes de las operaciones adicionales de bombeo no recaen so-bre un extractor individual, sino que son soportados en su de-fecto por otros extractores de la misma cuenca y por la so-ciedad en general. Si la producción del agua no fuera colecti-va, sino individual, de manera que la incidencia de los costesrecayera solamente sobre cada extractor individual, no exis-tiría «problema del agua» alguno distinguible del problema ge-neral de economizar el recurso. De hecho, el caso de la pro-ducción del agua está estrechamente relacionado con el casodel petróleo. En ambas situaciones los productores están ex-plotando un suministro común. Dos tipos principales de cos-tes «socialesn constituyen el resultado de este uso colectivo.El primero y más serio es que cada extractor de la fuente co-mún de suministro, no tiene incentivos para maximizar el va-lor actual de las extracciones totales a lo largo del tiempo por-que no posee derechos de propiedad que sean válidos en elfuturo. Cada extractor tiene incentivos para operar mientraslos beneficios marginales actuales excedan a sus costes mar-ginales actuales, con el resultado de que se ignora a los posi-bles valores futuros del suministro que queda. Este tipo de cos-te «social» es especialmente importante cuando los suminis-tros del recurso son agotables como sucede en el caso de lossuministros no renovables de agua. Se encuentran ejemplosde este tipo de «extracción de agua» a través de las Llanuras

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Altas (High Plains), área que se extiende desde los Black Hillsde Dakota del Sur, hacia el sur, hacia el Panhadle de Texas yen la Cuenca Costera del Sur (South Coastal Basin) del Sur deCalifornia. En el área de las High Plains de Texas se ha esti-mado que los agricultores están extrayendo casi cinco millo-nes de pies por acre^°^ al año, en un área donde la recargaanual es menor de cien mil pies por acre°.

Esto no quiere decir que la «extracción» de agua sea in-trínsicamente mala. A1 contrario, siempre que el tipo de inte-rés sea positivo, cierta actividad de este tipo es económica-mente deseable. Pero sí lo es el afirmar que los valores actua-les de los beneficios futuros, sacrificados por las extraccionesactuales, están siendo ignorados, de forma que la tendenciaes a sobreexplotar el agua almacenada. .

Además de los problemas involucrados en la explotacióncompetitiva de un acuífero de propiedad común, existen mu-chos problemas de intrusión por agua marina y compactación,que surgen de este tipo de coste «socialn. En algunos casos,un suministro de agua, antes renovable, se vuelve no renova-ble debido a la intrusión de agua marina (y^o compactación),que pueden destruir de forma permanente el valor de la cuen-ca de aguas subterráneas. Si las extracciones no se realizan enun recurso de propiedad común, sino en un recurso indivi-dual, nadie explotaría racionalmente su propia cuenca, des-trozándola así de forma permanente por la intrusión, a me-nos que el valor actual del agua extraída excediera el valor ac-tual de todas las rentas futuras destruidas, lo cual no es muyprobable. Cuando las extracciones se realizan en un recursode propiedad común, los productores individuales jamás tie-nen en cuenta en sus cálculos de costes ni los valores futurosde agua ni la posibilidad de que sus extracciones puedan cau-sar la intrusión de agua marina en otros pozos más cercanosa la costa.

El segundo tipo de coste «social» es el que aparece aún

^°^ 1 pié por acre = 1.234 ms.' Thad G. McLaughlin, «Hydrologic Aspects of Ground Water Lawu

Journal American Water Works Association, vol. 47 n.° 5(Mayo, 1955), p.449.

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cuando no existe ningún problema de que el agua sea agota-ble. Este es el coste que resulta cuando un productor hace des-cender el nivel freático y así hace que parte del coste del bom-beo adicional sea soportado por todos los productores colec-tivos. Este tipo de coste «social» es similar a los costes de con-gestión creados por un camión adicional en una autopista yamuy ocupada. El camionero adicional o el extractor adicio-nal, no tiene que hacer frente al coste total de su acción sinoque soporta sólo la parte que le toca. Está claro que tanto enese tipo de costes sociales, como en los del primer tipo, la pro-ducción tenderá a exceder a la socialmente óptima, puestoque los que toman las decisiones no tienen que hacer frentea todos los costes atribuibles a sus decisiones respecto de laproducción. Está también claro que la propiedad común es elcentro de la cuestión, porque si un productor fizera dueño yoperador único de un acuífero, si fuera una persona racional,se vería forzado a tener en cuenta estos costes adicionales delbombeo adicional. Debe mencionarse que los costes socialesde la contaminación están decididamente incluidos en la mis-ma categoría.

Como se admite de forma general, los problemas de la pro-piedad común en relación con el caso del «pooln del petróleono han sido resueltos satisfactoriamente. Todavía prevalece la«ley de la captura», excepto donde la modifiquen las reŝlas fe-derales y estatales. Las cantidades a extraer se fijan a menu-do con vistas a proteger la estructura del precio de mercadodel petróleo. Hay muy poca evidencia de que se traten ade-cuadamente los problemas de cualquiera de estos dos tiposde costes «sociales». Las sugerencias de varias personas quehan estudiado el problema, en el sentido de mancomunar losderechos a bombear del pozo a la manera de un solo propie-tario, mediante el esfuerzo cooperativo, han encontrado sólouna aceptación muy limitada.

En cuanto a la propiedad común del agua, se le ha pres-tado poca atención al problema en todo el país, probablemen-te debido al status anterior del agua como un «bien libre». En

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las Comunidades del Oeste, la necesidad de economizar el usodel agua ha llevado a que se dedique alguna atención al pro-blema, aunque no se han impuesto aún unas soluciones ente-ramente satisfactorias.

IV. PROPIEDAD COMUN Y LA LEY DE AGUAS

Como han señalado algunas autoridades en materia deaguas, los conceptos legales concernientes al uso del agua, enparticular las aguas subterráneas, en la mayor parte de losEE.UU. están basados en unos principios hidrológicos infun-dados. Además, desde un punto de vista económico, algunosaspectos del marco legal están basados en la suposición im-plícita de que el agua es un bien libre. La ley común inglesade la doctrina ribereña, que forma la base de la mayor partede la ley de Aguas en los EE.UU. excepto en el Oeste, está cla-ramente basada en la situación de un exceso de oferta de aguafrente a la demanda. Cada propietario tiene permiso para usartodo el agua que necesite sin obligación a considerar el usohecho por los vecinos. Esto es particularmente cierto en rela-ción con el agua que se filtra, donde, bajo la ley ribereña, elpropietario no está protegido ante el descenso del acuíferoprovocado por la acción de su vecino y, en muchos estados,cada propietario agrícola cuyo terreno linde con un río, tienederecho a usar el caudal total de ese río. Las característicasde la extracción bajo propiedad común, están presentes, y elprecedente legal las favorece.

Eri los estados del Oeste donde prevalece la doctrina de laapropiación previa, el tema está algo mejor. A cada extractorse le concede el derecho legal a extraer un volumen de aguaque depende del volumen extraído con anterioridad, por loque los extractores más recientes adquieren unos derechosque están en volumen por debajo de los derechos de los apro-piadores más antiguos. Las apropiaciones de aguas declaradassobrantes, se suelen determinar sobre la base de una solicitud

5 T.G. McLaughlin op. cit. p. 447; H.E. Thomas The Conservation of

Ground Water (New York: Mc Graw•Hill Book co. 1951), p. 243.

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al consejo de aguas del estado, que puede guiarse por un pro-grama de prioridades.

El efecto económico de la ley de apropiación previa es elde eliminar una gran parte de los aspectos de la propiedad co-mún. Cada usuario tiene un suministro específico. Como tal,ese suministro o derecho puede considerarse como particular,de forma que los cálculos racionales son posibles al dirigir suuso. A medida que el agua se vuelve más valiosa, el propieta-rio puede recibir una renta implícita o explicita, de forma quese tiende a valorar el agua en términos de su valor en usosalternativos, más que a su «coste de producción». Y, en la me-dida que los derechos del agua pueden comprarse y vender-se, se tiende a asignar el agua a sus usos más productivos. Nose elimina, sin embargo, la totalidad de los costes «sociales»,puesto que las extracciones de un productor todavía hacendescender los niveles del agua de todos los productores, perose podrá argumentar que estos costes son relativamente pocoimportantes, comparados con la mejora en la asignación queresulta del hecho de hacer privado lo que antes era un recur-so común.

Con respecto a la situación de la ley de aguas ribereñas,el Estado de California ha hecho importantes progresos en elataque al problema de la propiedad ŝomún. La Corte Supre-ma de California ha desarrollado lo que se suele conocer como«la doctrina californiana de los derechos correlativos». A me-dida que se ha desarrollado la doctrina, a los productores ri-bereños dél recurso de propiedad comúñ, se les asigna unaparte razonable en aquellos casos donde el suministro no essuficiente para todos. .

En el caso famoso de Pasadcna Vs. Alhambra 6, la doctri-na de los derechos correlativos fue empleada para resolver lasquejas de los propietarios de aguas comunes en un caso clá-sico de propiedad común en donde las peticiones de agua ex-cedían al suministro de seguridad a largo plazo. A cada partese le impuso una reducción prorrateada en la cantidad de aguaqué había estado extrayendo, y las extracciones totales fue-

6 Pasadena v. Alhambra 33 Calif. ( 2d) 908, 207 Pac (2d) 17 ( 1949).

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ron restringidas al rendimiento considerado como de seguri-dad de la cuenca. En efecto, los tribunales, al especificar cuo-tas de agua precisas, eliminaron uno de los principales aspec-tos de la propiedad común. A cada usuario se le impidió ejer-cer acciones que pudieran significar una disminución del su-ministro de su vecino, o la intrusión de agua marina en la cos-ta. Aquí, como en el caso de la apropiación previa, no se eli-mina la totalidad de los costes «sociales», pero ciertamente seha dado un gran paso hacia adelante.

V. DOS METODOS DE ELIMINAR EL PROBLEMA DELA PROPIEDAD COMUN

Es evidente que hay que tratar de solucionar el problemade la propiedad común del agua para que se pueda conseguirla utilización eficiente de los recursos hídricos. Mientras exis-tan serias divergencias entre los costes privados y los sociales,el uso amplio del mecanismo de mercado se verá obstaculiza-do. El establecimiento de prioridades legales podrá servir sólocómo medidas para salir del paso hasta que los aspectos cen-trales de la propiedad común sean mitigados o eliminados.

Este autor cree que existen dos principales líneas de inter-vención para tratar el problema de la propiedad común. Unaconsiste en la adjudicación de derechos específicos sobre elagua, mediante el establecimiento de títulos, como en el casode la ley de apropiación previa, o en la asignación prorratea-da del uso del agua a usuarios ribereños, como en el caso dePasadena Vs. Alhambra. El segúndo método es la aplicaciónde impuestos sobre la extracción, diseñados para corregir ladivergencia entre los costes privados y los sociales. Estos dosmétodos ofrecen formas marcadamente distintas de tratar lapropiedad común, pero ambos eliminarian algunas de las ca-racteristicas centrales de la misma, de manera que pudieranseguirse unas politicas más racionales de precios para ayudara la asignación óptima de recursos. Haré referencia a los dosmétodos como las soluciones del prorrateo o cuota, y de im-puestos sobre «la extracción».

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VI. EL METODO DEL PRORRATEO

El método de prorrateo elimina el problema de la propie-dad común, al adjudicar cantidades (cuotas), haciendo que lossuministros de agua sean separables o específicos. Esta solu-ción parece más factible en aquellos casos donde el suminis-tro es en su mayor parte de naturaleza renovable, es decir,donde se renueva, y donde el exceso de extracción de un añopara otro es relativamente pequeño, de forma que las extrac-ciones totales se limitarán al rendimiento de seguridad del sis-tema hídrico en cuestión. Si los principales costes «sociales»se debían a la intrusión de agua marina, ya que los beneficioseconómicos disminuían porque la propiedad común limitabalos precios del agua a los del «coste de producción», entoncesel método de prorrateo resultaría satisfactorio. Pero no elimi-naría los costes sociales derivados del aumento en los costesde extracción, provocado por un extractor al tener los demásproductores que elevar el agua desde un nivel más bajo. Enla mayoría de los casos, sin embargo, éstos serían de relativa-mente escasa importancia.

De hecho, puede que los costes sociales debidos a la ex-tracción del agua desde un nivel más bajo, que persistan enla solución del prorrateo no sean relevantes desde el puntode vista de la sociedad. El precio del agua sería tal como paraigualar la demanda con la oferta total fija del sistema. Unavez que las rentas económicas aumentaran, estos costes socia-les ya no afectarían al precio del agua. Afectarían meramenteal coste relativo de producción entre los productores, y portanto sólo tendrían como resultado un cambio en la distribu-ción de la renta económica entre los productores individua-les, pero no en su cuantía total.

En los casos donde la recarga anual es pequeña en rela-ción a la demanda total de agua, es evidente que la limitaciónde las extracciones a la cuantía de la recarga no resultaría eco-nómica. En este caso, la extracción del agua sería económica-mente deseable mientras el exceso de extracciones no produ-jese la intrusión de agua marina o la compactación. Aquí, lacantidad total a extraer sería la consideración relevante, de

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modo que las cuotas tendrían que asignar tanto el agua alma-cenada como la recarga. Si el volumen a extraer fuese relati-vamente grande, y si el volumen extra-ído en la actualidadafectara seriamente a los costes de las extracciones futuras,está claro que la solución de prorrateo no sería muy satisfac-toria. Cada propietario tendría derecho a una cuota específi-ca del suministro total fijado en común, pero los valores fu-turos sólo serían tenidos en cuenta en la medida en que loscostes derivados de la extracción a mayor profundidad, cau-sados por la extracción de un vecino, fueran menores que losvalores actuales de los beneficios futuros esperados.

Es obvio que la adjudicación de las cuotas será lo más sa-tisfactorio donde el volumen de las extracciones sea pequeñoen relación a la recarga, o donde la mayoría de las extraccio-nes económicamente factibles ya ha tenido lugar.

Desde un punto de vista práctico éste será a menudo elcaso, ya que la presión para conseguir la adjudicación no sehará con frecuencia latente hasta que la mayor parte de la re-serva de agua haya sido agotada.

Se ha argumentado que los derechos que resulten de talesprocedimientos de adjudicación son arbitrarios, en cuantopueden depender de consideraciones históricas, y que puedenconducir al despilfarro'. Este autor cree que tales acusacionesdeberían ser cuidadosamente analizadas. En relación al primerpunto, de que el sistema de prorrateo puede estar basado enel uso histórico, debe señalarse que ésta es una característicacomún a casi todos los derechos sobre la propiedad privada.El hecho de que los productores de agua estén, a lo mejor, es-tableciendo derechos sobre los suministros de agua medianteel uso histórico es algo similar a la acción de los primeros co-lonos, que adquirieron unos derechos sobre las tierras, mine-rales X otros recursos, que más tarde resultaron ser valiosos.En todos estos casos, nuestra sociedad ha tenido a bien per-mitir que la renta económica les llegara a los propietarios, aún

' A Brief Survey of the Technology and Economics of Water Supply,by James C. Dehaven, Linn A. Gore, and Jack Hirshleifer, RAND Corpora-tion, Report R.258•RC (Los Angeles, Octubre, 1953), p. 40.

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en el caso en que la adquisición de la propiedad haya podidoser un mero accidente histórico. Si se argumenta que el usohistórico del agua no debería usarse para establecer el dere-cho sobre este recurso, se tiene que estar dispuesto a demos-trar por qué el agua debe ser tratada de forma diferente aotros recursos naturales adquiridos de modo similar.

Sobre el segundo punto, se argumentaba que «la soluciónde prorrateo no ofrece , obstáculo alguno al despilfarro delagua hasta que se alcanza la cuota asignada a uno; y a partirde ahí no se permite aumentar la extracción aunque el usoque se vaya a hacer del agua está justificado o sea más im-portante» 8. En la opinión de este autor, la acusación se basaen la suposición implícita de que los empresarios individualestienden a ser irracionales y que uno no se puede fiar de ellosa la hora de usar su propiedad de forma eficiente. Si se argu-menta que los propietarios malgastarán su propia agua, debepensarse que son personas irracionales. Presumiblemente, unpropietario racional conoce el valor que tiene el agua en usosalternativos. Puesto que los derechos sobre el agua puedencomprarse y venderse, y puesto que el agua es transportabley almacenable, cada propietario de una cuota de agua, ten-dría un incentivo para considerar el valor que su derecho (osu agua) tiene en otros usos alternativos. El precio del aguasería lo suficientemente alto como para igualar el suministrototal con la demanda total, y cada propietario de una cuotapodría ganar una renta económica explícita, dependiendo dela presión de la demanda en relación con la oferta fija de agua.

Las personas sin derechos, pero con una gran necesidadde agua podrían muy bien pagar caro un título con derechoal agua. Cada propietario de una cuota tendría siempre la elec-ción posible de vender su derecho (o su agua) y el mecanismonormal del mercado serviría para asignar la oferta escasa. Ne-gar el uso racional de la propia cuota es cuestionar la capaci-dad de las personas de tomar decisiones racionales en la uti-lización de •cualquier otro bien o su disposición, y no sólo delagua. El sistema de proirateo por adjudicación, puede muy

a Loc. cit.

^^()

bien presentar dificultades, pero las acusaciones de que el usohistórico es arbitrario, y de que el resultado forzoso es el des-pilfarro o el mal uso, deberían ser cuestionadas.

VII. EL METODO DEL IMPUESTO SOBRE EL «USO»

El otro método alternativo para tratar el problema de lapropiedad común del agua es aplicar un impuesto sobre todaextracción, de forma que la suma del impuesto más los costesprivados de la extracción fuera igual a todos los costes «ex-tras» del bombeo adicional. Este método es la famosa solu-ción clásica para corregir una divergencia entre los costes pri-vados y los sociales, cuando son mayores los costes sociales,como indicó Pigou9.

Para ilustrar la naturaleza del impuesto sobre el «uso» ha-remos referencia a la Figura 1.

$

A

C

B

O

FIGURA 1

CANTIDAD EXTRAIDA

N

9 A.C. Pigou. The Economics of Welfare ( 1932).

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El coste marginal privado (C.M.P.) es sólo el coste de la ex-tracción para los productores individuales.

El coste marginal social (CMS) mide las pérdidas en pro-ductividad para la comunidad en general debido a que las ex-tracciones son privadas, incluyendo las extracciones desde un

nivel más bajo y la posibilidad de intrusión de agua salobre.Además el coste social marginal debería incluir una idea esti-mada de los valores actuales de las rentas futuras sacrificadas,

si la extracción de agua resulta posible. Está claro que la pro-ducción óptima sería OM y que el impuesto de «uson deberíaser AB o ED con el fin de hacer que el precio del agua seaigual a OA. Existiendo la propiedad común y con una explo-tación competitiva, la producción sería mayor que la óptima,

es decir ON, y la tendencia sería la de fijar los precios delagua sólo al nivel OC.

Puede observarse que los impuestos totales así recaudadospor el Estado serían ABDE, mientras que los costos socialestotales serían sólo de FDE, si se aplica un impuesto de ED porunidad. Está claro que el exceso de impuestos recaudados porencima de los costes sociales totales implicaría una transferen-cia de renta económica de los productores particulares haciael Estado. Si esto se considera no deseable, el Estado podía de-volver los impuestos recaudados en exceso de FDE, a los pro-ductores bajo la forma de «dividendosn no relacionados conel volumen extraído.

Actualmente la estructura fiscal óptima parece no consis-tir en la aplicación de un impuesto fijo por unidad, sino en laaplicación de una serie de impuestos escalonados para conse-guir que los impuestos totales recaudados igualen a los costessociales totales. Se aplicaría un impuesto ED sólo sobre la uni-dad marginal, mientras que los impuestos a aplicar sobre lasunidades infra-marginales serían calculadas por la diferenciaentre los costes marginales sociales y los privados. En estecaso, la renta económica en exceso de los costes sociales per-manecería en poder de los productores. Por razones de facti-bilidad administrativa, se diseñaría una serie de tasas imposi-tivas en bloque, como sustituto práctico para recaudar la di-

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ferencia exacta entre los costes marginales sociales y priva-dos, sobre cada unidad de producción.

Para enfocar el problema de establecer el prorrateo de lascuotas, dentro de este contexto, está claro que OM deberíaser la cuota óptima. El precio del agua también sería de OA,pero toda la renta económica y todos los impuéstos recauda-dos que equivalieran a los costes sociales revertirían a los pro-pietarios de las cuotas. Además, el costoso proceso de adjudi-cación tendría que ser reinstaurado, con probables cambiosen el valor de las curvas del producto marginal (VPM) y delcoste marginal, por lo que obviamente, el impuesto sobre el«uso» habría de ser también cambiado en circunstancias simi-lares, pero eso resultaría mucho más fácil, administrativamen-te hablando.

El método de prorrateo funcionaría mucho mejor en elcaso en que la extracción total debiera limitarse a la recargaa largo plazo. En ese caso la curva del coste social marginalse volvería irrelevante en el nivel de producción correspon-diente al del rendimiento de seguridad a largo plazo, y la con-sideración relevante sería la intersección del valor de la curvadel producto marginal con la de la oferta fija, ya que el im-puesto tendría que ajustarse continuamente con cada cambiodel valor del producto marginal, o con los cambios produci-dos en los costes privados de extracción, siendo obvio quetoda la renta económica pertenecería al Estado.

VII. VALORACION DE LOS DOS METODOS

Desde un punto de yista analítico, los dos métodos de tra-tar el tema de la propiedad común del agua ofrecen lineasmuy diferentes de ataque. Ambas soluciones tratan los pro•blemas de la divergencia entre los cos es privados y sociales,eliminando los aspectos centrales de la propiedad común. Elprorrateo impone el derecho privado a una porción específi-ca de la propiedad común, y los impuestos sobre el «uso» co-locan al gobierno en situación de «propietario único». El Es-tado, al aplicar impuestos, está de hecho, vendiendo el dere-cho a usar o explotar el recurso. En efecto, la gestión del re-

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curso es transferida al Estado. Al contrario del método delprorrateo, la mayoría o toda la renta económica se acumula-ría para el Estado, en lugar de para los propietarios privadosde cuotas. Se evitaria el despilfarro ya que cada productor ten-dria que pagar un precio equivalente a todos los costes, socia-les y privados, y el agua sería automáticamente asignada se-gún el mecanismo del mercado, es decir, según reflejaran lasfuerzas del mercado, y así el agua iria a aquellos usos dondese empleara de la forma m ŝ productiva.

En cambio, el método del prorrateo permite que la rentaeconómica vaya a los propietarios privados. Aquí también elmecanismo del mercado serviría para asignar unos recursos hí-dricos escasos. A medida que la demanda aumentara, cadapropietario tendría incentivos para considerar el valor de suagua en otros usos alternativos. La consideración racional pe-diría la recaudación de una renta económica explícita. La efec-tividad del prorrateo dependería en gran medida de la estruc-tura del mercado. Requeriría un mercado competitivo del re-curso agua para obterier los mejores resultados. El método delimpuesto sobre el «uso», sin embargo, podría imponerse enun mercado monopsonístico y dar unos resultados excelentes.

El método del impuesto sobre el uso parece superior cuan-do la extracción del agua sea económicamente factible, y elprorrateo parece deseable cuando la extracción total deba li-mitarse a la recarga a largo plazo.

Ambas soluciones requieren básicamente la misma informa-ción para aplicarse, y ambas poseen dificultades administrati-vas inherentes. El prorrateo requeriría un proceso largo y cos-toso de adjudicación y una dependencia de stándares «arbi-trarios» para determinar las cuotas. Sin embargo, una vez es-tablecidas las cuotas, no se requiere más atención guberna-mental, excepto cuando cambie el conocimiento relativo alrendimiento de seguridad. EI impuesto sobre el «uso» parecemás fácil de establecer inicialmente , pero el volumen del im-puesto habría de ser ajustado constantemente a los cambiosen las condiciones de la demanda y de la oferta. En realidad,estaríamos satisfechos con una aproximación al fijar el im-puesto. Además, existe el problema del destino que el Estado

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debería asignar a la renta recaudada de esta manera. Apartede los problemas de la extracción del agua y los de la estruc-tura del mercado, la elección de qué método emplear al tra-tar el problema de la propiedad común del agua parece de-pender principalmente de las consideraciones sociales e insti-tucionales involucradas. Por ejemplo, en el caso de un río 0un lago, el método del impuesto sobre el «uso» podria resul-tar preferible si estas fuentes de agua vienen siendo conside-radas «públicas» desde hace mucho tiempo. Pero en el casode las aguas subterráneas, donde los propietarios han consi-derado durante mucho tiempo que la extracción del agua erade naturaleza «privada», probablemente sería preferible elprorrateo. Casi todo depende de la existencia de una base le-gal importante para establecer o bien un impuesto sobre el«uso» o bien un proceso de adjudicación.

Otra caracteristica del método del impuesto sobre el «uso»es, que seria muy fácil establecer un sistema que permitierala fijación de precios para el consumo de agua. Es decir, se es-tablecería un sistema de reintegro (de impuestos) por el aguano consumida en el proceso productivo, que se devolvería allago, río o sistema de aguas subterráneas en cuestión. Se di-señarian también reintegros que variarían según el grado decontaminación del agua devuelta. Tales incentivos serviriande mucho para alentar a la industria a ser más ahorradora enel uso del agua y para ayudar a prevenir serios problemas decontaminación.

Más o menos los mismos incentivos estarian presentes enel método del prorrateo, en relación al consumo de agua. Con-tinuarian el reciclaje del agua mientras los costes del mismofueran menores que el coste de s»m;n;stros adicionales. El pro-blema de la contaminación del pozo de un vecino, o el casodel desecho de residuos en un rio serían difíciles de resolvercon el establecimiento de cuotas solamente, y podrian muybien requerir impuestos complementarios sobre el uso. Mien-tras que cada uno de estos métodos ha sido estudiado en so-litario por motivos analiticos, no hay razón para que no se pue-dan utilizar conjuntamente.

Se observará que ninguna de las dos soluciones, tal como

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se han presentado más arriba, trata con eficacia el problemade las economías de escala, en el empleo de los recursos deextracción. Podría darse el caso de que el mismo volumen deagua, por ejemplo, el «rendimiento de seguridad» pudiera ex-traerse de forma más económica o con menos equipo, si la ex-tracción estuviera centralizada y no se dejara en manos priva-das. La distancia entre pozos, el emplazamiento de los mis-mos, y el tipo y tamaño de las bombas de extracción, podríanser todos los factores importantes para determinar la escalaóptima o menos costosa de la extracción.

Si estas economías de escala se consideraran importantes,podrían adoptarse dos líneas de acción. Bajo el prorrateo, consu dependencia de las decisiones privadas sobre los recursos,podría resultar posible que los propietarios de cuotas conso-lidaran sus derechos sobre el agua para formar cooperativasy centralizar la toma de decisiones, de manera que se eligierala escala de extracción adecuada. También podría suceder queun solo propietario tuviera la posibilidad de adquirir los de-rechos de otros, con el fm de obtener un volumen que fueraconsistente con el tamaño óptimo de la planta.

Si confiamos en el método del impuesto sobre el uso, enel que el Estado es, de hecho, el «propietario único», está cla-ro qué línea de acción ha de adoptarse para beneficiarse delas «economías» de escala. El Estado podría, o bien adquirirtodos los pozos, y hacerse cargo de gestionarlos como «gestorúnico» o, alternativamente, las autoridades públicas podríandecidir el número y emplazamiento adecuado de los pozos, yextender licencias a propietarios privados para construirlos ygestionarlos.

IX. CONCLUSIONES

1. El problema económico de suministrar agua es asegu-rarse de que sólo se faciliten nuevos incrementos del suminis-tro cuando su desarrollo refleje la intensidad de la necesidadde agua en relación a los usos alternativos de los recursos in-volucrados. Existe el peligro de que el temor a la escasez pue-da oscurecer el hecho de que la producción de agua es sólo

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una parte del problema general de la asignación de recursos,y que debemos asegurarnos de que los beneficios adicionalesjustifiquen los costes adicionales de obtener los suministrosadicionales de agua.

2. La mayoría de los suministros de agua son de propie-dad común. Esta propiedad impide que el peso de los costescaiga sobre un productor en particular y produce una diver-gencia entre los costes privados y los sociales. Además, la pro-piedad común impide la adquisición de derecho sobre la pro-piedad dei agua, de forma que el agua tiende a valorarse ensu «coste de producción» en lugar de a su valor económico,por lo que no se generan rentas económicas.

3. Existen dos soluciones que eliminarían o mitigarían lapropiedad común. El establecer unas cuotas adjudicadas po-dría impedir la sobre-explotación y la intrusión de agua ma-rina, y ayudar en la evaluación racional de los suministros porparte de los usuarios privados. La segunda alternativa es laaplicacióii de impuestos sobre el «uson, con el fm de corregirla divergencia entre los costes privados y los sociales, siendoésta la solución clásica. Cada método tiene sus propios méri-tos y merece discutirse en mayor profundidad.

4. Es esencial que se trate el problema de la propiedadcomún, con el fm de que el mercado pueda ayudar en la asig-nación óptima de los recursos hídricos, ya que la asignaciónpor parte de la Administración en base a prioridades no cons-tituye un sustituto satisfactorio.

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