CONTENIDO

Los desafíos de la política internacional colombiana en los noventa Diego Cardona Juan Gabriel Tokatlian 3

Washington era una fiesta: ¿Tiene Estados Unidos el mundo a sus pies?Mauricio Reina 11

Argentina y Estados Unidos: la política del jugo de limón Roberto Russell 17

Integración en America Latina: ¿Qué modelo? Patti Londoño Jaramillo 24

Normas de la nueva Constitución de Colombia referidas a las relaciones internacionales del país 30

VIII Reunión de Cancilleres del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política -Grupo de Rio 40

Colombia Internacional No. 14Santafé de Bogotá, D. C., Abril-Junio de 1991publicación trimestral del CEI, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes Rector: Arturo Infante V. Director C.E.I.: Juan TokatlianEditor: CEIJpomité Editorial: Cristina Barrera, Ana Mercedes Botero, Diego Cardona, Carlos Nasi, Liliana Obregón, ji/lartha Osorio, Rodrigo Pardo, José Luis Ramírez, Mauricio Reina, Juan G. Tokatlian, Alejandro Valencia, Arlene Tickner \suscripciones: Centro de Estudios Internacionales, Calle 19 No. 1-46 Tels.: 2867504 - 2867505 «LA. 4976 Santafé de Bogotá, D. C. Fax: 2841890Impresión y Distribución: Tercer Mundo Editores Calle 69 No. 6-46 Tels.: 3102745 - 3102907

Sección: Política Exterior

de Colombia

Los desafíos de la política internacional colombiana en los noventa

Diego Cardona *

Juan Gabriel Tokatlian**

El inicio de una nueva década coincide, en el caso Colombia no, con el comienzo de una nueva administración: la del presidente César Gaviria Trujillo (1990-1994). En medio de un sistema internacional en transición, marcado por la incertidumbre y la complejidad y un escenario interno caracterizado por la inestabilidad y la fragilidad, el nuevo mandatario liberal tomó posesión el 7 de agosto de 1990. Tanto durante la campaña electoral que lo condujo a la Casa de Nariño como en su discurso inaugural, Gaviria afirmó su intención e interés de otorgar permanencia y profundidad a las líneas generales de acción que identificaron la gestión de su antecesor, Virgilio Barco Vargas.

Continuidad y cambio

Al cabo de diez meses de gobierno es posible observar una continuidad relativa, así como algunos matices de cambio en la política exterior de Colombia.

Respecto a lo primero, existen algunos aspectos notorios. En efecto, por una parte, la actual cabeza de la misma, el presidente Gaviria, fue ministro de Hacienda y luego de Gobierno en el cuatrienio anterior; el actual ministro de Relaciones Exteriores, Luís Fernando Jaramillo, fue ministro de Obras Públicas durante el mandato de Barco; dos de los asesores presidenciales del ex mandatario liberal se encuentran ahora en cargos de dirección y consejería importantes, en sus calidades de viceministro de Relaciones Exteriores (Rodrigo Pardo) y Consejero Presidencial para Asuntos Internacionales (Gabriel Silva); el ex presidente Barco ejerce funciones de embajador en Londres; el ex canciller Julio Londoño preside la misión colombiana ante la OEA; el ex ministro de Gobierno y luego de Comunicaciones, Fernando Cepeda, está a cargo de la representación del país en Na-ciones Unidas en Nueva York. Por su parte, el anterior titular de este último cargo, Enrique Peñaloza, preside la Comisión Nacional Preparatoria de la Reunión de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Unced, que se efectuará en Brasil en 1992.

Se mantiene, además, un discurso muy semejante en materia de política exterior, con énfasis en asuntos económicos, en especial los referentes a la internacionalización necesaria del país comenzando por la economía, la apertura hacia el mundo exterior, la necesidad de modernización y la continuación

* Coordinador del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

** Director del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

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la continuación de la defensa del derecho internacional. De igual forma, el proceso de modernización de la Cancillería con el objeto de afinar los instrumentos de política internacional, que había comenzado en el período de Barco-Londoño, continúa en la administración de Gaviria. Al efecto, la ley 11 de reorganización de la Cancillería, firmada por el presidente en enero del presente año, sienta las bases para establecer algu-nos mecanismos esenciales de coordinación en materia de política exterior y relaciones económicas externas.

Adicionalmente, el énfasis en la diplomacia económica, notorio en la administración anterior, parece preservarse y ahondarse. Al respecto, la serie de medidas vinculadas a la apertura económica, entre las cuales se prevé la puesta en marcha de un Ministerio de Comercio Exterior, y el sentido pragmático frente a los logros económicos indispensables al momento de juzgar la labor de las delegaciones diplomáticas, son elementos de interés.

En cuanto a la política multilateral, se ha dado vigor a iniciativas que comenzaron con cierto éxito en el período anterior, especialmente el impulso otorgado al Grupo de los Tres (con Venezuela y Mé-xico), con miras a un eventual acuerdo de libre comercio; al Grupo Andino, con una nueva y quizá definitiva fijación de plazos para desgravación arancelaria y facilidades a la integración; y, al instrumento de concertación por excelencia en el continente, el Grupo de Río, cuya presidencia pro tempore ha asumido Colombia a partir de comienzos de abril de 1991.

También ha continuado sin variaciones la política activa en el Grupo de Cairns, los No Alineados, el GATT, y en las diversas instancias de Naciones Unidas. En la perspectiva bilateral, las relaciones con Venezuela están en este momento en un nivel más armónico y menos tenso gracias a la continuación de la política emprendida desde la segunda parte de la administración previa, con énfasis en los puntos de convergencia entre los países, sobre lo que puede distanciarlos. El proceso de distensión bilateral es evidente y creciente, y la constitución real de las bases de una integración que vaya más allá de la retórica, parece tener un dinamismo poco usual en las relaciones colombo-venezolanas.

Prosiguen en términos generales los objetivos fijados por la administración Barco, en el sentido de otorgar mayor importancia a los procesos de obtención y mantenimiento de una relativa autonomía en el escenario internacional, la maximización del poder negociador nacional y la diversificación no ideologizada de las relaciones internacionales. En cuanto a la vinculación entre procesos externos e internos, la interconexión temática es cada vez más amplia y compleja, no sólo por lo que se refiere al tratamiento del fenómeno de la insurgencia interna sino también en materias como derechos humanos, drogas y ecología. En este sentido, las contrapartes internacionales son concebidas como actores para negociar objetivos y metas que ayuden a la solución de diversos problemas domésticos, pero no en términos ideológicos, sino

utilizando un lenguaje y un enfoque más realistas, ambos notorios en el discurso tanto presidencial como de la Cancillería.

Sin embargo, pese a la continuidad enunciada podemos apreciar ciertos cambios de matices en varias dimensiones de la agenda externa del país. En primer lugar, se mantiene el compromiso colombiano respecto del Grupo Andino, pero se otorga mayor interés y recursos diplomáticos al Grupo de los Tres y a la asociación más estrecha y eficaz con Venezuela y Ecuador. Al efecto, no sólo se ha evidenciado un renovado vigor en el trabajo y logros de las comisiones de vecindad con Venezuela, sino que también se han puesto en marcha aquéllas con Ecuador. Cabe mencionar que las visitas presidenciales a América Latina han tenido relación con estos dos ejes: México por un lado, y Venezuela y Ecuador por el otro.

En segundo lugar, aunque se ha buscado la multiplicidad y la densificación en términos de la inserción económica del país (relaciones con Estados Unidos, Europa Occidental, el ex bloque socialista, y el Pacífico, en especial) se otorga claramente una mayor preeminencia a los vínculos comerciales y financieros con Estados Unidos que continúa siendo el mayor socio comercial individual de Colombia. De la misma manera, el acercamiento a la Europa comunitaria se ha visto estimulado por las preferencias comerciales otorgadas al país por cuatro años en relación con la lucha contra el narcotráfico.

Paralelamente se ha mostrado menor interés reestructuración del pacto cafetero

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trasladando la atención de la diplomacia económica a asuntos comerciales más globales, incluyendo los problemas de acceso a mercados tradicionales con nuevos productos, la apertura de mercados, el fortalecimiento de una necesaria base productiva y exportadora en el plano energético, y un manejo multilateral en cuanto a bienes no tradicionales. Un indicador en esa dirección es la importancia otorgada por la administración a la reciente reunión de mandatarios centroamericanos, efectuada en la isla de San Andrés, por convocatoria del presidente Gaviria, para discutir los problemas del mercado bananero. A propósito, cabe indicar que América Central permanece dentro de la agenda del país, pero con una decreciente importancia política y con mayor preponderancia en términos económicos; ello, a su vez, en el marco de la diplomacia del Grupo de los Tres y, también, como consecuencia de buscar no "contaminar" con la experiencia salvadoreña el proceso de negociación interna con los grupos guerrilleros aún activos en la nación.

El carácter central del narcotráfico en la política internacional de Colombia, en especial frente a Estados Unidos, se mantiene aunque con cierta diferencia respecto al gobierno de Barco: existe en la actual administración una tendencia apreciable a compartir en menor grado el diagnóstico norteamericano, tendiente a convertir al país en el teatro de operaciones por excelencia de la "guerra contra las drogas"; en la actualidad se hace mayor énfasis en soluciones internas a problemas de carácter institu-

tucional y judicial, prosiguiendo en forma concomitante la política de responsabilidad compartida en la solución global de la problemática de los narcóticos. En el mismo sentido, es más marcada en la presente administración la búsqueda de una "desnarcotización" de la agenda frente a Washington.

Lo anterior es parte de una modificación perceptible en la relación general frente a Estados Unidos. Se intenta preservar un mínimo margen de autonomía en el manejo del problema del negocio de las drogas, mientras que en otros temas de la agenda se trata de continuar el esquema previo de "disensos" y "consensos" puntuales, evitando roces y fricciones innecesarios. Colombia ha sido receptiva a la idea, aún no realizada, de la Iniciativa Andina, surgida a raíz de la reunión presidencial de Cartagena en febrero de 1990, en la cual estuvo presente el primer mandatario norteamericano. En cuanto a la Iniciativa del presidente Bush para las Américas, se ha mostrado bastante interés. En la actualidad se está a la espera de que la propuesta inicial vaya seguida de consideraciones concretas por parte del Departamento de Comercio de Estados Unidos, así como de las instancias políticas del caso, en especial el Congreso. La firma de un acuerdo marco por parte de varios países latinoamericanos, entre ellos Colombia, constituye un buen principio desde la óptica gubernamental.

Un cambio de énfasis organizativo de la administración Gaviria, en lo relacionado con la política exterior, resulta del nuevo modelo de asesorías adjuntas a la Cancillería en temas de crucial

trascendencia para la gestión diplomática del país. Es así como se han creado mecanismos internos de evaluación y seguimiento en cinco áreas: derechos humanos, política hacia Venezuela, relaciones económicasinternacionales, narcotráfico y medio ambiente. Podemos distinguir en este sentido ciertas estrategias diferenciadas según el área temática. Existe una visión de carácter defensivo-reactiva ante la posible imagen de Colombia en materia de derechos humanos, con el propósito de impedir que el país sea aislado o sancionado internacionalmente. En otros asuntos hay una mezcla entre una actitud reactiva y una aproximación más activa, por ejemplo en materia de narcóticos, en donde se ha considerado necesario explicar e insistir en los nuevos planteamientosinternacionales del país, que están acordes con las nuevas decisiones asumidas en el plano interno; un ejemplo son los sistemas previstos por la legislación nacional para la entrega de narcotraficantes sin la aplicación de la extradición. Otros tópicos son abordados desde una perspectiva más dinámica, preparando una mejor labor externa en un tema fundamental para la presente década, como es el caso del medio ambiente. Ello, no sólo de cara a la conferencia mundial de 1992 en Rio de Janeiro, sino también por la creciente significación mundial y doméstica del tema para los actores estatales y no gubernamentales. La tarea del estudio atento de los vínculos con Venezuela y el esfuerzo a favor de un mayor papel protagónico de la Cancillería en los asuntos económicos externos, se ubican en la pers-

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pectiva de otorgar un tratamiento más estratégico y planificado a ambos temas de la política exterior colombiana.

Un balance introductorio

Si bien es cierto que en el frente externo se verifica la permanencia de varios funcionarios en las administraciones Barco y Gaviria, dicha continuidad debe matizarse si pensamos que se trata de "jugadores" en diferentes posiciones. Algunos de los funcionarios hoy situados en el sector de la política exterior eran asesores gubernamentales a nivel presidencial en la administración anterior, pero no en ese campo específico. Sabido es que el manejo de la mayor parte de los problemas relativos a la política internacional corresponde al ministro de Relaciones Exteriores, al tiempo que la Presidencia asume directamente aquellos asuntos de interés especial para el primer mandatario. En ese sentido, podría pensarse que, pese a su posición, individuos antes cercanos al presidente no necesariamente colaboraban en la formulación de la política exterior, salvo en contados temas. De tal manera, su labor actual en cargos directamente relacionados con el ámbito internacional no siempre otorga continuidad a la tarea llevada a cabo durante la administración Barco. Algunos cambios de orientación del gobierno de Gaviria pueden parcialmente explicarse por esta circunstancia.

Un hecho interesante de evaluar hace referencia a la política colombiana hacia la Cuenca del Pacífico. En la administración Gaviria se ha verificado un menor perfil dis-

cursivo en esta dimensión, si se le compara con los múltiples planteamientos hechos durante el período Barco respecto a la importancia de dicha área, por su potencial económico, para las relaciones exteriores de Colombia. Sin embargo, lo que se observa es quizás un abandono del tema en la retórica, pero no en la realidad. Incluso si se aprecia debidamente la magnitud de las realizaciones de la administración anterior en esta materia, se comprueba que no fueron muy relevantes. Posiblemente el discurso se ha acoplado a una situación concreta de intercambios todavía muy limitados: menos del 7% de las exportaciones e importaciones totales del país y un bajo flujo de recursos financieros.

Para analizar de manera adecuada las tendencias de la administración Gaviria es necesario tener en cuenta los cambios generales y regionales acaecidos durante el último bienio. Las restricciones y condicionantes externos, tanto económicos como políticos a los que deben hacer frente América Latina y Colombia, han ido incrementándose. En ese contexto, para explicar correctamente los matices diferenciales entre el actual y el anterior gobierno liberal, es necesario distinguir las prioridades de largo plazo y las exigencias de corto plazo. Así, la administración Barco intentó establecer unos parámetros de acción con miras a ampliar los escenarios de inserción de Colombia en las esferas diplomática y comercial, lo cual era posible a mediados de los años ochenta, cuando no era tan categórico el fin de la guerra fría ni América Latina había "perdido" una década de crecimiento y desarrollo.

El presidente Gaviria confrontó una realidad internacional vertiginosamente cambiante, y de lo que se trataba era de buscar una inserción en los mercados mundiales a la mayor brevedad posible, porque un país como Colombia no puede darse el lujo de esperar pasivamente transformaciones que en algún momento beneficien o satisfagan sus intereses. Esto no significa que en el actual presidente predomine la improvisación o sólo la política de corte inmediatista. Desde su perspectiva, las alternativas de corto plazo son escasas, prioritarias y deben ser aprovechadas. Además, los temas domésticos (desde la Asamblea NacionalConstituyente hasta el diálogo con la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón Bolívar y la entrega de narcotraficantes a la justicia nacional, entre otros) acaparan la atención del Ejecutivo.

Las consideraciones anteriores nos permiten introducir un tema que ha estado en el centro de los debates sobre la política exterior colombiana por varias décadas y que constituye punto de controversia y reflexión, no sólo entre académicos, sino también a nivel de "tomadores de decisiones". Sabido es que a partir de la pérdida de Panamá, a comienzos del presente siglo, el ministro de Relaciones Exteriores y luego presidente, Marco Fidel Suárez, llegó a la conclusión de que para Colombia era necesario y preferible asociarseestrechamente con Estados Unidos, intentando obtener de dicha asociación (subordinada) beneficios para el país. Designó dicha doctrina con el término réspice polum, es decir, "mira al polo", haciendo alusión al Norte

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Décadas más tarde, siendo canciller durante el período presidencial de Carlos Lleras Restrepo, el ex presidente Alfonso López Michelsen insistió en la urgencia y viabilidad de asumir una política dinámica hacia los países latinoamericanos y del Tercer Mundo, disminuyendo la significación excluyente de una relación preferencial (para Colombia) con Estados Unidos. Denominó a esta política como réspice similia, es decir, "mira a los que son semejantes". En muchos de los escritos sobre política exterior colombiana durante los años ochenta se argumentó que se destacaba una nítida dicotomía entre las dos posiciones y que podía caracterizarse a los diversos gobiernos nacionales según fueran del tipo réspice polum o réspice similia. Un examen atento de las tendencias de las últimas dos décadas y de su proyección en los años noventa muestra que las dos concepciones no eran tan contradictorias o antitéticas como se presumía, salvo en períodos concretos y breves, y que los gobiernos habían actuado de una u otra manera según temas y problemas de la agenda externa del país, de acuerdo con las contrapartes internacionales implicadas y en razón a consideraciones de orden global, regional y doméstico. Las actuales agendas internacionales, tanto multilaterales como bilaterales, varían en sentido espacial y temporal, y son altamente mutables según las relaciones de fuerza predominantes, la posición de los actores en diversos "tableros" diplomáticos y económicos, y otros factores. En ese sentido, no se trata para los años noventa, y menos

para el siglo próximo, de mirar al polo o a los semejantes como una expresión de "deseo" voluntarista. Lo que parece requerirse es mirar y evaluar con atención la multiplicidad de los temas, las coaliciones estatales y no gubernamentales siempre cambiantes según el asunto, y sus variaciones de acuerdo con su inserción y grado de centralidad en la agenda mundial y nacional; es decir, hay que distinguir las líneas de fuerza, los contenidos temáticos y sus transformaciones en el caleidoscopio compuesto por los grandes escenarios regionales e internacionales. Por ello, de lo que se trataría sería de proyectar y consolidar el réspice varia et tnutabilia ("mira a lo que es diverso y cambiante"), como la conducta probablemente más óptima y audaz en el actual concierto global. Habría que mirar los diversos y cambiantes tópicos y no lo rígido y lo únicamente estatal. Mirar con atención (réspice), con criterios amplios de variación y cambio (varia et mutabilia), y referente a temas, problemas y agendas más que a países o polos. En esa dirección, la administración actual en materia de política internacional ha comenzado por efectuar una evaluación de algunas de las tendencias de la política de Virgilio Barco, observando el efecto real y medible de algunas iniciativas.

De allí que resulte esencial identificar las líneas de continuidad y discontinuidad real entre los gobiernos de Barco y de Gaviria. Por ejemplo, es notorio que en la administración Barco Vargas existió identificación (no sin roces) con la posición norteamericana en materia de narcotráfico, y un distanciamiento en otros temas

(relativo en los económicos, y más amplio en los clásicos de tipo político-diplomático). En la actualidad se percibe un intento de alejamiento respecto del diagnóstico norteamericano frente al fenómeno de las drogas y la búsqueda de menores fricciones o controversias en otros aspectos de los vínculos bilaterales. Sobresale así mismo en las dos gestiones liberales una clara continuidad en el manejo de la política económica externa. Se manifiesta una profundización de temas y metas ya abordados entre 1986 y 1990: apertura e internacionalización de la economía, interés y compromiso con la integración gradual y selectiva con países afines y geográficamente cercanos, y mayor perfil en las negociaciones comerciales bilaterales (con Estados Unidos y Europa Occidental) y multilaterales (a través del GATT). No obstante, es posible que la agenda política (en especial frente a Estados Unidos) concentre mayores esfuerzos y recursos para el gobierno del presidente Gaviria en el futuro cercano, tal como terminó ocurriendo con su antecesor. Voluntad y deseo muchas veces no coinciden con las realidades internas y externas.

Pese a las modificaciones y reordenamientos de las diversas variables internacionales y de los distintos actores estatales y no gubernamentales, la principal contraparte oficial de Colombia, así como del resto de América Latina, sigue siendo Estados Unidos. Sin embargo, Colombia también posee referentes económicos y políticos específicos a nivel regional y global, luego de un largo proceso de universalización

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diversificación y desideologización de sus relaciones internacionales. En este contexto lo que caracteriza al país, comenzada la última década de este siglo, es una triple adscripción o identificación.

En primer lugar, Colombia, como los países del área, "pertenece" a Occidente en dos direcciones: culturalmente, por el hecho de compartir valores fundamentales, en especial los relativos a la defensa de la democracia, el pluralismo, la convivencia y la posibilidad de disentir; y económicamente en la medida en que se inserta en el modelo capitalista. En segundo lugar, Colombia (al igual que el resto de América Latina) "pertenece" a la periferia del sistema mundial. En tercer lugar, a diferencia de la mayoría de los países de la región, Colombia ocupa un rango "medio": es un poder regional en el hemisferio, debido a su capacidad recursiva y demográfica y a sus indicadores socioeconómicos, su producción y nivel de exportación, su ubicación geográfica singularmente relevante, entre otros. No obstante, respecto a otros países "medios" como México y Brasil, Colombia no hace parte del estrato superior de las naciones intermedias, pero tampoco se encuentra en declinación como Perú y Argentina. Colombia emergió como país "medio" en los años setenta, se proyectó en los años ochenta y puede consolidarse como tal en los años noventa, gracias -en gran medida- al menor deterioro relativo de su economía y a su diversificación productiva y exportadora. Sin embargo, para realmente asegurar su status regional, el país requiere de una capacidad científica y tecnológica endógena significativa, sin la cual le será difi-

cil mantener e incrementar el nivel alcanzado, a la vez que se necesita de un ordenamiento interno más equitativo y equilibrado en lo económico y político para garantizar la estabilidad y el desarrollo nacional.

En forma concomitante y en sentido más específico, de orden geopolítico, Colombia participa de una cuádruple inscripción en el esquema latinoamericano: es un país andino, pertenece a la Cuenca del Caribe y a la Cuenca del Pacífico, y es al mismo tiempo un país amazónico.

La participación colombiana en el Pacto Andino parece replantear en esta nueva década los objetivos básicos de la integración subregional. Dentro de ese marco, se tiene en cuenta la situación real de los países andinos antes que abogar retóricamente por la integración per se. Colombia lleva a cabo un proceso de apertura económica y de reorganización política, en especial a partir del establecimiento de una Asamblea Constituyente. No es claro que procesos semejantes se den en todos los países vecinos. Por ejemplo, la propia viabilidad del Estado-Nación en Perú se encuentra en una encrucijada, mientras que Bolivia casi que monopoliza su comercio exterior latinoamericano (aproximadamente un 90%) con Brasil y Argentina. En esta dirección, quizás la vocación andina de Colombia para los años noventa parece tender a orientar sus relaciones muy particularmente hacia Venezuela y secundariamente hacia Ecuador. En breve, si el Pacto Andino no marcha al ritmo en que están empeñadas las aperturas económicas colombiana y venezolana, el futu-

ro del Acuerdo de Cartagena se verá probablementecomprometido.

El Pacífico sigue suscitando altas expectativas y pocas concreciones en términos de la gestión internacional del país. Es claro que esa región tiene una importancia enorme, tanto en la actualidad como de cara al siglo XXI, pero no hay en el caso de Colombia una posibilidad inmediata de "jugar" significativamente en ese espacio internacional, ni como parte de una estrategia nacional que le pueda servir a los países del área (en particular a Japón) para entrar en el mercado norteamericano, ni como parte de la estrategia estadounidense para elaborar productos en Colombia y ubicarlos en la Cuenca del Pacífico. Posiblemente el comercio individual colombiano hacia esa zona se acelere relativamente en esta década, en especial hacia Japón, China y Corea. La mayor parte del intercambio exterior del país se da en este momento con el conjunto de países europeos occidentales. Sin embargo, la creciente importancia de los países del sudeste asiático ha motivado un despliegue diplomático más activo respecto al Pacífico; lo cual ha contribuido a un mejoramiento importante de los lazos políticos, demostrable en instancias y foros internacionales donde Colombia ha recibido un apoyo externo significativo a diferentes tesis importantes del país por parte de los gobiernos del área.

En la perspectiva colombiana hacia el Caribe, la estrategia de asociación estrecha con Venezuela y México vía el Grupo de los Tres, tiene un doble propósito en relación con la región. No sólo existen, de manera creciente, intereses económicos

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y diplomáticos de estos tres países en América Central y el Caribe, sino que también las posibilidades de una mejor asociación comercial y energética entre los miembros de dicho Grupo requiere de fluidez comercial en la totalidad de la zona, ello sin contar con la indispensable estabilidad en Centroamérica. Además, Colombia con sus dos costas y su cercanía al Canal de Panamá, tiene, como es obvio, intereses estratégicos permanentes en relación con la seguridad de ese país. En efecto, la estabilidad interna panameña y la seguridad del tránsito ininterrumpido por el Canal son aspectos centrales en la política colombiana hacia el país vecino.

Colombia también tiene intereses en la Amazonia, por su calidad de región fronteriza y por representar un recurso ecológico de enorme significación. Empero, existen dificultades objetivas que impiden de momento el establecimiento de mejores vínculos con los países de dicha cuenca. Lo inadecuado de la infraestructura de comunicaciones y el bajo poblamiento de la región entorpecen las relaciones y cualquier posible integración de políticas globales, por lo menos en el corto plazo. Es importante que Colombia asuma la trascendencia de los recursos de la subregión, y en consecuencia busque adoptar una diplomacia concertada con los países "amazónicos" como un mecanismo útil de maximización del poder negociador frente a terceros países.

Drogas y seguridad nacional

El narcotráfico continúa siendo un tema crucial en la agenda entre Bogotá y Washington. El criterio

colombiano al respecto ha insistido en procurar la "desnarcotización" de las relaciones. Dicho esfuerzo significa: 1) no supeditar la agenda bilateral y multilateral común al tema de las drogas; 2) no ligar negativamente dicho tópico a otros de igual o superior importancia; es decir, que no exista un linkage negativo y desfavorable para el país como resultado del tratamiento político-diplomático de dicho asunto; 3) enfatizar la necesidad de una vinculación mutuamente beneficiosa tanto en lo comercial como en lo financiero; 4) no condicionar los lazos intergubernamentales a que Colombia continúe asumiendo el peso exclusivo y excluyente de la denominada "guerra contra las drogas"; 5) distribuir costos y beneficios entre ambos países en el combate contra el tráfico ilegal de narcóticos. Paralelamente, la posición colombiana frente a Estados Unidos ha sido nítida. Ha demostrado históricamente su adscripción y apoyo al conjunto de valores que identifican a Occidente. Colombia comparte culturalmente los pilares del pensamiento y de la conducta occidental: búsqueda de la paz, respeto al pluralismo, defensa de la democracia, consolidación de la convivencia entre los pueblos. Pero no pretende asegurar su identificación mediante actitudes y posturas ideologizantes que, bajo el criterio de su supuesta salvaguarda, vulneren esos mismos valores que constituyen los core valúes de la cultura occidental. A la hora de demostrar dicha pertenencia, Colombia lo hizo por ejemplo votando contra Irak en el Consejo de Seguridad de la ONU, pero siempre buscando una alternativa negociada no cruenta en la medida en que ello fuera posible

De allí la conformación de un grupo ad hoc con otros tres países del Movimiento de los No Alineados en el seno del Consejo de Seguridad (Cuba, Yemen y Malasia), para presentar una fórmula de arreglo pacífico de la controversia.

De lo anterior se desprende otro argumento colombiano con referencia al asunto de las drogas. El país comparte con Estados Unidos y el sistema internacional un objetivo común: erradicar el problema de los narcóticos. Sin embargo, también reconoce que posee intereses nacionales propios en juego en dicha empresa. Estos no necesariamente son similares o idénticos a los de otros países, sean del centro o de la periferia. El esfuerzo colombiano ha sido el de propiciar la probable convergencia de sus propios intereses con los de distintas contrapartes. Dos criterios básicos han guiado, entonces, la política antinarcótica de Bogotá. Primero, evitar conflictos estériles que erosionen el compromiso mundial contra las drogas y, segundo, alentar la cooperación multinacional activa en esta área temática, reivindicando la protección autónoma de sus intereses nacionales. Por lo tanto, a través de la diplomacia se ha apoyado la búsqueda de opciones individuales eficaces que redunden en beneficios conjuntos para la comunidad mundial en su enfrentamiento contra las drogas, exigiendo al mismo tiempo cooperación y colaboración, no por simples motivos morales o éticos sino por razones prácticas de eficacia, simetría y operatividad.

Un nuevo criterio aplicado por la administración Gaviria al problema de las drogas se refiere a un tratamiento dual del mismo, mediante la elimina-

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ción del narcoterrorismo y la reducción del narcotráfico. Se ha comprendido que la estrategia más viable no es la "guerra" irrestricta sino contener el fenómeno, vale decir: controlar su expansión, revertir su consolidación y evitar su evolución.

La posición del gobierno norteamericano ha sido la opuesta: continuar trasladando los costos de la lucha contra las drogas a Colombia, seguir convirtiendo este asunto en el centro de la agenda entre los Estados y estimular la utilización permanente de medidas represivas. Frente a esta diferencia de intereses y visiones, el gobierno nacional

ha pretendido generar relaciones maduras, transparentes y creativas entre las partes para traducir el conflicto en cooperación y no en confrontación. No obstante, lo más probable es que las tensiones y roces entre los dos países continúen y se incrementen luego de concluir el proceso de redacción de una nueva Constitución, a partir de julio del presente año.

En síntesis, la diplomacia y los análisis de política exterior colombiana parecen requerir, con urgencia, captar y asimilar las nuevas realidades internacionales y regionales, y actuar audazmente frente a

ellas. Debería prevalecer la atención en torno a los temas diversos y modificables de la agenda global y latinoamericana, por sobre las antiguas consideraciones de preferencia por uno u otro país o conjunto de países. Por ello,quizás se hayan dado las condiciones para repensar el objetivo de la "mira" exterior del país: el réspice varia el mutabüia bien podría ser el punto de inflexión y de nuevo comienzo. Ahora bien, la política interna seguirá dictando los márgenes y alcances de esta nueva posible aproximación a la política exterior de Colombia.

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llas no nos deslumbran, puede ser que veamos con más claridad dónde está el mundo, y dónde los pies de los Estados Unidos.

Sección: Relaciones Económicas

Internacionales

Washington era una fiesta: ¿Tiene Estados Unidos el mundo a sus pies?

Mauricio Reina *

Barras y estrellas por todas partes. Las banderas inundan todas las esquinas de Washington y se venden en todas sus versiones, desde cubiertas de ponqué hasta diseños de pantaloncillos. El triunfalismo está en el aire. Hoy en día no hay estadounidense que tenga acceso a un micrófono que no haga mención1, al menos una vez, del único superpoder reinante sobre la tierra.

Muchas cosas en muy poco tiempo: la crisis soviética, el final de la guerra fría y la guerra del Golfo Pérsico. Todo parecería indicar que Estados Unidos tiene el mundo a sus pies. Sin embargo, la transformación del sistema internacional no se dio entre 1989 y 1991. Los cambios estructurales vienen dándose desde tiempo atrás, y hoy el mundo no es el mismo del de finales de la Segunda Guerra Mundial, cuando la capacidad militar determinaba el poder de un Estado a nivel internacional. Hoy en día la ecuación del poder incluye más de una variable. Y si las barras y las estre-

La fuente del poder

La capacidad militar ha sido tradicionalmente considerada como la base fundamental del poderío de un Estado. Esa importancia surge de las características específicas del papel histórico asignado al Estado. El Estado moderno surgió como una respuesta a la necesidad de consolidar y proteger economías de mercado incipientes, que se fueron configurando con la decadencia del feudalismo. En esa medida, el papel fundamental del Estado era garantizar la seguridad, objetivo que estaba íntimamente asociado con el control territorial. Es justamente esa importancia de la seguridad territorial el factor que históricamente le dio relevancia a la capacidad militar como fuente de poder para un Estado a nivel internacional.

Sin embargo, las prioridades del Estado han ido evolucionando, y con ellas las fuentes de poder. Uno de los cambios más importantes observados en el sistema internacional en la segunda mitad de este siglo, ha sido la declinación relativa de la importancia del control territorial por parte del Estado. Este fenómeno surge a su vez de una serie de procesos que han ido menguando la relativa relevancia de la extensión territorial para una nación1.

* Profesor investigador de la Facultad de Economía, investigador asociado del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad delos Andes.

1. Véase Richard Ullman, Securing Europe, Twentieth Century Books, Princeton, Princeton University Press, 1991, pp. 23-42.

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En primer lugar, la relación entre espacio vital y extensión territorial se ha venido debilitando en las sociedades modernas respecto al pasado. En muchas naciones, particularmente las más desarrolladas, la gran mayoría de la población se encuentra altamente concentrada en espacios físicos relativamente reducidos. En segundo lugar, la evolución de los armamentos modernos ha reducido la importancia de la extensión territorial y de los accidentes geográficos, como mecanismos de defensa natural de los Estados. Finalmente, el poder económico de una nación depende cada vez menos de los recursos naturales que se puedan encontrar en su territorio, y más del valor agregado que la tecnología y el capital humano puedan aportar a los procesos productivos (el caso del Japón es un ejemplo contundente en este sentido).

Además de la disminución relativa de la importancia de la seguridad territorial, la transformación del orden internacional mismo ha incidido en la declinación de la capacidad militar como fuente de poder. El final de la guerra fría ha cambiado el significado de la noción balance de poder, concepto subyacente a la relevancia del poderío militar a nivel internacional. El gran conflicto bipolar ya no se cierne sobre el mundo, desapareciendo así una de las razones de ser fundamentales de la capacidad militar como fuente de poder.

De otro lado, los conflictos regionales potenciales de los años noventa pueden ser fácilmente atendidos por los Estados poderosos con sólo una fracción de su actual potencial militar. La contundente derrota de "uno de los ejércitos más poderosos del mundo", en el reciente episodio del Golfo Pérsico, así lo demuestra. Por su parte, las naciones distintas de Estados Unidos y Unión Soviética, con un potencial militar verdaderamente significativo, están ocupadas en asuntos más importantes que en provocar una confrontación militar. En otros tiempos, el vacío de poder generado en el corazón de Europa por la declinación dramática de la influencia soviética en la región, hubiera significado la amenaza de una confrontación militar entre los países europeos. El curso de los hechos ha demostrado que no ha habido tal vacío de poder, o que si lo ha habido, ha sido de naturaleza económica y no militar.

Claro está que la disminución de la importancia del poderío militar a nivel internacional es un fenómeno relativo. Nadie puede afirmar que la seguridad territorial no sea un objetivo central de cualquier Estado en el presente, y que, por lo tanto, la capacidad militar no juegue un papel importante como fuente de poder. Lo que es cierto es que actualmente el papel del Estado se ha transformado, no sólo en el campo doméstico sino también en el internacional.

En el presente siglo la responsabilidad interna del Estado ha dejado de centrarse en la seguridad común, para incluir también el bienestar general de los ciudadanos. En ese sentido, los objetivos mismos del Estado se han ido transformando hacia la consideración de nuevas nociones de seguridad, más allá de la estricta seguridad territorial. La seguridad nacional hoy en día implica la búsqueda del bienestar económico y de condiciones favorables para el desarrollo de la sociedad civil. En la dimensión internacional, un Estado fuerte ya no busca necesariamente expandirse territorialmente paraaumentar su influencia y sus márgenes de seguridad2. La expansión del Estado se logra, de manera creciente, a través de capacidad tecnológica y solidez económica global. Esta tendencia, señalada desde hace tiempo por algunos teóricos de las relaciones internacionales alejados de los centros de toma de decisiones3, ha empezado a ser reconocida por los analistas más influyentes sobre la formulación de la política internacional. Hasta los más convencidos defensores de la capacidad militar como fuente de poder han empezado ya a reconocer este hecho. Uno de los exponentes más relevantes de la escuela realista (sobre cuyos enunciadosfundamentales acerca del poder se ha construido la actual capacidad militar de Estados Unidos), Robert Tucker, ha afirmado que "... la nueva medida del poder de una nación

2. Acerca del comportamiento de un Estado poderoso, véase Michael Mandelbaum, The Tale of Nations: the searchfornational security in the nineteenth and twentieth centuries. New York, Cambridge University Press, 1988, p. 132.

3. Véase, por ejemplo, el enfoque interdependentista de Richard Rosecrance en su obra The Risse ofthe Tradíng State. NewYork, Basic Books, 1986.

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es el potencial de recursos económicos empleables en el exterior"4.

El rezago económico de Estados Unidos

La historia ha mostrado cómo las grandes potencias se han construido sobre la base de una posición de vanguardia económica, que después da lugar a un creciente poderío político y militar. Para mantener el poderío militar, la potencia empieza a desviar recursos de la esfera económica, minando así la base original de su poderío y llevando a su propia decadencia5. El caso de Estados Unidos no parece ser una excepción a esta tendencia. Al finalizar la Primera Guerra Mundial el liderazgo económico estadounidense en lo internacional ya se había consolidado. Luego del triunfo en la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos concibió, condujo y apoyó la conformación de un nuevo sistema económico internacional, basado en el libre comercio, cuyas piedras angulares habrían de ser el tratado de Bretton Woods y el Acuerdo General de Comercio y Aranceles, GATT.

El nuevo sistema se consolidó al amparo del poderío económico estadounidense, que incentivaba y persuadía a los demás países para hacer parte del mismo, pero también bajo la protección que su poderío militar proveía frente al enemigo comunista. Mientras

los demás países occidentales se vinculaban al nuevo orden económico y se desempeñaban de acuerdo con sus reglas librecambistas, Estados Unidos asumía por su cuenta el costo de mantener la seguridad del sistema. Esto permitió a Europa Occidental y a Japón dedicar una mayor proporción relativa de sus recursos a incentivar el desarrollo económico6.

Poco a poco los costos militares fueron minando la solidez del sistema económico. El excesivo gasto generado por la guerra de Vietnam bajo la administración Johnson, hacia mediados de los años sesenta, significó un notable crecimiento del déficit fiscal estadounidense, así como un desequilibrio comercial insostenible con las tasas de cambio fijas estipuladas por el acuerdo de Bretton Woods. La devaluación del dólar respecto al oro bajo la administración Nixon representó el final de Bretton Woods, y un símbolo del resquebrajamiento del próspero sistema librecambista de la posguerra. Luego de casi tres décadas de prosperidad, el mundo empezaba a desconfiar del sistema económico propuesto y liderado por Estados Unidos. La fijación de barreras no arancelarias a las importaciones se convirtió en una práctica generalizada en la década de los años setenta, burlando así los principios de la otra piedra angular del sistema: el GATT.

Además delresquebrajamiento del sistema económico internacional, la economía de Estados Unidos también pagó los costos de mantener la seguridad para que otros prosperaran. Para los años ochenta, el retroceso relativo de la economía estadounidense ya era patente. Mientras en 1950 la potencia aportaba el 40% del producto bruto mundial (con sólo 6% de la población), para 1980 esa participación había caído al aproximadamente 23 %7. Hacia comienzos de los años cincuenta la economía estadounidense producía cerca del 30% de las exportaciones mundiales de manufacturas, mientras que para finales de los años ochenta esa cifra se había reducido a 18% 8. El crecimiento de la productividad en Estados Unidos, que había estado a la vanguardia de la economía mundial por décadas, cayó de un 3% anual en la segunda posguerra a un 0.7% en los años ochenta9.

Esta caída en la productividad significó una notable pérdida de competitividad en múltiples sectores de la producción. Para finales de los años ochenta, Estados Unidos había perdido participación en el volumen total de exportaciones a nivel mundial frente a Japón y Alemania Occidental, en casi todas las categorías productivas con excepción de algunos pocos sectores significativos como la agricultura, los computadores, productos aeroespaciales y

4 Véase Robert Tucker, "1989 and AU That", en Foreign Affairs, Vol. 69, No. 4, New York, Fall 1990. 5 Véase Paul Kennedy, Vie Rise and Fall ofthe Great Powers, New York, Random House, 1987. 6 Véase Richard Rosecrance, America's Economic Resurgence, p. 142. 7 Fuente: CÍA, Manual de Estadísticas Económicas, 1989. 8 The Economist, marzo 30 de 1990. 9 Véase Bela Balassa y Marcus Noland, ]apan ¡n (he World Economy, Washington, Institute for International

Economics, 1988

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equipos científicos de alta precisión.

En el campo macroeconómico las cosas no fueron mejores. Ocho años de Reaganomics convirtieron a la economía estadounidense en el mayor deudor del mundo. La combinación de una política monetaria contractiva (orientada a derrotar la inflación heredada de la administración Cárter), con una política fiscal expansiva (producto principalmente del excesivo gasto armamentista), condujo a una sustancial elevación de las tasas de interés domésticas con relación al nivel internacional. Esto generó un sustancial ingreso de capitales del exterior, principalmente provenientes de las altas tasas de ahorro de Japón y Alemania Occidental.

La creciente demanda de dólares por parte de los inversionistas extranjeros condujo a una excesiva apreciación del dólar frente al yen y a las principales monedas europeas hacia mediados de los años ochenta, lo cual acentuó la pérdida en competitividad de las exportaciones estadounidenses señalada anteriormente. A pesar de la sustancial depreciación del dólar, lograda gracias a los esfuerzos de cooperación entre las cinco naciones industrializadas más poderosas a partir de 1985, la década cerró con un balance poco halagador para la economía de Estados Unidos: los inmensos "déficit gemelos" en el campo fiscal y comercial, y la deuda más alta del mundo para financiarlos.

Además, la expansión de ocho años de la economía,

apoyada en una estructura macroeconómica débil y enferma, llegó a su fin. Las altas tasas de interés, sumadas a la crisis de desconfianza generada por la Guerra del Golfo en los consumidores e inversionistas, sumieron a la economía en una recesión desde la segunda mitad de 1990. No obstante el "triunfo aliado" en la guerra, y los esfuerzos recientes de la Reserva Federal por reducir las tasas de interés, la economía aún no se ha reactivado y los desequilibrios estructurales vuelven a llamar la atención.

Mientras existe un acuerdo generalizado acerca de la inconveniencia del déficit fiscal (y de la enorme dificultad para eliminarlo), muchos analistas han señalado que el desequilibrio comercial en sí mismo no es malo, en tanto existan ingresos de capitales suficientes para financiarlo.

Si bien esto es cierto en el corto plazo, en el mediano plazo el déficit comercial no es sostenible. Y como las raíces del desequilibrio comercial son profundas, la economía estadounidense requeriría de reformas estructurales que no se vislumbran en un futuro próximo. De otra parte, el que Estados Unidos esté dependiendo de capitales extranjeros para financiar sus desequilibrios cobra particular importancia en términos de la discusión sobre poder internacional desarrollada en este artículo. Como lo señaló hace poco el profesor Max Corden:

"Es difícil pensar que un país deudor, el deudor más grande del mundo -y cuya deuda externa continúa aumentando- pueda de-

sarrollar la misma autoridad e influencia que un país acreedor10”

El mango de la sartén Interdependencia: ¿Cooperación o competencia?

La declinación relativa de la capacidad militar, frente a la solidez económica como fuente de poder a nivel internacional, plantea la consolidación de un sistema multipolar e interdependiente, en el que la gran potencia militar -Estados Unidos- no puede ejercer acciones unilaterales hegemónicas sin tener en consideración su dependencia y vulnerabilidad respecto a los poderes económicos dominantes.

Como se mencionó, el rezago estadounidense en productividad a nivel internacional se ha dado principalmente frente a Japón y la ex-Alemania Occidental. Estos dos países acumularon sustanciales superávits comerciales frente a Estados Unidos en los años ochenta, y se constituyeron en dos de sus principales acreedores externos.

Acerca de las perspectivas de estos dos países en el futuro inmediato, las expectativas de un mejor desempeño en el corto plazo parecen inclinarse hacia el lado del Japón. La reunificación alemana está significando un aumento sustancial del déficit fiscal, debido a los cuantiosos gastos orientados a adquirir los marcos del Este y a subsidiar sus industrias atrasadas para menguar los flujos migratorios. Esto ha traído presiones inflacionarias domésticas y una tendencia ha-

10 Véase Max Corden, "American Decline and the End of Hegemony", en SAIS Review, colección Verano-Otoño de 1990, p. 25.

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cia la disminución de su superávit comercial.

Ante estas circunstancias es poco probable que el gobierno alemán esté dispuesto a financiar los costos de la reunificación con emisión monetaria. Quedarían entonces dos opciones: elevar el nivel de impuestos, con un consecuente impacto recesivo, o incurrir en un creciente endeudamiento público. Ante esta situación, y dado el inmenso costo político que tendría una recesión en pleno proceso de reunificación, es de esperarse que la economía alemana pase por una etapa futura de desequilibrios al estilo estadounidense: un creciente déficit fiscal, con un alto nivel de endeudamiento público, acompañados de un déficit comercial.

El impresionante desempeño económico japonés es bien conocido. Al amparo de la protección nuclear estadounidense, iniciada ante el triunfo comunista en China en 1949 y el inicio de la guerra de Corea un año más tarde, el principal objetivo del Japón de la posguerra era lograr una economía sólida y de vanguardia. No sólo se alcanzó este objetivo, sino que actualmente Japón es un actor de primera importancia tanto para la estabilidad del sistema internacional, como para la estabilidad misma de la economía estadounidense.

Hoy en día Japón es el mayor acreedor del mundo, la segunda economía más grande y el segundo mayor exportador de manufacturas. También es el segundo mayor contribuyente del presupuesto de las

Naciones Unidas, del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Japón desplazó a Estados Unidos como el mayor donante de ayuda externa en el mundo. Además, es el cuarto mayor inversionista extranjero en Estados Unidos; el capital japonés financia un tercio del déficit fiscal norteamericano11.

Aunque el Japón es aún un poder unidimensional, cuenta con los elementos esenciales para constituirse en un poder político internacional: su inmensa capacidad económica, su fuerte cohesión nacional y la estabilidad de su sistema político. Lo demás es cuestión de tiempo, como también lo será el ver las futuras aspiraciones políticas de una Alemania unida y fortalecida, corazón y motor de la Comunidad Económica Europea.

Lo cierto es que hoy nos encontramos en un sistema internacional multipolar, donde el poderío militar no tiene la importancia del pasado, y en el cual Estados Unidos ha sufrido un notable retroceso económico que lo ha llevado a una posición de mayor vulnerabilidad y dependencia frente a otras potencias económicas del orbe.

El enemigo interno

El anterior análisis llevaría a pensar que, para fortalecer su posición de poder a nivel internacional, Estados Unidos debería orientar sus esfuerzos hacia el restablecimiento de su equilibrio macroeconómico y el incremento de su productividad. Si bien eso es cierto, también lo es el que

hay un enemigo interno al cual no se le ha prestado la debida atención, y cuyo poder devastador hasta el momento ha sido menospreciado. Como se señaló anteriormente, el papel del Estado ha evolucionado sustancialmente en los tiempos modernos. Ya no se trata solamente de proveer seguridad territorial, sino de garantizar bienestar económico y generar condiciones para el desarrollo sano de la sociedad civil.

El fracaso en el cumplimiento de este objetivo se ha convertido hoy en día en uno de los problemas más graves que debe afrontar el gobierno estadounidense. Los ocho años de Reaganomics no sólo dejaron al país sumido en tremendos desequilibrios macroeconómicos, sinosignificaron un deterioro social de inmensas proporciones. La reducción de los gastos públicos en los sectores de educación, salud y seguridad social, orientada a compensar parcialmente el incremento del gasto armamentista, condujo a un empeoramiento sustancial de la distribución del ingreso, reflejado en un encogimiento de la clase media y un crecimiento de las clases marginadas.

Hoy en día los desamparados (homeless), la drogadicción, el alcoholismo, el subempleo, los conflictos raciales y la criminalidad dentro de Estados Unidos, se han constituido en la semilla de la destrucción del sistema mismo. El coloso se preocupó tanto por protegerse de la amenaza comunista que no se dio cuenta de que el

11 Véase Bela Balassa y Marcus Noland, op. Cit.

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Tercer Mundo crecía en su interior.

Revertir este proceso de descomposición social es una labor mucho más difícil que eliminar el déficit fiscal, corregir el desequilibrio comercial o depreciar el dólar. Y lo peor es que no se ve ningún movimiento en ese sentido. La administración Bush, que tan altos índices de popularidad ha logrado con su política exterior (o al menos con lo que el estadounidense medio percibe como política exterior: la Guerra del Golfo), ha carecido por completo de lo que se pudiera llamar una política doméstica. Dadas las altas proba-

bilidades que tiene Bush de lograr la reelección en 1992, cuatro años más de política republicana significarían una profundización mayor de la crisis social con consecuencias imprevisibles.

Conclusiones

La reciente victoria aliada en el Golfo Pérsico demuestra ante todo dos cosas: que Estados Unidos conserva un inmenso poder de convocatoria a nivel mundial, y que su poderío militar es más que suficiente para derrotar al más poderoso de los ejércitos del Tercer Mundo. Sin embargo, afirmar que el

mundo se ha convertido en un sistema regido por un supuesto poder hegemónicoestadounidense, equivale a participar de la embriaguez del triunfalismo sin haber sido invitado a la fiesta.

Hoy en día la ecuación de poder no incluye solamente la capacidad militar. El rezago económico estadounidense y su paulatina descomposición social, lo ubican sólo como otro de los polos principales de un sistema multipolar caracterizado por la interdependencia. Es muy distinto ser el policía del mundo a ser el amo del mismo.

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Sección:

Política Mundial

Argentina y Estados Unidos: la política del jugo de limón

Roberto Russell *

Las nuevas orientaciones de la política exterior argentina o la "reducción del mapamundi"

Cuando Carlos Menem accedió a la primera magistratura del país, en julio de 1989, Argentina transitaba circunstancias muy distintas a las que habían signado el primer tramo del gobierno de Alfonsín. Mucha agua había pasado debajo del puente de la transición. A diferencia de lo sucedido en el momento del inicio de la primera fase del retorno a la democracia -claramente dominada por los reclamos de libertad y participación política y de respeto a los derechos humanos-, en el comienzo del gobierno peronista el centro de la escena política argentina estaba ocupado por las demandas económicas y so-

ciales. En este contexto, los nuevos formuladores de la política exterior consideraron necesario introducir un cambio sustancial en materia externa que tuviera fundamentalmente en cuenta las necesidades económicas más urgentes del país y que dejara de lado, en consecuencia, el así llamado "confrontacionismo idealista" del gobierno radical1. Desde la óptica de la administración Menem, esta última política había sido disfuncional a los intereses nacionales de Argentina y era impropia de una nación periférica, vulnerable y empobrecida. Así, el discurso peronista enfatizó desde el comienzo tres palabras claves para caracterizar su nueva política exterior: realismo, pragmatismo y "normalidad2. Según la opinión del primer canciller del gobierno de Menem, Domingo Cavallo:

El interés nacional, en una circunstancia histórica como la que estamos viviendo, se manifiesta de manera más dramática por las urgencias económicas y sociales. Por lo tanto, la política exterior será muy realista y procurará crear el ambiente político más adecuado en las relaciones con los países amigos del mundo, para la solución de los urgentes problemas económicos y sociales de la Argentina 3.

En la misma línea de razonamiento, su sucesor, Guido Di Telia sostuvo que

* Investigador del área de Relaciones Internacionales de Flacso, Buenos Aires. 1. Esta calificación de las orientaciones básicas del gobierno radical es de Carlos Escudé. La utilizo porque la misma es compartida por los máximos

responsables de la actual política exterior argentina. Véase de este autor su artículo "La política exterior de Menem y su sustento teórico implícito", en América Latina-Internacional, Vol. 8, No. 27, enero-marzo 1991, pp. 394^106.

2. Deslizando una crítica al alto perfil político de la política exterior del gobierno radical, Cavallo explicó del siguiente modo su visión de lo quedebería ser una política "normal": "Debo decir que la política exterior pretende ser una política normal... como la de los países que progresan yoptan por resolver sus problemas por medio de la razón y la sensatez, procurando mejorar el nivel de vida de sus pueblos. La normalidad significa no continuar con iniciativas que reflejen más los intereses o estados de ánimo de los circunstanciales ocupantes de los cargos gubernativos, antes que los verdaderos intereses del pueblo argentino". Disertación del Canciller, Domingo Cavallo, en ¡a peña "El Ombú", sobre la política internacional de laArgentina, Dirección General de Prensa, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Plazo Hotel, 21 de septiembre de 1989, p. 1.

3. Declaraciones formuladas por el Canciller Cavallo luego de la reunión que mantuvo con la señora Canciller Embajadora Susana Ruiz Cerrutti,Dirección General de Prensa, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Buenos Aires, julio 6 de 1989, p. 2.

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"los intereses nacionales de Argentina se definen sustantivamente en términos de intereses materiales"4.

Conforme a esta perspectiva, el gobierno peronista ha estructurado su política exterior a partir de una lógica que propone: un bajo perfil político en las cuestiones que ocasionan (o pueden ocasionar) confrontaciones o fricciones con los países desarrollados, y en los foros políticos conocidos como "blandos", por ejemplo en No Alineados; un alto perfil económico en las cuestiones que afecten los intereses materiales de Argentina; y la concentración de la acción externa en muy pocas áreas del mundo que importan esencialmente desde el punto de vista de las necesidades económicas del país5. Estas áreas son los Estados Unidos en primer lugar, los países vecinos de la región y Europa Occidental en un segundo nivel más o menos similar y, para el más largo plazo, Japón y los NICs del Sudeste Asiático. Según Di Telia: "Si al conjunto de estos países o regiones le damos un énfasis fenomenal a la parte material, estamos definiendo un mapamundi muy restringido"6. De este modo, la acción en otras áreas del mundo, como fue la participación en la Guerra del Golfo, deberá vincularse con, y explicarse a partir de necesidades u objetivos pragmáticos que sur-

gen de estas relaciones preferentes, particularmente de la política de alineamiento con Estados Unidos.

Las relaciones con Estados Unidos

En el mismo inicio de su mandato, y con el propósito de sacar a las relaciones argentino-norteamericanas de su recurrente ciclo de acercamiento y hostilidad y de dotarlas, por consiguiente, de mayor certidumbre y estabilidad, el gobierno de Alfonsín se propuso alcanzar y desarrollar una "relación madura" con Estados Unidos. Según la perspectiva radical, este tipo de relación debería equidistar tanto del alineamiento automático como de la confrontación o ruptura7. A ese fin, el gobierno de Alfonsín diferenció analíticamente dos niveles en las relaciones: el de las "convergencias esenciales" y el de los "disensos metodológicos". En el primero se situaron -siempre de acuerdo con la opinión del gobierno radical- los aspectos que conformarían la base de sustentación permanente del vínculo bilateral, esto es, las visiones coincidentes respecto de la necesidad de asegurar una conjunción de principios y valores compartidos: "la democracia, el pluralismo, la dignidad del hombre, los derechos humanos, la libertad y la justicia social"8. El segundo nivel

se reservó a las apreciaciones y posiciones distintas sobre los métodos más adecuados para realizar o mantener en el mundo en desarrollo los principios y valores compartidos en el plano de las esencias. Esta diferenciación analítica de niveles de relación procuraba dar sustento teórico y práctico a una política, que tenía como uno de sus pilares la apertura de un espacio legítimo para las discrepancias entre los dos países. Desde este esquema conceptual, el gobierno de Alfonsín puso especial énfasis en señalar la adscripción cultural de Argentina a los valores de Occidente con el propósito de separar los intereses y valores comunes del mundo occidental de los intereses y valores nacionales de los Estados Unidos.

A diferencia de lo sucedido en la etapa militar, a lo largo de 1984 y en los primeros meses de 1985, los "disensos metodológicos" más serios entre los dos gobiernos se produjeron en el plano económico. Sin embargo, luego del lanzamiento del Plan Austral en junio de 1985 y del encuadramiento más orgánico de la política económica argentina en el marco de la propuesta Baker, la relación bilateral mejoró en forma notoria, alcanzando uno de los mejores momentos de su historia. En este contexto, los disensos y desacuerdos políticos intergubernamentales del

4 Discurso pronunciado por el señor canciller Di Telia en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Buenos Aires, abril 18 de 1991, mimeo, p. 5.

5 Al referirse a las causas por las cuales Europa Occidental importaba a la Argentina, Di Telia señaló sin ambages: "Nos interesan esos países porque les va bien. Si les fuera mal nos interesarían menos", ibid., p. 4.

6 Ibid., p. 5. 7 Acerca de la estrategia de "recomposición madura", véase Roberto Russell, "Las relaciones Argentina-Estados Unidos: del 'alineamiento

heterodoxo' a la 'recomposición madura' ", en Ménica Hirst (comp.), Continuidad y cambio en las relaciones América Latina y Estados Unidos, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1987, pp. 44-57.

8 Comunicado argentino-norteamericano tras el encuentro de los presidentes Raúl Alfonsín y Ronald Reagan, Clarín, septiembre 24 de 1984.

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les del período (producidos principalmente por las diferentes posiciones de los dos gobiernos frente a la crisis centroamericana, el desarrollo nuclear argentino, la cuestión de los derechos humanos en Cuba, la firma de acuerdos de pesca con los soviéticos, el tratamiento del problema de la deuda externa, los regímenes de patentes y propiedad intelectual de los fármaco - químicos) no alcanzaron a empañar el alto nivel de la relación ni se tradujeron en "palos" de la administración Reagan hacia Argentina9. Como lo recordará el propio Alfonsín en mayo de 1990: "Yo tuve una buena relación con los Estados Unidos y sabía perfectamente que había intereses comunes, intereses distintos y hasta contradictorios. Fuimos respetados por esa independencia en las posiciones, a pesar de las presiones que sufrimos"10. En suma, las relaciones alcanzaron un muy buen nivel, que fue reconocido en numerosas oportunidades por funcionarios y actores no estatales de ambos

países y que se expresó en apoyos concretos del gobierno norteamericano, tanto en materia política como económica 11.

De este modo, cuando el peronismo llegó al gobierno se encontró con un terreno bien abonado12. A partir de allí, puso en marcha una estrategia de aproximación a Estados Unidos

que se asienta en criterios ordenadores distintos a los sustentados por la diplomacia de la administración radical. Esta estrategia se ha estructurado teniendo en cuenta tres supuestos básicos: a) que el radicalismo -como también otros gobiernos que lo precedieron, tanto democráticos como militares-, confrontó inútilmente a Estados Unidos por cuestiones políticas, en muchos casos alejadas del interés nacional (por ejemplo, la activa militancia de la diplomacia radical en el grupo de apoyo a Contadora o la participación en el Grupo de los Seis); b) que estas confrontaciones sólo produjeron perjuicios al país; y c) que en las actualescondiciones de vulnerabilidad externa de Argentina es necesario bajar o, más aún, modificar el perfil en los temas políticos tradicionalmente conflictivos de la relación bilateral con el propósito de obtener el apoyo o, al menos, una mejor disposición del gobierno norteamericano en las cuestiones económicas que integran la agenda de los dos países. En palabras de Di Telia, la nueva política exterior se basa en la necesidad de terminar con la tradicional hostilidad argentina hacia Estados Unidos "por problemas irrelevantes que no nos van ni nos vienen para darnos lustre. Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos interesa porque podemos sacar un bene-

que podemos sacar un beneficio"13. Para ponerlo de manera breve, la diplomacia del gobierno de Menem propone que la política exterior se adapte a los objetivos políticos de Estados Unidos en la región, a menos que esta adaptación tenga costos materiales tangibles. Según se aprecia, el espacio de la pelea se limita y reserva exclusivamente a los temas que afecten los intereses económicos de los argentinos. Por consiguiente, las únicas confrontaciones pertinentes serían aquellas vinculadas, por ejemplo, a cuestiones referidas a las trabas para exportar jugo de limón14, o zapatos al mercado de Estados Unidos , o frente a las exportaciones subsidiadas, como fue el caso de la reciente oferta norteamericana de vender trigo fuertemente subvencionado a Brasil.

Fiel a este diseño, el gobierno peronista ha adoptado varias medidas importantes que no dejan dudas acerca de su disposición a cumplir con lo proclamado. Así, por ejemplo, se abstuvo de condenar en forma explícita la invasión dispuesta por la administración Bush a Panamá, se comprometió a modificar el régimen de protección a las patentes farmacéuticas, proclamó su disposición a ratificar el Tratado de Tlatelolco, envió dos naves de guerra al Golfo Pérsico para participar en la alianza multinacional contra Irak, se com-

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En el mismo sentido, véase Mark Falcoff, "Relaciones entre Estados Unidos y Argentina: mejor de lo esperado", en Roberto Bouzas y Roberto Russell (eds.), Estados Unidos y ¡a transirían argentina, Buenos Aires, Ed. Legasa, 1989, pp. 299-315. Clarín, mayo 6 de 1990. Sobre este apoyo, véase mi trabajo "La política exterior argentina en 1988: la prioridad de la agenda económica", en Heraldo Muñoz (comp.), A la espera de una nueva etapa, Caracas, Nueva Sociedad, 1989, pp. 29-30. Es importante enfatizar este punto porque en forma interesada sectores de la derecha argentina, miembros del gobierno de Menem y algunos analistas han opinado, a mi juicio sin ninguna clase de fundamentos, justamente lo contrario a lo que sostengo aquí. Clarín, diciembre 9 de 1990, p.12.

14 Cito este caso porque es el que ha sido utilizado por el canciller Di Telia para ejemplificar el tipo de intereses y de cuestiones que la política exterior está dispuesta a defender (y a pelear por) frente a los Estados Unidos.

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prometió a un acuerdo con Estados Unidos para que aviones radares de ese país -asistidos por la Fuerza Aérea y la gendarmería argentinas- releven fotográficamente el norte del territorio nacional para detectar pistas de aterrizaje clandestinas del narcotráfico, manifestó su disposición a cooperar de manera creciente con el gobierno norteamericano en distintos temas de naturaleza global, tal es el caso de los problemas del medio ambiente, votó favorablemente en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas la propuesta de Estados Unidos sobre la investigación de los derechos humanos en Cuba, imprimiendo un cambio sustancial en la tradicional posición del país en la materia15, y, finalmente, anunció la desactivación del plan misilístico Cóndor II16.

El cóndor pasa

Esta última medida es quizás el caso ejemplar de la política de alineamiento impulsada por el gobierno de Menem. El proyecto Cóndor II era una especie de niño mimado de la Fuerza Aérea argentina y su prosecución contaba con el apoyo de importantes sectores políticos internos, como en el caso del propio partido gobernante y del grueso del radicalismo. Vale recordar al respecto que este emprendimiento, nacido duran-

rante la etapa del proceso militar, había alcanzado su apogeo durante el gobierno de Alfonsín y que el propio Menem, en su campaña electoral, había prometido la continuación del mismo y su exportación, dado que su objetivo entonces declarado era reactivar la producción para la defensa, incorporar tecnología bélica y vender armamentos al exterior.

Las promesas de Menem se dieron de bruces con las crecientes presiones de Washington -que se incrementaron luego de la crisis del Golfo-para que Argentina pusiera fin a este proyecto. La posición norteamericana reunía esencialmente dos aspectos: evitar la diseminación de desarrollos tecnológicos en la periferia que puedan tener un eventual uso bélico desde el punto de vista nuclear, misilístico o de armas químicas, e impedir nuevas competencias en el mercado de misiles. A esto se agregaba la sempiterna exigua confiabilidad internacional de Argentina, a pesar de la buena letra hecha hasta el momento por la administración Menem en otras áreas de interés para Estados Unidos, como fue el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Gran Bretaña. Así, la destrucción del Cóndor II se convirtió en un tema de altísima prioridad para el gobierno de Bush en sus relaciones con Argentina. Luego de atravesar varias etapas

(todas precedidas por pedidos y presiones de Washington y del activísimo e influyente embajador norteamericano en Buenos Aires, Terence Todman) el gobierno argentino fue "desescalando" su posición inicial: primero prometió que sólo exportaría el misil "responsablemente"; luego que no lo exportaría; más adelante que lo suspendería; después que lo cancelaría y, finalmente, que inutilizaría y desmantelaría completa e irreversiblemente todos los elementos que no puedan ser reciclados para ser utilizados en un proyecto coheteril con fines pacíficos17.

No es para nada casual que tanto Menem como Cavallo y Di Telia hayan sido en el seno del gobierno peronista los más firmes defensores de esta última decisión. Para ellos, la destrucción del proyecto era otro de los pasos imprescindibles para dar, a fin de acceder progresivamente al selecto grupo de naciones confiables del mundo y para asegurar el apoyo de la administración Bush en las áreas de cuestiones económicas de la relación bilateral y en los organismos multilaterales donde el voto de Estados Unidos es de suma importancia18. Precisamente, las razones principales esgrimidas por el gobierno para justificar la decisión fueron que el proyecto "comprometía seriamente el prestigio del país" y que la política espacial "debe reflejar

15 Esta posición fue calificada por el canciller Di Telia como "bochornosa", dado que sólo "servía para una cosa, y con mucho éxito, que era irritar a los Estados Unidos. Discurso pronunciado por el señor canciller Di Telia en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, op. cit., p. 8.

16 De las tres etapas previstas en la construcción del misil (desarrollo del motor, de los medios de dirección y de la cabeza inteligente) sólo se había llegado a completar parcialmente la primera.

17 La decisión de destruir el proyecto tuvo el visto bueno del embajador norteamericano en Buenos Aires, Terence Todman, quien llegó a reunirse con el jefe del Estado Mayor de la Fuerza Aérea para aprobar los últimos detalles. Véase Clarín, mayo 29 de 1991, p. 12.

18 Antes de que se tomara la decisión final, el primer canciller del gobierno de Menem y hoy ministro de Economía llegó a proponer que se destruyera todo, incluidas las instalaciones de Falda del Carmen donde se había desarrollado el proyecto.

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claramente la voluntad del país de incorporarse en plenitud y como socio creíble en el nuevo orden internacional"19. La decisión de destruir las partes no reciclables para fines pacíficos fue acompañada por dos medidas de gran importancia. La primera de ellas fue el anuncio de la próxima adhesión de Argentina al Régimen de Control de Tecnología Misilística (MTCR), creado en 1987 por Estados Unidos, Gran Bretaña, Italia, Francia, Alemania, Canadá y Japón para evitar la proliferación de esa tecnología. Esta decisión implica un cambio de otra de las posiciones tradicionales de Argentina en materia de política exterior, dado que anteriormente se había rechazado la invitación a sumarse a este acuerdo multilateral, argumentando que establecía discriminaciones no aceptables entre los países poseedores de esa tecnología y los que no la tenían. El argumento era similar al esgrimido tradicionalmente por la diplomacia argentina para fundamentar su oposición a suscribir el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). La segunda medida de importancia fue la creación de la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CNAE), que dependerá de la Presidencia, en reemplazo de la Comisión Nacional de Investi-gaciones Espaciales (CNIE), que estaba bajo la jurisdicción de la Fuerza Aérea. Todo el personal científico, las

instalaciones y materiales involucrados en el proyecto serán trasladados a la nueva Comisión, que será presidida por un investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Conicet20. El sentido de esta decisión es muy claro: demostrar que el poder civil controlará la política espacial y asegurará la destrucción del Cóndor, a pesar de la disconformidad existente en los mandos del aire.

Viabilidad y dilemas del alineamiento

A casi dos años de puesta en marcha la política de alineamiento con Estados Unidos parece interesante presentar algunas primeras reflexiones sobre dos aspectos básicos: a) su viabilidad y conveniencia como estrategia de la política exterior; y b) los dilemas que ella presenta cuando se toman decisiones inscritas en la lógica del alineamiento que afectan posiciones, intereses o cuestiones centrales a otras relaciones, también señaladas por el discurso oficial como igualmente prioritarias. O, a la inversa, cuando se toman (o hay que tomar) decisiones inscritas en la lógica de estas últimas relaciones que afectan o contrarían las exigencias propias de una política de alineamiento.

En lo que hace al primer aspecto, cabe reflexionar sobre la relación existente (o esperable) entre gestos unilaterales argentinos y recompensas norteamericanas específicas. Puesto de manera más cruda y

general, entre satelismo y réditos finales. Por ahora, los máximos responsables de la política exterior siguen explicando públicamente que los gestos son necesarios para generar confianza. Vuelvo a recurrir a Di Telia: "Yo he dicho ya, y lo repito, que pocas veces, con tan poco, hemos conseguido tanto. Alguien dirá, son pocas las inversiones que han venido. Así no se miden las cosas en el mundo internacional. Esto sí crea un cambio de clima, un cambio de confianza"21. No discuto que las medidas tomadas por el gobierno -por ejemplo, la terminación del proyecto Cóndor II y los acuerdos firmados con Gran Bretaña por la cuestión Malvinas- hayan aumentado un poco el nivel de la confianza otorgada a Argentina en Washington. Esto me parece obvio. Tanto como que estas medidas "políticas", inscritas en la lógica mencionada de adecuarse resignadamente a los intereses regionales norteamericanos, no han acarreado retribuciones más o menos proporcionales en las áreas "económicas" de la relación, que son las que le importan a la diplomacia peronista. Más aún, es muy probable que no traigan agua para el molino de la economía. Entramos aquí en el conocido y complejo tema de la vinculación de cuestiones entre áreas que en general no se cruzan o se cruzan poco. A esta altura del desarrollo de la disciplina de las relaciones internacionales, sabemos que las cuestiones tienden a vincularse más fácilmente cuando nos movemos

19 Discurso del ministro de Defensa, Erman González, en Ámbito Financiero, mayo 29 de 1991.

20 Con esta medida se repite un gesto similar al de Alfonsín en 1983, cuando sacó a la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) de la órbita de la Armada.

21 Discurso pronunciado por el señor canciller Di Telia en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, op. cit., p. 10.

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dentro de una misma área temática, así como también que ésta vinculación no suele ser (ni tiene por qué ser) producto de una política de alineamiento. De este modo, para atraer inversiones norteamericanas o para entrar en el Plan Brady no haría falta destruir un proyecto de desarrollo misilístico ni mandar tropas al Golfo22. Chile, por ejemplo, no ha hecho ni una ni otra cosa, ni tampoco proclama ni procura el alineamiento, y, sin embargo, recibe inversiones y es uno de los más firmes candidatos a participar próximamente en el Plan Brady23. Y esto sucede, simplemente, porque ha hecho los deberes en materia económica. Para lograr algo parecido, la administración peronista deberá, entre otras cosas, estabilizar la economía, disminuir sus deudas y mejorar las posibilidades de afrontar el pago de sus compromisos externos. Por otra parte, es preciso tener en cuenta que el exceso de celo ante las presiones sucesivas de Estados Unidos (algo a lo que normalmente conduce una política de alineamiento) puede dejar a Argentina con menos fichas de negociación o de poder frente a otros países. Esto lleva a plantear, por ejemplo, la conveniencia de la oportunidad de desmantelar el Cóndor II en un momento en que los militares chilenos confirmaron la producción, en forma conjunta con la firma británica Royal Ordinance, de un misil tierra-tierra de 40 kilóme-

tros de alcance que puede ser equipado de bombas de racimo o de un arma química. Por cierto, aunque todavía de manera incipiente, el gobierno de Menem ha ido tomando nota de esta realidad, que pone de manifiesto una de las facetas de los límites de la estrategia elegida para manejar sus relaciones con el mundo.

Otra de estas facetas es la falta de consenso doméstico respecto de la política de alineamiento. No hay que olvidar que el envío de naves al golfo se hizo "puenteando" al Congreso, violando el derecho interno para responder a una violación del derecho internacional. Una posición ciertamente paradójica e indefendible. La decisión de destruir el proyecto Cóndor II, para dar otro ejemplo, se adoptó sin consenso en el seno del Ejecutivo, y a pesar de la oposición de la Fuerza Aérea y de la mayoría de la dirigencia política. Antonio Cafiero, gobernador de la provincia más importante de Argentina y ex rival de Menem en las elecciones internas del peronismo para la nominación presidencial de 1989, sostuvo que "el gobierno nacional debe hacer todo lo posible para mantener el Cóndor II"24. En el mismo sentido, Eduardo Angeloz, gobernador de Córdoba y candidato a presidente por el radicalismo en las elecciones de 1989, opinó que Argentina no debía "ceder un ápice" en el desarrollo de este emprendimiento25.

Para no alargarme, me interesa enfatizar que hay muchas evidencias de los desacuerdos existentes en la sociedad argentina sobre las orientaciones y sustancia de la política exterior. Los desacuerdos también incluyen a los miembros estables del cuerpo diplomático, cuya gran mayoría se opone al rumbo externo trazado por el gobierno. Esta importante oposición interna a la actual política exterior coloca un amplio margen de dudas acerca de su continuidad y, por ende, le quita "confiabilidad", que es justamente lo que la administración Menem procura alcanzar a través del alineamiento. A esto hay que agregar -según lo muestra el debate interno referido y el propio proceso de toma de decisiones- que esta política parece basarse más en intereses de la coyuntura que en los intereses nacionales de largo plazo, señalados por los responsables de conducir la diplomacia peronista y, mucho menos, en sus convicciones profundas.

La administración Bush, por su parte, se ha movido sin rodeos en su relación con Argentina. Siempre puso en blanco y negro sus prioridades y el alcance de sus compromisos e intereses. Desde luego, ha manifestado tantas veces como fue necesario su beneplácito ante el "coraje" de Menem para impulsar la transformación económica interna y para modificar algunas de las posiciones tradicionales de

22 Es importante aclarar que no estoy cuestionando aquí la conveniencia de estas decisiones, sino meramente la pertinencia de su vinculación con otras cuestiones, dado que ésta ha sido la lógica que las ha inspirado.

23 El subsecretario del Tesoro de los Estados Unidos, David Mulford, expresó en el mes de marzo ante el Congreso de su país que las naciones candidatas al Plan Brady eran Chile, Bolivia y Jamaica, dejando a la Argentina fuera del club.

24 Clarín, mayo 15 de 1991.

25 La Noción, mayo 21 de 1991.

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Argentina en la relación con Estados Unidos. Pero al mismo tiempo ha advertido que la salida de la crisis argentina depende del empeño propio. Tan sólo para dar un ejemplo al respecto, recuerdo que durante su visita a Buenos Aires en diciembre pasado, el presidente Bush resaltó que los beneficios para Argentina serán un resultado directo de las privatizaciones y las reformas económicas internas y no de la ayuda externa26. Tampoco ha mostrado ninguna clase de rubores cuando ha tenido que defender intereses nacionales de Estados Unidos que afectaron seriamente los "intereses materiales de Argentina", para usar la expresión del gusto del

actual canciller. La reciente oferta de vender trigo subsidiado a Brasil es un caso paradigmático en este sentido.

Por último, y respecto de los dilemas que presenta el alineamiento vis a vis otras relaciones fundamentales, es bueno reconocer que algunas de las medidas adoptadas en forma unilateral e inconsulta por el gobierno de Menem -tales los casos del envío de naves al Golfo o el voto contra Cuba en laComisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas- no han aumentado precisamente la confianza del país en la subregión, en especial frente a Brasil. Al revés, son gestos que han contribuido a generar des-

confianza en el plano regional y que han reducido los espacios para seguir con políticas similares (o ambiguas) frente a los vecinos. Esto muestra lo difícil (o, acaso mejor, lo impracticable) que resulta equilibrar una opción estratégica -el alineamiento con los Estados Unidos- con otra opción estratégica -la integración subregional en el ámbito de Mercosur-. Hay exigencias de ambas alternativas que son diferentes y en muchos aspectos incompatibles. Tarde o temprano -más bien esto último-la política exterior tendrá que hacerse cargo de este dilema. En caso contrario, transitará inevitablemente un camino lleno de equívocos.

26 Clarín, diciembre 6 de 1990.

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Crisis inconclusas

Sección: Temas Globales

Integración en America Latina: ¿Qué modelo?

Patti Londoño Jaramillo*

América Latina corre el riesgo de parecer un subcontinente perdido en medio del rápido transitar de los eventos internacionales. El mundo cabalga hacia las integraciones regionales, que plantean el debilitamiento progresivo de los Estados-Naciones y la globalización de los acontecimientos, dado el desarrollo de las comunicaciones y la interdependencia de mega bloques industrializados y competitivos -Comunidad Económica Europea, Estados Unidos, Canadá y Japón-. La gradual desaparición del modelo socialista soviético y su apertura económica, al igual que la creciente influencia económica del Pacífico con países de la importancia de Japón, Estados Unidos, China Popular y la Unión Soviética1, constituyen factores que pueden ampliar la brecha económica entre países industrializados y subdesarrollados.

América Latina, sin embargo, continúa sin resolver el problema de la deuda externa y sin superar las crisis socioeconómicas y políticas que mantienen a gran parte de la población sumida en el marasmo, por la ausencia de un modelo de desarrollo lo suficientemente eficiente como para tener esperanzas de un futuro mejor. Los intentos de integración en América Latina reflejan esta realidad, marcada por la falta de concertación política para introducir a la subregión en las corrientes de cambio mundiales. La desconfianza y el recelo mutuos han sido constantes en las relaciones intra-latinoamericanas, a pesar de que los discursos pretendan afirmar lo contrario. La proliferación de declaraciones subrayando la necesidad de una integraciónlatinoamericana y de los organismos de integración, son indicios del desgaste de este modelo en la región y de la profunda crisis por la que atraviesa.

La integración en América Latina es una necesidad no sólo desde el punto de vista regional sino también internacional, para evitar más décadas perdidas. Esta percepción explica la tendencia actual de recurrir a la integración, como un medio que podría, a largo plazo, contribuir a aliviar la crisis financiera, promover el desarrollo industrial y disminuir la dependencia y vulnerabilidad económicas. Existe, sin embargo, conciencia de la necesidad de reformular el modelo. De ahí que su proce-

* Investigadora de la Facultad de Finanzas y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. 1. Willy J. Stevens, "Propuesta para una nueva integración entre países andinos", en varios autores, América Latina se ha quedado sola, Bogotá,

Fundación Santillana para Iberoamérica, 1989, pp. 17-24.

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so de transformación favorezca mecanismos ágiles, eficientes, flexibles, selectivos, sectoriales, concertados y pragmáticos .

En retrospectiva podría decirse que América Latina emprende lo que muy posiblemente ha debido hacer treinta años atrás -partir de lo micro hacia lo macro- para solucionar gradualmente las distorsiones que todo modelo de integración conlleva. El subcontinente está ensayando en los albores del año 2000 los mecanismos e instrumentos de concertación utilizados por Europa al inicio de su esfuerzo integracionista, que le permitieron hacer de la CEE una realidad para 1993.

Modelo moribundo

La crisis económica de América Latina es la culminación de una serie de políticas nacionales e internacionales que demostraron ser irresponsables en momentos de recesión mundial, dando origen a la incapacidad de pago de los créditos externos y a la posterior adopción de políticas económicas de choque, inapropiadas para solucionar los problemas regionales de fondo. Dentro de este contexto algunos analistas identifican la integración como una "víctima" de la ineficiente planificación económica doméstica y subregio-

nal, evidenciando una serie de factores explicativos del retraso de dicho proceso en América Latina3.

Primero, el carácter restringido del intercambio entre los países latinoamericanos. En el Grupo Andino el comercio intrarregional llega escasamente al 10%, mientras que en la Comunidad Europea el intercambio entre los miembros desde su creación ha representado un 60% de su comercio global. La falta de interdependencia es considerada, por algunos analistas, como un factor que desacelera el proceso de integración. Observemos que entre 1981 y 1986 las exportaciones totales de América Latina descendieron en un 20.4% y las interregionales en un 39.7% 4. Las cifras revelan la necesidad regional de obtener financiamiento externo mediante el comercio en divisas fuertes, es decir, con los socios tradicionales -Estados Unidos, CEE y Japón, principalmente-, aunque ello implique disminuir el intercambio intrarregional.

Segundo, los recursos destinados a fortalecer los sistemas de integración existentes se revelaron insuficientes. La crisis de 1982 puso en evidencia que, para integrarse, los grupos debían ser económicamente eficientes. La caída del intercambio regional se produjo por la necesidad de destinar recursos para el pago de la deuda.

En síntesis, paradoja y círculo vicioso. Por una parte, se estima que la integración alivia la carga de la deuda. Por otra parte, la crisis financiera continúa siendo una de las mayores responsables del estancamiento del proceso integracionista latinoamericano5. Un dilema que no ha sido resuelto.

Tercero, la crisis de la deuda y la recesión por la que atraviesan las diferentes economías latinoamericanas han revivido los nacionalismos e incrementado la búsqueda de acceso individual "privilegiado" al sistema internacional, en detrimento de la unidad regional en las negociaciones internacionales. Este factor, sin embargo, puede ser revaluado en la medida en que los dirigentes latinoamericanos exploren las posibilidades de negociar en grupo y teniendo unidad de conceptos, frente a sus principales acreedores y socios comerciales. Un ejemplo lo constituye la negociación de un acuerdo-marco con Estados Unidos, dentro de la propuesta para las Américas, por parte de los países del Grupo del Río de la Plata. No obstante, no se esperan comportamientos similares de otros grupos regionales, ya que la mayoría no han alcanzado un grado de vinculación económica que les permita plantear negociaciones conjuntas. Tal es el caso del Grupo Andino o del

2. Juan Carlos Puig, "La integración política como modelo de desarrollo económico", en Martner (coord.), América Latina en el mundo del mañana: ámbito intemaríonal y regional, Caracas, Editorial Nueva Sociedad, 1987, pp. 243-262.

3. Alicia Puyana, "La integración económica de América Latina"; Willy J. Stevens, "Propuesta para una nueva integración entre países andinos"; Rubén Sánchez David, Dora Rothlisberger, "Las relaciones CEE-América Latina: discurso vs. realidad", en varios autores, América Latina..., op. cit. pp. 17-24,65-81 y 81-110.

4. Alfredo Fuentes y Javier Villanueva, Economía mundial e integración en América Latina, Intal, BID, Buenos Aires, Editorial Tesis, 1989, p. 106.

5. Dragoslav Avramocic, "Collapse of Intra-Latin America Trade 1980-83: Causes and Prospects"; José Antonio Ocampo, "Financial Aspects of Intra-regional Trade in Latin America", en varios autores, Regional Integration: The Latin American Experience, London, editeb by Altaf Gauhar, Third World Foundation for Social and Economic Studies, 1985, pp. 112-138.

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Mercado Común Centroamericano.

Cuarto, el carácter de exportadores de productos básicos y materias primas hace que los países latinoamericanos compitan entre sí para acceder al mercado internacional. Si bien el subcontinente ha hecho un esfuerzo por diversificar sus productos de exportación con algunos casos relativamente exitosos como el chileno, mexicano y brasileño, la región continúa dependiendo de bienes altamente vulnerables a los cambios de los precios en el mercado internacional.

Quinto, la falta de continuidad y armonización a nivel nacional y regional de políticas económicas es responsable del estancamiento de la integración, dado que, con frecuencia, acuerdos firmados y ratificados no son aplicados. Esto es una muestra de la falta de madurez y preparación regional para la consolidación del proceso de integración formal.

Sexto, la heterogeneidad en el desarrollo económico de los países crea por un lado problemas de distribución de costos y beneficios, y por otro, límites a la integración debido al tratamiento preferencial que reciben las naciones de menor desarrollo relativo. Dicho tratamiento desmotiva al resto de países miembros a incrementar el intercambio intragrupo, al no obtener los beneficios económicos que se podrían conseguir explorando socios comerciales en

otras regiones del mundo6. La falta de identificación de motivaciones económicas reales, es un obstáculo más al proceso de integración.

Séptimo, el resquebrajamiento geográfico, la falta de medios de transporte y comunicación limitan el intercambio de mercancías y servicios. La carencia de infraestructura básica para el normal desarrollo y eventualmente el incremento del comercio tanto a nivel nacional como regional es alarmante. Cuando la colocación de una mercancía en Estados Unidos o Europa es más rentable que su ubicación en mercados subregionales, es ilusorio, por un lado pensar que los sectores productivos de los países dejarán de hacer negocio para cumplir con los deseos de los políticos, que no quieren asumir la responsabilidad de ponerles fin a modelos ya moribundos. Por otro lado, es engañoso para el análisis suponer que un gobierno adopte medidas que disminuyan los ingresos por exportación en momentos críticos, donde la obtención de divisas fuertes a través del comercio se hace cada vez más necesaria para el pago de los servicios, la amortización de la deuda y la realización de los programas de ajuste emprendidos por la mayoría de países de la región.

Octavo, el anuncio para 1995 de dos sub-bloques suramericanos con zonas de libre comercio: el Grupo Andino 7 con Bolivia, Colombia, Ecuador,

Perú y Venezuela; y Mercosur con Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay -Bolivia y Chile con opciones de ingresar igualmente-, son una muestra del fracaso de los sistemas globalistas del pasado y de la reformulación actual hacia mecanismos más eficientes y realistas, necesarios para lograr un acople con las tendencias mundiales del presente y del futuro. El Grupo Andino, con el adelanto de sus metas de integración para que las políticas de gravación arancelaria desaparezcan, puso de manifiesto en la reunión de presidentes en La Paz (diciembre de 1990). la necesidad de revitalizar los mecanismos existentes para dar cumplimiento a los objetivos y plazos establecidos para cada proyecto.

Noveno, la concertación entre los sectores público y privado, en cuanto a las políticas industriales dentro de cada Estado, no ha sido siempre la más adecuada. La integración plantea la posibilidad de desaparición de ciertos sectores nacionales, lo cual representa un problema político y económico importante para los gobiernos y los empresarios.

Décimo, se debe resolver el difícil interrogante de cómo hacer la reconversión industrial para que se ajuste a cada modelo nacional, creando simultáneamente uno regional, ya que el objetivo final es lograr la integración de determinados países. ¿Debe primero cada

6 Willy J. Stevens, op. cit. 7 Germánico Salgado Penaherrera, "The Andean Pact: Problems and Perspectives", en varios autores, Regional Integration: The Latín Ame

rican Experience, op. cit., pp. 171-193. En la reunión de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, preparatoria de la reunión de presidentes, se acordó para 1991 y no para 1995, como se había dispuesto en Galápagos, dar por terminados los convenios de comercio administrado (cuotas de exportación); desmontar la nómina de reserva (listado de productos no sometidos al libre cambio); aprobar la eliminación de los bienes "sensibles" (artículos que cada país protege de la competencia externa); desgravar los bienes de comercio exterior, para lo cual lícuador y Bolivia buscan un tratamiento preferencial. Se aprobó la Decisión 273 que modifica el arancel externo mínimo común del 15.5 al 12.7% y el máximo del 50 al 30%.

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país establecer una política industrial propia y luego entrar a concertar con los demás países del Grupo?, o, ¿se debe primero concertar y establecer una misma política para todos y luego aplicar un programa único adaptado a cada país? Aunque las dos opciones son viables, la segunda requiere de una mayor voluntad por parte de los Estados para asumir los costos que dicho proceso supone. El Grupo Andino ha atravesado por este dilema, que se ha convertido en fuente de estancamiento.

Finalmente, en América Latina, la imitación más que la adaptación, las crisis económicas regionales y las fallas de una integración apresurada y desordenada obstaculizó la concertación de políticas, la promoción y realización de proyectos de interés regional. El ignorar la asimetría y la disparidad económica retrasó el cumplimiento de los objetivos formulados en las primeras agrupaciones de integración. Esto explica el debilitamiento de dichos intentos durante el desarrollismo de los años cincuenta y sesenta. Sin embargo, pueden identificarse otros factores que fortalecen los intentos de concertación. Es lo que algunos autores denominan integración por la vía de la solidaridad, que consiste en la identificación de valores compartidos. Dentro de éstos, se podrían considerar: búsqueda de autonomía política y económica, solución a la crisis social sub-continental, inserción más eficiente al sistema interna-

cional, concertación frente a temas fundamentales como el medio ambiente, narcotráfico, recursos energéticos, comercio, deuda, lineamientos políticos y económicos en torno a la Empresa para las Américas8.

¿Desintegración es eficiencia?

América Latina ha tomado conciencia acerca de la importancia de la conformación de una unión sólida y dinámica. Dada la imposibilidad de retroceder y recuperar el tiempo comprometido en experiencias que no dieron los frutos esperados, se proponen novedosas fórmulas en esquemas antiguos. La concertación regional para superar la vulnerabilidad sub-continental, se ha convertido en un esquema aparentemente legítimo de las políticas de desarrollo socioeconómico emprendidas por los Estados latinoamericanos.

Los grupos de integración conformados bajo criterios flexibles pretenden facilitar a los Estados miembros la elaboración de políticas nacionales y regionales compatibles y afines. Los principales son el Sistema Económico Latinoamericano (1975), el Pacto de Cooperación Amazónica (1978), el Grupo de los Ocho o de Rio (1984) y el Grupo de los Tres (1989)9. El surgimiento de nuevos grupos, manteniendo los anteriores, resulta en una proliferación de organismos, que no necesaria-

mente tiende a hacer más eficiente el sistema de integración. Nuevos grupos bajo el mismo esquema conceptual y con funciones análogas no constituyen el camino que le permita a la región resolver la crisis financiera y socioeconómica por la que atraviesa.

Tanto la integración como la desintegración implican asumir profundos riesgos10. Ambas, por contradictorio que parezca, apuntan a impulsar el crecimiento económico y el potencial de recursos de cada país; a afianzar los vínculos políticos; a mejorar los mecanismos de comercio, crédito y negociación frente a acreedores internacionales. Ambos casos se conciben para resolver la inequidad estructural producida por la tardía y precaria inserción latinoamericana en la economía mundial, que se traduce en un esquema, donde se exporta el 80% en productos básicos, y se importa el 60% en bienes manufacturados, servicios y tecnología11. De ahí que se verifique una gran incertidumbre respecto a la alternativa más conveniente.

Al observar las perspectivas de integración subregional y regional surge el interrogante en torno a la posibilidad de desintegrar viejos grupos. Aunque los gobiernos difícilmente exponenabiertamente sus intenciones, es dado observar que detrás de ciertas declaraciones subyace el deseo de retirarse de algu-

8 Elvio Baldinnelli, "Latin America, the Hour for Unity", en Ibid., pp. 194-208. 9 Carlos J. Moneta, "Las políticas exteriores de América Latina: modernización de enfoques, contenidos e instituciones", en Martner

(coord.), op. cit., pp. 201-216. 10 Fuentes, Villanueva, op. cit. 11 Armando Di Filippo, "El mercado latinoamericano: experiencias y potencialidades" y Guillermo Maldonado, "América Latina y la

integración: opciones frente a la crisis", en Martner (coord.), op. cit., pp. 263-288 y 219-243.

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nos mecanismos e ingresar a otros. Sin asumir el costo político de retirarse o plantear la disolución de grupos disueltos, la mayoría de gobiernos han optado por continuar en todos los grupos, variando simplemente el grado de presencia, interés y compromiso. Tal posición, sabia en el corto plazo, no aborda, sin embargo, los retos de reestructuración y desarrollo económico de la región.

Este dilema lo enfrentan, velada o abiertamente, varios países. Tal es el caso de Bolivia. La vinculación de su economía con la brasileña y la argentina, la realidad de Merco-sur y la parálisis del Grupo Andino, le plantean formalizar su ingreso al grupo del Cono Sur y definitivamente desistir del GRAN. En Chile, país ausente de los grupos subregionales, el gobierno democrático observa las iniciativas recientes y estudia las posibilidades de ingreso formal.

Sin temor a equivocarnos, podemos afirmar que un esquema de integración que no modernice y replantee su conceptualización y formulación está condenado a incurrir en los errores del pasado y, por ende, tarde o temprano a desaparecer.

Integración, apertura y discurso

Es revelador observar cómo en un muy breve lapso de tiempo el discurso alrededor de la problemática de la integración se transformó. De repente este esquema volvió a tener validez y los gobiernos emprendieron la tarea de concer-

tar nuevos acuerdos, introducir nuevas fórmulas y proferir declaraciones reivindicativas de la pertinencia de la integración para superar la crisis financiera, al tiempo que se reforzaron las políticas de apertura económica emprendidas bajo las asesorías del Fondo Monetario Internacional. Algunos de los planteamientos anteriores argumentan que los retos de la integración en América Latina son difíciles. Sin embargo, renace la creencia de que a través de un modelo de integración más dinámico la crisis económica puede ser enfrentada. Condicionamientos objetivos han promovido la interpretación de la integración como una variable de los procesos de apertura. Se conciben ambos procesos como idénticos, olvidando que sus esencias difieren en naturaleza y práctica. Profundizar sobre este aspecto implicaría sumergirse en un debate filosófico, válido para ser tratado en otro ensayo. Aceptando el tratamiento adoptado se reconoce que las políticas de apertura e integración son el fundamento del devenir económico latinoamericano.

Dentro de este contexto, la integración está llamada a realizarse con complementación y especialización. De esta manera no solamente se convierte en variable de las políticas de apertura unilateral, sino que contribuye a crear espacios que signifiquen el fomento del intercambio intrarregional. La idea es obtener ventajas de escala por medio de la ampliación de mercados, la diversificación de la oferta de productos manufactura

dos y servicios y la creación de condiciones más aptas para atraer capital y tecnología provenientes de fuentes extranjeras.

Esta tendencia se ejemplifica con el anuncio de zonas de libre comercio para 1995 entre los países del Pacto Andino; la oferta mexicana en el mismo sentido en enero de 1991 para con los países centroamericanos; los esfuerzos de Colombia, México y Venezuela de integración sectorial a través del Grupo de los Tres; de Argentina y Brasil de proseguir con su integración y ampliarla en el esquema de Mercosur; y de Brasil y México en octubre de 1990 para abrir sus mercados de manera recíproca. El discurso que acompaña a la formación de grupos regionales de libre comercio está estrechamente ligado a aquel que evidencia la tendencia mundial hacia los mega-bloques y reacciona ante la propuesta de Estados Unidos de crear una zona de libre comercio americana.

Tener presente las enseñanzas de las experiencias pasadas permite en torno a ellas adecuar modelos a las realidades nacionales y regionales de América Latina 12. Dentro de esta óptica el bilateralismo, la concertación alrededor de temas de interés general y la integración sectorial constituyen opciones para ser consideradas dentro de las estrategias de desarrollo.

Reflexiones finales

Dentro del "nuevo" concepto de integración, especial énfasis se

12 Luciano Tomassini, "The Disintegratíon of the Integration Process: Toward New Forms of Regional Cooperation", en varios autores, Regional Integration: The Latín American Experience, op, cit., pp.210-233.

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ha dado a los industriales latinoamericanos y a la concertación de políticas entre el sector público y privado. Los gobiernos son en principio los encargados de crear las condiciones adecuadas para que los industriales incrementen los niveles de intercambio dentro del marco de integración diagonal, horizontal y vertical13. El carácter casi tecnócrata de los nuevos gobiernos de América Latina abre una ventana de esperanza para el futuro del subcontinente. No obstante, la crisis regional de financiamiento sigue siendo la principal restricción de gasto para los nuevos mandatarios enfrentados a la forzosa aplicación de los programas de ajuste del Fondo Monetario Internacional.

Fomentar el intercambio regional implica explotar sectores donde existan ventajas comparativas; explorar alternativas como la creación de empresas mixtas y la exportación conjunta para reducir costos; mejorar la infraestructura -carreteras, puertos, transporte, trabas burocráticas, arancelarias-.

Sin esto, las políticas que se promuevan encontraran muy probablemente obstáculos que retrasarán y estancarán los esfuerzos de desarrollo y superación de la crisis financiera de América Latina14. Revitalizar la integración subregional dependerá de la capacidad de los gobiernos para crear mercados libres de bienes y servicios, tarifas externas comunes, eliminar barreras arancelarias y no arancelarias, concertar políticas, cumplir con acuerdos firmados, asumir costos políticos, establecer prioridades.

Nuestro aporte final invita básicamente a redescubrir escenarios posibles, dentro de lo existente, que fomenten el diálogo y el acercamiento de los países de la región en sus intentos reformistas. El Grupo de Rio, por ser el foro político que reúne directamente a los mandatarios latinoamerica-nos, podría ser el espacio de alto nivel para la reflexión y el estudio de los nuevos rumbos por emprender. El SELA, por su carácter flexible, liberal y realmente regional15, podría

convertirse en el organismo idóneo de formulación y concertación de políticas. A su vez, la Aladi podría servir de instrumento ejecutor de las decisiones de los gobiernos en los foros mencionados. En efecto, se quiere que los grupos existentes funcionen de acuerdo con políticas, criterios y objetivos unificados para hacer de la integración un instrumento de dinamismo latinoamericano.

La búsqueda de nuevas estrategias supone reconocer que los modelos económicos aplicados no han dado resultados satisfactorios, que la proliferación superpone organismos con funciones y objetivos similares, perdiendo así cada uno efectividad y legitimidad. Supone así mismo reconocer que es necesario asignar competenciasexplícitamente definidas a los organismos considerados vitales para el cumplimiento de los objetivos globales de reestructuración. Supone, pues, una reflexión sincera de la que surjan esperanzas de un futuro definitivamente mejor.

13 Integración diagonal es la fusión de empresas de diferentes sectores productivos que se relacionan entre sí por ser auxiliares de la actividad de la empresa principal. Por integración horizontal se entiende la fusión de empresas de un mismo sector productivo para formar otra empresa de mayor dimensión. La integración vertical hace referencia a la fusión de empresas que en el mismo sector productivo se ocupan de distintas fases del proceso de producción.

14 Marcela Escobar, "Brote aperturista en América Latina", La Prensa, julio 16 de 1990, p. 21. 15 Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití,

Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay, Venezuela.

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Sección Documentos

Normas de la nueva Constitución de Colombia referidas a las relaciones internacionales del país*

PREÁMBULO

El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia

TÍTULO I De los principios fundamentales

Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

• Tomado de la separata especial del diario E/ Tiempo, aparecida el 8 de julio de 1991. Se trata de una versión aún no definitiva del texto constitucional, pues se han detectado errores de redacción y omisiones.

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Artículo 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.

Artículo 8. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.

Artículo 9. Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.

De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe.

TÍTULO II

De los derechos, las garantías y los deberes

Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.

Artículo 36. Se reconoce el derecho de asilo en los términos previstos en la ley.

Artículo 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los Tratados Internacionales ratificados por Colombia.

La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.

Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.

Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto de trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; y renunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna.

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.

Artículo 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.

La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son respon-sables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumpli-miento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar

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el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.

Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarla.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

Artículo 81. Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.

El Estado regulará el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional.

Artículo 85. Son de aplicación inmediata los de-rechos consagrados en los artículos 11,12,13,14, 15,16,17,18,19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31,33,34,37 y 40.

Artículo 92. Cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas.

Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno.

Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

Artículo 94. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.

Artículo 95. El ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.

Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.

Son deberes de la persona y del ciudadano:

1. Respetar los derechos ajenos y no abusar delos propios;

2. obrar conforme al principio de solidaridad social,respondiendo con acciones humanitariasante situaciones que pongan en peligro la vidao la salud de las personas;

3. respetar y apoyar a las autoridades democráticaslegítimamente constituidas para mantener laindependencia y la integridad nacionales;

4. defender y difundir los derechos humanos comofundamento de la convivencia pacífica;

5. participar en la vida política, cívica y comunitariadel país;

6. propender al logro y mantenimiento de la paz;

7. colaborar para el buen funcionamiento de laadministración de la justicia;

8. proteger los recursos culturales y naturalesdel país y velar por la conservación de unambiente sano;

9. contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos dejusticia y equidad.

TÍTULO III De los habitantes y del territorio

Artículo 96. Son nacionales colombianos:

1. Por nacimiento:

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a) Los naturales de Colombia, con una de doscondiciones: que el padre o la madre hayan sido naturales o nacionales colombianos o que,siendo hijos de extranjeros, alguno de sus padresestuviere domiciliado en la República enel momento del nacimiento.

b) Los hijos de padre o madre colombianos quehubieren nacido en tierra extranjera y luego sedomiciliaren en la República.

2. Por adopción:

a) Los extranjeros que soliciten y obtengan cartade naturalización, de acuerdo con la ley, lacual establecerá los casos en los cuales se pierde lanacionalidad colombiana por adopción.

b) Los latinoamericanos y del Caribe pornacimiento domiciliados en Colombia, que conautorización del Gobierno y de acuerdo con laley y el principio de reciprocidad, pidan serinscritos como colombianos ante la municipalidaddonde se establecieren.

c) Los miembros de pueblos indígenas que compartenterritorios fronterizos, con aplicacióndel principio de reciprocidad según tratadospúblicos.

Ningún colombiano por nacimiento podrá serprivado de su nacionalidad. La calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad. Los nacionales por adopción no estarán obligados a renunciar a su nacionalidad de origen o adopción.

Quienes hayan renunciado a la nacionalidad colombiana podrán recobrarla con arreglo a la ley.

Artículo 97. El colombiano, aunque haya renunciado a la calidad de nacional, que actúe contra los intereses del país en guerra exterior contra Colombia, será juzgado y penado como traidor.

Los colombianos por adopción y los extranjeros domiciliados en Colombia, no podrán ser obligados a tomar las armas contra su país de origen; tampoco lo serán los colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el país de su nueva nacionalidad.

Artículo 98. La ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad, y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley.

Quienes hayan sido suspendidos en el ejercicio de la ciudadanía, podrán solicitar su rehabilitación.

Parágrafo. Mientras la ley no decida otra edad, la ciudadanía se ejercerá a partir de los dieciocho años.

Artículo 100. Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.

Así mismo, los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley.

Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital.

Artículo 101. Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbítrales en que sea parte la Nación.

Los límites señalados en la forma prevista por esta Constitución, sólo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República.

Forman parte de Colombia, además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.

También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales.

Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.

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TÍTULO VI De la Rama Legislativa

Artículo 136. Se prohíbe al Congreso y a cada una de sus cámaras:

1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades.

2. Exigir al Gobierno información sobre instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones de carácter reservado.

3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales.

4. Decretar a favor de personas o entidades do naciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente.

5. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas.

6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cumplimiento de misiones específicas, aprobadas al menos por las tres cuartas partes de los miembros de la respectiva Cámara.

Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados.

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

a) Organizar el crédito público;

b) regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;

c) modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;

d) regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;

e) fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los servidores públicos;

f) regular la educación.

Artículo 164. El Congreso dará prioridad al trámite de los proyectos de ley aprobatorios de los tratados sobre derechos humanos que sean sometidos a su consideración por el gobierno.

Artículo 170. Un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral podrá solicitar ante la organización electoral la convocación de un referendo para la derogatoria de una ley.

La ley quedará derogada si así lo determina la mitad más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral.

No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias.

Artículo 171. El Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional.

Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas.

Los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para Senado de la República. Artículo 173. Son atribuciones del Senado:

1. Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el Presidente de la República o el Vicepresidente.

2. Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno, desde oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública, hasta el más alto grado.

3. Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente del cargo, no

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siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las excusas del Vicepresidente para ejercer la Presidencia de la República.

4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.

5. Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nación.

6. Elegir a los magistrados de la Corte Constitucional.

7. Elegir al Procurador General de la Nación.

TÍTULO VII

De la Rama Ejecutiva

Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

1. Nombrar y separar libremente a los Ministros del Despacho y a los Directores de Departamentos Administrativos.

2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.

3. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República.

4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.

5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo es time conveniente.

6. Proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extranjera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta in mediata al Congreso.

7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.

8. Instalar y clausurar las sesiones del Congreso en cada legislatura.

9. Sancionar las leyes.

10. Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento.

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

12. Presentar un informe al Congreso, al iniciarse cada legislatura, sobre los actos de la Administración, sobre la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social, y sobre los proyectos que el Gobierno se proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura.

13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales, cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley.

En todo caso, el Gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes.

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.

16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.

17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos.

18. Conceder permiso a los empleados públicos nacionales que lo soliciten, para aceptar, con carácter temporal, cargos o mercedes de gobiernos extranjeros.

19. Conferir grados a los miembros de la fuerza pública y someter para aprobación del Senado

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los que correspondan de acuerdo con el artículo 173.

20. Velar por la estricta recaudación y administraciónde las rentas y caudales públicos y decretar suinversión de acuerdo con las leyes.

21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanzaconforme a la ley.

22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestaciónde los servicios públicos.

23. Celebrar los contratos que le correspondancon sujeción a la Constitución y la ley.

24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección,vigilancia y control sobre las personas que realicenactividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con elmanejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobrelas entidades cooperativas y las sociedadesmercantiles.

25. Organizar el Crédito Público; reconocer ladeuda nacional y arreglar su servicio; modificarlos aranceles, tarifas y demás disposicionesconcernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer laintervención en las actividades financiera,bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionadacon el manejo, aprovechamiento e inversión derecursos provenientes del ahorro deterceros de acuerdo con la ley.

26. Ejercer la inspección y vigilancia sobreinstituciones de utilidad común para que susrentas se conserven y sean debidamente aplicadasy para que en todo lo esencial se cumpla con lavoluntad de los fundadores.

27. Conceder patente de privilegio temporal a losautores de invenciones o perfeccionamientosútiles, con arreglo a la ley.

28. Expedir cartas de naturalización, conforme ala ley.

Artículo 212. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad.

La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la

declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión.

Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.

Artículo 214. Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:

1. Los decretos legislativos llevarán la firma delPresidente de la República y todos sus ministrosy solamente podrán referirse a materiasque tengan relación directa y específica con lasituación que hubiere determinado la declaratoriadel Estado de Excepción.

2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todocaso se respetarán las reglas del derechointernacional humanitario. Una ley estatutariaregulará las facultades del Gobierno durante losestados de excepción y establecerá los controlesjudiciales y las garantías para proteger losderechos, de conformidad con los tratadosinternacionales. Las medidas que se adoptendeberán ser proporcionales a la gravedad de loshechos.

3. No se interrumpirá el normal funcionamientode las ramas del poder público ni de los órganosdel Estado.

4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior olas causas que dieron lugar al estado deconmoción interior, el Gobierno declararárestablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción.

5. El Presidente y los ministros serán responsablescuando declaren los estados de excepciónsin haber ocurrido los casos de guerra exterioro de conmoción interior, y lo serán también, aligual que los demás funcionarios, por cualquierabuso que hubieren cometido en el ejercicio

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de las facultades a que se refieren los artículos anteriores.

6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional aldía siguiente de su expedición, los decretoslegislativos que dicte en uso de las facultades aque se refieren los artículos anteriores, para queaquélla decida definitivamente sobre suconstitucionalidad. Si el Gobierno no cumplierecon el deber de enviarlos, la Corte Constitucionalaprehenderá de oficio y en forma inmediata suconocimiento.

Artículo 223. Sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Nadie podrá poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente. Este permiso no podrá extenderse a los casos de concurrencia a reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones de corporaciones públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para presenciarlas.

Los miembros de los organismos nacionales de seguridad y otros cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, creados o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo el control del Gobierno, de conformidad con los principios y procedimientos que aquélla señale.

Artículo 224. Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del tratado.

Artículo 225. La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, cuya composición será determinada por la ley, es cuerpo consultivo del Presidente de la República.

Artículo 226. El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.

Artículo 227. El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y, especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de na-

ciones. La ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.

TÍTULO VIII

De la Rama Judicial

Artículo 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:

1. Actuar como Tribunal de Casación.

2. Juzgar al Presidente de la República o a quienhaga sus veces y a los altos funcionarios deque trata el artículo 174, por cualquier hechopunible que se le impute, conforme al artículo175, numerales 2 y 3.

3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.

4. Juzgar, previa acusación del Fiscal General dela Nación, a los Ministros del Despacho, alProcurador General, al Defensor del Pueblo, alos agentes del Ministerio Público ante la Corte,ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales; alos Directores de los DepartamentosAdministrativos, al Contralor General de laRepública, a los Embajadores y jefes de misióndiplomática o consular, a los Gobernadores, alos Magistrados de Tribunales y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, por loshechos punibles que se les imputen.

5. Conocer de todos los negocios contenciososde los agentes diplomáticos acreditados anteel Gobierno de la Nación, en los casos previstospor el Derecho Internacional.

6. Darse su propio reglamento.

7. Las demás atribuciones que señale la ley.

Parágrafo. Cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado en el ejercicio de su cargo, el fuero sólo se mantendrá para las conductas punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.

Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado:

1. Desempeñar las funciones de Tribunal Supremo delo Contencioso Administrativo, conforme a lasreglas que señale la ley.

2. Conocer de las acciones de nulidad porinconstitucionalidad de los decretos dictados por

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el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.

En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la Nación, el Gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.

4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.

5. Conocer de los casos sobre pérdida de la in vestidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley.

6. Darse su propio reglamento y ejercer las de más funciones que determine la ley.

TÍTULO XI

De la organización territorial

Artículo 310. El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirán, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador.

Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada Cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago.

Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la Asamblea Departamental garantizará la expresión institucional de las comu-nidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas.

TÍTULO XII

Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública

Artículo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.

Artículo 337. La ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo.

Artículo 350. La Ley de Apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.

El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.

Artículo 360. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.

La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.

Artículo 361. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería

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a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

Artículo 371. El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.

Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del Gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.

El Banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten.

Artículo 373. El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El Banco no podrá establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.

Disposiciones transitorias

Artículo transitorio 34. El Presidente de la República, en un plazo no mayor de ocho días hábiles contados a partir de la promulgación de esta Constitución, designará, por un período de tres años, un ciudadano que tendrá la función de impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley. Para este efecto tendrá derecho a pedir y a obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial.

El Presidente de la República reglamentará esta norma y le prestará al ciudadano designado todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable.

Artículo transitorio 42. Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo.

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VIII Reunión de Cancilleres del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política -Grupo de Rio

Bogotá 3 y 4 de abril de 1991

NOTA INFORMATIVA

La Secretaría del Grupo de Rio, al término de la VIII reunión ministerial del mecanismo permanente de consulta y concertación política realizada en la ciudad de Bogotá, Colombia, durante los días 3 y 4 de abril de 1991, se permite informarle acerca de los principales temas tratados en esta reunión ministerial:

1. Preparación del diálogo entre el mecanismopermanente de consulta y concertación política -Grupo de Rio- con la Comunidad EconómicaEuropea, a realizarse en Luxemburgo, los días 26y 27 de abril del presente año

Atendiendo a los compromisos de revisión periódica de los temas de mutuo interés para las partes presentes desde la Declaración de Roma de 1990, los ministros han preparado y revisado conjuntamente un proyecto de comunicado -propuesta del Grupo de Rio- que será presentado a las comunidades con ocasión de la reunión de Luxemburgo.

Identificadas plenamente las diversas áreas de cooperación prioritaria en el campo de las finanzas y las inversiones, de asistencia tecnológica y científica, de educación y formación de administradores y empresarios, y de cooperación en el proceso de integración regional y subregional, los ministros definieron el contenido exacto de cada área y distribuyeron en-tre ellos los temas de presentación individual ante la Comunidad Económica Europea. Igualmente, consideraron la sede, en Latinoamérica, del próximo diálogo con la comunidad así como una posible fecha, para la verificación de dicho encuentro, aceptando

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el ofrecimiento de Chile para su celebración en el curso del primer semestre de 1992.

2. Evaluación de la Aladi

Los ministros han suscrito, en el marco de laVIII reunión en Bogotá, una declaración queratifica la trascendencia del Tratado de Montevideode 1980 y la importancia de la Aladi para losprocesos de integración económica regional ysubregional. En la búsqueda de su mayoreficacia y flexibilidad, los ministros acordaroninstruir a sus respectivas delegaciones ante laAladi para que se convoque a la brevedad unareunión de representantes gubernamentales dealto nivel, en el marco de la estructurainstitucional de la Aladi, que evalúe losmecanismos idóneos para obtener mayoroperatividad del Tratado de Montevideo.

3. Reunión con los cancilleres de Europa centraly oriental

Los ministros se refirieron a la celebración de unnuevo encuentro con los ministros de RelacionesExteriores de Europa central y oriental que, enatención al compromiso suscrito en Budapest,Hungría, en abril de 1990 deberá realizarsepróximamente, definiéndose como sede de talreunión la ciudad de Buenos Aires, según elofrecimiento formulado por el canciller deArgentina.

Este diálogo se inscribe dentro de la dinámica deconvergencia y concertación multilateral entregrupos de naciones que, como las del Grupo deRio y Europa central y oriental, inicia una nuevaera de fructífero intercambio en lo político, loeconómico, lo cultural, lo científico y tecnológico.

4. Preparación de los diálogos con motivo de lapróxima Asamblea General de las NacionesUnidas

Los ministros expresaron la conveniencia de proseguir, a nivel del mecanismo, los diálogos y consultas con otros grupos de regiones o países dentro del marco de la próxima Asamblea General de las Naciones Unidas que constituye propicia ocasión para lograr consensos y concertación multilateral alrededor de diversos temas de trascendencia para las relaciones internacionales.

5. Cumbre de presidentes, del Grupo de Rio

Los señores ministros se refirieron a la preparación de la agenda que orientará la V Cumbre Presidencial del Grupo que se verificará en Colombia en el mes de octubre del presente año.

6. Cooperación con el Perú

Los ministros, al reiterar lo dispuesto por los presidentes en la Declaración de Caracas, expresaron su respaldo al gobierno del Perú en su esfuerzo de reinserción financiera internacional y en la aplicación de sus políticas de estabilización económica. Igualmente decidieron exhortar a la comunidad internacional para la pronta constitución del grupo de apoyo al Perú como paso esencial y prioritario para la normalización de sus relaciones financieras.

Así mismo los ministros, al considerar la coyuntura sanitaria en que se halla comprometido el Perú en el presente momento, han convenido en expresar su solidaridad por la epidemia del cólera que actualmente le afecta, ofreciendo toda su disposición cooperadora.

7. Asistencia a Haití

Los ministros, al reconocer el carácter democrático y libre de la reciente elección general desarrollada en Haití, nación que se enfrenta a graves problemas políticos, económicos y sociales, acordaron respaldar al nuevo gobierno de Haití en sus esfuerzos por superar estos problemas y decidieron constituir una misión exploratoria de alto nivel para facilitar la coordinación de apoyos que se le puedan brindar a Haití y, así mismo, respaldar las acciones que en lo multilateral aceleren el desembolso de ayuda a esa nación.

8. Diálogo de los cancilleres

Finalmente, los cancilleres del Grupo de Rio y el señor representante del Brasil tuvieron ocasión de intercambiar puntos de vista sobre diferentes aspectos de interés hemisférico, dentro del espíritu de concertación política que orienta los trabajos de este mecanismo.

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AYUDA DE ESTADOS UNIDOS A LOS PAÍSES DEL ÁREA ANDINA RELACIONADA CON LOS NARCÓTICOS

Asignaciones para el año fiscal 1991* (en millones de dólares estadounidenses)

Categoría Totales

MILITAR$104.1

ECONÓMICA$233.2

INM $81.2

Cuenta FMF IMET EDA 506 (a) ESF DA INC Airwing

Totales 96.0 5.1 3.0 ─ 187.0 46.2 56.2 25.0

Bolivia 35.0 0.9 ─ ─ 77.0 22.5 15.7 ─ Colombia 27.0 2.5 3.0 ─ 50.0 ─ 20.0 ─

Ecuador ─ 0.8 ─ ─ ─ 14.0 1.5 ─

Perú 34.0 0.9 ─ ─ 60.0** 9.7 19.0 ─

** Presume que el presidente George Bush toma la determinación de liberar la ayuda.

Solicitudes para el año fiscal 1992 (en millones de dólares estadounidenses)

Categoría Totales

MILITAR$146.9

ECONÓMICA$328.2

INM $82.7

Cuenta FMF IMET EDA 506 (a) ESF DA INC Airwing

Totales 142.0 4.9 ─ ─ 275.0 53.2 57.7 25.0

Bolivia 40.0 0.9 ─ ─ 125.0 22.5 15.7 ─ Colombia 58.0 2.3 ─ ─ 50.0 ─ 20.0 ─

Ecuador 5.0 0.8 ─ ─ ─ 15.0 3.0 ─

Perú 39.0 0.9 ─ ─ 100.0 15.7 19.0 ─

Fuente: Departamento de Estado, EE.UU.

NOTA: Los significados de las siglas son: INM, Asuntos Internacionales de Narcóticos; FMF, Financiación Militar Extranjera; IMET, Entrenamiento y Educación Militar Internacional; EDA, Artículos de Defensa Excedentes; ESF, Fondo de Apoyo Económico; DA, Asistencia para el Desarrollo; INC, Asistencia para el Control de Narcóticos Internacional.

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CEI Centro de Estudios

Internacionales Universidad de los Andes

Publicaciones periódicas

DOCUMENTOS OCASIONALES

1. Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian. Teoría ypráctica de las relaciones internacionales: el caso de Colombia, enero-febrero, 1988 (agotado).

2. Jaime Acosta Puertas. América Latina:¿modelos de industrialización y de innovación tecnológica reflexiones, marzo-abril, 1988 (agotado).

3. Igor Kavass, Rainer Dombois y Juan G.Tokatlian. La cuestión de las drogas: una problemática, tres perspectivas, mayo-junio, 1988 (agotado).

4. Adriana de la Espriella. Panorama de los derechoshumanos en Colombia, julio-agosto, 1988 (agotado).

5. Malcolm Deas y Marc Chernick. Colombiadurante el gobierno del presidente Betancur: las relaciones entre política exterior, crisis centroamericana y proceso de paz nacional. Dos enfoques, septiembre-octubre, 1988 (agotado).

6. José Luis Ramírez León. Las relacionesinternacionales de Colombia con el Medio Oriente. Evolución, desarrollo y perspectivas, noviembre-diciembre, 1988.

7. Dora Róthlisberger. Las relaciones internacionales de Colombia con los principales países asiáticos de la Cuenca del Pacífico, enero-febrero, 1989 (agotado).

8. Alejandro Valencia Villa. Derechointernacional y conflicto interno. La humanización de la guerra y el derecho de gentes en Colombia. Una aproximación histórica, marzo-abril, 1989 (agotado).

9. Cario Nasi. La política internacional deColombia hacia Cuba y Nicaragua durante el gobierno del presidente Julio César Turbay Ayala, 1978-1982, mayo-junio, 1989.

10. César Torres del Río. El presidente EduardoSan tos y la nueva práctica de la política exterior de Colombia, julio-agosto, 1989.

11. Gabriel Murillo, Mónica Rug y María VictoriaLlórente. Las relaciones entre Colombia y Venezuela: dos aproximaciones, septiembre-octubre, 1989.

12. Ana Mercedes Botero. Un aporteinterpretativo en torno a las drogas y su papel en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, noviembre-diciembre, 1989 (agotado).

13. José Luís Ramírez León. Las relacionesinternacionales de Colombia con la Comunidad Económica Europea, enero-febrero, 1990.

14. Christian L. Fréres. Colombia y España: unareseña de sus relaciones, marzo-abril, 1990.

15. Mauricio Reina. Las relaciones entre Colombiay Estados Unidos, (1978-1986), mayo-junio, 1990.

16. Diego Cardona. Evaluación de la políticaexterior de la administración Barco, julio-agosto, 1990.

17. Alberto G. Flórez Malagón y LuísGuillermo Baptiste. Ecología y política internacional. El caso colombiano, septiembre-octubre, 1990.

18. Marta Osorio. Las relaciones comerciales entreColombia y la Comunidad Europea, noviembre-diciembre, 1990.

19. Daniel García. Democracias pactadas ypolítica exterior: las experiencias de Colombia y Venezuela, 1957-1962, enero-febrero, 1991.

20. Alfredo Fuentes. Reorientaciones en políticaseconómicas y científico-tecnológicas en América Latina, marzo-abril, 1991.

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