cohesion social y sostenibilidad ambiental del desarrollo

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COHESIÓN SOCIAL Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

EN AMÉRICA LATINA: CONCEPTOS E INDICADORES

Agosto de 2009

Preparado para la División de Estadística y Proyecciones Económicas de CEPAL por:

Francisco Canal Alban (Consultor, Colombia) Rayén Quiroga Martínez (CEPAL, Santiago) Yosu Rodríguez Aldabe (Consultor, México)

y Pauline Stockins (Consultora, Chile)

con la colaboración de María Nájera (México)

Cohesión Social y Sostenibilidad Ambiental en América Latina: conceptos e indicadores

Índice

1. INTRODUCCIÓN............................................................................................................................3 2. RELACIONES ENTRE COHESIÓN SOCIAL Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL.........................................3 2.1 Cohesión social, una visión desde América Latina y el Caribe ....................................................3 2.2 Cohesión social y sostenibilidad ambiental...............................................................................4 3. MEDIO AMBIENTE Y COHESIÓN SOCIAL: UNA APROXIMACIÓN INTEGRATIVA................................6 3.1 Premisas centrales en la interrelación de lo ambiental y lo social..............................................6 3.2 Propuesta de modelo: relación de sostenibilidad ambiental y cohesión social ..........................8 4. COMPONENTES DE LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DE LA COHESIÓN SOCIAL ............................ 10 4.1 El patrimonio natural: soporte y envolvente de lo humano..................................................... 10

Limites al crecimiento económico y necesidad redistributiva a escala global y nacional.......................................... 11 El tamaño y la intensidad si importan........................................................................................................................ 12 Elementos constitutivos del Patrimonio Natural ....................................................................................................... 12

4.2 Componente 1. Brechas socio‐ambientales ............................................................................ 13 Discusión de algunas brechas socio‐ambientales ...................................................................................................... 15

4.3 Componente 2: Institucionalidad ambiental y derechos ambientales ..................................... 18 Elementos constitutivos de la institucionalidad ambiental y derechos ambientales ................................................ 19

4.4 Componente 3: Participación y Sentido de Pertenencia .......................................................... 22 Elementos constitutivos de la participación y el sentido de pertenencia ambiental................................................. 23

4.5 Componente Transversal: Conflictos socio‐ambientales y cohesión social ............................... 27 La relación entre cohesión social y conflicto ............................................................................................................. 27 Dimensiones de los conflictos socio‐ambientales ..................................................................................................... 28 Elementos relevantes de la cohesión social en el conflicto socio‐ambiental ............................................................ 30

5. PROPUESTA DE INDICADORES SOBRE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DEL DESARROLLO Y COHESIÓN SOCIAL ................................................................................................................................................ 31 5.1 Patrimonio ambiental y cohesión social: dimensionando la pérdida de recursos naturales y biodiversidad y los niveles de residuos y contaminación ...................................................................... 32 5.2 Brechas de acceso y distributivas ........................................................................................... 34 5.3 Institucionalidad ambiental y derechos ambientales .............................................................. 35 5.4 Participación y Sentido de Pertenencia: Instrumentos de medición de conocimientos, actitudes y comportamientos proambientales .................................................................................................... 37 5.5 Matriz Síntesis de Indicadores ................................................................................................ 39 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................... 40

División de Estadística y Proyecciones Económicas CEPAL

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1. Introducción

Esta propuesta busca tender fuentes conceptuales y empíricas entre cohesión social y medio ambiente en el contexto de los países de América Latina y el Caribe. Constituye apenas un primer trabajo, y como esfuerzo propositivo es necesario someterlo a discusión para enriquecer las miradas tanto conceptuales como los posibles indicadores que se han derivado en el documento.

Planteándose un horizonte ampliado, centrado en visibilizar, y por tanto avanzar en la comprensión de la sostenibilidad ambiental de los procesos de cohesión y de desarrollo social en la región, el presente documento, amplía y complementa el esquema conceptual de componentes y dimensiones del sistema de indicadores de la cohesión social de CEPAL1.

Se resaltan algunas premisas centrales en la interrelación de lo ambiental con lo social, que permiten sustentar la necesidad de reconocer al patrimonio natural como un determinante vital para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo económico y social, permitiendo explorar algunos elementos relacionados con lo ambiental que completan las dimensiones utilizadas en los componentes relacionados con las distancias o brechas, los mecanismos institucionales de inclusión/exclusión y el sentido de pertenencia definidos por la CEPAL.

Asimismo, se propone enfatizar la importancia de los conflictos socioambientales como un componente transversal que dinamiza los procesos y resultados de inclusión o exclusión social, genera una transformación en los mecanismos e instituciones creadas para su distribución y cambios en las formas de pertenencia de los seres humanos en relación con la naturaleza y la sociedad.

Este tema de cómo la cohesión global resulta afectada por los conflictos ambientales es un aporte clave que atraviesa este documento e invita a lecturas de mayor complejidad sobre la relación entre medio ambiente y cohesión social

El análisis de los diferentes componentes de la dimensión ambiental de la cohesión social permite finalmente proponer una serie de indicadores ambientales que intervienen directamente en la cohesión social. Estos pueden ser clasificados dentro de cada uno de los componentes, pero finalmente se ordenan en una matriz que interrelaciona todos los componentes y en donde se presentan sólo los indicadores que cuentan con una mínima viabilidad estadística para un número considerable de países de la región.

2. Relaciones entre cohesión social y sostenibilidad ambiental

2.1 Cohesión social, una visión desde América Latina y el Caribe

Desde la concepción revisada de la cohesión social de la Unión Europea, se enfatiza el examen de los enlaces sociales e institucionales necesarios para asegurar el bienestar de la sociedad en su conjunto, y se expresa el modelo social europeo, en cuyo marco se compatibiliza el crecimiento económico con la justicia social. Se plantea así, que “la cohesión social consiste en la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando las disparidades y evitando la polarización” (CEPAL)2.

1 CEPAL, Agencia Española de Cooperación Internacional y Secretaría General Iberoamericana, 2007. Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile.

2 Ibid.


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Desde una mirada regional, la CEPAL (2007) ha definido la cohesión social como “la capacidad de las instituciones para reducir brechas y promover la inclusión social con pertenencia y respetando la diversidad”. Respecto de definiciones previas, este constructo evita los sesgos funcionalistas más allá de la adaptación sistémica e incorporando la dimensión del actor, facilita la relación entre dimensiones que habitualmente se consideran independientes, y visualiza la cohesión simultáneamente como un fin y un medio.

La cohesión social definida así, permite la identificación de tres componentes que se interrelacionan para generar procesos y resultados específicos de cohesión. Estos componentes son i) las distancias o brechas; ii) los mecanismos institucionales de inclusión/ exclusión, y iii) el sentido de pertenencia. Las relaciones entre estos tres componentes pueden establecerse en múltiples direcciones y variar a lo largo del tiempo y en diferentes contextos.

En la región de América Latina y el Caribe, cobran relevancia las políticas de cohesión social en las agendas gubernamentales, dinamizando la construcción de significados conceptuales y mecanismos de medición de la cohesión social, de acuerdo a la especificidad y particularidad regional, fase en la cual, la discusión sobre las bases ecológicas y ecosistémicas del proceso de desarrollo social adquiere una importancia vital.

Situándose en esta perspectiva, es no sólo posible sino también necesario ampliar el horizonte conceptual de la cohesión social integrando la dimensión de sostenibilidad ambiental. Lo anterior también queda fundamentado a la hora de mirar la propuesta del “Consejo de Europa que incorpora elementos teóricos de los enfoques de derechos, capital social, inclusión social y protección” (Cepal, 2007).

2.2 Cohesión social y sostenibilidad ambiental

El debate sobre lo que se entiende por sostenibilidad del desarrollo es amplio y rico en la región de América Latina y el Caribe. Por las propias características y diversidad ecosistémica, y debido a las dinámicas productivas, sociales y culturales que se verifican dentro de los territorios latinoamericanos, el significado de la sostenibilidad ambiental de los procesos de desarrollo, es también amplio y variante según el país, el contexto y el ámbito en el que se lleva a cabo la discusión, a saber: académico, gubernamental, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil.

En su versión más integral y compleja, el concepto de sostenibilidad del desarrollo es netamente relacional, es decir, implica relacionar las dinámicas económicas (extracción de recursos, transformación, distribución, consumo, disposición de desechos y asentamientos humanos) con las dinámicas ecosistémicas (resiliencia ecológica) en las cuales se llevan a cabo estos procesos.

Así, la sostenibilidad del desarrollo implica como condición, que los proceso económicos analizados en términos específicos en cuanto al territorio y modalidad de producción y disposición por rubros e incluso por productos, insuman y desechen desde y hacia los ecosistemas, de tal forma, que: i) se pueda conservar una determinada dotación de recursos naturales y calidad ambiental; ii) que las intensidades y permanencias de la actividad permitan la restitución de los ecosistemas para garantizar su potencial actual y en el tiempo, y iii) que se garantice el mantenimiento de la cuantía y la calidad del patrimonio natural, la biodiversidad y la producción ininterrumpida de los servicios ambientales a lo largo del tiempo.

Teniendo en consideración las concepciones anteriores, la sostenibilidad ambiental del desarrollo no puede ser concebida en forma aislada o parcial, ya que la noción en sí, implica una visión relacional entre al menos dos procesos complejos.


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La sostenibilidad del desarrollo, o bien la sostenibilidad de las dinámicas sociales y económicas que resultan en determinados grados de cohesión social, se refiere a la capacidad del medio ambiente para sostener precisamente la magnitud y condiciones específicas necesarias en cada territorio, en el mediano y largo plazo. Así, se habla de desarrollo sostenible y de sostenibilidad del desarrollo, que siendo dos conceptos distinguibles, aluden a la posibilidad de que un proceso de desarrollo pueda mantenerse ocurriendo a lo largo del tiempo, no sólo para las presentes sino también para las futuras generaciones, preservando la integridad de los ecosistemas y la existencia de las otras especies.

La comparación entre extracción/reposición y entre producción de desechos/absorción, que parece simple, importa desafíos analíticos y epistemológicos considerables, toda vez que su adecuada descripción, así como su aplicación en el campo de las políticas públicas, implica la necesidad de contar con herramientas analíticas y de cuantificación que sean sistémicas, transdisciplinares y dinámicas, capaces de abarcar la creciente complejidad de varios sistemas (el económico, el social, el ecológico), que además discurren en permanente interacción y cambio.

Asumiendo esta complejidad, cabe decir que la sostenibilidad del proceso de desarrollo en cualquier localidad o territorio, estaría determinada por una serie de condiciones de sostenibilidad (relación entre magnitudes o intensidades entre extracción/resiliencia y emisión de residuos/absorción‐descomposición, dilución, entre otros).

Si aplicamos esta conceptualización a la sostenibilidad del desarrollo a escala regional, los diagnósticos coinciden en que los principales problemas o tensiones del desarrollo en relación a las dinámicas ecosistémicas en la región, incluyen la sobreexplotación y agotamiento de los recursos naturales (incluyendo suelos, borde costero y mares, bosques, agua dulce), subrayándose la pérdida de la biodiversidad; al tiempo que se verifican procesos crecientes de degradación y contaminación del aire, aguas y suelos, asociados a procesos industriales intensivos, junto a procesos de urbanización y permanencia de asentamientos humanos precarios. Estos problemas que son mas bien estructurales en los países latinoamericanos y caribeños de la región, se han visto agudizados por los actuales impactos del cambio climático en la región, entre los que se destaca cambios en los patrones de lluvia (inundaciones y sequías) y en las temperaturas, impacto en la producción agrícola, elevación del nivel medio del mar que afecta a Estados insulares y al proceso turístico, y los nuevos riesgos de salud publica asociados como Dengue y Malaria.

Como se aprecia de inmediato, los anteriores procesos de deterioro no son problemas “puramente” ambientales, sino que surgen de la interrelación de las dinámicas socioeconómicas (producción, distribución, consumo, emisión de residuos, disposición de desechos y asentamientos humanos de las personas que los llevan a cabo), en estrecha vinculación con los medios y procesos ambientales y ecosistémicos correspondientes a los territorios en cuestión, procedan de lo local o sean consecuencia de “males” globales como el cambio climático y el adelgazamiento de la capa protectora de ozono.

Recapitulando, la sostenibilidad como noción implica sostener o mantener a lo largo del tiempo una determinada dinámica. De ahí que la sostenibilidad del desarrollo (entendida como la simple expansión de la producción, o bien, de una mejor distribución del esfuerzo y los frutos del proceso entre la población), implica que éste sea realizado de tal manera, que su permanencia en el tiempo pueda ser garantizado, dadas las disponibilidades y renovabilidad


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de los acervos de patrimonio natural y las capacidades de resiliencia de los ecosistemas en cuestión.

3. Medio Ambiente y Cohesión social: una aproximación integrativa

3.1 Premisas centrales en la interrelación de lo ambiental y lo social

Como en cualquier aproximación conceptual, es necesario explicitar las premisas centrales sobre las cuales se funda el pensamiento y las relaciones que se proponen. En este caso, para relacionar sistemas y procesos tan abarcativos como son los de cohesión social y la sostenibilidad ambiental del desarrollo, resulta también importante establecer sobre qué bases está construida la aproximación conceptual y de indicadores que se ofrece.

Estas premisas serían:

• Desde un enfoque sistémico, es posible plantear dos subsistemas que interactúan en forma permanente, modificándose mutuamente. En esta interacción recurrente se tiene al sistema de la naturaleza y por otro al subsistema sociedad humana, sin perjuicio de que cada uno fluye y se dinamiza de acuerdo a determinantes propios. Todo lo que ocurre en la naturaleza responde primordialmente a sus propios tiempos y está sujeto a los ciclos de materiales y a las leyes físicas y químicas, y al devenir de los procesos biológicos (autopoiesis y adaptabilidad). Al mismo tiempo, la sociedad humana en cada territorio fluye dentro de unas determinadas relaciones de poder, construye ideologías y discursos determinados, imbrica ciertos estilos de desarrollo, de producción y consumo, construyendo ciertos sistemas económicos con ciertos resultantes distributivos y de cohesión social, todos los cuales son históricos y modificables, pero que impactan el patrimonio natural presente y futuro en diverso grado.

• La humanidad, su organización social y su economía, constituyen un subsistema abierto, nutrido y limpiado por los ecosistemas que la sostienen, lo cual se verifica en todas las escalas, desde lo local (barrio, poblado rural), pasando por las comunas y los municipios, por las provincias, los países las regiones supranacionales y el planeta como un todo. Existe una capacidad del patrimonio natural y del medio ambiente, limitada por las leyes físicas y por las dinámicas biológicas y ecológicas para que los sistemas naturales sostengan a la humanidad y su tecnología, siempre con arreglo a las especificidades en cada territorio y cultura humana. En algunos ámbitos, espacios y momentos, estas capacidades han sido sobrepasadas, y la humanidad como un todo, con las inequidades sociales de consumo e impacto ambiental, ha generado una modalidad económica insostenible a escala global.

• Pero, al mismo tiempo, el análisis distributivo de costos y beneficios derivados del uso y apropiación del territorio, del espacio ambiental, y de los recursos tanto naturales como económicos, describe un mundo inequitativo que no es aceptable desde una perspectiva ética, donde los que tienen más poder y mayores recursos económicos también dejan una huella ecológica mucho más grande de lo que le correspondería proporcionalmente a su territorio y población si la distribución fuese realizada en forma equitativa; en detrimento de la calidad ambiental y del acceso a recursos por parte de los grupos que son más vulnerables tanto social como ambientalmente, que ven comprometido el desarrollo futuro merced de el sobre uso de recursos de algunos privilegiados en el pasado y en el presente.

• De ahí que abordar lo social, y en particular sus procesos distributivos inter‐temporales de los ingresos, la pobreza y el empleo, implica también abordar la base ecológica de sustentación de la producción de bienes y servicios económicos, y de su relación con el tejido social y los


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procesos humanos. Estas interrelaciones muestran algunos procesos regionales transversales y otros que son específicos a los distintos países y territorios que conforman la región.

• La cohesión social enfatiza los enlaces sociales e institucionales orientados a garantizar el bienestar y la justicia social, y consiste en la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando las disparidades y evitando la polarización. Así entendida, la cohesión social juega un rol central en la capacidad de la sociedad de intervenir y modificar los elementos necesarios para asegurar sostenibilidad: cuanto mayor es la cohesión social, mayores serán las posibilidades de socializar la información y consensuar políticas y acciones orientadas a preservar e incluso mejorar el patrimonio natural y, a su vez, se contará con mejores condiciones para enfrentar los fenómenos naturales o las consecuencias de las perturbaciones a la naturaleza provocadas por acciones antrópicas.

• Al mismo tiempo, la cohesión social requiere de la preservación del patrimonio natural, de su diversidad y del sostenimiento de la calidad ambiental para garantizarse en los territorios y a través del tiempo. La disminución de las brechas sociales, el sentido de pertenencia y la institucionalidad pertinente a los derechos sociales ocurren, como todo proceso de lo humano, en un contexto territorial y ambiental que debe ser preservado para que siga nutriendo la capacidad de desarrollo para las actuales y futuras generaciones.

• La equidad es un elemento central de la sostenibilidad de los procesos humanos en el tiempo y a través de los territorios, esto incluye la igualdad de oportunidades y la equidad en la distribución de recursos y derechos a través de los territorios, entre los grupos humanos y sociales, entre los países, y entre las actuales y futuras generaciones. Con esto se quiere decir que los procesos tendientes a incrementar la cohesión social y aquellos que contribuyen a la sostenibilidad ambiental del desarrollo son paralelos, y que no puede haber sostenibilidad ambiental si el proceso económico es concentrado y excluyente, y no mejora las condiciones sociales, la equidad distributiva y la cohesión social. Patrimonio natural y patrimonio social son constitutivos de los acervos con que cuenta la humanidad para construir procesos cada vez más inclusivos, diversos y sostenibles.

• La sostenibilidad tanto del proceso de desarrollo como de la cohesión social en el tiempo, implica asegurar la sostenibilidad ambiental de los procesos económicos (ingresos y su distribución, empleos y su calidad), los que a su vez se relacionan con la organización y las dinámicas sociales y políticas existentes. Tal como es innegable que las dinámicas económicas están íntimamente vinculadas con los procesos y dinámicas ambientales de los territorios en cuestión, es evidente que las dinámicas sociales están también estrechamente relacionadas con estos procesos económicos y ambientales, como se establece en diversas aproximaciones sistémicas que piensan en el desarrollo como un proceso complejo en donde interactúan diversas manifestaciones de lo humano y el medio natural e intervenido.

• La humanidad se relaciona con el medio ambiente inmediato y con la naturaleza en general, en forma similar a como se relaciona un grupo con otro, y una persona con otra, es decir, a partir de una cierta mirada, desde una cosmovisión determinada, sea esta explícita, implícita e incluso inconciente. La conducta, las actitudes y la cultura dominante en una determinada sociedad e incluso dentro de determinados grupos involucra una serie de elementos axiológicos que son profundos, así como de discursos de justificación y reafirmación que se relacionan y construyen un ethos determinado, un discursos predominante, el ejercicio de una determinada ideología y que se refleja en estilos de desarrollo, producción y consumo que son


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identificables; así como en relaciones de poder que son específicas a los distintos territorios y naciones, pero que en general se caracterizan por una homogeneidad en el mundo moderno.

• Es evidente que abordar estos elementos cobra importancia central cuando se trata de la cohesión social en América Latina y el Caribe. En la región, sus ejes económicos y motores de desarrollo se basan en la explotación creciente de los recursos naturales y los servicios ambientales que se generan como flujos que emanan de este patrimonio. Esto no significa que la naturaleza quede reducida a recursos, sino que la naturaleza con toda su complejidad y valores intrínsecos, también se manifiesta desde la óptica del desarrollo como una fuente de recursos naturales y múltiples servicios ambientales que es necesario utilizar con sabiduría, o sea en forma sostenible para soportar el bienestar humano y la mayor cohesión social a lo largo del tiempo y a través de los territorios. Los llamados recursos naturales centrales en la economía latinoamericana son innumerables, pero para ilustrar se puede mencionar las aguas, la tierra, el aire, la atmósfera, los bosques, el borde costero, las pesquerías y las minas y depósitos de combustibles fósiles. Los servicios ambientales derivados incluyen por ejemplo la regulación del clima y los ciclos hídricos, la captura de carbono, la preservación de la biodiversidad, la acumulación de agua en glaciares y nieves, la dilución de contaminantes en los mares y bordes costeros, los bienes escénicos explotables por el turismo, entre muchos otros. La sostenibilidad del uso de estos recursos y servicios ambientales, para el desarrollo y la cohesión social, dependerá de las intensidades, las escalas, la duración del esfuerzo productivo, así como de su relación con las capacidades de carga y resiliencias específicas en territorios concretos.

3.2 Propuesta de modelo: relación de sostenibilidad ambiental y cohesión social

En este punto se presenta una propuesta de aproximación conceptual que intenta relacionar los procesos de cohesión social con las dinámicas del medio ambiente, guardando consistencia conceptual con la propuesta de CEPAL (2007) sobre cohesión social y sus componentes.

Base ecosistémica o de patrimonio natural sosteniendo la cohesión social

Base Ecosistémica o Patrimonio Natural

Organización social humana

• Distancias • Mecanismos Institucionales

• Sentido de pertenencia

Cohesión social

Fuente: elaboración propia.


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En este modelo se propone vincular la cohesión social y la sustentabilidad ambiental, ampliando el horizonte del desarrollo social hacia el mejoramiento de la calidad de vida de la población de forma sostenible, considerando que ambos procesos se retroalimentan continuamente. En este sentido, se puede considerar que si las dinámicas de los tres componentes de la cohesión social apuntan a incrementar ésta última, los beneficios que se despliegan también inciden en la calidad ambiental y a su vez mayor sostenibilidad ambiental favorece la cohesión social, tal como se ha elaborado en las premisas.

En este sentido, y también en línea con las premisas del documento, es posible distinguir

a) una base ecosistémica o de patrimonio natural que sostiene las dinámicas, organización y procesos humanos, incluyendo la mirada de la cohesión social.

Adicionalmente, como dimensiones principales que es conveniente distinguir, se proponen tres componentes centrales para el análisis de las relaciones entre cohesión social y sostenibilidad ambiental:

b) un componente de distancias o brechas en el acceso y disponibilidad a patrimonio y servicios ambientales entre los grupos sociales,

c) un componente que reúne los aspectos institucionales y los mecanismos para la sostenibilidad ambiental de la cohesión social

d) un componente de pertenencia y participación, que agrupa elementos respecto de la vida en los diversos territorios, los procesos de participación, la información ambiental y aspectos como valores, actitudes y comportamientos proambientales.

e) Finalmente, como dinámica transversal a los tres componentes, estrechamente relacionado biunívocamente con cada uno de éstos y con la base patrimonial, se realiza una reflexión sobre los conflictos socioambientales como procesos y oportunidades para garantizar la sostenibilidad ambiental y la cohesión social.

A continuación se presenta un esquema que sintetiza la propuesta contenida en este documento donde cada componente se analiza bajo la óptica de la relación de la sostenibilidad ambiental con la cohesión social.

Relación entre sostenibilidad ambiental y cohesión social: un modelo explicativo.

Brechas de acceso y

distributivas

Institucionalidad ambiental y derechos

ambientales

Participación y sentido de pertenencia

Patrimonio natural

Conflictos socio‐ambientales



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Cada uno de estos componentes y sus múltiples manifestaciones afectan los procesos sociales y los grados de cohesión social, tal y como se intentará describir en las siguientes secciones.

4. Componentes de la sostenibilidad ambiental de la cohesión social

4.1 El patrimonio natural: soporte y envolvente de lo humano

Dentro de los componentes que facilitan la aproximación simultanea a lo ambiental y la cohesión social, se tiene en primer término la base patrimonial de sustentación de las sociedades humanas en su territorio; bases ecológicas y ecosistémicas del proceso de desarrollo social, que inciden directa e indirectamente en la capacidad de una sociedad de progresar con creciente cohesión social. Como ya se estableció en las premisas de este trabajo, la relación es de ida y vuelta, pues mayores niveles de cohesión social a su vez facilitan la conservación, manejo y sostenimiento de la calidad del patrimonio ambiental que le sostiene. Existe pues, un círculo virtuoso que impulsa y retroalimenta positivamente los niveles de cohesión social con la cantidad y calidad del patrimonio natural.

Los ecosistemas contienen y soportan todo lo que ocurre en la capa viva del planeta, incluyendo a la sociedad humana. No es posible la producción económica, y por tanto no es posible la distribución del ingreso y de las oportunidades sin utilizar el patrimonio ambiental en cada uno de los territorios. Tampoco es posible pensar en mayor cohesión social si no se incorpora en el análisis la mirada o la dimensión del patrimonio natural y de los servicios ambientales que se dan por garantizados y estables, aunque esto último depende de los ritmos, la magnitud y la persistencia de la huella humana en los ecosistemas.

Por lo tanto, los sistemas económicos orientados a satisfacer necesidades humanas con mayor o menor equidad e inclusión, no existen por sí mismos ni en un vacío imaginario, ya que tanto la producción, el consumo y la distribución ocurren con el concurso permanente del medio ambiente, de donde se cosechan la energía y la materias primas, y a donde se devuelven los residuos y contaminantes que se producen a lo largo y hacia el final del proceso.

Al mismo tiempo, los sistemas económicos y sociales son el resultado histórico de una serie de complejas relaciones sociales, de las dinámicas culturales que dicho grupo humano construye, de las percepciones y valores dominantes y emergentes, de la distribución del poder y de la información entre los diversos grupos, de sus intereses y de sus capacidades de influir y transformar su realidad.

En el ámbito de la sostenibilidad del desarrollo, el actual deterioro de los ecosistemas y por tanto de los sistemas de soporte vital y de las sociedades constituye una pérdida de patrimonio natural, y por tanto, una disminución del potencial de gestar bienestar humano de forma responsable y duradera a lo largo del tiempo. El patrimonio natural es la base sine qua non de cualquier proceso de bienestar y cohesión social, siempre que consideremos el proceso de forma integral e intergeneracional.

Por lo tanto, la economía y su extracción, cosecha y devolución permanente a los ecosistemas, y sus impactos correspondientes, no pueden seguir creciendo infinitamente en un planeta que es finito y que está sujeto a determinados ritmos de reposición de los recursos naturales, de materias y energía que se cosechan y a determinadas capacidades de dilución, absorción y reciclaje de los desechos que devuelven las sociedades a su medio ambiente.


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Limites al crecimiento económico y necesidad redistributiva a escala global y nacional

La discusión sobre los límites al crecimiento económico se ha prolongado por décadas con distintos énfasis, en particular el argumento del Club de Roma sobre el agotamiento de los recursos naturales a escala mundial. No obstante, aunque los combustibles fósiles y otros activos del subsuelo son evidentemente no renovables, aún no se han agotado, si bien su combustión genera el calentamiento global y los costos asociados de esta contaminación han impulsado a los Estados desarrollados a formalizar un compromiso internacional para reducir las emisiones (Kioto), y los ha impulsado a gravar y limitar su uso, al mismo tiempo que incentivan su sustitución por fuentes limpias y renovables. Siempre han existido estos límites normativos, e incluso morales, a determinadas industrias y actividades, y en la necesidad de preservar el patrimonio natural para las generaciones futuras evidentemente priman las consideraciones éticas y deontológicas que corresponden al grado de civilización humana y a las culturas y conocimientos prevalecientes en cada territorio y época.

Sin embargo, también existen límites a la pretensión (implícita o explícita) del crecimiento económico ilimitado, que están dados por leyes físicas de las que ninguna tecnología o ingenio humano pueden escapar. Tal como en el planeta impera la ley de la gravedad, por la termodinámica se sabe que tanto la materia como la energía en nuestro planeta son constantes, y de eso se dispone, junto a las demás especies, para resolver las necesidades y vivir vidas dignas.

Si el quehacer humano, en cualquier arreglo societal o enfoque económico que organiza la producción y la distribución de la riqueza, por cualquier motivo, excede en forma prolongada estos límites físicos y bióticos, se tendrá deterioro ecosistémico y mermará consecuentemente la capacidad de sostener dichas dinámicas económicas y sociales.

Así, dado que el crecimiento de la extracción y producción económica no puede ser infinito, y considerando la inequitativa distribución del espacio ecológico entre países e individuos, entonces el argumento regulatorio y redistributivo de los bienes y males del proceso económico cobra mas fuerza que nunca, en todas las escalas.

En este punto es crucial considerar que aunque la humanidad en su conjunto ya ha sobrepasado la resiliencia de algunos ecosistemas y que en conjunto ha generado un agotamiento y un deterioro ambiental considerable, la distribución del “uso” de este espacio ambiental ha sido inequitativa entre los países e individuos. La huella ecológica que mide el uso de espacio ambiental para viabilizar los niveles de vida en los distintos países, muestra que un estadounidense promedio tiene una huella ambiental (9,4 has p/c) 3 veces mayor que la de un mexicano (3,4 has p/c) y más de 10 veces mayor que la de un ciudadano de India (0.9 has p/c).

A su vez, los países que sobre usan su propio espacio ambiental territorial lo están haciendo a costa de la importación de espacio ambiental de otros países en forma de productos y servicios ambientales, mermando el patrimonio ambiental de otros e hipotecando sus capacidades futuras de desarrollo. En un estimado grueso, si la superficie terrestre utilizable en el planeta se distribuyera equitativamente entre los 6.500 millones de seres humanos, se tendría unas 2 has p/c para sostener la vida humana.

Ahora bien, de acuerdo a los ecosistemas y biomas, la biocapacidad disponible varía según región del planeta, evidenciándose nuevamente los problemas distributivos respecto del patrimonio natural. En este sentido, si bien existen limites ecológicos al crecimiento económico, no es posible asignar a todos los países un limite igualitario en el uso de los ecosistemas, sino


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que este debería considerar las inequidades precedentes y reasignar proporcionalmente el espacio ambiental y el derecho a crecer hasta alcanzar niveles materiales de vida que sean consistentes con la dignidad humana, y sostenibles en el largo plazo.

El tamaño y la intensidad si importan

Cuando analizamos sostenibilidad, el tamaño y la intensidad sí importan. El patrimonio natural y sus servicios derivados se reciclan, sus componentes fluyen, se reponen y evolucionan con un ritmo “natural” determinado, en la mayoría de los casos demasiado lento para la codicia humana. Así, el tamaño, la intensidad y la persistencia de las intervenciones humanas sobre determinados territorios y por tanto respecto de ciertos ecosistemas, y que afectan la cultura y los tejidos sociales de determinados grupos humanos, pueden ejercer sobre éstos últimos distintos efectos y de distinto calibre.

Para una comunidad local, o para la tradición cultural y cohesión social de una etnia o de un pueblo originario, no da lo mismo que se construya junto a ellos una actividad de etnoturismo social y ambientalmente responsable, que ser invadidos todos los meses por una horda de turistas de bajo presupuesto que ensucien, depreden y exploten todo a su paso, dejando las ganancias en operadores turísticos en las metrópolis. Por otro lado, un megaproyecto extractivo en un determinado territorio, podría generar efectos contrapuestos sobre el tejido social y la calidad de los ecosistemas en un primer momento, pero dado que lo social y lo ambiental está íntimamente vinculado, lo más probable es que con el paso del tiempo los daños ambientales terminen afectando negativamente al tejido social.

Elementos constitutivos del Patrimonio Natural

Como ya se ha dicho, en los abordajes complejos e interdisciplinarios que quieren dar cuenta de la relación de lo ambiental con lo social, todo es importante y todo esta relacionado con todo. De ahí que patrimonio ambiental y los servicios ambientales con que se cuenta para continuar la vida y generar el sustento y las actividades humanas evidentemente imbrican un sinnúmero de componentes que interactúan en forma de red, continua y recurrentemente.

Sin embargo, si hay que aumentar el nivel de concreción, algunos aspectos son fundamentales en el análisis de sostenibilidad a través de esta dimensión de patrimonio natural, particularmente cuando se quiere mirar el proceso desde América Latina y el Caribe.

En aras de simplificar, se presenta el siguiente diagrama que esquematiza las áreas temáticas y componentes habitualmente considerados en el análisis del patrimonio ambiental del desarrollo y por cierto de la cohesión social en un país o bien en la región de ALC.


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Algunos elementos constitutivos del patrimonio natural latinoamericano

• Biota Existencia de especies flora y fauna Especies amenazadas Biodiversidad Patrimonio genético

• Recursos Naturales Tierras y suelos Bosques Mares y borde costero Agua dulce Activos subsuelo Aire y atmósfera

• Calidad ambiental y calidad de vida Aire respirable Agua para consumo humano Saneamiento Básico Salud ambiental Áreas verdes Transporte Valores escénicos y culturales Riesgos naturales

• Impacto cambio climático Turismo Agricultura y vida rural Desertificación Salud humana Afectación desastres

Fuente: elaboración propia

4.2 Componente 1. Brechas socio‐ambientales

Se hace necesario analizar las inequidades que existen entre los distintos grupos de población en relación al patrimonio natural y los servicios ambientales, y la relación de estas inequidades con respecto al proceso de cohesión social.

El nivel de bienestar de la población está íntimamente relacionado con las condiciones ambientales de su lugar de residencia y con la disponibilidad y acceso a recursos naturales y servicios ambientales. Así, las inequidades socio‐ambientales se dan al existir desequilibrios en la distribución territorial de la población y una distribución dispar de los recursos y servicios ambientales entre distintos territorios y grupos de población. Por otro lado, la inequidad socio‐ambiental se relaciona también con el impacto diferencial de la degradación ambiental sobre grupos sociales definidos por clase, edad, etnia y género, todo lo cual se relaciona con la persistencia de inequidades entre grupos sociales que por su nivel económico sobre consumen y depredan recursos, generan contaminación en forma desproporcionada, y otros grupos que son mayormente impactados por estas acciones.

Si bien la escala y acumulación de presiones sobre el medio ambiente han pasado a ser un fenómeno de carácter global, donde problemas como el cambio climático y el adelgazamiento de la capa de ozono impactan a todos, siendo sus consecuencias incluyentes y envolventes, también es cierto que debido a las condiciones de infraestructura y de distribución espacial de los asentamientos humanos precarios, las presiones afectan de mayor manera a los países más pobres, y a los grupos más vulnerables de la sociedad, que son además quienes poseen menor capital económico y social para poder emprender acciones que permitan revertir estos problemas.

Las brechas socio‐ambientales se pueden identificar y analizar atendiendo a distintas categorías por ejemplo entre las generaciones actuales y futuras, entre distintas zonas geopolíticas, entre diferentes continentes, países, municipios, cuencas o ecosistemas, y se producen también entre las zonas urbanas y rurales, entre diferentes urbes, y dentro de cada uno de los asentamientos


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humanos. Evidentemente, estas formas de mirar la inequidad se interconectan e interpelan mutuamente con gran complejidad.

Como se puede ver en la siguiente tabla, es posible organizar la mirada sobre las distancias socio‐ambientales en su relación con los elementos constitutivos de la cohesión social atendiendo al menos a cuatro grandes ejes.

Organización de las distancias socio‐ambientales

Ejes Categorías Ejemplos de contrastes para establecer distancias socio‐ambientales entre:

Eje escalar

Escalas de análisis: Global Regional Subnacional

Países desarrollados – países en desarrollo Subregiones y países Urbano – rural Interurbano (por ejemplo entre barrios) Municipios

Eje temporal

Intergeneracional Generaciones presentes –generaciones futuras

Eje objeto Acceso, uso y disfrute que realizan distintas categorías analíticas respecto de:

Elementos constitutivos de la relación entre la sociedad y el patrimonio y servicios ambientales: Patrimonio Natural Servicios Ambientales Contaminación Infraestructura y servicios básicos (agua, saneamiento, electrificación, salud, etc.)

Eje grupo social

Genero Etnia Grupos socio‐económicos

Hombres ‐ mujeres Indígenas y afrodescendientes – resto de la población Mayores ingresos – menores ingresos (mas vulnerables)


Como es evidente, pensar en cualquier combinación de ejes y categorías analíticas, implica necesariamente el concurso de varias otras que hacen más completo pero también más complejo describir la existencia de distancias socio‐ambientales.

Un primer enfoque territorial implicaría considerar las inequidades desde el punto de vista espacial, lo que los habitantes de un territorio tienen o sufren, respecto del acceso que corresponde a las personas de otro territorio, se podrían considerar así los países desarrollados respecto de los que están en vías de desarrollo, lo urbano respecto de lo rural, o los municipios más ricos respecto de los más pobres dentro de un mismo país.

Un segundo enfoque requiere concentrarse más bien en términos del objeto analítico, o respecto de las categorías centrales en las que se verifica el acceso, analizando por lo tanto, los problemas de inequidad de acceso a elementos del patrimonio natural tales como los recursos naturales, el territorio seguro, los servicios ambientales, etc.

Otra posible mirada implica analizar las brechas de uso y disfrute de lo ambiental por parte de las generaciones pasadas, las actuales y las futuras, construyendo una mirada intertemporal que alude a grupos humanos ya no solamente mirados con la perspectiva de inequidad social, sino que incorporando en forma simultánea la inequidad intergeneracional derivada de las consideraciones de las necesidades presentes por encima de lo que requieren los ciudadanos que vendrán en diez o veinte años más.

Finalmente el análisis podría también abordarse desde los diferentes grupos sociales que son afectados por las inequidades o brechas socio‐ambientales.


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Discusión de algunas brechas socio‐ambientales

Dado que las distancias y las inequidades se verifican superponiendo de forma simultánea los ejes, las categorías y sus correspondientes temáticas u objetos centrales, así como las variables de tiempo y espacio, se esboza a continuación una panorámica breve sobre las principales inequidades o distancias en el acceso de las personas al disfrute del patrimonio natural y los servicios ambientales, en función de los posibles núcleos de problemas que son relevantes para los países de ALC.

Distancias socio‐ambientales respecto de recursos y servicios naturales

Las brechas socio‐ambientales respecto de los recursos y los servicios ambientales persisten ya que por un lado las personas con más recursos económicos realizan un uso desproporcionado e insostenible de los recursos del patrimonio ambiental, con la generación de los consecuentes pasivos ambientales, y por otro lado ésta pérdida persistente de la capacidad de los ecosistemas para generar servicios ambientales, que también son asequibles en forma inequitativa, contribuye a profundizar la brecha entre los grupos sociales, estimulando la conflictividad de las comunidades y comprometiendo la cohesión social. La pérdida en cantidad y calidad de servicios ambientales tales como mantención de los ciclos hídricos, regulación del clima, dilución de contaminantes, entre otros, afecta de manera diferenciada a los grupos de la población, lo que se traduce en la profundización de la exclusión de los estratos más vulnerables al derecho ambiental a un medio ambiente productivo y seguro.

Las manifestaciones de la inequidad tanto en las fuentes como en los recipientes del impacto ambiental en todos los territorios se acumulan y ya son evidentes. Los mismos se ha manifestado en los diagnósticos de medio ambiente y sostenibilidad en la región, destacándose cada vez con más fuerza en América Latina y el Caribe la pérdida de hábitat y biodiversidad, así como el sobre uso y degradación de recursos naturales vitales para la economía actual y futura, como son los bosques, los suelos, el agua, los recursos del borde costero y la biomasa pesquera.

Las disparidades en cuanto al acceso y consumo de recursos naturales se dan también dentro de la región de ALC, como sucede por ejemplo con la distribución inequitativa del agua entre países, y dentro de los territorios de estos últimos. América Latina y el Caribe es una Región rica en agua, representa el 15% de la superficie de tierras del planeta, tiene alrededor del 10% de la población mundial y cerca del 40% de reserva de agua dulce del mundo”.3 Sin embargo, existen marcadas diferencias en la dotación de agua y en su disponibilidad.

Distancias socio‐ambientales respecto de espacios y territorios seguros

El concepto de riesgo lleva implícito la noción de inequidad. Esto se debe a que el riesgo involucra tanto la amenaza como la vulnerabilidad frente a dicha amenaza. Mientras que la amenaza es un factor producido por fenómenos ambientales tanto de tipo natural (lluvias, terremotos etc.) como de tipo antropogénico (derrames químicos, rompimiento de diques etc.) o por una concatenación de diversos amenazas,4 la vulnerabilidad se refiere a las condiciones en las que vive una población determinada, y es el resultado de decisiones sociales, vinculadas a su vez tanto con la desigualdad, como con las condiciones de un territorio y sus instituciones5.

3 FAO, 2009. Centro de Noticias de la ONU

4. Lavell, Allan et al (2004) Conceptos y nociones relevantes para la gestión del riesgo. http://ww.desenredando.org

5 Wilches‐Chaux (1993) habla de una “vulnerabilidad global” que es la conjunción de la vulnerabilidad social, institucional, cultural, física, localizacional, política, física y económica entre otros aspectos, sin embargo desde la perspectiva que se vea, la vulnerabilidad siempre es producto de las condiciones de una sociedad, y por lo tanto de la intervención humana.


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http://ww.desenredando.org/


En este sentido, si bien grupos socioeconómicos de todas las naciones y de todos los estratos se ven expuestos a amenazas naturales, los países más ricos y los grupos de mayores ingresos logran tomar medidas e invertir en mecanismos que les permitan reducir su vulnerabilidad y, por tanto, están menos expuestos a los riesgos. Los riesgos naturales afectan también a terrenos frágiles de las zonas urbanas, lugares que son habitualmente habitados por poblaciones de bajos recursos.

Por otro lado, al incorporar la noción de vulnerabilidad como componente del riesgo, se confiere responsabilidad a la sociedad frente a la ocurrencia de desastres, por tanto, se habla de desastres socio‐naturales o auto producidos por la sociedad. Es decir, estos problemas que son mas bien propios de los países latinoamericanos y caribeños de la región, se han visto agudizados por los actuales impactos del cambio climático, que incluyen cambios en los patrones de lluvia y hacen más recurrentes las inundaciones y sequías, y modifican las temperaturas, elevando el nivel medio del mar y poniendo en riesgo especialmente a los Estados insulares 6.

Distancias socio‐ambientales respecto de un medio ambiente libre de contaminación

La existencia de brechas de acceso y disponibilidad de un medio ambiente sano, libre de contaminación, se refiere a la inequitativa distribución territorial y social del impacto o la afección producida por los contaminantes y residuos en función de las características sociales y económicas de las poblaciones en sus asentamientos humanos.

A continuación se ilustrará sucintamente como estos problemas ambientales afectan diferencialmente a los distintos grupos sociales.

Contaminación de la atmósfera:

Desde la perspectiva escalar global, la mitigación de las emisiones de los gases de efecto invernadero y la reducción de las emisiones que contribuyen al agotamiento de la capa de ozono constituyen compromisos internacionales tendientes no sólo a reducir las emisiones antropogénicas, sino también a reducir las importantes brechas que se producen a nivel planetario, debido al desequilibrio entre quienes emiten, quienes son impactados por estas emisiones, y quienes necesitan emitir.

Contaminación del aire respirable

A escala subnacional, en América Latina, más de 300 millones de personas (más de 70% de la población) residen en grandes ciudades, en donde el aumento en la quema de combustibles fósiles constituye la mayor fuente de contaminación del aire respirable. En muchas ciudades se rebasan las normas de exposición a material particulado, a partículas suspendidas y a otros contaminantes como óxidos de nitrógeno, óxidos de azufre, monóxido de carbono, dióxido de azufre y ozono a nivel del suelo, poniendo en riesgo la salud de los citadinos e incluso su vida. Sin embargo, el impacto es generalmente diferencial según los estratos de ingreso debido al acceso privilegiado de grupos de altos ingresos a terrenos con menores concentraciones de contaminantes.

6. Quiroga, Rayén, 2007. Indicadores ambientales y de desarrollo sostenible: avances para América Latina y el Caribe. Serie Manuales N0 55, CEPAL.


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Contaminación del agua

Los acuíferos de la región se han descuidado, y por tanto muchos de ellos se han contaminado, pero nuevamente, el impacto de estos niveles crecientes de contaminación impacta en forma diferencial según estratos de ingresos y recursos. Los principales problemas de contaminación de agua proviene de actividades agrícolas (nitratos, pesticidas), saneamiento in situ (nitratos, microorganismos), disposición de residuos sólidos y generación de lixiviados y metales provenientes y actividades industriales. El agotamiento de los acuíferos y la intrusión de agua salada también son importantes fuentes de contaminación de aguas subterráneas. Muchos ríos se han convertido en drenajes, otros al igual que lagos están seriamente contaminados.

Contaminación por desechos sólidos

El incremento de población, así como el tipo de consumo actual ha significado que la basura per cápita se incremente en forma importante. La falta de sitios apropiados para su manejo a menudo se traduce en la generación de basurales en territorios periféricos contiguos a poblaciones pobres que conviven con sus consecuencias. Por su parte, las explotaciones mineras, petroleras y agrícolas (las que emplean agroquímicos), y recintos como hospitales, plantas de energía y ciertas industrias, entre otros, generan desechos químicos y residuos sólidos peligrosos, los cuales en muchas ocasiones también terminan concentrados en espacios donde surgen tugurios.

Distancias socio‐ambientales de origen e impacto del Cambio Climático

En el último siglo, el ritmo de las variaciones climáticas se ha acelerado de manera radical, a tal grado que afecta ya la vida planetaria, pero no sólo de las generaciones actuales, sino que también de las futuras. La principal causa de esta agudización es el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero provocado principalmente por las sociedades industrializadas y su intensa y prolongada huella de carbono.

Los países desarrollados aportan alrededor del 70% de las emisiones por la quema de combustibles fósiles. Por su parte América Latina y el Caribe continúan aumentando sus emisiones de carbono per cápita, con altibajos ligados fundamentalmente a las variaciones del crecimiento de países en desarrollo. De todas formas, cabe destacar que en el año 2000, las emisiones fueron todavía muy inferiores a las de los países desarrollados7.

No obstante ser responsable por una mínima parte de la emisiones de carbono, el cambio climático ya está afectando a muchos países latinoamericanos y caribeños, con enormes repercusiones socioeconómicas y afectaciones a la salud y el bienestar de los seres humanos. La productividad de la tierra esta disminuyendo y la degradación y desertificación aumenta, las biomasas pesqueras cambian sus ciclos habituales, los ecosistemas marinos están siendo modificados por el aumento de las temperaturas y el nivel medio del mar aumenta afectando el turismo y el borde costero de los Pequeños Estados Insulares en la región. Los efectos del cambio climático también se relacionan con brotes de enfermedades transmitidas por vectores (i.e. dengue), eventos extremos como olas de calor, sequías o inundaciones, así como ascenso en el nivel del mar. Es preocupante también la inseguridad alimentaria, el abasto de agua y los consiguientes conflictos que se desaten por la escasez.

7 CEPAL (2005). “Cuentas ambientales: conceptos, metodologías y avances en los países de América Latina y el Caribe”. Santiago de Chile.


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Distancias socio‐ambientales urbano – rurales e interurbanas

Las disparidades ambientales urbano‐rurales se manifiestan especialmente en el acceso desigual a servicios ambientales como el aire limpio, o de saneamiento ambiental como son el acceso a agua potable y alcantarillado. Por otro lado, el crecimiento acelerado e incontrolado de las ciudades de America Latina y el Caribe ha exacerbado las disparidades urbano‐rurales, por la consecuente desaparición, reducción y deterioro de las cubiertas vegetales (principalmente bosques), incluyendo terrenos de cultivo, áreas naturales y humedales.

Por su parte en las ciudades, las disparidades o brechas ambientales se relacionan directamente con el patrón de segregación residencial a gran escala, propio de varias ciudades latinoamericanas, y que se caracteriza por la clara separación entre ricos y pobres en territorios urbanos diferenciados en cuanto a sus problemas ambientales y amenidades urbanas (Sabatini, 2001). Dentro de este patrón urbano los grupos más pobres se localizan en territorios carentes de equipamiento y comercio, normalmente cercanos a fuentes contaminantes, y muchas veces sujetos a riesgos naturales, lo que conlleva una disminución generalizada de su calidad de vida8. Paralelamente los grupos de mayor recursos económicos tienen acceso no sólo a suelo mejor localizado en cuanto al equipamiento y servicios que presta la ciudad, sino que también en cuanto a la calidad ambiental de los mismos; suelos que cuentan con bondades climáticas y geomorfológicas, además de atributos paisajísticos9.

La distribución dispar de las áreas verdes en las urbes es sólo un ejemplo más de la misma problemática distributiva, siendo un problema fundamental ya que éstas no sólo sirven como lugares de ocio y esparcimiento, sino que además cumplen funciones ambientales y ecológicas fundamentales como son mejorar las condiciones climáticas, reducir la contaminación ambiental, amortiguar la contaminación acústica, y actuar en la disminución del escurrimiento superficial de las aguas de lluvia.

Como puede verse, el análisis de las distancias o brechas en un intento de correlación de la sostenibilidad ambiental y de la cohesión social, es infinito, por lo tanto requiere de un diseño metodológico con el fin de concretar los puentes conceptuales y empíricos de dicha relación.

4.3 Componente 2: Institucionalidad ambiental y derechos ambientales

Este segundo componente aborda el análisis de las oportunidades y dificultades que ofrecen los desarrollos de la institucionalidad ambiental y los derechos ambientales para contribuir a mejorar la cohesión social en América Latina y el Caribe.

Al argumento cada vez más evidente de que el mercado desregulado no es capaz de generar ni estabilidad económica ni desarrollo social ni sostenible, considerando la base patrimonial natural del desarrollo, se puede agregar el argumento de que dado que la expansión de la economía en forma infinita es una imposibilidad, con mayor razón se requiere tanto de las políticas públicas como de los instrumentos de regulación para poder mejor distribuir y hacer sustentables los procesos económicos, generando equidad y cohesión social.

8 Sabatini F., Cáceres G. y Cerda J. (2001) Segregación residencial en las principales ciudades chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción. EURE, Santiago.

9 En varias ciudades latinoamericanas se evidencia el traslado histórico de las clases altas hacía las zonas con mejores cualidades ambientales (En la ciudad de Santiago la elite se desplaza desde principios del siglo XX desde la zona central de la ciudad, hacia los faldeos cordilleranos en donde se podía disfrutar de un ambiente más sano y vistas privilegiadas. Como caso opuesto en la ciudad de la Paz, las clases más acomodadas se han tendido a desplazar hacia el área más baja del lugar, en donde se goza de un ambiente más cálido).


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Se requiere intencionar, conducir y regular los estilos de desarrollo, los tipos y localizaciones de los esfuerzos productivos para que los frutos del crecimiento sean mejor repartidos y los costos actuales y futuros de dicho bienestar y su distribución sean aceptables para cada sociedad en cuestión. La necesidad de la regulación, hoy casi indiscutida, se robustece considerablemente al considerar en forma conjunta los aspectos sociales y ambientales del desarrollo al mismo nivel de jerarquía que los resultados económicos. Sin embargo, los grados y tipos de regulación efectiva que se lleven a cabo en los distintos países estarán determinados por una serie de elementos culturales, políticos y por las correlaciones de fuerzas e intereses, pudiendo abarcar un continuo bastante amplio.

En su mínima expresión regulatoria, se deberá al menos garantizar el cumplimiento de las legislaciones laborales, previsionales y ambientales vigentes en los países, contando con el financiamiento y los recursos humanos necesarios para incentivar y fiscalizar que se alcance estos estándares mínimos tanto sociales como ambientales. En su máxima expresión, el Estado y sus gobernantes podrán direccionar activamente el desarrollo de un país hacia objetivos de bienestar, equidad y calidad ambiental que son decididos en las instancias políticas de acuerdo a los correlatos valóricos decididos por la ciudadanía electora de sus representantes.

En este contexto la cohesión social se materializa en la capacidad de la sociedad para construir una estructura legítima de distribución de sus recursos a nivel socio‐económico, socio‐político, socio‐cultural y socio‐ambiental, entendido este último como el acceso de todos, a los recursos, derechos y servicios ambientales básicos para mejorar de manera sustentable su calidad de vida.10

Elementos constitutivos de la institucionalidad ambiental y derechos ambientales

Derechos, Institucionalidad y políticas ambientales

A partir de la Conferencia de Río de 1992, los países de la región han orientado sus metas y objetivos hacia un desarrollo basado en criterios de “sustentabilidad ambiental”, y los gobiernos han dedicado recursos financieros, técnicos y económicos a la creación de instituciones, legislación e instrumentos que promueven la conservación de recursos naturales y la calidad ambiental. Casi sin excepción, todos los países de la región a estas alturas ya cuentan con legislación ambiental fundante, que regula la política y comúnmente la gestión ambiental, y por lo general crea la autoridad ambiental y los principales mecanismos de gestión como el licenciamiento (evaluación de impacto), la forma y materias sujetas de normativa ambiental y otros instrumentos. Cabe señalar también la suscripción de tratados y acuerdos internacionales ambientales par parte de los Estados de América Latina y el Caribe que solucionan o profundizan las profundas asimetrías en nuestros pueblos y continente.

La mayoría de las Constituciones Políticas consagran además normas sobre los deberes ambientales del Estado, consolidándose la mirada que incorpora el enfoque de derechos humanos de tercera generación11, donde se contempla el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho al desarrollo y el derecho a la paz.

Sin embargo, si observamos la realidad en la región, es evidente que las políticas públicas de los países no logran estos objetivos y los ciudadanos conflictuados se movilizan e interpelan al Estado por estas falencias.

10 Ballón, E. (2008). “La Cohesión Social desde América Latina y el Caribe”. Santiago de Chile.

11 Londoño, B., (1998). “Nuevos instrumentos de participación ambiental”. Santafé de Bogotá: Consultorio ambiental y colectivo


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Más allá de estas declaraciones, lo que está en juego es la capacidad de los Estados y sus organismos, administrados por los gobiernos de turno, de preservar estos derechos, garantizando su cumplimiento mediante una adecuada institucionalidad ambiental asociada a la formulación de políticas y mecanismos de gestión.

Los países de la región han conformado estructuras institucionales, asociadas a la formulación de políticas y a la aplicación de mecanismos de gestión ambiental, a partir del principio emanado de la Conferencia de Estocolmo, que estipuló el confiar a las instituciones nacionales competentes la tarea de planificar administrar y controlar la utilización de recursos ambientales de los estados.12Aunque se nota un gran avance desde Río 92, aun queda mucho por hacer ya que encontramos un panorama muy heterogéneo, caracterizado por una evolución en los modelos de organización de las agencias públicas centrales con la creación de ministerios o secretarias y el montaje de comisiones13.

Muchos países han creado o reforzado Ministerios Ambientales, y otros han además establecido unidades ambientales en Agencias Públicas Sectoriales, mecanismo que permite incorporar la protección de los recursos naturales y los servicios ambientales en instituciones específicas, para supervisar y ayudar a cumplir las políticas ambientales14.

Si bien esto pareciera dibujar un escenario auspicioso para la región, la institucionalidad ambiental muestra una alta vulnerabilidad dentro de los países, ya que ha dependido de la importancia que el jefe de Estado de turno le otorga al tema ambiental y pierde legitimidad por las demasiadas competencias y funciones que desbordan sus capacidades y crean dificultades para los procesos de planificación y determinación de prioridades y metas e incapacidad en el monitoreo, seguimiento y evaluación de la gestión ambiental.

De hecho, los Ministerios de Ambiente carecen en general de la autonomía necesaria para el ejercicio de la autoridad ambiental, ya que se encuentran adscritos al Poder Ejecutivo, a quien le corresponde impulsar el desarrollo económico y social, situación que les aminora su capacidad para promover de forma efectiva la sostenibilidad ambiental. Por otro lado, en la mayoría de los países se avanza de manera lenta en la creación de unidades ambientales sectoriales, y donde existen, se caracterizan por su baja jerarquía y una pobre dotación.

En lo que se refiere a la formulación de políticas nacionales de medio ambiente, la experiencia latinoamericana y caribeña se ha concentrado en la formulación de políticas ambientales explicitas15 que se originan en los organismos centrales ambientales y se caracterizan por ser reactivas ya que se proponen disminuir los efectos negativos como la deforestación, la erosión de suelos, la contaminación por actividad minera, etc, que se generan en los procesos de producción y consumo. Estas políticas han tenido poco éxito ya que no han podido permear los

12 ONU. 1972. Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Humano, Principio 17.

13 Entre los países que crearon o reforzaron Ministerios del Medio Ambiente en una tendencia sectorial se encuentran México, Brasil, Venezuela, Países del Caribe, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua Ecuador y Perú. Chile y Perú radican la máxima autoridad ambiental en cuerpos colegiados como comisiones o consejos, buscando ser transectoriales y países como Colombia que establecen Sistemas Institucionales Ambientales, que abarcan las distintas instancias, niveles y desagregaciones.

14 Varios países de la región como Colombia (Ministerio de transporte, ministerio de energía, Ministerio de Agricultura), Chile (Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Agricultura), Perú (Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Industria, Ministerio de Salud),14 han conformado Unidades Ambientales Sectoriales propendiendo por el desarrollo de políticas, planes y programas integrales con el medio ambiente.

15 Giglo, N., (1997). “Institucionalidad Pública y Políticas Ambientales Explícitas e Implícitas”. En revista de la CEPAL No.63, Páginas 51‐63


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sectores de la economía ligados a las actividades de explotación de recursos naturales y producción de bienes y servicios.

En la formulación de políticas ambientales más integradas se tiene todavía un desarrollo incipiente en la región. Nos hallamos frente a la poca incidencia que tiene la institucionalidad ambiental ante las políticas ambientales implícitas,16 entendidas como las decisiones que se toman en otros ámbitos de la política pública o en los sectores productivos y que influyen en la transformación de los recursos naturales y los servicios ambientales. Los avances para fomentar alianzas estratégicas entre los sectores productivos y las entidades del Estado alrededor de objetivos de la política ambiental son escasos así como los esfuerzos para articular la gestión ambiental con otros componentes de la política pública altamente compatibles (agua potable, saneamiento básico, etc).17

La integración de la concepción del uso sostenible y conservación del medio ambiente en las políticas de los diferentes sectores de la producción en todos los países de la región es insuficiente y, en ocasiones, está ausente.18

Otro problema que se observa en la región es el bajo cumplimiento de la legislación ambiental, así como insuficientes mecanismos para el control y seguimiento de su aplicación. Las leyes ambientales y sus reglamentos deben ser consecuentes con la capacidad institucional de las autoridades que tienen a su cargo la funcionalidad de hacerlas cumplir, para garantizar la credibilidad de los sujetos pasivos de la norma en dicha legislación. La baja capacidad operativa, técnica, financiera e institucional para aplicar las disposiciones ambientales, para hacer seguimiento a sus obligaciones y para ejercer las funciones de control y vigilancia, así como la falta de una verdadera voluntad política que respalda estas normas, ha dificultado la aplicación efectiva del derecho ambiental latinoamericano,19 afectando las percepciones y valoraciones de la ciudadanía para avanzar en una mayor cohesión social.

Mecanismos e instrumentos de gestión ambiental

Gasto Público Ambiental

Los Ministerios son de reciente creación y existe una debilidad relativa ya que sus dotaciones, capacidad instalada y financiamiento son relativamente insuficientes.

A pesar de que instituciones como el Banco Mundial recomiendan invertir entre el 1,4% y 3% del PIB para promover una gestión ambiental adecuada en los países en vías de desarrollo, la tendencia en los países de la región el gasto ambiental total no supera el 0.70 % del PIB20. Se corrobora entonces en los Países de AL y C, el marcado nivel marginal que sigue teniendo la asignación de recursos de los presupuestos nacionales a la política ambiental y un alto riesgo de incrementar la dependencia de recursos de cooperación internacional (bilateral y multilateral) con la consecuente pérdida de autonomía de los países en la toma de decisiones estratégicas relacionadas con el Medio Ambiente.

16 Ibid.

17 Rodriguez‐Becerra, M./Espinosa G., (2002). “Gestión Ambiental en América Latina y el Caribe. Evolución, tendencias y principales prácticas”. Washington D.C.

18 Ibid

19 Ibid

20Cepal, Gasto Ambiental y Financiamiento en América latina y el Caribe. División de Asentamientos Humanos y Desarrollo Sostenible. 2008


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Las políticas de financiamiento interno ambiental evolucionan con mucha lentitud en el financiamiento general, hasta el 2003, se aprecia una tendencia decreciente en la mayor parte de los países de la región21 dada la débil posición de las instituciones ambientales dentro del aparato estatal, constatándose bajas relaciones de cooperación con el resto de ministerios, especialmente los Ministerios de Hacienda en lo relacionado a la asignación de recursos y el desmonte de mecanismos fiscales que permitan reducir los subsidios que tienen efectos negativos para el medio ambiente y las poblaciones ubicadas en los territorios donde se desarrollan las actividades de producción, explotación y transporte de los recursos naturales renovables y no renovables.

Instrumentos de mercado para la gestión ambiental

Los países de América Latina y el Caribe han aplicado instrumentos económicos, que representan una iniciativa útil en la gestión ambiental. Han sido complementarios a los instrumentos de comando y control y han sido beneficiosos para recaudar fondos necesarios frente a las restricciones presupuestadas enfrentadas por la institucionalidad ambiental.

La experiencia de los países ha estado dirigida a ofrecer crédito subsidiado y exoneraciones tributarias para inversiones ambientales, dirigidas a potenciar las inversiones especialmente de los sectores turismo, industrial, minería artesanal y eliminación de flurocarbonados. Las principales iniciativas han estado dirigidas a la disminución de la contaminación o a la incorporación de tecnologías limpias como en el caso de Brasil, México y Colombia; el turismo en Barbados; la reforestación en Chile y Colombia, y el control de la emisión de mercurio en la minería artesanal de Ecuador.22

Se han desarrollado también iniciativas de cargos por la explotación de los recursos naturales sobre la producción de minerales e hidroeléctricas, que compensan a las autoridades ambientales regionales y a los entes municipales, donde se realizan las explotaciones. En México, Colombia, Brasil y Ecuador, se ha avanzado en la aplicación de instrumentos económicos como las tasas por uso del agua y las tasas retributivas por contaminación, instrumentos que han estado bajo la presión de los actores sectoriales, obligando a desmontar o rebajar las tarifas.

Otras experiencias de instrumentos económicos están referidas a la tributación convencional, que para el caso Colombiano, consiste en un porcentaje al impuesto a la propiedad para las Corporaciones Autónomas Regionales23 y el impuesto verde al valor agregado en Brasil.

Finalmente, los países de la región han exhortado también a las empresas privadas a la implantación de sistemas de gestión ambiental (EMS) a fin de promover la autorregulación y armonizar las normas de manejo ambiental ISO 14.000.

4.4 Componente 3: Participación y Sentido de Pertenencia

Como lo establece CEPAL, “la pertenencia es fundamental para que se desarrollen procesos de cooperación social, para que las sociedades puedan resistir las tendencias de fragmentación y para afianzar la inclusión y cohesiones sociales” (CEPAL, 2007). La pertenencia está

21 Ibid

22 Banco Mundial, (1998). “Instrumentos de Mercado para la Política Ambiental en América Latina y el Caribe. Lecciones de Once Países”. Washington, D.C

23 Canal, F./Rodriguez, M., (2008) “Gobernabilidad, Instituciones y Medio Ambiente en Colombia. Las corporaciones autónomas regionales, quince años después de la creación del SINA”. Foro Nacional Ambiental. Santafé de Bogotá


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estrechamente ligada al desarrollo de la identidad individual y colectiva de un grupo que comparte una cultura, valores y principios prosociales, pero que también es reconocido por sus particularidades y diferencias (Sabatini, 2008). Esta identidad colectiva reconocida es esencial para el bienestar de las personas, la cohesión social y la protección del medio ambiente.

En términos de sostenibilidad ambiental, se entiende como todas aquellas expresiones que dan cuenta de los grados de vinculación e identidad con el espacio geográfico y con unas dinámicas culturales diversas que otorgan en cada caso un valor a lo ambiental y su preservación, no en términos económicos, sino sociales, en función de una relación de respeto a la naturaleza de la cual forman parte los grupos humanos en sus territorios. Esto es, la sostenibilidad ambiental está determinada por la capacidad de los agentes para otorgarle un valor importante a su entorno24. Hay que aclarar que dichos valores cambian de un lugar a otro y a través del tiempo.

Las identidades colectivas pueden ser territoriales o transversales, varían a través del tiempo e implican una trayectoria común vivida, y en gran medida imaginada por el colectivo. Esta trayectoria está compuesta por un pasado interpretado y recreado por la memoria, donde un mito de origen o acto fundacional está en la base de la diferenciación, y una visión compartida de futuro. La trayectoria común de un colectivo en un espacio físico, deriva en la construcción de relaciones sociales de significados compartidos (cultura) y la delimitación de un territorio o medio ambiente específico25.

De ahí que existan retos fundamentales para garantizar una mayor pertenencia y cohesión social, especialmente, la existencia de inmensas poblaciones marginadas del desarrollo económico y social y el reconocimiento de las particularidades y diferencias de una región donde el multiculturalismo, expresado en sus poblaciones indígenas y afrodescendientes, marca retos importantes para garantizar la integración y cohesión social.

Elementos constitutivos de la participación y el sentido de pertenencia ambiental

Identidad territorial

El ser humano construye su identidad apelando a una matriz de relaciones (familia, etnia, religión) entre las cuales destaca ‐por su fuerza‐ la vinculación con el territorio26. El territorio puede ser definido como un conjunto de lazos establecidos por la interacción social en un determinado espacio27, y es también un articulador de otro tipo de procesos, ligados a la pertenencia, a la cultura, a la posibilidad de permanecer como sociedades y no sólo como consumidores de recursos y servicios. Desde la perspectiva de sustentabilidad, es imprescindible entenderlo como el espacio en donde se construyen las relaciones sociales, y las relaciones de los seres humanos con la naturaleza. Es en el territorio, donde se localiza la base de todas las actividades, ya sea el medio físico, natural o construido28 .

24 Unión Europea. Agriculture: rural development. Iniciativa Leader, Plus.

25 Sabatini F. (2008) Rol (y producción) de las identidades sociales y territoriales en la sociedad contemporánea. Presentación expuesta en: Taller de análisis prospectivo. Evolución del sistema “cultura, identidad y cohesión social” de la Región de Coquimbo al 2020 / La Serena julio 24, 2008. Actualización Estrategia de Desarrollo Región de Coquimbo

26 Boisier, Sergio, 2005. Crónica de una muerte anunciada. Globalización, estrategias globales y estrategias locales, revista Polítika, Revista de Ciencia Política, no. 1 diciembre

27 Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio, 2004. Desarrollo territorial rural.

28 Echeverri Perico R., y A Echeverri Pinilla, 2009. “El enfoque territorial redefine el desarrollo rural”, Seminario institucionalidad Agropecuaria y Rural. Santiago – Chile Abril 2009. FAO material para discusión.


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El territorio es fundamental, en la medida que genera identidad29, y que, como resultado de esta identidad, actores socialmente contrapuestos se asocian y se estructuran en forma sistémica30 . Las identidades y sentimientos de arraigo pueden ser de distinto tipo y variar de intensidad, dependiendo del tipo de intereses que están en la base de la comunidad y el grado de asilamiento o integración a la sociedad mayor31 .

Sabatini (2000) entrega una definición de comunidad territorial construida en torno a estos dos elementos: “Grupo humano que comparte un territorio en el que interactúa permanentemente, dando origen a un sistema de vida formado por relaciones sociales, económicas y culturales que, por una parte, tienden a generar tradiciones, intereses comunitarios y sentimientos de arraigo; y, por otra, significan grados variables de integración o aislamiento respecto de la sociedad mayor”.

Según el mismo autor, existen dos niveles en los cuales se pueden clasificar los intereses que están en la base de la comunidad territorial: el interés en el hábitat, como sustento de la calidad de vida, y el interés por la mantención de los sistemas de vida y costumbres locales. Por su parte, existen también distintos grados de aislamiento de una comunidad, que determinan el tipo de relaciones sociales que se dan en la comunidad, pudiendo hacer predominar aquellas de tipo primario o secundario. Dependiendo de estos dos factores Sabatini (2000) distingue dos tipos de comunidades territoriales: comunidad cero y comunidad de interés territorial social.

La comunidad cero corresponde a una agregación de personas sobre un territorio entre las que tiene lugar una interacción de base puramente ecológica, es decir sólo comparten su interés por el soporte físico y biológico, sin existir sentimientos de arraigo. Por otro lado, la comunidad de interés territorial social se manifiesta mediante el arraigo o sentido de identidad o pertenencia a la comunidad, referido indistinguiblemente al territorio y al grupo humano que lo habita. Cuando estos sentimientos son fuertes y permanentes, Sabatini habla de comunidad de arraigo, como un tipo especial de comunidad de interés territorial social, en donde sus integrantes comparten características de diversa índole: social, étnica, religiosa, económica y laboral, entre otras.

Como puede verse, la identidad social territorial, los sentimientos de arraigo y el sentido de pertenencia que se da en una comunidad son factores claves en la generación de valores y actitudes proambientales, en el desarrollo de procesos de cooperación social, y finalmente en la capacidad de las comunidades de defender sus derechos ambientales y solucionar conflictos ambientales.

Actitudes y valores proambientales

Las actitudes ambientales son un conjunto de creencias, emociones y disposiciones conductuales respecto del medio ambiente. Las personas pueden tener distintas actitudes respecto de distintos componentes del medio ambiente, y respecto de los diversos y complejos fenómenos que lo conforman.

Las actitudes ambientales en sentido general se refieren a cómo se plantean las personas frente al tema ambiental en términos integrales, pudiendo descomponer los elementos que integran 29 Arocena, J. (2001). El desarrollo local: un desafío contemporáneo. Montevideo: Taurus

30 Klein, J.L. (1997). "L'espace local à l'heure de la globalisation: la part de la mobilisation sociale". Cahiers de géographie du Québec, 41, 114: 367‐377

31 Sabatini, 2008. Op cit.


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estas actitudes en partes más manejables desde el punto de vista analítico. Por ejemplo son actitudes ambientales aquellas creencias, emociones y disposiciones conductuales respecto de la contaminación del aire y por ruido que provocan los sistemas de transporte urbano; o bien respecto de la existencia de reservas o parques naturales donde se realiza conservación de ecosistemas para el presente y el futuro. Pero también el medio ambiente en general, visto como un todo pesado y complejo, puede ser un objeto actitudinal que haga a las personas tener una visión y una postura respecto del medio ambiente.

Las actitudes proambientales indican actitudes favorables o positivas hacia el medio ambiente y sus componentes, por ejemplo, respecto de favorecer acciones de conservación de la biodiversidad, o del reciclaje de residuos.

Por su parte, el comportamiento proambiental puede definirse como aquella acción que realiza una persona, ya sea de forma individual o en un escenario colectivo, a favor de la conservación de los recursos naturales, y dirigida a obtener una mejor calidad del medio ambiente32. Estos comportamientos son de carácter deliberado y competente, formando parte de un estilo de vida lo que implica una intención previa de realizarlos (Corral, 2001).

La proambientalidad en las actitudes supone una determinada postura respecto de los ecosistemas y la relación de los humanos con la naturaleza. Si esta postura está influenciada y basada en conocimientos, emociones y disposiciones conductuales que son congruentes con la protección y el sostenimiento del patrimonio natural para beneficio actual y futuro de todas las personas, pueden impulsar comportamientos individuales y colectivos de signo sostenible.

Desde el punto de vista de las intervenciones, cuando se quiere afectar las conductas y por tanto las actitudes que directamente predisponen a la conducta, será necesario siempre intervenir sobre los valores, y las creencias, en estrecho diálogo de saberes o conocimientos relevantes para las comunidades. Así, mediante la producción de información adecuadamente encapsulada, con trabajo de educación ambiental y con talleres formativos de valores congruentes con la sostenibilidad, se podrá incidir en los comportamientos de los ciudadanos que también actúan como consumidores, empresarios y gobernantes.

Se constituye en un reto avanzar en el desarrollo de trabajos empíricos y de medición de las actitudes y comportamientos proambientales que permitan garantizar una mayor cohesión social para la sostenibilidad ambiental y una mayor sostenibilidad ambiental para la cohesión social.

Participación ciudadana y gobernabilidad ambiental

Promover la cohesión social implica fortalecer los instrumentos institucionales de integración social e impulsar la generación de identidades sociales que permitan la pertenencia de los individuos a la acción colectiva. En tal sentido impulsar procesos de participación ciudadana que permitan exaltar los derechos individuales y colectivos resulta fundamental en el camino hacia la cohesión social, y un prerrequisito fundamental para solucionar conflictos ambientales y obtener un desarrollo sustentable.

La participación ciudadana se puede dar en distintos ámbitos, de los cuales interesa subrayar dos. En el primer caso la participación se relaciona con la afiliación de las personas a organizaciones ambientalistas y redes sociales que disputan la defensa de los intereses ambientales; diversos

32 Corral, V. (2001) 2001 Comportamiento proambiental. Introducción al estudio de las conductas protectoras del ambiente. Santa Cruz de Tenerife: Resma


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actores se articulan en marcos organizativos comunes desde los cuales intercambian recursos, negocian prioridades, y toman decisiones que conlleven al cumplimiento de objetivos comunes. Este tipo de organización suele tener un carácter permanente en el tiempo, aunque también puede dar pie a movimientos sociales específicos que representan intereses populares o sectores afectados en conflictos ambientales particulares en determinados momentos del tiempo. En América Latina han proliferado un sinnúmero de organizaciones ambientalistas, productores, profesionales que disputan la defensa de los intereses públicos a unas administraciones que hasta hace poco parecía que tenían el monopolio de ese tema. Se abre así una ventana de oportunidad para la sociedad, y aparece entonces el concepto de redes sociales, entendidas como la coordinación horizontal entre diferentes actores interesados en un mismo asunto con el fin de negociar y acordar una solución.33 Ello supone la existencia de una identidad colectiva anclada en la presencia de valores, intereses y motivaciones compartidas.

En el segundo caso, la participación se puede dar como una movilización colectiva en respuesta a cierto conflicto ambiental determinado que afecta a una comunidad no necesariamente organizada. Sabatini (2004)34 refiriéndose a las movilizaciones populares producto de conflictos ambientales, alude al carácter transitorio e instrumental de la participación ciudadana. En términos generales, tales movimientos actúan en el campo de lo político y, en representación de intereses populares o de sectores afectados, utilizan las movilizaciones, la denuncia y la generación de conflictos como estrategias de acción.35 América Latina tiene notables ejemplos de movimientos ambientalistas exitosos.

Más allá de las diferencias entre estos dos tipos de participación, lo cierto es que ambas combinan las funciones de organización y movilización colectiva y comparten la preocupación por lo ambiental y empoderamiento de la población para conseguir sus objetivos. La presencia ciudadana equilibra mecanismos de presión ocultos, genera red entre los implicados, potenciando su fuerza y capacidad de influencia, ya que en definitiva es la respuesta lógica y democrática a la acción oculta de grupos, instituciones y personas que quieren reemplazar sus intereses particulares con el interés común.

La participación ciudadana en el tema ambiental es indispensable para los procesos de definición y gestión de políticas públicas. El problema es que se ve limitada por diferentes aspectos, entre los cuales se citan:

• Incumplimiento de los derechos a la información ambiental y el consecuente desconocimiento de los impactos ambientales que provocan las actividades humanas.

• Insuficientes espacios institucionales para el desarrollo de una participación activa y constante, lo que se acompaña de limitaciones jurídicas.

• Prevalencia de una cultura centralista que inhibe la participación ciudadana o social; incluso, en muchos países de la Región, predomina el clientelismo, el autoritarismo y los sistemas jerárquicos.

La participación activa de los actores públicos y privados para garantizar el patrimonio social y ambiental, es condición fundamental para consolidar los procesos de cohesión social.

33 Messner, D. (1995) Sociedad de Redes: Un nuevo modelo de Conducción y Gestión Política. (Material mieograf CENDES).

34 Sabatini, Francisco y Wormald, Guillermo (diciembre 2004). La guerra de la basura de Santiago: desde el derecho a la vivienda al derecho a la ciudad. EURE (Santiago), vol.30, no.91, p.67‐86.

35 Santana Cova, Nancy. Espacio Abierto, oct. 2005, vol.14, no.4. ISSN 1315‐0006.


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4.5 Componente Transversal: Conflictos socio‐ambientales y cohesión social

La presente sección trata la relación entre los conflictos socio‐ambientales y la cohesión social. Como supuesto central se considera que el manejo de conflictos influye sobre la cohesión social, en tanto que los conflictos son la base de la transformación de las sociedades, generando cambios de las personas, sus formas de organización e instituciones.

En el caso de los conflictos socio‐ambientales, estos se generan como resultado de las relaciones entre los seres humanos y de estos con la naturaleza, colocando en riesgo no sólo la cohesión social por efecto del manejo de los recursos naturales y el medio ambiente, sino la existencia misma de la vida sobre el planeta.

Hasta hace unas décadas, la intervención sobre los conflictos ambientales enfatizaba el desarrollo de normas y entidades públicas. Sin embargo, como consecuencia de su aumento, evidenciado en choques por escasez de recursos naturales, desigual distribución y deterioro de la base natural, la sociedad humana ha desarrollado otros mecanismos de transformación de conflictos sobre la base de una nueva gobernanza ambiental.

Uno de los cambios más importantes, para promover cohesión social, es el establecimiento de formas participativas de transformación de conflictos ambientales. En la medida en que las personas tienen acceso a información sobre los conflictos y sus decisiones tienen efectos reales, aumenta el sentido de pertenencia social y pueden disminuir las brechas sociales. Pero las formas de participación formal, que no tienen efectos reales, ni están en la mira de construir sostenibilidad del desarrollo tienen efectos contrarios ya que separa a las comunidades y a los ciudadanos de los gobiernos.

La relación entre cohesión social y conflicto

Promover la cohesión social implica disminuir brechas económicas, sociales, políticas, entre grupos sociales, del mismo modo fortalecer los instrumentos institucionales de integración social y finalmente impulsar la generación de identidades sociales que permitan la pertenencia de los individuos a la colectividad. Esto significa que la cohesión social llevaría a disminuir los niveles de conflictividad de una sociedad y por lo tanto a disminuir los niveles y los motivos de conflicto social36.

En este punto, se presenta una diferencia entre concepciones positivas y negativas del conflicto. Frente a la idea de que el conflicto es una disfuncionalidad que hay que eliminar, o que la gestión de conflictos lleva a su desaparición, esta la concepción del conflicto como motor del desarrollo social y personal postulada en distintas teorías psicológicas, sociales y políticas37. Desde la concepción positiva, sin conflicto las sociedades no tendrían desarrollo, no se generarían nuevas instituciones, los grupos y personas serían incapaces de responder a las nuevas demandas del contexto social.

En esta concepción, el conflicto social es considerado como constitutivo de la estructura social, las sociedades se configuran por la cooperación y el conflicto entre individuos y grupos de intereses. Justamente, es la existencia de esos intereses y su contraposición lo que lleva a

36 El debate en torno al tema de integración y conflicto fue un punto importante de debate en la sociología. En el caso de la teoría del conflicto, uno de los textos que fue clave en tratar de superar este debate fue el de Coser Lewis (1956). The Functions of Social Conflict. Free Press donde el autor plantea la existencia de conflictos como un aspecto positivo de la sociedad ya que genera beneficios como el acercamiento de contendores.

37 Una síntesis de los distintos enfoques y tipos de conflictos vistos desde una perspectiva multidisciplinaria se encuentra en el texto de Redorta, Joseph (2003). Como analizar los conflictos. Editorial Paidos, Buenos Aires.


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configurar el mundo social. Obligatoriamente los grupos e individuos con miras a la convivencia establecen formas de cooperación entre los ámbitos cultural, social, político, económico e institucional. Ninguna solución a un conflicto social soluciona totalmente el conflicto, ni permite satisfacer plenamente a los actores sociales. Por la dinámica social, las soluciones cumplen sus ciclos, los conflictos evolucionan y surgen otros nuevos conflictos.

¿Cómo evaluar esta situación en términos de cohesión social? La cohesión social está relacionada con la cooperación entre personas y grupos con miras a la subsistencia. Por esa razón, el aumento del conflicto puede llevar a buscar soluciones a través de la integración. En este proceso las sociedades adaptan sus instituciones, reglas, creencias, para adecuarse a las nuevas situaciones. Proceso que no siempre se realiza de forma armónica, por vía de la no inclusión, del desconocimiento de intereses y necesidades de grupos sociales, del uso de la violencia para solucionar conflictos, la cohesión social se pone en riesgo.

Dimensiones de los conflictos socio‐ambientales

En una época de globalización y de reconocimiento de la diversidad es necesario, como punto de partida, reconocer que los conflictos ambientales están interrelacionados con las siguientes dimensiones que los condicionan y los convierten en complejos: histórica, cultural, económica, social, gestión del conocimiento, dinámica institucional y dinámica política.

Desde la dimensión histórica los conflictos ambientales se originan en la forma como cada sociedad configura su territorio, determinando unas tendencias al deterioro o a la conservación a partir de determinadas relaciones sociales. Desde este punto de vista, las sociedades latinoamericanas muestran diferentes tendencias, desde la convivencia con prácticas culturales con pueblos originarios, a países de temprana industrialización con mínima presencia indígena y de pueblos afrodescendientes, y países de convivencia conflictiva de estilos de vida eurocéntricos frente a indígenas y negritudes, propendiendo por la destrucción y el deterioro de sus formas de organización y vida social.

Esta dimensión histórica de los conflictos ambientales tiene como ejemplo los conflictos territoriales de indígenas en Brasil, Chile, Bolivia, Ecuador, Colombia. La persistencia de este conflicto se expresa, por ejemplo, en la consideración de la Amazonia como territorio internacional en algunos mapas norteamericanos. En cualquier caso, es evidente que hay una deuda histórica de las sociedades latinoamericanas con los grupos étnicos, ello ha dado lugar a un momento actual donde, en países como Bolivia y Ecuador, estos grupos han logrado obtener apoyo político a través de medios democráticos, en una dinámica no exenta de violencia. Mientras tanto, en otros países como Colombia, Brasil, Perú las expresiones de este conflicto tienen como eje los derechos sobre la tierra y se expresan a través de la violencia, desaparición y desplazamiento de personas y comunidades.

Desde la dimensión cultural, persiste la convivencia y el conflicto entre distintas cosmovisiones de la naturaleza, desde aquellas ligadas al crecimiento económico, hasta las formas de protesta de grupos étnicos. Frente a esta realidad, cada grupo y país ha adoptado unas políticas educativas y culturales particulares, en interjuego con sus realidades y niveles de crecimiento. En este campo, se va del conflicto por las costumbres y cosmovisiones a los conflictos por el territorio y el reconocimiento de los distintos tipos de derechos. Se pasa del tema de los derechos indígenas, al campo más amplio de los derechos comunitarios.

El reconocimiento legal de las formas comunitarias de resolución de conflictos tiene sus antecedentes en el reconocimiento de los jueces de paz en el Perú, hasta los acuerdos


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comunitarios para el manejo de las aguas en Centroamérica. Sin embargo, es un tema en construcción e íntimamente relacionado con las dimensiones histórica y económica. El tema de cómo lograr cohesión social con respeto a las diferencias en una sociedad multicultural, es uno de los temas claves en esta dimensión.

En la dimensión económica hay unos estilos de producción, consumo e intercambio enmarcados en normas nacionales y condicionantes internacionales a nivel de comercio y financiación. Estos estilos afectan y condicionan la forma como se mantiene la base natural. En esta dimensión el proceso de globalización económica y financiera ha aumentado el conflicto ambiental. En América Latina se evidencia el aumento de los conflictos por cuenta del desarrollo de megaproyectos forestales agropecuarios, mineros y de construcción infraestructura. Algunos de estos nuevos proyectos están vinculados a la búsqueda de soluciones a los problemas energéticos, como es el caso de la siembra de palma africana y de caña de azúcar; otros proyectos hacen parte de un nuevo impulso de la llamada “revolución verde”, que con miras a aumentar la producción de alimentos recurre al uso de semillas transgénicas.

Sin embargo, los conflictos de mayor intensidad y que han generado mayores polarizaciones, repercutiendo negativamente sobre la cohesión social, son los relacionados con la minería y la construcción de infraestructura. Hay casos particulares relacionados con el desarrollo de proyectos económicos legales e ilegales que implican destrucción de la naturaleza y conflictos con comunidades a nivel local, regional y global, son los casos de la destrucción de los ecosistemas amazónicos en el Brasil y la siembra de cultivos de uso ilícito en Colombia. Todos estos casos requieren soluciones locales, pero también acciones y compromisos globales, dado que están atravesados por el interjuego de oferta y demanda, desde una concepción de la naturaleza como externalidad.

Desde la gestión del conocimiento cada grupo, institución, país y región ha desarrollado unos conocimientos, una información, ha establecido unos nodos de producción y distribución del conocimiento que facilita o dificulta la toma adecuada de decisiones para el manejo de los conflictos socio‐ambientales. La producción y el acceso a la información para el manejo adecuado de conflictos son claves no sólo para su transformación, sino para establecer mecanismos participativos permanentes que generen pertenencia. Ello exige el desarrollo de instituciones y mecanismos adecuados, que en América Latina no tienen igual desarrollo en todos los casos.

A través de la dinámica ambiental, cada país ha establecido unas instituciones ambientales y unos condicionantes para los sectores públicos y privados, nacionales e internacionales relacionados con medio ambiente. Esta dinámica es la que permite una capacidad de reacción, anticipación, prevención y manejo de los conflictos socio‐ambientales. Así hay mecanismos internacionales de manejo de conflictos ambientales como el Tribunal de Agua, otros de carácter administrativo y policivo y otros participativos, como ha sido la conformación de Consejos de Agua. Las experiencias son diferenciales y lo claro es que no hay soluciones únicas.

Finalmente, las decisiones ambientales se toman en el interjuego político. Los grupos de presión y los actores sociales ejercen sus derechos y buscan el logro de sus intereses a través de una lucha por los recursos al interior de métodos democráticos, pseudemocráticos, participativos o incluso la presión social.


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Es claro que para el desarrollo conceptual sobre la relación de los conflictos socio‐ambientales y la cohesión social se deba ahondar en sus diferentes dimensiones, sin desconocer la confluencia en territorios determinados de dos o más de las dimensiones expuestas.

Elementos relevantes de la cohesión social en el conflicto socio‐ambiental

Una primera lectura de la cohesión global evidencia que los países con mayor desarrollo industrial y tecnológico tienen mayor responsabilidad sobre los problemas ambientales globales. El mayor desarrollo conlleva un uso más alto de energía, mayor producción de residuos, y mayor responsabilidad en la venta de bienes, tecnologías y uso de sus capitales para extraer materias primas de otros países. El aumento de la demanda de recursos energéticos, minerales y forestales desde el norte al sur del globo ha aumentado en las últimas décadas, con un efecto negativo en términos de cohesión global:

A nivel del patrimonio, las señales de aumento del calentamiento global, la falta de acciones eficientes de la comunidad global frente al derretimiento de los polos, o el establecimiento de límites a la explotación de minerales y recursos energéticos a través del globo, no son una señal positiva de cohesión global.

La brecha entre países y habitantes pobres y ricos se mantiene y aumenta en muchos casos, derivado de que las ganancias de esa extracción de recursos naturales va hacia los grupos y países inversionistas, mientras los países y grupos pobres disminuyen su patrimonio natural, sus fuentes de subsistencia. Un ejemplo de este problema, son los efectos de la siembra de biocombustibles en la seguridad alimentaria de grupos sociales pobres de Asia y América.

A nivel de instituciones globales, los actores con más poder tienen mayor capacidad de influencia sobre Tratados internacionales y sobre organismos internacionales que intervienen en estos temas. El resultado de esta situación es que decisiones ambientales importantes para frenar problemas ambientales globales, como las guerras del agua, el calentamiento climático se atrasan, o no se adoptan.

A nivel de pertenencia, la globalización financiera, comercial y económica no es correlativa a la conformación de una ciudadanía global. Al contrario, en muchos casos aumenta la discriminación de ciudadanos de países del sur en los países del norte.

En concreto, la forma como el conflicto ambiental influye sobre la cohesión social, se puede examinar a partir de los elementos desde los cuales se ha definido la cohesión:

Desde el punto de vista del patrimonio, el manejo que se les da a los conflictos socio‐ambientales permite que las sociedades manejen de una forma adecuada o inadecuada los bienes ambientales como bienes comunes o públicos a los grupos sociales y de la comunidad global. Ejemplos de conflictos no resueltos adecuadamente y que disminuyen el patrimonio ambiental son el de la explotación y quema de los bosques de la Amazonia que ha continuado, por encima de las luchas sociales y del sacrificio de vidas, como la de Chico Mendez, en el Brasil.

Desde el punto de vista de las brechas socio‐ambientales, estas aumentan por cuenta de la inequidad en el acceso a recursos naturales, la inequidad en la distribución de servicios ambientales y el aumento de los riesgos ambientales de grupos vulnerables.

Igualmente, el aumento de los desastres por causas ambientales, como consecuencia del manejo no sostenible de las cuencas y de los ecosistemas evidencia la persistencia de conflictos ambientales, que no siempre se los afronta como tales. Así, en lugar de cambiar las formas de uso y apropiación de las cuencas donde se generan desastres de origen socio‐ambiental, se


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prefiere construir taludes, reubicar poblaciones afectadas, dejando los conflictos ambientales sin resolver y aumentando las brechas entre grupos sociales.

A nivel de la institucionalidad es evidente que el desarrollo de normas ambientales no es correspondiente con el cumplimiento de las mismas. Muchas normas se quedan en el papel, por la incapacidad de los Estados para hacerlas cumplir y también por la no incorporación de las mismas en la cultura.

Los conflictos ambientales evidencian lo que Johan Galtung denomina como conflictos estructurales y culturales, que incluso generan más víctimas que los conflictos directos. Un signo claro de la importancia y la ceguedad social frente a los conflictos ambientales es la mortalidad infantil por cuenta del consumo de agua contaminada y enfermedades respiratorias. Caso este, desde donde se evidencia que los conflictos ambientales en muchos casos no se perciben por las comunidades dado que son un agregado complejo de acciones particulares, aunque se afecte la vida y la convivencia. Por eso la responsabilidad de las instituciones frente a estos conflictos, no sólo es en cuanto al cumplimiento de las normatividades, sino al conocimiento y apropiación de los ciudadanos. Para ello, es fundamental tanto la educación ambiental, como la concertación y participación ciudadana. En conclusión, la falta de cohesión social frente a los conflictos ambientales aumenta las brechas, disminuye la confianza en las instituciones y por supuesto, disminuye el patrimonio natural.

Finalmente, desde el punto de vista de la pertenencia, el abordaje inadecuado de los conflictos ambientales aumenta los efectos de la sociedad del riesgo. Los ciudadanos perciben aumento de la incertidumbre social, de las amenazas, cuando no se ve control social frente al deterioro ambiental a nivel local, regional y global. Por supuesto, todo ello no contribuye a la pertenencia social y en contravía, aumenta la sensación de que las soluciones están en el plano de las respuestas y los juegos de intereses individuales y grupales.

Para cambiar esta realidad, poco han contribuido las soluciones políticas de izquierda y derecha que no se diferencian en sus soluciones. Prueba de ello es el crecimiento sin límites de los biocombustibles, por encima de sus efectos ambientales y de los conflictos sociales que estos han generado, en países de tendencias políticas distintas como Argentina, Brasil, Colombia.

5. Propuesta de indicadores sobre sostenibilidad ambiental del desarrollo y cohesión social

Es importante considerar tanto los avances realizados, como los principales problemas y desafíos de sostenibilidad de ALC, para establecer el terreno en el cual deberían generarse indicadores adecuados que logren capturar las especificidades y generalidades de la sostenibilidad ambiental en relación a la cohesión social.

En la práctica, los derivados operativos para medir el avance o retroceso en el tema de la sostenibilidad del desarrollo, no se han producido a partir de un acuerdo académico o filosófico, ni siquiera a partir de las recomendaciones de los expertos en indicadores. Más bien han surgido como una especie de bottom line, de dato de realidad, en función de la disponibilidad de estadísticas más o menos confiables que se van produciendo en los países, primero en forma esporádica e inorgánica, para luego progresar en un tiempo más o menos largo, hacia el desarrollo de un sistema de estadística ambiental en los países ALC, integrado normalmente al sistema estadístico nacional.


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Las Estadísticas Ambientales38 presentan un desarrollo incipiente en la región, con algunas excepciones. Se caracterizan por ser estadísticas que cubren sólo una parte del amplio espectro de fenómenos ambientales, dinámicos, complejos, cambiantes y esparcidos en los territorios. Por eso, al 2009, las estadísticas básicas y algunos indicadores que efectivamente pueden ser calculados en forma sistemática por un número significativo de países de la región, son bastante simples y en general están referidos a las condiciones y tendencias del medio ambiente, y no siempre son capaces de capturar ni parcialmente la sostenibilidad ambiental del desarrollo.

Siempre que la región pueda contar con procesos sostenidos de construcción de capacidades, con el tiempo estas estadísticas ambientales básicas e indicadores ambientales ya disponibles, podrán irse combinando con estadísticas económicas, sociales y demográficas, para ir avanzando hacia una mayor complejidad, que permitan dar cuenta de la sostenibilidad del proceso de desarrollo en nuestra región.

De ahí que la reflexión sobre indicadores ambientales relativos a cohesión social constituya un desafío desde la pertinencia, relevancia e incluso urgencia de los fenómenos de sostenibilidad que son relevantes en América Latina y el Caribe.

A continuación se presenta una primera consideración sobre posibles indicadores que pueden constituir un sistema de señales para facilitar el seguimiento y monitoreo en las cuatro componentes o pilares que relacionan la sostenibilidad ambiental con los procesos de cohesión social.

En cada componente, los indicadores que se proponen también deben ser estadísticamente viables, idealmente con fuentes nacionales oficiales, y en su defecto con datos provistos por agencias regionales e internacionales competentes. Los indicadores que se proponen han sido por esto sometidos a una revisión exhaustiva de viabilidad estadística, generándose un listado primario, que cuenta con viabilidad inmediata en un número significativo de países de la región, y un listado secundario el cual requiere tiempo y trabajos para poder ser llevado a la práctica en forma sistemática y oficial39.

5.1 Patrimonio ambiental y cohesión social: dimensionando la pérdida de recursos naturales y biodiversidad y los niveles de residuos y contaminación

En ALC son importantes una serie de problemáticas de sostenibilidad que como ya se ha dicho inciden en los procesos sociales, las cuales podrían ser clasificadas en dos grandes ramas: las interrelaciones que se verifican en el momento en que la economía y la sociedad humana insumen recursos naturales y servicios ambientales, intentando capturar la dinámica de variación de acervos, y; las interrelaciones realizadas cuando la economía y la sociedad humana devuelven al medio ambiente los desechos sólidos, líquidos y gaseosos derivados del proceso productivo.

Desde luego que los principales problemas y los posibles indicadores que se pueden proponer para monitorearlos, deben estar relacionados con una cierta direccionalidad en congruencia con la sostenibilidad del patrimonio y el ambiente favorable para la cohesión social. En este

38 Se utiliza el concepto de Estadísticas Ambientales en su sentido más amplio, es decir, abarcando las series estadísticas básicas, los indicadores y las cuentas ambientales económicas integradas.

39 La viabilidad estadística se desprende del trabajo realizado por años por la División de Estadística de la CEPAL apoyando técnicamente y construyendo capacidades junto a los países de la región, desde diversas iniciativas como: REDESA, BADEIMA, propuesta indicadores ODM7 regionales complementarios, asistencia estadística a los indicadores ILAC del Foro de Ministros de Medio Ambiente y desarrollo estadístico del informe interagencial de ODM7 de ALC que actualmente coordina CEPAL.


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direccionamiento, es importante explicitar algunos propósitos indicativos a partir de los cuales se puede construir en forma más concreta, un cierto conjunto de indicadores, como se puede resumir en la siguiente tabla.

Matriz ordenadora de problemas, propósitos indicativos, elementos constitutivos e indicadores de sostenibilidad del patrimonio natural en el desarrollo en América Latina y el Caribe

Tipo de Problema Propósitos Indicativos Elementos Constitutivos Indicadores Ilustrativos

Lograr el uso sostenible de RRNN renovables Detener la pérdida del patrimonio natural renovable

Bosque Agua Suelo Conservación de Biodiversidad

Superficie, stocks y flujos de extracción de bosque (natural y plantaciones) Disponibilidad y uso de agua superficial Degradación/Desertificación Suelos Superficie de Áreas Protegidas Fragmentación ecosistemas

Propender a la utilización racional de los RRNN no renovables

Minerales Fósiles

Stocks de reservas Flujos de extracción Extracción/Reservas

A. Recursos Naturales y Biodiversidad

Producir, distribuir y usar la energía en forma sostenible y renovable

Energía Renovabilidad oferta energética Proporción de combustibles fósiles en oferta energética Intensidad de carbono de la energía Intensidad energética del PIB

Reducir la contaminación urbana

Aire MP10 , concentración promedio anual y máximos diarios SO2 concentración promedio anual y máximos diarios O3 troposférico

Reducir la contaminación aguas

Aguas superficiales Borde Costero

Contaminación orgánica de ríos (antes y después ciudades mayores), por ejemplo DBO5 Grado de eutrofización de lagos y lagunas Contaminación Borde Costero explotado pescadores y turismo. Concentraciones CF, DBO5. Derrames contaminantes (hidrocarburos)

B. Contaminación

Reducir la contaminación suelos

Agrotóxicos Relaves mineros

Volumen de utilización (importación) de Pesticidas por Há/ año Producción de relaves mineros

Fuente: Adaptado desde Quiroga, 2007.

Listado de indicadores Primarios y Secundarios

Indicadores Primarios 1 Proporción de la superficie cubierta por bosques

2 Proporción de áreas terrestres y marinas protegidas

3 Aporte ALC al consumo mundial de CFCs

4 Aporte ALC a emisiones mundiales de CO2

5 Emisiones de dióxido de carbono (per cápita y por cada dólar PIB)

6 Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono

7 Intensidad de uso de fertilizantes

8 Renovabilidad de la oferta energética

9 Intensidad energética del PIB Indicadores Secundarios 1 Concentraciones de PM10 en principales ciudades de ALC

2 Proporción del total de recursos hídricos utilizados

3 Proporción de especies en peligro de extinción

4 Ocurrencia de Desastres Naturales

5 Proporción de tierras en proceso de degradación

6 Intensidad de uso de pesticidas (fungicidas, herbicidas y insecticidas)


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5.2 Brechas de acceso y distributivas

Dentro de este componente se plantean indicadores de muy distinta naturaleza, que intentan medir las diferentes inequidades que se producen en términos de acceso y goce de recursos naturales, inequidad en el acceso a servicios ambientales, inequidad en la concentración de contaminantes e inequidades en la calidad ambiental. Cada uno de los indicadores que se plantea contrasta territorios diferenciados como pueden ser distintas regiones del mundo, distintos países, diferentes regiones dentro de los países, áreas urbanas o rurales, o distintos municipios dentro de los centros urbanos. Idealmente algunos indicadores debiesen incorporar también la distribución de la pobreza, siendo contrastados con el quintil más pobre y más rico.

Se propone además incorporar en la medición de las brechas, la Huella Ecológica 40 indicador que permite observar la inequidad que existe entre países desarrollados y en desarrollo, en cuanto al consumo de recursos naturales y su impacto sobre el medioambiente planetario.

Matriz ordenadora de problemas, propósitos indicativos e indicadores de brechas ambientales y bienestar ambiental

Rama o Tipo de Problema Central

Propósitos Indicativos Indicadores Ilustrativos

A. Inequidad en acceso y goce de recursos naturales

Mayor equidad en el acceso a recursos naturales

Huella Ecológica global, por región y por país. Acceso a recursos hídricos (por región y municipios) Acceso a terrenos libres de riesgo ‐ Porcentaje de población que habita en zonas de riegos naturales Índice de vulnerabilidad de desastres naturales Áreas verdes per cápita en principales centros urbanos (Quintil 1 y quintil 5)

B. Inequidad en el acceso a servicios ambientales

Mayor equidad en acceso a servicios ambientales Mayor equidad urbano rural

Porcentaje de la población con acceso a fuentes de agua potable (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5) Porcentaje de la población con acceso a saneamiento (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5) Número de viviendas conectadas a la red eléctrica (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5)

D. Inequidad en la concentración de contaminantes

Mayor equidad en cuanto al bienestar ambiental de las personas que habitan en ciudades Mayor equidad norte sur

CO2, MP10, MP25, SO2 concentración promedio anual en principales centros urbanos (por comunas) Aporte de América Latina y el Caribe al consumo mundial de Clorofluorocarbonos –CFCs Aporte ALC a emisiones mundiales de CO2

E. Inequidad calidad ambiental

Mayor equidad en cuanto al bienestar ambiental de las personas que habitan en ciudades

Índice de segregación residencial en las principales ciudades Proporción de la población urbana que habita en tugurios


40 Mathis Wackernagel y William Rees, definieron en 1996 la metodología de cálculo “La Huella ecológica


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Listado de indicadores Primarios y Secundarios

Indicadores Primarios

1 Huella Ecológica global, por región y por país.

2 Áreas verdes per cápita en principales centros urbanos (Quintil 1 y quintil 5)

3 Porcentaje de la población con acceso a fuentes de agua potable (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5)

4 Porcentaje de la población con acceso a saneamiento (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5)

5 Número de viviendas conectadas a la red eléctrica (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5)

6 CO2, MP10, SO2 concentración promedio anual en principales centros urbanos (por comunas)

7 Aporte de América Latina y el Caribe al consumo de Clorofluorocarbonos –CFCs

8 Proporción de la población urbana que habita en tugurios

Indicadores Secundarios

1 Acceso a recursos hídricos (por región y municipios)

2 Acceso a terrenos libres de riego ‐ Porcentaje de población que habita en zonas de riegos naturales

3 Índice de vulnerabilidad de desastres naturales

4 MP25 concentración promedio anual en principales centros urbanos (por comunas)

5 Índice de segregación residencial en las principales ciudades

5.3 Institucionalidad ambiental y derechos ambientales

Los indicadores relativos a este componente intentan medir las oportunidades y dificultades que ofrecen los desarrollos de la institucionalidad ambiental y los derechos ambientales para contribuir a mejorar la cohesión social en los países de América Latina y el Caribe. Se considera para ello el nivel de desarrollo de los distintos montajes institucionales ambientales de los países de la región que permita garantizar el cumplimiento de los derechos ambientales, la capacidad de los estados de diseñar políticas, planes normas y regulaciones para la preservación del medioambiente, el cumplimiento y fiscalización de las legislaciones ambientales vigentes en los países, y la capacidad de monitoreo del estado del medio ambiente.

Por otro lado interesa también conocer los mecanismos institucionales existentes en los países para consolidar los procesos de sostenibilidad ambiental, la aplicación de instrumentos de gestión ambiental, la responsabilidad ambiental de las empresas y el gasto público ambiental.


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Matriz ordenadora de problemas, propósitos indicativos e indicadores de Institucionalidad ambiental y derechos ambientales

Rama o Tipo de Problema Central

Propósitos Indicativos Indicadores Ilustrativos

A. Institucionalidad y derecho ambiental

Fortalecer las instituciones nacionales ambiéntales Establecimiento de normas y regulaciones adecuadas (Estándares de contaminación, Sistemas de evaluación de Impacto ambiental, Instrumentos de Ordenamiento Territorial, planes de prevención) Garantizar el cumplimiento de la normativa y regulación ambiental (nivel de aplicación y fiscalización) Mayor producción de información ambiental oficial sistemática Mayor credibilidad en instituciones y regulaciones ambiéntales

Acuerdos multilaterales ambientales suscritos por los países Personal que trabaja en instituciones ambientales nacionales Porcentaje de centros urbanos que cuenta con Instrumento de Ordenamiento Territorial Número de estaciones de monitoreo en los principales centros urbanos Porcentaje de proyectos fiscalizados en relación a proyectos aprobados mediante SEIA Sanciones aplicadas por violación a normativa ambiental

B. Mecanismos e instrumentos de gestión

Aumentar gasto público ambiental Mayor responsabilidad ambiental empresarial Mayor aplicación de instrumentos de información y gestión ambiental Mejorar los sistemas de educación ambiental

Gasto público ambiental en relación al PIB nacional Inversión privada en tecnologías limpias Número de empresas con certificación ISO14001 Aplicación de instrumentos de gestión ambiental (impuestos verdes, ecocertificación, ecoetiquetado, entre otros)


Listado de Indicadores Primarios y Secundarios

Indicadores Primarios

1 Acuerdos multilaterales ambientales suscritos por los países

2 Gasto público ambiental en relación al PIB nacional

3 Número de empresas con certificación ISO14001

Indicadores Secundarios

1 Personal que trabaja en instituciones ambientales nacionales

2 Porcentaje de centros urbanos que cuenta con Instrumento de Ordenamiento Territorial

3 Número de estaciones de monitoreo en los principales centros urbanos

4 Porcentaje de proyectos fiscalizados en relación a proyectos aprobados mediante SEIA

5 Sanciones aplicadas por violación a normativa ambiental

6 Inversión privada en tecnologías limpias

7 Aplicación de instrumentos de gestión ambiental (impuestos verdes, ecocertificación, ecoetiquetado, entre otros)


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5.4 Participación y Sentido de Pertenencia: Instrumentos de medición de conocimientos, actitudes y comportamientos proambientales

En las últimas tres décadas, se han construido y probado diversas escalas para aproximarse a la tarea de investigación, tanto sobre actitudes ambientales, como sobre conductas ambientales y su relación mutua y con valores, predisposiciones conductuales y otros mediadores. La casi totalidad de estos instrumentos son de factura de investigadores de países desarrollados o industrializados, contándose con algunos ejemplos de España.

Escalas relevantes anteriores

1. Escala revisada por medir actitudes y conocimiento ambiental (Maloney et al, 1975)

2. Nuevo Paradigma Ambiental (Dunlap y Van Liere, 1978)

3. La nueva escala de Paradigma Ecológico Revisado (NEPS, Dunlap 1990)

4. Escala de Preocupación Ambiental (Adaptada por Aragonés y Amérigo, 1991, sobre ECS de Weigel y Weigel, 1978)

5. ECOSCALE (Stone, Barnes y Montgomery, 1995)

6. Escala General Comportamiento Ecológico (GEB, Kaiser et al, 1999)

7. Escala de valores y actitudes generales ambientales (Corraliza y Martín, 2000)

8. Escala de Intención de Comportamiento Proambiental (EICP) (Andalucía, 2001)

9. Escala de General de Actitudes ( Fraj y Martínez, 2002, modificada a partir de la versión revisada de Maloney, Ward y

Braucht, 1975)

10. Escala de Actitudes Ambientales R Conducta de Ahorro de Agua (Martímportugués et al, 2002)

11. Escala de Actitudes Ambientales hacia Residuos Urbanos (Fernández et al, 2003)

De la revisión realizada, no fue posible identificar instrumentos especialmente diseñados para medir actitudes ambientales en países latinoamericanos o caribeños. Se observan una serie de ítems al interior de los instrumentos, que debiesen ser adaptados para ser útiles en una escala regional. Aún así, si los contenidos de estas escalas fuesen aceptables para medir la actitud ambiental de grupos latinoamericanos, entonces bastaría con mejorar la redacción, adaptar la sintaxis y el vocabulario propio de nuestra región o país, además de pre‐testear el instrumento varias veces para asegurarse de que los encuestados entienden todo y lo entienden bien. Pero la limitación más importante que muestran los instrumentos anteriores, es la inadecuada cobertura y énfasis temático contenido en dichos instrumentos.

Los problemas ambientales de Latinoamérica son distintos en intensidad y naturaleza; presumiblemente, también sería diferente la percepción, la conciencia y la actitud y comportamientos ambientales, particularmente si atendemos a la relación probable entre nivel de información y variables sociodemográficas, junto con los valores y culturas en las que viven los individuos en nuestros países. Surge así la necesidad de construir un instrumento latinoamericano original o ecómetro.

En el caso de América Latina y el Caribe, los principales temas en la agenda ambiental tienen que ver con la sobre explotación y consecuente degradación o agotamiento de diversos recursos naturales y de la biodiversidad, en conjunto con algunos elementos de contaminación urbana y la vulnerabilidad de la población en asentamientos precarios frente a desastres naturales. Además, los estilos de vida y de desarrollo que son marcadamente distintos en el Norte y en el Sur, implican que los ítems relacionados con la intención de comportamiento en un modelo tridimensional de las actitudes tiene que ser capaz de recoger aquellos elementos que tengan sentido cotidiano y habitual para los encuestados y los grupos en investigación, por eso tal vez


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tenga más sentido. Por ejemplo, preguntar por el tipo de combustible que se usa para el invierno en nuestros países que a duras penas logra calefaccionar (parafina, leña, gas u otros), en vez de la intensidad de la calefacción (habitualmente central) que usan en los países desarrollados.

Igualmente, las respuestas de los entrevistados en los elementos que tienen que ver con intención o reporte de conducta, así como aquellos que muestran el conocimiento, las creencias y los valores, junto con el conocimiento y la información que manejan y necesitan las personas, estarán completamente atravesados por las situaciones de pobreza material e inequidad de acceso a la información y a las oportunidades en los países de la región. Eso impone desafíos metodológicos importantes cuando construimos los ítems pensando en que personas en nuestros países latinoamericanos, con distinto grado de acceso a bienes materiales y al conocimiento, contestarán una pregunta sobre el tipo de combustible que usa, pues su respuesta más que estar dada por su actitud o su afectividad hacia el medio ambiente (y hacia su propia salud), posiblemente esté muy influenciada por su presupuesto mensual.

De ahí que luego de analizar las posibilidades y dificultades que se desprenden de los instrumentos escalares descritos, y aún a sabiendas de la dificultad que encierra diseñar y validar un instrumento original, más apropiado que los existentes para caracterizar y medir las actitudes ambientales en países latinoamericanos, se hace la recomendación de avanzar en este diseño e implementación.

Indicadores Primarios y Secundarios

A la fecha no se dispone aún en la región de mediciones permanentes de los niveles de participación ambiental, de manera que no es posible por el momento proponer un listado de indicadores con viabilidad estadística en esta materia.

Sin embargo a escala global se ha desarrollado recientemente un nuevo indicador que podría servir al propósito de medir, aunque de una manera muy limitada, el sentido de identidad, pertenencia y participación respecto del medio ambiente y la calidad de vida. Este corresponde al Índice de Planeta Feliz (IPF) o Happy Planet Index, desarrollado por The New Economics Fundation.

El IPF combina el bienestar humano con el impacto medioambiental para medir cuál es la eficiencia del medio ambiente requerida, para vivir más años de forma feliz. El índice no mide por tanto el nivel de felicidad de los países, sino la eficiencia relativa bajo la cual las naciones convierten los recursos naturales planetarios en una vida larga y feliz. Las naciones que obtienen puntajes altos demuestran entonces que es posible vivir vidas largas y felices sin sobre estresar los recursos naturales.

Como medida de eficiencia, el IPF relaciona el nivel de satisfacción por unidad de impacto ambiental. Para su cálculo se combinan tres indicadores: la esperanza de vida, la satisfacción vital que expresan los ciudadanos de cada país y la huella ecológica.

Índice de Planeta Feliz: Bienestar * Esperanza de vida

Impacto ecológico

Adicionalmente sería pertinente la inclusión de un Ecómetro latinoamericano (escala lickert sobre conocimientos, actitudes y conductas proambientales), instrumento a construir.


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5.5 Matriz Síntesis de Indicadores

A continuación se tienen una tabla de síntesis de los indicadores propuestos, que cuentan con una mínima viabilidad estadística para un número considerable de países de la región:

Matriz Síntesis de Indicadores de la Sostenibilidad ambiental de la cohesión social

ENVOLVENTE COMPONENTE 1 COMPONENTE 2 COMPONENTE 3

Indicadores propuestos Patrimonio Natural

Brechas ambientales y de

bienestar ambiental

Institucionalidad ambiental y derechos

ambientales

Participación y sentido de pertenencia

1 Proporción de la superficie cubierta por bosques

2 Proporción de áreas terrestres y marinas protegidas

3 Aporte de América Latina y el Caribe a emisiones mundiales de CO2

4 Emisiones de dióxido de carbono (per cápita y por cada dólar PIB)

5 Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono

7 Intensidad de uso de fertilizantes

8 Renovabilidad de la oferta energética

9 Intensidad energética del PIB

10 Huella Ecológica global, por región y por país

11 Áreas verdes per cápita en principales centros urbanos (Quintil 1 y quintil 5)

12 Porcentaje de la población con acceso a fuentes de agua potable (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5)

13 Porcentaje de la población con acceso a saneamiento (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5)

14 Número de viviendas conectadas a la red eléctrica (urbano y rural/ quintil 1 y quintil 5)

15 CO2, MP10, SO2 concentración promedio anual en principales centros urbanos (por comunas)

16 Aporte de América Latina y el Caribe al consumo de Clorofluorocarbonos –CFCs

17 Proporción de la población urbana que habita en tugurios

18 Acuerdos multilaterales ambientales suscritos por los países

19 Gasto público ambiental en relación al PIB nacional

20 Número de empresas con certificación ISO14001

21 Índice de Planeta Feliz



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