COMO FINANCIAR UNA

MOVILIDAD URBANA DE ALTA

CALIDAD PARA TODOS?

VI Congreso "Mejores Prácticas SIBRT en América

Latina”

Ciro Biderman

Jefe de Gabinete SPTrans

ciro.biderman@sptrans.com.br

Agosto, 2014

FINANCIAMENTO DE INFRA-

ESTRUTURA DE MOBILIDADE DE

ALTA QUALIDADE

• Independente da definição de alta qualidade em

mobilidade sempre implica em investimento adicional

às vias já estabelecidas.

• Os investimentos vão desde cerca de USD200 mil/km

para faixas exclusivas até USD200 milhões/km para um

sistema metroviário sem considerar o material rodante.

• O problema de financiamento ocorre sobretudo para

investimentos intermediários e altos.

• Nessa apresentação me concentro na infra-estrutura

que apresenta dificuldades de financiamento com um

certo viés para o caso brasileiro.

O PROBLEMA DE

FINANCIAMENTO

• Para uma infra-estrutura com valores da ordem de USD10 milhões/km, o investimento se torna considerável para um governo subnacional.

• Para se gerar 100km de infra-estrutura seria necessário USD1 bilhão em investimento sem considerar o material rodante.

• Tipicamente esses valores não estão disponíveis no orçamento anual de um município ou mesmo de um estado.

• Não há sentido de se financiar infra-estrutura com dinheiro de custeio. Há, conceitualmente, a necessidade de diluir o pagamento ao longo dos anos de maturação do projeto.

AGENDA

• Fontes de Financiamento: Vantagens, Desvantagens e

Consequências.

• O problema da desapropriação.

• Custo de capital e sua manutenção.

• Tarifa como fonte de recursos.

• Outros itens de capital: material rodante e garagens.

• Considerações Finais: A Diferença entre Fluxo e Estoque

no Financiamento da Mobilidade com qualidade para

todos.

FONTES USUAIS DE

FINANCIAMENTO

• Recursos Próprios/Tarifas

• Governo Nacional

• Empréstimos

• Bancos de Fomento Nacionais

• Instituições Multilatareis

• Bancos Privados

• Parcerias Público-Privadas (PPP)

• Arrecadação Especial

• Contribuições baseadas na Terra

• Impostos sobre a gasolina

• Pedágio Urbano

• Cobrança especiais sobre vagas de estacionamento

RECURSOS

PRÓPRIOS/TARIFAS

• Parte dos recursos são necessariamente do governo local.

• Mesmo para um orçamento como o do Município de São Paulo, da ordem de USD20 bilhões, USD1 bilhão representa 5% do orçamento.

• Não tem sentido utilizar o orçamento anual ou as tarifas de um ano para um investimento que deve se amortizar em dezenas de anos.

• A manutenção faz parte do orçamento anual mas depende do nível de investimento.

• Tipicamente se subsidia inclusive a operação então não há espaço para financiamento usando a tarifa. A exceção é o BRT que apresenta custos operacionais mais baixos.

• No Brasil apenas os municípios e algumas empresas públicas podem pagar custos de desapropriação exceto no caso de PPP.

GOVERNO NACIONAL

• Em alguns países o governo nacional simplesmente

assume a responsabilidade dos investimentos pesados

em infra-estrutura.

• Para que esse procedimento não signifique que, em última

instância, o morador local pague o custo, deveria ocorrer

uma transferência de recursos dos municípios menores

para os maiores.

• O resultado líquido depende do pacto federativo e não de

uma política de mobilidade.

• O governo nacional tipicamente tem maior acesso a

empréstimos nacionais e internacionais.

EMPRÉSTIMOS

• Bancos de Fomento Nacionais

• Maneira indireta de tomar empréstimo do governo nacional.

• Avaliação do projeto geralmente de qualidade levando em conta benefícios sociais porém muitas vezes subestimando impactos urbanos no entorno e ambientais.

• Possível ingerência política.

• No Brasil problema graves com garantias.

• Instituições Multilatareis: Banco Mundial, BID, etc.

• Avaliação de alta qualidade inclusive com relação ao impacto urbano e ambiental.

• Recursos cada vez mais limitados para a América Latina.

• Bancos Privados

• Crowded out pelas fontes anteriores.

• Avaliação puramente do ponto de vista privado.

• Para casos de bens privados a precificação é a mais correta e não sobreusa os recursos sociais.

PARCERIAS PÚBLICO-

PRIVADAS (PPP)

• As empresas tomam empréstimos para financiar os investimentos o que implica em custos semelhantes ao dos bancos privados.

• A PPP gera uma redução potencial de custos pois o setor público em geral compra pior do que o setor privado.

• É possível dar o direito de desapropriação para o ente privado agilizando o processo.

• O setor privado não leva em conta o externalidades positivas nem ganhos sociais.

• O poder de fiscalização do governo é limitado e os contratos são incompletos.

• O Estado precisa de mecanismos de incentivo para garantir seus objetivos.

CONTRIBUIÇÕES

BASEADAS NA TERRA

• Ganhos de mobilidade implicam em aumento do preço da terra. Aumento da carga sobre a terra associada a uma melhora da mobilidade pode ter impacto neutro sobre o cidadão. Transporte e uso do solo precisam ser pensados juntos.

• Cobrança pelo direito de construir

• Em corredores de transporte a densidade deve aumentar para maximizar seu uso.

• O município pode definir os direitos de contruir maximizando a densidade ao longo dos corredores.

• A cobrança pelo direito de construir antecipa o recurso que precisa ser pago com maturação do mercado imobiliário.

• Contribuição de melhoria

• Método mais direto e tradicional em muitos paises porém com prazos de maturação curtos (tipicamente um máximo de 4 anos).

• Fundo de Investimento Imobiliário

• Possibilidade de se comprar as propriedades ao invés de desapropriar.

IMPOSTOS SOBRE O

COMBUSTÍVEL

• Possibilidade de se cobrar dos geradores de externalidades

negativas (transporte individual motorizado) e transferir para

os geradores de externalidades negativas (transporte

coletivo e não motorizado).

• Geração apenas de fluxo; continua requerendo

financiamento para o estoque.

• Pode gerar inflação se não for compensada por redução na

tarifa; compensada por redução na tarifa não gera recurso

adicional para o financiamento da mobilidade.

• Cobra igual de quem gera congestionamento e de quem não.

• Mistura uma taxa ambiental com uma taxa sobre o

congestionamento.

PEDÁGIO URBANO

• A melhor maneira de cobrar por congestionamento é…

cobrando por congestionamento.

• O pedágio urbano é mais eficiente pois pode ser

diferenciado no tempo e no espaço.

• Pedágio urbano também só adiciona ao fluxo e

usualmente a arrecadação é limitada.

• Há grande resistência política provavelmente por alguma

forma de ilusão considerando que sistemas que não

permitem a circulação em certos dias/períodos

apresentam menos resistência.

COBRANÇAS ESPECIAIS SOBRE

VAGAS DE ESTACIONAMENTO

• Apresenta características semelhantes ao pedágio urbano

com menor resistência política

• Pode ser diferenciado no tempo e no espaço.

• Adiciona recursos somente ao fluxo.

• Arrecadação Limitada.

• Com a tendência de limitar estacionamento nas grandes

cidades o potencial de arrecadação deve se reduzir.

• A limitação de estacionamento está de acordo com uma

política de mobilidade urbana mais eficiente e mais

igualitária.

• Há o potencial de se cobrar do setor imobiliário através de

mecanismos como o PGT no Brasil.

DESAPROPRIAÇÃO

• Um dos grandes elementos de custo no investimento em mobilidade é o custo de dasapropriação que tipicamente representa 20% do custo total e pode chegar a 70%.

• A desapropriação de habitação informal tem grande resistência política pois a falta de titulação traz grande incerteza para o morador e representa um problema social.

• A desapropriação de habitação de classes médias e altas tipicamente gera demandas jurídicas aumentando o custo do projeto acima do mercado.

• A necessidade de usar recursos próprios e de pagamento antecipado na legislação brasileira fazem com que esse seja um dos elementos mais problemáticos.

MANUTENÇÃO

• Qualquer investimento gera um custo de manutenção que tipicamente é absorvido pelo fluxo de recursos o que é consistente com sua característica.

• Conectando a manutenção ao contrato de construção da infra-estrutura é uma maneira natural de dar incentivos corretos: um investimento sub-ótimo deve gerar maior custo de manutenção.

• Uma vez estabelecido um estoque razoável a manutenção passa a ser o principal custo da infra-estrutura até o ponto em que seja necessário renovar-la.

• Maiores investimentos implicam em maior prazo para renovação e portanto maior custo de manutenção (e monor flexibilidade).

FINANCIAMENTO DE BRT

PARTIR DA TARIFA

• Sistemas de BRT tipicamente reduzem o custo

operacional em proporções que vão de 20 a 40%.

• Em um ambiente de tarifa uniforme é natural que, para um

dado grau de subsídio, se gere um excedente na operação

de BRT dentro da arrecadação total.

• Um grau de subsídio à operação abaixo de 40%

potencialmente pode financiar (parcialmente) a

implantação de BRT em um regime de PPP.

• O financiamento do investimento com (parte da) tarifa

amarra construtores e operadores traz novos atores para

o ambiente e compromete a obra com a eficiência da

operação.

FINANCIAMENTO DO MATERIAL

RODANTE E GARAGENS

• Em geral preocupa-se com o financiamento da parte

construtiva deixando o material rodante bem como as

garagens para a operação.

• Ainda que a depreciação do material rodante seja mais

rápida (da ordem de uma década) não deixa de

representar um custo de capital.

• Domínio do material rodante e, sobretudo, de garagens

aumenta o poder de monopólio do operador. O seu

financiamento não pode ser pensado de maneira separada

dos outros elementos de capital.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 1/4

• A única maneira de garantir alta qualidade na mobilidade urbana é através do aumento do investimento em infra-estrutura para esse fim.

• O nível de investimento pode variar consideravelmente; deve-se utilizar o nível necessário em função da demanda. Super-estimação de capacidade implica em limitação da abrangência.

• A demanda típica das grandes cidades latino-americanas requer no mínimo investimento em BRT nos pontos de demanda mais elevada.

• Orçamentos municipais não permitem o financiamento com recursos de fluxo anual do investimento em estoque associado a um BRT muito menos associados a um sistema metroviário nem faz sentido financiar-los com fluxo.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 2/4

• Qualquer investimento em infra-estrutura apresenta dois

tipos de custo: o custo operacional (fluxo) e o custo de

capital (estoque).

• Os níveis de subsídio entre as diversas cidades não são

comparáveis visto que algumas métricas incluem material

rodante e garagens como elementos de capital e outras

não.

• Há um mito de que o investimento em construção deve

ser necessariamente pago com recursos próprios do

governo (independente do ente) e que os demais

investimentos devem ser pagos com recursos tarifários

mais um subsídio do governo local. Não há nenhum

argumento teórico justificando essa postura.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 3/4

• Custos de capital (obras, material rodante, garagens, terminais, etc.) necessitam de financiamento.

• Custos operacionais (mão-de-obra, combustível, manutenção, etc.) são pagos com tarifas e subsídios.

• O financiamento é fundamental para ajustar o prazo de duração de estoque com o fluxo de pagamento.

• O prazo de financiamente deve ser compatível com o prazo de duração do estoque.

• Com isso transformamos o estoque em fluxo que deve ser pago com o fluxo de receitas associado à mobilidade.

• O fluxo de receitas inclui a tarifa e a arrecadação local mas também pode incluir impostos sobre gasolina, pedágio urbano, cobranças pelo uso do solo, etc.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 4/4

• Sempre será necessário o financiamento do capital

através de fundos públicos nacionais ou internacionais

e/ou através de fundos privados (incluindo PPP) para

transformar estoque em fluxo.

• O fluxo de receitas deve pagar os custos operacionais, a

remuneração do capital e sua manutenção.

• A forma como essas fontes e usos se equacionam tem

consequências não triviais sobre a qualidade do serviço

ofertado bem como sobre a possibilidade de

financiamento futuro.

• A questão de um milhão de dólares é como realizar esse

equacionamento.