1. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 1 Historia del Control Interno esde tiempos remotos, el ser humano ha tenido la necesidad de controlar sus pertenencias y las del grupo del cual formaba parte. Como consecuencia de ello, est el nacimiento y evolucin de los nmeros, los cuales empezaron con cuentas simples en los dedos de manos y pies, pasando por la utilizacin de piedras y palos para su conteo, hasta llegar al desarrollo de verdaderos sistemas de numeracin que adems de la simple identificacin de cantidades permiti el avance en otro tipo de operaciones. Su aplicacin puede observarse en los antiguos imperios en los que ya se perciba una forma de control y cobro de impuestos. El hecho de que los soberanos exigieran el mantenimiento de las cuentas de su residencia por dos escribanos independientes, evidencia que de alguna manera se tena tipos de controles para evitar desfalcos. Lo anterior empez a vislumbrarse en Europa hacia los aos 747 y 814 cuando Carlos I "El Grande" (Carlomagno) a travs del Missi Dominici nombrara un clrigo y un laico que inspeccionaban las provincias del Imperio. Posteriormente, hacia el ao 1319, Felipe V dara a su Cmara de Cuentas, poderes administrativos y jurisdiccionales para el control de negocios financieros. Durante los aos de la Revolucin Francesa se modific el sistema monrquico y con base en los principios democrticos se perfeccion la llamada separacin de poderes, estableciendo as un sistema de control apoyado en principios de especializacin y autonoma. En 1807 Napolen Bonaparte, travs de la corte de cuentas vigilaba los asuntos contables del estado y le otorgaba atribuciones para investigar, juzgar y dictar sentencias. Esto sirvi para que muchos pases de Amrica y Europa que estaban en proceso de organizar sus instituciones republicanas los tomaran como modelo. La auditoria como profesin fue reconocida por primera vez bajo la Ley Britnica de Sociedades Annimas de 1862. Entre 1862 y 1905, la profesin de auditor creci en Inglaterra y su principal objetivo entonces era la deteccin del fraude. Hacia 1900 lleg a Estados Unidos y all se estableci con un concepto diferente, dndole a la auditoria como objetivo principal la revisin independiente de los asuntos financieros y de los resultados de las operaciones. Casi alterno a lo anterior, se empez a desarrollar el modelo de Auditoria Interna y del gobierno, lo que permiti el desarrollo de la Auditoria como un proceso integral y asesor al interior de las empresas, permitiendo as el desarrollo de un sistema de control propio para cada una de ellas. El Control Interno en Colombia D

2. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 2 esde el segundo viaje de Coln a Amrica, se tiene conocimiento de los primeros tipos de control, cuando los Reyes Catlicos designan un funcionario con la misin de vigilar y controlar el manejo de los fondos y bienes de la expedicin. En 1511 se organiza en Santo Domingo, el Tribunal de la Real Audiencia, cuya funcin era fiscalizar a los virreyes y administrar la justicia y los territorios ocupados en Amrica. En 1518, se constituy el Consejo de Indias como rgano supremo de administracin colonial, que ejerci funciones de cuerpo legislativo y mximo tribunal de apelacin en asuntos contencioso, civil, criminal y administrativo. Hacia el siglo XVI, en Colombia se form la Real Audiencia de Santa Fe de Bogot. Su objetivo era mejorar la administracin y controlar los territorios. La funcin bsica consista en unificar las rentas y derechos de la Corona, hacer juicios a empleados que desempeaban funciones fiscales y asegurar el flujo normal de los recaudos para la Corona. En 1604 se crearon los Tribunales de Cuentas que eran algo as como las Contraloras Regionales en los Virreinatos, Capitanas y Presidencias. Terminando ya el siglo XVII aparecen las Oficinas de Contabilidad las cuales a travs del la Corte de Cuentas consolidan el control fiscal en el mundo. En la poca de la independencia, los controles entran en crisis, puesto que el sostenimiento de las tropas requera gran capacidad monetaria. Esto llev a ciertos funcionarios a atentar contra el Tesoro Pblico para alimentar la causa de la independencia. Despus de la Batalla de Boyac se expide en Angostura la Ley Fundamental que crea la Repblica de Colombia y con ello se replantea el enfoque del control fiscal. De esta manera se dicta en octubre 23 de 1819 la Ley Principal contra los Empleados de Hacienda, que en su artculo primero deca: El empleado de Hacienda Nacional a quien se le justificare sumariamente fraude o malversacin de los intereses pblicos o resultare alcanzado, se le aplicar irremisiblemente la pena de muerte, sin necesidad de formar ms proceso que los informes de los tribunales. Decisin que a su vez fue avalada por Simn Bolvar en su Decreto 12 de 1824. En cuanto al manejo y control del presupuesto, este fue asignado al Tribunal Mayor de Cuentas, quien revisaba la contabilidad del gasto pblico, as como a la Direccin y Superintendencia General de Hacienda, que tena funciones de contralora. Los principios por ellos determinados fueron retomados en la Constitucin de Ccuta de 1821, que le da vida a la Gran Colombia. La ley que desarrolla los principios constitucionales fue la expedida el 6 de octubre de 1821 por la Contadura General de Hacienda, que era el ente fiscalizador del erario pblico. En 1824, se reemplaza la Contadura General de Hacienda por la Direccin General de Hacienda, quien a travs del Plan Orgnico de Hacienda Nacional crea la Contadura Departamentales encargadas de examinar y fenecer cuentas y ejercer funciones de jurisdiccin coactiva. En 1866 con la ley 68 aparece la Corte de Cuentas quien sustituye a la Oficina General de Cuentas, y se dan atribuciones para crear las Contaduras Regionales de Hacienda, facilitando as la descentralizacin del gasto y su control. En 1919 se crea el Tribunal Superior de Cuentas para proteger el buen manejo del presupuesto y garantizar el empleo adecuado de los recursos de inversin En 1922 al producirse la crisis bancaria, el Presidente de la Repblica contrata una misin de expertos extranjeros, liderados por Edwin Walter Kemmerer, con el objeto de organizar la D 3. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 3 Hacienda Pblica, el sistema monetario, la reorganizacin del estado, la administracin de ingresos y aduanas entre otros. Entonces, se crean normas para el sector financiero y disea organismos de control y vigilancia del sector. De esta manera, el 19 de julio de 1923, mediante la ley 42 se crea el Departamento de Contralora como ente autnomo e independiente que busca el control tcnico sin influencia poltica. En 1945 mediante acto legislativo No.1, se le dio a la Contralora el carcter de auditoria contable con funcin fiscalizadora sobre el manejo del tesoro pblico. En 1958 se reglament la Oficina Nacional de Contadores y se introdujo la figura fiscal de contador, cuya funcin consista en examinar cuentas del presupuesto y revisar los contratos que firmar el ejecutivo. En 1975, el presidente Lpez Michelsen dict la ley 20 de 1975 que extiende el control fiscal de la Contralora a los establecimientos pblicos y las empresas industriales y comerciales del estado. As mismo se implanta la carrera administrativa y se crea la Escuela de Capacitacin para Empleados Pblicos. Mediante Decreto Ley 222 de 1983, se mantiene el control posterior en la contratacin administrativa, dando as un auge mayor al control; asunto que queda consolidado en la reforma constitucional de 1991. Desde que se expidi la Constitucin de 1991, el tema del control interno ha tenido un permanente desarrollo normativo que ha ido dando respuesta a diferentes necesidades para su implementacin y desarrollo; los dos artculos constitucionales que constituyen el punto de partida para el desarrollo normativo en materia de control interno, 209 y 269, dotan a la Administracin Pblica de una norma fundamental en relacin con los principios que rigen el ejercicio de la funcin administrativa y con el control interno como garante de la efectividad de estos principios en reemplazo de la permanente presencia del control fiscal en las organizaciones, en su calidad de instrumento de transparencia. Dicha Constitucin en sus artculos 209 y 269 establece que la administracin pblica deber ejercerse bajo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, estableciendo para ellos en todas las entidades estatales la obligatoriedad de disear y aplicar segn la naturaleza de sus funciones, mtodos y procedimientos de control interno, as como el diseo y organizacin e sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la administracin pblica. La misma Constitucin en su artculo 267 elimin el ejercicio del control previo por parte de las Contraloras, reemplazndolo por un control posterior y selectivo cuya finalidad es vigilar y evaluar la gestin fiscal del estado y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nacin. En 1993 se produce todo el desarrollo normativo general de estas disposiciones constitucionales, a travs de las leyes 87, 42 y 80, mediante las cuales se dota a los organismos y entidades del Estado de lineamientos claros sobre la implementacin y desarrollo del Sistema de Control Interno, al mismo tiempo que se genera un mecanismo para evaluar la calidad, el nivel de confianza, la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno del Estado. La ley 42 de 1993 da a las Contraloras la funcin de vigilar el Estado a travs de la implementacin de controles financieros, de legalidad, de gestin, de resultados y la 4. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 4 evaluacin de los sistemas de control interno de cada Entidad, y la Ley 87 establece las normas para el ejercicio del Control Interno en las entidades y organismos del Estado. En 1994, con el decreto 1826 y la Directiva Presidencial 02, se concretan acciones por el Presidente de la Repblica, como mxima autoridad administrativa, para posibilitar la implementacin de los Sistemas de Control Interno en las entidades y organismos del orden nacional, mediante la creacin de las Oficinas de Control Interno en la estructura de Ministerios y Departamentos Administrativos, adscritas al Despacho del respectivo Ministro o Director de Departamento Administrativo y dando las bases para la organizacin de Comits de Coordinacin de Control interno, como instancia de retroalimentacin al interior de cada entidad del Estado, as como mediante la fijacin de directrices para el desarrollo de la funcin de control interno en todas las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Igualmente, en armona con la nueva concepcin del Control Interno como instrumento gerencial mas que como mecanismo de inspeccin, vigilancia y sancin, en la normatividad de este ao se ordena que las funciones disciplinarias que estn siendo ejercidas por las Oficinas de Control Interno en los Ministerios y Departamentos Administrativos, pasen a ser realizadas por las Oficinas de Control Interno Disciplinario, con lo cual se delimita definitivamente el alcance de una y otra funcin (asesora y apoyo al control interno por las oficinas de control interno, y funciones de control disciplinario por dependencias diferentes a dicha oficina). En 1995, como estrategia de la poltica Estatal de Lucha Contra la Corrupcin, se articula el control social, ejercido a travs de las quejas y reclamos de los usuarios de la Administracin, con el control interno, al asignarle a las Oficinas de Control interno el deber de vigilar la adecuada atencin a las solicitudes de los ciudadanos. En 1996 mediante el decreto 280, se generan mecanismos articuladores del control en todas las entidades del Estado e impulsores de la implementacin de los sistemas de control interno en las mismas, mediante la creacin del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno para las entidades del orden Nacional y Territorial, presidido por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica y la formalizacin del Comit Interinstitucional de Control Interno, CICI, integrado por los jefes de oficina de control interno de la mayora de organismos y entidades del orden nacional y representantes del orden territorial, como instancia para intercambiar y compartir experiencias en materia de control interno por parte de los mencionados jefes de oficina de Control Interno. En 1997, en la Directiva Presidencial 01, se redefinen los elementos especficos del Sistema, en armona con los elementos generales contemplados en la Ley 87 de 1993, concretndolos en 1) esquema organizacional, 2) plataforma estratgica, 3) polticas, 4) planeacin, 5) procesos y procedimientos, 6) indicadores, 7) sistema de informacin y comunicacin, 8) manual de funciones, 9) administracin del talento humano y de los recursos fsicos y financieros y 10) evaluacin del Sistema de Control Interno, fijando las directrices para el desarrollo de estos elementos, as como las etapas para la implementacin del sistema. Igualmente, en este ao, mediante el decreto 2070, se asigna la Presidencia del Consejo Asesor al Director del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y se adicionan los miembros del Consejo Asesor con el Contador General y el Jefe de la Oficina de Control Interno del mismo Departamento Administrativo. En 1998, con la expedicin de la Ley 489, Estatuto Bsico de la Administracin Pblica, se crea el Sistema Nacional de Control Interno como instancia de articulacin del sistema en 5. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 5 todo el Estado, bajo la direccin y coordinacin del Presidente de la Repblica, como mxima autoridad administrativa. En 1999, con el decreto reglamentario 2145 se consolida el papel de las diferentes instancias en materia de control interno dentro del Sistema Nacional, se establece por primera vez la obligacin para todas las entidades del Estado de presentar al Consejo Asesor un informe anual sobre el avance del sistema de control interno institucional, se hace claridad sobre el papel de la Oficina de Control Interno en cada uno de los procesos fundamentales de la administracin y se fortalece an ms el Consejo Asesor como organismo consultivo del Gobierno Nacional, adscrito al Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. El artculo quinto del Decreto 2145 de noviembre de 1999 establece las responsabilidades del Sistema de Control Interno, as: a. El Presidente de la Repblica, ser el responsable de mantener el control de la gestin global sobre las polticas pblicas, plan de gobierno y adecuada coordinacin administrativa. b. El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, deber preparar, ejecutar y controlar lo relacionado con las asignaciones presupuestales y el uso correcto de los recursos del Estado. c. Los Ministros, Directores de Departamento Administrativo y Jefes de Organismos adscritos y vinculados, sern responsables de establecer y utilizar adecuados instrumentos de gestin que garanticen los resultados bajo parmetros de calidad, eficiencia y eficacia, estableciendo como obligatorio el rendimiento el 16 de febrero de cada ao, de un Informe al Consejo Asesor que deber contener el resultado final de la Evaluacin del Sistema, el cual deber ser elaborado por la Oficina de Control Interno de cada Entidad. Este documento para hacer el informe sobre el Sistema de Control Interno del Estado que cada ao presentar el Presidente de la Repblica al Congreso de la Repblica. d. El Comit de Coordinacin del Sistema de Control Interno Institucional, responder por la coordinacin y asesora en el diseo de estrategias y polticas que contribuyan al fortalecimiento del Sistema de Control Interno Institucional. e. El Servidor Pblico tiene la obligacin de realizar todas sus tareas y cada una de sus acciones dentro de los conceptos del autocontrol y autoevaluacin. En este mismo decreto se nombran como reguladores competentes para impartir normas, polticas y directrices de control al Presidente de la Repblica, Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, Congreso de la Repblica, Contadura General de la Nacin, Contralora General de la Repblica y Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno. Como facilitadores encargados de orientar, asesorar e impulsar la implantacin y mejoramiento continuo del Sistema de Control Interno, fueron delegados el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, la Procuradura General de la Nacin, el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno, el Comit Interinstitucional de Control Interno, el Comit de Control Interno Institucional y las Oficina o Unidades de Control Interno de cada Entidad. Como evaluadores del Sistema fueron delegados la Contralora General de la Repblica y las Contraloras Departamentales y Municipales, la Auditoria General de la Repblica, la 6. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 6 Procuradura General de la Nacin y la Oficinas o Unidades de Control Interno de cada Entidad. Dentro del mismo decreto se definen las funciones de la Oficina de Control Interno, del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control y del Comit Interinstitucional de Control Interno. En el artculo 20 determina que los Jefes de Control Interno sern nombrados por el Ministro o Director Administrativo respectivo, pero que al ser el control una responsabilidad Presidencial, en cualquier momento el Presidente de la Repblica podr reasumir su facultad nominadora En este mismo ao, mediante la Circular 01 de diciembre 22, expedida por el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial, se dan las orientaciones generales para la estructuracin del mencionado informe. En el ao 2000 se generan mltiples estrategias para fortalecer y apoyar el desarrollo de los sistemas de control interno de las entidades y organismos del Estado, como es la reestructuracin del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica mediante el Decreto 1677, en el cual se crea la Direccin de Polticas de Control Interno Estatal y Racionalizacin de Trmites, como instancia tcnica de asesora y apoyo ms personalizado en materia de control interno, racionalizacin de trmites y moralizacin, a la cual se le asigna igualmente la calidad de Secretara Tcnica del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial. Igualmente, en este ao 2000, mediante la Directiva 04 de octubre 2000, se adopta una poltica Presidencial para garantizar la independencia y objetividad de los jefes de oficina de control interno o quien haga sus veces en las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional, como es la decisin de reasumir la facultad nominadora de estos funcionarios por parte del Presidente de la Repblica, de tal manera que no se vean afectados en su funcin por el temor de ser retirados del servicio cuando los informes de evaluacin del sistema de control interno de sus entidades no sean del agrado de los nominadores aunque respondan a la realidad de la institucin, poltica que fue formalizada en el artculo 8 del decreto 2539 del mismo ao. En el mencionado decreto igualmente se armoniza el papel regulador del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica con su nueva funcin de fijar las polticas generales en materia de Control Interno y recomendarlas al Gobierno Nacional para su adopcin, resultado de lo cual se ajustan las funciones del Consejo Asesor del Gobierno Nacional. En este mismo ao, mediante la Circular 01 de diciembre 6, se imparten nuevas directrices para la elaboracin y presentacin del Informe Ejecutivo Anual, resultado de la concertacin de diferentes entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Control Interno, en la bsqueda de unificar requerimientos que realizan tanto evaluadores como reguladores a las diferentes entidades sobre Sistema de Control Interno y de homogeneizar los parmetros de evaluacin para facilitar la consolidacin de los informes y determinar las limitaciones del sistema en todo el Estado y las acciones a emprender para subsanarlas El ao 2001 se caracteriza, en materia de normatividad sobre control interno, por la expedicin de normas con mayor contenido tcnico que jurdico, que propician el desarrollo de estrategias institucionales para la implementacin ms integral del sistema de control Interno. 7. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 7 Con esta orientacin tenemos el decreto 1537 de julio 26, donde se precisan los tpicos que concretan el rol de las oficinas de control Interno; se le da carcter de instrumento de poltica a las Guas elaboradas por el Consejo Asesor y el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y se imparte una poltica de racionalizacin de la gestin Institucional, para lo cual se ordena que la gestin se adelante de manera centrada en los procesos institucionales, identificados y racionalizados; igualmente se ordena que se elaboren, adopten y apliquen Manuales de Procesos y Procedimientos y que se adelanten acciones de identificacin, anlisis, manejo y monitoreo de los riesgos que puedan amenazar el cumplimiento de los fines institucionales o que afecten la eficiencia, eficacia y transparencia que debe caracterizar la gestin de las entidades pblicas. En la Circular 01 de noviembre 27 de 2001, del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial, se imparten directrices integrales tanto para el fortalecimiento como para la evaluacin del Sistema de Control Interno institucional y la elaboracin del Informe Ejecutivo Anual correspondiente a la vigencia de 2001, a partir de la unificacin de criterios con la Contralora General de la Repblica respecto de la metodologa para la evaluacin del sistema, lo que genera para las entidades mayor eficiencia y agilidad en el proceso de evaluacin del mismo y mayor seguridad tcnico jurdica en relacin con lineamientos fijados por los entes reguladores del sistema. Complementariamente a estas disposiciones generales sobre control interno, la Contralora General de la Repblica, como organismo encargado de evaluar la eficiencia, eficacia, calidad y el nivel de confianza de los sistemas de control interno de las entidades del Estado, y la Contadura General de la Nacin, como organismo rector en materia de control interno contable, han expedido diferentes Resoluciones y Circulares Externas, donde se imparten las directrices sobre la informacin que en materia de control interno se debe detallar en los informes fiscales y contables. El 27 de noviembre de 2001 se reglamenta la Rendicin de Cuenta, su revisin y se unifica la informacin que se presenta a la Contralora General de la Repblica, la cual determina las entidades obligadas a anexar a la cuenta fiscal el informe sobre el Sistema de Control Interno y el contenido del mismo. El 24 de junio de 2002 se expide la Ley 734 de 2006 por medio de la cual se expide el Nuevo Cdigo Disciplinario nico, en el cual se contempla como deber de todos los servidores pblicos Adoptar el Sistema de Control Interno y funcin independiente de auditoria interna de que trata la Ley 87 de 1993 y dems normas que la modifiquen o complementen. El 30 de diciembre de 2003 se expide la Ley 872 por medio de la cual se crea el Sistema de Gestin de Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Pblico y en otras Entidades prestadoras de Servicios, como una herramienta de gestin sistemtica y transparente que permita dirigir y evaluar el desempeo institucional, en trminos de calidad y satisfaccin social en la prestacin de los servicios a cargo de las entidades. El 9 de diciembre de 2004 mediante el Decreto 4110 se reglamenta la Ley 872 y se adopta la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica, la cual determina las generalidades y los requisitos mnimos para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de Gestin de Calidad en los organismos y entidades estatales. Este Decreto tambin determina que el establecimiento y desarrollo del Sistema de Gestin de Calidad ser responsabilidad de la mxima autoridad de la entidad estatal y de los jefes de cada una de las dependencias, as como de los funcionarios de los organismos estatales. 8. CONTROL INTERNO HISTORIA Y ANTECEDENTES EN COLOMBIA 8 El artculo 3 del mismo decreto indica que como mecanismo de evaluacin que facilite la revisin a la alta direccin, a los ciudadanos y a los organismos de control, se deber disear un sistema de seguimiento que incluya indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad. El 20 de mayo de 2005, mediante decreto 1599, se adopta el modelo estndar de Control Interno para el Estado colombiano, conocido como MECI 1000:2005, el cual introduce elementos de gestin modernos basados en estndares internacionales de control interno de probada valides como son COSO, COCO, CADBURY y COBIT; por lo tanto determina las generalidades y la estructura necesaria para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de Control Interno en las entidades y agentes obligados conforme al artculo 5. De la ley 87 de 1993. El MECI 1000:2005 parte del establecimiento de tres grandes Subsistemas de Control (Estratgico, de Gestin y de Evaluacin). Cada uno de los Subsistemas se dividen en componentes y los componentes a su vez se subdividen en elementos, de tal manera que al desarrollarlo permitirn tener una visin controlada e integrada de toda la Entidad, as: El 27 de mayo de 2005, mediante circular No.02 del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial, se informa a los Representantes Legales, Jefes de Oficina de Control Interno, Auditores Interno, Asesores o quienes hagan sus veces en las entidades y organismos pblicos del ornan nacional y territorial, la normatividad que da vida al modelo MECI 1000:2005 El 27 de septiembre del 2005, se emitieron las circulares 03, 04 y 05 que establecieron los lineamientos generales para la implementacin del modelo estndar de control interno para el estado colombiano MECI 1000:2005; determinaron lneas para la evaluacin institucional por dependencias en cumplimiento de la ley 909 de 2004 y recordaron la funcin de verificacin de las acciones de prevencin o mejoramiento respecto de la defensa y proteccin de los derechos humanos por parte de los servidores pblicos, respectivamente.