CAPITULO II: BIENES PUBLICOS

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA TEORÍA DE LOS BIENES PÚBLICOS

Antecedentes históricos de la teoría de los bienes públicos

En este apartado se aborda el enfoque Wicksell-Lindahl que antecede la teoría de los bienes públicos.

De igual manera, se trata el modelo Bowen como complemento del modelo de Lindahl.

1.2.1 El enfoque Wicksell-Lindahl

Los economistas y estudiosos de las finanzas públicas de Europa continental elaboraron una perspectiva, diferente a la anglosajona, que se convertiría en la base del análisis de la problemática de los bienes públicos.

Desde tal perspectiva:

la satisfacción de las necesidades públicas, al igual que las necesidades privadas, se seleccionan y ordenan en función de la utilidad marginal

–las necesidades públicas también deben ordenarse por su valoración marginal para los diferentes individuos

– La utilidad marginal que genera la satisfacción de las necesidades públicas debe igualar a la desutilidad marginal de su pago.

El enfoque de esta teoría proclama el carácter individualista de las necesidades públicas y, al igual que en los bienes privados, las necesidades totales como producto de las necesidades individuales

El enfoque Wicksell-Lindahl descansa en la perspectiva de la utilidad marginal y del subjetivismo. Los principios marginalistas fueron utilizados por el enfoque económico proveniente de la Europa continental para suministrar, con apoyo en la nueva teoría subjetiva del valor, un fundamento racional a la actividad financiera. Los impuestos para la satisfacción de las necesidades públicas, de manera paralela, vienen a considerarse como los precios que los individuos pagan por la adquisición de bienes privados; es decir, precios-impuesto.

El enfoque continental trata de buscar un cambio voluntario de bienes públicos contra impuestos, por lo cual no es pertinente separar las dos partes que componen toda la actividad financiera: los ingresos públicos (impuestos) y el gasto público. Esta aproximación se conoce como teoría del cambio voluntario.

Wicksell Knut. Para este autor existen, en esencia, dos principios básicos opuestos: “tributación

de acuerdo con el beneficio”4

y “tributación según la capacidad de pago”5

. Para Wicksell prevalecía el

segundo principio porque se aducía que estaba más en correspondencia con las propias funciones del

Estado y porque sus defensores proclamaban que la teoría del sacrificio tenía sus raíces en un

concepto “más alto” del Estado que el de la teoría opuesta (Wicksell, 1896, 73).

Sin embargo, Wicksell, con base en los conceptos de utilidad marginal y valor subjetivo, defiende el

principio del beneficio; de manera específica para el caso de los servicios públicos (agua, energía,

recolección de basuras): “Si la utilidad fuera cero para cada miembro individual, la utilidad total no

puede ser más que cero. Si no se puede medir la utilidad para el individuo, parecería ser por lo menos

tan difícil medir la utilidad total para la comunidad incluso para fines de comparación con el sacrificio

total” o principio de capacidad de pago (Wicksell, 1896, 77). Wicksell Knut. Para este autor existen, en esencia, dos principios básicos opuestos: “tributación

de acuerdo con el beneficio”4

y “tributación según la capacidad de pago”5

. Para Wicksell prevalecía el

segundo principio porque se aducía que estaba más en correspondencia con las propias funciones del

Estado y porque sus defensores proclamaban que la teoría del sacrificio tenía sus raíces en un

concepto “más alto” del Estado que el de la teoría opuesta (Wicksell, 1896, 73).

Sin embargo, Wicksell, con base en los conceptos de utilidad marginal y valor subjetivo, defiende el

principio del beneficio; de manera específica para el caso de los servicios públicos (agua, energía,

recolección de basuras): “Si la utilidad fuera cero para cada miembro individual, la utilidad total no

puede ser más que cero. Si no se puede medir la utilidad para el individuo, parecería ser por lo menos

tan difícil medir la utilidad total para la comunidad incluso para fines de comparación con el sacrificio

total” o principio de capacidad de pago (Wicksell, 1896, 77).

Wicksell considera que los miembros del cuerpo representativo, en su mayor parte, están interesados

en el bienestar general de sus electores como en ellos mismos. En el mejor de los casos, se constituyen

en representantes de una mayoría dentro de la población y las decisiones se toman por una mayoría

dentro de la misma legislatura. “En todo caso, las decisiones se toman regularmente en contra de la

voluntad de las mayorías o minorías de la población; lo cual significa necesariamente sobrecargar a

esos grupos con los impuestos” (1896, 87).

Para superar los problemas de las mayorías y minorías, Wicksell piensa que los impuestos deben

descansar en el principio del consentimiento voluntario y de la unanimidad; por ello, para su

realización práctica se requiere, en primer lugar, que ningún gasto público sea aprobado por el voto sin

la determinación simultánea de los medios para atender su costo. Se hace necesario, en consecuencia,

que los gastos y los medios de financiarlos se aprueben de manera simultánea. Sin embargo, reconoce

Wicksell que “se ha señalado varias veces que el principio de unanimidad aproximada en la aprobación

de los impuestos no se puede aplicar en todos los casos” (1896, 108).

En la literatura más reciente se considera inoperante la exigencia de la unanimidad por los

requerimientos de tiempo y recursos para su aplicación. Según Musgrave, el principal aporte de

Wicksell a la discusión consiste en su insistencia en la naturaleza política del problema: “Prefiere el

método del beneficio al de la capacidad de pago, no sólo porque se ajusta más al análisis económico,

sino porque constituye un índice del espíritu de la moderna sociedad democrática. Dado que esta

sociedad está basada sobre la libertad del individuo, sería injusto obligar a nadie a contribuir a servicios

públicos que no desea” (1958, 73). Más adelante, agrega: “Estamos de acuerdo con Wicksell en que la

determinación presupuestaria es un proceso político y no un proceso de mercado” (Musgrave, 1958,

73).

Al respecto, Samuelson (1969, 199), encuentra ingenua la creencia de Wicksell de que la votación

simultánea sobre el gasto y los impuestos promoverá un óptimo. “Su exigencia de ‘unanimidad’, que

lamentablemente degenera en una exigencia de ‘unanimidad aproximada’ (!) tiene algo de patético

(¿qué tiene una mayoría de dos tercios que no tenga una de tres cuartos? Menos improbabilidad. Según

tal criterio, vamos deslizándonos hacia la noción de la mayoría simple, con sus paradojas”. Encuentra,

además, que la simultaneidad es un engaño. “Si solamente hubiera una configuración óptima de Pareto, se podría demostrar que un voto unánime permitiría obtenerla […] El óptimo de Pareto es una

definición y no un destino inevitable” (1969, 199).

Para efectos del presente trabajo de tesis, Wicksell permite aclarar varios puntos: 1) el principio de

beneficio se hace más pertinente para los servicios públicos (agua potable) puesto que implica una

contribución (tarifa) por el servicio prestado de acuerdo con el beneficio recibido (m3 consumidos);

2) el principio de capacidad de pago se encuentra más orientado para los bienes públicos puros –

defensa, justicia– y, en general, para financiar las necesidades de la población pobre –subsidios con

fondos públicos para los servicios públicos como agua potable–; 3) las decisiones acerca de bienes

públicos, presupuesto, finanzas públicas se constituyen, en última instancia, en decisión política de los

órganos representativos –Con-greso, Asamblea, Consejo, Junta Directiva de una empresa pública–.

Los posteriores tratadistas de las finanzas públicas, incluidos Musgrave, Samuelson y Buchanan,

reconocen y adoptan los puntos de vista de Wicksell. Bowen, Downs y Arrow (elección social)

analizan el problema de las mayorías y las minorías y de la constitución política; por su parte,

Buchanan estudia el problema de la elección pública y de los aportes de los ciudadanos a la

financiación de los servicios públicos locales (teoría de los clubs).

El modelo Lindahl. Lindahl, discípulo de Wicksell, escribió dos ensayos orientados también a

defender el principio del beneficio. En el trabajo de 1919, supone inicialmente dos categorías de

contribuyentes (gráfica 1.1): “una, A, relativamente acomodada, y otra, B, relativamente pobre. Dentro

de cada categoría todos los individuos deben pagar el mismo precio de su participación en el consumo

público. El problema está en la relación con los dos precios; por ejemplo, la distribución entre los dos

grupos del costo total de los bienes colectivos” (Lindahl, 1919, 168).

En la gráfica 1.1 (adaptada del texto original), según Lindahl (1918, 171), el interesado A contribuye

con la fracción C al gasto público total G, y el interesado B contribuye 1-C (G=1); y G es la cantidad

del gasto público expresado en términos monetarios. Con un cierto valor de C –a la izquierda del

punto de intersección de las dos curvas– el interesado A ofrece una provisión apropiada de G. Para A,

el impuesto cuesta tC. “No resulta difícil ver la posición de equilibrio que corresponde a una situación

en la cual ambos interesados han salvaguardado de igual manera los derechos económicos que les

pertenecen dado el orden existente de propiedad” (Lindahl, 1919, 171-172)

Ahora, en un análisis de impuesto/costo, la gráfica 1.1 de nuevo representa a dos consumidores que

deben compartir el costo de un bien público. La participación de los dos consumidores en los costos

del bien público se considera como una relación oferta-demanda. T/C en el eje vertical mide la

participación en el costo del bien aportado por A. Dado el costo unitario, c, tc (0,7c) representa el

precio pagado por A y DA su curva de demanda del bien público G. Como el precio de B es igual a (1-

t)c equivalente a 0,3c, y ambos participan de la misma cantidad G, la curva de B trazada respecto de t

viene dada por DB. El individuo A puede considerar, entonces, que DB indica el precio al que están a

su disposición distintas cantidades de G –como una curva de oferta del bien público G–. De manera

similar, B puede considerar DA como su curva de oferta. La fracción del precio que ambos están

dispuestos a pagar (t para A y 1-t para B) suman 1 (Musgrave, 1978, 58-59).

En conclusión, cuanto más pague A, menos tendrá que pagar B. La intersección (E) de la curvas DA y

DB determina la cantidad por ofrecer –la solución de la intersección se logra sólo en el supuesto de

“igual poder de negociación”–. En esta solución cada uno paga un precio impositivo: el famoso precio

Lindahl –“un precio personalizado”; es decir, la imposición según el beneficio– que se torna igual al

valor de la utilidad marginal obtenida, en donde el costo del bien surge de la suma de ambos precios.

La similitud existente entre el papel de las participaciones tributarias en el modelo de Lindhal y los

precios en la teoría normal de la demanda se hace obvia; sin embargo, no todas las personas enfrentan

los mismos precios. Cada persona soporta un “precio personalizado” por unidad de bien público, el

cual depende de su participación tributaria.

A estas participaciones se les denomina precios Lindahl (Rosen, 2008, 113). A diferencia de Wickksell,

en Lindahl ya no “existen dos zonas de la actividad pública”. Una en la cual se pueda aplicar el

principio del beneficio; y en la otra, el principio de capacidad de pago. Ahora existe una sola zona en la

cual el costo del servicio se financia con los aportes de los ciudadanos. El problema consiste en cómo alcanzar el equilibrio en el punto E. La solución Lindahl (1918)

dependerá de la habilidad de negociación de los electores, lo cual requiere el consenso a través del

proceso de votación hasta que logren alcanzar la unanimidad; es decir, alcanzar un acuerdo unánime en

relación con la cantidad de bien público y la participación tributaria. Lindahl anota luego que, en

realidad, no existe tal acuerdo. En esencia, porque las necesidades colectivas no tienen el mismo orden

de prioridad para todos: las varias clases sociales tienen intereses muy dispares en las varias ramas de la

actividad pública y, por este motivo, el conflicto puede resolverse sólo mediante la especialización del

presupuesto.

Los conflictos por los aportes podrán resolverse de manera satisfactoria para todos sólo si existe una

distribución igualitaria del poder político. Lo cierto es que las dos categorías supuestas de

contribuyentes no tienen el mismo poder político; y el presupuesto refleja la capacidad que tienen

ciertos interesados por defender sus intereses mejor que los otros interesados. “El movimiento

resultante desde la posición estándar de equilibrio de las finanzas públicas está en proporción directa

con ciertas preponderancias de poder” (Lindahl, 1919, 174).

El procedimiento Lindahl, como método práctico para la provisión de bienes públicos, enfrenta dos

problemas: 1) supone que la gente vota de manera sincera –no tiene en cuenta el comportamiento

estratégico, intereses e incentivos de uno frente al otro, que puede impedir alcanzar el equilibrio de

Lindahl–; 2) en situaciones reales y con muchos participantes podría llevar bastante tiempo determinar

las participaciones tributarias que permitieran el consenso o acuerdo unánime. Pero, además, podría

presentarse el mismo problema del sistema descentralizado. Por Olson (1965) se sabe que las políticas

con base en acuerdos mutuos podrían ser efectivas sólo si se adelantan por grupos pequeños y

homogéneos, cosa que no sucede con los bienes públicos que usualmente involucra a individuos

provenientes de diferentes condiciones sociales.

Lindahl, por su parte, considera la decisión de dos partes del parlamento: una representa la clase pobre;

y la otra, a las clases ricas. Existe una decisión doble por tomar: cuánto se produce de un bien público

y cómo se distribuye su costo entre las clases. Según Silvestre (1994), la originalidad de Lindahl

consiste en presentar los dos problemas como dos aspectos de un solo problema; es decir, encontrar

un esquema de participación en los costos que induce a los partidos a elegir la misma calidad del bien

público. Si los costos son divididos igualmente, entonces el pobre puede preferir una menor cantidad

que el rico. Ahora bien, en la suposición de que haya desacuerdo, entonces, el actual nivel deproducción se constituye en el menor de las dos cantidades; así, sería interés del rico aportar la

proporción más grande del costo y asegurar que el pobre acepte un alto nivel del bien público. Un

equilibrio Lindahl consiste en la participación del costo a ser pagado por el rico y una participación del

costo a ser pagado por el pobre –una vez se ha sumado un cien por ciento–; participación tal que

coincide en la cantidad del bien público que el rico y el pobre eligen, dada la participación de sus

costos.

El modelo de Lindahl pretende un equilibrio parcial, en la suposición de que la demanda de servicios

públicos puede ser determinada de manera independiente de la demanda de otros bienes. “Desde la

década de 1880 es sabido que el equilibrio parcial constituye un caso especial absolutamente legítimo

del equilibrio general” (Samuelson, 1969, 202).

Para Samuelson (1954), en un mecanismo de precios múltiples, existe una cantidad infinita de

intercambio voluntario que puede conducir el sistema al punto E (gráfica 1.1); y esto requiere la

intervención de algún “sabio” que establezca un punto como E y que dirija el mecanismo hacia allí

mediante el uso del sistema más apropiado de impuestos globales y de subsidios. Este “sabio” tendría

la responsabilidad de definir de modo correcto la curva de posibilidades de utilidad y la función de

bienestar social que establezca la distribución “ideal”, así como el punto E. Este método –en lugar de

establecer la distribución “ideal” a priori, como lo hace Lindahl– determinará la distribución “ideal” a

posteriori. Sin embargo, la determinación a priori de una “justa” distribución del ingreso se torna esencial

para hacer que los individuos revelen sus preferencias por los bienes públicos.

En relación con la versión común de las ideas de Lindhal desarrollada a finales de la década de los años

sesenta y comienzo de los años setenta del siglo XX –desde la influencia del modelo de equilibrio

general competitivo de Arrow-Debreu (1954) y Debreu (1959)– los artículos de mayor influencia

fueron los de Fabre-Sender (1969) y Foley (1970); así como los trabajos posteriores de Milleron (1972)

y Roberts (1974). Foley (1970) mantiene la hipótesis de rendimientos constantes a escala; y en el caso

de Fabre permite rendimientos decrecientes a escala. La versión común presenta la generalidad del

modelo Arrow-Debreu, tanto de bienes públicos como de bienes privados. Fabre-Sender (1969) y

Foley (1970), por su parte, proponen de manera independiente una interpretación del equilibrio de

Lindahl que aún tiene amplia aceptación. Reinterpretan por separado el problema de bien público en

términos de bienes privados producidos conjuntamente y utilizan los precios “personalizados” que

surgen del enfoque walrasiano (Mas-Colell y Silvestre, 1988; Silvestre 1994). Como la relación entre la producción y el uso del bien público se encuentra ausente en la formulación

de Samuelson, Millerom (1972, 22-3) afirma que la idea Lindahl consistía en que, para un precio dado

de producción del bien público, se hace pertinente definir los “precios personalizados” de tal manera

que la suma de estos precios personalizados sea igual al precio de producción. Por tanto, se posibilita

la definición de la “demanda” de un bien público por cada consumidor en función del correspondiente

precio personalizado –estas funciones de demanda sólo tienen sentido si cada consumidor se convierte

en un tomador de precios–. El problema de equilibrio radica, entonces, en encontrar un nivel de

producción y un sistema de precios que cumpla el acuerdo de todos.

Lindahl (1919) mostró la existencia de un equilibrio con la introducción de “precios personalizados”.

El modelo de Lindahl contempla bienes públicos y bienes privados. Con bienes privados, diferentes

personas pueden consumir diferentes paquetes de bienes; pero, en equilibrio, todos pagan los mismos

precios. Con bienes públicos, todos deben consumir la misma cantidad; pero, en equilibrio de Lindahl,

pueden pagar diferentes precios de acuerdo con su valoración (Alluch, 2008). El equilibrio de Lindahl

presenta más de una prescripción normativa para la asignación de bienes públicos que una descripción

positiva del mecanismo del mercado. La razón de esto radica en el hecho de que el aspecto individual

de los precios personalizados en equilibrio de Lindahl socava el supuesto comportamiento de

tomadores de precios de los mercados competitivos. Un agente aprende rápidamente a ocultar sus

verdaderas preferencias con el fin de tomar ventaja de la provisión de bienes públicos (Alluch, 2008).

1.1. El Enfoque Wicksell-Lindahl. 1.2. El Modelo Bowen

2. CONCEPTO DE BIENES PÚBLICOS.

3. CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS.

4. CLASIFICACION DE BIENES PÚBLICOS. 4.1. Bienes públicos puros 4.2. Bienes públicos mixtos.