Capítulo 4. Generación de energías renovables y seguridad de suministro

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CAPíTULO 4 GENERACIóN DE ENERGíAS RENOVABLES Y SEGURIDAD DE SUMINISTRO Boaz Moselle * Una pregunta clave que este libro pretende abordar es qué justificación existe para la promoción de la energía renovable frente a otras formas de ge- neración bajas en emisiones —en otras palabras, qué justifica las políticas que fomentan la generación de electricidad con energías renovables en lugar de adoptar un enfoque tecnológicamente neutral como, por ejemplo, un impues- to sobre el carbono o un mecanismo de limitación y comercio de derechos de emisión de CO 2 —. La economía básica de este último enfoque sería más efectiva a la hora de reducir emisiones con un menor coste, introduciendo competencia entre los diferentes mecanismos y tecnologías de reducción de emisiones (por ejemplo, energías renovables, captura y almacenamiento de CO 2 , generación nuclear, reducción de emisiones en sectores no energéticos, eficiencia energética). En la Unión Europea (UE) una de las respuestas más frecuentes es que la generación de renovables merece un apoyo específico porque aumenta la segu- ridad de suministro por medio de la reducción de la dependencia de combus- tibles importados. Las preocupaciones sobre la dependencia de importaciones se refieren particularmente (aunque no exclusivamente) a la dependencia de * Gracias a Luis Agosti, David Black, Godfrey Boyle, Toby Brown, Guido Cervigni, Dmitri Perekho- dtsev y Dick Schmalensee por las numerosas sugerencias e información útil. Todos los errores y omisiones son responsabilidad única del autor.
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De Boaz Moselle

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  • 1. Captulo 4 Generacin de enerGas renovables y seGuridad de suministro Boaz Moselle * una pregunta clave que este libro pretende abordar es qu justificacin existe para la promocin de la energa renovable frente a otras formas de ge- neracin bajas en emisiones en otras palabras, qu justifica las polticas que fomentan la generacin de electricidad con energas renovables en lugar de adoptar un enfoque tecnolgicamente neutral como, por ejemplo, un impues- to sobre el carbono o un mecanismo de limitacin y comercio de derechos de emisin de Co2. la economa bsica de este ltimo enfoque sera ms efectiva a la hora de reducir emisiones con un menor coste, introduciendo competencia entre los diferentes mecanismos y tecnologas de reduccin de emisiones (por ejemplo, energas renovables, captura y almacenamiento de Co2, generacin nuclear, reduccin de emisiones en sectores no energticos, eficiencia energtica). En la unin Europea (uE) una de las respuestas ms frecuentes es que la generacin de renovables merece un apoyo especfico porque aumenta la segu- ridad de suministro por medio de la reduccin de la dependencia de combus- tibles importados. las preocupaciones sobre la dependencia de importaciones se refieren particularmente (aunque no exclusivamente) a la dependencia de * Gracias a luis agosti, David Black, Godfrey Boyle, toby Brown, Guido Cervigni, Dmitri perekho- dtsev y Dick Schmalensee por las numerosas sugerencias e informacin til. todos los errores y omisiones son responsabilidad nica del autor.
  • 2. 98 Boaz MoSEllE las importaciones de gas natural de Rusia y argelia, que muchos observadores ven como potencialmente problemticas a causa de la inestabilidad poltica y, en el caso de Rusia, por un deseo de utilizar el suministro energtico como herramienta geopoltica 1. Esta preocupacin ha aumentado fundamentalmente como consecuencia de las interrupciones en los ltimos inviernos de la con- duccin de gas desde Rusia a la unin Europea va ucrania, como resultado de disputas entre estos dos pases. al mismo tiempo, una preocupacin que se escucha con frecuencia acer- ca de la generacin de renovables es que pueden poner en peligro la segu- ridad de suministro debido a que stas conllevan una excesiva dependencia de recursos intermitentes tales como la energa elica y solar. para algunos comentaristas, esto supone un argumento a favor de la promocin de ener- gas renovables. para otros, implica la necesidad de introducir cambios sig- nificativos en el diseo del mercado energtico para asegurar que suficiente capacidad de respaldo est disponible a lo largo de diferentes intervalos de tiempo. Este captulo se centra en estas dos cuestiones, examinando en qu me- dida los problemas relacionados con la dependencia de las importaciones justifican un apoyo adicional a la generacin con energas renovables en re- lacin a otras tecnologas bajas en emisiones de Co2 y en qu medida las preocupaciones sobre la intermitencia debilitan por completo el apoyo a las renovables o requieren cambios fundamentales en el diseo de mercado elc- trico. El punto de vista en este caso es el de la unin Europea, donde el desarro- llo de renovables es el ms prominente en la agenda poltica y est explcita- mente justificado por la seguridad de abastecimiento por los reguladores. Sin embargo, muchas de las conclusiones en particular las relacionadas con la intermitencia pueden aplicarse del mismo modo a otras jurisdicciones. El captulo comienza examinando la cuestin de la dependencia de las importaciones, valora la dimensin del problema y analiza si hay fallos de mercado o de otro tipo que hacen necesaria la intervencin y, en ese caso, si la promocin de la generacin de renovables es el modo ms eficiente de inter- vencin para afrontar el problema. a partir de ah, el captulo se centra en los problemas generados por la intermitencia, valorando de nuevo el problema y analizando el caso que justifica la intervencin poltica y el modo ms adecua- do de intervencin que debera llevarse a cabo en cada caso. 1 un debate paralelo tiene lugar en la uE y en EEuu sobre la ventaja de los combustibles renovables para reducir los riesgos que surgen de la dependencia de petrleo importado para el transporte. El enfoque de este libro est puesto en la generacin elctrica mediante energas renovables.
  • 3. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 99 i. la dependencia de importacin de combustibles en la ue la necesidad de reducir la dependencia de combustibles importados se utiliza frecuentemente para justificar un amplio abanico de medidas regulato- rias de la uE, incluyendo no slo la promocin de renovables sino tambin la promocin de la eficiencia energtica y la provisin por parte de algunos go- biernos nacionales de subsidios a la produccin de carbn domstico. En la pa- sada dcada estos temas haban sido desarrollados en numerosos documentos polticos y legislativos, incluyendo el libro verde de la Comisin Europea del ao 2000 sobre seguridad de suministro energtico, el Reglamento de 2002 de ayudas Estatales en el Sector del Carbn, el plan de Solidaridad de Seguridad Energtica de 2008 y la Directiva de Energas Renovables de 2009 (Comisin Europea, 2000; Regulacin 1407/2002; Comisin Europea, 2008a; Directiva 2009/28/EC). Esta seccin muestra por tanto evidencia sobre el grado de dependencia de importaciones de la uE y sobre los factores que han generado una mayor preocupacin con respecto a la generacin de energa: la extensa y creciente dependencia de las importaciones de gas de Rusia y el efecto de las interrup- ciones en el abastecimiento en los ltimos inviernos. tambin valora el grado en que la dependencia de importaciones es un problema para los principales combustibles utilizados para la generacin de energa y si la promocin de generacin de energas renovables es la respuesta poltica ms apropiada para un problema de este tipo. 1. niveles actuales y proyectados de la dependencia de importaciones de la ue la uE importa una gran proporcin de sus combustibles para generacin de pases de fuera de la uE. En 2006 alrededor del 80% de la electricidad fue generada a partir de carbn (29%), gas (21%), y fuentes nucleares (30%) (Co- misin Europea, 2008b) 2. las importaciones son muy significativas, especialmente en el caso del gas natural que, como se explica ms abajo, es la principal fuente de preocu- pacin. la uE posee nicamente el 1,6% de las reservas mundiales de gas y actualmente importa el 58% de su consumo de gas natural principalmente de cuatro pases: Rusia, noruega, argelia, y nigeria. El gas supone el 24% de la demanda total de energa y el 21% de la generacin de electricidad 2 la mayor parte del resto la constituyen las energas renovables (14%).
  • 4. 100 Boaz MoSEllE tabla 1 dependencia de importaciones de la ue, 2005 Demanda de Produccin de Importaciones % Dependencia de Fuente de Energa Energa Primaria Energa Primaria Netas (Mtep) Importaciones de la UE (Mtep) de la UE (Mtep) petrleo 666 133 533 80,0 Gas natural 445 188 257 57,8 Combustibles 320 196 127 39,7 Slidos Renovables 123 122 1 0,8 nuclear 257 8 249 97,0 Fuentes: Comisin Europea 2008b, 65; Euratom, 2008. Nota: Mtep = millones de toneladas of petrleo equivalente. (Comisin Europea, 2008b). la dependencia de las importaciones de gas continuar creciendo, las estimaciones de produccin domstica para la uE muestran un rpido descenso en la prxima dcada de 176 millones de to- neladas de petrleo equivalente (Mtep) en 2010 a 131 Mtep en 2019 (iEa, 2009) 3. El anlisis de la Comisin Europea predice que las importaciones netas de gas natural aumentarn de 257 Mtep en 2005 (58% del consumo total) a 390 Mtep en 2020 (77% del consumo total) segn el escenario ha- bitual de consumo (Business as Usual), sin tener en cuenta el impacto de la nueva poltica energtica adoptada en 2009 (ver el apartado valoracin - Es la promocin de Renovables la intervencin Correcta? (Comisin Europea 2008b) 4. 2. interrupciones de abastecimiento de invierno la fuerte dependencia de la uE del gas de Rusia ha generado preocupacin tanto en el pblico como en los gobernantes en los ltimos aos cuando las dis- putas entre Rusia y ucrania dieron lugar a interrupciones en el abastecimiento de gas desde Rusia a comienzos de ao. Desde la desintegracin de la unin Sovitica han sido varias las disputas de este tipo, provocadas principalmente por las dificultades para llegar a un acuerdo sobre los detalles de la nueva con- duccin de gas y del rgimen de abastecimiento, as como a otras diferencias ms profundas y subyacentes. las interrupciones mas relevantes ocurrieron a 3 una prediccin ms reciente es ms dramtica todava, mostrando una cada de 166 Mtep en 2010 a 113 Mtep en 2019 (EntSoG, 2009). 4 la cifra de 390 Mtep supone un precio del petrleo de $ 61 por barril (bbl). un segundo escena- rio basado en el consumo habitual con un precio de $ 100 por barril estima unas importaciones netas de 330 Mtep (75% del consumo total).
  • 5. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 101 comienzos de 2006 y en 2009; en enero de 2009 la interrupcin dur diecisis das (Comisin Europea, 2009a). a) El papel de Ucrania como consumidor de gas y pas conductor ucrania es, al mismo tiempo, un consumidor significativo de gas y pas de trnsito para el gas clave. Su consumo diario en invierno est en torno a los 300 millones de metros cbicos al da (mcm/da), y entre 300 y 350 mcm/da de gas pasan por ucrania hacia la uE (Comisin Europea, 2009a). las importaciones provenientes de Rusia va ucrania constituyen en torno al 80% de las importa- ciones de la uE desde Rusia y en torno al 20% de la demanda total de gas de la uE (Comisin Europea, 2009a). El sector de gas ucraniano se caracteriza por precios por debajo del coste para clientes domsticos y gubernamentales y una infrainversin crnica en los sectores de petrleo y gas, incluyendo la infraestructura de gasoductos. (Chow y Elkind, 2009). las disputas entre ucrania y Rusia por el abastecimiento, el transito y el pago del gas han supuesto un problema en este mercado desde principios de los noventa. la incapacidad de ucrania para pagar el elevado volumen de gas contratado (a pesar de los bajsimos precios otorgados por Rusia a ucrania) dio lugar a elevados niveles de deuda e impagos continuados durante muchos aos (Stern, 2005). las disputas siguieron sin resolverse a pesar de una serie de acuerdos sobre los volmenes y precios del gas, el coste de la conduccin de gas a travs de ucrania, y el elevado nivel de deuda contrada por la compaa de gas naftokhaz con la compaa rusa de gas Gazprom, que se caracteriz por los bajos precios de gas para ucrania y las reducidas tarifas de trnsito del gas de Rusia a la unin Europea 5. En marzo de 2005 Rusia afirm que ucrania no estaba pagando por el gas recibido y que estaba desviando gas en trnsito a la uE (BBC, 2006). El 1 de enero de 2006, Rusia enfrent la situacin reduciendo el suministro de gas al territorio ucraniano 6. Rusia y ucrania alcanzaron un acuerdo preliminar el 4 de enero y se restaur el suministro. El acuerdo aseguraba a Rusia un incre- mento en el precio nominal del gas, pero no proporcionaba un acuerdo sobre la frmula de precios para aos futuros o un periodo de transicin hacia precios ms altos. El nuevo acuerdo expiraba el 31 de diciembre de 2008. 5 algunos observadores destacan que el precio actual pagado por ucrania es mayor que el precio con- tratado debido a un acuerdo basado en convenios para proporcionar gas gratuito a cambio de la distribucin de gas a ucrania. Sin embargo, considerando incluso el coste adicional, el precio resulta por debajo de los niveles europeos. ver Chow y Elkind, 2009. 6 En un principio, Gazprom no interrumpi el suministro a la uE; redujo el nivel de flujos en la cantidad de gas que iba destinada a ucrania. Sin embargo, era fcil de prever que ucrania continuara consumiendo gas para el trnsito a la uE a travs de ucrania, con el efecto de reducir significativamente el volumen de trnsito a la uE.
  • 6. 102 Boaz MoSEllE la crisis de 2009 comenz el 1 de enero, cuando Gazprom dej de propor- cionar gas para consumo ucraniano mientras continuase la desviacin de gas para consumo europeo. la interrupcin inicial de suministro a la uE fue baja, pero el 7 de enero todo el suministro de Rusia se haba interrumpido y no fue reanudado hasta el 20 de enero. Esta fue la crisis de oferta de gas ms seria sufrida por la uE, la interrupcin del suministro se estim en un 20% del con- sumo total de gas de la uE (Comisin Europea, 2009a). a los pocos das de la interrupcin del suministro, ste ya haba afectado a doce pases, que pudieron hacer frente a la interrupcin del suministro gracias al gas de sus almacena- mientos, la importacin adicional de gas natural licuado (lnG) y sustituyendo el gas para la generacin de electricidad por fuel-oil y carbn. las necesidades adicionales de gas fueron importadas de Rusia va Bielorrusia y turqua, as como de noruega y libia. Se estima que las prdidas por ventas de Gazprom alcanzarn los 2.000 millones de dlares (Comisin Europea, 2009a). 3. es realmente un problema la dependencia de las importaciones? la confianza en los combustibles importados no es en s mismo una causa de preocupacin. para que la intervencin poltica estuviera justificada desde el punto de vista de la seguridad de suministro, deben cumplirse una serie de condiciones incluyendo las siguientes: Quelaconfianzaenlasimportacionescreeunverdaderoriesgoparala seguridad de suministro. Esto es improbable que suceda para un combustible que puede ser fcilmente importado desde una serie de diferentes pases pol- ticamente estables, amistosos y diversos geogrficamente. Quehayaunabuenaraznparacreerquelarespuestanormaldelmerca- do no afrontar eficientemente cualquier riesgo de seguridad de suministro y se espere que la intervencin poltica lo resuelva de un modo mejor. a continuacin se evala la primera de estas condiciones para cada uno de los principales combustibles utilizados para la generacin de energa: carbn, uranio y gas natural. a ello le sigue una discusin sobre los potenciales fallos del mercado o de otro tipo que podran justificar la intervencin. a) Carbn Globalmente el carbn es mucho ms abundante que el petrleo o el gas na- tural. las reservas de carbn identificadas son de 826.000 millones de toneladas con una tasa de reservas sobre la produccin equivalente a 122 aos (Bp, 2009) 7. 7 las cifras correspondientes son cuarenta y dos aos para el petrleo y sesenta aos para el gas (Bp, 2009).
  • 7. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 103 Existen reservas de carbn abundantes y disponibles en casi todos los pases, con reservas recuperables en unos setenta de ellos. Seis pases acaparan aproximada- mente el 80% de las reservas de carbn, como se muestra en la figura 1. FiGura 1 reservas mundiales de carbn Surfrica India 3,7% 7,1% Australia EEUU 9,2% 28,9% EEUU Rusia Otros China Australia China India 13,9% Surfrica Federacin Rusa 19% Otros 18,2% Dado que las reservas mundiales de carbn se distribuyen a lo largo de un conjunto diverso de pases tanto poltica como geogrficamente, en un nmero elevado e incluyendo algunos de los principales aliados polticos de Europa, la previsin de una interrupcin significativa del suministro parece relativamente remota. no resulta por tanto plausible afirmar que la dependencia de las im- portaciones de carbn supone una amenaza significativa para la seguridad de suministro de la uE. b) Uranio En la tierra existen 5,5 millones de toneladas mtricas de recursos de ura- nio identificados, distribuidos a lo largo del mundo, como ilustra la figura 2. al nivel de consumo actual, esto supondra alrededor del valor de cien aos de reservas. la extraordinariamente elevada densidad del uranio permite mantener una elevada cuanta de existencias (EuRatoM, 2008), reduciendo los riesgos aso- ciados a una interrupcin del suministro en el corto plazo. Este factor y el di- verso rango de recursos para abastecimiento implica que la dependencia de las importaciones de uranio no suponga un riesgo significativo para la seguridad de suministro a Europa, a pesar de la alta tasa de importaciones, inevitable,
  • 8. 104 Boaz MoSEllE FiGura 2 recursos mundiales de uranio Brasil Namibia 5% 5% Nger Australia 5% 23% Australia Kazakhstan EEUU Rusia 6% Surfrica Canad EEUU Nger Canad Namibia 8% Brasil Kazakhstan 15% Surfrica 8% Rusia 10% dado que Europa tiene menos del 2% de los recursos de uranio identificados (Comisin Europea, 2008b). c) Gas El panorama con respecto al gas natural es muy diferente al de carbn y uranio. A priori, existen buenas razones para considerar que la dependencia de importaciones de la uE representa una potencial amenaza a la seguridad de suministro. Como se indica arriba, la uE importa ms de la mitad de su gas, del cual una alta proporcin proviene de argelia y Rusia, y se prev un au- mento en las importaciones de gas en los prximos aos (Comisin Europea, 2007), ya que las extracciones continan descendiendo en la mayora de pases productores de la uE. la dependencia del gas ruso y argelino genera una preocupacin debido a la ausencia o debilidad de instituciones democrticas y de acuerdos de go- bierno transparentes en estos pases. argelia ha sufrido una guerra civil y es considerado como un pas pobre en trminos democrticos y derechos civiles (World audit, 2010). Rusia tambin presenta unas caractersticas similares y la dbil situacin en cuanto a la inversin suscita cuestiones sobre si la nueva inversin necesaria para mantener o incrementar la produccin de gas tendr lugar. Existen tambin dudas sobre en qu medida la produccin y el sumi- nistro de gas es una decisin comercial y no un instrumento para ejercer una influencia geopoltica. Esto implica que la reaccin del suministro de gas ante incrementos de la demanda es incierta.
  • 9. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 105 adems, los analistas han apuntado que Rusia necesita reemplazar los campos en declive por nueva produccin de la pennsula de yamal y yacimien- tos marinos y reformar la vieja red de gasoductos de alta presin (Stern, 2005). Como se menciona arriba, se necesita tambin invertir en la red de gasoductos ucraniana o construir nuevos gasoductos para mantener la capacidad de con- duccin a Europa. En la base de estas cuestiones est la ausencia realista de fuentes al- ternativas al gas natural. En relacin a otros combustibles, la capacidad de obtener gas de procedencias diferentes est inherentemente limitada por las alternativas de transporte, ms costosas, inflexibles e intensivas en capital en forma de gasoductos de larga distancia o Gas natural licuado (Gnl). adems, mientras el gas natural es abundante a nivel global, siendo las reservas mundiales en 2007 de 177 trillones de metros cbicos (tcm) 8, equi- valente a unos sesenta aos de consumo segn las tasas actuales (Bp, 2009), estas reservas estn concentradas en un nmero pequeo de pases, como muestralafigura3deloscuales,Rusia,IrnyQatarcontabilizanel53% del total. FiGura 3 reservas mundiales de gas: top 10 Nigeria Venezuela Argelia 2,8% 2,6% 2,4% Emiratos rabes Unidos 3,5% Rusia EEUU Rusia Irn 3,6% 23,4% Qatar Arabia Saud Turkmenistan 4,1% Arabia Saud EEUU Turkmenistan Emiratos rabes 4,3% Unidos Nigeria Venezuela Argelia Qatar Irn 13,8% 16% Se desconoce el potencial de la produccin domstica de gas de Europa que puede derivarse del gas no convencional o bituminoso. En EEuu, se han realizado descubrimientos sustanciales de gas no convencional 9. Sin embargo, 8 la cifra correspondiente para 1987 es de 70 tcm. 9 la agencia de informacin Energtica de EEuu (Eia, 2008) ha informado de incrementos en el nivel de reservas identificadas de gas como resultado del desarrollo de fuentes de gas no convencionales. El Potential Gas Committee (2009) ha sealado un incremento en las reservas, incluidas las identificadas, posibles y especulativas, en 2008 en el nivel ms alto de sus cuarenta y cuatro aos de historia.
  • 10. 106 Boaz MoSEllE se estima que el potencial del gas no convencional en Europa es relativamente bajo. un estudio estima que Europa tiene 29 tcm, mientras que EEuu tiene alrededor de 233 tcm de gas no convencional (Holditch, 2007) 10. adems, la capacidad de extraer recursos depender de acuerdos medioambientales y del coste concreto de extraer gas no convencional en Europa. En conclusin, parece que la dependencia de las importaciones de gas es un riesgo potencial para la seguridad de suministro de la uE. Es posible que la combinacin de importaciones de lnG y la llegada del gas no convencional (tanto de Europa como de Estados unidos, liberando cantidades importantes de lnG que podran destinarse a la uE) sirva para mitigar el problema. Es tambin posible que los riesgos estn sobreestimados debido a la mutua depen- dencia entre la uE y sus proveedores: el ingreso por venta de gas es de gran importancia tanto para Rusia como para argelia y, de hecho, han mostrado preocupacin acerca de la seguridad de demanda de la uE, como equivalencia de las preocupaciones de la uE sobre la seguridad de oferta (ver, por ejemplo, yenikeyeff, 2006). ninguna de estas posibilidades parece cierta, sin embargo el riesgo es real aunque es difcil de valorar o cuantificar. El problema es ms grave para pases de Europa del Este. Estonia, letonia, lituania, Bulgaria, Eslovaquia y Finlandia dependen completamente de las im- portaciones de gas de Rusia, mientras que Grecia, Hungra y austria dependen en ms del 80% (Comisin Europea, 2008b). Entre los siete nuevos Estados miembros de la uE, la dependencia de las importaciones de gas de Rusia est en promedio en torno al 77% (Comisin Europea, 2009a). los comentaristas de Europa del Este resaltan la experiencia de lituania donde el suministro de Rusia a la refinera de Mazeikiu se fren porque Rusia necesitaba suministrar a un refinador polaco, pKn orlen como una seal de los riesgos potenciales que afrontan (Geropoulos, 2007). la temperatura poltica est claramente en su mximo en el caso de Europa del Este, dado el resentimiento de Rusia por su prdida de influencia desde la desintegracin de la unin Sovitica. 4. la justificacin de la intervencin poltica la dependencia de las importaciones de gas es, por tanto, un motivo de preocupacin comprensible para los gobernantes europeos. Sin embargo, esto no implica directamente que exista una necesidad de intervencin poltica. los mercados por s solos proporcionan grandes incentivos para reaccionar contra los suministradores poco fiables. los contratos entre suministradores y consu- midores generalmente obligan a los suministradores a suministrar la energa y los suministradores que deciden contratar con productores poco fiables (en 10 Cifras convertidas de trillones de pies cbicos (tcf) a tcm usando 1 tcm = 35,3 tcf (www.bp.com/ conversionfactors.jsp).
  • 11. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 107 otras palabras, suministradores que confan demasiado en el gas de Rusia y argelia) tendrn que hacer frente a las sanciones contenidas en sus contratos. Estas sanciones son negociadas bilateralmente y representan de forma correcta los costes para los consumidores por prdida de suministro, o el riesgo que es- tn dispuestos a asumir los consumidores por obtener precios ms bajos en de- trimento de menor seguridad (por ejemplo, un consumidor puede desear firmar un contrato sin sanciones en el caso de fallo de suministro, por medio de una clusula de fuerza mayor, pero en ese caso el suministrador acepta a cambio un precio ms bajo). la misma lgica se aplica a los consumidores que eligen confiar en contratos a corto plazo o en el mercado de activos fsicos: aceptan un nivel de riesgo ms elevado a cambio de un menor precio esperado. la pregunta clave es, por tanto, si estos incentivos son suficientes para proporcionar el nivel de seguridad eficiente 11 o, de un modo ms correcto, si proporcionan un nivel ms alto de seguridad del que puede esperarse con intervencin poltica, teniendo en mente que tanto las intervenciones polticas como los mercados en el mundo real son inherentemente imperfectos compa- rados con los niveles tericamente ideales. En este contexto, se dan una serie de problemas que pueden debilitar la capacidad de los incentivos basados en el mercado para dar una respuesta efi- ciente 12. Estos problemas incluyen algunos fallos de mercado que general- mente constituyen una justificacin terica para la intervencin poltica, pero tambin otros motivos discutiblemente ms importantes desde una perspectiva tanto normativa como positiva (es decir, que deberan tenerse en cuenta de un modo ms serio porque tienen un mayor impacto sobre las consecuencias de acciones polticas). En primer lugar, puede suceder que los consumidores (tanto individuos como empresas) no tomen decisiones de este tipo de manera eficiente y que un regulador o planificador central est mejor capacitado para tomar mejores decisiones y desarrollar mejores polticas. por tanto, existe margen para la in- tervencin basado bsicamente en justificaciones paternalistas. El segundo problema se centra en las interrupciones de suministro por cues- tiones polticas. Discutiblemente, el riesgo de una interrupcin del suministro por parte de un actor estatal hostil es mayor cuanto mayores inconvenientes cause la interrupcin 13. por este motivo, el asegurarse contra las interrupciones 11 aqu eficiencia se refiere al trade-off entre coste y riesgo. los acuerdos son eficientes si el coste adicional de invertir para aumentar la seguridad sobrepasa el beneficio adicional (y el ahorro por gastar menos no justifica el incremento en el nivel de riesgo). 12 ntese que el no almacenamiento de electricidad no es un fallo de mercado ni es nico de la electri- cidad como comnmente se cree de hecho, la mayora de servicios no son almacenables en la mayor par- te o en su totalidad, desde las vacaciones de invierno hasta la preparacin de devoluciones de impuestos. 13 as, las interrupciones de suministro son ms probables/frecuentes o la sociedad paga un precio ms alto para evitarlas en forma, por ejemplo, de costes ms altos de seguridad nacional o de cambios no
  • 12. 108 Boaz MoSEllE en el suministro de gas en la uE reduce de hecho la amenaza de interrupciones porque, si esas interrupciones son relativamente menos dolorosas, un Estado hostil obtiene un menor beneficio estratgico por medio de la interrupcin o la amenaza de dicha interrupcin. En ese caso, las inversiones individuales en seguridad de suministro (por ejemplo, mediante el almacenamiento de ms gas o la instalacin de una mayor capacidad en las estaciones de combustin de gas) crean una externalidad positiva y, con esa externalidad, habr un incentivo de free riding: los consumidores gastarn menos que el ptimo social porque haran frente a todos los costes pero slo a una pequea parte de los beneficios (la llamada tragedia de los comunes). Bajando en la cadena, los suminis- tradores no tendrn los incentivos apropiados para garantizar la seguridad y el mercado proveer seguridad de modo insuficiente. En tercer lugar, la experiencia muestra que, en condiciones de escasez de energa, la intervencin poltica o reguladora impedir casi con certeza el funcionamiento eficiente del mercado. la expectativa de dicha intervencin debilitar los incentivos a invertir. por ejemplo, un inversor privado podra considerar invertir en instalaciones de almacenamiento de gas incluso aunque el mercado se muestre bien provisto de almacenamiento de gas porque eso le proporcionara un altsimo rendimiento en el caso poco probable de que un corte importante en el suministro de gas diera lugar a incrementos prolongados en el precio de mercado del gas. la experiencia de Gran Bretaa ha mostrado episodios en los que los precios han sido mucho ms elevados que en condicio- nes normales 14, lo que implica impresionantes beneficios para los que posean almacenamiento de gas. Sin embargo, en la realidad los inversores son conscientes de que muchos reguladores o gobiernos tienen acuerdos para suspender el mecanismo de pre- cios en estos casos de emergencia. Esos inversores sern tambin conscientes de que, aunque esos acuerdos no estn en vigor, sern puestos en marcha en muy poco tiempo y, adems, en ausencia de control de precios, podran tener problemas si se considerara que han obtenido beneficios durante la crisis 15. En cambio, los participantes en el mercado tambin sern conscientes de que las medidas de emergencia generalmente implican la imposicin de reglas de daos compartidos, que debilitan los incentivos privados para asegurar- deseados en poltica exterior para apaciguar al potencial interruptor. Este argumento ha sido utilizado en el pasado para justificar las necesidades de almacenamiento estratgico de petrleo. 14 por ejemplo, en 2005, una combinacin de factores que temporalmente redujo el suministro al Reino unido condujo a incrementos de precios de hasta el 500% entre el 23 de febrero y el 11 de marzo (trade and industry Committee, 2005). 15 algunos Estados de EEuu tienen incluso legislaciones especficas que prohiben el price-gouging. por ejemplo, el Estatuto 501.160 de Florida declara que, durante un estado de emergencia, es ilegal vender mercancas esenciales (essential commodities) por una cuanta que exceda considerablemente el precio promedio de esas mercancas durante los treinta das precedentes.
  • 13. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 109 se frente a la escasez de suministro. por ejemplo, los suministros de gas en momentos de escasez podran ser asignados a todos los suministradores en funcin de su tamao o volumen de clientes. Dicho mecanismo no recompen- sara al suministrador que ha comprado gas de una fuente de suministro ms fiable. un ejemplo de estos dos efectos desconfianza en el mecanismo de pre- cios y el enfoque de daos compartidos puede observarse en los acuerdos de emergency cash-out en el Reino unido, que suspendieron la determina- cin de precios basada en el mercado durante el periodo de escasez (ofgem, 2006). la nueva directiva propuesta por la Comisin Europea en seguridad de suministro de gas prev una variedad de medidas no basadas en el mercado incluyendo la reduccin obligatoria de demanda y la sustitucin forzosa de combustibles (Comisin Europea, 2009c). El cuarto problema consiste en un fallo de mercado ms convencional: dado que la seguridad de suministro es de algn modo un bien pblico, los mercados tendern a proporcionarlo de modo insuficiente 16. Especficamente, el problema surge para el gas natural y la electricidad ya que stos se transmi- ten por medio de redes que son utilizadas por muchos consumidores y en la mayora de los casos no es posible interrumpir el consumo de los clientes do- msticos cuando existen condiciones de escasez de oferta 17. los consumidores domsticos y comerciales no tienen generalmente contadores de consumo en tiempo real y no estn expuestos a precios ms altos cuando el suministro es escaso. por tanto, los consumidores no tienen incentivos a asegurarse frente a los riesgos de suministro, por ejemplo, pagando ms por comprar a un sumi- nistrador con un mayor volumen de gas almacenado 18. En el caso particular de la electricidad, la ausencia de desconexin remota significa que, en el caso de un apagn, todos los consumidores se quedan sin abastecimiento en una zona incluso aunque en general hubiera sido posible fijar un precio si todos los consumidores estuvieran expuestos a precios en tiempo real que permitiera a la oferta satisfacer la demanda. un consumidor individual no tiene por tanto incentivos a comprar energa de una fuente ms fiable ya que los ms altos niveles de seguridad seran repartidos entre todos los consumidores. Comprar a una fuente ms fiable crea una externalidad po- 16 un bien pblico es un bien con las caractersticas de no rivalidad y no exclusin. Esto signifi- ca que el consumo del bien por un individuo no reduce la disponibilidad del bien para el consumo de otros y que no se puede excluir a nadie de su consumo. 17 En otras palabras, no es posible para el operador del sistema interrumpir el abastecimiento a con- sumidores individuales, que no sean grandes consumidores, que a menudo tienen contratos de interrupcin del suministro que permiten ese tipo de acciones. 18 Dadas las tecnologas de medicin actualmente en prctica, no es posible crear un incentivo de este tipo. por ejemplo, los contadores de gas generalmente almacenan slo el consumo acumulado y, a menos que sean ledos a diario lo cual sera demasiado costoso no habra modo de conocer cunto ha sido consumido por un cliente individual en un da en el que el suministro ha sido especialmente escaso.
  • 14. 110 Boaz MoSEllE sitiva pero no siempre un beneficio privado (ver Joskow, 2007). De nuevo, esto da lugar a problemas de free riding y una insuficiente provisin de seguridad por parte del mercado. a) Valoracin El efecto real de estos problemas para la seguridad de suministro es una difcil cuestin emprica, en trminos absolutos y porque la valoracin requie- re un escenario contrafactual que est basada en una valoracin realista de los resultados de una probable intervencin poltica. Sin embargo, es posible extraer algunas conclusiones ms sencillas. En primer lugar, el argumento paternalista de que los consumidores son incapaces de tomar decisiones de consumo racionales, puede ser cierto. la extensa investigacin en psicologa y economa del comportamiento muestra que los seres humanos tienen dificultad para tomar decisiones que conllevan el anlisis de eventos con baja probabilidad, lejos de lo que es su marco de expe- riencia habitual (tversky y D. Kahneman, 2002). Sin embargo, la tesis de que la intervencin del gobierno dar lugar a mejores resultados es ms discutible (aparte de cualquier otra consideracin, los gobiernos estn formados por seres humanos sujetos a los mismos sesgos que el resto). En segundo lugar, el argumento relativo a las interrupciones motivadas por razones geoestratgicas tambin es, cuanto menos, plausible. la cuestin clave para los gobernantes de la uE es cmo de probable es que Rusia interrumpa el suministro de gas por razones polticas. por un lado, se han dado casos de que Rusia haya cortado su suministro de petrleo a un Estado miembro de la uE por razones esencialmente polticas. por otro lado, los beneficios de Gazprom son de gran importancia para Rusia y para los miembros de su lite poltica, creando una relacin de mutua dependencia entre Rusia y la uE. En tercer lugar, la combinacin de fallos regulatorios y de mercado des- critos arriba parece implicar que todos excepto los consumidores ms impor- tantes estn desconectados aquellos que toman las decisiones de invertir en seguridad de abastecimiento. Finalmente, sean cuales sean los mritos objetivos, est claro que los go- biernos estn cada vez ms dispuestos a intervenir en este campo, tanto a nivel de la uE como a nivel nacional. En el contexto de este libro es apropiado pre- guntarse si, asumiendo que los gobernantes tienen como objetivo la interven- cin, la promocin de energas renovables es la mejor forma de intervencin para afrontar las preocupaciones de la uE sobre la dependencia de importacio- nes y su impacto en la seguridad de suministro.
  • 15. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 111 5. es la promocin de renovables la intervencin correcta? Es natural esperar que la promocin de generacin con energas renovables reducir el consumo de gas y, por tanto, la dependencia de importaciones de gas, disminuyendo la generacin de electricidad con gas natural. un anlisis llevado a cabo por la Comisin Europea es consistente con esta lgica. la ta- bla 2 muestra las predicciones para los efectos de las nueva poltica 20-20-20 de la uE adoptada en 2008, cuyos aspectos principales son los compromisos sobre varios objetivos para el ao 2020: reducir la demanda, en base a un ob- jetivo de reduccin del 20% con respecto al escenario business as usual; incre- mentar el uso de energas renovables, con un objetivo vinculante del 20% del consumo final de energa; y reducir las emisiones de gas de efecto invernadero, con una reduccin del 20% en relacin a los niveles de 1990. Como se muestra en la tabla, se prev que la combinacin de medidas re- duzca las importaciones de gas en torno a un cuarto. Sin embargo, el anlisis tambin genera una serie de cuestiones. En primer lugar, est claro que gran parte de la reduccin en el consumo de gas refleja el impacto de las medidas de eficiencia energtica que reducen el consumo total de energa, ms que un desplazamiento de la generacin por combustin de gas hacia las renovables. De hecho, la reduccin prevista en el consumo de gas inducida por la nueva poltica energtica es mucho mayor que para la inducida por el incremento de energa renovable. En segundo lugar, aunque el anlisis no permite separar estos dos efec- tos, es posible que el impacto de las energas renovables sobre la generacin por combustin de gas se vea materialmente afectado por la necesidad del uso continuado de gas para proporcionar un respaldo flexible a las renova- bles intermitentes. un anlisis reciente de Capros et al. (2008) sugiere que la nueva poltica energtica reducir la generacin por combustin de carbn significativamente ms que la combustin de gas, tanto por el impacto de los precios del carbn como por el hecho de que la electricidad obtenida a partir de renovables requiere un apoyo abundante de electricidad de reserva flexible, proporcionada principalmente por unidades de gas. De hecho, el anlisis de la tabla 2 muestra tambin que el impacto de la nueva poltica sobre el carbn (slidos) ser igual o mayor que el impacto sobre el gas. En tercer lugar, no est claro qu fuentes de gas se vern probablemente ms afectadas por la reduccin de las importaciones de gas. Si el efecto prin- cipal de la poltica consiste en desplazar importaciones de Gnl a partir de recursos relativamente ms favorables al medio ambiente, entonces el efecto sobre la seguridad de suministro es pequeo. Sin embargo, es probable que se d este caso. El Gnl es considerado como una fuente de gas marginal debido al coste relativamente alto de traer Gnl a la uE y debido tambin al hecho
  • 16. 112 Boaz MoSEllE tabla 2 consumo energtico y dependencia de importaciones para 2020 Produc- Impor- Inmpor- Impor- Con- Inmpor- Consu- cin de taciones taciones taciones sumo taciones mo de Energa de /Con- de Gas de Gas /Consu- Slidos Reno- Slidos sumo (Mtep) (Mtep) mo Gas (Mtep) vable (Mtep) Slidos (Mtep) 2005 257 445 57,8% 127 320 39,7% 122 2020 (61$/barril) escenario habitual 390 505 77,2% 200 342 58,5% 193 poltica 20-20-20 291 399 72,9% 108 216 50,0% 247 impacto nueva poltica 99 106 4,3% 92 126 8,5% 54 2020 (61$/barril) 57,8% 39,7% escenario habitual 330 443 74,5% 194 340 57,1% 213 poltica 20-20-20 245 345 71,0% 124 253 49,0% 250 impacto nueva poltica 85 98 3,5% 70 87 8,0% 37 Fuente: Comisin Europea, 2008b, p. 65. de que los productores de argelia y Rusia son de algn modo suministradores cautivos, dado el alto coste que tendran para tratar de diversificar su clientela en Europa 19. Finalmente, el anlisis arriba descrito tiene un defecto fundamental, ya que el escenario contrafactual del escenario business as usual resulta ms que discutible. un contrafactual ms interesante sera un escenario con una poltica que implicase la promocin de todas las formas de energa baja en carbono en base a una tecnologa neutra: un impuesto sobre el carbono o un esquema de cap-and-trade (en este contexto, un EtS de la uE con un techo ms riguroso) y no polticas cuyo propsito principal sea la promocin del desarrollo a gran escala de renovables 20. El efecto de una poltica de este tipo sera fomentar alguna combinacin de medidas de eficiencia energtica, energa nuclear, generacin por combus- 19 Este es un anlisis general. los contratos individuales pueden variar. 20 otro contrafactual interesante, y que en principio podra ser el punto de partida para el diseo de cualquier intervencin, sera el uso de impuestos para corregir cualquier externalidad de la seguridad de suministro. En teora, esto podra llevar a diferentes niveles de imposicin aplicados al gas procedente de diferentes recursos, con el gas ruso probablemente sufriendo el impuesto ms alto. En la prctica, esto generara problemas con las normas de la organizacin Mundial del Comercio y tambin generara difi- cultades para el clculo del tamao de la externalidad. un enfoque ms realista sera gravar todo el gas. Sin embargo, esto sera polticamente difcil debido a la aversin de los principales Estados miembros (principalmente el Reino unido) a los impuestos a nivel de la uE y debido al hecho de que el Reino unido y Holanda son los mayores productores de gas.
  • 17. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 113 tin de carbn con captura y almacenamiento de carbono (CCS) y renovables. El punto ms destacado aqu es que, de esos cuatro tipos de tecnologa, la generacin de renovables al menos en la forma de elica, solar y maremo- triz puede ser la menos adecuada para acrecentar la seguridad de suministro, porque muchas tecnologas de generacin de renovables son intermitentes y estn posiblemente asociadas a un continuo uso excesivo de generacin por combustin de gas como soporte 21. Es por tanto probable que reemplacen me- nos cantidad de combustin de gas que las cantidades equivalentes de energa nuclear y/o generacin por combustin de carbn (o inversiones en eficiencia energtica). Mientras que el mayor uso de energa nuclear o de generacin por combustin de carbn conllevara crecientes importaciones de uranio o carbn, dichas importaciones no conllevaran grandes consecuencias sobre la seguridad de suministro energtico a Europa. En conclusin, por tanto, una poltica que promueva una baja generacin de carbono en general sera probablemente ms efectiva para afrontar la de- pendencia de las importaciones de gas y una mayor seguridad de suministro que las polticas actuales que especficamente promueven la generacin de renovables. ii. intermitencia algunas de las ms prominentes formas de generacin de renovables en particular la elica y tambin la solar y maremotriz son variables en cuanto a su produccin, con un nivel de produccin que depende de factores exge- nos, como la velocidad del viento, e impredecibles en mayor o menor grado. la intermitencia es un trmino generalmente empleado para referirse a esta combinacin de variabilidad e imposibilidad de predecir. Surgen dos cuestiones a causa de la naturaleza impredecible de la genera- cin de renovables. una a corto plazo relativa al impacto sobre el equilibrio del sistema asegurar que la oferta y la demanda de energa se ajustan con- tinuamente. una cuestin de largo plazo es si se puede confiar en que un mercado elctrico liberalizado producira la inversin necesaria para satisfacer la creciente necesidad de generacin de respaldo capacidad flexible que se utilizar principalmente cuando la demanda sea elevada y la produccin del viento baja y cuya utilizacin general tambin sea comparativamente baja. 21 Esto no implica afirmar que la intermitencia por s sola es un riesgo para la seguridad de suminis- tros (ver la siguiente seccin), sino nicamente observar que, si todo lo dems permaneciera constante, la generacin de intermitentes reemplazara menos generacin por combustin de gas que las no intermiten- tes. Claramente, esto no podra aplicarse a la generacin hidrulica ni a la biomasa. El margen para nueva generacin hidrulica es relativamente limitado, sin embargo, y las fuentes intermitentes (en particular la elica) se prevn como la forma dominante de capacidad de generacin de renovables de nueva instalacin al menos en la prxima dcada.
  • 18. 114 Boaz MoSEllE 1. equilibrio en el sistema la fsica elemental de los sistemas de energa elctrica requiere que la pro- duccin sea equivalente al consumo 22 en todo momento. En cualquier sistema elctrico, el operador del sistema (oS) es responsable de asegurar continua- mente este equilibrio. El os tiene control a corto plazo sobre ciertos activos de generacin, que emplea cerca y en el momento justo de consumo para corregir cualquier diferencia entre la cantidad producida de electricidad y la cantidad que es consumida. pequeas desviaciones del equilibrio perfecto tienen lugar continuamente dando como resultado fluctuaciones en la frecuencia de la electricidad en co- rriente alterna. Ciertas unidades de generacin estn configuradas para reac- cionar de modo automtico e instantneo a dichas desviaciones. Esta reserva primaria acta como lnea principal de defensa contra los desequilibrios. En el caso de grandes desviaciones, tras la respuesta inmediata de la reserva prima- ria, los generadores que suministran la reserva secundaria aumentan o reducen las inyecciones en segundos siguiendo las instrucciones de un aparato central en un proceso conocido como control automtico de generacin. la reserva secundaria es un recurso escaso porque est provisto de unidades con caracte- rsticas tcnicas especficas. tan pronto como es posible, normalmente con un retraso de unos minutos, se incrementan o reducen las aportaciones por parte de unidades de reservas terciarias siguiendo las instrucciones del operador del sistema y la capacidad de la reserva secundaria es restablecida al nivel previo a la desviacin. En un mercado liberalizado, el operador del sistema contrata estos servi- cios, generalmente con los generadores y a veces con grandes consumidores 23. la naturaleza de los contratos con las reservas vara pero, para el objetivo de este libro, es suficiente con indicar que el oS retribuir a estas unidades para que estn disponibles para proporcionar estos servicios, as como la propia generacin cuando sea necesaria. Claramente la tarea de equilibrio del sistema se hace ms complicada cuan- to mayor es la variabilidad de la produccin, especialmente si esos cambios son impredecibles o tienen lugar en muy poco tiempo 24. la previsin de altos niveles de penetracin de generacin de intermitentes suscita, por tanto, in- 22 incluyendo el consumo en forma de prdidas surgidas por la transmisin y distribucin que se equilibran en tiempo real. 23 Con la excepcin de la reserva primaria, cuya provisin es generalmente una obligacin impuesta por medios administrativos o por generadores conectados al sistema. 24 Debe hacerse una importante distincin entre energa elica y solar fotovoltaica. la variabilidad del viento tiene lugar en cuestin de horas y est relativamente sujeta a prediccin. Excepto en climas con cielos no nubosos, la solar fotovoltaica puede variar en segundos y es ms difcil de predecir.
  • 19. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 115 quietud por cuanto el equilibrio del sistema resulte ms costoso y ms incierto: el oS tendr que contratar ms servicios para equilibrar el sistema y, si no ob- tiene los suficientes, podra verse superado por cambios voltiles inesperados en la produccin, causados por generacin intermitente, poniendo en peligro la seguridad de suministro 25. a) Implicaciones sobre la estabilidad del sistema Desde el punto de vista de la estabilidad del sistema (en concreto, en tr- minos del riesgo de interrupciones del suministro) estas preocupaciones re- sultan probablemente exageradas. los aspectos ms tcnicos de los retos de equilibrio del sistema que implica la generacin intermitente son tratados en el Captulo 2 y en las referencias all mencionadas. Brevemente, est claro que se han llevado a cabo avances significativos en la capacidad de predecir la velocidad del viento y la produccin elica tales que, aunque los altos niveles de penetracin de energa elica aadan un mayor coste al oS, no debilitan necesariamente la estabilidad del sistema. la evidencia actual sugiere que ste es el caso al menos para una penetracin de ms del 20% (ms del 20% de energa elctrica generada por el viento). la cuestin aqu resulta menos clara para otras fuentes intermitentes y, en climas con cielos nubosos, la energa solar fotovoltaica (pv) puede presentar grandes retos, ya que el cielo cubierto implica que la variabilidad en la energa producida puede tener lugar en segundos en vez de en horas (aunque la dis- persin geogrfica puede mitigar de algn modo el problema). Sin embargo, Boyle argumenta en el Captulo 2 que puede que el problema se pueda resolver de un modo similar (para ms detalles, ver tambin Boyle, 2007). los resultados de un trabajo exhaustivo por Gross et al., son consistentes con esta prediccin: ninguno de los ms de 200 estudios que hemos revisado sugiere que la introduccin de niveles significativos de generacin de energas renovables intermitentes en el sistema britnico de electricidad debe llevarnos a una menor confianza en el suministro elctrico (Gross et al., 2006). Sin embargo, estas conclusiones suponen que los avances en la prediccin sern efectivamente incorporados a los procesos de operacin del sistema. El Captulo 11 muestra el ejemplo de texas, donde una muy discutida emergencia tuvo lugar en 2008 siguiendo una rpida reduccin en la produccin elica. la 25 Estas consideraciones se han hecho simplificando la complejidad de organizar el sistema elctrico. as como se necesita ajustar la oferta total con la demanda total, el sistema tiene tambin una serie de requerimientos, incluyendo la regulacin del voltaje y la necesidad de respetar las restricciones de transmi- sin. la primera tarea es particularmente susceptible de ser ms costosa y desafiante con la incorporacin de grandes cantidades de nueva generacin de intermitentes, como se discute en una serie de estudios de casos en los captulos de este libro.
  • 20. 116 Boaz MoSEllE reduccin poda haber sido prevista mediante estimaciones comercialmente disponibles, pero el oS no haba comprado dichas estimaciones. b) Implicaciones sobre costes El mismo trabajo de Gross et al. (2006) analiza tambin las implicacio- nes de la intermitencia, considerando cunta capacidad de reserva adicional ser probablemente requerida y cunto es probable que cueste. los autores concluyen que para penetraciones de energas renovables intermitentes hasta un 20% de suministro de electricidad, las reservas de sistemas de equilibrio adicionales como consecuencia de fluctuaciones de corto plazo en la genera- cin elica contabilizan alrededor del 5-10% de la capacidad elica instalada. Globalmente, la mayora de estudios estiman que los costes asociados son de menos de 5/MWh de produccin de intermitentes, en algunos casos sustan- cialmente menos. por supuesto, un coste adicional de 5 ($ 7,50) por MWh es realista 26, pero eso forma parte de un mayor conjunto de cuestiones sobre la efectividad en costes de la generacin de renovables y no es realmente un asunto de seguridad de suministro. todo este anlisis supone, sin embargo, que la reserva necesaria estar dis- ponible cuando lo requiera el oS. Esto naturalmente nos devuelve a la cuestin de los incentivos a la inversin. 2. inversin en generacin de mantenimiento Dada la dificultad para almacenar electricidad y el limitado potencial para cambiar la demanda en el tiempo, el uso de generacin de intermitentes sig- nifica que un amplio dispositivo de generacin de apoyo es necesario para asegurar que la demanda pueda ser satisfecha en momentos en los que los recursos intermitentes no estn en gran medida disponibles por falta de viento, sol, etc. Esta necesidad de capacidad disponible no es nica de sistemas con generacin intermitente: ningn tipo de generacin est disponible con una seguridad del 100% y las unidades convencionales tambin cierran por mante- nimiento tanto planificado como no planificado. Sin embargo, la penetracin a gran escala de generacin de intermitentes da lugar a una necesidad mucho mayor. El volumen de necesidad depender claramente del nivel de penetracin de generacin intermitente, las tecnologas implicadas, el sistema especfico de electricidad, las caractersticas fsicas relevantes (por ejemplo, distribucin geogrfica de la energa elica) y muchos otros factores. ste ha sido el ob- 26 En febrero de 2010, esta cifra era de unos 5,70 ($ 7,75) por MWh.
  • 21. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 117 jeto de muchos trabajos de ingeniera. para sintetizar, es conveniente resumir cualquier estudio de este tipo en trminos de su crdito de capacidad estima- do, que mide cunta generacin trmica convencional es reemplazada por una unidad de generacin intermitente. as, por ejemplo, un crdito de capacidad del 20% significa que aadiendo 100 megavatios (Mv) de generacin de inter- mitentes podramos retirar 20 Mv de generacin convencional manteniendo el mismo nivel global de seguridad del sistema. un repaso exhaustivo de estos estudios puede encontrarse en Gross et al. (2006), cuyo resumen de los crditos de capacidad estimados a partir de dieci- nueve estudios se muestra en la figura 4. FiGura 4 valores de crdito de capacidad Crdito de capacidad 40 Crdito de capacidad (% de capacidad 35 160 30 instalada intermitente) 51 25 248 249 247 20 121 70 242 83 204 17 15 250 243 238 10 241 244 5 74 240 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Nivel de penetracin (% de energa total en el sistema) Fuente: Gross et al., 2006, p. 43. Claramente un crdito de capacidad del rango de los implicados en estos estudios aadira un coste significativo a los costes totales de capacidad del sistema. Respecto a la seguridad de suministro, sin embargo, la cuestin es que un mercado liberalizado no tendr una inversin suficiente para proporcionar el nivel necesario de capacidad de generacin. a) Punto de partida: exceso de capacidad a corto plazo, puede haber poca controversia con respecto a la disponibi- lidad de reservas y generacin mxima en general porque, conforme se aade
  • 22. 118 Boaz MoSEllE nueva capacidad intermitente a la red, la capacidad convencional existente per- manece disponible. aunque los generadores pudieran decidir retirar esa capa- cidad, los incentivos para hacerlo son escasos, porque el dinero de la inversin es irrecuperable y los ingresos de operacin necesitaran cubrir slo los costes fijos anuales para que fuese rentable mantener abierta la planta. la experiencia hasta la fecha en alemania y Espaa es consistente con es- tos argumentos. Sensfu et al. (2008) afirman que para alemania el desarro- llo de generacin de electricidad por renovables no ha tenido mayor impacto en las inversiones en capacidad de nueva generacin hasta el ao 2006. una de las razones es que el periodo despus de la liberalizacin del mercado elctrico se caracterizaba por un exceso de capacidad y la consiguiente decomisin de plantas elctricas mientras que la mayora de la capacidad decomisada lo fue por motivos econmicos, como la baja eficiencia de las plantas, la necesidad de reparaciones o el uso ineficiente de combustibles caros como el petrleo y el gas. El Captulo 15 de este libro describe la evolucin de la capacidad en Espaa, caracterizada por altos niveles de exceso de capacidad debido en gran parte a la rpida expansin de generacin de renovables y sin la eliminacin de ninguna planta. En algunos mercados, sin embargo, este exceso inicial de capacidad puede tener efectos relativamente rpidos, por una serie de razones: Siexistedemasiadacapacidad,entonceslospreciospodrancaerhasta un nivel que llevara al desuso o eliminacin temprana de plantas. El Captu- lo 15 indica que esta situacin podra estar teniendo lugar en Espaa. Losgeneradoresconpoderdemercadolocaloregionalpodrantenerun incentivo para retirar algunas de estas plantas para subir los precios mximos o los precios de reserva. Losincentivosparaunaretiradatempranapodranverseexacerbadospor los costes de mantenimiento, incluidos los costes necesarios para satisfacer los requisitos de la nueva legislacin medioambiental. as, por ejemplo, en la uE los costes de aadir unidades de desulfuracin a las plantas de generacin con carbn para 2015, para cumplir con la Directiva sobre Grandes instalaciones de Combustin, deberan recuperarse por medio de beneficios futuros y esto podra ser complicado si la utilizacin esperada es muy baja. b) Incentivos de inversin en mercados nicamente energticos a largo plazo, sin embargo, hay una cuestin real sobre si los mercados energticos proporcionarn la inversin necesaria. Esta cuestin est dentro de un debate ms amplio sobre la capacidad de los mercados energticos li- beralizados para proporcionar niveles suficientes de inversin. Este tema ha sido ampliamente discutido en crculos acadmicos y polticos durante aos
  • 23. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 119 (Cramton y Stoft, 2005; Stoft, 2002). Este captulo no puede ms que describir brevemente los principales argumentos. El asunto est relacionado especficamente con los mercados nicamente energticos, en los que las nicas fuentes de ingresos de los generadores han sido descritas anteriormente en este captulo 27. los modelos tericos sugieren que, aunque los generadores en un mercado elctrico nicamente energtico competitivo pueden ganar suficientes beneficios como para cubrir su coste de capital (en concreto, el beneficio variable de vender electricidad puede pro- porcionar un rendimiento suficiente para la inversin), los requerimientos para que esto suceda son bastante estrictos y puede que no se cumplan en la prctica en la mayora de mercados elctricos. El problema surge porque, si un mercado de este tipo es competitivo, en- tonces el precio de mercado de la electricidad ser cercano al coste marginal del generador ms caro el coste marginal del sistema en cualquier mo- mento del tiempo menos en aquellas horas en las que la demanda (propiamente hablando, la demanda de energa y reservas operativas) excede la capacidad disponible. Durante esas horas, es posible que el precio exceda el coste mar- ginal del sistema, como si se fijase por una demanda que respondiese a los precios. la diferencia entre el precio y el coste marginal del sistema se conoce como rentas de escasez. para las unidades de punta (las plantas con el coste marginal ms alto del mercado), esta escasez de rentas son el nico modo de generar un rendimiento sobre el capital. Es posible demostrar que, al menos en teora, las rentas de escasez son tambin necesarias para plantas con un menor coste marginal, si se espera que obtengan un rendimiento suficiente como para cubrir los costes fijos de la inversin. Es por tanto necesario que los precios en esas horas sean lo suficientemente altos como para proporcionar un rendimiento del capital apro- piado, uno que proporcione el incentivo correcto para la generacin en punta. los precios en momentos de escasez deberan generalmente ser fijados o bien por respuestas de demanda o por acciones del operador del sistema, aceptando una reduccin de las reservas operativas (Hogan, 2005). Si esos me- canismos funcionan adecuadamente, se puede entonces mostrar que, en teora, el nivel de escasez de rentas ser eficiente en el sentido de asegurar que los generadores ganarn el montante de sus costes de capital y tienen incentivos para nuevas inversiones. Sin embargo, este hecho depende de la presencia de mecanismos de precios de escasez flexibles y la ausencia de imperfecciones de mercado o regulatorias 27 Esto est en contraste con los mercados en los que los generadores reciben tambin pagos por la disponibilidad para generar, va mecanismos de pago de capacidad o requerimientos de capacidad y subas- tas, anteriormente discutidas en este captulo.
  • 24. 120 Boaz MoSEllE que limiten las respuestas de la demanda o que distorsionen las decisiones del So. En la prctica, esas imperfecciones son endmicas: Eldesarrollodemecanismosquepermitanlaparticipacindelademan- da ha sido generalmente muy lento en la mayora de mercados elctricos, limi- tando la capacidad de la demanda para fijar precios en periodos de escasez. Los protocolos seguidos por muchos OS en momentos de escasez no proporcionan el nivel apropiado de precios de escasez 28. Lacapacidaddelospreciosparadesviarsedeloscostesmarginalesde los generadores en momentos de escasez se ve a menudo limitada por medidas administrativas que restringen los precios para mitigar el poder de mercado o por otras razones. por ejemplo, muchos mercados organizados de modo cen- tral tienen explcitamente precios mximos 29, y algunos lmites a la hora de ofrecer precios como parte del proceso para mitigar el poder de mercado ex ante. En muchos mercados, los reguladores vigilan los precios y llevan a cabo investigaciones ex post de rpidas subidas de precios, con un efecto desincen- tivador sobre los precios de escasez. Se cree por tanto que en la prctica los mercados nicamente energticos llevarn a una infrainversin, especialmente con respecto a los mximos de capacidad. a esta cuestin se le conoce habitualmente como el problema de missing money. por otro lado, quienes proponen un enfoque ms orientado en el mercado discuten o afirman que, en ausencia de precios mximos, puede esperarse que el mercado proporcione suficiente capacidad, a pesar de los modelos tericos. En Gran Bretaa este enfoque sirve de base a los diseos de mercados existentes, los llamados nuevos acuerdos de Comercio de Electricidad (nEta), que no tie- nen precios mximos en la prctica. la experiencia prctica en la dcada desde que la nEta entr en vigor ha sido de algn modo ambigua. a pesar de muchas afirmaciones de crisis inminente, existen evidencias positivas. Sin embargo, esto se ha logrado con poca inversin en generacin, indicando que el sistema ha disfrutado de un exceso de capacidad procedente de la dcada anterior. En resumen, existen razones tericas para creer que, en ausencia de algn mecanismo de capacidad, un mercado nicamente energtico competitivo sin 28 los mecanismos que permiten a la escasez de reservas operativas fijar el precio en el mercado de la energa no estn disponibles en la mayora de los mercados de la uE. Dichos mecanismos requieren un nivel avanzado de integracin entre los mercados de energa y los mercados de reservas, as como entre los mercados spot y de equilibrio (balancing market). los diseos de mercado que permiten ese tipo de integracin pueden observarse en la mayor parte de los EEuu. ver por ejemplo Kranz et al., 2003. 29 por ejemplo, los mercados de alberta y ontario tienen techos de precios de C$ 1.000 ($979) y C$ 2.000 ($ 1.958) por MWh (adib et al., 2008), y texas tiene un techo de $2.250 (ERCot, 2008). En Europa, nordpool fija los precios mximos en 2.000 ($ 2.720) por MWh (nordpool, 2008). Como se discute en el Captulo 15 de este libro, Espaa tiene un techo muy bajo de 180 ($ 245) por MWh, pero no es un mercado nicamente energtico ya que los generadores reciben tambin pagos por capacidad.
  • 25. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 121 mecanismos eficientes de precios de escasez puede proporcionar una inversin insuficiente de capacidad de reserva (en concreto, en unidades flexibles con bajo nivel de utilizacin). Mientras la materializacin de estas cuestiones est abierta a debate, est claro que cualquier problema podra ser considerable- mente exacerbado por la mayor necesidad de unidades con altos niveles de pe- netracin por generacin de renovables. adems, en la prctica, las preocupa- ciones sobre la infrainversin estaran bien fundamentadas por la combinacin de techos explcitos para los precios y la amenaza implcita de futura regula- cin de precios en la mayora o en todos los mercados liberalizados. incluso en Gran Bretaa, que hasta hace poco era vista como el modelo de liberalizacin del mercado energtico, existe un debate abierto sobre la re-regulacin (ver, por ejemplo, ofgem, 2010). El ejemplo de Gran Bretaa ilustra tambin un problema ms profundo sobre los incentivos a invertir en el contexto de la poltica energtica actual, de la cual la poltica en pro de las renovables constituye slo una parte. la naturaleza de la respuesta poltica al cambio climtico, principalmente en la uE, implica que todas las formas de inversin en capacidad de generacin estn fuertemente influidas por la intervencin gubernamental. as, tanto las energas renovables como la energa nuclear y CCS atraen formas de apoyo a tecnologas especficas, mientras que la regulacin medioambiental del Es- quema de Comercio de Emisiones de la uE y las medidas no relacionadas con el clima 30 influyen en los rendimientos absolutos y relativos de las diferentes tecnologas. las inversiones estn, discutiblemente, sujetas a muy altos niveles de riesgo poltico y no est claro que los mercados sean capaces de valorar y hacer frente a estos riesgos. En conclusin, la posibilidad de que mercados competitivos liberaliza- dos tengan dificultad para proporcionar un lmite suficiente de capacidad, como para integrar grandes cantidades de generacin intermitente, resulta muy alta por una variedad de razones. El principal factor que debilita los incentivos a la inversin es el alto nivel de incertidumbre y riesgo poltico, lo que afecta a todo tipo de inversiones en generacin en mayor o menor grado, excepto para proyectos basados en frreos acuerdos gubernamentales explcitos. El diseo de mercados energticos a gran escala debe tener en cuenta estas consideraciones, en forma de pagos por capacidad o mecanismos similares. los pagos por capacidad se utilizan ampliamente en EEuu y han tenido al- guna aplicacin en Europa (en Espaa, por ejemplo, as como en inglaterra y Gales en los noventa) (perekhodtsev y Blumsack, 2009). Estos pagos a los 30 Destaca la Directiva de plantas de alta Combustin (Directiva 2001/80/EC) y la Directiva de Emi- siones industriales (todava bajo negociacin en el parlamento Europeo en el momento de escribir este captulo).
  • 26. 122 Boaz MoSEllE generadores son adicionales al beneficio que reciben por la venta de energa. Diferentes pases han adoptado enfoques alternativos hacia la implementacin de este tipo de mecanismos. En Europa, el enfoque adoptado ha sido el de un oS que realizar pagos a la generacin en base a su capacidad para generar, recuperando dichos pagos como suplemento a las tarifas de transmisin. En EEuu los reguladores han tendido a fijar las obligaciones por el lado de la de- manda a la hora de contratar en capacidad va mercados de capacidad organi- zados. El nivel de obligacin determina de ese modo la demanda de capacidad en esos mercados y, junto con la oferta, determina el precio de la capacidad. En cualquier caso, los detalles del diseo (incluyendo, por ejemplo, la determina- cin del nivel apropiado al cual se fija el precio de cualquier obligacin) son extensos y potencialmente atractivos (Harvey, 2005). para la finalidad de este captulo, es suficiente indicar que una alta penetracin de generacin de inter- mitentes implica que una serie de reguladores de la uE podran probablemente enfrentarse a esos desafos en los prximos aos. El panorama es de algn modo diferente, sin embargo, hay pases donde las decisiones de inversin en generacin se ven por naturaleza influidas por obligaciones informales entre la industria y el gobierno. En particular, es pro- bable que en alemania las inversiones necesarias tengan lugar como resultado de acuerdos informales (o, al menos, no contractuales) entre el gobierno y la industria, ms que como mero resultado del mercado o inducidas por mecanis- mos regulatorios tales como pagos por capacidad. conclusiones la dependencia de gas importado da lugar a cuestiones reales, aunque difciles de cuantificar, sobre la seguridad de suministro en la uE, debido a cuestiones geopolticas en torno a Rusia y argelia. Dichos problemas son par- ticularmente delicados para muchos de los nuevos Estados miembros de la uE en Europa del Este, donde la dependencia es mayor y las relaciones con Rusia son ms tensas. la dependencia del carbn y el uranio importados no resulta preocupante debido a la cuanta, diversidad y afinidad con potenciales proveedores. las acciones del mercado pueden no proporcionar un nivel eficiente de proteccin frente a los riesgos de seguridad de suministro asociados con la dependencia de gas importado, dada la variedad de fallos de mercado y re- gulatorios. Sin embargo, la promocin de la generacin de renovables no es la mejor respuesta poltica. la creciente promocin de todo tipo de energas bajas en emisiones (incluyendo la eficiencia energtica) puede parecer al me- nos igual de efectiva en aumentar la seguridad de suministro a un menor coste global.
  • 27. GEnERaCin DE EnERGaS REnovaBlES y SEGuRiDaD DE SuMiniStRo 123 las preocupaciones en torno a la seguridad de suministro relacionadas con la intermitencia y su impacto sobre la operatividad y estabilidad del sistema son exageradas. En particular, las recientes mejoras en la prediccin del viento implican que puedan adoptarse, por parte de un oS eficiente, de modo seguro unos mayores niveles de penetracin para la generacin elica. El impacto tie- ne que ver con los costes ms que con la amenaza a la estabilidad. altos nive- les de penetracin de la generacin de intermitentes generan cuestiones reales sobre el diseo del mercado y la seguridad de suministro en particular, sobre si los mercados nicamente energticos existentes proporcionarn unos altos incentivos para la inversin necesaria en generacin punta para hacer frente a periodos en que la alta demanda coincide con bajos niveles de generacin intermitente. En principio, los mecanismos de mercado son suficientes para garantizar los niveles adecuados de inversin. En la prctica, sin embargo, la ausencia en la mayor parte de mercados energticos de la uE de mecanismos apropiados para precios en escasez, junto con los elevados niveles de riesgo e incertidum- bre regulatoria, suscita la necesidad de algn tipo de incentivo adicional como pagos por capacidad que garanticen la disponibilidad de generacin, excepto en mercados donde el nivel de inversin est fuertemente influenciado por decisiones implcitas de regulacin o basadas en el mercado por parte de la industria, el gobierno y otros agentes. reFerencias Adib, p., Schubert, E., y Oren, S. 2008: Resource adequacy: alternate perspectives and Divergent paths, en Competitive Electricity Markets: Design, Implementa- tion, Performance, editado por F. p. SiOShAnSi, oxford, uK: Elsevier, pp. 327- 362. BBC, 2006: Ukraine Gas Row Hits EU Supplies, 1 de enero. bOyle, G., 2007: Renewable Electricity and the Grid: the Challenge of Variability, Earthscan, london. (ed.), 2004: Renewable Energy: Power for a Sustainable Future, 2. ed., oxford university press/open university oxford. Bp, 2009: Statistical Review of World Energy, Bp, london, junio. buShnell, J., 2005: Electricity Resource adequacy: Matching policies and Goals. CSEM Wp 146, www.ucei.berkeley.edu/pDF/csemwp146.pdf. visitada el 26 de febrero de 2010. cAprOS, p.; MAntzOS, l., y pApAndreOu, n., 2008: Model-Based Analysis of the 2008 EU Policy Package on Climate Change and Renewables, E3Mlab/ntua. ec.europa.eu/environment/climat/pdf/climat_action/analysis.pdf. visitada el 26 de febrero de 2010. chOw, E., y elkind, J. 2009: Where East Meets West: European Gas and ukrainian Reality, Washington Quarterly, vol. 32:1.
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