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CAPÍTULO 3

DESEMPEÑO SECTORIAL

En este capítulo se analiza el desempeño con relación a la pobreza en México de los sectores y programas descritos en el Capítulo 1. En todos ellos ha mejorado la cobertura y la orientación de los servicios, aunque se cuenta con poca evidencia de mejorías en la calidad fuera de algunas excepciones. Asimismo, existen pruebas en torno a que el desempeño de los servicios varía en todo el país, diferencia que no está relacionada sólo con el ingreso per cápita de los estados.

Por otro lado, la brecha en la cobertura a nivel de educación primaria entre los estados pobres y los ricos se ha cerrado desde la descentralización. La equidad en la cobertura ha mejorado, tal vez en parte debido al efecto acumulativo de los programas de compensación que alientan a los pobres a buscar educación y servicios de salud. Los esfuerzos para aumentar la escolaridad en el primer ciclo de educación secundaria aún enfrentan retos importantes. Desde una perspectiva internacional la calidad de la educación es baja, al igual que después de controlar el nivel de ingreso en México, especialmente en el caso de los pobres, lo que agrava los problemas de acceso. La acelerada expansión del sistema telesecundaria, que ofrece educación para los pobres rurales, resulta preocupante dado el bajo nivel de aprovechamiento de los estudiantes. A pesar de las importantes limitaciones institucionales en el proceso de descentralización, las innovaciones locales han contribuido a mejorar el desempeño en algunos estados. Asimismo, algunos programas educativos federales estimulan el debate sobre cómo mejorar la administración de los planteles escolares y el aprovechamiento académico. Aun así, el reto reside en garantizar que la mejoría en calidad se convierta en algo sistémico, a fin de evitar empeorar las diferencias regionales.

En el campo de la salud, los indicadores de resultados como la expectativa de vida y la mortalidad infantil han mejorado durante la última década, debido en parte al éxito de los programas centralizados como el de vacunación. Sin embargo, la mortalidad materna no ha mejorado significativamente durante los últimos 15 años y está relacionada estrechamente con la calidad de los servicios de salud. Aunque la información sobre la población en general es amplia, la existencia de diferentes sistemas públicos de prestación de servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSS‐Oportunidades y los sistemas estatales de salud) complica el establecimiento de una relación entre sistemas y

Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 49

resultados.1 En un análisis longitudinal del sistema de salud basado en una muestra de seis estados, se encontraron importantes diferencias entre los resultados y los indicadores de salud entre estados, diferencia que no necesariamente corresponde a la separación entre estados ricos y pobres. Segundo, en los estados de ingresos medios a altos, como Baja California Sur, Jalisco y Tabasco, la evolución del desempeño en salud no ha sido ni igual ni mejor que en el resto del país. Tercero, estos estados parecen haber avanzado considerablemente más en el proceso de descentralización, invierten cantidades importantes en sus sistemas de salud, y han tenido la capacidad de reasignar recursos con relativa eficacia hacia gasto preventivo contra curativo. Un nuevo programa federal, el Seguro Popular, se encarga de distribuir fondos a los estados con base en la ubicación de los pacientes afiliados, y contribuye a ampliar la cobertura entre la población sin seguridad social, así como a reducir el gasto catastrófico (véase Arredondo, 2005 y Capítulo 4).

La cobertura de la infraestructura social ha mejorado, aunque sigue siendo baja para los pobres. El FAIS es una fuente importante de financiamiento para la inversión en infraestructura social local en los municipios más pobres y, en general, se orienta correctamente en función del nivel de marginación. Sin embargo, la importancia del FAIS en la disponibilidad general de recursos financieros municipales varía por sector y tamaño de municipio. La asignación sectorial de las inversiones del FAIS (agua contra vialidades contra mejorías a la vivienda) no se correlaciona generalmente con la falta de cobertura en ese sector, aunque esta conclusión varía por sector y por estado. Una explicación posible es que los municipios tienen diversas fuentes de fondos, y no sólo al FAIS, para invertir en infraestructura social. Otra explicación es que los arreglos institucionales del FAIS cambian entre un estado y otro.

Los programas de desarrollo rural orientados hacia la producción tienen el potencial de mejorar las oportunidades de ingreso para los pobres. Sin embargo, la descentralización del Programa de Desarrollo Rural, uno de los programas de Alianza, no ha tenido un impacto notable en los resultados. En primer término, el programa no está orientado adecuadamente hacia los pobres. Segundo, las evaluaciones cualitativas muestran un impacto sobre la productividad, pero no en el agregado. Tercero, el gobierno central ha impuesto muchas restricciones y rigideces a la puesta en marcha a nivel local del Programa de Desarrollo Rural.

El Cuadro 3.1 resume las principales conclusiones de este capítulo en términos de cobertura, orientación, calidad y eficiencia (principalmente la asignación de recursos relacionados con la calidad). En el Apéndice 3.1 se presenta un cuadro que relaciona las fuentes de datos disponibles con dimensiones de desempeño. Sin embargo, se cuenta con poca información sobre el desempeño de los programas a nivel estatal y municipal; la recolección sistemática de información debe considerarse como prioritaria.

1 La SSA está trabajando en la compilación de indicadores de salud por institución. La dependencia espera publicar sus avances en este sentido a finales de este año.


Cuadro 3.1 Resumen––Desempeño Sectorial Dimensión del análisis de desempeño Sector/

Programa Cobertura/Orientación Calidad Asignación de recursos Educación básica

La cobertura en educación primaria es casi universal. La cobertura en el primer ciclo de educación secundaria es aún limitada para los pobres.

Desde una perspectiva internacional, la calidad de la educación es baja, al igual que después de controlar el nivel de ingreso.

El grueso del gasto se distribuye de manera inercial: el aumento en el gasto por estudiante refleja los incrementos en salarios. Los resultados de las pruebas no están correlacionados con el gasto por estudiante.

Salud para la población sin cobertura de seguridad social

Buena parte de la población, especialmente los pobres, sigue sin tener acceso a cobertura de seguridad social y enfrenta altos gastos de bolsillo.

Las diferencias entre resultados e indicadores son importantes, pero no necesariamente entre los estados pobres y los ricos; también son desiguales con respecto al tiempo.

El grueso del gasto se distribuye de manera inercial. Sin embargo, el gasto per cápita de la población sin cobertura de seguridad social se ha duplicado en la última década.

FAIS –– Infraestructu‐ ra social

El FAIS tiene la orientación correcta de acuerdo con el nivel de marginación.

No se cuenta con datos para evaluar la calidad de los proyectos financiados mediante el FAIS. Aunque varios informes del Banco Mundial, como el IPER (2005), documentan la baja calidad de los servicios de infraestructura.

El gasto per cápita en infraestructura social básica ha aumentado en términos reales. Se están asignando recursos a la cobertura de los servicios sociales básicos.

Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo

El programa no está orientado adecuadamente hacia los pobres.

Se detectan algunos efectos sobre los resultados, como la productividad y los salarios. Sin embargo, no existen normas claras de resultados, por lo que tampoco se cuenta con indicadores de eficiencia concretos.

Los recursos están asignándose a los estados de acuerdo con una complicada fórmula que incluye variables, como el PIB agrícola, la tierra cultivada, la superficie irrigada, el número de unidades de producción y la contribución estatal.

I. EDUCACIÓN

La educación básica (primaria y primer ciclo de secundaria) es fundamental para el alivio de la pobreza, debido a que la educación es uno de los principales determinantes del ingreso. La falta de educación o su baja calidad contribuyen en gran medida a las desigualdades en el ingreso. En México, cerca de 70 por ciento de los estudiantes de las escuelas públicas (92 por ciento del total) viene de familias pobres. En 2005, los mexicanos mayores de 15 años de edad tenían, en promedio, más de ocho años de escolaridad, aunque esta cifra oculta grandes variaciones. Por ejemplo, en 2004, el gradiente del ingreso era muy pronunciado: las personas entre 25 y 65 años de edad que


viven en el 10 por ciento más alto de los hogares tenía 12.6 años de estudios, mientras que los de 10 por ciento más bajo sólo tenían 3.7 años. No obstante, la escolaridad promedio ha aumentado con el tiempo, en especial en las zonas bajas y medias de la distribución del ingreso (Cuadro 3.2).

Cuadro 3.2 Escolaridad promedio de personas entre 25 y 65 años de edad, por decil del ingreso, 1984‐2004

Decil 1984 1992 2000 2002 2004

I 2.1 2.2 2.8 3.2 3.7 II 2.3 3.0 3.7 4.2 5.1 III 3.0 3.6 5.0 5.0 5.8 IV 3.0 4.2 5.6 5.6 6.1 V 3.6 4.8 6.2 6.5 6.7 VI 4.1 5.3 6.9 6.8 7.3 VII 5.0 6.0 7.4 7.4 7.8 VIII 6.2 6.8 8.3 8.2 8.6 IX 7.2 8.2 9.5 9.8 10.1 X 8.6 10.8 12.1 12.0 12.6

Promedio 6.5 8.6 9.3 8.8 8.9 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH.

Asimismo, se observa una importante variación en los años de escolaridad entre regiones. Por ejemplo, en algunos estados, más de 60 por ciento de la población de 15 años de edad o más no cuenta con educación de primer ciclo de secundaria (Gráfica 3.1).

Gráfica 3.1 Población mayor de 15 años de edad sin primer ciclo de educación secundaria, 2005

Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en el Conteo de Población y Vivienda 2005.


Cobertura y orientación

El sistema mexicano de educación básica se ha ampliado considerablemente desde 1980, como se desprende de la matrícula bruta, que pasó de 18 millones a 25 millones de estudiantes entre 1980 y 2005. México ha logrado prácticamente la educación primaria universal y la ha ampliado en el primer ciclo de secundaria. Durante la última década, el avance en educación básica ha sido especialmente importante en las regiones menos desarrolladas del país, y las diferencias entre los estados ricos y pobres están reduciéndose (Gráfica 3.2).2

Gráfica 3.2 Proporción de cobertura de la educación básica, población entre 3 y 15 años de edad, 1991‐2004

65

70

75

80

85

90

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Porcentaje

Muy Baja Baja Media Alta Muy Alta

Nota: Las tendencias son promedios simples de los estados agrupados por su condición de marginación, de acuerdo con la definición de CONAPO 2000. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en datos de SEP y CONAPO 2000.

Sin embargo, la cobertura de la matrícula neta en el primer ciclo de educación secundaria aún es baja entre la población pobre. En 2004, la matrícula neta en el primer ciclo de educación secundaria para los pobres extremos fue de alrededor de 56 por ciento, en comparación con 83 por ciento para los no pobres (Cuadro 3.3).

2 En el caso de la Gráfica 3.1 y la 3.2, se utilizó para los estados el índice de marginación para 2000 como sigue: muy bajo: Distrito Federal, Nuevo León, Baja California y Coahuila; bajo: Aguascalientes, Baja California Sur, Chihuahua, Jalisco, Sonora, Tamaulipas, Colima y Estado de México; medio: Quintana Roo, Morelos, Tlaxcala, Durango, Querétaro y Sinaloa; alto: Nayarit, Guanajuato, Zacatecas, Yucatán, Michoacán, Tabasco, Campeche, Puebla y San Luis Potosí; muy alto: Hidalgo, Veracruz, Oaxaca, Guerrero y Chiapas.


Cuadro 3.3 Matrícula en la Educación Básica, 2004 Primaria (6 a 11 años) Primer ciclo de secundaria (12 a 14 años) Situación de pobreza Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Pobreza extrema 94.5 93.8 94.1 59.0 54.0 55.9 Pobreza moderada 96.1 96.8 96.4 74.1 66.8 71.2 No pobres 95.1 95.6 95.2 81.9 84.5 82.8 Total 95.4 95.3 95.4 75.5 68.2 72.3 Nota: La pobreza se calculó utilizando las líneas de pobreza con respecto a alimentación y activos de SEDESOL, y el ingreso corriente per cápita, empleando el ingreso trimestral de acuerdo con lo reportado por el INEGI. Las zonas urbanas son localidades con 15,000 habitantes o más, empleando la clasificación del INEGI. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de la ENIGH 2004.

Calidad

El análisis riguroso de la calidad de la educación es algo relativamente reciente en México, en parte debido a que se ha difundido muy poca información. Desde 1998, los investigadores han tenido acceso a pruebas estandarizadas que ha realizado la Dirección General de Evaluación de la SEP. Desde entonces, se ha recabado una cantidad importante de información, y se ha desarrollado la capacidad técnica para medir el alcance del aprendizaje. En la actualidad, el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE) está realizando un estudio que compara los resultados de la prueba de Estándares Nacionales de 2000 con los de la prueba de 2005, pruebas que se diseñaron para ser comparables. En el futuro cercano se darán a conocer los resultados.

La participación de México, desde la prueba de 2000, en el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, proporciona una base sólida para medir, establecer umbrales, y evaluar los determinantes de la calidad en la educación. El PISA ofrece una medida de aptitud para lectura, matemáticas y ciencias para una muestra representativa a nivel nacional de estudiantes de 15 años de edad en diversos países. Los estudiantes de México y de otros países de América Latina se ubican entre los que presentan los desempeños más deficientes. En general, los estudiantes mexicanos tienen un desempeño similar, con excepción de Uruguay, al de los estudiantes de otros países de América Latina de ingresos medios y bajos que participan en el PISA.

Asimismo, se ha observado poca mejoría desde la aplicación de la primera prueba del PISA en 2000. Los resultados de este programa en 2003 confirman estos deficientes resultados.3 El desempeño de México empeoró en las tres materias, aunque esto podría deberse a que la matrícula aumentó durante el mismo periodo en cerca de 5 puntos porcentuales.4 Aunque México haya resultado con un desempeño deficiente, 3 Los resultados de PISA para 2005 se presentarán en agosto de 2006. 4 De acuerdo con la ENIGH, la matrícula en primer ciclo de secundaria para estudiantes entre 12 y 14 años de edad aumentó, a nivel nacional, de 70 por ciento en 2002 a 72 por ciento en 2004. En zonas rurales, la


estos resultados son poco dispersos en comparación con los de Brasil y Uruguay.5 La Gráfica 3.3 presenta resultados para matemáticas (aunque la aptitud para lectura y las ciencias muestran patrones similares).

Gráfica 3.3 Puntaje en matemáticas y dispersión entre países, 2003

Fuente: PISA.

Con relación a otros miembros de la OCDE, el desempeño de México con respecto al PIB per cápita sugiere que tiene un desempeño muy inferior a su potencial (Gráfica 3.4).

matrícula creció de 59 a 68 por ciento. Por su parte, en el segundo ciclo de educación secundaria, entre los estudiantes de 15 a 17 años de edad la matrícula aumentó de 45 por ciento en 2002 a 48 por ciento en 2004. 5 El nivel de equidad en México ha sido tema de debate. Aunque la matrícula en México es mucho menor que en Brasil, con muchos de los niños menos aventajados que no asisten a la escuela (OCDE, 2005b), las simulaciones que utilizan el cambio en matrícula entre PISA 2000 y PISA 2003 indican que, aunque la dispersión ha aumentado, México sigue en el cuadrante ocupado por países con desigualdades relativamente bajas en los puntajes de las evaluaciones, y sin diferencias significativas con Portugal o España. Los análisis adicionales basados en el desempeño relativo por grupos socioeconómicos, muestran una variación significativamente menor en México que en Argentina y Brasil (Banco Mundial, 2000).


Gráfica 3.4 Desempeño en matemáticas en PISA y PIB per cápita, 2003

Fuente: PISA; EdStats.

El alto nivel de equidad en resultados también se observa entre los estados mexicanos (Gráfica 3.5). Aunque un pequeño grupo de estados (tres o cuatro) tiene un desempeño relativamente positivo, y otro grupo reducido (cuatro o cinco) muestra un desempeño relativamente deficiente, la gran mayoría de estados en México presenta resultados similares. La dispersión parece ser un tema de gran importancia en por lo menos tres estados, pero no se concentran en un solo grupo de desempeño.


Gráfica 3.5 Medias de puntajes en matemáticas en PISA, por estado, 2003

Fuente: PISA.

La Gráfica 3.6 muestra los resultados por tipo de sistema escolar, sin controlar para factores relevantes. Ahí se muestra que la telesecundaria, uno de los sistemas de educación de mayor crecimiento (alrededor de 20 por ciento) tiene el peor desempeño por tipo de sistema escolar. Los puntajes en matemáticas para los estudiantes de telesecundaria están, en promedio, 100 puntos abajo a los de estudiantes de secundarias generales, casi 150 puntos en lectura y alrededor de 100 puntos en ciencia.


Gráfica 3.6 Resultados de pruebas por tipo de escuela, PISA 2003

Fuente: Banco Mundial, 2005b.

Supervisando las características relevantes escolares e individuales, los demás tipos de escuela presentan una ventaja significativa en términos de aprendizaje con respecto a las telesecundarias (Gráfica 3.7). En matemáticas, la ventaja sólo es estadísticamente significativa para el bachillerato técnico y general, las escuelas técnicas profesionales y la capacitación para el trabajo. Así, luego de supervisar otros factores, no se observan diferencias significativas entre tipos de secundaria (secundaria general y técnica y secundaria para trabajadores). Sin embargo, en el caso de aptitud para ciencia y lectura, las telesecundarias presentan una desventaja significativa con respecto a otros tipos de enseñanza (excepto la capacitación para el trabajo). El análisis de los resultados del PISA realizado por el INEE, también muestra que las telesecundarias tienen un peor desempeño que otros tipos de escuela: 89 por ciento de los estudiantes de telesecundaria no son competentes en matemáticas, en comparación con 71 por ciento de los estudiantes de las secundarias generales (INEE, 2005).


Gráfica 3.7 Ventajas en el desempeño de diferentes tipos de escuelas en comparación con las telesecundarias

Nota:

Supervisión de otros factores significativos. Fuente: Banco Mundial, 2005b.

Algunos estados, ricos y pobres, (Aguascalientes, Colima6, Nuevo León, Distrito Federal y Quintana Roo) están introduciendo innovaciones locales para mejorar su sistema de educación básica. El apéndice de este capítulo muestra un inventario de los arreglos institucionales en los estados luego de la descentralización. Los primeros cuatro estados quedaron en la zona superior de la escala del PISA, mientras que el último se sitúa muy cerca del promedio nacional. Estos estados trabajan para mejorar el aprovechamiento en el aprendizaje en varios frentes, como el mejoramiento de las prácticas pedagógicas, la evaluación y la contratación de maestros.

En Aguascalientes, las iniciativas comenzadas luego de la descentralización tenían el propósito de impulsar la descentralización de la administración y la pedagogía a nivel regional. Uno de los beneficios residía en aumentar el control sobre los recursos humanos y ganar recursos fiscales (alrededor de 9 por ciento anual) para financiar iniciativas locales. Entre estas iniciativas se encuentra un programa de capacitación para maestros que contribuyó a que 32 por ciento de los maestros estatales aprobaran la primera prueba nacional en 1996, en comparación con sólo 8 por ciento a nivel del país, la incorporación de tecnologías de aprendizaje en las escuelas, pruebas a estudiantes y participación social. Entre las iniciativas más recientes se incluyen los esfuerzos para incorporar las escuelas locales al programa nacional Enciclomedia (que, en esencia, es un programa de libros de texto interactivos), un proyecto financiado a nivel local para enseñar inglés en la escuela primaria (en contraste con el plan de estudios a nivel nacional, que incorpora el inglés sólo en el primer ciclo de educación secundaria), y la aplicación de exámenes a maestros recién graduados.

6 Colima tuvo el mejor desempeño, pero sólo ocupa el lugar número 14 en términos de PIB per cápita.


En Quintana Roo las innovaciones locales comenzaron en 1999. Las mejorías desde entonces han sido notables, en especial en comparación con otros estados del sur. El elemento central de sus esfuerzos se ha referido al nivel escolar, donde se ha otorgado el poder a los directores. Además de la rendición de cuentas por el desempeño de la escuela, los directores han recibido una amplia capacitación por parte de expertos nacionales e internacionales en administración, liderazgo, trabajo en equipo y planeación estratégica. Asimismo, se han canalizado recursos fiscales directamente a las escuelas, de las cuales 80 por ciento se han incorporado en el Programa Escuelas de Calidad (PEC). De igual modo, se ha creado un fideicomiso para administrar las contribuciones de los padres y el sector privado. Igualmente, se ha establecido un extenso sistema de evaluación de estudiantes para todos los grados y en todas las escuelas, retroalimentando y difundiendo los resultados hacia planes locales para mejoría de calidad. Por su parte, se creó un consejo a nivel estatal con amplia participación de especialistas en educación y el sector privado, que funge como importante contrapeso en términos de la resistencia sindical. También se ha reclutado a los gobiernos municipales en este esfuerzo mediante convenios para apoyar la construcción y el mantenimiento de las instalaciones escolares. En este sentido, las reformas administrativas han facilitado el proceso, en especial por medio de programas de desarrollo profesional para el personal administrativo y de presupuestación basadas en resultados.

La evidencia preliminar acerca de programas federales como el Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) y el PEC podrían seguir propiciando la discusión acerca de cómo implementar políticas que alienten mayor participación de las escuelas en su manejo. Tanto los AGE como el PEC tienen el propósito de aumentar la autonomía escolar, el poder local y la participación de los padres. De acuerdo con los beneficiarios y un análisis previo, los AGE han aumentado la participación de los padres en actividades relacionadas con la escuela, han mejorado las relaciones entre padres y maestros ––lo que significa que los padres están más conscientes del papel del maestro en el aprendizaje de sus hijos––. Con ello, los padres están más informados sobre el desempeño escolar de sus hijos y tienen mayor probabilidad de insistir que cumplan con sus obligaciones académicas, como las tareas en casa. Los AGE mejoran sustancialmente los resultados del aprendizaje, incluso luego de supervisar otras intervenciones como Oportunidades, lo que sugiere que las decisiones para descentralizar la educación a niveles locales puede tener un impacto positivo en los resultados (Banco Mundial, 2006b).

El PEC ha reducido las tasas de deserción en 0.41 puntos porcentuales, las de fracaso escolar en 0.88 puntos y las de repetición en 1.04 puntos porcentuales (Banco Mundial, 2006b). Loera (2005) también analizó los cambios administrativos, las prácticas docentes, la participación social, la eficiencia externa y los logros educativos. Variables como la capacidad del director de la escuela para guiar la transformación de la comunidad escolar, y la planeación que hacen los maestros de sus lecciones para incluir alternativas que consideren la diversidad de sus estudiantes, mostraron un aumento


positivo y significativo estadísticamente a lo largo de los primeros tres años del programa. Entre los elementos que tuvieron una influencia positiva sobre los resultados destacan los siguientes: mejorías en la infraestructura y la seguridad escolar, las altas expectativas de los maestros acerca de que sus estudiantes tendrán un buen aprovechamiento, el avance cultural en casa, el apoyo didáctico para los maestros, y un ambiente de aprendizaje participativo. Aunque no se cuenta con información similar para escuelas fuera del PEC, se observa, sin embargo, que las escuelas que forman parte del Programa están orientadas en la dirección correcta en relación con las mejorías en el ambiente escolar y la participación de los padres.

Un análisis de los determinantes del aprovechamiento escolar muestra cómo las medidas que aplican los estados pueden incidir sobre los resultados del aprendizaje (Cuadro 3.4; Álvarez, et al., 2006). En este sentido, sólo dos variables resultan significativas: (a) la utilización del sistema de evaluación estatal para retroalimentar a las escuelas y diseñar intervenciones, y (b) los conflictos entre los sindicatos y el estado. Estas variables son significativas, pues sus coeficientes son considerables y sus niveles de significancia son altos o mayores que los de otras variables, como los recursos educativos en el hogar o la preparación de la madre. No obstante, el mayor impacto, por un buen trecho, lo tiene el sistema de evaluación en conjunto. Con esto se demuestra que los estados pueden tomar medidas significativas para mejorar sus sistemas escolares mediante el desarrollo y la utilización de un sistema de evaluación estatal. De aquí se desprende que las instituciones sí tienen relevancia, aunque los temas más importantes continúan representando un bajo costo y se encuentran bajo el control directo de las autoridades estatales. Por ende, esta es una inversión especialmente útil, dada su gran contribución a los resultados del aprendizaje, así como al hecho de que puede ser una inversión de muy bajo costo.


Cuadro 3.4 Medidas aplicadas por los estados como determinantes del aprendizaje estudiantil

Factor explicativo Significancia Coeficiente Sistema estatal de rendición de cuentas

Sistema de evaluación (exámenes) No Publicación de resultados No Retroalimentación de las escuelas No Completar procesos y diseñar estrategias de intervención Sí 13.1

Conflictos entre estado y sindicato Medio Sí 4.6 Bajo Sí 9.5

Controlando para: Participación de los padres incl. Descentralización al interior del estado incl. Influencia del sindicato en el nombramiento de maestros incl. Características de los estudiantes incl. Entorno familiar incl. Incentivos e insumos en el hogar incl. Observaciones 12,311 Fuente: Álvarez, et al., 2006.

II. SALUD

A lo largo de los últimos veinte años, el sector salud ha logrado mejorías significativas en la situación de salud de la población, un mayor acceso a servicios básicos, y apoyo para la aplicación de importantes medidas de salud pública. También la expectativa de vida aumentó más de ocho años. La mortalidad infantil se redujo 62 por ciento entre 1980 y 2004, y la vacunación entre niños pequeños es prácticamente universal, alcanzando 95.4 por ciento (Gráfica 3.8; SSA, 2005). Durante la última década, la tasa de mortalidad entre los niños menores de cinco años se redujo alrededor de 20 por ciento, y las muertes por diarrea y neumonía disminuyeron más de 70 por ciento (Banco Mundial, 2004a). Las enfermedades prevenibles mediante vacunas mostraron una reducción drástica, al no registrarse casos de polio o difteria desde 1993. Sin embargo, la mortalidad materna, que se relaciona con la calidad del servicio, ha continuado en niveles considerables, de acuerdo con normas internacionales (Cuadro 3.5). El Objetivo de Desarrollo del Milenio sobre salud materna propuso reducir la mortalidad en dos terceras partes entre 1990 y 2015. Sin embargo, con una reducción de tan sólo 30 por ciento durante los últimos 15 años, resulta poco probable que México logre cumplir esta meta.


Gráfica 3.8 Expectativa de vida y mortalidad, 1990‐2004

69

70

71

72

73

74

75

76

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Espe

ranz

a de Vida

0

10

20

30

40

50

por 1

,000

Esperanza de Vida Mortalidad Infantil Probabilidad de Morir antes de los 5 años

Fuente: Dirección General de Información en Salud (DGIS), SSA, 2006.

Cuadro 3.5 Tasas de mortalidad materna en países de la OCDE, principios de la década de 2000 (por 100,000 nacidos vivos)

Australia 4.8 Corea 15 Austria 2.6 Luxemburgo 18.6 Bélgica 8.6 México 65.2 Canadá 7.8 Países Bajos 9.9 República Checa 3.2 Nueva Zelanda 8.8 Dinamarca 13.6 Noruega 5.3 Finlandia 5.4 Polonia 5.4 Francia 6.5 Portugal 2.5 Alemania 2.9 República Eslovaca 7.9 Grecia 6 España 4.2 Hungría 8.3 Suecia 4.4 Islandia 0 Suiza 6.4 Irlanda 11.6 Turquía 49.2 Italia 2.7 Reino Unido 6 Japón 7.3 Estados Unidos 9.9 Promedio sin México 8.4 Desviación estándar sin México 8.8

Fuente: OCDE, 2005c.

Las gráficas 3.9 y 3.10 ilustran la inequidad del sistema, pues la situación de salud de los pobres es mucho más deficiente que la de los no pobres, y los primeros enfrentan gastos catastróficos más altos y frecuentes (el gasto catastrófico se define como 30 por ciento del consumo disponible, luego de gastos en alimentos, educación y vivienda).


Gráfica 3.9 Tasas de mortalidad infantil por municipio, 2000

Fuente: CONAPO 2000.

Gráfica 3.10 Proporción de familias que enfrentan gastos catastróficos en salud, 1992‐2004

0

1

2

3

4

5

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Fuente: Knaul, Arreola, y Méndez, 2005.


A pesar de los avances sustanciales en los indicadores básicos de salud, el sistema muestra resultados débiles para los pobres en cuanto a la salud, la protección financiera y la capacidad de respuesta. Buena parte de la población, especialmente los pobres, sigue sin tener acceso a cobertura de seguridad social y enfrenta altos niveles de gasto de bolsillo. Además, la fragmentación institucional reduce la eficacia del sistema (Gráfica 3.11). Aunque las familias con trabajadores empleados en el mercado formal pueden beneficiarse de un seguro de salud mediante el IMSS o el ISSSTE, el sector informal ––63 por ciento de la población empleada de acuerdo con la ENIGH 2004–– sigue en gran medida sin contar con cobertura de seguridad social. La cobertura que


otorga el sistema formal de aseguramiento es aún más limitada en ciertas regiones del país (Gráfica 3.12).

Gráfica 3.11 Población por institución de afiliación, 2004

05

101520253035404550

IMSS

ISSS

TE

Segu

roPo

pular

PEMEX

,SE

DEN

A, y

SEMAR

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IMSS‐

Opo

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es

SSA y

Secretarías

Estatales

Asegurados No Asegurados

Millon

es

Nota: Algunas personas están afiliadas en más de una institución. Fuente: SSA, 2005.

Gráfica 3.12 Población sin cobertura de seguridad social, 2005


El acceso a los servicios básicos de salud sigue siendo esporádico en algunas partes del país. Así, los indicadores de resultados de salud en Chiapas, Oaxaca y Guerrero siguen rezagados con respecto al promedio nacional. De hecho, estos estados se ubican en el renglón bajo de la lista de estados clasificados por esperanza de vida al


nacimiento (Cuadro 3.6), y en los niveles más altos en términos de mortalidad materna. No obstante, la evidencia reciente indica que se está cerrando la brecha en la esperanza de vida entre el promedio nacional y cada uno de esos estados.

Cuadro 3.6 Esperanza de vida al nacimiento, 1990‐2005 1990 1995 2000 2005 Nacional 71.2 72.7 74.0 75.4 Chiapas 68.7 70.6 72.3 73.9 Guerrero 69.3 71.0 72.5 74.1 Oaxaca 68.9 70.9 72.5 74.1 Esperanza de vida más baja (excluyendo Chiapas, Guerrero y Oaxaca) 69.9–73.6 71.6–74.2 73.1–75.4 74.6–76.6 Fuente: DGIS, SSA, 2006.

Percepción de calidad técnica

Los cuadros 3.7 y 3.8 presentan algunos indicadores de calidad para diferentes sistemas de salud. En algunos de ellos, como los tiempos de espera y la percepción de calidad por parte de los pobres, IMSS‐Oportunidades tiene una mejor clasificación que los demás sistemas. Cabe apuntar que IMSS‐Oportunidades es distinto tanto en estructura como en financiamiento, como se comentará en el Capítulo 4.

Cuadro 3.7 Indicadores de calidad por sistema de salud, 2003

Indicador SSA IMSS ISSSTE IMSS‐

Oportunidades Otros

Tiempo de espera para consulta 28.17 15.23 30.54 18.01 33.75 Tiempo de espera para emergencia

17.42 15.47 25.96 17.55 22.05

Porcentaje de usuarios satisfechos con el tiempo de espera para consulta

92.1 87.4 90.1 97.4 89.7

Porcentaje de usuarios satisfechos con el tiempo de espera para emergencia

87.1 87.2 85.5 94.0 87.0

Fuente: SSA, 2005.


Cuadro 3.8 Percepción de calidad del servicio de salud por prestador, 2000 Porcentaje de individuos que respondieron

Programa Muy buena Adecuada Promedio Deficiente Muy

deficiente

Promedio a muy

deficiente

IMSS‐Oportunidades

4.2 76.7 18.5 0.6 ... 19.1

SSA/Sistemas estatales de salud

4.7 82.4 11.7 1.1 0.1 12.9

Privado 10.7 78.4 9.3 1.6 … 10.9 Fuente: Banco Mundial, 2004d.

Algunos indicadores de salud, en la Gráfica 3.13, podrían mejorar en el futuro como resultado de la descentralización. Incluso, algunos estados pobres como Oaxaca muestran un mejor desempeño que estados ricos, como Tabasco. No obstante, es importante ser prudente al interpretar estas tendencias. Debido a limitaciones en los datos no se logró analizar el vínculo entre un cambio de política a nivel estatal y un cambio en la prestación de servicios o la utilización en los mismos que, a su vez, tuviera un impacto en los resultados.


Gráfica 3.13 Indicadores de salud, 1990‐2003

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Mortalid

ad In

fanti

0

5

10

15

20

25

30

35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Mortalid

ad M

aterna

0

100

200

300

400

500

600

700

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Morbilid

ad por D

iabetes

Nacional Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur Jalisco


0

50

100

150

200

250

300

350

400

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Morbilid

ad por Enfermed

ades Respiratoria

sAgu

das

Fuente: Arredondo, 2005. Estimaciones con base en datos de la SSA. Nacional Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur Jalisco

También existen variaciones en otros indicadores de salud, como el número de doctores y el número de camas en función de la población, así como los indicadores de eficiencia, como el uso y rotación de hospitales (véase Gráfica 3.14 y Volumen II). En cuanto a la cobertura, medida por el número de doctores en términos de población, dos estados ricos muestran resultados opuestos. Por un lado, Jalisco tiene la cobertura más alta y, por otro, Baja California Sur, la más baja. En cuanto a la eficiencia, medida por el uso y rotación de hospitales (número de camas por paciente hospitalario nuevo), algunos estados ricos, como Jalisco7 y Baja California Sur, están a niveles inferiores al promedio nacional, mientras que dos de las entidades más pobres, Hidalgo y Oaxaca, superan el promedio, lo que refleja una proporción mucho mayor de la población del estado sin cobertura de seguridad social, lo que reduce a este segmento a utilizar los servicios de la SSA o los sistemas de salud de los estados.

7 En 1997, Jalisco integró el Hospital Civil al Sistema Estatal de Salud, aumentando rápidamente los recursos de salud del estado.


Gráfica 3.14 Indicadores de salud para estados seleccionados, 1990‐2001

0500

1,0001,5002,0002,5003,0003,5004,0004,500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Doctores po

r 1,000 hab

itantes

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Cam

as por 1,000 hab

itantes

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1995

1997

1999

2001

2003

Ocu

pación H

ospitalaria

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1999

2000

2001

2002

2003

Rotación H

ospitalari a

Nacional Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur JaliscoFuente: Arredondo, 2005. Estimaciones con base en datos de la SSA.

Los gastos catastróficos en salud siguen un patrón similar a algunos de los indicadores presentados arriba. Los gastos de este nivel son altos para Oaxaca, pero


también para estados no pobres como Jalisco y Tabasco. De acuerdo con Arredondo (2005) y un cuadro resumen en el Apéndice 3.2, Tabasco, Jalisco y Baja California Sur han sido capaces de avanzar en el proceso de descentralización más que otros estados, en lo que respecta a la organización institucional, el manejo financiero y la asignación de recursos. Sin embargo, su desempeño en salud es deficiente con relación a su nivel de ingreso per cápita, en cuanto al monto de recursos públicos invertidos en sus sistemas de salud y de la coordinación de sus sistemas de salud.

Gráfica 3.15 Proporción de familias que enfrentan gastos catastróficos en salud, estados seleccionados, 2003

0

1

2

3

4

5

6

Baja California Sur Colima Hidalgo Jalisco Oaxaca Tabasco

Fuente: Arredondo, 2005.

Las iniciativas más recientes en el ámbito de la salud, como el Seguro Popular, proporcionan cobertura a la población sin seguridad social en un esfuerzo por minimizar su vulnerabilidad ante gastos catastróficos o empobrecedores en salud y, en términos más generales, garantizando la calidad de las oportunidades básicas de salud. En la actualidad, el Seguro Popular cubre a cerca de 3.5 millones de hogares.8 Asimismo, este esquema se orienta a 90 por ciento de las familias en las dos quintiles más pobres de la población. En contraste con los resultados que presentan los datos administrativos, resultados de encuestas muestran que, en esta primera fase, sólo 60 por ciento de los hogares cubiertos por el Seguro Popular se encuentran entre el 40 por ciento más pobre de la población. Lo que es más importante aún, es que otros programas, como Oportunidades e IMSS‐Oportunidades, parecen estar mejor orientados

8 La afiliación al Seguro Popular se lleva a cabo en dos etapas. La asignación de fondos federales del Seguro Popular hacia los estados y las aportaciones correspondientes de estos se definen en conjunto por parte de los gobiernos federales y estatales por medio de un Acuerdo de Coordinación. En segundo término, las secretarías de salud de los estados establecen Regímenes Estatales de Protección Social en Salud (REPSS) que son responsables por el fomento del programa y la afiliación de beneficiarios.


y, con ello, ofrecen más oportunidades para mejorar los objetivos del Seguro Popular.9 Las Gráficas 3.16 y 3.17 comparan la distribución del Seguro Popular con la de la población sin cobertura de seguridad social,10 la de Oportunidades y con (el uso de) los principales servicios de salud para la población sin cobertura de seguridad social (SSA, IMSS‐Oportunidades, Institutos Nacionales de Salud) y para los asegurados (IMSS, ISSSTE, PEMEX), obtenidos todos los datos a partir de la ENIGH y con bases metodológicas comunes. Por un lado, la afiliación al Seguro Popular en 2004 fue más progresiva (a favor de los pobres) que lo que representa el uso generalizado (sin orientación específica) de los servicios de la SSA y la distribución de la población sin cobertura de seguridad social, es decir, la población objetivo de largo plazo del programa. Por otra parte, el grado observado de progresividad del Seguro Popular no llega a los niveles logrados por Oportunidades e IMSS‐Oportunidades.

Gráfica 3.16 Distribución de beneficiarios de servicios de salud de la SSA afiliados al Seguro Popular y Oportunidades, y de la población no asegurada

Nota: Los deciles familiares están ordenados por ingreso per cápita neto de transferencias.

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir del Módulo de Programas Sociales de la ENIGH, 2004.

9 Una iniciativa reciente que está en discusión es la propuesta para afiliar a pacientes de IMSS‐Oportunidades con el Seguro Popular (Arredondo, 2005). 10 En este análisis, una familia se considera asegurada si por lo menos uno de sus miembros está cubierto por cualquier esquema público de seguridad social o por un seguro de salud privado y no asegurado en cualquier otro caso.


Gráfica 3.17 Coeficientes de concentración para el Seguro Popular y otros programas de salud, y la población no asegurada

Nota: En el caso de los prestadores de servicios de salud, las distribuciones presentadas se refieren al uso de servicios. La población está clasificada por ingreso per cápita neto de transferencias. Fuente: Cálculos de los autores utilizando ENIGH, 2004 (incluyendo el Módulo de Programas Sociales) para Oportunidades, Seguro Popular, SSA y la población no asegurada. Para el resto, Scott (2005), utilizando ENIGH 2002 (incluyendo el Módulo de Programas Sociales), excepto IMSS‐Oportunidades e Institutos Nacionales, que se obtuvieron de la Encuesta Nacional de Salud (ENSA) 2000.

Los gastos familiares en salud son más bajos, en promedio, para los beneficiarios del Seguro Popular que para el resto de la población sin cobertura de seguridad social en términos absolutos y relativos (excepto para el segundo quintil), aunque las diferencias son probablemente demasiado reducidas para ser estadísticamente significativas en los quintiles más pobres.11 Nuevamente, se hace evidente que Oportunidades está contribuyendo a reducir los gastos de salud de las familias. Por último, existe constancia de que la incidencia de los gastos catastróficos en salud es más baja entre deciles para los beneficiarios del Seguro Popular que para el resto de la población sin cobertura de seguridad social. Para un análisis detallado, consúltese el Volumen II.

11 Dado que la cobertura del Seguro Popular aún era relativamente baja en 2004, que la muestra de beneficiarios de la ENIGH era limitada y que el uso de y el gasto en servicios de salud (especialmente el gasto catastrófico) son eventos de baja frecuencia, estos resultados se presentan en agrupaciones más generales de familias por ingreso (quintiles 1 y 2, y agrupados del 3 al 5) y, por ello, deberán interpretarse con precaución, en especial en los casos en que las diferencias observadas son reducidas. Los gastos catastróficos en salud se definen como erogaciones que representan más de 30 por ciento del ingreso familiar disponible, definido como ingreso corriente neto de la línea de pobreza de alimentación, que representa el costo de la canasta alimentaria mínima. Esta definición no es comparable con el concepto más complejo empleado por la SSA.


III. INFRAESTRUCTURA BÁSICA

El acceso a servicios básicos como agua, drenaje y electricidad son importantes para reducir la pobreza y mejorar el bienestar de las familias. A pesar de este progreso, un porcentaje importante de los pobres aún carece de acceso a servicios básicos. En 2004, casi 10 por ciento de todos los hogares en México no tenía acceso a fuentes mejoradas de suministro de agua; cerca de 7 por ciento no contaba con servicio alguno de drenaje, y más de 10 por ciento vivía en casas con piso de tierra (Cuadro 3.9). Sin embargo, como se muestra en la Gráfica 3.18, la proporción de hogares con acceso a agua corriente, alcantarillado y electricidad varía de manera notable entre las diversas regiones del país. Las familias en el sur de México tienen baja cobertura de, por lo menos, uno de estos tres servicios (agua, drenaje y electricidad).

Cuadro 3.9 Acceso a servicios, 1992‐2004 Nacional Urbana Rural 1992 2004 1992 2004 1992 2004 Sí 92.4 98.7 98.5 99.5 76.2 95.8 Electricidad No 7.6 1.3 1.5 0.5 23.8 4.2 Fuentes de agua mejoradas 80.7 90.1 92.2 94.4 50.3 75.6 Agua Fuentes de agua no mejoradas 19.3 9.9 7.8 5.6 49.7 24.4

Recubierto o terminado 26.4 38.8 34.1 46.1 5.8 14.3 Cemento 55.1 50.9 57.6 48.3 48.4 59.6 Piso Tierra 18.5 10.3 8.2 5.7 45.8 26.1 Mejorado 65.4 91.2 81.6 95.3 22.5 75.7 No mejorado 6.0 1.5 4.0 1.1 11.3 2.9 Drenaje Sin drenaje 28.6 7.3 14.4 3.6 66.2 21.5

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en la ENIGH.

Gráfica 3.18 Hogares con acceso a agua entubada, drenaje y electricidad, 2005



La cobertura de la infraestructura básica es aún limitada para los pobres En las zonas rurales en 2004, casi 48 por ciento de todos pobres extremos de México (quienes viven por debajo de la línea de pobreza alimentaria) vivía en casas con piso de tierra. Asimismo, 37 por ciento no contaba con suministro mejorado de agua y una tercera parte no tenía acceso a corriente eléctrica. Por otro lado, en las zonas urbanas en ese mismo año, 19 por ciento de los pobres extremos tenía piso de tierra en su hogar, 13 por ciento no contaba con agua corriente, 12 por ciento no tenía acceso a drenaje y, además, 3 por ciento vivía sin suministro eléctrico.12

De acuerdo con cifras censales, en 1990, 21 por ciento de la población no tenía acceso a fuentes mejoradas de agua;15 años después, la cifra era de 11 por ciento. En el caso de la electricidad, la cobertura creció de 87 a 97 por ciento en el mismo periodo.13 A pesar del avance, siguen presentándose disparidades entre municipios. Como se muestra en el Cuadro 3.10, 14 por ciento de la población en el cuartil más bajo no tiene electricidad y 29 por ciento no tiene acceso a fuentes mejoradas de agua. Mientras tanto, sólo 0.6 por ciento de la población en el cuartil más alto carece de electricidad y sólo 2.1 por ciento no tiene acceso a fuentes mejoradas de agua. Más de tres cuartas partes de la población en el cuartil más bajo viven en una zona rural, en contraste con 2.8 por ciento en el cuartil más alto.

Cuadro 3.10 Acceso a servicios, por grupo de municipios, 2000 Indicador I (más pobre) II III IV (más rico) Total

Porcentaje de la población sin electricidad

14.0 3.2 1.3 0.6 4.8

Porcentaje de la población sin fuentes de agua mejoradas

28.9 10.0 4.0 2.1 11.2

Porcentaje de la población sin drenaje

26.7 9.3 2.5 1.1 9.9

Porcentaje de la población que vive en localidades con menos de 5,000 habitantes

77.0 36.3 8.0 2.8 31.0

Total de la población (millones) 24.3 24.3 24.0 24.7 97.4 Número de municipios 1,553 669 132 56 2,410

Nota: Los porcentajes están ponderados por la población en el municipio. Los grupos se definieron de acuerdo con el nivel de marginación de cada municipio en 2000. Fuente: Elaboración del personal del Banco Mundial con base en información de CONAPO a nivel municipal, 2000.

La fuente más importante de financiamiento de la infraestructura social local en los municipios pobres es el FISM. En 2003, un promedio de 58 por ciento de la inversión total que se llevó a cabo en los municipios fue financiada mediante el FISM, con una proporción creciente para los municipios con mayor nivel de marginación. La importancia del FISM en los recursos municipales varía por sector y tamaño de 12 Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en la ENIGH. 13 Conteo de Población y Vivienda, 2005.


municipio. El FISM representa 65 por ciento de la inversión total en infraestructura realizada en los municipios más pobres y 35 por ciento del total de sus gastos. El Cuadro 3.11 presenta las asignaciones del FISM ––determinadas por los municipios–– por categoría para un municipio promedio, así como el total de fondos distribuido a los municipios en 1990, 2001 y 2003. Los fondos se distribuyen de la siguiente manera: 45 por ciento para agua y drenaje, electricidad y vialidades; 26 por ciento para urbanización municipal, y 29 por ciento para otras categorías, como infraestructura básica en salud, educación y vivienda. Por su parte, las asignaciones del FAIS entre diferentes grupos de estados y municipios de acuerdo con su nivel de marginación, no muestran diferencias significativas (véase el Volumen II para un análisis de los estados).

Cuadro 3.11 Asignaciones del FAIS por sector, 1999, 2001 y 2003

Proporciones no ponderadas Proporciones ponderadas (por

tamaño del FISM)

Categoría 1999 2001 2003 1999 2001 2003

Agua 15.4 12.0 13.3 12.9 10.8 11.5 Drenaje 4.9 5.7 5.4 6.1 Alcantarillado 8.6 4.6 5.1 8.6 4.5 5.3 Urbanización municipal 21.6 26.8 24.4 24.9 27.9 26.1 Electrificación rural 11.6 10.4 10.3 11.6 10.8 10.4 Infraestructura básica en salud 5.6 4.5 4.5 4.6 3.6 3.8 Infraestructura básica en educación 13.6 12.7 13.0 13.0 11.6 11.0 Vivienda 3.4 2.6 3.5 3.3 2.4 4.0 Caminos rurales 11.2 12.0 11.5 10.4 12.6 13.5 Infraestructura productiva rural 3.4 3.5 4.0 3.6 3.0 4.1 Asistencias educativas 2.0 2.3 Otros 5.6 4.1 4.6 7.1 5.0 4.1 Número de municipios 2,305 2,429 2,059 2,305 2,429 2,059

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en Encuestas a Presidentes Municipales 2000, 2002 y 2004.

Las asignaciones del FAIS sólo se correlacionan con las necesidades municipales en el sector de agua y electricidad, mientras que no existe correlación en el alcantarillado. Luego de evaluar los coeficientes en la media de la muestra, las diferencias en el nivel de cobertura de la electricidad son notables. La Gráfica 3.19 ilustra estos resultados utilizando una regresión lineal. En el caso del agua, las diferencias no son tan notables, a pesar de observarse una pendiente negativa al aumentar la cobertura del agua. En el caso del alcantarillado, las diferencias entre municipios con distintos niveles de cobertura no son significativas. Por último, en el caso de la electricidad, los recursos parecen estar canalizados de manera adecuada hacia las necesidades de los municipios.14 Al incrementarse la cobertura, la proporción de

14 Estas cifras ilustran la correlación entre necesidades y asignaciones. Sin embargo, el informe sectorial que se presenta en el Volumen II incluye estimados en los que se introducen controles para el ingreso municipal. Los resultados son similares en términos cualitativos.


recursos para electricidad desciende (véase el Volumen II para un análisis de los estados).

Gráfica 3.19 Correlación de las asignaciones del FISM y la infraestructura básica, 1999, 2001 y 2003

Nota: Los parámetros para las rectas se calcularon con una regresión de MCO de las proporciones asignadas del FISM, con respecto al nivel de cobertura de cada sector. Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en encuestas a Presidentes Municipales y datos censales.

Muchos otros recursos se están orientando hacia los municipios para ser invertidos en infraestructura social. En el Cuadro 3.12 se muestra que la inversión total en infraestructura (excluyendo telecomunicaciones) ascendió a 90.6 miles de millones de pesos, lo que equivale a 1.4 puntos porcentuales del PIB del país en 2003. La principal inversión es en electricidad, donde la proporción de la inversión total fue de 47 por ciento, seguida por caminos, con 35 por ciento, y agua y alcantarillado con 18 por ciento. El FAIS participa con 10 por ciento en estas cifras, mientras que el sector privado contribuye con cerca de 9 por ciento. La participación del FAIS en electricidad y caminos no es tan notable, pero es responsable por 29 por ciento de la inversión en el sector hidráulico.


Cuadro 3.12 Inversión en infraestructura pública, por sector, excluyendo telecomunicaciones, 2003

Millones de Pesos

Inversión pública Sector

Inversión privada No FAIS FAIS Total

Agua y alcantarillado 4,000 7,872 4,876 16,748 Electricidad — 39,921 2,341 42,262 Caminos 0 24,200 2,277 26,477 Puertos y ferrocarriles

3,800 1,330 0 5,130

Total 7,800 73,323 9,494 90,617 Nota: Sólo se incluyeron gasto en agua y alcantarillado, electricidad y caminos en el total del FAIS, con base en Encuesta a Presidentes Municipales. Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en Banco Mundial, 2005b.

La existencia de otros fondos que se orientan hacia objetivos similares podría explicar, en parte, la falta de correlación entre necesidades y asignaciones del FAIS. También otros arreglos institucionales pueden contribuir a explicarlo, como: (a) la fórmula no recompensa el desempeño; (b) factores políticos, técnicos, presupuestarios (el hecho de que los recursos se transfieran en diez pagos mensuales), e institucionales en el diseño dificultan que los municipios planeen proyectos de mayor tamaño, lo que requiere mayores sumas de capital; (c) rendición de cuentas limitada, y (d) el FAIS utiliza diferentes modelos de planeación a nivel local. Estos temas se exploran en mayor detalle en el Capítulo 4.

IV. DESARROLLO RURAL

A pesar de la gran inversión pública en el sector, la productividad agrícola es baja en México (véanse Gráficas 3.20 y 3.21). En Banco Mundial (2005a) se destaca la necesidad de mejorar los programas de desarrollo rural orientados hacia la productividad.


Gráfica 3.20 Productividad del trabajo agrícola en países de América Latina y el Caribe, 2002

01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,0009,00010,000

Hai Bol

Hon Ecu

El Sal

Gua Per

Mex Nic

Pan

Par

RD

Col

Cub Bra

Ven Chi CR

Uru Arg

ALC

Valor Agregad

o Agrícola pe

r Cáp

i t

Nota: Medido en dólares de 1995 por trabajador, definido como valor agregado agrícola dividido entre la fuerza de trabajo agrícola. Fuente: Banco Mundial, 2005a.

Gráfica 3.21 Gasto público en agricultura por trabajador agrícola en países de América Latina y el Caribe, promedio 1996‐2000

050100150200250300350400450

CHI

MEX DR

CRI

NIC

BRA

ALC

ARG

PER

COL

ELS

BOL

GUA

Dólares por Trabajado

r, 1996‐2000

Fuente: Banco Mundial, 2005a.

En esta sección se analiza el programa Alianza para el Campo y, en particular, su Programa de Desarrollo Rural, a fin de comprender el diseño y la operación de los programas de desarrollo rural con relación a la descentralización y la pobreza en México. En primer lugar, Alianza es el programa insignia de la SAGARPA, en funcionamiento desde 1996. Habiendo trascendido gestiones presidenciales, el programa tiene grandes probabilidades de continuar creciendo. En segundo lugar, la mayor parte de los fondos de programas se han descentralizado hacia los estados y algunos otros (como la mayor parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural) se han


descentralizado hacia los municipios.15 Tercero, el Programa de Desarrollo Rural es un esquema con orientación específica para favorecer a los pequeños productores y los habitantes pobres de zonas rurales en general, aunque prestando atención especial a zonas marginadas y grupos vulnerables (mujeres, jóvenes, ancianos, familias indígenas y discapacitados en zonas rurales). De aquí que, el Programa de Desarrollo Rural tenga la doble ventaja de estar descentralizado hacia los municipios y orientado hacia los pobres. Cuarto, Alianza busca la producción. Así, contiene el diseño y complejidad operativa típica de los esquemas orientados al fomento de la actividad empresarial independiente, que trata en su mayoría con bienes privados. Estos programas requieren un personal numeroso y comprometido, y un sinnúmero de gastos en organización, capacitación y asistencia técnica, lo que dificulta su operación y los hace costosos en términos de rubros recurrentes.16 Por último, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) ha evaluado el esquema durante una serie de años, generando material relevante.17


Alianza no es un programa con un fin específico, como sí lo es el Programa de Desarrollo Rural. Sin embargo, la creciente participación de este Programa de Alianza podría haber mejorado su orientación (Cuadro 3.13). De los beneficiarios del esquema, 47 por ciento vive en municipios considerados de marginación muy alta o alta (donde vive 49 por ciento de la población rural) y una proporción similar de beneficiarios vive en municipios de marginación media o baja (comparada con 39 por ciento de la población rural). Esto es a pesar de que las reglas de operación del programa indican que 70 por ciento de sus fondos administrados por los estados deben de ir a localidades de alta o muy alta marginación. La distribución de los fondos es más regresiva que la de los beneficiarios, debido a que mayores proporciones de estos se dirigen a municipios de marginación baja o muy baja, y una proporción menor hacia los de alta o muy alta marginación.

15 El término “descentralizado” se utiliza aquí en el sentido en que el término federalizado se emplea comúnmente en México: es decir, aspectos importantes de la operación de un programa se delegan a nivel estatal o municipal y los gobiernos subnacionales contribuyen a su financiamiento. 16 En Banco Mundial (2005a, Estudio de Pobreza Rural, capítulos 6 y 8) se pueden consultar más detalles sobre la importancia de este tipo de programas y los requisitos y dificultades de su puesta en marcha. 17 En colaboración con los equipos de evaluación de diferentes estados, la FAO ha realizado estudios cuantitativos de los beneficiarios y entrevistas sistemáticas con participantes relevantes en diferentes años, con lo que ha reunido una considerable base de datos. Con la aprobación de SAGARPA, la FAO accedió a facilitar esta base de datos al Banco Mundial, manteniendo el anonimato de los entrevistados, por lo cual estamos ampliamente agradecidos.


Cuadro 3.13 Distribución de la población rural, beneficiarios y fondos del Programa de Desarrollo Rural, por nivel de marginación de su zona de residencia

Nivel de marginación Proporción Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo

Población rural 13.9 35.5 22.7 16.7 11.2 Beneficiarios 6.7 40.1 23.8 23.3 6.0 Fondos 1.7 30.2 23.3 37.1 7.8

Nota: La población rural se define como aquellos que viven en localidades de menos de 5,000 habitantes. Fuente: FAO, 2004 y estimaciones del personal del Banco Mundial con base en datos de CONAPO 2000 y Székely, et al., 2005.

Las evaluaciones que la FAO ha realizado de Alianza distinguen cinco tipos de beneficiarios. La clasificación se basa en un índice compuesto por cinco variables: educación, valor de los activos, ganado, tierra y (un índice de) tecnología.18 En el Cuadro 3.14 se muestran las características promedio de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural 2004. La FAO considera que los tipos I y II son productores pobres, aunque de acuerdo con los años promedio de escolaridad parecerían estar en mejor situación que los pobres rurales identificados utilizando la ENIGH. Cerca de 80 por ciento de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural pertenecen a los tipos I y II, en comparación con 56 por ciento de los beneficiarios del programa agrícola, y 34 por ciento de los beneficiarios del programa ganadero (Gráfica 3.22).

Cuadro 3.14 Características de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural, por tipo, 2004

Tipo de beneficiario Características promedio I II III IV V Total

Beneficiarios (porcentaje) 37.8 41.9 17.8 2.5 0.0 100.0 Edad (años) 45.2 45.3 45.9 53.9 43.0 45.3 Educación (años) 4.8 6.3 8.9 14.3 19.0 6.5 Valor de los activos (pesos) 1,799 56,557 208,853 662,765 512,000 83,503 Número de cabezas de ganadoequivalentes 5.6 8.3 13.8 28.6 71.0 8.9 Equivalente de tierra irrigada(hectárea) 0.8 3.0 11.1 33.1 10.0 4.6 Nivel tecnológico 0.2 0.3 0.5 0.6 0.8 0.3 Fuente: FAO, 2004.

18 La evaluación que la FAO realizó de Alianza para 2004 se basó en una muestra de beneficiarios en 30 estados con dos marcos de muestreo, uno para beneficiarios de Alianza en 2002, que incluyó a 15,898 productores, y el otro para beneficiarios de Alianza en 2004, que contempló a 12,109 productores. El primer marco de muestreo se utilizó para estimar el impacto de este Programa en 2002. Ambas muestras incluyen a beneficiarios de los programas de agricultura, ganadería y desarrollo rural. Las entrevistas se llevaron a cabo entre abril y junio de 2005.


Gráfica 3.22 Distribución de beneficiarios de Alianza en 2004, por programa y tipo de beneficiario

0

10

20

30

40

50

Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V

Porcentaje de Be

nefic

iario

s

Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Todo Alianza

Fuente: FAO, 2004.

La Gráfica 3.23 muestra la diferencia en la distribución de beneficiarios y fondos. El porcentaje de fondos asignados a beneficiarios de tipo I y II es menor en comparación con el número de beneficiarios en estas categorías, mientras que lo contrario se cumple para los tipos III y IV. Difícilmente se encuentran beneficiarios de tipo V en el Programa de Desarrollo Rural.

No se cuenta con información sobre la distribución de beneficiarios por tipo entre estados, por lo que se desconoce si la orientación (es decir, la participación de beneficiarios tipo I y II) es mejor en unos estados que en otros. Sin embargo, se esperaría que la permeabilidad fuera más importante en los estados ricos que en los pobres. Durante el trabajo de campo, se observó que el tema de la permeabilidad del Programa de Desarrollo Rural beneficia a agricultores comparativamente más ricos, resultaba más preocupante para los operadores del programa en el estado de Jalisco (más rico) que en estados más pobres, como Guerrero y Veracruz, probablemente a que su incidencia fue mayor en Jalisco.


Gráfica 3.23 Distribución de los fondos del Programa de Desarrollo Rural, por tipo de beneficiario, 2004

0

10

20

30

40

50

Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V

Porcentaje de Be

nefic

iario

s

Beneficiarios Apoyos

Fuente: FAO, 2004.

La base de datos de FAO sólo contiene información sobre beneficiarios de Alianza, sin un grupo de control. A fin de superar esta limitación, se comparó la distribución de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural con la de la población rural captada en la ENHRUM.19 Utilizando la clasificación de la FAO, se agrupó a la población rural (de acuerdo con los datos de la ENHRUM). Los resultados se muestran en la Gráfica 3.24.

Gráfica 3.24 Distribución de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural y la población rural (familias)

0102030405060708090

I II III IV V

Porcentaje

Poblacion Rural Beneficiarios Apoyos

Fuente: Calculado con base en el informe de evaluación del Programa de Desarrollo Rural de Alianza y datos de la ENHRUM.

19 La Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México (ENHRUM), tomada en 2002 en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y El Colegio de México, abarca cerca de 1,800 hogares rurales y es representativa a nivel nacional y regional.


Las dos distribuciones difieren. Las familias más pobres (en el tipo I) no están suficientemente representadas en la población de los beneficiarios del Programas de Desarrollo Rural, mientras que las de los tipos III y IV están representadas en exceso, tanto en función de las familias como de los fondos. La probabilidad de que una familia de tipo I sea beneficiaria del Programa de Desarrollo Rural es cinco veces menor que la de una familia de tipo II, 20 veces menor que una de tipo III y más de 50 veces menor que la de una familia de tipo IV.

Percepción de calidad del programa

Los fondos de Alianza parecen haber tenido impacto en la economía de sus beneficiarios. Las gráficas 3.25 y 3.26 muestran la relación entre los subsidios a la inversión de Alianza y el ingreso bruto, el empleo, los activos y la tecnología de los beneficiarios de los programas de agricultura, ganadería y desarrollo rural de 2002. Las cifras se relacionan con el periodo entre el momento en que los beneficiarios recibieron el apoyo de Alianza, durante la segunda parte de 2002, y cuando se les entrevistó, durante el primer semestre de 2005. Las cifras se basan en percepciones de los beneficiarios (expresadas durante las entrevistas de evaluación).

En promedio, Alianza parece haber contribuido a la expansión del ingreso bruto de los beneficiarios en cerca de 17 por ciento, mucho más que el empleo, que sólo aumentó 3 por ciento.20 Lo anterior resultó particularmente evidente entre los beneficiarios del tipo II y tipo III, y mayor en el Programa de Desarrollo Rural que en otros. El empleo fue mayor para los beneficiarios del tipo I y menor para todas las demás categorías de beneficiarios.

20 La mayor parte del impacto en el ingreso bruto (76 por ciento) se debió al crecimiento en la producción, luego de observarse aumentos en la escala (73 por ciento) y en los rendimientos (27 por ciento). El 24 por ciento restante se debió a mejorías en precios, luego de realizar inversiones en comercialización y mejorías de la calidad.


Gráfica 3.25 Aumento porcentual en el empleo y el ingreso bruto para los beneficiarios de Alianza 2002, entre ese año y 2005

0

5

10

15

20

25

30

35

Tipo I

Tipo II

Tipo III

Tipo IV

Tipo V

Agricultura

Gan

adería

Desarrollo

Rural

Todo

Alia

nza

Empleo Ingreso Bruto

Fuente: FAO, 2004.

Gráfica 3.26 Aumento porcentual de activos y nivel de tecnología para los beneficiarios de Alianza 2002, entre ese año y 2005

0

20

40

60

80

100

Tipo I

Tipo II

Tipo III

Tipo IV

Tipo V

Agricultura

Gan

adería

Desarrollo

Rural

Todo

Alia

nza

Activos Tecnología

Fuente: FAO, 2004.

Como consecuencia del apoyo de Alianza, el valor de los activos de los beneficiarios aumentó 13 por ciento21, y el índice de tecnología22 se incrementó en 21 por ciento. El impacto de Alianza sobre los activos y la tecnología fue mayor para los beneficiarios del tipo I, decreciendo rápidamente a medida que el número de

21 Aquí se incluye el valor de los activos obtenidos con ayuda de Alianza y un aumento adicional de 43 por ciento en el valor de los activos de los beneficiarios que se atribuye al efecto de Alianza. 22 En el caso de la agricultura, el índice de tecnología incluye indicadores de calidad del material de siembra, el uso de maquinaria, la disponibilidad y el tipo de irrigación y el uso de fertilizantes. En el caso del ganado, el índice incluye elementos relacionados con la calidad del ganado, el tipo de alimento utilizado y la infraestructura. El índice fluctúa entre 0 y 1. El impacto se calcula como el cambio porcentual en el valor del índice entre 2002, antes de recibir el apoyo de Alianza, y 2005.


beneficiarios aumentaba y creciendo más en el caso del Programa de Desarrollo Rural que para otros programas.

No se cuenta con información sobre el impacto agregado de Alianza sobre el empleo nacional y la producción, pero se espera que sea limitado en vista del número de beneficiarios en comparación con el número total de productores. Así, el número de beneficiarios directos de los tres principales programas descentralizados de Alianza alcanzó a 165,000 personas en 200223, en comparación con una fuerza de trabajo rural de 10 millones de individuos y una fuerza de trabajo agrícola de 6 millones de personas. Debido a que el número de beneficiarios directos y el de trabajadores en la fuerza laboral rural ha cambiado poco durante los últimos años, es posible concluir que cada año, cerca de 1.7 por ciento de la mano de obra en zonas rurales y 2.7 por ciento de las personas empleadas en la agricultura, reciben apoyos directos a la inversión que provienen de programas descentralizados de Alianza.

V. UN RETO COMÚN PARA LA EVALUACIÓN Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Además de las conclusiones sectoriales individuales resumidas al inicio del capítulo, cabe aclarar que las cuatro áreas enfrentan el reto común de la falta de buena información para fines de evaluación del desempeño y la rendición de cuentas. En el caso de los programas con orientación específica, se debería comenzar por saber quién recibe cobertura de cada programa y quién no. La forma más eficiente de proceder no es por programa, que ha sido la tendencia en México hasta la fecha, sino más bien continuar mejorando el padrón de beneficiarios de programas así como el de políticas sectoriales. En el Recuadro 3.1 se comentan las experiencias de Argentina y Chile.

Recuadro 3.1 La puesta en marcha de un sistema coordinado a nivel de identificación de ciudadanos, e intercambio de información fiscal y social: las lecciones de Argentina y Chile

Muchos gobiernos enfrentan serios problemas para acceder a información que los oriente acerca de los programas sociales y la reducción de la evasión fiscal y la informalidad. Estos temas plantean retos para los países de América Latina.

Contar con un sistema de identificación e intercambio de información permite a los gobiernos enfrentar conjuntamente los problemas de la informalidad y el gasto social. Los datos o información personal pueden utilizarse para ambos fines. Con el propósito de lograr economías de escala, la información procesada por un departamento debe estar disponible para otros también. Por ello, se

23 Calculado dividiendo el monto total de recursos destinados a los tres principales programas descentralizados de Alianza en 2002, (8.3 miles de millones de pesos), entre el valor promedio por beneficiario de los recursos de Alianza para estos programas durante ese año (50,000 pesos). Ambas cifras incluyen la aportación de SAGARPA, gobiernos de los estados y los beneficiarios.


requiere un sistema coordinado a nivel nacional para permitir y facilitar el intercambio de datos.

Cuando un gobierno no cuenta con un sistema adecuado para identificar e intercambiar información social y tributaria surgen dos tipos de problemas. El primero se refiere a dar asistencia social a la población que no es pobre, es decir, ayudar a quienes no lo necesitan más. El segundo se relaciona con el ámbito tributario, es decir, con el hecho de auditar a personas con buenos niveles de cumplimiento fiscal y no hacerlo con los evasores.

Objetivos del sistema. Las metas podrían resumirse en la identificación de los atributos sociales, fiscales y de riqueza de los individuos y los hogares, concepto que es más amplio que el de la familia únicamente. La coordinación de un sistema que intercambie información de bases de datos en última instancia mejora la orientación de los programas sociales de gasto público, contribuye a detectar la evasión fiscal y a proteger el derecho a la privacidad.

Análisis costo‐beneficio. El funcionamiento de este tipo de sistema ha permitido a Argentina y Chile obtener importantes beneficios, incluyendo una reducción de la informalidad y un gasto público social mejor orientado. En Argentina, durante los primeros dos años del Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (1999 y 2000), a un costo de 4.1 millones de dólares, el programa generó un resultado de 157.0 millones de dólares (52.8 millones de dólares en el ámbito tributario y 104.2 millones de dólares en el social).

Características. Un sistema de identificación e intercambio de información debe incluir las siguientes características:

1. Dinamismo El sistema debe actualizarse con frecuencia. La base de datos no debe dar prioridad o incrementar las conexiones físicas existentes, sino centrarse en cómo mejorar la comunicación entre ellas.

2. Autonomía. Cada organismo debe ser autónomo.

3. Integralidad. Debe incluir a la población total y sus atributos. Para lograr este objetivo se requiere un proceso continuo de intercambio de información que provenga de fuentes con datos relacionados a factores fiscales, sociales y de riqueza. Por ejemplo, se requiere información de los sistemas de pensiones, los impuestos sobre el trabajo, los padrones de impuestos a la propiedad y automóviles, impuestos al ingreso y otros, a fin de mejorar la asignación de recursos, por ejemplo, para mejorar la orientación y la recaudación de ingresos. La integralidad implica que el sistema debe incluir datos del sector privado como información de compañías de seguros.

Cómo poner en marcha el sistema. Un sistema con estas características debe ponerse en marcha en la siguiente secuencia:

1. Introducir el sistema al órgano ejecutivo que será responsable por su coordinación y administración. El convenio debe establecerse o ratificarse por ley, en lugar de ser una regulación de menor jerarquía. Estos dos importantes requisitos contribuirán a institucionalizar el sistema.


2. Elaborar la matriz inicial de datos con la información necesaria, incluyendo datos sobre los programas sociales existentes, información tributaria, leyes relacionadas con el intercambio de datos y la privacidad de la información.

3. Comenzar la fase I de la demostración seleccionando programas que se incorporen inicialmente al sistema, con el objeto de mostrar su funcionamiento.

4. Desarrollar la fase II de la implementación incorporando la base de datos restante.

5. Poner en marcha la fase III consolidando el sistema.


APÉNDICE 3.1 ANÁLISIS DEL DESEMPEÑO DE LOS SECTORES

El siguiente cuadro presenta el desempeño de los programas y lo relaciona con las fuentes de información disponibles en este informe

Dimensión del análisis de desempeño Sector/ Programa

Fuentes de financiamiento (Capítulo 2)

Cobertura/Orientación Calidad Movilización de recursos locales

Educación básica

FAEB PEC CONAFE—AGE FAETA, FAM, Convenios (Ramo 11)

Matrícula neta en la educación básica

Total Por condición de pobreza y ubicación

Escolaridad por deciles Población mayor de 15 años de edad sin primer ciclo de educación secundaria, por estado

PISA Comparaciones internacionales

Supervisión del PIB

Estados, por nivel de marginación

Por tipo de escuela Desempeño de diferentes tipos de escuela––telesecundaria

Aportaciones de los estados a la educación básica

Salud para la población sin cobertura de seguridad social

SSA FASSA IMSS‐Oportunidades Seguro Popular (Ramo 12)

Población por institución de afiliación Población no asegurada por estado Distribución del Seguro Popular, Oportunidades, y no asegurados por decil Coeficientes de concentración de prestadores/programas de servicios de salud

Tendencias nacional y estatales de esperanza de vida, mortalidad infantil, probabilidad de morir antes de los cinco años de edad, mortalidad materna Mortalidad infantil por nivel de marginación municipal Hogares con gastos excesivos en salud ––nivel nacional Indicadores de calidad/atención por prestador de servicios Resultados finales e intermedios de gasto catastrófico para seis estados

Aportaciones estatales al Seguro Popular


Dimensión del análisis de desempeño Sector/ Programa

Fuentes de financiamiento (Capítulo 2)

Cobertura/Orientación Calidad Movilización de recursos locales

FAIS –– Infraestructu‐ra social

FAIS FISE FISM

Asignación del FAIS por sector Inversión en infraestructura –– FAIS contra otros Hogares con acceso a agua entubada, drenaje y electricidad por estado Acceso a servicios, por nivel de marginación municipal Correlaciones de asignaciones del FISM con cobertura

Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo

PEC Procampo PET Alianza––Federal

Desarrollo Rural

Beneficiarios de Desarrollo Rural, por tipo Distribución de la población rural, beneficiarios de Alianza y fondos, por nivel de marginación Distribución de beneficiarios de Alianza por tipo y programa Distribución de fondos y beneficiarios por tipo

Productividad de la mano de obra agrícola en ALC Gasto público por trabajador en ALC Aumentos en el empleo, el ingreso, los activos y la tecnología entre beneficiarios de Alianza por tipo y programa

Contribución estatal a Alianza


APÉNDICE 3.2 SITUACIÓN INSTITUCIONAL DESPUÉS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Cuadro A1. Educación: Recursos estatales

Sistema estatal o maestros pagados

con recursos estatales

Estado ¿Cuenta con

sistema estatal de educación básica?

Porcentaje de maestros

pagados con recursos estatales

Aguascalientes no 3 Baja California sí 39 Baja California Sur no 0 Campeche no 10 Chiapas sí 15 Chihuahua sí 40 Coahuila sí 10 Colima sí 10 Distrito Federal no 0 Durango sí 25 Guanajuato sí 30 Guerrero no 20 Hidalgo no 0 Jalisco sí 40 México sí 55 Michoacán no 10 Morelos no 3 Nayarit sí 20 Nuevo León sí 41 Oaxaca no 0 Puebla sí 20 Querétaro no 0 Quintana Roo no 0 San Luis Potosí sí 10 Sinaloa sí 29 Sonora sí 30 Tabasco no 20 Tamaulipas no 10 Tlaxcala sí 10 Veracruz sí 10 Yucatán sí 25 Zacatecas sí 20 Fuente: Jesús Álvarez, 2006.


Cuadro A2. Educación: Nivel de conflicto entre autoridad y sindicato Estado (1=bajo; 2=medio; 3=alto)

Aguascalientes 1 Baja California 1 Baja California Sur Campeche 2 Chiapas 2 Chihuahua 1 Coahuila 1 Colima 1 Distrito Federal 2 Durango 1 Guanajuato 1 Guerrero 3 Hidalgo 2 Jalisco 1 México 2 Michoacán 3 Morelos 1 Nayarit 2 Nuevo León 1 Oaxaca 3 Puebla 1 Querétaro 1 Quintana Roo 1 San Luis Potosí 1 Sinaloa 1 Sonora 1 Tabasco 2 Tamaulipas 1 Tlaxcala 3 Veracruz 2 Yucatán 1 Zacatecas 2 Fuente: Jesús Álvarez, 2006.


Cuadro A3. Educación: Descentralización oficinas regionales

Estado Funciones

administrativas descentralizadas

¿Se han puesto en marcha medidas administrativas para aumentar el

control de incidencias entre el personal? (con o sin descentralización)

Descentralización de funciones pedagógicas

Aguascalientes sí sí sí Baja California sí no sí Baja California Sur Campeche sí no no Chiapas no no no Chihuahua no sí no Coahuila sí sí no Colima sí sí sí Distrito Federal sí sí sí Durango sí no no Guanajuato sí sí sí Guerrero sí no no Hidalgo sí no no Jalisco sí sí no México no sí no Michoacán sí no no Morelos sí sí no Nayarit no no no Nuevo León sí sí sí Oaxaca sí no no Puebla sí no no Querétaro sí sí sí Quintana Roo sí sí no San Luis Potosí no no no Sinaloa no sí no Sonora sí no no Tabasco no sí no Tamaulipas no no no Tlaxcala no no no Veracruz no no no Yucatán no sí no Zacatecas no no no Fuente: Jesús Álvarez, 2006.


Cuadro A4. Educación: Autonomía escolar, participación social y evaluación

Autonomía escolar y participación

social Evaluación

(1=baja; 2=media; 3=alta)

1=nacional; 2=esfuerzo local; 3=información de resultados;

4=retroalimentación incipiente; 5=intervenciones

de diseño

Estado Aumento en la autonomía escolar

Participación de los padres en las

escuelas

Aguascalientes 3 3 4 Baja California 2 1 4 Baja California Sur Campeche 1 2 3 Chiapas 1 1 3 Chihuahua 1 2 2 Coahuila 1 2 2 Colima 3 3 5 Distrito Federal 3 2 5 Durango 1 2 2 Guanajuato 3 2 4 Guerrero 2 2 1 Hidalgo 1 2 4 Jalisco 1 2 1 México 2 2 1 Michoacán 1 1 1 Morelos 3 2 4 Nayarit 1 1 2 Nuevo León 3 3 4 Oaxaca 1 1 2 Puebla 1 1 1 Querétaro 3 2 3 Quintana Roo 2 2 3 San Luis Potosí 1 2 2 Sinaloa 2 2 2 Sonora 2 2 4 Tabasco 2 3 1 Tamaulipas 2 2 2 Tlaxcala 1 1 1 Veracruz 1 1 2 Yucatán 3 1 2 Zacatecas 1 2 1 Fuente: Jesús Álvarez, 2006.


Cuadro A5. Salud: Fortalezas de gobierno en seis estados mexicanos

Fortalezas Baja

California Sur Colima Jalisco Oaxaca Hidalgo Tabasco

Identificación y empleo de marcos legales y estrategias de reforma

‐ + ++ + + ++

Participación en la toma de decisiones a nivel local

‐+ + ++ ‐ ‐ ++

Capacidad de reasignación y manejo de recursos a nivel estatal

‐ + +++ + ++ +++

Rendición de cuentas con participación de integrantes del estado y los municipios

‐ ‐ ++ ‐ ‐ ‐+

Participación de todos los actores en el cabildeo de nuevas fuentes de financiamiento

‐ + ++ ‐+ + ++

Mayor interacción entre actores sociales: proveedores, usuarios, gobiernos y ONG

‐ ‐ ++ + + +++

Transparencia en el manejo de programas y recursos públicos

+ + +++ ‐ ‐ ‐+

Mecanismos de intermediación para apoyar grupos vulnerables o prioritarios

‐ + +++ ++ ++ ++

Nivel de acuerdo y estabilidad política entre actores y sus interacciones

+ + +++ ‐ + +++

Alto= +++ Medio= ++ Bajo= + Ninguno= ‐ Fuente: Arredondo, 2005.


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