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1 CAPITULO 2. ECUADOR. EL PROYECTO DE DESARROLLO DE LA REVOLUCION CIUDADANA Antonio Palazuelos y Mª del Carmen Villarreal 1. INTRODUCCION “La economía ecuatoriana es relativamente pequeña (con un PIB ppp de 108,4 mil millones de dólares, apenas representa el 0,15% del PIB mundial), exportadora de materias primas (el 72% del total de exportaciones), altamente sensible del entorno internacional (con una tasa de apertura inernacional del 57,6%) y fuertemente inequitativa (con un PIB pc nominal de 3.767 dólares, pero con un coeficiente de Gini del 0,46, urbano, y un nivel de pobreza del 41,8%, según el indicador de necesidades básicas insatisfechas)” (Banco Central de Ecuador, 2011a:4). El Ecuador ha vivido durante las últimas décadas una experiencia histórica rica y convulsa que ha propiciado un cambio político significativo en el país, en la medida que el grupo que apoya este proyecto político, Movimiento País, declara querer transformar radicalmente las bases económicas, sociales y políticas que la habían caracterizado durante más o menos un siglo. Explicar, entonces, el proceso que ha llevado al poder a estos nuevos actores sociales y políticos, y tratar de fundamentar su Proyecto se convierte en el objetivo fundamental de este texto, aunque para ello se torna esencial hacer un repaso, aunque no sea exhaustivo por las exigencias del espacio, de los antecedentes a la subida al poder de Movimiento País, y de todo el proceso económico, social y político que desencadenó la crisis generalizada de finales de siglo, que hizo posible el cambio político, y el nuevo liderazgo. Entendemos que a la hora de analizar este nuevo proyecto político, y sus posibilidades reales de aplicación, resulta esencial evidenciar la realidad estructural sobre la que se sustenta, es decir, las posibilidades y dificultades materiales que una economía pequeña y débil como la ecuatoriana ha ido generando durante siglos, y que nos lleva a la necesidad de visualizar las diferentes etapas y estrategias de desarrollo implementadas durante el último siglo, sus resultados y vulnerabilidades más evidentes. Igualmente, se hace necesario identificar las principales transformaciones sociales que
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CAPITULO 2.
ECUADOR. EL PROYECTO DE DESARROLLO DE LA
REVOLUCION CIUDADANA
Antonio Palazuelos y Mª del Carmen Villarreal
1. INTRODUCCION
“La economía ecuatoriana es relativamente pequeña (con un PIB ppp de 108,4
mil millones de dólares, apenas representa el 0,15% del PIB mundial),
exportadora de materias primas (el 72% del total de exportaciones), altamente
sensible del entorno internacional (con una tasa de apertura inernacional del
57,6%) y fuertemente inequitativa (con un PIB pc nominal de 3.767 dólares,
pero con un coeficiente de Gini del 0,46, urbano, y un nivel de pobreza del
41,8%, según el indicador de necesidades básicas insatisfechas)” (Banco
Central de Ecuador, 2011a:4).
El Ecuador ha vivido durante las últimas décadas una experiencia histórica rica y
convulsa que ha propiciado un cambio político significativo en el país, en la medida que
el grupo que apoya este proyecto político, Movimiento País, declara querer transformar
radicalmente las bases económicas, sociales y políticas que la habían caracterizado
durante más o menos un siglo.
Explicar, entonces, el proceso que ha llevado al poder a estos nuevos actores
sociales y políticos, y tratar de fundamentar su Proyecto se convierte en el objetivo
fundamental de este texto, aunque para ello se torna esencial hacer un repaso, aunque no
sea exhaustivo por las exigencias del espacio, de los antecedentes a la subida al poder de
Movimiento País, y de todo el proceso económico, social y político que desencadenó la
crisis generalizada de finales de siglo, que hizo posible el cambio político, y el nuevo
liderazgo.
Entendemos que a la hora de analizar este nuevo proyecto político, y sus
posibilidades reales de aplicación, resulta esencial evidenciar la realidad estructural
sobre la que se sustenta, es decir, las posibilidades y dificultades materiales que una
economía pequeña y débil como la ecuatoriana ha ido generando durante siglos, y que
nos lleva a la necesidad de visualizar las diferentes etapas y estrategias de desarrollo
implementadas durante el último siglo, sus resultados y vulnerabilidades más evidentes.
Igualmente, se hace necesario identificar las principales transformaciones sociales que
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se han vivido, así como los sistemas políticos sobre los que se sustentan los diferentes
modelos de acumulación en la historia inmediata de este país.
Por lo tanto, comenzaremos el texto realizando una amplia introducción del
proceso histórico que jalona el siglo XX en el Ecuador, diferenciando claramente las
variadas estrategias de desarrollo que se han aplicado en el país, que como es natural,
van acompañadas de una relaciones sociales y un marco político cambiante, que
trataremos de describir en los aspectos más significativos. Es por ello, que analizaremos
el amplio período pos-independiente donde se consolida el Modelo Primario Exportador
que caracteriza a la economía ecuatoriana hasta nuestros días, y el papel jugado por los
diferentes productos que sirven de nexo con la economía mundial (cacao, banano,
petróleo), y base fundamental de las etapas de crecimiento económico. Igualmente,
describiremos el sistema de dominación político imperante y el tipo de relaciones
sociales a que dan lugar. Posteriormente, trataremos de acercarnos a los diversos
proyectos modernizadores que caracterizan la estrategia de desarrollo desde mediados
del siglo pasado, y su quiebre en los ochenta bajo el peso de un endeudamiento
excesivo, e impagable, así como los avatares del discurrir político entre la democracia y
la dictadura, en una sociedad que lucha por garantizar los derechos democráticos. La
crisis y su estrategia de superación a partir de implantación de un ortodoxo modelo
neoliberal generará una etapa de deterioro profundo de la situación económica y social,
que llevará al agotamiento del sistema de dominación político y “su explosión” a finales
de siglo. La desestabilización permanente que vive el país en los últimos años, así como
el deterioro económico y social, no sólo obligará a una parte significativa de su
población a emigrar a lugares lejanos a buscarse mejores condiciones de vida, sino que
forzará cambios profundos en la economía, la sociedad y el propio sistema político,
cambios que una clase política fuertemente deslegitimada frente a la población será
incapaz de abanderar, de ahí la nueva situación histórica de la subida al poder de
personas y grupos “no contaminados” por los procesos anteriores.
1.1.La consolidación de un Modelo Primario Exportador (del ciclo del cacao al
banano) y de un Sistema de Dominación Oligárquico, tras la independencia1.
La independencia de Ecuador consolida un sistema de dominación política que es la
expresión de los diferentes intereses de los respectivos caudillos – Flores, en la Sierra, y
Rocafuerte, en la Costa -, quienes turnándose en el poder consolidan la dualidad
3
estructural del país. La libertad de comercio decretada por el gobierno de Guayaquil en
1820 permiten la entrada de las manufacturas europeas, y con ello, el desplazamiento de
la producción local de obrajes que abastecía de manufacturas a la colonia, lo que
significa la ruina de la economía de la sierra y quiteña. A cambio, una expansión
significativa de los productos agrícolas de la costa - esencialmente del cacao -,
consolidan un ciclo expansivo de las exportaciones durante casi un siglo2,
configurándose a través de esta expansión, la estructura económica, social y política del
país.
La opulencia de hacendados, productores y exportadores cacaoteros genera una
nueva “aristocracia” concentradora del poder económico y político, donde apenas 20
familias, con fuertes lazos familiares entre ellas, llegan a poseer el 70% de la tierra de
los distritos cacaoteros, lo que significa la expulsión violenta de pequeños propietarios,
campesinos e indígenas, así como su pauperización y reclutamiento como jornaleros en
las plantaciones. Al calor del auge del cacao, comienza a desembarcar en el país
capitales extranjeros que potencian la actividad comercial de importación y exportación,
las instituciones financieras y la consolidación de las infraestructuras urbanas y públicas
necesarias para el sostenimiento del modelo exportador. Por su parte, el Estado
ecuatoriano, a pesar de su fuerte vinculación con los intereses hacendados3, a través de
una política “modernizadora”, potencia los intereses de diversos grupos vinculados al
modelo agroexportador, destacando por su carácter “progresista” los gobiernos de
García Moreno (1860-1875) y Flores (1888-1892). El triunfo de la Revolución Liberal
liderada por Alfaro (1895) terminará por consolidar el modelo primario exportador, que
tiene como base un proyecto de unificación nacional vinculado a la lógica y dinámica
del comercio mundial, y como eje vertebrador los grupos dominantes de Guayaquil,
dentro de un sistema de dominación político-social oligárquico.
No obstante, desde las primeras décadas del siglo XX la importancia del cacao
comienza a decaer dentro del modelo económico y político-social ecuatoriano, debido
esencialmente a dificultades de la producción interna (diversas plagas muy dañinas
desde los años veinte), pero sobre todo, a la fuerte competencia internacional (colonias
británicas en África Subsahariana) que elevan la oferta mundial y llevan a una caída
significativa de los precios internacionales, llegando en la década de los cuarenta a
perder el protagonismo que había representando durante casi un siglo4.
Sin embargo, un nuevo producto – el banano – vendría a sustituir, en un nuevo
ciclo de expansión primario-exportador a la economía ecuatoriana, potenciado por las
4
inversiones de compañías extranjeras y el apoyo de los gobiernos nacionales. Las
características productivas del nuevo sector: intensivo en capital, trabajo asalariado,
fuerte vinculación a las cadenas comercializadoras internacionales; irán determinando
no sólo transformaciones económico-productivas sino también cambios sociales y
políticos que van permitiendo la aparición de nuevas ideas y grupos sociales que harán
germinar “proyectos desarrollistas” sobre la base de una incipiente industria que
encontraría en la política estatal fuertes apoyos para su relanzamiento, conscientes de
las limitaciones y dependencias que generaba el modelo productivo-exportador
bananero5.
El crecimiento de las exportaciones del banano ecuatoriano se vio favorecida por una
creciente demanda internacional en una etapa expansiva del capitalismo mundial, la
caída de la producción bananera centroamericana afectada por diversas enfermedades
(mal de Panamá y sigatoka amarilla) y el fuerte apoyo público (a través de la Junta de
Planificación y el Banco Nacional de Fomento), que canalizaron recursos para la
inversión en el sector. El Estado jugará un papel fundamental consolidando un modelo
de acumulación que buscaba tanto la expansión exportadora como la diversificación
productiva y la integración del mercado interno. Por su parte, la expansión de la
producción bananera transformará la estructura territorial y social del país6.
Macroeconómicamente durante la década de los cincuenta, el crecimiento
económico de la economía ecuatoriana experimenta un importante impulso sobre la
base de la demanda externa, pero también y muy fundamentalmente, por el fomento
público de la producción para la exportación y la integración y expansión del mercado
interno a través de las obras de infraestructura que facilitaban la producción y
circulación de mercancías, mientras que durante la década de los sesenta, el crecimiento
económico se verá impulsado por la demanda interna fruto de las primeras políticas
industrializadoras, en un momento de dificultades externas, problemas de demanda y
precios de los productos agrícolas en los mercados internacionales.
La política económica del primer período pretende impulsar la producción
exportable y la reorganización productiva a partir de: a) una política monetaria que
busca garantizar la estabilidad monetaria, b) una expansión del crédito público, y c) una
política fiscal orientada a favorecer la integración del país y la ampliación del mercado
interno7.
Aunque una parte importante del excedente será transferido al exterior en forma
de utilidades - dado que las grandes empresas internacionales monopolizan la
5
comercialización -, la vulnerabilidad del modelo provenía esencialmente del
comportamiento oscilante del mercado mundial que deterioraba profundamente los
términos del intercambio, de manera que aunque el gasto y la inversión pública jugaban
un papel esencial en la integración y ampliación del mercado interno, era el sector
exportador de productos primarios – esencialmente el banano, aunque también cacao y
café -, donde se asentaba la base del crecimiento, y la captación de divisas que permitía
las importaciones indispensables para la inversión productiva, y debido a la escasez de
ahorro interno, el financiamiento externo comienza a ser fundamental, aunque todavía
resultaba sostenible (cosa que no ocurrirá en los sesenta), dado su todavía escaso peso
relativo en la balanza de pagos8. No obstante, el boom bananero comienza a
desacelerarse a finales de la década de los cincuenta, por la caída de precios
internacionales debido a la sobreoferta de fruta, y sigue declinando en los sesenta
cuando se deterioran los términos del intercambio y la balanza comercial del país se
torna negativa, poniendo en evidencia los límites del modelo de acumulación basando
en la agro-exportación (véase tabla 2.1).
Tabla 2.1.
ECUADOR. Macromagnitudes fundamentales (millones de dólares
de 2000)
Tasas de variación 1951-1971 1972-1982 1983-1999 2000-2008
PIB 4,9 6,5 1,8 4,8
Gasto interno 5,7 6,6 0,1 7,2
Consumo hogares 5,3 6 1,3 5,6
Consumo gobierno 4,4 11,8 -1,1 4,3
Inversión 7,3 6,5 -1,8 14,0
Exportación bienes y servicios 3,8 13,9 7,2 5,1
Importación bienes y servicios 7,5 9,7 0,8 11,7
% promedio participación
PIB per cápita 802,5 1.313 1.320 1.493
Gasto interno /PIB 110,1 115,7 102,8 103,3 Consumo hogares/Gasto interno 62,8 55,8 61,4 64,3 Consumo gobierno/Gasto interno 9,6 12,0 11,7 8,7
Inversión / Gasto interno 27,6 32,2 26,9 27,0
CC/PIB -11,8 -17,2 -7,8 -1,8
Ahorro /PIB 18,8 18,2 18,7 26,1
Promedios anuales
INDB per cápita 762 1.269 1.238 1.517
PNB/PIB 98 96 92 95
Desocupados/PEA 5,7 4,4 9,2 9,15
Subocupados/PEA 22,6 28,2 44,9 44,7
6
Inflación promedio 8,0 14,0 41,0 17,0
Salarios real (dólares) 121 161 99,8 126
Remuneración
trabajadores/PIB
31,2 29,0 20,6 18,5
Excedente de explotación/PIB 7,7 61,5 72,3 81,5
Fuente: Carrasco y otros,
2011)
Por otro lado, la bonanza económica ligada al banano favoreció cierta
“estabilidad política” en la década de los cincuenta9, fruto del acuerdo entre los sectores
dominantes: derecha oligárquica, liberales vinculados a los intereses internacionales y
socialcristianos, jugando el Estado un rol fundamental en la negociación y conciliación
de intereses entre la burguesía agroexportadora y financiera y el latifundismo serrano,
así como de nexo de conexión con el capital internacional que permite la
internacionalización de la economía ecuatoriana. Sin embargo, dicho acuerdo se
muestra agotado en los sesenta ante la conflictividad social y la decadencia bananera,
dando paso a la intervención militar que implantará un régimen dictatorial y represivo,
pero que llevará adelante un proyecto desarrollista para el país, aunque sin llegar a
formar una alianza con los sectores de la sociedad interesados en dicho proyecto
modernizador (Carvajal, 2011: 96; Larrea, 2006).
Según SENPLADES (2009:56) esta espiral transformadora tendrá como
protagonistas a los sectores medios, nuevos profesionales e intelectuales que empujaron
la tecnificación de la gestión estatal y el fortalecimiento de los instrumentos de
planificación pública, que posteriormente se articularía con la línea nacionalista de los
militares reformistas, y así, los gobiernos militares de 1963-1966 y de 1972-1976,
pondrán el énfasis en la reforma social y las políticas de industrialización nacional. El
nuevo régimen de acumulación se centraba en la acción de un Estado desarrollista, que
planificaba e intervenía en sectores estratégicos de la economía nacional, pretendiendo
alterar la estructura de poder de los terratenientes serranos por medio de la reforma
agraria y de contrapesar la influencia de estos y de la oligarquía agroexportadora
costeña en el manejo del Estado, a través de políticas de industrialización que buscaban
generar una burguesía moderna. La estrategia ISI irá desembocando progresivamente en
un pacto implícito de modernización social compartido por empresarios, trabajadores,
políticos, constituyéndose según Mancero (199:327) “la primera política de Estado de la
historia republica ecuatoriana”10
.
7
Los primeros pasos para impulsar el proceso industrializador se dieron en el
período de la Junta Militar (1963-1966), en un momento de intensa movilización social
cuando se trata de impulsar los intereses emergentes de las clases medias y los sectores
industriales mediante un proceso de modernización, estableciéndose condiciones
preferenciales para la instalación de una base industrial a través de una ley protectora de
la industria nacional, la reforma agraria, la modernización urbana y el fortalecimiento de
las instituciones estatales, pero también a través de una política fiscal y arancelaria, así
como financiamiento público, que favoreciera la sustitución de importaciones. No
obstante, la industrialización no pudo despegar entre otros motivos por la escasez de
divisas, la estrechez del mercado interno y los conflictos que generaron la propia
política pública11
.
A pesar de ello, asistimos a cambios importantes en términos sociales que
reflejan el auge de una clase media en ascenso, y un proletariado creciente fruto de la
migración serrana que mejoran relativamente sus condiciones de vida, a pesar de la
precariedad de los empleos urbanos. Las movilizaciones sociales de campesinos en la
Sierra y de las clases medias en las ciudades fuerzan a la Junta Militar a llevar a cabo
políticas modernizadoras tratando de trasladar excedentes hacia el sector industrial y
una reforma agraria, y con ello, garantizar los intereses diversos de los nuevos actores
sociales12
.
Por lo tanto, el modelo desarrollista que se pretende implantar en el Ecuador
durante este período se enfrenta al dilema de un crecimiento bloqueado por la escases de
divisas, dado que el crecimiento de las exportaciones - muy limitado -, no garantizaba el
acceso a las importaciones necesarias para la inversión productiva, lo que obligaba a un
endeudamiento financiero externo creciente, que aunque garantizaba la inversión, hacía
enormemente vulnerable dicho crecimiento económico, de manera que la declinante
marcha de las exportaciones termina convirtiéndose en un limitante para el crecimiento
económico13
, ya que hace recaer éste sobre una demanda interna creciente – en medio
de un esfuerzo industrializador -, pero que al basarse en una alta propensión de
importaciones, tendrá que ser financiadas a través del endeudamiento externo.
Resumiendo, macroeconómicamente durante todo el período del auge bananero
la economía ecuatoriana se caracterizó por la escasez de divisas, el deterioro de los
términos del intercambio y marcadas variaciones en los niveles de demanda, mientras
que a nivel político se evidenció una pugna creciente entre las elites por la apropiación
8
del excedente, con la utilización patrimonial del Estado, con prejuicio para las masas
rurales y los nacientes cinturones de población marginal urbana.
1.2. La modernización “desequilibrada”: el período de la “locura petrolera” y
sus consecuencias.
Según Carvajal (2011:97-98) durante la década de los setenta el proyecto desarrollista
encontrará mejores condiciones materiales para su realización, sin embargo el “sujeto
social y político” encargado de su conducción no termina de configurarse, por lo que
tendrán que ser nuevamente los militares – a través del general Rodríguez Lara (1973-
1976) - quienes llenen ese vacío en el momento que comienza la exportación petrolera
que generará los ingentes recursos necesarios. El Plan de Desarrollo Nacional y
Revolucionario, 1973-1977, pretendía utilizar los excedentes de la exportación petrolera
para transformar la estructura productiva, impulsar la industrialización sustitutiva de
importaciones, diversificar la producción, ampliar el mercado interno, favorecer la
integración regional andina y modernizar la estructura del Estado.
La bonanza petrolera generó un crecimiento sin precedentes (el PIB se duplica
en una década al crecer a un ritmo del 8%, mientras que el PIB por habitante aumenta
un 72%), sustentando un crecimiento aún mayor del sector industrial (cuyo PIB se
multiplica por cinco durante el período 1965-1980). Este intenso proceso de crecimiento
y modernización productiva generó importantes transformaciones sociales, potenciando
un intenso proceso de urbanización y de transformación de la fuerza laboral, que se
urbaniza, aunque el crecimiento del empleo manufacturero fue modesto, lo que
determinó la aparición de un alto desempleo y subempleo en las principales ciudades,
además de nuevas formas de pobreza muy vinculadas a un gran sector informal urbano,
todo ello, en una etapa de gran auge económico14
.
Macroeconómicamente la etapa 1972-1982 es la del auge petrolero y la
estabilidad cambiaria que impulsará el proyecto industrializador, a partir de un ciclo
caracterizado por la abundancia de divisas y la recuperación de los términos del
intercambio, con un crecimiento intenso impulsados tanto por la demanda externa como
interna (creciendo el gasto interno, principalmente el consumo privado y el gasto
público, por encima del nivel de producción), así como por un agresivo endeudamiento
a partir de 197515
.
9
El incremento significativo de las exportaciones petroleras, y el acceso al crédito
externo, generaron unas fuertes dependencias externas. Así, aunque las exportaciones
se elevaron significativamente durante el período, las importaciones lo hicieron a un
ritmo semejante, y hasta mayor en ciertos momentos, evidenciando un relativo escaso
proceso de sustitución de importaciones (dado el alto coeficiente de importaciones en el
PIB), lo que llevó a una sobrevaluación del sucre, que si bien permitió un intenso
proceso de transferencia de recursos desde los sectores petrolero y agroexportador al
sector industrial, también produjo severas distorsiones al proceso industrializador,
además de graves desequilibrios externos16
.
Por todo ello, la economía ecuatoriana generó la gran paradoja, ya que en la
época de mayor bonanza de su historia se generaron las semillas de la destrucción, al
sustentarse el crecimiento en un sistema fiscal y unas relaciones externas enormemente
dependientes del petróleo, que a su vez soporta un sector industrial excesivamente
consumidor de insumos importados y escasamente generador de empleo. Así, en la
época de mayor bonanza económica, el Estado multiplicó por 20 veces su
endeudamiento.
No obstante, y según Carvajal (2011: 98) durante la dictadura de Rodríguez
Lara, de corte nacionalista, se cumple buena parte de su programa inicial, dado que: a)
se avanza en la aplicación de la reforma agraria en la Sierra - Ley de 1973 y numerosos
decretos ejecutivos, como el 1001 -, entregándose tierras a las cooperativas arroceras en
la Costa y ampliando la frontera agrícola en el Oriente con procesos de colonización; b)
se canalizan importantes inversiones para la infraestructura de generación
hidroeléctrica; c) se mejora y diversifica la producción y distribución potenciando el
mercado interno a partir de la creación de diversas empresas públicas: ENAC,
ENPROVIT, fertilizantes, construcción de silos; y d), se lleva a cabo una política
petrolera que permite ingresar al país en la OPEP, y crear instituciones públicas como el
CEPE (Corporación Estatal de Petróleos Ecuatorianos), FLOPEC (Flota Petrolera
Ecuatoriana) o construir la Refinería Estatal de Esmeraldas.
En una primera etapa (1968-1975), la política pública busca compensar los
déficit en cuenta corriente a través de la inversión extranjera directa en la actividad
petrolera, mientras que en la segunda (1976-1981), la política de apertura de la cuenta
de capitales posibilitaría el endeudamiento agresivo, tanto público como privado, que
provocó el ciclo de apreciación cambiaria y sus efectos negativos sobre el
funcionamiento económico, teniendo como resultado el deterioro del sector externo - la
10
enfermedad holandesa -, como evidencian fundamentalmente los altos montos
deficitarios de la cuenta corriente a partir de 197917
.
Por otro lado, este crecimiento espectacular del producto, de las exportaciones y
del endeudamiento, trajo también como consecuencia un incremento espectacular de
transferencias de recursos hacia el exterior a través de las empresas petroleras y los
acreedores externos reflejados en el pago de servicios a los factores externos, que a
medio plazo generaría graves problemas de sostenimiento - como se evidencia al
comparar el PNB y el PIB -, dado que el producto apropiado por los residentes del país
comienza a ser mucho menor que la producción obtenida en el territorio nacional.
Aunque a nivel productivo, será el sector petrolero el principal motor del
crecimiento económico, otros sectores como los servicios públicos, la manufactura y las
infraestructuras obtendrían también crecimientos superiores al promedio de la
economía. En relación a la industrialización, la política pública industrial se orientó a
facilitar el trasvase de excedentes a favor del capital industrial a través de la dotación de
infraestructuras, insumos subsidiados, preferencias cambiarias y arancelarias, y políticas
sociales y crediticias, de manera que, aunque la industrialización ecuatoriana se inicia
en la década de los sesenta, será en los setenta cuando se produzca su despegue, con
tasas de crecimiento promedio superiores al 11,9%, sustentado sobre diversos pilares,
según Carrasco y otros (2011: 131-132)18
.
A nivel social se trata de un desarrollo esquivo, dado que aunque el PIB per
cápita experimenta un notable crecimiento, más del 60% en relación al período
bananero, llegándose a un pico en 1981 con 1431 dólares, los principales beneficiarios
del mayor crecimiento de la historia económica de Ecuador serán los sectores
industriales, las clases medias ligadas al aparato burocrático estatal y la vieja oligarquía,
ahora modernizada para acoplarse al nuevo modelo de acumulación; mientras que los
trabajadores y los sectores rurales no serán sus principales agraciados. Así, y a pesar del
bajo desempleo y el aumento de los salarios reales, éstos redujeron su participación
relativa en el PIB a expensa del aumento del excedente bruto de explotación, dadas las
políticas laborales favorables al empresariado19
.
Según Carrasco y otros (2011: 57-58), las tímidas iniciativas redistributivas
adoptadas por el Gobierno Nacionalista Revolucionario (especialmente reforma agraria,
pero también incrementos salariales y subsidios al consumo alimenticio urbano),
contaron inicialmente con la oposición de terratenientes, industriales y
agroexportadores, pero luego tras complejos procesos de negociación, permitieron a los
11
terratenientes captar el grueso de los fondos destinados al desarrollo agrícola (North,
1985; Chiriboga, 1985; Cosee, 1980), e igualmente los industriales, acceder a los
generosos créditos facilitados por el Estado para el equipamiento industrial e
importación de insumos (Conaghan, 1984: 81), gracias a los abundantes recursos
provenientes de la exportación petrolera.
No obstante, el programa reformista y desarrollista se transforma con el
Triunvirato militar (1976-1976), en un nuevo contexto internacional caracterizado por
la crisis internacional y un escenario interno donde las fuerzas sociales luchan por
recuperar la democracia, iniciándose entonces un cambio de rumbo que tendrá su
consolidación con la implantación de la ortodoxia neoliberal a partir de los ochenta. La
“nueva política pública” cambia la legislación agraria, suprime las políticas de
protección a la industria, agranda el endeudamiento externo y reprime duramente a los
movimientos sociales.
La Constitución de 1978 resulta ser una clara expresión de la contradicción del
momento histórico que vive el país, ya que si normativamente refleja un proyecto
reformista (que se diluye con la muerte de Roldós en 198120
), la realidad expresa los
cambios que se avecinan, donde la vieja y experimenta oligarquía ecuatoriana, de la
mano del Partido Social Cristiano contralará el poder durante las décadas siguientes
(incluso en presencia de gobiernos socialdemócratas o democratacristianos) (Carvajal,
2011: 99).
Las políticas de industrialización y manejo macroeconómico de los gobiernos
militares de los setenta afirmaron el patrón industrial intensivo en capital, en asociación
entre grupos económicos nacionales y empresas transnacionales, erosionando el empleo
y la capacidad de contestación de la clase obrera, bloqueando la posible alianza de éstos
con la burguesía industrial modernizante que hubiera permitido la integración social y el
crecimiento del mercado doméstico, e incrementó los vínculos entre fracciones de la
oligarquía tradicional y las empresas transnacionales, así como la dependencia de los
intereses industriales de los sectores financieros e impidieron que un importante
segmento de la población transformara sus necesidades en demandas de mercado21
. Por
ello, y según expresa Lefevbre (1985:25):
“los programas estatales destinados a incentivar la industrialización fracasaron
estrepitosamente en la creación de empleo en sectores de alta productividad, ya que el
crecimiento del empleo urbano se realizó en sectores de baja productividad, mientras que en el
sector agroexportador una buena parte del excedente generado era apropiado por las
compañías ligadas al comercio internacional, que por supuesto no destinaban su beneficios a la
12
reinversión o incrementar la productividad, siendo los campesinos los últimos beneficiaros del
desarrollo agrícola estatal” (Recogido en SENPLADES, 2009: 57-58).
En el Ecuador, el crecimiento económico guiado por el Estado renovó la
dependencia de la clase dominante de las exportaciones primarias, y afirmó la herencia
institucional de continuidad entre los intereses de la burguesía exportadora-industrial-
financiera y el Estado, lo que permitirá en la década posterior, cuando se produzca la
caída de precios del petróleo y la crisis de la deuda, reordenar el crecimiento por las
exportaciones, tras el fin del boom petrolero, lo que llevaría a afirmar, según Montúfar
(2002) que estamos “ante un intento fallido de construcción del Estado, entre 1948 y
1981”.
Por último, y en referencia a los años setenta, hay que tener en cuenta que al
final del período se produce un proceso de transición política del régimen militar a la
democracia (1976-1979), que culmina con una nueva Constitución (1979) y una nueva
Ley Electoral y nueva Ley de Partidos, que, según Garretón (2002) “bajo los obstáculos
históricos de una cultura política” determinarán en las próximas dos décadas una
transición política desestabilizada22
. Como se analizará con posterioridad, el cambio de
régimen político inicia un proceso que deberá superar numerosos obstáculos para
institucionalizar la democracia en el país.
1.2.La crisis de los ochenta y la asunción de la ortodoxia neoliberal. El
neoliberalismo criollo.
La drástica caída de los precios internacionales del petróleo y la desaparición del crédito
internacional, tras la insolvencia mexicana de agosto de 1982, junto a los grandes
desequilibrios acumulados en los setenta hacen que la economía ecuatoriana comience
un profundo y largo proceso de recesión, que se verá agravado por choques externos
como: el duro invierno de 1983 (que destruyó la producción agrícola de la Costa), o el
terremoto de 1987 (que afectó gravemente al oleoducto, y con ello, a las exportaciones
petroleras del país). Por otro lado, la caída de los precios del petróleo, el incremento de
las tasas de interés internacionales y el cese de crédito internacional no sólo causaron
problemas de financiamiento al crecimiento de la economía ecuatoriana, sino que
supuso una gigantesca transferencia de recursos del país al exterior, producto del
13
servicio de la deuda externa y del deterioro de los términos del intercambio por la
disminución de los precios del petróleo23
.
Esta caída de la actividad productiva llevó a un deterioro de las condiciones de
empleo, a un empobrecimiento creciente de la población y a un proceso de
concentración del ingreso, que polarizó aún más la sociedad. Se deterioran el empleo
urbano y cambia su estructura, abarcando el desempleo y la precarización laboral no
sólo a jóvenes y grupos marginales, sino a numerosos jefes de hogar, se reduce el
empleo formal, mientras se eleva la subocupación y el empleo informal y se deterioran
los salarios. No obstante, el aspecto quizás más negativo de la crisis, y posteriormente
de las políticas de ajuste será el incremento de las desigualdades a través de una
distribución del ingreso más desigual24
.
No obstante, según Carvajal (2011: 101), se trata de un período de gran
estabilidad política y fuerte control del proceso político por parte de los partidos de la
derecha y el centro, tanto en la cuestión electoral como en la ideológica, bajo la
hegemonía de la fracción oligárquica de la Costa, quienes desde el Ejecutivo y/o
Legislativo han impuesto las reglas de juego para el ejercicio del poder, gestionando la
crisis y el reparto de la riqueza del país, sea bien gobernando directamente o hasta con
gobiernos de ideología “opuesta”, como Izquierda Democrática.
Las severas crisis fiscales y externas producidas por la transferencia neta de
recursos al exterior, originaron la aplicación de una larga serie de programas de
estabilización y ajuste estructural bajo la tutela del FMI, llegándose a firmar en apenas
siete años (entre 1983 y 1989) cinco “cartas de intenciones”. Como durante buena parte
del período el país mantuvo un sistema de tipo de cambio fijo-ajustable, los programas
de estabilización se caracterizaron por continuas macro-devaluaciones que trataron de
resolver el rezago cambiario acumulado durante los setenta, y así lograr excedentes
externos y fiscales que cubrieran el servicio de la deuda externa (Correa, 2004 y 2009).
Las políticas de ajuste estructural en el Ecuador se inician en 1982 con el gobierno de
Osvaldo Hurtado, siendo seguidas posteriormente por los gobiernos de Febres Cordero,
Borja y Durán Ballén25
.
Según SENPLADES (2009:58), el proceso de reformas económicas comienza
bajo la égida de las políticas neoliberales, pero bajo una gestión política sustentada en
una estructura de poder en que los principales grupos económicos tienen una amplio
margen de influencia, sobre todo en la primera oleada de medidas de ajuste estructural
(el período entre 1984 y 1995, el llamado ciclo fácil de reformas), donde dado el control
14
del Estado por los sectores dominantes estos logran triunfos esenciales para sus
intereses, y su reproducción económica: liberalización del tipo de cambio y tasas de
interés, y desregulación del mercado de trabajo y del sistema financiera. En un segundo
momento (período 1995-2005, denominado ciclo difícil de reformas), se registran
mayores niveles de resistencia social y una fuerte pugna entre las elites políticas y
económicas. Asistimos a un mayor nivel de conflicto y turbulencias políticas entre las
elites dominantes, en relación a la orientación de las reformas estatales, así como una
clara dinámica de resistencia social, liderada por el movimiento indígena en contra de
las políticas neoliberales, especialmente frente a las privatizaciones de las empresas
públicas del sector energético y la seguridad social, pero a pesar de ello, las políticas
reformistas continuaron dentro de una intensa crisis institucional y política que puso a la
democracia al borde del colapso en varias ocasiones. Este difícil y prolongado contexto
de debilidad del sistema político, inestabilidad institucional y crisis socioeconómica,
fracturó a la sociedad e impidió el ordenamiento económico que integrara y garantizara
mínimos niveles de vida a la gran mayoría de la población.
Macroeconómicamente el período 1983-1999 se trata de un largo ciclo de
estancamiento, marcado por la adopción de las políticas de ajuste y liberalización, por
fuertes restricciones a la demanda interna, por la escasez de divisas, por una tendencia
oscilatoria en los términos del intercambio y por el deterioro de las condiciones de vida
de la población (Carrasco y otros, 2011:133-142).
El ajuste de los años ochenta
Durante el ciclo de estancamiento se produce una sustitución del modelo de crecimiento
basado en la demanda interna por otro sustentando en la oferta de exportaciones,
esencialmente camarón, banano y petróleo. En respuesta a la crisis de la deuda y la
bajada de los precios del petróleo, las políticas de ajuste se concentraron en la
estabilización económica a corto plazo. En mayo de 1982, el gobierno de Hurtado, da
inicio a los programa de estabilización mediante el ajuste, que tendría continuidad
durante el resto del siglo, aunque variando los instrumentos para conseguirlo, dado que
los objetivos de la política económica buscaron siempre reducir la expansión de la
demanda interna como causante del desequilibrio de la balanza de pagos, siguiendo el
diagnóstico de la ortodoxia económica, y sus “instrumentos”: reducción del gasto
15
interno, alienación de precios internos y externos, políticas de estímulo al crecimiento y
la producción26
(Carrasco y otros, 2011: 136; Araujo, 1998: 29-30).
A través de una estricta política fiscal y monetaria se busca restringir la
expansión de la demanda por encima del crecimiento de la oferta nacional, teniendo
numerosas consecuencias. El recorte del gasto se traduce en una reducción de las
importaciones, una rebaja de la producción nacional de bienes que pueden ser
transferidos para incrementar las exportaciones, controlando también de esta manera el
abultado déficit comercial. Pero la contracción indiscriminada del gasto provoca
también los “efectos no deseados” de reducción del nivel de producción y empleo de la
economía, que contraen drásticamente el crecimiento económico.
Se suponía que al encarecer los precios de los bienes importadores, favorecería a
la producción nacional de dichos bienes, y al favorecerse las exportaciones, se elevaría
la producción de este tipo de productos, lo que facilitaría un transvase de empleo desde
los sectores perjudicados por la restricciones del gasto interno, hacia los sectores
favorecidos por el tipo de cambio y la potenciación de las exportaciones27
. El
instrumento más utilizado para conseguir estos objetivos fue la devaluación del sucre,
aunque el resultado de sucesivas devaluaciones fue el desastre de un proceso
inflacionario con graves costos sociales28
.
El crecimiento se orienta hacia el objetivo de satisfacer la demanda externa
mediante la promoción de exportaciones (que crecen a una tasa del 7,2%), con el fin de
obtener recursos para hacer frente al servicio de la deuda acumulada (el ahorro se elevó
al 18,7% del PIB). Se produce una transformación fundamental en el modelo de
crecimiento económico, tratando de encauzar los recursos del país hacia las exigencias
de los acreedores externos, creciendo el pago neto a factores, y distanciándose el PNB
del PIB. En la medida que el país se integra más a los circuitos comerciales y
financieros internacionales, la tasa de apertura económica llega al 59%, pero la salida al
exterior de excedentes por la carga financiera se convierte en un obstáculo para alcanzar
un desarrollo económico razonable29
.
En 1984 llega al poder una coalición política de corte empresarial que tendrá
como ejes de su propuesta la apertura al mercado externo, la liberalización económica y
la desregulación de la economía y las finanzas, con lo que se producía un giro sustancial
a la estrategia de las décadas anteriores (SENPLADES, 2009: 59). Con la
administración de Febres Cordero se extiende la partida de defunción definitiva a la ISI
al liberarse el tipo de cambio y de las tasas de interés, inaugurándose una tibia
16
liberalización y apertura de la economía, y derogarse las leyes de fomento y gran parte
del marco institucional construido para implementar la ISI. Así: a) frente a la ISI se
apuesta por las exportaciones primarias, b) frente a la planificación centralizada se opta
por la políticas de estabilización monetaria, y c) pese a la retórica antiestatal, se aprecia
la imposibilidad de quebrar el intervencionismo estatal, aunque ahora será de “nuevo
tipo”, reforzándose los subsidios a los sectores empresariales y productivos ligados a las
exportaciones. Se restablecen tarifas y se vuelve al control de precios de productos
desregulados, así como controles al mercado de cambios. La actuación estatal estará
regida por la agenda empresarial, con una decidida intervención de agentes privados en
la generación de las políticas económicas. Como diría Montúfar (2002) estamos ante
“un proceso de estatización neoliberal”.
El acuerdo entre el Partido Social Cristiano, la derecha tradicional, los caciques
locales y nuevos cuadros tecnócratas pretenden desarrollar el régimen bajo un estilo
personalista, anti institucional y de permanente pugna entre los principales poderes del
Estado, a la vez que crece la violencia y todo tipo de medios que atropellan los derechos
humanos. Sin embargo, el triunfo de la socialdemocracia – Izquierda Democrática – en
1988, representa un fuerte rechazo a la gestión política del gobierno anterior, asumiendo
el poder en condiciones excepcionales dado que tenían mayoría en el Congreso
Nacional y buenas relaciones con los otros poderes del Estado, con lo que se pretende
recobrar la institucionalidad democrática debilitada: negociación con la guerrilla, mayor
diálogo con los sindicatos, plan nacional de alfabetización y relaciones internacionales
multilaterales, serán sus signos de identificación.
No obstante, económicamente su gestión será ortodoxa en el ajuste, aunque
ahora gradual, contemplándose minidevaluaciones, mayores liberalización de tasas de
interés y progresiva eliminación de créditos preferenciales, reajuste mensual del precio
de combustible, eliminación de subsidios y limitados incrementos salariales (Baez,
1995). Se apuntala la agenda neoliberal con reformas: Ley de Régimen Tributario, Ley
de Reforma Arancelaria, Ley de Operación de la Maquila, Ley de Flexibilidad Laboral,
entre las más importantes. A pesar de ello, los logros en términos de estabilización
económica fueron escasos, dada la delicada situación fiscal a causa de la
reprogramación de la deuda negociada por el gobierno anterior, y el efecto especulativo
del esquema gradualista. Las reformas realizadas serán inmediatamente cuestionadas
por grupos de presión y fuertes sectores económicos, partidos políticos y movimiento
sociales (SENPLADES, 2009, p. 59-60).
17
En la administración posterior de Rodrigo Borja, estas tendencias se vieron
agudizadas, ya que se realizó las reformas institucionales tendentes a liberalizar e
internacionalizar los mercados: expedición de la Ley de Reforma Arancelaria, donde se
redujo drásticamente el nivel y dispersión de los aranceles, mayor flexibilidad laboral
con la incorporación de regímenes de maquila y de contratos a tiempo parcial, y la
expedición de la Ley de Zonas Francas.
No obstante, el fenómeno más controvertido durante este período sería la
sucretización de la deuda externa, dado que la deuda fue origen de problemas y
continuas reestructuraciones. El gobierno de Hurtado estatizó la deuda externa privada,
la deuda externa de la banca privada, en situación crítica. A consecuencia de las
devaluaciones y las altas tasas de interés internacionales, el sector privado que estaba
endeudado en dólares se volvió insostenible, por lo que el gobierno de Hurtado resolvió
en 1983 que el Estado asumiera dicha deuda privada con la banca internacional, que
superaba los 1.500 millones de dólares, mientras que el sector privado devolvería el
dinero al Estado, en condiciones ventajosas, en sucres. La “sucretización de la deuda”
trajo una expansión del crédito a la banca privada, manteniendo las autoridades un
crecimiento acelerado de la cantidad nominal de dinero, aun cuando en términos reales
creció a un ritmo más o menos constante, acomodándose a la contracción fiscal.
Por su parte, durante el gobierno de Febres Cordero se ampliaron más los plazos
de devolución del pago de la deuda privada al Estado, se aumentó el período de gracia y
se congelaron las tasas de interés de la deuda sucretizada por debajo de la tasa de
mercado y se congeló el tipo de cambio al cual se realizaba la conversión de la deuda.
De esta forma, gracias a un Estado deudor en dólares y acreedor en sucres, con un tipo
de cambio congelado, se calcula que el subsidio implícito al sector privado alcanzó los
1.300 millones de dólares (Acosta, 2002)30
.
En resumen, con el ajuste de los ochenta, el nivel de actividad se deprimió
sensiblemente, alcanzando la producción una tasa de crecimiento anual del 1,8%,
debido al comportamiento del gasto interno, que tuvo tasa negativas. La reducción de
las importaciones de bienes de capital e insumos forzó a este crecimiento mediocre
mediante un retroceso pernicioso de la inversión. La inflación afectó a salarios y
ganancias, deprimiendo el consumo privado a niveles de los más bajos de los años
setenta, siendo el ajuste del gasto público todavía más severo. El peso exclusivo de la
dinámica económica se asentó en la expansión de las exportaciones. Por todo ello, el
18
cambio a un modelo impulsado por la demanda externa cobró un costo muy elevado
para los residentes en el país (Carrasco y otros, 2011, p. 138)31
.
Las reformas estructurales de los noventa.
Durante los noventa, pese a los difíciles problemas de instrumentación y sostenibilidad
de las políticas de ajuste de los ochenta, se sigue profundizando en el ajuste y la
estabilidad como objetivos prioritarios, y aunque se habla de la importancia de la
reactivación económica, está se visualiza desde el sector exportador y la estabilización
macroeconómica (SENPLADES, 2009: 60-61).
En el período de Durán Ballén se produce el viraje hacia un programa
económico abiertamente neoliberal, con la adopción del conjunto de reformas
estructurales encaminadas a fortalecer los mercados y los cambios en las políticas de
ajuste que garanticen el flujo de capitales desde el exterior.
Ente 1992 y 1995 se trata de implantar un programa de estabilización, Plan
Macroeconómico de Estabilización, 1992, que pretende reducir la inflación y el déficit
fiscal, a la vez que atraer a la inversión extranjera y reducir el tamaño del Estado, lo que
constituía la base de la carta de intenciones con el FMI como paso previo a la
renegociación de cerca de 14.000 millones de dólares de deuda externa. Se decide la
salida de la OPEP, liberalizar la venta de divisas a los exportadores y promulgar la Ley
de Modernización que impulsa la privatización de las empresas públicas. Después de
una devaluación desproporcionada, se determina una tasa fija (2000 sucres por dólar),
que debería operar como ancla de la inflación, para cumplir la disciplina fiscal.
Tras el primer paquete - septiembre de 1992 -, se expiden nuevas normas:
inversión extranjera y transferencia de tecnología, patentes y regalías; zona de libre
comercio con Colombia y Bolivia, y ampliación con Venezuela; modernización y
apertura del sistema financiero; Ley de Mercado de Valores; Ley de Modernización del
Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por Iniciativa Privada, así
como un proceso de desinversión en la Corporación Financiera Nacional, Banco del
Estado, Banco Nacional de Fomento y Banco Ecuatoriano de la Vivienda. Reforma de
la Ley de Hidrocarburos.
Con la Ley de Presupuestos del Sector Público expedida ese mismo año, se
centraliza la administración y el control de los recursos del sector público, restándole
autonomía de inversiones a la empresa petrolera estatal, Petroecuador, lo cual traería
19
consecuencias nefastas en el futuro al producir una rápida declinación de la producción
petrolera estatal, declinación que a su vez sirve actualmente como justificación para
privatizar los campos petroleros del Estado32
. En 1993 se aprueba la Ley de
Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte
de la Iniciativa Privada, que establece el marco jurídico para las privatizaciones de
empresas estatales. Con esta ley, se crea el Consejo Nacional de Modernización
(CONAM), organismo encargado de sugerir, inducir e implementar las reformas
estructurales en función del nuevo paradigma. El mismo año se expide una nueva Ley
de Régimen del Sector Eléctrico, así como una nueva Ley de Telecomunicaciones,
orientadas a romper el monopolio del Estado en el suministro de estos servicios
públicos y atraer inversión privada a dichos sectores, básicamente a través de
privatizaciones.
Las políticas de estabilización y ajuste se basan en la austeridad fiscal, y la
utilización del tipo de cambio como ancla. El manejo programado del tipo de cambio se
inicia en septiembre de 1992 mediante el establecimiento del ancla cambiaria nominal,
buscando controlar las expectativas inflacionarias creadas durante la vigencia del
programa de minidevaluaciones entre 1988-1992. A su vez, la estabilidad cambiaria, al
reducir las expectativas de devaluación, buscaban garantizar la inversión extranjera en
el corto plazo en el sistema financiero nacional, siendo la estrategia escogida la
liberalización de los mercados cambiario y monetario33
.
El manejo del ancla cambiara nominal produjo una apreciación real del sucre,
con lo que perdieron competitividad las exportaciones, y se estimuló la entrada de
productos importados. Para corregir este resultado, el gobierno adoptó un sistema de
bandas cambiarias buscando conseguir un tipo de cambio real. El costo de este nuevo
manejo fue una marcadísima elevación de las tasas de interés, pues mientras el tipo de
cambio se mantenía anclado en la tierra, las tasas de interés subieron por las nubes.
Cuando existía una fuerte demanda de dólares que podía provocar la depreciación del
sucre, para defender la estabilidad cambiaria, las autoridades se veían obligadas a
vender divisas para mantener el tipo de cambio dentro de los niveles fijados en la banda.
Con esta venta, el Banco Central retiraba sucres del mercado, reduciendo la liquidez y
presionando así para la subida incontrolada de las tasas de interés. En síntesis, la relativa
estabilidad cambiaria se consiguió a costa de continuas variaciones en la tasa de interés.
En 1994, en plena repercusión de la crisis mexicana “del tequila”, se aprueba la
Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, que liberaliza el negocio bancario,
20
abandonándose el sistema de control en manos de la asociación bancaria privada y se
permiten créditos vinculados hasta en 60% del patrimonio técnico de los otorgantes. En
1994, se reemplaza la antigua Ley General de Bancos por la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero, la cual, pese a la alta concentración y fragilidad
del mercado financiero ecuatoriano, desreguló grandemente dicho mercado,
liberalización que fue la principal causa de la crisis bancaria que viviría el país en
199934
. La desregulación financiera tenía el propósito de crear un mercado libre de
capitales y promocionar la libre movilidad de capitales con el exterior. Impulsó un
sistema financiero de libre mercado, apuntalado por la política monetaria que se dirigió
hacia una expansión de las disponibilidades en el sector privado, mediante un conjunto
de medida como la reducción del encaje bancario, la eliminación de las inversiones
forzosas y la flotación de las tasas de interés. Sin medir riesgo alguno, se caminó
apresuradamente hacia un sistema donde lo único que maduró fueron los síntomas de
una crisis financiera. Para aprovechar el ingreso de capitales golondrinas que venían
buscando lucrar con estas altas tasas, la banca privada legalizó los depósitos y
préstamos en dólares, con lo que empujó una “espiral de dolarización”, comenzando así
el debilitamiento de algunas de las funciones de la moneda nacional, y la creciente
ineficacia de la política monetaria, mientras se asistía al crecimiento desproporcionado
de la banca off shore, que fue legalizada bajo el argumento de la necesidad de una
mayor integración financiera a los mercados internacionales, y para evitar la fuga de
capitales. La concentración de créditos y las operaciones vinculadas dentro de los
grupos financieros nacionales, pasaron a formar parte del nuevo esquema desregulado.
Al no realizarse una adecuada supervisión de las instituciones off shore, se creó un
ambiente ideal para la elusión y la evasión de impuestos. La banca off shore adquirió
grandes proporciones, los 2/3 de los activos on shore, y una actividad febril antes de que
la crisis explote35
(Carrasco y otros, 2011:140-141; Páez, 2004).
A nivel político-social, durante el mandato y pese a la afinidad ideológica con
los partidos fuertes en el Congreso Nacional, el gobierno nunca pudo sustentan una
sólida mayoría, por lo que se profundiza el desgaste del conjunto del sistema político,
en un momento de auge de los movimientos sociales, esencialmente de la CONAIE, que
se va convirtiendo en la máxima representación popular, generando numerosas líneas de
confrontación con el gobierno: garantía y extensión de la seguridad social, en especial al
campesinado, rechazo de las privatizaciones, denuncia del incremento del costo de los
recursos estratégicos para la población: gas, gasolina, electricidad. El enfrentamiento
21
más fuerte se dará en 1994, a propósito de la expedición de una ley agraria regresiva,
que representaba el final del tibio proceso de reformas iniciado en los setenta. Las
contundentes movilizaciones en la Sierra forzaron al mismo presidente a tener que
negociar, con la mediación de la Iglesia católica.
No obstante, los buenos resultados de 1994 (reducción de la inflación al 25,4%,
superávit fiscal 1,2% del PIB, e incremento de las reservas internacionales hasta 1700
millones de dólares), permitirán al gobierno seguir avanzando en las reformas
estructurales: flexibilizar el mercado de valores, restricción del gasto público y facilitar
la inversión extranjera en el sector petrolero desregulando los precios de los
combustibles, privatización de empresas públicas.
Pero el tiempo de las reformas fue marcado por la pugna entre los principales
poderes del Estado, dada la dificultad del gobierno para conseguir acuerdos políticos.
Las disputas entre los principales grupos de poder económico entorno a modalidades y
beneficiarios de las reformas, generándose grandes turbulencias, como ocurrió con los
intentos de privatización de las telecomunicaciones o la electricidad, lo que no solo
llevó a un fracaso de dichas reformas, sino también a una deslegitimación creciente del
sistema político.
La guerra no declarada con el Perú, iniciada en enero de 1995, aunque pareció
reforzar al gobierno ante el lema de unidad nacional frente a la disputa política y las
movilizaciones sociales, la tregua duró poco dado que el elevado costo del conflicto
obligó al gobierno a elevar las tarifas de los servicios públicos con el fin de cerrar el
déficit fiscal, lo que provocó la declaración de huelga nacional inmediatamente, que
sería convocada por la Primera Convención Nacional Unitaria de Trabajadores,
Indígenas, Campesino y Estudiantes que comenzaban a intentar dar una respuesta
articulada a las políticas económicas neoliberales. En medio de todo el conflicto al
gobierno se le ocurre convocar un plebiscito sobre la reforma del sistema de seguridad
social y la desregulación laboral del sector público, que fue rechazado por el 58% de los
votantes, pese a la campaña orquestada por el gobierno y los medios de comunicación,
resultando ser una estruendosa derrota política de la agenda neoliberal (Ibarra, 1996).
Esto, unido a la denuncia de casos de corrupción (del cerebro económico del régimen
que se vio obligado a fugarse para no ser juzgado), debilitó fuertemente a la clase
política y al proyecto neoliberal (SENPLADES, 2009: 62; Barrera, 2001).
Durante los años 1995 y 1996 asistimos a unos malos resultados económicos,
con escaso crecimiento del PIB (apenas 2% y 2,3%, respectivamente), un incremento
22
del déficit fiscal (del 1,1% al 3%), y la alta inflación (un 25,5%), y altas tasas de interés,
aunque la situación externa se mantuvo más estable, gracias a mayor diversificación de
las exportaciones (Araujo, 1999).
El conflicto bélico con Perú y las tensiones internas que culminan con el cambio
de vicepresidente, junto a la mala situación económica echan al traste el programa
monetario-financiero y pone en evidencia la fragilidad del sistema financiero,
demostrando que la liberalización había desencadenado toda una serie de
contradicciones y prácticas riesgosas, así como que el marco regulatorio era claramente
insuficiente36
. Sin embargo, en medio de tanta incertidumbre ocurrió una nueva
expansión del crédito, impulsada por el creciente consumo y la especulación en bienes
raíces. El crédito se orientó al financiamiento en dólares de actividades estrictamente
para la demanda interna como el comercio, los servicios privados y los servicios
públicos. Aun cuando parte de los capitales continuaron saliendo de casa: los problemas
de fragilidad financiera ahora parecieron como un ataque especulativo sobre el tipo de
cambio, pues los ahorristas querían desprenderse de sus sucres para cambiarlos con
dólares y poder tenerlos muy lejos. La receta política se repitió monótonamente: en
defensa de la estabilidad cambiaria se subía la tasa de interés suponiendo que así se
detenía la salida de dinero.
Los efectos sociales de estas políticas se expresaban en un aumento sensible de
la pobreza e indigencia, una polarización de la sociedad y un incremento de los niveles
de violencia e inseguridad, que se irán trasladando al escenario político manifestándose
en una gran inestabilidad, una crisis de legitimidad de los partidos políticos
tradicionales, y la aparición de formas clientelares y populistas en las citas electorales.
Paralelamente se produce la aparición y protagonismo de los nuevos movimientos
sociales que serán los encargados de canalizar las aspiraciones de los sectores
desfavorecidos de la sociedad.
El movimiento campesino-indígena que se caracterizó durante décadas
anteriores por su lucha por la tierra experimenta en los noventa una transformación
importante al centrar sus reivindicaciones en romper el régimen de exclusión que la
sociedad y el Estado habían ejercido sobre ellos desde siempre, denunciando los
comportamientos racistas, autoritarios, excluyentes, de intolerancia étnica y cultura de
una sociedad que les había dado la espalda. Estas luchas permitieron consolidar su
identidad interna, y sus constantes movilizaciones le confirieron una autoridad moral y
política ante el país, consolidando su organización y representación a través de la
23
CONAIE, que se convierte en la organización social más importante del país en los
noventa, y construyendo su representación política a través de Pachakutik, de manera
que temas como la plurinacionalidad, la diversidad cultural, la identidad, la
descentralización y autonomía territorial, el extractivismo, el agua, la explotación de los
recursos naturales, el derecho indígena o la consulta previa pasan a ser temas de debate
y se colocan en la agenda política del país (Carvajal 2011).
Un efecto significativo del deterioro social que estaban generando las políticas
de ajuste y sus repercusiones sociales será el incremento progresivo del fenómeno
migratorio, que si bien se había iniciado ya en los ochenta con un incremento de la
corriente migratoria hacia los EEUU, ahora en los noventa, y esencialmente a finales de
siglo como después veremos, se incrementa espectacularmente y diversifica sus
destinos, al incorporar el espacio europeo (especialmente España e Italia), a la gran
diáspora que vive el país.
Por lo tanto, la desigualdad social será la consecuencia inmediata de las políticas
neoliberales, ya que al priorizarse la estabilidad por medio del ajuste fiscal, convierten a
la política social en subsidiaria y asistencial, e insustancial para la redistribución de la
riqueza. Los bajos recursos destinados a inversión social y los recortes permanentes del
gasto social sobre todo durante el segundo lustro de los noventa y la poca eficacia de la
focalización de los programas sociales de emergencia, se muestran inoperantes para
mejorar la pobreza y el bienestar de la población (Vos y León, 2000; Ramírez R, 2002).
De esta forma, para el año 2002, el 20 por ciento más pobre de la población
(quintil 1) obtuvo tan solo el 2,4 por ciento del ingresos y el 20 por ciento más rico
(quintil 5) se quedó con el 59,8 por ciento, mientras que la inicio de la década de los
noventa dichos porcentajes eran del 4,6 por ciento y 52 por ciento, respectivamente. De
hecho, se observa que frente a caídas del crecimiento, incluso los ya altos niveles de
desigualdad estructurales tienden a incrementarse, como se observa con la crisis de
1999, lo cual demuestra la existencia de mecanismos sociales y económicos para
traspasar el peso de las crisis a los más pobres.
En cuanto al escenario político, decir que entre 1997 y 2000 se suceden en el
país cinco gobiernos, dos presidentes son destituidos y huyen del país para eludir la
justicia, mientras que la protesta social y los conflictos entre las élites políticas
acompañan y son parte de la crisis profunda que vive el Ecuador. En este contexto el
gobierno del populista Bucaram, 1996-1997, puso en evidencia las dificultades de los
tradicionales grupos de poder para asegurar su hegemonía, pero no significó cambios en
24
la agenda económica, que prosiguió con las reformas económicas, cuyo eje esencial
sería el traslado del sistema de convertibilidad argentino, así como la supresión de
subsidios fiscales y elevación de precios públicos, un programa agresivo de
privatizaciones, reformas de la seguridad social y al sector petrolero. Paralelamente, en
1996 el país ingresa como miembro pleno de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), mientras que en 1997 la nueva Constitución de la República establece la total
autonomía del Banco Central del Ecuador, que anteriormente dependía en forma
indirecta del Gobierno Central, y se le impone como único objetivo buscar la estabilidad
de precios37
.
Aunque el programa de gobierno respondía a las exigencias del empresariado y
los organismos financieros internacionales, sin embargo tampoco estuvo libre de la
disputa de los grupos económicos, dado que las privatizaciones podrían beneficiar a
nuevos grupos económicos ligados al comercio que habían estado marginados del
cerrado círculo oligarca de Guayaquil, ni de la confrontación con las organizaciones
indígenas y sociales “antiajuste”, fortalecidas en la lucha de los últimos años.
En estas condiciones, el desgaste del régimen fue vertiginoso, ya que se manejó
de manera autoritaria las relaciones políticas con los múltiples sectores, ya que se trató
de debilitar a los grupos económicos cercanos al Partido Social Cristiano, y no se puso
límites a la evidente corrupción de los altos funcionarios, lo que fue aislando
políticamente al régimen que en menos de seis meses desató una nueva ola de
movilizaciones sociales que llevaron a la caída del gobierno en febrero de 1997, su
sustitución por un presidente interino (Fabián Alarcón), y la convocatoria de nuevas
elecciones que darían la victoria de Jamil Mahuad, aunque fuertemente debilitado por
con contar con los apoyos políticos necesarios para gobernar.
1.3.La crisis generalizada de finales de siglo.
En 1999 Ecuador sufre la peor crisis de su historia, el PIB cae un 8%, y el PIB por
habitante lo hace en un 9%. Aunque la crisis aparecer como una crisis económica, en
realidad se trata de una crisis generalizada, también política, social y de valores, en la
medida que confluyen en este final de siglo la ruptura del sistema político implantado
por décadas y un deterioro social sin precedentes, que entre otras consecuencias
obligará a casi el 10% de la población a buscar alternativas de vida fuera del país a
25
través de la migración, de esta manera, la subida al poder del gobierno demócrata
cristiano se produjo en pleno conflicto social y político, y la debacle económica.
Las causas de la crisis
Como exponíamos en páginas anteriores, las causas últimas de la crisis que vivirá
Ecuador a finales de siglo están en la compleja interacción “política” entre la reforma
comercial, la reforma financiera y la estabilización con ancla cambiaria en la que se
gestó la crisis financiera que culminó con la dolarización. No obstante, tanto los
choques externos negativos que se producen desde 1995: a) conato de guerra con Perú,
b) caída de los precios del petróleo a menos de 10 dólares barril, c) fenómeno de El
Niño en 1998, y d) la plaga de la mancha blanca, que arrasó la producción camaronera
del país; como los errores de política económica gubernamental: a) el cambio por parte
del Banco Central del Ecuador, en febrero de 1999, del sistema de bandas cambiarias
que se había utilizado en los últimos cinco años por un sistema de flotación, en un
momento de gran incertidumbre; b) la demagógica sustitución desde 1999 del impuesto
a la renta personal por un impuesto a la circulación de capitales, que hizo disminuir la
liquidez de los bancos así como su capacidad para generar medios de pago, todo ello en
una economía en recesión ; y c) la propia descoordinación mostrada entre el Banco
Central y el Gobierno para el manejo de la crisis, fruto de la completa autonomía
constitucional del mismo, alimentaron el proceso (Correa, 2004 y 2009).
La historia del proceso
En 1998 el sector externo se había derrumbado debido al creciente déficit comercial y el
costo del endeudamiento externo, y aunque la crisis financiera será su efecto más
notorio, la situación económica se complica al afectar a la economía real. El PIB que
había crecido de manera modesta, aunque constante (2,09% durante el período 1992-
1997), comienza a desplomarse (desciende al 0,4% en 1998, y se desmorona en 1999
con un -8,3%), siendo la respuesta gubernamental la promulgación Ley de
Reordenamiento en Materia Económica (diciembre de 1998) por la que se crea la
Agencia de Garantía de Depósitos (AGD)38
, con el propósito de proteger los depósitos
de los usuarios del sistema financiero, y la adopción del régimen de flotación cambiaria
(enero de 1999), que culminaría con la depreciación del sucre a nivel histórico y la
26
especulación cambiaria que generaba la descontrolada emisión monetaria que pretendía
detener la crisis bancaria, llevando las tasas de interés a niveles insostenibles (Carrasco
y otros, 2011:141).
Presionado por los principales partidos, en diciembre de 1998, el gobierno
garantizó ilimitadamente los depósitos en el sistema financiero. A su vez, en el
Congreso Nacional, el PSC – socio parlamentario de Mahuad -, consiguió eliminar el
derecho de la AGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los
banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a las autoridades de control para
enjuiciar a los banqueros que hubieran violado la ley. La supuesta autonomía del Banco
Central saltó en pedazos frente a los intereses de los sectores bancarios ligados a la
oligarquía costeña. La emisión de moneda se desbocó, lo que no impidió la quiebra de
la mitad de los bancos comerciales. En julio de 1999, se bloquearon los flujos
internacionales de capital y, al final del año, el PIB había caído más del 7%.
Desde 1999 se percibía que los dos elementos de debilidad de la coyuntura
económica eran la fragilidad del sistema financiero y la debilidad fiscal, pero las
autoridades no pusieron límites a la ayuda a los bancos con problemas y los
desembolsos recibidos por préstamos de liquidez y subordinados entre diciembre de
1998 y diciembre de 1999 superan los 5.000 millones de dólares (Villalva, 2002)39
.
Como decíamos, para procesar el “salvataje bancario” el gobierno había creado
la AGD, con el fin de administrar los bancos que quebraron por el uso indebido de los
depósitos de la ciudadanía, con lo que emergió a la opinión pública un complejo
engranaje de gestión bancaria ilegal, sustentado en una política de créditos sin ningún
tipo de respaldo financiero, a empresas pertenecientes a los mismos grupos económicos
propietarios de las entidades bancarias, carteras vencidas y otros procedimientos de
gestión reñidos con la ley. La laxitud de las normas y la incapacidad y complicidad de
las autoridades de control financiero degeneraron en la extensión de la crisis a un
número cada vez mayor de instituciones. En la práctica, la intervención estatal no pudo
evitar la quiebra del sector y sirvió, más bien, para socializar las pérdidas privadas a
través de impuestos, inflación y pérdida de la moneda nacional.
Con ello, se perdió el manejo de la política cambiaria y monetaria, se dio una
drástica disminución de la demanda interna, y se generó un ataque especulativo sobre el
tipo de cambio facilitado por la adopción de un régimen de flotación en enero de 1999.
El tipo de cambio nominal comenzó su ascenso incontenible desde 1998, al alcanzar un
nivel de depreciación del 54%, para romper todo referente del pasado con un 197% en
27
1999, y solo en los nueve primeros días de enero de 2000 se depreció en un 23%. La
especulación cambiaria se alimentaba de la descontrolada emisión monetaria realizada
con el objetivo de detener la crisis del sistema bancario, mientras que las tasas de interés
llegavan a niveles insostenibles (Carrasco y otros, 2011: 141).
Estallido de la crisis bancaria y su conversión en crisis monetaria e incidir en
la economía real.
En marzo 1999, frente a la falta de liquidez y débil posición de los bancos, el gobierno
de Mahuad resuelve congelar los depósitos bancarios (“feriado bancario”) cuando el
tipo de cambio era de 5.450 sucres por dólar. Los depósitos se comenzaron a devolver
un años después, una vez adoptada la dolarización, aun tipo de cambio de 25.000 sucres
por dólar, lo que significaba que más de 5.000 millones de dólares en captaciones en
sucres a marzo de 1999 se convertirían en poco más de 1.000 millones un año después,
lo que representó una transferencia de cerca de 4.000 millones de dólares de los
depositantes a los bancos y a los deudores de la banca, estos últimos, frecuentemente los
mismos banqueros.
No obstante, antes del congelamiento bancario, el Banco Central otorgó créditos
de liquidez, muchos de ellos irrecuperables, a los bancos privados del país por cerca de
1.000 millones de dólares, llegando la emisión de bonos AGD para respaldar los
depósitos a los 1.410 millones de dólares, y las posteriores emisiones de bonos y
transferencias de dinero por parte del Ministerio de Economía a la AGD alcanzó los
1.266 millones de dólares. Por lo tanto, se puede decir que el costo de la crisis bancaria
para la sociedad y el Estado superan los 6.000 millones de dólares – cerca del 30% del
PIB de entonces -, lo que convierte a la crisis bancaria ecuatoriana en una de las peores
crisis latinoamericanas conocidas, aunque la pérdida de confianza y el atropello de los
derechos de propiedad que significó, son realmente incalculables40
.
La crisis bancaria se transforma en una crisis monetaria como consecuencia
directa de la Ley AGD, la cual obligaba al Estado a respaldar el 100% de los depósitos
nacionales y extranjeros, sin límite de monto. Como producto de ello, el Gobierno
Central crea los bonos AGD y el Banco Central de Ecuador inyecta liquidez para
adquirir dichos bonos y respaldar los depósitos, generando una depreciación del 400%
de la moneda nacional entre enero de 1999 y enero de 2000, así como una amenazante
aceleración de la inflación mensual. ¿Qué estaba pasando? Que la crisis bancaria y el
28
poder político de los banqueros habían traspasado el peso de la crisis al Estado,
generando la depreciación del sucre y una crisis monetaria, y con ello justificar la
“necesidad de la dolarización”, como sucedió el 9 de enero de 2000, medida
desesperada del gobierno de Mahuad para salvar su gobierno, aunque apenas dos
semanas después sería derrocado por una revuelta indígena-militar, y reemplazado por
su vicepresidente, Gustavo Noboa, quien ratificó la dolarización41
.
En plena secuela de la crisis, y con un país que había detenido el servicio de la
deuda – cuya valoración había caído al 20% en los mercados financieros internacionales
-, al gobierno de Noboa no se le ocurre otra cosa que renegociar la deuda externa “para
normalizar las relaciones con la comunidad financiera internacional”, requisito
“supuestamente básico” para mantener la dolarización42
.
La reducción de la actividad económica, la paralización de la inversión, el cierre
de empresas y el crecimiento del desempleo se veía como males menores de la
situación, ya que la prioridad, una vez más, era el salvamento del sistema financiero,
dado el poder de los grupos económicos vinculados a la banca en la agenda pública, y el
poder económicos se imponía sobre el poder político de una instituciones democráticas
débiles43
.
En este escenario, el gobierno anuncia el default de su deuda Brady, y se
postergó la firma de la carta de intenciones con el FMI y prosiguió la emisión
monetaria44
, generando una desconfianza total de los agentes económicos, la incubación
de una situación para la macrodevaluación y la total pérdida de respaldo político del
gobierno.
Los efectos sociales y políticos de la crisis
Aunque la crisis generó un fuerte deterioro económico, será en la esfera social y política
donde el desastre se hará más evidente, y sus efectos de mayor largo plazo. Los
indicadores económicos apenas revelan la magnitud de la catástrofe social provocadas
por dos décadas de ortodoxia neoliberal, que culminan con la “madre de todas las crisis”
en 1999. Aunque desde 1993, las remesas de la población expulsada al exterior
suavizaba algo la disminución de las condiciones de vida de una parte de la población,
mejorando el ingreso disponible de muchos hogares, el deterioro del empleo, el
descenso del salario real, la reducción del gasto público social, el incremento de la
29
desigualdad salarial, etc. llevarán a un incremento espectacular de la pobreza y a un
incremento sin parangón histórico de la desigualdad social45
.
2. Crisis de Ecuador y la alternativa del Movimiento PAÍS.
La llegada del nuevo siglo pareciera significar para el Ecuador el anuncio de una nueva
etapa histórica, aunque todavía tardará unos años en cristalizar, y esta última etapa de
transición, 2000-2006, envolverá una aparente recuperación económica, en un marco
político-social al límite del agotamiento.
2.1. Las “salidas” de la crisis y sus consecuencias diversas.
El 9 de enero de 2000, el gobierno de Mahuad ante la gravedad de la situación
económica, y su fuerte deslegitimación política – era un gobierno sin partido en el
Congreso Nacional, y fuertemente cuestionado por la protesta social liderada por el
movimiento indígena -, busca la estabilidad económica a corto plazo a partir de “un
salto al vació”, implantando la dolarización (pese a ser desaconsejado por técnicos y
altos funcionarios del propio Banco Central), la cual no le salvó de ser destituido a los
pocos meses, debiendo dejar el gobierno en mano de Noboa, que no sólo mantendrá la
dolarización sino que iniciaría un amplio abanico de reformas neoliberales que
pretendían proseguir la liberalización de la economía, y también y fundamentalmente,
garantizar el servicio de la deuda pública externa y favorecer la penetración del capital
extranjero en el sector petrolero46
.
Durante el período 2000-2006, la política económica pareciera ignorar las
restricciones de oferta que adolecía la economía ecuatoriana, en un momento de fuerte
expansión de la demanda, y su prioridad pasa por “cómo manejar la abundancia de
divisas provenientes de los altos precios del crudo para prevenir la enfermedad
holandesa”, teniendo como principales fantasmas el déficit externo y la inflación, dado
que el exceso de demanda era cubierto por importaciones (Carrasco y otros, 2011: 144-
148).
Bajo esta premisa, en junio de 2002, se aprueba la Ley de “Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal” (LOREYTF), que limita grandemente los
grados de libertad de la política fiscal, y busca claramente garantizar el servicio de la
30
deuda pública externa ecuatoriana. Para que el sector público no generara mayor presión
sobre la demanda interna, se controla la expansión del gasto público en una situación de
mejora significativa de los ingresos públicos petroleros, a través de la creación del
Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento
Público (FEIREP), que se nutre de toda la producción incremental de crudos pesados a
transportarse por el nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), finalizado en el 2002,
así como del 45 por ciento del exceso de ingresos petroleros sobre los presupuestados, y
del superávit presupuestario, si lo hubiere47
.
Macroeconómicamente, el período 2000-2006 es una nueva etapa de auge
petrolero y un nuevo ciclo de abundancia de divisas, con la consiguiente recuperación
de los términos del intercambio, de manera que el crecimiento de la demanda externa
impulsa una recuperación del gasto interno asentado en el auge de las importaciones, y
aunque la economía crecerá a una tasa promedio cercana al 4,5%, este crecimiento no
favorece a la mayoría de la población, ya que se presentaron problemas en el campo de
la producción y el empleo provocados por una insuficiente oferta. La estabilidad
macroeconómica alcanzada con la dolarización no tuvo correspondencia por el lado de
la producción interna, por lo que algunos de los efectos positivos de la reactivación
económica se trasladan al exterior mediante la expansión de las importaciones.
Aunque el tipo de cambio con que se inicia la dolarización permite relanzar las
exportaciones a niveles sin precedentes, sin embargo, como consecuencia de los
desequilibrios en los precios relativos al momento de la dolarización, de la capacidad de
los oligopolios y otros agentes para elevar los precios, y de la parcial reducción de los
subsidios, las tasas de inflación se mantuvieron altas, a pesar de eliminar la emisión
monetaria, la cual no sólo fue reduciendo las ventajas iniciales del sector externo en los
meses posteriores a la dolarización, sino que terminó convirtiéndose en un elemento
negativo para la competitividad del país48
.
La fuerte demanda de las economía emergentes en la economía mundial, elevan
los precios de los productos primarios, favoreciendo los términos del intercambio de las
economías exportadoras como la ecuatoriana, dado que gracias a los buenos precios del
crudo se disparan los ingresos por exportaciones petroleras. Pero, la recuperación del
crecimiento económico se debió fundamentalmente al crecimiento del gasto interno
(que crece a una tasa anual del 7,2% para el período), siendo el consumo el gran motor
económico, sustentado en las remesas de la emigración, la recuperación del nivel de
ingreso de la población en un momento de baja inflación y en factores coyunturales
31
(como la devolución de los depósitos congelados en la AGD), que ahora se dirigen al
consumo de bienes duraderos y no retornan a inversiones financieras. También resultó
fundamental para la reactivación económica el crecimiento de la inversión petrolera (la
más voluminosa desde los años setenta, según Larrea (2002), esencialmente en la
construcción del OCP y las actividades de exploración y explotación de nuevos campos,
que provocaron efectos multiplicados sobre los componentes importados de la oferta de
bienes y servicios, así como la inversión inmobiliaria, que potenció la construcción de
viviendas, edificios departamentales y centros comerciales49
. También el gasto público,
aunque de manera moderada y hasta 2006, contribuyó al crecimiento económico,
aunque la estrategia neoliberal no permitió que se convirtiera en otro eje dinámico de la
expansión económica50
.
La LOREYTF priorizaba el servicio de la deuda externa y su recompra, y
limitaba el crecimiento del gasto primario, que incluye la inversión social, al colocar el
tope del 3,5% de crecimiento anual real. Las preasignaciones de ley reducían
prácticamente a cero las posibilidades de ejercer una política discrecional anticíclica, de
manera que si la dolarización resultó ser una camisa de fuerza para una política
monetaria alienada por el “salvataje bancario”, la nueva Ley reducía al Ministerio de
Economía y Finanzas al papel de “cajero del gasto público” (SENPLADES, 2009:67).
Con la dolarización, la política fiscal pasa a constituirse en el instrumento clave,
y único, de la política macroeconómica, pero bajo la estrategia del ajuste fiscal, las
medidas que se toman son incrementar los impuestos regresivos (IVA, venta
combustibles) y reducir la inversión pública, que pareciera que dejaban poco margen, se
estaría llegando al límite dada la inflexibilidad en la estructura de ingresos y gastos que
impedía cambios profundos y duraderos. La mayor inflexibilidad del gasto público se
encontraba en el pago del servicio de la deuda y los sueldos del sector público, que en
conjunto, durante los noventa, representaba el 65% del total del gasto público. Los
sueldos de los empleados público, que venían experimentando un fuerte deterioro desde
1983, y eran uno de los más bajos de la región, no había margen para recortarlos. Los
ingresos, dada la asignación preestablecida, tampoco dejaban grandes márgenes de
maniobra. Por todo ello, la nueva corriente de ingresos del sector público, debido al alza
de los precios del petróleo se destinó a revalorizar los bonos de la deuda.
Pero como exponen Falconí y Jácome (2002) este ancla nominal extrema no
había modificado la conducta de los agentes, y la necesidad de divisas públicas
incentivaba a los agentes privados o públicos a explotar al límite los recursos naturales
32
sin mejorar las normas o estándares ambientales vigentes, aparentemente autorizados
por las autoridades a una explotación agresiva de los mismos, siendo un claro ejemplo
la construcción del OCP, cuyo trayecto pasa por zonas ambientales sensibles, como el
Mindo. Por ello, en medio de un proceso de descapitalización y de baja eficiencia
institucional de Petroecuador, la dependencia del precio del petróleo abrió un amplio
margen de incertidumbre sobre “las bondades de la dolarización” para dinamizar la
economía ecuatoriana51
.
Bajo estas condiciones favorables de demanda interna y externa, el crecimiento
del producto interno fue bastante satisfactorio, a pesar de las claras restricciones
estructurales de oferta, siendo enormemente preocupante en la actividad petrolera, dado
que pese a las inversiones y los precios favorables internacionales, mantuvo su volumen
de producción estancado, e incluso disminuyó en el largo plazo, en un momento de
creciente demanda interna de combustible y derivados del petróleo, lo que obligó a
elevar las importaciones en un momento de altos precios, lo que significó una salida de
divisas importantes.
Durante el período se prolonga la ortodoxia a la modalidad del crecimiento
económico dado que el gasto interno se ajustó relativamente al producto interno, siendo
financiado desde el exterior sólo con un 3%, lo que reflejaba la baja relación del déficit
de la cuenta corriente respecto al PIB, y el alto nivel de ahorro interno respecto al PIB
para financiar la inversión, aunque éste no pudo sostener el sorprendente ritmo de
inversiones, pese al importante monto de las remesas de los trabajadores en el exterior,
y la inversión extranjera destinada a impulsar la explotación petrolera en los primeros
años.
En los primeros años de la dolarización, particularmente hasta 2003, la
producción interna no pudo competir con la importada, entre otras causas, por la
apreciación cambiaria de los primeros cuatro años, y por el alza de los costos de
producción debida a la alienación de precios de la producción exclusiva para el gasto
interno, impulsada por el nuevo régimen cambiario, lo que resultó ser un desestímulo
por el lado de oferta y problemas de competitividad. Por lo tanto, a las deficiencias
estructurales del aparato productivo para responder a un significativo crecimiento de la
demanda, se unió la apreciación del tipo de cambio real que trajo la dolarización,
afectando fuertemente a la competitividad52
. La progresiva pérdida de competitividad de
la producción local aparece como el principal problema de la dolarización,
produciéndose un deterioro de la balanza comercial53
. En un contexto de apertura
33
comercial, la dolarización impidió utilizar instrumentos que impidieran detener la
pérdida de competitividad de la producción local frente a las economías vecinas, y no se
pudo nivelar las tasas de interés internas y garantizarse el acceso a los mercados
internacionales.
Si bien en un primer momento la dolarización pareciera atenuar parcialmente los
indicadores sociales, las rigideces del esquema monetario se dejaron notar
posteriormente en términos de mayor desigualdad y exclusión social, a partir de los
indicadores de pobreza, inequidad, salarios y empleos54
.
Los efectos sociales de la dolarización.
No obstante, durante estos años los indicadores sociales parecieran evidencia cierta
mejoría relativa, y así, el ingreso disponible da un salto de 300 dólares por persona (en
comparación con las dos décadas anteriores), y aunque el salario real promedio se
recuperó un 30% en relación al período anterior) aunque todavía siga muy rezagado en
relación a los años setenta), no obstante, la participación de las remuneraciones de los
trabajadores en el PIB se reduce (al 18,5), mientras que el excedente bruto de
explotación se eleva a un máximo (81,5%), lo que representa un aumento de nada
menos que 9 puntos respecto al período anterior, y 20 puntos respecto a la relación de
los años setenta. Sin embargo, la tasa de desempleo se mantiene constante (pese a la
fuerte salida de trabajadores del país, y pese al incremento de la demanda interna, que
favorece la producción y el empleo, dado que el proceso productivo trasladaba los
efectos multiplicadores en términos de empleo hacia el exterior (vía importaciones) o en
las actividades informales de baja calificación (Carrasco y otros, 2011:146-147).
Significado de la dolarización55
Con la dolarización se condensa la gestión pública de las reformas neoliberales, donde
las instituciones estatales se convierten en una maquinaria de transferencia de recursos
públicos hacia las elites privadas, gracias a los nexos estables, regulares e
institucionalizados entre determinadas entidades públicas, la clase política y ciertos
grupos económicos y financieros, se trata de acuerdos oligárquicos-mafiosos con altos
niveles de organicidad (SENPLADES, 2009: 65; Andrade, 1999; Ramírez, 2000).
34
Mientras se incrementaba el apoyo sistemático al sector privado, los gobiernos
trataban de disminuir el déficit fiscal reduciendo el gasto social, focalizando cada vez
más su acción, quedando claro que los desequilibrios del sector privado y sus
requerimientos de recursos explicaban el déficit fiscal y el endeudamiento público, y
con ello, las continuas medidas de ajuste fiscal (Izurieta, 2000).
Por otro lado, las reformas fueron controladas por un reducido círculo de altos
funcionarios (ministerio de finanzas y tecnócratas de la Junta Monetaria y del Banco
Central), con bajos niveles de control político dada la debilidad gubernamental, en un
sistema multipartidista enormemente débil poco proclive a las alianzas de gobierno.
La dolarización de la economía generó un efecto político, la rearticulación de los
sectores empresariales, financieros y, en general, de los partidos de centroderecha y
derecha en torno a la propuesta presidencial (apoyo del PSC, PRE y DP y de las
cámaras de empresarios a la propuesta), aunque no pudo parar la contestación social.
Una nueva movilización indígena se estaba gestando desde la convocatoria de
los Parlamentos del Pueblo en cada provincia, que mantuvo conversaciones con el alto
mando militar para la disolución del sistema político imperante. Los indígenas marchan
hacia la capital, y el 21 de enero de 2000, oficiales y tropa del ejército ingresan al
Congreso Nacional, derrocando al presidente en horas, gracias al retiro del apoyo de las
clases dominantes al presidente y al papel arbitral de las fuerzas armadas
(SENPLADES, 2009:65).
2.2. La configuración de una fuerza social alternativa.
Como hemos venido analizando, pareciera que el retorno a la democracia, y su
“transición desestabilizada” no logró poner fin a la inestabilidad política que ha
caracterizado a la sociedad ecuatoriana en los últimos años. Desde la década de los
noventa dicha inestabilidad constituida por el aumento de las desigualdades sociales, la
crisis económica y financiera del país, la irrupción de nuevos e influyentes actores
sociales como el movimiento indígena encabezado por la CONAIE, y los descontentos
de la población frente a las promesas de la democracia, tuvieron como consecuencias la
fragmentación social, el aumento dramático de los índices de pobreza, la pérdida de
confianza en el sistema político y la emigración de más del 10% de la población del
país. La elevada inestabilidad política y económica, aunada al descontento generalizado
de la población, y a la deslegitimación de la clase política también han determinado en
35
gran medida la larga sucesión de presidentes de las últimas décadas y así, desde la
elección de Jaime Roldós hasta la presidencia del actual mandatario Rafael Correa, el
país ha tenido once presidentes con una duración promedio de dos años por mandato
(Fontaine y Fuentes, 2010: 247).
En el año 2000 después del golpe de Estado que derrocó al entonces presidente
Mahuad, asumió la presidencia interina de la república Noboa quién convocó las
elecciones presidenciales y legislativas para finales del 2002. En dichas elecciones,
basándose en un programa de refundación y promesas sociales, obtuvo la victoria el
coronel Lucio Gutiérrez en alianza con la CONAIE, representada por el Movimiento
Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País (MUPPNP) y agrupaciones de izquierda
como el Movimiento Popular Democrático (MPD). La victoria de Gutiérrez, líder del
Partido Sociedad Patriótica- 21 de enero, fundado en el 2000, implicó la derrota de las
formaciones políticas tradicionales y constituye uno de los antecedentes políticos más
importantes antes de la llegada al poder de Rafael Correa (Freindenberg, 2008: 26).
Gutiérrez sin embargo, una vez elegido presidente traicionó los postulados que
le llevaron al poder, aplicando medidas de carácter neoliberal en alianza con los partidos
políticos tradicionales y el poder financiero del país, y en el ámbito internacional,
fomentó una mayor colaboración con los Estados Unidos y la firma de acuerdos
librecambistas. A nivel político, su alianza con el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE),
favorecía el retorno de Bucaram desde el exilio. No obstante, dados los elevados índices
de corrupción y nepotismo de su gobierno y la deslegitimación generalizada de la clase
política, se fomenta la aparición de un heterogéneo movimiento “de los forajidos” que al
grito de que se vayan todos propicia la salida de Lucio Gutiérrez y la posterior asunción
del cargo por su vicepresidente Alfredo Palacio (Ortíz, 2008). A diferencia de las
movilizaciones que llevaron a la destitución de Bucaram en 2007, y al derrocamiento de
Mahuad en el 2000, estas movilizaciones se producen como consecuencia del
progresivo “desborde ciudadano” tanto de la tutela partidista como del comando de
cualquier estructura organizativa (Ramírez, 2010a:87).
Con la asunción de la presidencia de la República por parte de Palacio se
produjo la entrada en política del actual presidente Rafael Correa, en calidad de titular
del Ministerio de Economía y Finanzas. Hasta entonces el economista guayaquileño se
había desempeñado principalmente como académico en la Universidad San Francisco
de Quito y consultor privado. En estos campos, había analizado los diversos periodos de
la economía ecuatoriana y había manifestado públicamente su oposición al modelo
36
neoliberal, además de estar ligado al “Foro Ecuador Alternativo”, un grupo de
economistas, académicos y empresarios que tenían por objetivo la difusión de políticas
diversas a la ortodoxia neoliberal (Ospina, 2009: 200). Su entrada como ministro de
economía supuso por tanto un avance de las fuerzas opositoras al neoliberalismo y la
llegada de una figura externa a los tradicionales círculos empresariales del país, hecho
que no se registraba desde los años noventa (Ramírez y Minteguiaga, 2007).
Durante su breve periodo como ministro de economía, Correa tomó varias
medidas que generaron polémicas a nivel nacional e internacional, principalmente por
parte de los organismos multilaterales. Entre las principales se cuentan la creación de la
Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social del Desarrollo Científico
Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (CEREPS) en sustitución del FEIREP, que
como ya vimos se estableció en el 2002 y reunía los recursos de la venta de crudo
estatal. De este fondo el 70% se destinaba a la compra de la deuda, el 10% para la
inversión social y el 20% restante para casos de emergencia. Con la creación del
CEREPS, el gobierno anunció una nueva distribución de las ganancias obtenidas con el
petróleo, reduciendo el porcentaje destinado al pago de la deuda (que pasaba del 70% al
35%) y aumentando los recursos dirigidos a la inversión social. Por otro lado, en
política exterior se tramitaron una serie de acuerdos en materia energética con
Venezuela, así como la compra de una parte de la deuda pública de ese país (Ortíz,
2008). Estas últimas medidas, conjuntamente al estilo de confrontación expresado por el
entonces ministro lo distanciaron de Palacio y su gabinete. Al cabo de tres meses de su
nombramiento y como consecuencia de la negativa del FMI de conceder un crédito de
100 millones de dólares previamente pactado, Correa renunció a su cargo, dejando la
sensación de ser una persona sensible a las cuestiones sociales.
Por su parte Palacio, pese a haber tomado durante su gobierno medidas de corte
nacionalista como la suspensión de las negociaciones del TLC con los Estados Unidos y
la revisión de la cooperación con los Estados Unidos y el Plan Colombia, no cumplió
con las principales demandas expresadas por la ciudadanía: la reforma política y social,
y la resolución de los problemas inconclusos después de la elaboración de la
Constitución de 1998. Entre estos problemas sobresalían: la existencia de partidos y
movimientos políticos que representaban regiones o intereses económicos específicos;
mecanismos de representación de minorías que fomentaban la fragmentación y erosión
del sistema, un método de asignación de escaños altamente inequitativo que impedía la
formación de alianzas y coaliciones duraderas; dificultades en el proceso de rendición
37
de cuentas; obstáculos a la entrada y participación de nuevos actores en el proceso
político y electoral, y por último, la existencia de mecanismos de bloqueo mutuo entre
la administración pública y el Congreso Nacional. Por estos motivos, una vez concluido
el mandato de Alfredo Palacio, en las elecciones de 2006 pudieron presentarse con
buenas opciones grupos “antisistema” con propuestas de transformación social
encabezados por la figura de Rafael Correa (Fontaine y Fuentes, 2010: 256-257).
2.2.1. Formación de Alianza PAIS, primeras acciones de gobierno y
convocatoria de la Asamblea Constituyente.
Después de la notoriedad pública alcanzada durante la “Rebelión de los Forajidos”56
y
de su breve, pero significativo paso por el Ministerio de Economía, Rafael Correa
Delgado, formalizó su precandidatura independiente a la presidencia de la república el 4
de diciembre de 2005 en un acto celebrado en la Universidad Andina Simón Bolívar
(UASB).
Su candidatura y proyecto transformador pronto pudieron apoyarse en una
plataforma política creada a tal fin y denominada Movimiento Alianza País, expresión
que como acrónimo significa (Patria Altiva y Soberana). Pese a que su creación se
verifica en un periodo determinado, Alianza País es el resultado de un largo proceso
social precedente, fruto de las luchas contra las consecuencias del neoliberalismo.
Constituye por lo tanto la unión fuerzas de carácter local y nacional por la construcción
de un proyecto más amplio de país (Hernández y Buendía, 2011).
Desde sus inicios, el movimiento lanzado formalmente en Quito el 19 de febrero
de 2006 se caracterizó por ser una formación heterogénea. En esta primera etapa reunió
a organizaciones sociales, ambientalistas y políticas de diferentes posturas progresistas
de carácter local y nacional, ligadas por ejemplo a sectores religiosos progresistas con
trayectorias históricas a favor de la revisión de la deuda externa como la Red Jubileo
2000 donde sobresalen las figuras de Alberto Acosta, Ricardo Patiño, Patricia Dávila, y
otros como Iniciativa Ciudadana, Acción Democrática Nacional (ADN), y Movimiento
Alfarista Bolivariano, dentro de los que destacan respectivamente las figuras de Gustavo
Larrea, Manuela Gallegos, René Vargas y otros. Posteriormente a este grupo se unirían
el Partido Socialista Frente Amplio (PS-FA), movimientos humanistas y bases sociales
de varia tipología.
38
Alianza PAIS no es por lo tanto una formación política tradicional y constituye
más bien la expresión de movimientos sociales y agrupaciones ciudadanas de diversa
ideología. A nivel organizativo, la formación cuenta desde sus inicios con dos
estructuras: un buró político conformado por Rafael Correa y una docena de
colaboradores cercanos al movimiento y, una segunda estructura de carácter más
amplio, encargada de realizar el trabajo de base mediante comités barriales, familiares,
zonales y provinciales, siguiendo el modelo de los círculos bolivarianos, organizados en
Venezuela (Freidenberg, 2008: 31).
Las candidaturas de Rafael Correa Delgado como presidente de la República y la
de Lenín Moreno como vicepresidente fueron formalmente presentadas el 29 de julio de
2006. Alianza País, se presentó entonces como un movimiento ciudadano, crítico con la
“partidocracia” tradicional y ajeno a su funcionamiento. En coherencia con sus
postulados y considerando el hecho de que el Congreso Nacional era la institución más
desprestigiada del país tomó incluso la decisión de no presentar candidatos para las
elecciones legislativas.
Durante la campaña presidencial, y especialmente durante la primera fase, el
binomio Correa-Moreno, bajo los lemas de Volver a tener Patria, la Revolución
Ciudadana, y Ecuador ya es de todos, hizo mucho hincapié en la necesidad de reducir
el pago de la deuda pública, la urgencia de prestar mayor atención a la deuda social, y la
obligación de manejar soberanamente la política y la economía del país. A modo de
ejemplo sus primeras promesas básicas de campaña fueron: el rechazo a la firma del
TLC y el impulso a declarar la caducidad del contrato con la empresa petrolera OXY
(Recalde, 2007: 20).
En las elecciones celebradas el 15 de agosto 2006 como expresión de la
heterogeneidad y fragmentación de la política ecuatoriana compitieron 13 formaciones
políticas: 6 de partidos políticos, 2 de alianzas entre partidos y movimientos políticos, y
el resto de movimientos políticos. En la primera vuelta sobresalieron las candidaturas
del empresario bananero Álvaro Noboa, líder del PRIAN (26,83% de los votos), y del
ex ministro de economía Rafael Correa líder de Alianza PAIS (22, 84%) (Recalde,
2007: 16).
Correa, mientras que en la primera vuelta sostuvo un discurso enfocado en la
crítica a la “partidocracia”, como su antagónico, y en la propuesta de una reforma
política e institucional, durante la segunda vuelta, frente a las acusaciones del candidato
rival de querer abandonar la dolarización y de ser un comunista y terrorista, el discurso
39
se moderó, asumiendo tonos más equilibrados en ámbito económico e incluyendo
propuestas concretas de carácter social altamente populares como el aumento de las
transferencias monetarias a través del Bono de Desarrollo Humano y la duplicación del
Bono de vivienda (Recalde, 2007: 21)
Con los objetivos apenas descritos, y por la necesidad de convertir en realidad el
sueño de:
“Un país alegre, optimista, propositivo. Un país en donde no haya nadie sin
futuro. Un país que trascienda y tenga sentido para todas y todos. Un país
solidario y comprometido con las angustias de sus habitantes dentro y fuera de
sus fronteras, así como los retos de la humanidad…” (Alianza País, 2006)
El Plan de Gobierno de Alianza País incluía los siguientes ejes programáticos:
La revolución constitucional y democrática: orientada a plasmar en un nuevo texto
constitucional las bases de la transformación social, económica y política del Estado.
La revolución ética: que conllevaría un combate frontal a la corrupción y a la evasión
fiscal, así como el establecimiento de mecanismos de transparencia en la administración
pública.
La revolución económica y productiva: finalizada a establecer un nuevo modelo
económico, distinto del neoliberal, más inclusivo que priorizase las personas sobre el
capital.
La revolución educativa y de salud: a través de la elaboración y promoción de políticas
públicas orientadas a combatir los fuertes rezagos que vive el país en estos sectores.
La revolución por la dignidad, la soberanía, y la integración latinoamericana: cuyo
objetivo principal era la necesidad de asumir posturas más favorables a los intereses
nacionales, reformando las relaciones internacionales del país en ámbito económico y
político, promoviendo una más estrecha colaboración con los países latinoamericanos.
En la segunda vuelta, Correa obtuvo la victoria con el 56,67% de los votos,
frente a su oponente Álvaro Noboa. A nivel político su llegada no sólo implicó un
recambio en el poder sino que provocó una importante transformación del sistema
político ecuatoriano determinando prácticamente la desaparición de los partidos
políticos tradicionales como el Partido Social Cristiano (PSC), Izquierda Democrática
(ID), Democracia Popular-Democracia Cristiana (DP), Partido Roldosista Ecuatoriano
(PRE), con los que Ecuador retornó a la democracia en 1979 y que se han alternado en
el poder a lo largo de las últimas décadas (Machado, 2007).
40
Primeras actuaciones del Gobierno
Una vez asumida la presidencia de la república el 15 de enero de 2007, Correa mediante
el Decreto 002 decidió dar inicio al proceso de convocatoria de la Asamblea
Constituyente, su gran caballo de batalla. Este proceso se caracterizó por generar
diversas polémicas en torno a algunas decisiones legales tomadas por el Ejecutivo que
no recibieron el apoyo del legislativo, controlado entonces por la derecha, y en el que
Correa tenía sólo el apoyo de las bancadas de Nuevo País y el Partido Socialista.57
Pese
a esto, el 15 de abril de 2007 en la consulta popular realizada, el 81,72% de los votantes
ecuatorianos se pronunció a favor de la creación de una nueva Carta Magna (Conaghan
y De la Torre, 2008: 118).
Además de la convocatoria a la Asamblea Nacional y de la oposición frente a la
partidocracia, desde el inicio de su mandato surgieron otros ámbitos de confrontación
entre el gobierno y la oposición como el sector bancario y financiero del país, los
medios de comunicación y la élite guayaquileña, núcleo de concentración del poder
financiero y económico del Ecuador. Pese a ello, durante los seis primeros meses de
gobierno en cumplimiento con el programa de Alianza País y de las promesas
electorales, Correa en contraposición a la ortodoxia neoliberal relanzó el Estado al
protagonismo en materia de planificación de desarrollo nacional, regulación de la
economía, administración de las finanzas y redistribución de la riqueza. Algunas de las
acciones más simbólicas al respecto, fueron la sustitución del CONAM (Consejo
Nacional de Modernización del Estado) por la Secretaría Nacional de Desarrollo
(SENPLADES) y la creación del Plan Plurianual de Desarrollo (2007-2010) (Ramírez y
Minteguiaga, 2007, p. 91).
En la misma medida, el Estado asumió algunas de las funciones de regulación
perdidas en el periodo precedente, intentando garantizar la libre competencia entre
entidades financieras locales y nacionales.58
Otras acciones sobresalientes de estos
primeros meses de gestión fueron la autorización para la creación de una Comisión de
Auditoría para la revisión de la deuda pública del Ecuador59
y aquellas medidas
dirigidas a recuperar la banca pública de desarrollo a través de la redefinición de los
roles de Banco Nacional de Fomento (BNF) y de la Corporación Financiera Nacional
(CFN). A nivel social se duplicó el bono de pobreza, se extendió el de vivienda y se
abrieron nuevas líneas de crédito para medianos y pequeños productores. Del mismo
modo, se defendieron las tarifas diferenciadas en los servicios públicos, la continuidad
41
de los subsidios de gas y gasolina, y en vistas de la Asamblea Nacional, el gobierno y
otras fuerzas de izquierda plantearon la recuperación de la propiedad pública de los
recursos estratégicos como el agua, la biodiversidad y la energía (Ramírez y
Minteguiaga, 2007, pp. 93-96).
En materia de política exterior el nuevo gobierno promovió un mayor
acercamiento a los países latinoamericanos y especialmente a países como Venezuela,
Bolivia, Brasil y Argentina, mientras que en ámbito extrarregional fomentó un mayor
diálogo con potencias como Irán, Rusia y China. Intentando aplicar una política
soberana promovió asimismo el Plan Ecuador en oposición al Plan Colombia y la
renegociación del Acuerdo de concesión de la base de Manta a los Estados Unidos.
Una vez en el poder, Alianza País amplió su estructura e integró nuevas
formaciones y colectivos políticos y sociales como Ruptura de los 25, Foro Urbano y
Polo Democrático. De cara a las elecciones a la Asamblea Constituyente creó una
coalición de gobierno llamada “Acuerdo PAIS” integrada por Alianza PAIS, Nuevo
PAIS y Alternativa Democrática (Freindenberg, 2008, p. 30). En las elecciones del 30
de septiembre de 2007 Acuerdo País logró una importante mayoría y obtuvo 80 de 130
escaños para la Asamblea Constituyente, desarrollada en la ciudad de Montecristi
(Manabí), cuna de Eloy Alfaro, líder de la revolución liberal ecuatoriana y uno de los
más importantes reformadores de la historia del país, además de inspirador del
movimiento (Ortíz, 2008).
Con esta elección, Correa obtuvo su segunda victoria decisiva, después de la
aprobación de la consulta popular en apenas un año de gobierno. El éxito de sus
resultados y la frecuente utilización de este mecanismo en periodos posteriores le han
valido a su presidencia el calificativo de plebiscitaria (Conaghan, 2008).
Respecto a la Asamblea, una de las características más importantes que pusieron
en evidencia quienes votaron a su favor fue la superación por la primera vez desde el
retorno a la democracia, de la clásica división regional costa-sierra. En la misma
medida, fueron significativos el elevado índice de popularidad del presidente de la
república (superior al 80%) frente al excesivamente bajo apoyo a los partidos y al
Congreso (4%). Correa era además el único presidente de la historia moderna de la
democracia ecuatoriana que no sólo ganaba sin sostenerse en un partido político
caracterizado como tal, sino que empezaba a gobernar sin ninguna representación en el
Congreso, hecho que permitió el surgimiento de una dinámica de confrontación de
tintes personalistas (Ramírez y Minteguiaga, 2007).
42
El 16 de octubre de 2008 se proclamaron los resultados definitivos del refe-
réndum aprobatorio de la Nueva Constitución, en el que el Sí obtuvo 63,93% y ganó en
23 de las 24 provincias. Dicho proceso implicó un extenso debate en torno a hechos
como la economía, el modelo de desarrollo, la democracia y la plurinacionalidad del
país (Hernández y Buendía, 2011).
La Asamblea, cuestionada desde sus inicios por la oposición respecto a su
legitimidad, su carácter plenipotenciario, la capacidad de determinar o no el cierre del
Congreso, así como la presencia predominante de Alianza País y la constante
intervención de Correa en las decisiones del bloque, se inauguró en Montecristi el 30 de
noviembre de 2007 y empleó ocho meses, dos de ellos de prórroga en elaborar el nuevo
texto constitucional. Una vez instalada ratificó a Correa en la presidencia, se revistió de
capacidad plenipotenciaria y ordenó el receso indefinido de las funciones del Congreso
(Ramírez, 2008).
Su funcionamiento debido a la heterogeneidad de sus miembros tampoco estuvo
libre de tensiones. La mayoría de estas tensiones derivaban sin embargo de las
diferencias presentes dentro de Alianza País, una agrupación donde confluían posturas
desde izquierdistas hasta de centro derecha, y cuyas posiciones frente a temas como el
nuevo modelo de desarrollo, el ecologismo, los derechos civiles y la política fiscal eran
muy diversas. Estos últimos fueron justamente los temas más problemáticos. A
diferencia de las reformas en la política tributaria o laboral que alcanzaron consenso con
relativa facilidad, temas como el nuevo modelo de desarrollo, el destino de los recursos
naturales, el ecologismo y los derechos civiles y sexuales incluso provocaron rupturas
dentro del bloque oficialista (Ramírez, 2008; Ospina, 2009 a, b y c).
Las distintas visiones frente a estos argumentos ya habían sido expresadas
durante los primeros meses del gobierno pero se intensificaron durante la Asamblea. Así
por un lado, las disputas manifestadas entre asociaciones civiles, grupos de mujeres,
iglesias y colectivos conservadores acerca de cuestiones como el aborto y el matrimonio
entre personas del mismo sexo concluyeron con la renuncia de dos asambleístas
contrarios a la ampliación de derechos sexuales y reproductivos. Por otro, las posiciones
favorables a limitar la explotación y extracción de los recursos naturales, a ampliar los
derechos de los pueblos indígenas sobre los mismos y la defensa del agua como derecho
humano fueron sostenidas por el presidente de la Asamblea Alberto Acosta, mientras
que la tesis de explotación y comercialización de los recursos naturales como factores
43
necesarios para fomentar al desarrollo fueron defendidas por Correa y una amplia
mayoría del bloque oficialista (Ramírez, 2008).
En la celebración de la Constituyente también jugó un papel muy importante la
discusión acerca de la prolongación o fin del debate de la Asamblea constituyente.
Mientras que algunos, encabezados por Acosta, a fin de no disminuir la legitimidad y
calidad de la Constitución eran contrarios a sacrificar el debate del texto por la premura
del plazo de entrega establecido el día 26 de julio, otros, entre los que se incluía el
presidente Correa, aduciendo los crecientes costos políticos y los peligros de desgaste
del proceso se mostraban contrarios a alargar el debate y expresaban la necesidad de
concluirla en los plazos previstos acelerando la aprobación de los artículos (Gudynas,
2008).
La disputa por los plazos de la Asamblea concluyó con el retiro del apoyo
político a Alberto Acosta por parte del bloque oficialista y el nombramiento de
Fernando Cordero como nuevo presidente. Acosta quién además de defender la
extensión del plazo de discusión había manifestado también su rechazo frente al pedido
del presidente Correa de conceder la Amnistía al ex presidente Gustavo Noboa y a otros
actores involucrados en un presunto caso “de peculado” durante la negociación de los
bonos global de la deuda externa en su administración, renunció a la presidencia de la
Asamblea, volviendo a ocupar su sitio como constituyente.
Durante la presidencia de Fernando Cordero se aceleraron los tiempos de
aprobación y discusión de los artículos. La “prisa” por concluir el texto provocó en una
ocasión la aprobación de cerca de 200 artículos y la sucesiva denuncia de modificación
de versiones finales de algunos de ellos, desprestigiando de esta forma la última fase de
este importante proceso (Ospina, 2009b: 214). Pese a ello, el texto definitivo fue
aprobado con 94 votos a favor sobre 126 presentes por parte de la Asamblea
Constituyente y para su entrada en vigor se convocó un referéndum aprobatorio.
Una nueva Constitución
En el referéndum del 28 de septiembre de 2008, la actual Carta Magna del país fue
aprobada con una amplia mayoría, el 63,9% de los votos válidos. Resultado del proceso
de transformación experimentado por la sociedad ecuatoriana entró en vigencia con su
publicación en el Registro Oficial Nº 449, el 20 de octubre de 2008.
44
Fue la primera Constitución que desde 1869 además de ser aprobada por una
Asamblea Constituyente fue discutida y votada por la población (Hernández y Buendía,
2011: 134). Su texto constituido por 494 artículos, distribuidos en 33 títulos
constitucionales fue ampliamente consensuado y debatido en la Asamblea Constituyente
de Montecristi. Su contenido además, de forma inédita para la historia del país fue
conocido por cerca del 62% de los electores (Acosta, 2008).
La elaboración de sus artículos contó también con una altísima participación
ciudadana estimada en más de 150 mil personas, dentro de las que se incluyen los
migrantes ecuatorianos, representados por los 6 escaños designados para este fin.
Dentro de este proceso que incluyó millares de iniciativas personales y colectivas se
celebraron además “Asambleas Itinerantes” a través de las cuales los asambleístas
conocieron en directo las problemáticas del país (Salazar, 2009, p. 332).
En virtud del número de propuestas, del nivel de participación y discusión, la
Vigésima Carta Magna del Estado, aprobada en 2008 es un proyecto colectivo que
refleja las reivindicaciones y exigencias de gran parte de la sociedad ecuatoriana
(Acosta, 2008). La misma declara en su artículo 1 que el Ecuador es:
“Un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático,
soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se
organiza de forma republicana y se gobierna de manera descentralizada”
(Constitución, 2008).
A nivel político el nuevo texto refuerza ampliamente el papel del Ejecutivo,
declara la Asamblea Nacional como titular de la Asamblea legislativa en lugar del
Congreso Nacional, ofrece una propuesta de descentralización y autonomía territorial y
establece la asunción por parte del Estado del control exclusivo de sectores estratégicos
como energía, agua, biodiversidad, minería y telecomunicaciones. Desde el punto de
vista institucional por el contrario, implicó la reforma de la estructura e institucionalidad
del Estado, añadiendo a las funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial, la “Función de
Transparencia y Control Social” y la “Función Electoral” (Salazar, 2009).
No obstante, y aunque posteriormente nos extenderemos en este punto, las
principales propuestas constitucionales radican en sentar las bases de un nuevo modelo
socioeconómico cuyo objetivo central es alcanzar la justicia y la inclusión social por
medio del “Buen Vivir” o “sumak kawsay”, y cuya figura central es el ser humano.
Este último concepto, derivado de las cosmovisiones andinas y sus creencias
acerca de la vida comunitaria recupera la importancia de ámbitos tradicionalmente
45
excluidos de las visiones clásicas de desarrollo como la importancia de la naturaleza, la
armonía total con la comunidad y el cosmos y la felicidad (Acosta, 2008).
La propuesta de construcción de un nuevo modelo socioeconómico tiene como
instrumentos el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo definido en su
artículo 275 como:
“el conjunto organizado, sostenible y dinámico, de los sistemas económicos,
políticos, socio-culturales y ambientales que garantizan la realización del buen
vivir, del sumak kawsay” (Constitución, 2008).
Para cumplir con este fin se proclama la recuperación del papel del Estado en la
planificación del mismo a través de la consecución de sus objetivos, la garantía del
ejercicio de los derechos y el cumplimiento de cuanto establecido en la Constitución.
Su texto, amplia además los derechos políticos, sociales, económicos y culturales de los
pueblos y nacionalidades que conforman el país, introducidos en la Constitución de
1998, y reconoce por primera vez los derechos de la naturaleza. Respecto a las
relaciones internacionales del país promueve la integración de América Latina y declara
el Ecuador un territorio de paz con la relativa prohibición de bases extranjeras.
Dada la importancia del fenómeno migratorio para el país, con más del 10% de
su población que reside fuera del territorio nacional, la Constitución recoge algunas de
sus aspiraciones y dedica 58 artículos al fenómeno, abordado desde la perspectiva de la
movilidad humana. Al respecto cabe destacar su enfoque ampliamente garantista en
materia de derechos que la han convertido en un marco jurídico de referencia a nivel
regional e internacional.
En base al régimen de transición establecido por la nueva Carta Constitucional,
una vez aprobada, fueron convocadas elecciones generales para el 26 de abril de 2009
donde el binomio Correa-Moreno se impuso por mayoría absoluta con el 51,99% de los
votos para el periodo 2009-2013.
46
3. ¿Un Proyecto “de país” desde el gobierno de Alianza País? La
definición del Proyecto a partir de sus documentos básicos.
En este apartado trataremos de realizar una primera interpretación de lo que pareciera
ser la estrategia de desarrollo del gobierno de Correa implícita en su proyecto político,
a partir del análisis de los documentos programáticos del Movimiento Alianza País y su
gobierno, siendo conscientes de que tanto el complejo proceso que permite acceder al
poder a esta formación política - descrito en las páginas anteriores -, como los escasos
años de gobierno, hacen difícil concretar un proyecto, que como los propios interesados
proponen es un proyecto en construcción con la sociedad ecuatoriana, por lo cual
estará fuertemente condicionado por una realidad cambiante (económica, política y
social), que van marcando los límites del propio proceso.
No obstante, y a pesar de estas dificultades, entendemos que existen elementos
suficiente como para identificar el tipo de desarrollo por el que se apuesta
decididamente desde el proyecto político, aún con las dificultades y contradicciones que
un proceso de estas características va generando día a día. Pasemos entonces a
identificar las ideas básicas de la estrategia de desarrollo “deseable” que encontramos en
los textos programáticos elaborados y difundidos en apenas los últimos cinco años, y
que marcan el rumbo de las transformaciones que está viviendo el país.
PLAN DE GOBIERNO DEL MOVIMIENTO PAIS, 2007-2011. ¡Porque otro
país es posible! Un primer gran paso para la transformación radical del
Ecuador (12 de mayo de 2006). “Propuesta en construcción colectiva”.
Se trata del Programa con el que la fuerza política Movimiento PAÍS (Patria Altiva i
Soberana) se presenta a las elecciones de 2006, y que plantea como una propuesta en
construcción colectiva su interpretación de los principales problemas del país, y la
forma de abordar su solución desde una opción de poder: la Revolución Ciudadana.
Estamos, entonces, ante un documento programático diverso, donde encontramos, desde
un discurso genérico de identificación de valores y de intenciones – el país que
soñamos-, a un análisis crítico de la realidad ecuatoriana y su problemática – que
justificaría el cambio radical de la situación actual a través de una GRAN MINGA -,
hasta una propuesta del desarrollo y tipo de sociedad a la que se aspira; así como lo que
47
podría considerarse un programa (de gobierno) a partir de lo que se define como
principales ejes programáticos que sustentarían esta transformación radical del
Ecuador, donde se recogen distintas líneas de acción, que a nivel esquemático se
concretarían en la realización de las cinco revoluciones: constitucional y democrática,
ética, económica y productiva, educación y de salud, y por la dignidad, la soberanía y
la integración latinoamericana (véase recuadro 1), cada una de ellas expresada en
diversas propuestas de reforma política, a partir de la convocatoria de una Asamblea
Constituyente que se presenta como el instrumento imprescindible para el cambio.
En este primero documento programático se habla de una nueva estrategia de
desarrollo, dado que desde una base progresista (donde se sitúa el grupo), se rechaza
tajantemente el modelo neoliberal (cuyo ciclo se declara agotado en la región), siendo
necesario definir otras estrategias reales de desarrollo, donde el crecimiento económico,
la modernización y el cambio tecnológico aparecen como “medios para llegar al
desarrollo” (no son un fin en sí mismos), dado que el objetivo es satisfacer las
necesidades intrínsecas del ser humano, el desarrollo humano60
; pasándose a describir
aspectos significativos de esta nueva estrategia que debe incorporar, entre otros: la
sustentabilidad, la heterogeneidad y diversidad del país, el entorno internacional donde
se desenvuelve para generar nuevas formas de inserción, la planificación económica y la
reforma del Estado o la descentralización y la autonomía.
Recuadro 1. Ejes programáticos para la transformación radical del Ecuador:
1. La Revolución constitucional y democrática, a partir de:
La reforma política a través de una Asamblea Nacional Constituyente
La descentralización de la gestión del Estado.
2.Una revolución ética, con un combate frontal a la corrupción, a partir de:
La revocatoria del mandato presidencial.
La Garantía del cumplimiento de los derechos civiles y políticos
El combate radical a la corrupción.
El establecimiento de mecanismo de transparencia en la administración pública.
La creación de un sistema de adquisiciones públicas
La auditoría de la deuda externa y de los recursos del estado.
3.Una revolución económica y productiva, a partir de:
La reactivación productiva y la generación de empleos, a través de:
Una política de empleo enfocada sobre todo en los y las jóvenes.
Una política salarial justa e incentivadora
La estabilidad laboral
La promoción de las propias iniciativas de la economía popular vinculadas al desarrollo local.
El fomento de las pequeñas y medianas empresas
El fomento del turismo alternativo y sostenible
La reingenería del sistema financiero público y privado.
Una política soberana de inserción en el mundo
La promoción del empleo a través de un plan de vivienda nacional, con:
Fomento de procesos locales de construcción de vivienda participativa
Programas de financiamiento dirigido a la compra de vivienda en nuevos proyectos habitacionales
48
Aplicación de una política rural y agropecuaria sustentada en la soberanía alimentaria.
Redistribución de tierras.
Política soberana de deuda externa.
Una política de compra pública preferentemente a productores nacionales
La democracia económica y el desarrollo sustentable, a partir del:
Fomento de la competitividad nacional.
Política energética soberana
Declaración efectiva como sectores estratégicos del sector eléctrico y del sector de las
telecomunicaciones
Armonía con la naturaleza
4.Revolución educativa y de la salud. Construcción de una política educativa para la era del conocimiento y la información.
Política de salud universal
Protección social que atienda a la población vulnerable desde una perspectiva de derechos e inclusión.
Apoyo decidido a los emigrantes y sus familias.
5.Revolución de la dignidad, la soberanía y la integración latinoamericana. Apoyo a un nuevo orden internacional, social, político, ecológico y cultural en el mundo.
Relaciones soberanas con los organismos internacionales.
Una verdadera integración latinoamericana.
PROGRAMA ECONOMICO DEL GOBIERNO NACIONAL, 2007-2010.
Una vez asumido el gobierno de la nación, Alianza País reactualiza su “Plan de
Gobierno” a través de un programa de actuación que parte de un diagnóstico muy crítico
de lo acontecido en el país en las últimas década de dominio neoliberal, tratando de
elaborar una Propuesta hacia una economía orientada al bienestar de todos y todas los
habitantes en forma equitativa y eficiente, con énfasis en el sector productivo y la
economía solidaria. Lograr el desarrollo sostenible del Ecuador, con justicia social y
libertad, reposicionando al Estado como planificador, regulador y motor de la
economía en armonía con el sector privado, definida, a partir de la concreción de cuatro
grandes objetivos prioritarios: producción y empleo, integración, equidad y confianza
(véase recuadro 2), que constituyen un Programa de Desarrollo Humano Sostenible y
unas políticas sectoriales en concordancia con ellos, que permita convertirse en un
Verdadero Programa de Estabilidad Económica para el país. Del programa se
desprenden unas metas cuantificables para el año en curso61
, así como una batería de
políticas sectoriales, específicas y cuantificadas, para todo el período de gobierno, 2007-
201062
.
Recuadro 2. Objetivos prioritarios del Programa Económico del Gobierno Nacional, 2007-2010
PRODUCCIÓN Y EMPLEO. Desarrollo de la producción y productividad nacional y generación
de empleo digno. Incrementar la productividad y la competitividad, con énfasis en Mipymes
Invertir en sectores estratégicos y de alta generación de empleo.
Brindar capacitación y asistencia técnica
Implementar estrategias locales para lograr ingresos estables y seguridad económica para los hogares del Ecuador.
49
Mantener la producción limpia que permita el desarrollo sustentable en armonía con el ecosistema
Fomentar la innovación tecnológica aplicada para aumentar la productividad.
INTEGRACION. Posicionamiento estratégico del país en el contexto de su región y frente a la
Cuenca del Pacífico Impulsar procesos de integración productiva, comercial, financiera, energética, cultural de transporte y comunicación con los países
latinoamericanos. Consolidar la posición estratégica del país como punto de unión entre América de Sur y la Cuenca del Pacífico
Promover la integración estratégica que genere ventajas y sinergias en el comercio internacional para el país y sus socios
comerciales: cooperar más que competir.
EQUIDAD. Inclusión productiva y redistribución del ingreso y la riqueza Inclusión social y productiva con base en el desarrollo local.
Fortalecer los procesos de creación de una economía social y solidaria. Redistribuir la riqueza y el ingreso
Potenciar el desarrollo humano
CONFIANZA. Cohesión social, participación, ciudadanía y transparencia. Dinamizar la economía real, basado en el crecimiento productivo y generación de empleo de forma sostenida.
Implementar un manejo eficiente, equilibrado, descentralizado y transparente de las finanzas públicas.
Descentralización de la gestión del Estado Enmarcar las políticas en una planificación nacional y local adecuada
Transparencia y rendición de cuentas en el manejo de recursos públicos.
POLITICAS SECTORIALES – Programa de Verdadera Estabilidad Económica
POLITICA PRODUCTIVA –
Competitividad Expedición de una Ley Antimonopolios y Fomento de la Competencia.
Infraestructura para el desarrollo: vial, eléctrica, petrolera (reducción de costos)
Abaratar costos de insumos, bienes de capital Apoyo a la comercialización (almacenamiento y precios)
Disminución de costos financieros
Promoción de encadenamientos productivos-Clusters Ampliación del sistema de riego
Eliminación de obstáculos y optimización de procesos en la administración pública
Programa de reconversión productiva Programa de tecnología apropiada
Inversión en concectividad
Sistema de compras públicas: Dinamizar la producción nacional
Promover la participación de pequeños y medianos empresarios Garantizar la transparencia
Sector eléctrico: Finalizar el período con un ahorro de 260 millones de dólares por año por déficit tarifario.
Sector petrolero: Desacelerar la caída de Petroecuador en 2007, mantener la producción en 2008 e incrementarla a partir de 2009.
Sector agrícola: Aumentar la superficie sembrada y la inversión y actuaciones a través de instituciones agrarias públicas.
Sector industrial: Incrementar la participación de la industria nacional en las compras públicas (15%), triplicar el monto en I+D (0,2% PIB),
incremento del crédito y elevar las exportaciones no petroleras (igualar a las exportaciones de productos primarios).
POLITICA COMERCIAL E INTEGRACION.
Política comercial activa Manejo tributario y arancelario para: proteger la producción nacional, abaratar los insumos y facilitar la generación de valor y los
encadenamientos productivos.
Implementación de acuerdos comerciales con países con los cuales se mantienen déficit Promover la extensión del ATPDEA
Diversificación del destino de las exportaciones
Impulso a la actividad portuaria
Integración. Incorporación del país al APEC y participación activa plena en el resto de instituciones de la Cuenca del Pacífico.
Acuerdo para transporte aéreo directo entre Ecuador, Asia y América Latina.
Integración energética suramericana (oleoducto y gasoducto Brasil-Venezuela-Colombia-Ecuador-Perú). Integración vial: sistemas multimodales de transporte con países vecinos
Creación del Banco del Sur
POLITICA CREDITICIA Lograr la disminución de los costos financieros para el sector productivo
Mejorar la participación del sector productivo en el crédito
Transparentar información para favorecer la capacidad de elección de los clientes del sistema Activa participación de la banca pública con tasas de interés bajas y crédito de mediano plazo:
PLAN 5/5/5 – hasta 5.000 dólares, 5 año y 5% de interés, por CFN y BNF
Plan de crédito para reactivación productiva con líneas de crédito para la pequeña, mediana y gran empresa por el CFN Plan de Capitalización del BEDE para fomentar el desarrollo seccional
Plan de generación de recursos en el mercado de valores – CFN
Plan de financiación de bienes de exportación ecuatorianos
Plan de financiamiento de cadenas productivas – clusters
50
Creación del Banco del Afiliado y del Migrante
A través de la banca pública se invertirá (en 2007) más de 570 millones de dólares para garantizar el crédito al sector productivo: Sistema Nacional de Microfinanzias – 70 millones – CFN, BNF
Crédito productivo para el sector agropecuario – 150 millones – BNF
Crédito productivo para el sector empresarial – 150 millones – CFN Crédito a los gobiernos seccionales – 200 millones – BEDE
POLITICA FISCAL Redistribuir los recursos a favor de la inversión productiva y de la inversión social. Canalizar recursos para el crédito a través de la banca pública y los sistemas de microfinanzas.
Aumentar la participación de la inversión y el gasto en salud y educación dentro del Presupuesto y como porcentaje del PIB.
Desarrollar programas de vivienda en beneficio de las familias más pobres para reducir el déficit habitacional, mejorar la calidad de vida y generar empleo y reactivación.
Plan de Soberanía Energética, 200 mll$ de ahorro por control del contrabando
Disminuir la participación del IVA en los ingresos tributarios y aumentar la participación del Impuesto a los Consumos Especiales y del Impuesto la Renta.
Aumentar la carga fiscal (ingresos tributarios recaudados/PIB) en 2% en el período de cuatro años del 11% al 13%, a partir de
disminuir la evasión y elusión fiscal, y la ampliación de la base de contribuyentes. Renegociación de la deuda pública, anulando las deudas ilegítimas y mejorando el perfil futuro del servicio de la deuda.
Generar una nueva estructura presupuestaria elevando la inversión social (del 22% en 2006 al 38,4% en 2010) y productiva (del 6,4
al 11%) y reduciendo el servicio de la deuda (del 38,0% al 11,8%).
POLITICA SOCIAL. Impulso del Plan de Generación de Empleo, con crédito y apoyo integral en favor de las mipymes, empresas asociativas y
comunitarias y jóvenes que ingresan al mercado laboral. Reducción de la brecha salarial al reducir los gastos que comprometen el ingreso familiar:
Tarifa dignidad en los servicios públicos
Acceso gratuito a servicios de salud y educación Alimentación escolar, nutrición, útiles y uniformes escolares
Subsidios directos: Bono de Desarrollo Humano y Bono de la Vivienda
Creación de la Subsecretaría de Economía Social y Solidaria en el Mº de Economía y Finanzas
CONSTITUCION DEL ECUADOR, 2008, Asamblea Constituyente
Como exponíamos en páginas anteriores, la nueva Constitución ecuatoriana recoge
buena parte de las demandas y expectativas planteadas por diversos movimientos
sociales a lo largo de las últimas décadas: equidad de género, demandas ambientalistas,
propuestas de seguridad social para distintos sectores de la población, reivindicaciones
territoriales, reformas en educación y salud, un nuevo sistema de justicia y
participación, etc., y aunque la amplitud y diversidad de enfoques existentes, así como
la urgencia con que se planteó su discusión explican algunas de sus falencias, no
obstante, significó un proceso de debate y participación nacional sin precedentes en el
país. A efectos de este trabajo, en este apartado, de los cinco grandes títulos que
componen el texto constitucional vamos a centrarnos esencialmente en el título VI,
enunciado como Régimen de desarrollo, y donde sus capítulos y secciones (un total de
62 artículos, del 275 a 337) se ocupan de definir la estrategia de desarrollo y el tipo de
intervención pública por el que se apuesta, así como de los elementos considerados
estratégicos (sectores, servicios, empresas públicas, agua, seguridad alimentaria,
principios y derechos del trabajo) que son parte fundamental de dicha estrategia de
desarrollo y del papel del Estado.
Entre los principios generales, destacar sus objetivos (art.276):
51
“Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y potencialidades de la población
en el marco de los principios y derechos que establece la Constitución”.
“El objetivo de construir un sistema económico justo, democrático, productivo, solidario y sostenible
basado en la distribución igualitaria de los frutos del desarrollo, de los medios de producción y en la
generación de trabajo digno, estable”.
“Fomentar la participación y el control social, con reconocimiento de las diversas identidades y
promoción de su representación equitativa, en todas las fases de la gestión del poder público”
“Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las
personas y colectividades el acceso permanente y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de
los recursos del subsuelo y del patrimonio natural”.
“Garantizar la soberanía nacional, promover la integración latinoamericana e impulsar la inserción
estratégica en el contexto internacional, que contribuya a la paz y a un sistema democrático y equitativo
mundial”.
“Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades
socioculturales, administrativas, económicas y de gestión, y que coadyuve a la unidad del Estado”.
“Proteger y promover la diversidad cultural y respetar sus espacios de reproducción e intercambio;
recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural”.
En cuanto a la propia definición del sistema económico, destacar:
“El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propone a una
relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene
por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que
posibiliten el Buen Vivir”.
“El sistema económico se integrará por las formas de organización económica pública, privada, mixta,
popular y solidaria, y las demás que la Constitución determine. La economía popular y solidaria se
regulará por ley e incluirá a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios” (art. 281).
Adicionalmente, el mismo artículo enumera los objetivos de dicho sistema
económico, y principalmente del Estado, donde destacan:
“incentivar la producción, productividad y competencia sistémica; asegurar la soberanía alimentaria y
energética; generar procesos de integración regionales, y entre campo y ciudad, e integrales (económico,
social, cultural); impulsar el empleo y los derechos laborales, propiciar un intercambio justo, promover
la distribución equitativa y solidaria de los beneficios generados, etc.”
Se reconocen diversas formas de organizar la producción y su gestión, así como
diversos tipos de propiedad (capítulo quinto, sección primera y segunda, art. 317 a 322),
y la propia democratización de los factores de producción (sección cuarta, art. 332).
Sobre las diversas formas de organizar la producción y su gestión:
“Se reconocen diversas formas de organización de la producción en la economía, entre otras las
comunitarias, cooperativas, empresariales públicas y privadas, asociativas, familiares, domésticas,
autónomas y mixtas. El Estado promoverá las formas de producción que aseguren el buen vivir de la
población y desincentivará aquellas que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza, alentará la
producción que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participación del Estado en el
contexto internacional” (art. 317).
“En las diversas formas de organización de los procesos de producción se estimulará una gestión
participativa, transparente y eficiente. La producción, en cualesquiera de sus formas, se sujetará a
principios y normas de calidad, sostenibilidad, productividad sistémica, valoración del trabajo y
eficiencia económica y social, y deberá articularse al Plan Nacional de Desarrollo” (art. 318).
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Sobre las distintas formas de propiedad:
“El Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad, en sus diversas formas: pública, privada,
comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta. Siempre deberá cumplir su función social y
ambiental” (art. 319)
“Se reconoce la propiedad intelectual con arreglo y en las condiciones de Ley. Se prohíbe toda forma de
apropiación sobre conocimientos colectivos: ciencias, tecnologías y saberes ancestrales. Se prohíbe
también la apropiación de recursos genéticos que contienen la diversidad biológica y la agro
biodiversidad” (art. 320).
“Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar
colectivo, las instituciones del Estado, por causa de utilidad pública o interés social y nacional, podrán
declarar la expropiación de bienes, previa justa valoración, indemnización y pago de conformidad con la
ley. Se prohíbe la confiscación” (art. 321).
“El Estado garantiza la igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres en el acceso a la
propiedad y en la toma de decisiones para la administración” (art. 322).
Para democratizar los factores productivos:
“El Estado promoverá el acceso equitativo a los factores de producción, para lo cual se corresponderá
evitar la concentración o acaparamiento de factores y recursos productivos, promover su redistribución
y eliminar privilegios o desigualdades de acceso a ellos. Desarrollar políticas específicas para erradicar
la desigualdad y discriminación hacia las mujeres productoras, en el acceso a los factores de
producción. Impulsar y apoyar el desarrollo y la difusión de conocimientos y tecnologías orientados a los
procesos de producción. Desarrollar políticas de fomento a la producción nacional en todos los sectores,
en especial para garantizar la soberanía alimentaria y energética, generar empleo y valor agregado.
Promover los servicios financieros públicos y democratizar el crédito” (art. 332).
Como se aprecia en lo expuesto, se trata de romper drásticamente con la
estrategia neoliberal, y la visión impuesta de que el mercado es el motor del desarrollo,
y que éste se define a partir del crecimiento económico, superando esta visión
reduccionista y se sitúa al ser humano, a la población y la sociedad como el centro del
desarrollo, y al Estado como garante de ello. Al reconocerse diversas formas de
organizar la producción, de gestionarla, y de propiedad, se está tratando de consolidar
“otro sistema económico”, que al definirse como social y solidario, pretende romper con
la lógica central y única del sistema capitalista, para encontrar en el objetivo del Buen
Vivir el sentido de la economía y la convivencia social.
En la medida que el Estado se convierte en el garante de derechos, y depositador
de responsabilidades para llegar al “otro desarrollo”, se recupera lo público para la
ciudadanía, fortaleciéndole a través de la planificación, la regulación y la
(re)distribución.
Entre los deberes generales del Estado, destacar los referidos a la intervención
pública (art. 275, 277, 279 y 280) y la política económica (art. 282 a 310):
“Dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo” (art. 277.2)
“Producir bienes, crear y mantener infraestructuras, y proveer servicios públicos” (art. 277.4)
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“El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución
de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La
planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa,
descentralizada, desconcentrada y transparente” (art. 275).
“El sistema nacional descentralizado de planificación participativa organizará la planificación para el
desarrollo. El sistema se integrará por un Consejo Nacional de Planificación, que integrará los distintos
niveles de gobierno, con participación ciudadana; y una secretaría técnica, que lo coordinará. El
Consejo Nacional de Planificación tendrá por objetivo dictar los lineamientos y las políticas que orienten
al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, y será presidido por el Presidente-a de la
República. Los consejos de planificación en los gobiernos autónomos descentralizados estarán
presididos por sus máximos representantes, e integrados de conformidad con la ley. Los consejos
ciudadanos será instancias de deliberación y generación de lineamientos y consensos estratégicos de
largo plazo, que orientarán el desarrollo nacional” (art. 279).
“El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y
proyectos públicos, la programación y ejecución del presupuesto del Estado, y la inversión y asignación
de recursos públicos. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público, e indicativo
para los demás sectores” (art. 280).
En cuanto a la política económica se definen sus fines (art. 282) y se desarrolla
detalladamente la política fiscal (a la que se dedica nada menos que 4 secciones y 16
artículos, del 283 al 299), siendo destacable la concreción de sus objetivos (art. 284), así
como la política monetaria, cambiaria, crediticia y financiera (art. 300), la política
comercial (art. 302 a 305) y el articulado referido al sistema financiero (art. 306 a 310)
(véase recuadro 3). En relación al Presupuesto General del Estado (sección cuarta, art.
290 a 297) se establece detalladamente tanto la estructura orgánica del sector público
como su forma de proceder a la hora de elaborar, aprobar, gestionar y controlar el
presupuesto. En cuanto al régimen tributario (sección quinta, art. 298 y 299), es de
interés la clarificación de sus principios, siendo también de especial interés el apartado
destinado al endeudamiento público (sección tercera, art. 287 a 289), donde se
especifica que el endeudamiento público se sujetará a una serie de regulaciones (art.
287).
En relación a la política monetaria, cambiaria y financiera (sección sexta, art.
300 y 301), se definen objetivos que favorezcan el crecimiento económico con
estabilidad monetaria, pero quizás el elemento más significativo será la asunción por
parte del Ejecutivo de dicha política, haciendo al Banco Central un instrumento de dicha
política, y supeditado a ella. En cuanto a la política comercial (sección séptima, art. 302
a 305) se definen sus objetivos a partir de apoyar los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo y la inserción estratégica del país en la economía mundial, fomentando la
integración latinoamericana, y traspasando al Ejecutivo la función de marcar la política
arancelaria y las negociaciones comerciales.
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En relación al sector financiero, causante principal de la crisis de finales de los
noventa, y representación máxima de los grupos económicos contrarios al proyecto
gubernamental, se trata claramente de regular el sector con el objetivo de reducir su
poder de decisión, y de potenciar que el sector se convierta en un dinamizador de la
economía en su conjunto, favoreciendo el acceso al crédito de todos los agentes
económicos y sociales. Para ello, se tratará de regular la actuación del sector privado, y
potenciar el financiamiento público.
Recuadro 3. Articulado constitucional respecto a las políticas económicas
Art. 282: “Hacer efectivo el cumplimiento de los derechos establecidos en la Constitución, de los
objetivos del régimen de desarrollo y del Plan Nacional de Desarrollo. Asegurar una adecuada
distribución del ingreso y de la riqueza nacional, y mantener la estabilidad económica, entendida como
el máximo nivel de producción y empleo sostenibles en el tiempo, dentro de los límites biofísicos de la
naturaleza”
Art. 283: “Hacer efectivo el cumplimiento de los derechos constitucionales; financiar los servicios,
inversión y bienes públicos; redistribuir el ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios
adecuados; y generar incentivos para la inversión en los diferentes sectores de la economía y para la
producción de bienes y servicios, socialmente deseables y ambientalmente aceptables”.
Art. 284: “Las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno, se conducirán de forma sostenible,
responsable y transparente, y procurarán la estabilidad económica. Los egresos permanentes se
financiarán con ingresos permanentes, y los egresos no permanentes con ingresos no permanentes. Los
egresos permanentes para salud, educación y justicia serán prioritarios y, de manera excepcional,
podrán ser financiados con ingresos no permanentes·”
Art. 285: “Toda norma que cree una obligación financiada con recursos públicos establecerá la fuente
de financiamiento correspondiente. Solamente las instituciones de derecho público podrán financiarse
con tasas y contribuciones especiales establecidas por ley”.
Art. 286: “Las compras públicas cumplirán con criterios de eficiencia, transparencia, calidad,
responsabilidad ambiental y social. Se priorizará los productos y servicios nacionales, en particular los
provenientes de la economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y medianas unidades
productivas”.
Art. 298: “Generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad,
transparencia y suficiencia recaudatoria”, pero sobre todo sus prioridades y objetivos “Se priorizará los
impuestos directos y progresivos”, y “La política tributaria promoverá la redistribución y estimulará el
empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, social y económicamente
responsables”.
Art. 287: “Se recurrirá al endeudamiento público sólo cuando los ingresos fiscales y los recursos
provenientes de cooperación internacional sean insuficientes”.
“Se velará para que el endeudamiento público no afecte a la soberanía, los derechos, el buen vivir y la
preservación de la naturaleza”.
“Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para
infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. Sólo se podrá financiar deuda pública
externa, siempre que las nuevas condiciones sean beneficiosas para el país”.
“Los convenios de renegociación no contendrán, de forma tácita o expresa, ninguna forma de
anatocismo o usura”.
“Se procederá a la impugnación de las deudas que se declaren ilegítimas por el organismo competente.
En caso de ilegalidad declarada, se ejercerá el derecho de repetición”.
“Se prohíbe la estatización de deudas privadas”
“La concesión de garantías de deuda por parte del Estado se regulará por ley”
“La Función Ejecutiva no está obligada a asumir deudas de los gobiernos autónomos descentralizados”.
Art. 306: “Las actividades financieras son un servicio de orden público, y podrán ejercerse, previa
autorización del Estado, conforme a la ley. Tienen la finalidad fundamental de preservar los depósitos y
atender a los requerimientos de financiamiento para la consecución de los objetivos de desarrollo del
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país. Las actividades financieras intermediarán de forma eficiente los recursos captados para fortalecer
la inversión productiva nacional, y el consumo social y ambientalmente responsable. El Estado
fomentará el acceso a los servicios financieros y la democratización del crédito. Se prohíbe las prácticas
colusorias, el anatosicmo y la usura. La regulación y control del sector financiero no trasladarán la
responsabilidad de la solvencia bancaria ni supondrá garantía alguna del Estado. Los administradores
de las instituciones financieras y los que controlan el capital serán responsables de su solvencia. Se
prohíbe el congelamiento o la retención arbitraria o generalizada de fondos o depósitos en las
instituciones financieras públicas o privadas”.
Art. 307: “El sector financiero nacional se compone de los sectores público, privado y del popular y
solidario, que intermedian recursos del público. Cada uno de estos sectores contará con normas y
entidades de control específicas y diferenciadas, que se encargarán de preservar su seguridad,
estabilidad, transparencia y solidez. Estas entidades serán autónomas. Los directivos de las entidades de
control serán responsables administrativa, civil y penalmente por sus decisiones”
Art. 308: “El sector financiero público tiene como finalidad la prestación sustentable, eficiente, accesible
y equitativa de servicios financieros. El crédito que otorgue se orientará de manera preferente a
incrementar la productividad y competitividad de los sectores productivos que permitan alcanzar los
objetivos del Plan de Desarrollo y de los grupos menos favorecidos a fin de impulsar la inclusión activa
de éstos en la economía”.
Art. 309: “El sector financiero popular y solidario se compone de cooperativas de ahorro y crédito,
entidades asociativas y solidarias, cajas y bancos comunales, y cajas de ahorro. Las iniciativas de
servicios del sector financiero popular y solidario recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial
del Estado, en la medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria”.
Art. 310: “Las entidades o grupos financieros no podrán poseer participaciones permanentes, totales o
parciales, en empresas ajenas a la actividad financiera. Se prohíbe la participación en el control del
capital, la inversión o el patrimonio de los medios de comunicación social, a entidades o grupos
financieros, sus representantes legales, miembros de su directorio o accionistas. Cada entidad integrante
del sistema financiero nacional tendrá un defensor del cliente, que será independiente de la institución y
designado de acuerdo a la ley”.
Un interés especial adquiere los apartados dedicados a los sectores considerados
estratégicos, los servicios públicos y las empresas públicas (capítulo cuarto, art. 311-
315), así como la prioridad dada al agua (art. 316) y la seguridad alimentaria (art. 394
a 396), que obliga al Estado a numerosos y diversos compromisos (véase recuadro 4).
Recuadro 4. Articulado constitucional referido a los sectores estratégicos
Art. 311: “Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su
transcendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán
orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social. Se consideran sectores estratégicos la
energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte
y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro electromagnético,
el agua, y los demás que determine la ley. El Estado se reserva el derecho de administrar, regular,
controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad
ambiental, precaución, prevención y eficiencia”.
Art. 312: “El Estado será responsable de la provisión de los servicios públicos de agua potable y de
riego, saneamiento, energía eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y
aeroportuarias, y los demás que determine la ley. El Estado garantizará que los servicios públicos y su
provisión respondan a los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia,
responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad. El Estado dispondrá
que los precios y tarifas de los servicios públicos sean equitativos, y establecerá su control y
regulación”.
Art. 313: “El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de los sectores estratégicos, la
prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes
56
públicos y el desarrollo de otras actividades económicas. Las empresas públicas estarán bajo la
regulación y el control específicos de los organismos pertinentes, de acuerdo con la ley. Funcionarán
como sociedades de derecho público, con personería jurídica, autonomía financiera, económica,
administrativa y de gestión, con altos parámetros de calidad y criterios empresariales, económicos,
sociales y ambientales. Los excedentes podrán destinarse a la inversión y reinversión en las mismas
empresas o sus subsidiarias, relacionadas o asociadas, de carácter público, en niveles que garanticen su
desarrollo. Los excedentes que no fueran invertidos o reinvertidos se transferirán al Presupuesto General
del Estado. La ley definirá la participación de las empresas públicas en empresas mixtas en las que el
Estado siempre tendrá la mayoría accionaria, para la participación en la gestión de los sectores
estratégicos y la prestación de los servicios públicos”.
Art. 314: “El Estado podrá delegar la participación en los sectores estratégicos y servicios públicos a
empresas mixtas en las cuales tenga mayoría accionaria, y se hará de acuerdo al interés nacional y a los
objetivos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo dentro de los plazos y límites fijados en la ley para
cada sector estratégico. El Estado podrá, de forma excepcional, delegar a la iniciativa privada y a la
economía popular y solidaria, el ejercicio de estas actividades, en los casos que establezca la ley”.
Art. 315: “Los recursos naturales no renovables pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible
del Estado. En su gestión, el Estado priorizará la responsabilidad intergeneracional, la conservación de
la naturaleza, el cobro de regalías u otras contribuciones no contributivas, y de participaciones
empresariales; y minimizará los impactos ambientales, culturales, sociales y económicos”.
Art. 316 “El agua es patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio inalienable e
imprescriptible del Estado, y constituye un elemento vital para la naturaleza y para la existencias de los
seres humanos. Se prohíbe toda forma de privatización del agua. La gestión del agua será
exclusivamente pública o comunitaria. El servicio público de saneamiento, el abastecimiento de agua
potable y el riego serán prestados únicamente por personas jurídicas estatales o comunitarias. El Estado
fortalecerá la gestión y funcionamiento de las iniciativas comunitarias en torno a la gestión del agua y la
prestación de los servicios públicos, mediante el incentivo de alianzas entre lo público y lo comunitario
para la prestación de servicios. El Estado, a través de la autoridad única del agua, será el responsable
directo de la planificación y gestión de los recursos hídricos, que se destinaran al consumo humano,
riego que garantice la soberanía alimentaria, caudal ecológico y actividades productivas, en este orden
de prelación. Se requerirá autorización del Estado para el aprovechamiento del agua con fines
productivos por parte de los sectores público, privado y de la economía popular y solidaria, de acuerdo
con la ley” (art. 316).
Art. 395: “Impulsar y facilitar la producción, transformación, agroalimentaria y pesquera de las
pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía popular y solidaria, a fin
de que se destinen fundamentalmente al consumo local y nacional mediante la generación de sistemas de
distribución y comercialización; adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan el
sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de la importación de alimentos;
tomar medidas necesarias para erradicar la pobreza rural, que garanticen mediante políticas
redistributivas el acceso de los campesinos al agua, a la propiedad de la tierra y más recursos
productivos. El Fondo Nacional de Tierras, que se establecerá por ley, regulará el acceso equitativo a
los recursos productivos; fortalecer la diversificación de la producción agropecuaria, que prevalecerá
sobre el monocultivo;…. fomentar políticas agroecológicas que garanticen una alimentación sana
prohibiéndose el uso de productos agrotóxicos que causen daños a la salud y el ambiente;…fortalecer el
desarrollo de organizaciones y redes de productores y consumidores, así como el procesamiento,
comercialización y distribución de alimentos en el marco de un comercio justo, solidario y sustentable,
que garantice la relación de equidad entre el campo y la ciudad, e impida prácticas monopólicas y la
especulación con los alimentos; establecer mecanismo preferenciales de financiamiento para pequeños y
medianos productores, que faciliten la adquisición y gestión conjunta de medios de producción; …
adquirir alimentos y materias primas para programas sociales y alimenticios, prioritariamente a redes
asociativas que vinculen de manera directa a pequeños y medianos productores y consumidores
nacionales”.
“El Estado normará el uso y acceso a la tierra, que deberá cumplir la función social y ambiental en el
marco del derecho a la soberanía alimentaria, con la participación de las organizaciones de los
pequeños y medianos productores campesinos. Se prohíbe el latifundio y la concentración de la tierra,
así como el acaparamiento o privatización del agua y sus fuentes. El Estado regulará el uso y manejo del
agua de riego para la producción de alimentos, bajo los principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad
ambiental”.
Art. 396: “Para desarrollar las políticas de soberanía alimentaria se articularán las instituciones del
sector de producción, comercialización y consumo de alimentos, con la participación de la población y
de las organizaciones campesinas, indígenas y de pescadores”).
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De gran importancia resulta también lo contemplado constitucionalmente
respecto a las formas de trabajo, los 18 principios sobre los que se sustenta, su
retribución (capítulo quinto, sección tercera, art. 323 a 331), así como los apartados
dedicados educación, salud, seguridad social, equidad, dentro del régimen del Buen
Vivir (título VII), donde se recogen los derechos constitucionales a esos bienes
universales y su disfrute a través de las obligaciones públicas (véase recuadro 5).
Posteriormente existe un articulado (art. 327 a 331) que trata de consolidar el derecho al
trabajo, su protección y la igualdad, en diversos colectivos vulnerables: jóvenes,
comunidades, pueblos y nacionalidades, trabajadores autónomos, migrantes,
discapacitados, mujeres. Mientras que en otro apartado (sección tercera, art. 366 a 373)
se recoge lo referente al sistema de Seguridad Social, donde se contempla regímenes
especiales para la policía y fuerzas armadas y los campesinos… “pero sus entidades
formarán parte de la red pública integral de salud y del sistema de seguridad social”.
Recuadro 5. Articulado constitucional referidos al trabajo y la protección social
Art. 323: “ Se reconoce todas las modalidades de trabajo como sectores sociales productivos, sean en
relación de dependencia o autónomos e incluidas las labores de autosustento y cuidado humano. El
Estado protegerá el derecho al trabajo” (art. 323)
Art. 325: “El Estado impulsará el pleno empleo, la eliminación del subempleo y del desempleo”
“Los derechos laborales son irrenunciables e intangibles, será nula toda estipulación en contrario”
“A trabajo igual valor corresponderá igual remuneración”
“Se garantiza el derecho y la liberad de organización de las personas trabajadores, sin autorización
previa. Este derecho comprende el de forma sindicatos, gremios, asociaciones y otras formas de
organización, afiliarse a las de su elección y desafiliarse de los mismos de acuerdo con su voluntad”
“El Estado estimulará la creación de organizaciones de los trabajadores y empleadores de conformidad
con la Ley. Promoverá su funcionamiento democrático, participativo y transparente con alternabilidad
en la dirección”
“Se adoptará el diálogo social para la solución de conflictos de trabajo y formulación de acuerdos”
“Los conflictos colectivos de trabajo, en todas sus instancias, serán sometidos a Tribunales de
Conciliación y Arbitraje”
“Se reconoce el derecho de las personas trabajadoras y sus organizaciones sindicales a la huelga. Los
representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias en estos casos”
“Se prohíbe la paralización de los servicios públicos de salud y saneamiento ambiental, educación,
justicia, bomberos, seguridad social, energía eléctrica, agua potable y alcantarillado, producción
hidrocarburífera, procesamiento, transporte y distribución de combustibles, transportación pública,
correos y telecomunicaciones. La Ley establecerá límites que aseguren el funcionamiento de dichos
servicios”
“La relación laboral entre personas trabajadores y empleadoras será bilateral y directa. Se prohíbe toda
forma de precarización, como la intermediación laboral y la tercerización en las actividades propias y
habituales de la empresa o persona empleadora, la contratación laboral por horas, o cualquiera otra que
afecto los derechos de las personas trabajadoras en forma individual y colectiva. El incumplimiento de
obligaciones, el fraude, la simulación, y el enriquecimiento injusto en materia laboral se penalizarán y
sancionarán de acuerdo con la ley”.
Art. 326: “La remuneración será justa, con un salario digno que cubra al menos las necesidades básicas
de la persona trabajadora, así como las de su familia. Será inembargable, salvo para el pago de
pensiones por alimentos. El Estado fijará y revisará anualmente el salario básico establecido en la ley,
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de aplicación general y obligatoria….. Las personas trabajadoras del sector privado tienen derecho a
participar de las utilidades líquidas de las empresas, en la forma que establezca la ley…”.
“reconociéndose como labor productiva el trabajo no remunerado de autosustento y cuidado humano
que se realiza en los hogares”…. “impulsará la corresponsabilidad y reciprocidad de hombres y mujeres
en el trabajo doméstico y en las obligaciones familiares”… “La protección a la seguridad social se
extenderá de manera progresiva a las personas que tengan a su cargo el trabajo familiar no remunerado
en el hogar, conforme a las condiciones generales del sistema y la ley”.
Art. 366: “El sistema de seguridad social es público y universal, no podrá privatizarse y atenderá las
necesidades contingentes de la población en procura del buen vivir. La protección de las contingencias
se hará efectiva a través del seguro universal obligatorio y de sus regímenes especiales. El sistema se
guiará por los principios del sistema nacional de inclusión y equidad social y por los de obligatoriedad,
suficiencia, integración, solidaridad y subsidiaridad”.
Art. 368: “El seguro universal obligatorio cubrirá las contingencias de enfermedad, maternidad,
paternidad, riesgo de trabajo, cesantía, desempleo, vejez, invalidez, discapacidad, muerte y aquellas que
defina la ley. La prestación de salud y las contingencias de enfermedad y maternidad se bridarán a
través de la red pública integral de salud. El seguro universal obligatorio se extenderá a toda la
población urbana y rural, con independencia de su situación laboral. Las prestaciones para las personas
que realizan trabajo doméstico no remunerado y tareas de cuidado se financiarán con aportes y
contribuciones del Estado. La ley definirá el mecanismo correspondiente. La creación de nuevas
prestaciones estará debidamente financiada”.
Art. 369: “El Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, entidad autónoma regulada por la ley, será
responsable de la prestación de las contingencias del seguro universal obligatorio a sus afiliados”.
Art. 370: “Las prestaciones de la seguridad social se financiarán con el aporte de las personas
aseguradas en relación de dependencia y de sus empleadores-as; con los aportes de las personas
independientes aseguradas; con los aportes voluntarios de los ecuatorianos-as domiciliados en el
exterior; y con los aportes y contribuciones del Estado. Los recursos del Estado destinados para el
seguro universal obligatorio constarán cada año en el Presupuesto General del Estado y serán
transferidos en forma oportuna…”.
El texto constitucional se convertirá, a partir de su aprobación, en la referencia
obligada de cualquier actuación gubernamental, y principalmente del proyecto político
que comienza a estructurarse desde “la planificación”, y que toma forma en el Plan
Nacional de Desarrollo, y posteriormente en el Plan Nacional para el Buen Vivir, donde
se condensa el proyecto político más avanzado del grupo político que apoya al gobierno
de Correa
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND), 2007-2010. Planificación
para la revolución ciudadana, SENPLADES, 2007
Se trata del primer documento programático, elaborado desde la Secretaria Nacional de
Planificación y Desarrollo, bajo la dirección de su Secretario Fander Falconí y la
coordinación de René Ramírez, atendiendo al mandato constitucional (art. 280):
“El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que sujetarán las políticas, programas y
proyectos políticos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la
asignación de recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado
central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter
obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores”.
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En la presentación del documento, aparecen los elementos fundamentales del
Plan: su justificación, los principios que orientan el nuevo desarrollo, las ocho
estrategias para el cambio radical, y los doce grandes objetivos nacionales de desarrollo
humano, además de indicar la lógica de la planificación y la estructura del documento.
Posteriormente, el texto lo que hace es desarrollar todos y cada uno de estos apartados.
En relación a su justificación, se especifica que no se parte de cero, sino que ya
en el Plan de Gobierno del Movimiento País se encontraban los grandes lineamientos de
la agenda alternativa, que se encuentra legitimada con la victoria electoral, lo que
representa un respaldo popular explicito al cambio político y transformación social que
proponen. Se trataría, entonces, de concretar las revoluciones delineadas en el Programa
de Gobierno, para proponer una hoja de ruta, de quiebre y cambio en las trayectorias
históricas del desarrollo y la democracia ecuatoriana. Según allí se reconoce, lo más
significativo del Plan es la ruptura conceptual con el ideario neoliberal, con sus políticas
estabilizadoras y ajuste estructural, con la reducción del Estado, que el neoliberalismo
criollo había implantado en el país.
El Plan contiene un diagnóstico muy crítico sobre los procesos económicos,
sociales y políticos que caracterizaron las últimas décadas63
, con el objetivo de
identificar los principales problemas del desarrollo humano en Ecuador, así como sus
potencialidades, para luego presentar las orientaciones y principios para un cambio
radical en la visión del desarrollo y las transformaciones necesarias para la estrategia de
desarrollo y el modo de Estado a que se aspira.
Como se expone en la primera parte del plan – la conceptual – la ruptura tiene
unas orientaciones éticas dentro de una concepción igualitaria y democrática de la
justicia, expresada en tres dimensiones: la justicia social y económica como base de las
libertades, la justicia democrática participativa y la justicia intergeneracional que
marcan el cambio radical.
Se entiende que sin actuar sobre las fuentes de la desigualdad económica y
política no es posible pensar en una sociedad plenamente libre. Se trata de promover la
construcción de una sociedad que profundice la calidad de la democracia y amplíe sus
espacios de incidencia en condiciones de radical igualdad social y material,
fortaleciendo a la sociedad (y no al mercado, neoliberal, o al Estado, del socialismo
real), como eje orientador del desenvolvimiento de las otras instituciones sociales.
“El principio rector de la justicia relacionado con la igualdad tiene que materializarse en la
eliminación de las desigualdades que producen dominación, opresión o subordinación entre
60
personas y en la creación de escenarios que fomenten una paridad que viabilice la
emancipación y la autorrealización de las personas y donde los principios de solidaridad y
fraternidad puedan prosperar y con ello la posibilidad de un muto reconocimiento”.
La ruptura también se apoya en unos principios (que son desarrollados en el
texto) que sustentan la orientación hacia una sociedad justa, libre, democrática y
sustentable64
.
El concepto de desarrollo (humano) asume una dimensión amplia, ya que
comprende más que el incremento de la riqueza, la expansión de las capacidades y el
despliegue de las facultades, garantizando la satisfacción de las necesidades intrínsecas
de ser humano, lo que significa la satisfacción de las necesidades, la igualdad de
oportunidades y el estímulo del ejercicio de las capacidades como factores
fundamentales para el desarrollo endógeno y el crecimiento económico.
“la consecución del buen vivir en todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la
prolongación indefinida de las culturas humanas. El buen vivir presupone que las libertades,
oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen de modo que
permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas
identidades colectivas y cada uno – visto como un ser humano universal y particular a la vez –
valora como objetivo de vida deseable. Nuestro concepto de desarrollo nos obliga a
reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros a fin de posibilitar la autorrealización
y la construcción de un porvenir compartido”.
El crecimiento económico, la modernización y el cambio tecnológico son
medios para el desarrollo, pero el fin de éste es la ampliación de las capacidades o
libertades de los seres humanos, que son valores en sí mismos. Todo ser humano tiene
derecho a ejercerlas, y en la medida que así lo hace, contribuye a un crecimiento
económico de calidad, a la democratización de la sociedad, y al establecimiento de unas
relaciones sociales más fluidas y solidarias. El crecimiento deja de ser un fin en sí
mismo y se transforma en un medio para facilitar el logro del desarrollo humano a partir
de sus componentes esenciales: la formación y potenciación de capacidades humanas
(que comprende un mejor estado de salud y el acceso apropiado a conocimientos y
destrezas particulares), y el uso efectivo de cada ciudadano de esas capacidades para
auto-realizarse y tener una vida satisfactoria a través del ejercicio de sus facultades y
deseos (trabajo, producción, actividades sociales, culturales, artísticas, políticas, ocio).
El combate decidido a las fuentes de desigualdad económica y política, se dice,
promueve una sociedad plenamente libre, que se construye en una democracia radical,
expresión de la organización social fortalecida y de la plena realización de la
ciudadanía. El Estado es el promotor del proceso y el garante del ejercicio universal de
61
los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, condición
ineludible para anular las relaciones de dominación, opresión o subordinación de las
personas y para crear escenarios sociales y políticos que canalicen su emancipación y
autorrealización.
El objetivo de la estrategia de desarrollo es, entonces, la expansión de las
capacidades de todos los individuos para que puedan elegir autónomamente, de manera
individual o asociada, sus objetivos vitales. El acceso a niveles mínimos de bienes y
servicios no avala dicha expansión; es necesario distribuir de forma igualitaria las
condiciones de vida para potenciar la conversión del consumo de bienes y servicios en
auténticas capacidades humanas, a partir de las cuales se realizarán los proyectos
individuales.
A su vez, la ruptura conceptual de desarrollo y el modo de Estado se plasman en
ocho estrategias generales de cambio (véase recuadro 6), y bajo este marco
(orientaciones, principios y estrategias), el Plan concreta y propone una nueva lógica de
planificación a partir de doce grandes objetivos nacionales de desarrollo humano
(véase recuadro 7) (que ya fueron recogidos en el Plan Plurianual remitido al Congreso
Nacional en marzo de 2007), que conjugan la dimensión social, económica, cultural y
política, que constituyen la esencia de la vida de los seres humanos en sociedad.
Recuadro 6. Estrategias de cambio
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, 2007-2010
Desarrollo interno, inclusión, competitividad y empleo
Relaciones internacionales soberanas e inserción inteligente y activa en el mercado mundial.
Diversidad productiva.
Integración territorial y desarrollo rural.
Sustentabilidad del patrimonio natural.
Estado con capacidades efectivas de planificación, regulación y gestión.
Democratización económica y protagonismo social.
Garantía de derechos
PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR, 2009-2013
Democratización de los medios de producción, (re)distribución de la riqueza y diversificación de las
formas de propiedad y de organización.
Transformación del patrón de especialización de la economía a través de la sustitución selectiva de
importaciones para el Buen Vivir.
Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos
mundiales.
Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana.
Transformación de la educación superior y transferencia de conocimientos en ciencia, tecnología e
innovación.
Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información.
62
Cambios en la matriz energética.
Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible.
Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado constitucional de
derechos y justicia.
Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.
Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización.
Poder ciudadano y protagonismo social.
A la hora de plantear cada uno de los Objetivos, se fundamenta y diagnostica el
estado de la cuestión, a partir de la cual se proponen unas políticas públicas y unas
estrategias que lleven a la consecución de dichos objetivos65
.
Recuadro 7. Objetivos Nacionales del Desarrollo Humano
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, 2007-2010
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial.
Objetivo 2. Mejorar las condiciones y potencialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Aumentar la esperanza y calidad de vida de la población.
Objetivo 4. Promover un medio ambiente sano y sostenible y garantizar el acceso al agua, suelo y aire
seguro.
Objetivo 5. Garantizar la soberanía nacional, la paz y auspiciar la integración latinoamericana.
Objetivo 6. Un trabajo estable, justo y digno.
Objetivo 7. Recuperar y ampliar el especio público y de encuentro común.
Objetivo 8. Afirmar la identidad nacional y fortalecer las identidades diversas y la interculturalidad.
Objetivo 9. Fomentar el acceso a la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso as participación pública y política.
Objetivo 11. Establecer un sistema económico solidario y sostenible.
Objetivo 12. Reformar el Estado para el bienestar colectivo.
PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR, 2009-2013
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad.
Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambienta sano y saludable.
Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la
integración latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas.
Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común.
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la
interculturalidad.
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política.
Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir
Para finalizar este repaso literal del contenido del documento programático
destacar dos aspectos de interés, uno referido a la lógica de planificación, y otro al
contexto macroeconómico donde se plasmarán las políticas públicas.
63
El Plan incorpora una lógica de planificación integradora, basada en un
enfoque de derechos (pretendiendo ir más allá del sectorialismo tradicional), y tiene
como ejes la sostenibilidad ambiental y las equidades (de género, generacional,
intercultural y territorial), lo que significó una gran esfuerzo de coordinación y
articulación interestatal para conjugar problemáticas, políticas y visiones sectoriales con
los grandes intereses nacionales66
, y el Plan recoge un proceso de sistematización de los
planes regionales67
, y se enmarca en un sólido proceso participativo68
, que va más allá
de la elaboración del Plan, ya que abarca su ejecución, seguimiento, evaluación y
contraloría social (pues se pretende superar los viejos esquemas verticales y
tecnocráticos de “la vieja planificación”). El Plan, por su inédito proceso de
participación, es el mayor esfuerzo de planificación nacional realizado desde la
democracia, y marca la ruta de la actuación pública del Gobierno.
En cuanto al contexto macroeconómico se es consciente de las restricciones
estructurales de la economía ecuatoriana (esencialmente de ahorro, interno y externo),
en las que se enmarcará la política pública, y su posible incidencia diversa en términos
de necesidades de recursos públicos, inversión, divisas, etc. que un mayor crecimiento
económico, de empleo e inversión pudieran generar en términos de necesidades de
financiamiento, elaborándose proyecciones desde un escenario base, el impacto
macroeconómico del Plan, tanto en un escenario previsible, “pesimista y optimista”, con
el fin de poder dar respuesta adecuada a las necesidades.
PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR, 2009-2013, Construyendo un
Estado plurinacional e intercultural, SENPLADES, 2009
El Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV), según su presentación, plantea nuevos
retos orientados hacia la materialización y radicalización del proyecto de cambio de la
Revolución Ciudadana, para la construcción de un Estado plurinacional e intercultural
y alcanzar el Buen Vivir para las y los ecuatorianos.
Desde un punto de vista formal, es claro heredero de la Constitución de
Montecristi (a la que se ciñe e interpreta), y sobre todo, del Plan Nacional de Desarrollo
(del cual se incorpora su contenido, su estructura formal y literalmente, buena parte de
su redacción, aunque actualizada). No obstante, también desde una manera formal, el
nuevo Plan incorpora elementos programáticos no incorporados en el Plan anterior,
como son fundamentalmente: a) un mejor y mayor desarrollo del concepto del Buen
64
Vivir, b) un diagnóstico de los 31 meses de la Revolución Ciudadana, y c) la
identificación del nuevo modelo de acumulación y (re)distribución que se propone, para
el logro del Buen Vivir, a partir de la elaboración de una estrategia de cuatro fases, con
un desarrollo mayor y una mejor concreción para el primer período, 2009-2013. En la
medida que estos son los aspectos más novedosos, a ellos nos referiremos en exclusiva,
en esta breve síntesis del documento.
A la hora de tratar de definir el concepto del Buen Vivir se hace referencia a la
larga búsqueda de modos alternativos de vida que han impulsado los actores sociales
latinoamericanos durante las últimas décadas, demandando reivindicaciones frente al
modelo económico neoliberal, y que en la Constitución ecuatoriana han sido
incorporados como principios y orientaciones del nuevo pacto social.
Se parte, como ya comentamos anteriormente, de un rechazo del concepto
convencional de desarrollo asociado a la modernización y el crecimiento económico, y
sobre la base de otros planteamientos del desarrollo a escala humana y del desarrollo
humano se trata de generar conceptos alternativos, “propuestas desde el Sur” que
permitan repensar las relaciones sociales, culturales, económicas y ambientales, y para
ello se propone el concepto de Buen Vivir, que proviene de la aportación de los pueblos
indígenas a este debate desde otras epistemologías y cosmovisiones, entendiéndolo
como Vida Plena, consistiendo alcanzar la vida plena, en “llegar a un grado de armonía
total con la comunidad y el cosmos”.
Se dice, frente a la visión del desarrollo fragmentaria, economicista y centrada
en el mercado y el yo, el Buen Vivir incorpora el nosotros, la comunidad como sustento
y base de la reproducción del sujeto, las relaciones amplias entre los seres humanos, la
naturaleza, la vida comunitaria, el pasado y el futuro en el objetivo de construir la
sociedad del Buen Vivir.
El Buen Vivir, por lo tanto, pretende aplica un nuevo paradigma económico
cuyo fin no se concentre en los proceso de acumulación material, mecanicista e
interminable de bienes, sino que promueva una estrategia económica incluyente,
sustentable y democrática. Una visión que incorpore proceso de acumulación y
(re)distribución a los actores históricamente excluidos de las lógicas del sistema
capitalista, así como a aquellas formas de producción y reproducción que se
fundamentan en principios diferentes a dicha lógica del mercado. El Buen Vivir es
entonces, un concepto complejo, vivo, no lineal, históricamente construido, y que por lo
tanto, estará en constante resignificación.
65
Desde este punto de partida del objetivo final del Buen Vivir se trata de construir
una nueva estrategia de desarrollo que parte de orientaciones éticas y principios que
son los que marcan el camino de este cambio radical que lleva hacia otro desarrollo y
otro Estado dentro de una estrategia de largo plazo que busca concretar un nuevo modo
de generar la riqueza y su (re)distribución para el Buen Vivir. Esto se plasma en doce
estrategias de cambio (véase nuevamente el recuadro 6 para ver las diferencias respecto
al PND) y doce grandes objetivos nacionales (véase también el recuadro 7 y fíjense en
las diferencias en cuanto al nivel de concreción), que ahora se actualizan y se concretan
dentro del nuevo marco constitucional.
En relación al diagnóstico de lo acontecido en los 31 meses de Revolución
Ciudadana, el documento partiendo del análisis de lo acontecido en la etapa neoliberal
(que sigue al PND), se centra en lo realizado desde el gobierno durante su tiempo de
mandato, analizando el significado del cambio político realizado: el quiebre
democrático de la dominación oligárquica, los resultados de las políticas públicas
llevadas a cabo en el período, y los grandes retos por delante, a la hora de aplicar los
cambios recogidos en la Constitución, como faro de dirección.
No obstante, quizás lo más novedoso del documento, en relación a los anteriores
analizados, es el comienzo de concreción de lo que sería la nueva estrategia de
desarrollo por la que se apuesta, prácticamente, a partir de la definición del nuevo
modelo de acumulación y (re)distribución para el Buen Vivir, y la concreción en el
tiempo, definiendo las etapas del proceso, incluso llegando a poner fechas al proceso en
el futuro inmediato al identificar las fases de la nueva estrategia.
Mayor concreción merece el período inmediato (primera fase, 2009-2013,
enunciado como De sustitución de exportaciones), a partir de la definición de doce
estrategias que llevaría al comienzo de la consolidación de este nuevo modelo de
acumulación y (re)distribución. Aunque estas estrategias significan una redefinición y
actualización de las ocho estrategias que aparecían en los planes anteriores, su mayor
concreción en objetivos estratégicos específicos, y la aparición de cuatro nuevas
estrategias da idea de la dinamicidad del proceso de definición y adaptación a la
realidad, y la problemática económica y social del país, que el proyecto político
gubernamental debe asumir.
Por poner ejemplos, ya no se habla de la necesidad de “diversificación
productiva”, sino de la transformación del patrón de especialización de la economía a
través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir; ya no se aspira a
66
unas “relaciones internacionales soberanas e inserción inteligente y activa en el mercado
mundial” sino que ahora se apuesta por un aumento de la productividad real y
diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales, así como una
inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana; no
estamos ante el deseo de sustentabilidad del patrimonio natural, sino por la apuesta por
la sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento del
turismo comunitario. Igualmente, se plantea claramente objetivos específicos en cuanto
a: transformación de la educación superior y transferencia de conocimientos en ciencia,
tecnología e innovación; conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad
de la información; cambios en la matriz energética o inversiones para el Buen Vivir, en
el marco de una macroeconomía sostenible.
Por último, vamos a referirnos a un aspecto parcial, pero significativo del
Proyecto, que tiene que ver con la diversidad de formas de producción a la que hace
alusión el texto constitucional, y que es recogida tanto en el Plan de Desarrollo como en
el Plan del Buen Vivir, y se trata de lo que se entiende por Economía popular y
solidaria.
Aunque no existe una única definición, en estos años se ha ido perfilando las
ideas sobre el tema, entendiendo por economía popular y solidaria:
“el conjunto de actividades económicas y prácticas sociales desarrolladas por
los sectores productivos, de comercio, de consumo, de servicios de tipo popular
con miras a garantizar, a través de la utilización de su propia fuerza de trabajo
y de los recursos disponibles, la satisfacción de las necesidades básicas, tanto
materiales como inmateriales” (Ministerio, 2009),
asumiéndose que, el Gobierno y las entidades estatales, cuyo fin es el Buen Vivir, tienen
la responsabilidad (ya que pueden y deben) de regular las relaciones y acciones sociales,
de manera que lo que se produce y consumo se oriente hacia toda la sociedad
El concepto incorpora dos dimensiones fundamentales: una económica, ya que
se trata de transcender la obtención de ganancias y está vinculada estrechamente a la
reproducción ampliada de la vida a través de estrategias de trabajo y supervivencia, y
otra referida a las prácticas consuetudinarias, ya que se trata de prácticas y formas de
trabajo históricas a través de las cuales los sectores populares aseguran su
reproducción ampliada de la vida. Por lo tanto, la economía popular y solidaria busca
incorporar a la economía popular la incidencia de la economía solidaria como una
estrategia para la reorganización de las relaciones socioeconómicas, que tiene por
67
objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e
inmateriales que posibiliten el Buen Vivir….. El objetivo es la constitución de
relaciones de interdependencia a través de la solidaridad así como la consolidación, a
largo plazo, de nuevos sujetos políticos populares con los que se deben validar los
procesos democráticos y con los que se debe constituir las propuestas de desarrollo del
sector.
La consolidación de una economía popular y solidaria, a la que se aspira, se
fundamenta en el texto constitucional, cuando en el artículo 283 se define el sistema
económico como social y solidario, que reconoce al ser humano como sujeto y fin, y
donde se recogen las distintas formas de organización económica: pública, privada,
mixta y popular y solidaria, la cual se regulará con la ley e incluirá a los sectores
cooperativistas, asociativos y comunitarias, y se pasa a describir los mismos.
También se hace referencia a la misma en una amplia gama de artículos
constitucionales (281, 288, 309, 311, 318, 321 y 325), que se refieren a diferentes
temáticas: soberanía alimentaria, compras públicas, sector financiero, propiedad y
trabajo, así como en el artículo 284 cuando se refiere a la Política económica donde se
definen sus objetivos, y de donde surge la obligación del Estado de dar impulso a la
creación y gestión de activos productivos en la economía popular y solidaria a partir de
diversos tipos de políticas públicas.
A la hora de poner en marcha dicho compromiso existe conciencia de los
números problemas “identificados” en el sector de la economía popular y solidaria, por
ello, en los últimos años se viene insistiendo en la necesidad de promulgar una Ley que
defina y establezca las reglas de organización, promoción, fomento y fortalecimiento
del sector”, ……de manera que “contribuya a la consecución del Buen Vivir a través de
su capacidad de satisfacer las necesidades vitales de la población, constituyéndola en
un sector reconocido, dinámico y pilar fundamental de la economía nacional (FOES,
2009). Una primera valoración de la dimensión de la economía popular y de su
contribución a la economía nacional la realizaremos en el último apartado de este texto.
4. Ecuador, 2007-2011. Cinco años de Revolución Ciudadana.
La aprobación de la Carta Magna y el triunfo en seis elecciones consecutivas en menos
de tres años, pareciera confirmar el apoyo del pueblo ecuatoriano al proyecto político
68
del Movimiento Alianza PAÍS para transformar el Estado y el modelo de desarrollo al
que se había comprometido el gobierno Correa en enero de 2007.
No obstante, la puesta en marcha de la agenda pública que pretendía transformar
el país encuentra una fuerte oposición de los partidos tradicionales y las elites
ecuatorianas, que desafían y bloquean abiertamente las expectativas de cambio
impulsadas por el nuevo gobierno, de manera que los dos primeros años de gobierno
fueron un período de transición política en un contexto de intensa conflictividad en
torno a la redefinición de las reglas del juego político y la reorientación de la economía,
aunque las decisiones gubernamentales evidenciaron ya un nítido distanciamiento con el
modelo neoliberal (SENPLADES, 2009: 80-87).
El gobierno Correa, apoyado en el amplio respaldo popular y favorecido por la
enorme debilidad del sistema de partidos tradicional logró asentar diversos golpes a la
estructura de poder que sostuvo el modelo de Estado y de desarrollo en las últimas
décadas, situándose fuera de la pugna política que caracterizó a las clases dominantes
desde el retorno a la democracia, y enfrentándose abiertamente al bloque de poder69
.
La aprobación de la Constitución, que asienta las nuevas líneas maestras del
proyecto colectivo, y las sucesivas derrotas electorales de los partidos tradicionales y el
deterioro de las formaciones de derechas (PRIAN y PSP) que surgen en plena crisis de
finales de siglo, afianzan el liderazgo de Alianza País para realizar su proyecto de
cambio, que pareciera sustentar la mayoría de la población.
4.1. La plasmación de la estrategia de desarrollo de la Revolución Ciudadana.
El proyecto de transformación radical del modelo de acumulación y del Estado fue
plasmado, como ya expusimos anteriormente, en el Plan Nacional de Desarrollo para el
Buen Vivir, donde de manera clara se exponía “la hoja de ruta” donde el gobierno
pretendía consolidar dicha propuesta, y cuyas líneas básicas pasamos a comentar
brevemente. Se parte de un axioma,
“el nuevo pacto social que la sociedad ecuatoriana ha firmado a partir del
proceso constituyente impulsado por el Gobierno de la Revolución Ciudadana
no puede convivir con una estrategia primaria-exportador, ya que estaría
abocado al fracaso, y por lo tanto, la construcción de la sociedad del Buen Vivir
que imaginamos tiene que estar asociada a la construcción de un nuevo modelo
de acumulación y (re)distribución. No obstante, la estrategia de acumulación
económica y (re)distributiva apenas es una arista de la multiplicidad de
69
enfoques que debe tener una estrategia para alcanzar el Bueno Vivir, pero en
una sociedad donde existen altos niveles de necesidades básicas insatisfechas,
es indispensable materializar alternativas a la estrategia primario-
exportadora”.
Entonces, el nuevo régimen de desarrollo será concebido a partir de la
articulación organizada, sostenible y dinámica de un sistema económico, político,
socio-cultural y ambiental, para garantizar la reproducción de la vida con un horizonte
intergeneracional, que es el centro y la finalidad de la acción estatal y social.
Pero, salir del modelo anterior de manera inmediata resulta inviable, y por lo
tanto, se trata de aplicar un proceso de medio y largo alcance, y avanzar en este
horizonte de manera progresiva y racional. Una estrategia para una economía
endógena y sostenible responde a lineamientos de planificación a mediano y largo
plazo, con un horizonte de 16 a 20 años, que se alcance de manera progresiva (véase
recuadro 8). No obstante, el centro de atención del Buen Vivir durante estos períodos es
la satisfacción de las necesidades básicas de la población en los territorios, a través de
procesos de generación de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo, y en este
marco, la construcción e impulso de una economía popular, social y solidaria
constituye la principal herramienta para incorporar la (re)distribución en el propio
proceso de generación de riqueza.
El centro de la estrategia endógena de generación de riqueza es convertir la
principal ventaja comparativa del país - su biodiversidad -, en valor agregado, gracias
al disfrute del eco-turismo comunitario y la transformación de la información en
conocimiento, bienes y servicios industriales para la satisfacción de las necesidades
básica, y a su vez, para democratizar los beneficios del desarrollo debe redistribuirse
los medios de producción y consolidar una economía social y solidaria, que reparta la
riqueza al momento mismo que se genera.
Si bien el objetivo de la estrategia es generar un tipo de riqueza que tenga como
fin la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, dicho énfasis debe ser
concentrado a través de un proceso sostenible intergeneracionalmente que resulte, al
mismo tiempo, democratizador en sus beneficios, debiendo romperse falsas disyuntivas,
ya que: a) es posible una convivencia armónica entre la conservación y el conocimiento
de la información que tiene la biodiversidad con la satisfacción de las necesidades, b)
la eficiencia debe ser medida no sólo como la construcción de una economía más
productiva, sino, sobre todo, por su contribución a una sociedad más justa que
70
satisfaga las necesidades básicas de la población, y por lo tanto c) el crecimiento
económico está en función de la reproductividad de la vida, la cual tiene primacía
sobre la acumulación económica. Entonces, la tasa de acumulación de la economía
pasa a estar sujeta a los objetivos de la satisfacción intergeneracional de las
necesidades básicas y la (re)distribución, y no al contrario.
Recuadro 8. Fases de la estrategia endógena para satisfacer las necesidades básicas
Primera fase, 2009-2013 – Objetivo prioritario: Acumulación para la transición y profundización de la
redistribución, a través de la sustitución selectiva de importaciones y la transferencia de tecnología
aplicada.
Se trata de impulsar un proceso de sustitución selectiva de importaciones, impulso al turismo y de
inversión pública estratégica que fomente la productividad sistémica, se sienten las bases para construir
una industria nacional y producir cambios sustanciales en la matriz energética, y para ello, se potenciará
ciertos sectores productivos que generen mayor valor agregado, empleo y satisfagan las necesidades
básicas de la población.
Segunda fase, 2014-2017 – Objetivo prioritario: Distribución en la acumulación y consolidación de la
estrategia de sustitución de importaciones, a partir de un superávit energético y limpio, y consolidación
de la industria nacional, los sectores turísticos, fase de creación de I+D tecnológica.
Se trata de incrementar el peso de la industria nacional (y el desarrollo de investigación y desarrollo)
frente a la de base primaria, y consolidar el superávit energético, a partir de energías limpias y bioenergía,
generando riqueza del ecoturismo comunitario y su distribución a través del reforzamiento de la economía
popular, social y solidaria.
Tercera fase, 2018-2021 – Objetivo prioritario: Consolidación de la sustitución de exportaciones y
distribución en la acumulación, a partir de la diversificación y sustitución de las exportaciones,
investigación, innovación y tecnología, fase de innovación tecnológica.
Se trata de consolidar la diversificación y sustitución de exportaciones de mayor valor agregado, mientras
que la industria nacional satisface la demanda interna y genera excedentes de exportación, mientras que la
inversión en ciencia y tecnología debe impulsar la innovación productiva hacia los sectores sustituidos.
Cuarta fase, 2022-2025 – Objetivo prioritario: Consolidar un modelo económico terciario exportador
de bioconocimientos y servicios turísticos, fase de consolidación biotecnológica.
La estrategia tiene como objetivo el despegue de los bioservicios y su aplicación tecnológica, buscando el
predominio de los sectores ligados al conocimiento y los servicios turísticos sobre los primarios.
El período 2009-2013 se concibe como una fase de transición en términos de
acumulación, y por lo tanto, se asume la dependencia de los bienes primarios para
sostener la economía, siendo la (re)distribución el centro del cambio del período, y en
general, de la estrategia de desarrollo (SENPLADES, 2009: 101-133).
El proceso se concibe a través de un proceso de sustitución selectiva de
importaciones, impulso al turismo y de inversión pública estratégica que fomente la
productividad sistémica, se sienten las bases para la construcción de una industria
nacional y producir cambios sustanciales en la matriz energética, motores de generación
71
de riqueza en este período. Para una efectiva sustitución de importaciones se
incentivarán principalmente:
- El desarrollo de industrias como la petroquímica, bioenergía y biocombustibles,
metalmecánica, biomedicina, farmacéutica y genéricos, bioquímica, hardware y
software y servicios ambientales
- Actividades generales de valor agregado con efectos importantes en la
generación de empleo y la satisfacción de las necesidades básicas como son la
construcción (sobre todo de vivienda social), industria de alimentos, pesca
artesanal, artesanía, turismo comunitario, textiles y calzado
- La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente
a ser ambientalmente sostenible a través del fomento de energías renovables y
eficiencia energética.
- Los sectores asociados a iniciativas provenientes de la economía social y
solidaria, al ejercicio de la soberanía alimentaria y, en general, a la satisfacción
de las necesidades básicas de los ciudadanos.
- Los sectores de servicios, que bajo la estrategia de la redistribución, eviten que
el excedente se quede en la intermediación.
Aunque analizar el período de gobierno en función de los objetivos básicos del
proyecto exigiría un espacio, y una profundidad que en este trabajo no pretendemos,
vamos a realizar una revisión “convencional” de lo acontecido en la economía y la
sociedad ecuatoriana durante este período, haciendo unos breves comentarios sobre la
correlación o no entre objetivos y resultados aparentes.
4.2. Las “nuevas” bases del crecimiento económico.
Desde el punto de vista macroeconómico, la economía ecuatoriana durante el período
2007-2011 ha evidenciado una capacidad de crecimiento moderado e irregular (3,4%),
fruto de la fuerte dependencia respecto al contexto internacional (y en especial, a la
evolución de la economía estadounidense), y su forma de vinculación al mercado
internacional (exportaciones petroleras y remesas).
El marco general internacional en el que se desenvuelve la economía ecuatoriana
en este período se caracteriza claramente por dos momentos, y diversos factores, como
72
son: desde 2003, el alza progresiva de los precios de las materias primas, las bajas tasas
de interés y la devaluación del dólar frente al euro (factores que la favorecen), y la crisis
internacional de 2008-2009 (que la inciden negativamente).
Por ello, cuando analizamos la evolución del crecimiento económico ecuatoriano
encontramos una secuencia parecida. En 2007, se parte de una lenta desaceleración
inicial, fruto de la caída en la producción y exportación de petróleo, el mal
comportamiento de la construcción y la caída de la inversión durante los últimos meses
de 2006 y los primeros de 2007; posteriormente, se evidencia una recuperación
económica que se mantiene hasta el último trimestre de 2008, en que se ve afectado por
los primeros síntomas de la crisis internacional: caída de las exportaciones, deterioro de
los precios de las materias primas, reducción de las remesas. El crecimiento de estos dos
años (el producto crece un 2, 04% en 2007, y un 7,24% en 2008), se sostiene sobre el
consumo de los hogares, favorecido por las mejoras salariales, el aumento del Bono de
Desarrollo Humano, la llegada de las remesas y el aumento significativo de la inversión
pública: importaciones de bienes de capital para la agricultura, sector industrial,
transportes y construcción; inversiones sociales; obra pública; servicios
gubernamentales. El impulso de la demanda interna generó efectos multiplicadores en la
expansión de la industria manufacturera, la agricultura, construcción e intermediación
financiera. El elevado precio del crudo exportado permite aumentar las exportaciones,
aunque sea modestamente, en un momento de crecimiento acelerado de las
importaciones, lo que llevará a una reducción progresiva del superávit comercial
externo. Posteriormente, la incidencia de la crisis internacional deterioran las
condiciones del crecimiento económico, reduciéndose la exportaciones, la inversión y el
consumo privado, y se entra en una breve etapa de recesión económica (el producto solo
crece un 0,36% en 2009), que dura hasta el cuatro trimestre de ese año (lo que obliga al
gobierno a tomar medidas de apoyo y protección de la economía nacional),
produciéndose después una lenta recuperación que dura hasta finales de 2011,
creciéndose a tasas relativamente elevadas (3,6% en 2010, y 8,0% en 2011), gracias a
los altos precios de las materias primas, al sostenido crecimiento del consumo de los
hogares, y del gasto y la inversión pública.
Macroeconómicamente el crecimiento económico del período fue compatible
con una relativa estabilidad de las principales variables: inflación, desempleo y déficit
público, aunque se irá produciendo un deterioro del saldo externo, de cuenta corriente,
en los últimos años.
73
Como se aprecia en la tabal 2.2, desempleo e inflación responden al ciclo
económico, reduciéndose (o elevándose, respectivamente), cuando el producto crece
significativamente, y elevándose (o reduciéndose), cuando hay recesión, mientras que el
déficit público se eleva como consecuencia de la crisis, por la reducción de ingresos y
las políticas de apoyo llevadas a cabo.
El financiamiento del crecimiento económico, sobre todo de la inversión
pública, será posible por los abundantes flujos de divisas provenientes de los altos
precios internacionales de las materias primas, y en especial, del petróleo, que serán
canalizados junto a otros recursos (fondos petroleros acumulados, IESS y RILD), sin
necesidad de recurrir a un creciente endeudamiento externo, que cuando se da, se dirige
fundamentalmente a apoyar proyectos de inversión o de reconversión de deuda pública
anterior.
Tabla 2.2. ECUADOR. Principales indicadores macroeconómicos,
2007-2011
Tasas anuales de variación 2007 2008 2009 2010 2011 (a)
PIB 2,0 7,2 0,4 3,6 8,0
PIB por habitante 1,0 6,1 -0,7 2,5 6,8
Desempleo urbano abierto (d) 7,4 6,9 8,5 7,6 6,1 (b)
Inflación 3,3 8,8 4,3 3,3 5,5
Déficit público (f) -0,1 -1,1 -5,1 -2,0 -1,5
Saldo cuenta corriente (mll $) 1690 1357 -90 -1785 -2354
FBKF 5,7 15,7 -8,6 14,6
FBKF (% PIB) 22 23,8 22,7 24,2 25,7
Exportaciones bienes y servicios 2,3 3,3 -5,9 2,3
Importaciones bienes y servicios 7,9 9,9 -11,6 16,3
Consumo 3,9 7,4 -0,1 6,9
Consumo gobierno 6,1 11,5 4 1,4
Consumo privado 3,7 6,9 -0,7 7,7
Fuente: CEPAL. Balance preliminar de América Latina, diciembre 2011
y Estudio económico de América Latina y el Caribe, 2010-2011.
(a) - cifras preliminares
(b) - Enero a septiembre
(d) - Incluye desempleo oculto
(f) - Resultado global del Gobierno central
74
4.3. Sobre la necesidad de una transformación productiva.
A nivel de transformaciones productivas, aun siendo conscientes de la necesidad de
análisis sectoriales de mayor profundidad y concreción, pareciera que los datos actuales
no evidencian cambios profundos en la estructura productiva que permitan hablan de
una nueva especialización productiva e inserción al mercado mundial, bien porque el
tiempo analizado resulta muy corto para captar cambios estructurales en el aparato
productivo, bien porque las dependencias productivas-exportadoras-importadoras
resultan difíciles de transformar en el medio plazo.
La economía ecuatoriana, productiva y exportadoramente, sigue siendo
enormemente dependiente del petróleo, y los productos tradicionales, aunque es
evidente que otros sectores ¿nacientes? están haciéndose ver, y jugando un papel tanto
en el crecimiento económico, como en la diversificación relativa de las exportaciones.
La situación del sector petrolero es heredero de las políticas gubernamentales de
las dos décadas anteriores, donde desde el poder se apostó claramente por las empresas
privadas transnacionales, y el abandono de las empresas públicas, a partir de las
desinversiones y las políticas de apoyo al capital privado ya descritas anteriormente.
Esto ha significado que el relanzamiento del sector público en este sector esté resultado
enormemente dificultoso y costoso, a pesar de los importantes avances conseguidos en
mejorar el reparto de la renta petrolera, la nacionalización de ciertas explotaciones y la
regulación del sector con vista a utilizarlo mejor dentro de la nueva estrategia de
desarrollo.
PETROLEO
Reservas probadas de petróleo (miles de millones de barriles)
4,6 (2000) 5,1 (2005) 6,2 (2010)
75
Producción de petróleo a la baja durante la década dos mil
El valor agregado bruto de las actividades petroleras (a precios constantes) fluctúa entre
el 11 y el 15% del PIB, mientras que las labores de refinado apenas representa entre
1,5% y 4%.
Producción y comercialización del crudo es el eje de la renta petrolera en disputa (dado
que las actividades de industrialización del petróleo siempre ocupó un segundo plano),
siendo las reformas legales dirigidas a establecer las condiciones de exploración,
explotación y comercialización las que han fluctuado entre los contratos de
participación y los contratos de prestación de servicios.
La justificación, en los noventa, para cambiar los contratos de servicios a participación
fue que la caída de precios internacionales en contraposición a la elevación de costes,
junto a la ineficiencia de lo público.
El cambio constitucional declarando los recursos naturales no renovables de pertenencia
inalienable, irrenunciable e imprescindible del Estado, siendo su competencia ejercer la
propiedad, reservándose el derecho a administrar, regular, control y gestionarlos
Atribuciones de política de hidrocarburos al Mº Recursos Naturales No Renovables, y la
Secretaria de Hidrocarburos, mientras que la fiscalización y supervisión de los contratos
con las empresas privadas es responsabilidad de la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero adscrita al Ministerio que debe regular, controlar y fiscalizar las
actividades técnicas y operaciones en las diferentes fases de la industria petrolera de
todo tipo, así como la supervisión de los oleoductos y fijar las tarifas que se cobran a las
empresas usuarias. Quedan entonces separadas las laborales de gestión de contratos y
fiscalización en dos entidades diferentes.
Los contratos de prestación de servicios sólo cuando el prestado para la exploración y
explotación hubiere encontrado, en el área señalada, hidrocarburos comercialmente
explotables, tendrá derecho al pago de una tarifa por barril de petróleo neto producido y
entregado al Estado en un punto de fiscalización. De los ingresos provenientes de la
producción el Estado se reserva el 25% de los ingresos brutos, y del valor remanente, se
cubrirán los costos de transporte y comercialización en que incurra el Estado, y una vez
realizada estas deducciones, se cubrirá la tarifa por los servicios prestados. También
están obligados a emplear un mínimo de mano de obra nacional, superior al 90% en
personal obrero y administrativos, y del 75% en técnicos.
76
Respecto a la situación anterior significa un cambio cuantitativo y cualitativo
fundamental, ya que antes apenas pagaban un 18% sobre los ingresos, y muchas de ellas
no pagaban impuestos ya que declaraban pérdidas
Cinco empresas: Andres Petroleum y Petrooriental (China), SIPEC (Chile), AGIP
(Italia) y Repsol-YPF (española-argentina) renegocian su permanencia a cambio de
cambiar los contratos logrando prolongar su a actividad hasta 2018-2025. Según el
gobierno, con la firma de estos nuevos contratos el Estado pasará de recibir 838
millones a 1639 millones en concepto de ingresos, mientras que las empresas se
comprometen a realizar 963 millones de dólares en nuevas inversiones para la
producción y 242 millones en exploraciones a riesgo, para los primeros cuatro años bajo
la modalidad de contratos de servicios, lo que previsiblemente llevaría la producción
petrolera del país a 246 millones de barriles anuales (cuando fue de 177 millones en
2010). Si no invierten en dos años, se da por concluido el contrato, y las empresas
renuncia a cualquier tipo de reclamo o indemnización en el tribunal de arbitraje
internacional y a todo recurso arbitral por caducidad de sus respectivos contratos.
La tarifa promedio se fija en 32,79 dólares barril extraído (frente a los 35,13 anteriores),
y con ello elevar la renta petrolera del 70% al 80% a partir de 2011.
Por cada dólar de incremento en el precio internacional del petróleo, el Estado recibirá
245 millones de dólares adicionales, y si este baja, el Estado garantizaría el 25% del
precio internacional por margen de soberanía, por lo que las empresas privadas para
obtener mayores utilidades debería reducir costos con la tarifa fija, con el consecuente
aumento del impuesto sobre la renta. Igualmente, si la contratista aumentase más la
producción prevista, el Estado recibirá el 80% del beneficio y la compañía el 20%.
Las empresas que lo aceptaron este tipo de contratación fueron Petrobras que operaba
en consorcio con otras compañías en el Bloque 18 y el Campo Unificado Palo Azul, y la
norteamericana ED, que formaba parte del grupo empresarial Noble Energy, ubicada en
el Bolque 3 de la región del litoral para la extracción de gas. Con anterioridad las
autoridades ya habían iniciado trámites para cancelar el contrato de estas empresas por
incumplimiento de obligaciones, pero ahora con la nueva normativa, impiden los
posibles reclamos. También la empresa coreana Canadá Grande, que operaba en el
Bloque I costas afuera en consorcio con Tripetrol, fue incautada por cuestiones relativas
a los años 1999 y 2000, y la empresa china CNPC, que operaba en el Bloque 11, siendo
asumidas sus actividades por empresas públicas.
77
Esta nueva legislación y tipo de contratación ha recibido críticas de diversa índole,
acusando al gobierno de (Acosta, 2011):
Mecanismo para limpiar y perdonar las responsabilidades jurídicas, económicas y
ambientales que tenían estas empresas
Las tarifas de extracción del crudo son demasiado elevadas si se comparan con el costo
de extracción de las empresas estatales
Inconveniencia de amplia plazos con empresas extranjeras cuyos contratos vencían en
pocos años
Deberían haberse realizado auditorias previas (operativas, legales, económicas, sociales
y ambientales) en los contratos vigentes.
El 27 de julio de 2010 entra en vigor las nuevas reformas de la Ley de Hidrocarburos,
que junto a las reformas a la Ley de Régimen Tributario Interno, dan viabilidad jurídica
a los contratos de prestación de servicios, que establecen:
Las empresas reciben una tarifa por sus servicios, cuyos niveles mínimos son el
denominado margen de soberanía del 25%
De las utilidades de las empresas contratistas se debe pagar el impuesto a la renta de
sociedades equivalente al 25% (anteriormente estaba en el 44,4%)
Los trabajadores petroleros recibirán el 3% en la participación de utilidades (antes
recibían el 15%)
La diferencia del 12% anterior, deben ir a las comunidades en donde se explotan los
recursos
Las empresas que asuman estos contratos de servicios deben demociliarse en el país y
cumplir con los requisitos previstos en las leyes, sujetándose a los tribunales del país y
renunciando a reclamaciones por vía diplomática.
La producción petrolera ecuatoriana se lleva a cabo principalmente en la Amazonía, y se
ha caracterizado históricamente por una marcada inestabilidad, estando estancada en la
década del 2000, salvo el incremento de 2004 (se pasa de 153 a 192 millones de barriles
diarios), y alcanza un máximo en 2006 (con 195 mllbd) gracias a la puesta en marcha
del OCP que permitía una mayor capacidad de transporte, el incentivo de los mayores
precios internacionales, y el aumento de la inversión en Petroecuador.
La expansión de la producción se debió al impulso privado: Perenco y Occidental
(ambas con incrementos superiores al 290%), Repsol YPF y AEC Ecuador, que
representan el 97% del aumento, mientras que Petroecuador reduce su producción (pasa
del 85mllbd en 2000 a 49 mll en 2010). La participación del sector privado, que no era
78
significativa hasta mediados de los noventa, comienza a elevarse a partir de entonces
llegando a representar más de la mitad de la producción en 2004-2005, antes de iniciar
el descenso en 2006, debido en gran parte a la caducidad de los contratos (entre el
Estado y la compañía Occidental, cuya producción de 21,8 mbd y sus activos se pasan a
Petroamazonas, que prevé extraer 160 mil barriles diarios a partir de 2011 una vez
asuma las operaciones de Petrobras (no negoció en el bloque 18) y Palo Azul, donde se
extraía un promedio de 20 mil bd, volumen que se sumará a los 140 mil que extrae
actualmente. En 2010, Petroecuador produce solo el 45% del total en manos del Estado,
al caer la producción un 25% en un año, y pasar a estar por debajo de Petroamazonas.
En cuanto a las compañías privadas, las de mayor producción son Repsol YPF (24,7%)
y Andes Petroleum (20,4%), casi la mitad del total, mientras que Ecuador TLC,
Perenco, AGIP Oil y SIPEC (empresa estatal chilena) que producen el 7-10% restante.
El resto lo componen pequeñas empresas encargadas de explotar los campos
marginales.
Todavía en 2010 el 67,8% de la producción se realizaba con contratos de participación,
el 17,5% con prestación de servicios, el 11,5% en campos marginales (son los que
requieren una tecnología cara o su producción no supera el 1% del total, y tienen
contratos similares a los de participación) y el 3,3% bajo servicios específicos.
Aunque la IED que recibe el país es muy escasa (no llega al 5% del PIB), es
significativa su concentración en el sector petrolero, el 75% del total que llegó entre
1990 y 2006, elevándose durante la construcción del OCP, cayendo posteriormente a
partir de 2007 ante la disputa de la renta petrolera. La IED en explotación minas y
canteras resultó ser de -103 millones de dólares en 2007, 244 en 2008, -6 en 2009 y 159
en 2010, y por origen destaca la inversión española (180 millones entre 2007 y 2010), y
Francia (50 mll), reduciéndose la estadounidense (apenas 18 millones).
Actualmente, el proceso de inversión en el sector pasa por la inversión pública (11,7%
del PIB en 2010) y el endeudamiento externo (empréstitos chinos)
La refinación del crudo es uno de los principales cuellos de botella de la industria
hidrocarburífera ecuatoriana, donde existen tres refinerías principales: Esmeraldas, La
Libertad y el Complejo Industrial Shunshufindi (CIS), junto a dos refinerías localizadas
en la región oriental y tres plantas destiladoras. Los productos provenientes de esta
industria son básicamente gasolinas, combustible mezcla (fuel Oil 6) de exportación,
fueloil 4, gas licuado de petróleo (GLP) y Jet fuel, habiéndose incrementado la
79
producción a lo largo de la década solamente un 5%, es decir, está prácticamente
estancada.
Cuadro 2.7.
ECUADOR. Producción de petróleo y derivados
(miles de barriles y porcentajes)
2006 2007 2008 2009 2010
Productos derivados 62.902 65.139 67.553 68.576 61.886
Gasolinas 23,7 25,4 25,6 27,2 28,6
Diesel 1-2 19,6 17,6 17,0 16,7 13,3
Turbofuel 15,6 13,0 13,1 13,4 14,4
Fueloil 18,7 21,0 19,8 15,4 15,3
GLP 3,4 2,2 3,1 3,1 3,2
Otros 19,0 20,9 21,5 24,2 25,3
Fuente: Banco Central del Ecuador, 2011
La capacidad instalada de refinación es insuficiente para cubrir la demanda de
combustible y derivados, lo que lleva a la necesidad creciente de importar grandes
cantidades, lo cual choca con la escasa capacidad de construir refinerías (Arauz,
2009:362), por presión de los intermediarios. Además se evidencia un alto grado de
ineficiencia en las instalaciones, por su diseño, nivel de inversiones, mantenimiento,
deficiencias en la administración de la filial Petroindustrial y de las plantas, junto al
abandono del personal capacitado y experimentado. Existe, además, una excesiva
dependencia de la refinería de Esmeraldas, donde se da entre el 58% y 64% del total
refinado, aunque en los últimos años se ha reducido por la caída de su producción.
Desde 2007 se han suscritos diversos convenios con Venezuela en el área energética,
como los proyectos de exploración del Bloque 4 (Golfo de Guayaquil), el intercambio
de crudos por derivados, la creación de la empresa mixta Río Napo para el incremento
de la producción del Campo Sacha, y principalmente, la construcción de la Refinería del
Pacífico, por parte de la empresa mixta Refinería del Pacífico Eloy Alfaro (PDVSA-
Petroecuador), que debería contribuir a solucionar los problemas productivos, ya que
cuando esté lista en 2015 su capacidad de refino se sitúa en los 300 mil barriles diarios,
siendo más eficiente que las ya instaladas, ya que es de alta conversión, minimiza los
desperdicios y aprovecha todo el petróleo (RDP, 2011 y MRNNR, 2011).
La cuantificación de la renta petrolera es un tema complejo.
80
Los ingresos petroleros provienen básicamente de la exportación de crudo, y en menor
proporción de derivados, junto a las ganancias extraordinarias, ingresos por la
comercialización interna de combustible y otras imposiciones al sector privado.
En los 90 los ingresos petroleros del SPNF significaban el 7% del PIB, de promedio,
llegándose en los 2000 al 9% del PIB, mientras que desde la soberanía petrolera fue del
16% en 2008, el 9,9% en 2009 y del 13,5% en 2010, representando respecto al total de
ingresos del SPNF en torno al 25% anterior al gobierno Correa y del 30% en 2008-
2010.
En cuanto a su uso, es enormemente complejo a pesar de los intentos de simplificación
que significó la aprobación de la Ley para la Recuperación en el Uso de los Recursos
Petroleros del Estado y la Racionalización Administrativa de los Procesos de
Endeudamiento en 2008, por la cual se eliminan los fondos y fideicomisos petroleros y
otras preasignaciones de origen petrolero de los 90, incorporando el conjunto de
ingresos al Presupuesto General del Estado, a través del Banco Central.
Uso en los noventa
La IMPORTANCIA DE LA ACTIVIDAD PETROLERA
En relación al PIB desciende del 15% (2000) al 8,3% (2002), para después comenzar a
elevarse desde 2003, que culmina en 2008 con el 21,5% del PIB, para descender
posteriormente.
Las exportaciones petroleras representa el 90% del total de exportaciones del sector, y
respecto al total de exportaciones (desciende del 50% al 40% hasta 2003), aumentando a
partir de entonces, llegando a representar en 2008 el 63% del total, para caer en 2009 al
50%, con la crisis. El precio internacional pasó de 19 db en 2001 a los 83 db de 2008.
Las exportaciones respecto a la producción se ha mantenido prácticamente estable
durante las dos últimas décadas, en torno al 62%-64%, aunque se incrementa desde
2004 hasta 67-69%, acompañando al aumento productivo que se da entre 2003 y 2004,
llegándose al máximo de 2006 con 136 mil barriles exportados, cayendo
posteriormente. Si en la primera mitad de la década de 2000 las exportaciones se
repartían al 50% entre Petroecuador y las empresas privadas, en barriles y dólares
recibidos, desde 2004 la empresa estatal ha ido incrementando su participación hasta
llegar al 75% , de manera que a lo largo de la década Petroecuador ha incrementado un
116% más de barriles, mientras que las compañías privadas lo han reducido un 28%.
Cuadro 2.8.
ECUADOR. Exportaciones de petróleo crudo por sectores institucionales
81
(millones de dólares, barriles de crudo, promedio dolares/barril)
2006 2007 2008 2009 2010
PETROECUADOR
Valor 3.730 4.012 6.461 4.460 6.729
Volumen 71.965 66.607 77.480 83.470 93.241
Precio 51,84 60,17 83,30 53,40 72,10
CIAS PRIVADAS
Valor 3.204 3.417 4.105 1.824 2.200
Volumen 64.669 57.491 49.871 36.088 30.905
Precio 49,54 59,43 82,30 50,50 71,20
TOTAL
Valor 6.934 7.428 10.566 6.284 8.929
Volumen 136.634 124.098 127.351 119.558 124.146
Precio 50,75 59,86 82,90 52,50 71,90
Fuente: Banco Central del Ecuador, 2011
En cuanto a los derivados del petróleo, frente a un estancamiento de la producción
interna, la demanda no para de aumentar (un 67% acumulado), por lo que las
exportaciones se han visto reducidas (un 36%), llevando a una extraordinaria elevación
de las importaciones (un 374%).
El consumo interno de derivados se concentra en cuatro productos: diesel 2, gasolina
extra, GLP y fuel oil, por orden de importancia, que representa el 80% de la demanda
interna, lo cual no se corresponde literalmente con la estructura económica del país,
siendo un elemento determinante los subsidios públicos, que determinan en buena
medida la demanda empresarial y los hábitos de consumo, y en la composición de las
importaciones: se reduce la importancia relativa del GLP (que baja del 50% al 25% de
lo importado durante la década, aunque se duplique el volumen de barriles), y se eleva
la importancia de diesel oil y nafta de alto octano (superando a GLP en 2010). Por su
parte, las exportaciones de derivados se ha mantenido estables durante la década, en
torno a 12-15 mll b año, y tiene protagonismo el fuel oil 6, combustible mezcla
producido en la refinería de Esmeraldas que representa en torno al 85% del total
exportado.
El desfase entre oferta y demanda de derivados del petróleo no es solo cuantitativo, sino
también cualitativo, en la medida en que no se corresponden, lo cual se interpreta por
una mezcla de desidia política, intereses creados de los importadores de derivados e
incapacidad tecnológica del país
82
4.4. La redefinición de las relaciones externas.
“En una economía dolarizada, la evolución del sector externo se torna en
transcendental, dado que se convierte en el sector que genera el circulante para
dinamizar la actividad productiva, y en este contexto, los factores que impacten
fuertemente en los ingresos de divisas del país afectarán directamente al grado
de liquidez de la economía, incidiendo de esta manera en los niveles de
producción, empleo y bienestar del población” (Banco Central del Ecuador,
2011a).
En relación a la redefinición de las relaciones externas quizás lo más significativo
durante el período sean los “cambios políticos” que experimentan las mismas, más que
profundas transformaciones en la especialización e inserción comercial y financiera en
el mercado internacional, aunque algunos cambios importantes encontramos.
Un análisis convencional de la evolución de la Balanza de Pagos de la economía
ecuatoriana durante el período del gobierno de Correa evidencia como principales
resultados, en sus grandes agregados: a) un déficit de la Balanza de Cuenta corriente,
como resultado fundamentalmente del comportamiento de la Balanza comercial, dado
que tanto la balanza de servicios como la de rentas se muestran constantemente
deficitarias, siendo compensadas parcialmente con las transferencias de las remesas, y
b) en cuanto a la Cuenta de capital y financiera se muestra irregular, aunque cubriendo
satisfactoriamente los requisitos de financiamiento externo de la economía,
esencialmente en momentos concretos, aunque mayoritariamente por la vía del
financiamiento más que por la inversión externa, que se muestra reticente durante el
período.
Cuadro 2.9.
ECUADOR. Balanza de pagos (millones de dólares)
2007 2008 2009 2010 2011
Cuenta corriente 1.690 1.357 -90 -1.785 -2.354
Balanza de bienes 1.823 1.549 144 -1.504 -2.017
Exportaciones fob 14.870 19.461 14.412 18.137 21.798
Importaciones fob -13.047 -17.912 -14.268 -19.641 -23.815
Balanza de servicios -1.372 -1.676 -1.281 -1.537 -1.612
Balanza de rentas -1.945 -1.462 -1.384 -1.054 -1.266
Balanza de transferencias 3.184 2.946 2.432 2.310 2.540
Balanza de capital y financiera -304 -423 -2.557 573 4.281
Inversión extranjera directa neta 194 1.006 319 157 440
Otros movimientos de capital -498 -1.429 -2.786 541
Balanza global 1.387 934 -2.647 -1.212 1.927
83
Varación de activos de reserva -1.497 -952 681 1.170 -1.927
Otro financiamiento 111 18 -1.975 -439 3.015
Transferencia neta de recursos -2.138 -1.971 -1.975 -439 3.015
Deuda externa bruta total 17.445 16.900 13.489 13.879 13.913
Reservas Intern Libre Disposición 3.521 4.473 3.792 2.622 4.549
Fuente: CEPAL. Balance preliminar de América Latina, diciembre 2011
En relación a la evolución del saldo de la cuenta corriente, durante los dos
primeros años encontramos un superávit en torno al 2,5% del PIB, debido a los
importantes ingresos de las exportaciones, sobre todo petroleras, que permiten una
balanza comercial superavitaria, junto a la entrada de las remesas, que se tornan cada
vez más importantes para compensar los persistentes saldos deficitarios de servicios y
rentas. Por el contrario, a partir de 2009 la cuenta corriente se vuelve deficitaria, por los
efectos negativos de la crisis internacional (con una caída pronunciada ese año de las
exportaciones, aunque también de importaciones, y remesas), y a pesar de la reducción
creciente que se evidencia en el déficit de la balanza de rentas, por el menor coste del
servicio de la deuda externa y el pago de utilidades a las empresas petroleras. Es
evidente que, comienza a hacerse visible la insostenibilidad de mantener la cuenta
corriente en positivo, debido a: a) la tendencia al alza de un mayor del crecimiento de
las importaciones respecto a las exportaciones, b) los límites claros del crecimiento de
las remesas, en reducción por la crisis pero como máximos irrepetibles, y sobre todo, c)
el crecimiento progresivo del déficit en la balanza de servicios, dada la fuerte
dependencia del país en servicios de transportes (aéreos, marítimos y terrestres), que
unas importaciones crecientes elevan, como de otros servicios como seguros, fletes y
servicios a empresas, que llegan a superar la reducción del déficit de la balanza de
rentas.
A nivel comercial, destacar la importancia relativa del petróleo como primer
producto de exportación (sobre el 60% de promedio), y los productos tradicionales
(banano y plátano, camarón, cacao, flores naturales), que representan el 25% del total
exportador, de manera que aunque se va produciendo un crecimiento lento de las
exportaciones primarias no tradicionales, y de las exportaciones de productos
industriales (no transformadoras de productos primarios), estos no llega a representar
más del 25% del total70
.
84
Más significativo ha resultado ser los cambios acaecidos en relación a los socios
comerciales, tanto en los referidos a los clientes como proveedores, reduciéndose
significativamente la dependencia del mercado estadounidense, y el crecimiento del
protagonismo de los países sudamericanos y los países asiáticos (especialmente China).
Estos cambios son fruto de una política gubernamental deliberada de diversificar el
comercio y buscar mayor complementación en las economías del Sur.
La renuncia a la firma de un TLC con EEUU y la prórroga, primero, y
renegociación posterior, de la ATPDEA, pretenden redefinir las relaciones comerciales
con los EEUU (hasta entonces su principal socio comercial), tratando de diversificar sus
relaciones comerciales afianzando sus relaciones con los procesos de integración
regionales vigentes (prioridad para la CAN y UNASUR), así como con los gobiernos
vecinos (con Venezuela especialmente, pero también con Brasil, Argentina, Chile, Perú,
con los que se firman diversos acuerdos), de manera que la estructura de los
intercambios comienza a cambiar parcialmente tanto respecto al destino de los flujos
como a los componentes del comercio, que se torna algo más complementario a los
objetivos del proyecto gubernamental.
No obstante, los mayores elementos de debilidad de estas relaciones comerciales
lo muestran la escasa diversificación exportadora71
, y el persistente y creciente déficit
de la balanza comercial no petrolera, que pone en evidencia la fuerte dependencia
importadora en cuanto a materias primas y bienes de capital que tiene la economía
ecuatoriana72
, lo que pondría en evidencia el lento proceso de sustitución de
exportaciones e importaciones que se estaría produciendo, eje fundamental de los
cambios en esta etapa.
En cuanto al financiamiento, el país sigue reflejando su baja posición, en
relación a los países vecinos, en cuanto a la atracción de la inversión extranjera directa,
que se mueve en niveles insignificantes (en torno al 1% del PIB), salvo en momentos y
actuaciones puntuales, especialmente dirigidas a los sectores extractivos (petróleo
mayoritariamente, aunque también minería en los últimos años), y en mucha menor
medida a la agricultura o la industria, o puntualmente a sectores como transportes y
telecomunicaciones, cambiando también levemente el origen de la misma, que es cada
vez en menor medida procedente de los EEUU y la UE, y existen nuevos actores como
China, Canadá, Brasil o España73
.
Destacar el importante papel jugado por otras fuentes de financiamiento, en
especial los préstamos obtenidos en institucionales financieras internacionales no
85
tradicionales, como son la CAF o el BID, que pasan a ser los principales acreedores
financieros del país, y el hecho de que son préstamos destinados a proyectos de
inversión o a reingeniería de la deuda externa pública, así como los recursos
provenientes de los Fideicomisos de los fondos petroleros, el uso de las Reservas
Internacionales de Libre Disposición, los propios recursos del Banco Central de
Ecuador o el IESS, que también son utilizados para consolidar la inversión pública.
En relación a la deuda externa, durante el período se mantiene, y acelera, la
tendencia a la reducción del monto a través de la recompra de deuda en condiciones
favorables y la renegociación ventajosa de la misma. Aunque la deuda pública total se
incrementa en términos absolutos en los últimos años (no en términos relativos al PIB
se sigue descendiendo de manera significativa), es importante destacar los cambios en
su composición, prevaleciendo la deuda con organismos internacionales de la región, y
a largo plazo. Por su parte, la deuda externa privada, aunque también se viene
reduciendo en los últimos años, se puede decir que sigue siendo significativa para la
capacidad de pago de estos agentes privados (véase cuadro 0).
El proyecto político de la Revolución Ciudadana, desde sus orígenes, muestra
claramente un sesgo “nacionalista”, soberanista, colocando en un lugar especial la
necesidad de redefinir las relaciones de dependencia que caracterizaron al país hasta
entonces, redefiniendo los objetivos de las mismas (que se incorporan claramente a su
ideario, planes de desarrollo, y texto constitucional), así como las políticas que
garantizarían esta mayor independencia, y una posición más adecuada del país en el
escenario internacional.
La redefinición de las relaciones externas pasan por: posicionarse políticamente
en el escenario internacional replanteándose las alianzas en función de los objetivos
últimos del proyecto político, y transformaciones en las relaciones comerciales y
financieras que posibiliten sostener dicha soberanía. En este sentido, los aspectos más
destacados de las principales transformaciones que se pretenden serían:
- La ruptura con la cooperación subsidiaria a la estrategia estadounidense en la
región, y la definición de un escenario de relaciones con los países
sudamericanos que posibilite nuevas alianzas.
- Intentar una transformación productiva que diversifique la economía, que la
haga más eficiente y competitiva, de manera que pueda consolidarse una
inserción comercial más ventajosa para el país, menos dependiente de la
exportación petrolera, y que incorpore nuevos productos de mayor valor
86
agregado. También, redefinición de los socios comerciales, reduciendo la
dependencia de las economías desarrolladas, y en especial del mercado
estadounidense, para diversificar los flujos, buscando complementariedades,
esencialmente con los países de la región en proceso de integración
latinoamericana más auténticos, y también con otros países del mundo con los
que se pueda intercambiar ventajosamente productos y servicios.
- Especial importancia se otorga al proceso de integración latinoamericano,
sudamericano esencialmente, apostándose claramente por seguir potenciando la
CAN, lo cual se entiende compatible con su incorporación al ALBA (que no se
plantea como prioritaria, ni subordinada), la potenciación de UNASUR y su
propuesta de integración a MERCOSUR.
- Conseguir financiar el crecimiento económico a partir de los recursos internos
que posibiliten la inversión, y apostar por el financiamiento externo, de manera
realmente complementaria, para conseguir mayores niveles de crecimiento y
financiar solamente grandes proyectos de inversión donde el ahorro interno sea
insuficiente. En este sentido, y tras la ruptura relativa con las instituciones
financieras internacional más neoliberales (especialmente con el Banco Mundial,
y el Fondo Monetario Internacional), se trata de afianza los lazos financieros con
instituciones regionales (CAF, BID), gobierno latinoamericanos (Brasil,
Venezuela), y excepcionalmente con nuevos países “amigos” (China, Rusia,
Irán).
4.5. La transformación del Estado y su base fiscal.
Ya hemos analizado con detalle el protagonismo que el proyecto político del
Movimiento País, y el propio texto constitucional, asignan al Estado y la planificación
en esta nueva etapa histórica, por ello, en este apartado vamos a referirnos solamente a
algunos aspectos que entendemos resultan de interés, en cuanto a cambios significativo
respecto a etapas anteriores, en relación a la actuación del sector público no financiero
(SPNF), cuyos datos utilizaremos para el análisis, centrándonos exclusivamente en
varios aspectos de su actuación.
Con la dolarización, al perderse los instrumentos de política monetaria, la
política fiscal pasa a jugar un papel fundamental para garantizar la estabilidad
macroeconómica, pero también para llevar adelante el proyecto político gubernamental,
dado que el presupuesto del gobierno central se convierte en el principal instrumento de
87
la política fiscal, y aunque durante el período se ha caracterizado por una situación de
déficit constante, éste se ha mantenido dentro de parámetros moderados, y controlables,
y por lo tanto, financiables.
Se podría decir que se produce la ruptura de la tendencia de déficit público
constantes y crecientes, que forzaban a un endeudamiento externo progresivo, cuyo
pago del servicio de la deuda ahogaba las finanzas públicas y la economía nacional,
pero sin caer en el dogmatismo neoliberal del equilibrio fiscal.
En los primeros años del gobierno Correa se evidencia una reducción del
superávit, tanto global como primario, para entrar en déficit a partir de 2008, como
consecuencia del elevado incremento del gasto, tanto corriente (en menor medida),
como de inversión pública, a pesar del significativo incremento de los ingresos
públicos, tanto petroleros como sobre todo tributarios, debido tanto a: la reducción
drástica del fraude fiscal por una mejor gestión del IRI, como a los cambios legislativos
que permitieron utilizar los fondos petroleros y otros recursos públicos extraordinarios,
como al incremento de la presión fiscal en un sistema más progresivo y redistributivo.
Los menores ingresos petroleros y tributarios (IVA, IR, ICE) como consecuencia de la
incidencia negativa de la crisis internacional, y la elevación de los gastos para hacerla
frente, elevan el déficit público al 4,3% del PIB, debiendo financiarse con recursos
extraordinarios, aunque en los años posteriores el déficit se ve reducido, por la
recuperación de los ingresos y la moderación del gasto y la inversión.
Cuadro 2.10.
ECUADOR. Principales resultados del SPNF (% del PIB)
2007 2008 2009 2010 2011
SPNF
Resultado global -0,1 -1,1 -5,1 -2,0 -1,5
Resultado primario 1,9 0,3 -4,2 -1,0 -0,4
Ingresos públicos 22,3 26,0 29,3
Ingresos petroleros
Ingresos tributarios 13,9 15,2 15,2
Gastos públicos 27,3 28,0 30,8
Gastos corrientes
Gastos de capital e inversiones
Fuente: CEPAL. Balance preliminar de América Latina, diciembre 2011
A nivel de ingresos públicos los ingresos provenientes del petróleo se mantienen
en torno al 30% del total de ingresos, siendo los ingresos tributarios (en ascenso al
88
elevarse la carga tributaria, y mejorar la evolución económica) representan el 50%,
mientras que los ingresos de las cotizaciones a la Seguridad Social suponen el 10% del
total, y el resultado operacional de las empresas públicas no petroleras, son alrededor
del 3%, en promedio durante el período. En relación al gasto público, el mandato
constitucional era muy claro, “los gastos permanentes deber ser cubiertos con ingresos
permanentes”.
Dentro de la política pública gubernamental que trata de consolidar un sistema
fiscal consistente (por mandato constitucional y como elemento esencial del Estado
fuerte que se desea), el apartado que asume mayor significación es la política tributaria,
que a través de diversas reformas pretende consolidar un sistema más progresivo y
redistributivo que el existente, reduciendo el peso de los impuestos indirectos, y
consolidando el Impuesto a la Renta como un elemento fundamental de la captación de
recursos públicos.
La primera Ley de Equidad Tributaria comienza a aplicarse en diciembre de
2007, con gran imprecisión y una fuerte oposición de los grupos económicos que
utilizarán toda la prensa conservadora para intentar su derogación. No obstante, el SRI,
a través de una política inteligente contraataca poniendo en evidencia el grandísimo
fraude fiscal existente en el país, donde los mayores empresarios y empresas, apenas
pagaban impuestos74
. La mera aplicación de la Ley elevó significativamente los
ingresos tributarios, dado que aumentó de forma importante el número de
contribuyentes. Posteriores versiones de la Ley, junio de 2008, pretendieron elevar la
cultura tributaria, reducir el fraude y dar facilidades a los contribuyentes agilizando la
tramitación del impuesto. Paralelamente, la Asamblea Constituyente pasa a discutir la
reforma presentada por el gobierno, siendo aprobada por el pleno en de 2008, y
entró en vigor para el siguiente ejercicio fiscal75
.
En relación al gasto público, éste se eleva significativamente en los dos primeros
años del gobierno, esencialmente en los componentes de sueldos y salarios (por el
proceso de homologación salarial y el incremento de los servidores públicos), y sobre
todo, en inversión pública, aunque también en otros gastos corrientes como el Bono de
Desarrollo Humano o el subsidio eléctrico, viéndose reducido en gasto en el pago de
intereses de la deuda externa76
. La crisis obliga a la reducción del gasto público en
2009, tanto del gasto corriente (esencialmente en el pago de intereses de la deuda por la
recompra de los bonos globales, y la reducción de las contribuciones a la seguridad
social), como de la inversión pública.
89
En el proceso de transformación radical que se pretende, consolidar la soberanía
nacional a partir de una inserción financiera más favorable se presenta como un objetivo
esencial, y para ello, se entiende como fundamental incrementar el ahorro y los recursos
internos, pero dada la necesidad de complementar estos recursos con los externos
necesarios para financiar grandes proyectos o situaciones de emergencia, se entiende
como necesario un cambio significativo en la personalidad de los acreedores y la
revisión del endeudamiento anterior, tratando de denunciar la “deuda ilegítima”.
Si durante los años noventa, la financiación del déficit público generó una
dependencia financiera significativa que elevó el endeudamiento público a record
histórico, llegando a representar el servicio de la deuda externa el 10% del gasto
corriente, a partir del nuevo siglo la situación comienza a cambiar, reduciéndose la
importancia relativa (respecto al PIB) del endeudamiento externo, sobre todo en los
años del gobierno Correa, al producirse una reducción significativa de la misma a partir
de la actuación en un doble sentido: reducción de la deuda a través de la recompra de la
misma y la moratoria técnica77
.
Cuadro 2.11.
ECUADOR. Principales datos del endeudamiento público (% PIB)
2007 2008 2009 2010 2011
Deuda pública bruta gob central 27,7 22,9 18,2 23,0 20,0
Deuda pública bruta SPNF 30,2 25,0 19,6 22,8 19,9
Servicio de la Deuda pública 8,0 5,8 4,9 Composición (%) de la Deuda pública externa
Organismos internacionales 44,5 43,2 65,2
Banco Mundial 6,6 6,2 7,3
BID 18,6 19,6 27,6
CAF 17,6 17,3 23,7
FLAR 1,6 0,1 6,4
Gobiernos 15,9 15,3 18,6
Bancos 39,0 40,9 15,5
Global 12 4,8 5,1 1,3
Global 15 6,1 6,5 8,7
Global 30 25,5 26,9 2,6
Proveedores 0,6 0,6 0,7 Composición (%) Deuda pública interna
Entidades del Estado 4,9 2,9 3,9
Títulos del Estado 95,1 97,1 96,1
90
Fuente: Banco Central del Ecuador, 2011
También sería destacable dentro de los principales cambios en el endeudamiento
público, la transformación de los propios acreedores externos, como el peso de la deuda
interna dentro del endeudamiento público (véase cuadro 2.11).
4.6. La política social de la Revolución Ciudadana: “La patria ya es de todos”.
Según el Panorama Social de América Latina 2007, Ecuador era uno de los países que
destinaba una menor proporción al gasto social respecto a sus recursos disponibles y
tenía el menor gasto social por persona en la región con un ritmo de crecimiento que en
los últimos años había sido uno de los más bajos del área. En lo específico, hacia 2005
Ecuador tenía un gasto social per cápita 7 veces menor que el promedio de la región
(658 dólares en 2000), 3 y 2 veces menor que Colombia y Perú respectivamente, y 16
veces por debajo que el de Argentina. De forma paralela, destinaba a la inversión social
menos de la mitad que el promedio de los países de América Latina y el Caribe (29%
versus 61%) respecto al gasto público total, o casi la tercera parte respecto al producto
interno bruto (6% versus 16%). Era además el único país que desde comienzos de los
noventa no había mostrado un incremento del gasto social por persona (Azevedo,
Robles, 2008: 8).
A diferencia de esta visión, la vigente Agenda de Desarrollo Social 2009-2011,
afirma que:
“la nueva política social se enmarca en la recuperación del rol del Estado, la
solidaridad, la universalidad y la gratuidad de los servicios sociales clave que
se consideran como bien público y no como mercancías, asegurando derechos
para la construcción efectiva de ciudadanía (educación, salud, protección y
seguridad social) y garantizando el acceso y promoción de espacios sostenibles
del buen vivir (vivienda, agua y saneamiento, entornos sanos y seguros)”
(Agenda social 2009-2011: 5).
Dicha Agenda78
, coordinada por el Consejo Sectorial de Política Social define
las directrices de la política social de la “revolución ciudadana” y opera en los sectores
de educación, salud, trabajo, bienestar social, desarrollo urbano y vivienda. 79
El documento establece las metas de la acción social y declara además:
“aportar las semillas para la construcción de nuevas relaciones sociales, de
nuevos sistemas de producción y redistribución más democráticos y solidarios,
con base en las iniciativas de la propia gente, de las familias, de las
organizaciones -lo que llamamos la economía popular y solidaria-” (Agenda
Social 2009-2011: 4).
91
Para ello, la Agenda de Desarrollo Social trabaja en los siguientes ejes
programáticos:
-Protección social frente a las contingencias: cuyo objetivo es por un lado, reducir las
desigualdades económicas, sociales y territoriales, y por otro, ofrecer protección social,
principalmente a los grupos de atención prioritaria como infancia, personas con
discapacidad y migrantes. En esta línea destacan los programas de alimentación,
educación y salud y aquellos programas dirigidos a los migrantes ecuatorianos como el
Programa Bienvenid@s a casa en sus diversas modalidades y el Banco del Migrante.
-Generación de capacidades y oportunidades: centrado en las políticas de
universalización y calidad de la educación en todos los niveles y la salud, además de la
erradicación de la malnutrición. Dentro de este eje destacan los Programas de
Universalización de la Educación Inicial, el Programa de Distribución de Textos
Escolares Gratuitos, el Programa de Alimentación Escolar, el Programa de Innovación
Pedagógica y Desarrollo Profesional Docente, entre otros. En la misma medida
sobresalen el Programa de Extensión y Protección Social en Salud y los Programas
Ciclos de Vida dirigidos a la atención de la infancia, adolescencia, salud reproductiva y
adultos mayores, Programas de Vigilancia Epidemiológica, además de programas de
alimentación y nutrición.
-Construcción del hábitat e infraestructura social: busca garantizar el acceso a la
vivienda y a la infraestructura esencial básica, así como el disfrute y el acceso al espacio
público. Dentro de los principales programas para garantizar estos objetivos se
encuentran algunos programas de transferencia monetaria como el Bono de Vivienda
Urbano, Urbano Marginal y Rural, el Programa Socio Vivienda, el Programa Socio
Agua y Saneamiento, Mi Primera Vivienda y Titulación de la Tenencia de Tierra de la
Vivienda o Bono Titulación.
-Inclusión económica y social: cuyo objetivo es la superación de los mecanismos de
transmisión intergeneracional de la pobreza a través de la generación de trabajo estable
y fomento del empleo de calidad especialmente hacia los grupos de atención prioritaria
y migrantes. Dentro de este eje destacan el Bono de Desarrollo Humano, la Pensión
Asistencial para Adultos Mayores y Personas con Discapacidad, los Microcréditos
Productivos, los Proyectos Socio Productivos (Hilando, Nutriendo el Desarrollo, Socio
Jóvenes, Socio Pan, Socio Tienda, Socio Ahorro, Socio Empleo), los Programas de
Protección dirigidos a diferentes grupos sociales (infancia, mujeres, adolescentes, etc.),
92
Promoción de la Participación ciudadana, y por último, los Programas de Alimentación
y Provisión de Alimentos (Agenda Social 2009-2013).
En el actual gobierno, de acuerdo a los planes de Desarrollo y Buen Vivir 2007-
2010 y 2009-2013, la priorización de la inversión social se ha convertido en uno de los
principales objetivos por encima del pago de las obligaciones crediticias. Así, mientras
que en el 2006 más del 20% del presupuesto se destinaba al pago de la deuda externa
pública, en el 2010 ese rubro corresponde al 15% del presupuesto a la par que se ha
aumentado el gasto social hasta alcanzar el 10% (ver gráfico 2.1).
El incremento del gasto social ha sido posible gracias a los elevados ingresos
petroleros y a los mayores ingresos fiscales del gobierno, que han permitido
significativos incrementos de la inversión en salud y educación durante el periodo 2007-
2010. En lo específico según datos oficiales, la inversión en salud registró un aumento
del 129% frente al periodo 2003-2006 y los recursos invertidos en educación han sido 4
veces mayores que en el mismo periodo (SENPLADES, 2011).80
Como consecuencia de la mayor inversión en educación entre otras acciones ha
disminuido la tasa de analfabetismo del país, ha aumentado la tasa neta de matrícula
primaria del 89,3% al 93,2%, ha decrecido el peso de algunas brechas de género en
ámbito educativo, se ha declarado la gratuidad de la educación superior y ha sido
posible mejorar la formación de los servidores públicos, principalmente en lo que
concierne la capacitación de los docentes. Por otro lado, los mayores ingresos en ámbito
sanitario han hecho posible la disminución de la tasa de mortalidad infantil de 13,3% en
2006 a 11,2% en 2009, el decrecimiento de la incidencia de algunas enfermedades
graves, y el aumento de la atención y el cuidado de la salud materna en los centros de
salud (SENPLADES, 2011).
Gráfico 2.1.
Saldo de deuda externa pública versus gasto social (como porcentaje del PIB)
93
Fuente: Banco Central y Ministerio de Finanzas del Ecuador.
La priorización de la inversión social ha generado también una disminución de
la extrema pobreza a nivel nacional de 16,9% en 2006 a 13,1% en 2010, y un
decrecimiento, ilustrado a continuación (ver gráfico 2.2) con notables diferencias, de la
pobreza por ingresos en el país tanto en ámbito nacional como urbano y rural.
En el periodo 2006-2010 se han reducido asimismo la incidencia de la pobreza y
de la extrema pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). La primera ha
registrado una disminución de 46,5% a 41,8%, mientras que la extrema pobreza ha
decrecido de 29,4% a 16,6%. Según datos oficiales, los mayores ingresos en el sector
social han determinado además una disminución de la desigualdad y de la distancia
entre ricos y pobres del país81
. La desigualdad en particular, medida a través del
coeficiente de Gini para los ingresos, ha registrado una tendencia decreciente, aunque
no uniforme a nivel nacional (ver gráfico 2.3).
Gráfico 2.2.
Incidencia de la Pobreza por ingresos a nivel nacional, urbano y rural, 2006-2010
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
9,0%
10,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
DEUDA EXTERNA PÚBLICA GASTO SOCIAL
94
Fuente: INEC-ENEMDU
*Los datos se refieren a diciembre de cada año.
Gráfico 3.
Coeficiente de Gini del ingreso a nivel nacional rural y urbano, 2006-2010
Fuente: INEC-ENEMDUR
*Los datos se refieren a diciembre de cada año.
2006 2007 2008 2009 2010
Pobreza a nivel urbano 25,92% 24,33% 22,62% 25,00% 22,45%
Pobreza Nacional 37,60% 36,74% 35,09% 36,03% 32,76%
Pobreza a nivel rural 60,56% 61,34% 59,72% 57,50% 52,96%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
2006 2007 2008 2009 2010
Coeficiente de Gini a nivel nacional
0,5395 0,5509 0,5146 0,5038 0,5046
Coeficiente de Gini a nivel urbano
0,5111 0,5222 0,4828 0,4823 0,4866
Coeficiente de Gini a nivel rural
0,5047 0,5009 0,479 0,4549 0,4414
0,4300
0,4500
0,4700
0,4900
0,5100
0,5300
0,5500
95
De forma paralela, las transferencias monetarias de carácter social como el Bono
de Desarrollo Humano que benefician a más de un millón y medio de ecuatorianos en
situación de extrema pobreza han aumentado y han sido extendidas a otros colectivos de
fuerte vulnerabilidad como los discapacitados y los adultos mayores. El Bono de
Desarrollo Humano ha aumentado en particular de 15 a 35 dólares en el periodo 2007-
2010 y es el programa de transferencias condicionadas que cubre el mayor porcentaje de
población en un país (44%) (IDD-LAT, 2011: 86).82
Junto a éste, se ha duplicado
también el Bono de Vivienda y se han establecido transferencias adicionales como la
Cobertura de Protección Familiar y Protección Solidaria ante Emergencias Individuales.
De forma conjunta, las políticas focalizadas del actual gobierno están conformadas
también por los subsidios universales del gas doméstico y de la gasolina, tarifas
diferenciadas para los servicios públicos según el consumo, y en el caso de crisis
coyunturales como las del 2008 y 2009 por regulación de precios, subsidios a productos,
insumos de primera necesidad, y descuentos en los precios al consumidor en base a
acuerdos con el sector privado (Ramírez, 2010b: 187).
En ámbito laboral, según la Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y
Desempleo (ENEMDU) 2011, más de la mitad de los ecuatorianos se encuentra
subempleado (57,26%), el 5% está desempleado y la tasa de ocupación plena de la
población corresponde al 36,82%.83
No obstante, teniendo en consideración los efectos
de la crisis internacional sobre la economía del país, los esfuerzos del gobierno en esta
área de acuerdo a cuanto establecido por la Constitución de 2008, han sido notables.84
A
modo de ejemplo, entre 2007 y 2010 se ha registrado una salida de 282.905 personas del
sector informal y un aumento del 39% al 59% del acceso a la seguridad social por parte
de los trabajadores, especialmente por aquellos mayormente excluidos como las
empleadas domésticas.85
De forma paralela, en el periodo 2006- 2010 se ha registrado
una disminución del trabajo infantil a nivel nacional del 9,9%.86
Estas acciones junto a una recuperación del índice del salario real de 20 puntos
en el periodo 2006-2009, han permitido un mayor acceso de la población a los recursos
básicos (Acosta y Ponce, 2010: 3)87
. Y han posibilitado la ampliación de la cobertura de
la canasta básica del 22%. 88
Los datos oficiales también indican que ha disminuido el déficit cuantitativo de
vivienda y los porcentajes de hacinamiento en el país, principalmente en las zonas
urbanas, mientras que ha aumentado el acceso de más personas al agua potable y a los
servicios de saneamiento básico.89
96
Pese a los indiscutibles logros de la política social no son pocas las críticas que
se registran frente a su eficacia. Así por ejemplo, autores como Acosta y Ponce (2010)
califican de insatisfactorios algunos de los avances del gobierno. En particular señalan
que la incidencia de la pobreza por ingresos en el Ecuador registra una tendencia
decreciente desde el año 2000 y que en el periodo 2001- 2006 la pobreza y la extrema
pobreza se redujeron en alrededor de 20 puntos, mientras que a lo largo del periodo
2006-2010 la disminución ha sido mucho menor. Para este periodo la reducción de estos
valores ha sido de 5 puntos porcentuales a nivel nacional mientras que la indigencia ha
registrado una disminución de 4 puntos (SENPLADES, 2011)90
.
Una plausible explicación a las significativas diferencias entre la disminución de
la pobreza y la extrema pobreza por ingresos en los periodos señalados podría
encontrarse en los diferenciales de remesas representados a continuación. Según los
datos del Banco Central del Ecuador la reducción de las remesas se verifica a partir del
2007, el mejor año histórico de la serie estadística de remesas compilada por la
institución, y en 2010 registra el monto de remesas más bajo de los últimos seis años
(2005-2010). 91
Gráfico 4:
Ecuador: remesas recibidas del exterior en millones de dólares, 2000-2010.
Fuente: Banco Central del Ecuador
Estos autores señalan además que el decrecimiento de la pobreza y de la
indigencia en el periodo 2006-2009 presenta un ritmo más lento frente a periodos
1.317 1.415 1.432 1.627
1.832
2.454
2.928 3.088
2.822
2.495 2.324
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
REMESAS EN MILLONES DE USD
97
precedentes y que si bien se han registrado mejorías a nivel nacional y respecto a los
grupos mestizo y afrodescendiente, para los indígenas en el periodo 2006-2009 la
pobreza extrema por ingresos ha registrado un incremento de alrededor de 10 puntos
porcentuales. En la misma medida critican que pese a la importancia en la generación de
empleo y del potencial redistributivo de las micro, pequeñas y medianas empresas,
cooperativas o emprendimientos de carácter comunitario o asociativo, no exista todavía
una política integral a su favor (Acosta y Ponce, 2010).
Otras fuentes por el contrario, aun reconociendo los avances del gobierno en la
reducción de la pobreza apuntan a las insuficiencias del gasto social. Pese a la prioridad
macroeconómica otorgada a la inversión social, el gasto público del país se encuentra
entre los más bajos de la región junto a Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú y
República Dominicana. Ecuador se encuentra de este modo entre los países con menor
gasto por habitante, equivalente a menos de 300 dólares por persona (CEPAL, 2011).
No obstante los esfuerzos desplegados por el gobierno, también el gasto en salud sigue
siendo inferior a la media de la región92
y la población bajo la línea de pobreza todavía
supera el 30%.
Desde otra perspectiva se señalan algunos problemas en la aplicación y
funcionamiento de los programas sociales. Empero la Agenda Social de la “revolución
ciudadana” considere la actual política social como una política no clientelar,
generadora de corresponsabilidades, de construcción de ciudadanía y de desarrollo,
algunos autores critican el manejo clientelar de la misma y la conservación de algunas
tendencias inerciales del periodo neoliberal como la focalización de sus acciones y la
falta de una visión integral (Acosta y Ponce, 2010: 9).
Por último, a nivel nacional, entidades como el Observatorio de los Derechos de
la Niñez y de la Adolescencia (ODNA) y la UNICEF, si bien reconocen los alcances del
gobierno, cuestionan la falta de políticas dirigidas específicamente a las niñas y niños en
edad escolar, la ausencia de programas estatales orientados hacia los adolescentes y la
atención diversificada hacia la población indígena, cuyas brechas sociales frente al resto
de la población todavía son relevantes (ODNA, 2010).93
Más allá de las críticas y cuestionamientos que puedan hacerse, cabe destacar
que en el actual gobierno, la priorización de la inversión social es un hecho indiscutible
y que la mayor parte de las transformaciones generadas por los programas sociales se
pueden medir sólo en el medio y largo plazo por lo que la evaluación de los mismos es
todavía embrionaria.
98
Dificultades, conflictos y desafíos
Una de las relaciones más conflictivas del actual gobierno es la mantenida con los
medios de comunicación. Entre éstos existe un enfrentamiento radical en el que se ha
pasado de la crítica a la descalificación por ambos lados. Mientras que Correa
argumenta que los medios son empresas que carecen de ética periodística y rigor
profesional, además de ser voz y baluarte de la oposición a su gobierno, los medios de
comunicación acusan al Ejecutivo de ejercer censura indirecta, limitar la libertad de
expresión y de prensa por medio de la asignación de pautas publicitarias oficiales, de no
promover la democratización de la comunicación, de concentrar excesivo poder
mediático y de propaganda política (Punín, 2011).
La versión del gobierno se asienta en que los grupos mediáticos están
históricamente vinculados a los sectores financieros del país, responden a específicos
intereses económicos y políticos y constituyen un contrapoder al poder político que
pretende desestabilizar el gobierno. Desde esta visión se señalan las irregularidades de
las empresas mediáticas en lo que respecta la posesión de frecuencias, la concentración
de los medios, así como la discrecionalidad del ejercicio de la libertad de expresión
usada en la mayoría de los casos como libertad de opinión, manipulación y difamación.
Por otro lado, los medios acusan al gobierno de ser el mayor propietario de medios del
país y un eficiente transmisor de “propaganda” e “ideología” (Ricaurte, et al., 2011).94
La centralidad del conflicto radica en que si durante el primer gobierno de
Correa las respuestas de los medios fueron desarticuladas, a partir de 2009 han dado
lugar a una estrategia de oposición militante como forma de protección de sus intereses
e ideologías. Frente a esto, el gobierno ha respondido modificando por ejemplo en 2009
la Ley de Contratación Pública, prohibiendo la contratación con empresas privadas
creadas fuera del país pero pertenecientes a ecuatorianos95
, y decidiendo gravar con el
12% del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a las importaciones en papel periódico
(Ricaurte, et al., 2011).
Las respuestas de la prensa han sido contundentes y entre ellas además de un
elevado número de servicios y artículos de oposición se incluye la publicación de obras
como “El Gran Hermano” donde los periodistas Christian Zurita y Juan Carlos Calderón
ponen de manifiesto los contratos que las empresas del hermano del presidente, Fabrico
Correa mantienen con el Estado. El punto de mayor discordia entre el gobierno y los
medios de comunicación es sin embargo la aprobación de la Ley de Comunicación96
y
la sucesiva conformación de un Consejo de Comunicación e Información con amplios
99
poderes,97
previstos por la Constitución de 2008 que deberían servir para democratizar
la información y promover una mayor libertad de expresión (Punín, 2011). Frente a esta
ley las posiciones son contradictorias pues si por un lado los medios opositores y una
parte de las fuerzas políticas sostienen que el proyecto de ley está concebido como una
acción contra la libertad de expresión y de prensa, el gobierno defiende llevar a cabo
una transformación histórica de la comunicación en el país.
Pese a todo, los conflictos no se verifican sólo en relación con la oposición o con
la prensa sino que están presentes también con hipotéticos aliados de la “revolución
ciudadana”, es decir, el movimiento indígena, los movimientos sociales y sectores
organizados de la sociedad ecuatoriana (maestros, sindicatos, estudiantes, policías, etc.).
Los indígenas son actores políticos y sociales clave de la sociedad ecuatoriana,
además de constituir el movimiento social más importante del país. Su relación con el
Ejecutivo está sin embargo cargada de ambigüedades. Por un lado, aunque para algunos
se trate apenas de la folklorización de la historia y de las tradiciones indígenas, varias de
las acciones de Correa98
como usar indumentaria con diseños precolombinos, inaugurar
sus mandatos en poblaciones indígenas, hablar quichua en los discursos públicos, haber
incorporado en su gabinete a varios indígenas en puestos de relevancia e invocar como
parte del patrimonio histórico y político a personalidades indígenas, han logrado poner
en valor a nivel público aspectos simbólicos y culturales de estos pueblos. Por otro, las
diferencias entre ambos han llegado a convertirse en explícita oposición (León, 2010:
17).
Algunas de las primeras discrepancias surgieron a raíz del lanzamiento de las
candidaturas para las elecciones presidenciales del 2006. Correa era la figura central de
“Acuerdo País”, mientras que la CONAIE y su brazo político, Pachakutik presentaron al
dirigente indígena Luis Macas como candidato. Aunque inicialmente no se descartaba la
alianza entre ambos, en su contra conspiraron varios factores que van desde las distintas
prioridades electorales de ambos bandos, hasta la existencia de historias políticas
cronológicamente diversas, diferencias doctrinarias y organizativas, así como mutuas
desconfianzas. Por fin, después del rechazo de la celebración de primarias para la
elección de la fórmula presidencial como representante de la izquierda por parte de
Correa, y de la negativa de Macas para participar en calidad de candidato a
vicepresidente en la contienda electoral dichas esperanzas se disolvieron (Ospina 2009b:
202-204).
100
En la contienda electoral de 2006 se estableció una competencia entre Acuerdo
País y la CONAIE- Pachakutik para la captación de votantes indígenas. En esta ocasión,
el futuro gobierno apostó por el apoyo de otras organizaciones indígenas o campesino
indígenas como la FENOCIN99
y la FEINE100
. No obstante, a pesar de las diferencias en
la segunda vuelta, la organización apoyó la candidatura de Rafael Correa, Pachakutik se
unió a la formación de “Acuerdo País” por él presidida y sucesivamente apoyó la
convocatoria de la Asamblea Constituyente.
A partir de ese momento, la relación entre el gobierno y las organizaciones
indígenas ha oscilado entre el acuerdo completo y la explícita oposición. La
competencia por la cooptación de los indígenas y de algunos de sus líderes, aun por
encima de las organizaciones ha pasado a ser una práctica habitual en la que el gobierno
por un lado, y la CONAIE-Pachakutik por otro, compiten con disparidad de recursos y
posibilidades. Las diferencias en torno al modelo de desarrollo y las prácticas
extractivistas ya expresadas durante la Asamblea donde los indígenas defendían
posturas más ecologistas y la necesidad de incluir la consulta previa a las comunidades
antes de la extracción de recursos naturales también han aumentado. Actualmente estos
se expresan de forma constante con diferencias regionales. Así mientras que en la Sierra
tienen que ver con las normas sobre el acceso y uso del agua, en la Amazonía se
manifiestan respecto el petróleo y la explotación de la minería (León, 2010: 19).
Las posturas frente al modelo de desarrollo del país y las visiones a favor o
contrarias a la explotación y comercialización de los recursos naturales a gran escala no
son los únicos temas donde se expresan las diferencias entre indígenas y gobierno.
Otros aspectos problemáticos tienen que ver con los derechos colectivos de los pueblos
indígenas consagrados en la Constitución de 2008 y particularmente su organización
territorial. Si bien en la Constitución de 2008 se reconoce el estatuto de nacionalidades
para los pueblos indígenas y el desarrollo de las CTI-A (Circunscripciones Territoriales
Indígenas y Afroecuatorianas), en la práctica, a nivel gubernamental predominan
visiones que no admiten el cuestionamiento de la unidad nacional y no aceptan que por
ejemplo las parroquias y cantones puedan redefinir sus límites en función de los
territorios indígenas (León, 2010: 20).
Otros desencuentros tienen que ver con temas como la interculturalidad, la
ciudadanía y las medidas de discriminación positiva. Mientras que los indígenas
partiendo de la existencia de demandas diferenciadas defienden la existencia de
programas de discriminación positiva para compensar las desigualdades, el gobierno
101
sostiene que desde la perspectiva igualitaria de la garantía y cobertura de derechos
universales es posible cubrir las necesidades de todos los colectivos sin excepciones
(León, 2010).
Las diferencias han provocado que pese al apoyo de los pueblos indígenas a las
políticas progresistas promovidas por el gobierno, principalmente en ámbito social,
éstos hayan recurrido en diversas ocasiones a la protesta y en algunos casos a la abierta
oposición. Además, después del levantamiento indígena de octubre de 2009, donde las
credenciales democráticas del gobierno fueron desacreditadas por la muerte de un
profesor shuar durante un enfrentamiento entre indígenas y policías, y posteriormente
con el cierre de Radio Arutam101
principal voz de la protesta, ha habido mesas de
diálogo y momentos de reconciliación aunque las diferencias continúan manifestándose
(León, 2010: 18).
Las tensiones entre gobierno por un lado, y colectivos, asociaciones, gremios y
movimientos sociales por otro derivan en gran medida de la visión igualitarista y anti
corporativa presente dentro del primero. Desde la postura del Ejecutivo existe una
actitud hostil a las formas de movilización social. Dicha actitud se justifica basándose
en el presupuesto de que las reivindicaciones particularistas de los movimientos
sociales, representan formas de “ecologismo e izquierdismo infantil” 102
y se oponen a
una visión de país de largo plazo y de conjunto. A diferencia de los intereses
particulares “corporativistas” el gobierno, apoyándose en una concepción del Estado
liberal declara representar los intereses de la “Nación” y poseer la legitimidad
democrática que deriva del apoyo popular (Ospina, 2009b: 213).
“En opinión de varios estrategas e ideólogos de Acuerdo País”, en el
movimiento indígena, así como en prácticamente todas las organizaciones
populares y sindicales predomina una visión particularista y <corporativa> de
la política y el Estado. De ahí, su insistencia en apelar al discurso
<ciudadano>. No apelan a la organización, sino a la persona individual que
actúa en la política y eso aleja al gobierno y su concepción del Estado de
aquella de las organizaciones sociales. Este ciudadano tiene (o debe tener) una
visión universalista y de largo plazo de la gestión gubernamental y de sus
propias responsabilidades” (Ospina, 2009b: 213).
Las dificultades para la existencia de relaciones más fluidas entre gobierno y
sectores de la “sociedad organizada” derivan de múltiples factores. De un lado, en
Alianza País, heterogénea formación con representación de las varias izquierdas hasta
alcanzar el centro derecha existen lógicamente sectores más y menos afines a los
movimientos sociales. No obstante, las diferencias también se manifiestan por la
102
escasez de sus representantes en el gabinete de Correa. Para su formación, el presidente
excluyó en gran medida a los clásicos sectores empresariales y financieros pero también
a aquellos sectores progresistas organizados. De parte de estos últimos existe además
malestar por la cada vez más notoria falta de reconocimiento político y la ausencia de
espacios de interlocución con el gobierno. Los actores sociales más allá de reclamar
mayor participación en la toma de decisiones pretenden conservar los márgenes de
autonomía de los espacios de representación conquistados en determinados segmentos
de la institucionalidad estatal y rechazan la concepción anticorporativa del gobierno que
coloca al ciudadano abstracto por encima de la sociedad organizada (Ramírez, 2010a,
2010b).
Pero, las diferencias del gobierno y sectores de la sociedad organizada no se
expresan sólo respecto a la orientación socioeconómica del país. Éstas se han
manifestado respecto a leyes como la Ley de Educación Superior y la Ley de Servicio
Público. Esta última incluso está al origen de la sublevación policial del 30 de
septiembre de 2010, oficialmente surgida a raíz de los cambios introducidos en el
régimen de remuneraciones de la Policía Nacional.
La sublevación, o fallido golpe de Estado, más allá de que se saldó de forma
trágica con la muerte de cinco personas (2 militares, 2 policías y un estudiante
universitario), la desprotección total de la ciudadanía y las amenazas a la vida del
Presidente, como sostiene el analista Pablo Ospina Peralta (2011) puede servir de
ejemplo para ilustrar los niveles de confrontación a nivel nacional.103
Si bien la condena de la población fue general, la movilización en defensa del
gobierno fue importante pero modesta. El acto fue condenado por muchos sectores
sociales aunque la actuación de algunos de ellos fue contradictoria manifestando de este
modo las tensiones presentes en su interior. Así por ejemplo, inicialmente el
movimiento indígena aun poniendo en evidencia sus diferencias con el gobierno
condenó el golpe para después rechazar la versión oficial de que efectivamente lo
hubiera habido. Reacciones semejantes se dieron también en el caso de los maestros
organizados desde los que no hubo condena de los hechos. Desde otras agrupaciones
como en el caso de gremios sindicales y algunos grupos de estudiantes descontentos con
la acción gubernamental, incluso hubo apoyo inicial a los sublevados que
posteriormente, a partir del momento en que la sublevación adquirió otras características
fue retirado. De este modo, las respuestas de condena más efectivas vinieron desde las
Fuerzas Armadas y de parte de la comunidad internacional (Ospina, 2011).
103
La debilidad del apoyo de la “sociedad organizada” hacia el gobierno sería en
este sentido resultado de una política de falta de tolerancia, escasa disponibilidad de
diálogo, y en algunos casos de persecución de líderes y organizaciones populares a
quien en ocasiones el Presidente ha acusado de “terrorismo y sabotaje” (Ospina, 2011:
24-27).
Desde varios sectores de la sociedad organizada dejar atrás la “larga y triste
noche neoliberal” no implica sólo cambiar la política económica y financiar una política
social de carácter altamente redistributivo. Desde estos colectivos existe también un
debate acerca de la orientación del país y de cuál es el modelo de desarrollo, o más bien,
postdesarrollo más viable en las próximas décadas (Ramírez, 2010a: 99).
Las tensiones sin embargo no son sólo externas. El 7 de mayo de 2011 se llevó a
cabo un referéndum constitucional y consulta popular sobre reformas concernientes el
sistema judicial, la seguridad, el medio ambiente, la banca, los medios de comunicación,
hasta los juegos de azar y actividades como la tauromaquia y peleas de gallos. Pese al
triunfo oficial de la consulta popular su realización evidenció algunos de los problemas
internos de Alianza País respecto a la deliberación política y provocó el distanciamiento
de colectivos como “Ruptura de los 25”104
y personalidades de reconocida trayectoria
social como Betty Amores, además de ampliar las diferencias con personajes como
Alberto Acosta, Manuela Gallegos, Fernando Vega, Gustavo Larrea y otros que habían
estado entre los fundadores e ideólogos del movimiento. Algunos de ellos, defendiendo
una mayor rigurosidad en la defensa y aplicación de los principios de la Constitución de
2008, incluso conformaron el Frente Montecristi Vive en alusión a la ciudad donde se
celebró la Asamblea Constituyente (Hernández y Buendía, 2011).
Algunas de las dificultades internas al movimiento derivan además de las
diferencias políticas e ideológicas, de su carácter en cuanto fuerza electoral y de su
todavía incierta capacidad de institucionalización. No existe tampoco una clara
diferenciación entre la estructura política de Alianza País y la estructura gubernamental.
Dentro del movimiento existen también problemas de naturaleza organizacional como
las disputas por los liderazgos locales, la falta de funcionamiento de los mecanismos
nacionales de dirección y un exceso de mercadotecnia que tiende a debilitar la
organización política. Por último, en la primera convención de Alianza País realizada
entre septiembre y noviembre de 2010 se puso en evidencia la necesidad de organizarse
como un movimiento abierto y democrático, así como la urgencia de recomponer sus
104
alianzas con sectores populares y movimientos sociales del país (Hernández y Buendía,
2011).
En definitiva, pese a los indiscutibles logros en ámbito social y a la
transformación del modelo económico de neoliberal a desarrollista con un papel
protagonista del Estado, algunos “riesgos” de la revolución ciudadana provienen de la
excesiva personalización del poder, de la inexistencia de una oposición estructurada que
tiende a manifestarse en los medios de comunicación y en la confrontación con los
sectores de la sociedad organizada con la pretensión de llevar a cabo una transformación
social sólo “desde arriba”.
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Pachano (1987), Pacheco (1980 y 2004), Vos y León (2000 y 2003), así como los datos facilitados por el
Banco Central del Ecuador (2002, 2010 a, b y c). 2 El caco representó cerca del 80 % del total de las exportaciones hasta casi mediados del siglo XX,
cuando cae por debajo del 50%, no obstante a finales del siglo XIX las exportaciones ecuatorianas
estaban compuestas también, en menor medida, de: cascarrilla, caucho, café, cuero, suelas, maderas, caña,
piña, plátano, algodón y los sobreros de paja Toquilla. 3Las constituciones ecuatorianas durante prácticamente un siglo (1830-1929) garantizan una república
oligárquica-terrateniente, siendo la riqueza un mecanismo de reproducción del poder, y el Estado, el
garante de dicha reproducción de la clase terrateniente. Si bien la Revolución Liberal favorece la
modernización del Estado, no será hasta 1925 con la Revolución Juliana, que se rompe con el poder
oligárquico-terrateniente constitucionalmente. La Constitución de 1830 instaura una sociedad excluyente
y racista (art. 12 y 68), y las constituciones posteriores: 1835, 1843, 1845 y 1852, reproducen el artículo
12 del texto original. Con la Constitución de 1861 desaparecen estos artículos, pero se exige leer y
escribir para gozar de derechos ciudadanos, siendo eliminado este requisito en 1979 (en 1950 el 44% de
la población era analfabeta, mientras que en 1979 era todavía el 25%). Existían otras formas de
discriminación y exclusión socio-política como la religión (había que ser católico), de género (en 1929 se
obtiene el derecho al voto), ser indígena o afroecuatoriano (la esclavitud se abole en 1852).
(SENPLADES, 2009: 49-50). 4 Las enfermedades del cacao (monilia y escoba de bruja) habían golpeado seriamente a las haciendas y
plantaciones cacaotecas, y éstas fueron siendo abandonadas o cayeron en manos de los bancos las que
estaban hipotecadas, lo que unido a la caída drásticas de los precios del cacao internacionalmente obligan
a ciertos cambios en la especialización exportadora, favoreciendo la expansión del café – que ya en 1934
se había constituido en el primer producto de exportación con un 17 % del total -, desplazando al cacao.
Ya durante la I Guerra Mundial se había producido cambios significativos en la demanda internacional
que habían diversificado las exportaciones ecuatorianas, elevándose productos como el arroz, los
sombreros de Toquilla y ciertas materias primas estratégicas entonces: caucho, madera de balsa y
cascarilla, así como oro y petróleo. 5 La producción y exportación bananera generó importantes cambios en la economía ecuatoriana: se
amplía la frontera agrícola - especialmente en la Costa -, se multiplican las relaciones salariales, se
propicia la pequeña y mediana propiedad en la producción de fruta, se realizan importantes obras de
infraestructura vial y portuaria que fortalece la integración nacional, se produce el crecimiento de
ciudades pequeñas e intermedias (Machala, Quevedo, Santo Domingo), se incrementa el crédito, se
incentiva el mercado interno y se produce un importante proceso migratorio de la Sierra a la Costa. La
gran empresa, extranjera (United Fruit y Standart Fruit) y nacional (Exportadora Bananera Noboa), si
bien adquieren grandes propiedades para la producción, la mayor parte de la renta generada la obtienen a
través de la comercialización (bajo control monopólico) de la fruta, de manera que no más de 8 empresas
llegan a dominar el 90 por ciento del negocio bananero (Acosta, 2006a: 101; Carvajal, 2011: 95-96;
Larrea, 2006: 71).
109
6 En la Costa, se extiende el área sembrada de banano para la exportación, pasándose de 45.000 hectáreas
en 1951 a 214.592 en 1968 (con la consiguiente destrucción de los bosques), así como la producción de
arroz, carne y azúcar para el mercando nacional, consolidándose una próspera propiedad mediana y
pequeña que utiliza mano de obra asalariada. Mientras, en la Sierra, donde prevalece la hacienda, el
huasipungo y las relaciones precarias, se produce cereales, papas, hortalizas y lácteos destinados al
mercado interno, sobre la base de bajos costos de producción de los alimentos con el objetivo de abaratar
la reproducción de la fuerza de trabajo a nivel nacional y generar competitividad para las exportaciones.
No obstante, en las ciudades, los sectores medios encuentran mejores opciones de empleo gracias a las
actividades comerciales, financieras, la burocracia pública o la creciente obra pública. Durante este
período existe una situación “especial” dentro de la Sierra, en las provincias de Cañar y Azuay,
tradicionalmente especializadas en la producción y exportación del sobrero de paja toquilla que la
vinculaba al comercio internacional, y era el eje de una dinámica economía regional. Sin embargo, esta
economía-sociedad entrará en una severa crisis al caer los precios internacionales que lleva a la
desestructuración productiva y social de la sociedad rural, e impulsa un proceso migratorio importante,
primero, a nivel interno dentro de la estrategia colonizadora del Oriente, y posteriormente, hacia el
exterior (Nueva York y Chicago), llegándose a tejerse las primeras redes migratorias internacionales
(Carvajal, 2011: 96-97). 7 Los sucesivos gobiernos de Galo Plaza Lasso (1948-1952), Velasco Ibarra (1952-1956) y Ponce
Enríquez (1956-1960) se convirtieron en un instrumento de expansión de la frontera económica y de la
exportación bananera, orientando un modelo productivo de exportación menos concentrador que el
cacaotero, dado que estuvo organizado sobre la base de la pequeña y mediana unidad productiva costeña,
lo que posibilitó el crecimiento de las ciudades intermedias y nuevos grupos sociales. La Ley de Régimen
Monetario de 1948 ya había incorporado diversos instrumentos keynesianos y las sucesivas misiones del
FMI diseñarán la apertura de los mercados para la libre circulación de mercancías y capitales,
recomendando abiertamente el endeudamiento para financiar el crecimiento económico. El crédito
público se facilitaría con la creación del Banco Nacional de Fomento y la Comisión y Ordenación y
Crédito para el Banano. La política fiscal expansiva se sustentó en el crecimiento de las exportaciones y
el endeudamiento externo, lo que posibilitó que la inversión pública se elevara del 26% en 1950 al 43%
en 1960, mientras que la inversión privada se reducía del 74% al 57%, para los mismos años (Miño, 2008:
120; Carrasco y otros, 2011: 122-128). 8 Entre 1951 y 1970 el poder de compra de las exportaciones disminuyen un 32% de promedio. Las
exportaciones crecen de 63,1 millones de dólares en 1950 a 102,56 millones en 1960, y 199,07 millones
en 1971, mientras que las importaciones lo hacen de 41,33 millones en 1960, a 115,18 millones en 1960,
y 340,1 millones en 1971, por lo que el saldo de la balanza comercial será positivo sólo hasta 1956,
tornándose negativo a partir de entonces hasta la llegada del petróleo. Por otro lado, dada la significativa
expansión del gasto y la inversión pública (7,3 por ciento de promedio), el ahorro interno (que crece a
tasas inferiores) no logra financiar la importación de bienes indispensables para la inversión productiva,
por lo que el endeudamiento externo debe cubrir el déficit comercial que sostiene el crecimiento
económico. No obstante, en aquel momento las transferencias al exterior por concepto de pago de factores
sólo representa el 2 por ciento del producto. Sin embargo, en los sesenta el ahorro interno apenas crece
(un 4%), en un momento en que la inversión se dispara (a tasas del 8,8%), lo que lleva a un
endeudamiento externo financiado por el FMI, al cual el país acudirá una y otra vez buscando su apoyo
contratando nuevo créditos desde 1961 a 1966, y posteriormente en 1969, 1970 y 1972 (Acosta, 2006a:
109; Carrasco y otros, 2011: 124, Carvajal, 2011: 96). 9 Desde la denominada “Revolución Juliana” (1925) hasta 1948 el país había vivido una etapa de enorme
inestabilidad política, con un total de 23 gobiernos, lo que da un promedio de un presidente por año
durante este período (Larrea, 2006: 115). 10
La irrupción del velasquismo, como movimiento político - denominado “populista”, que se extendió
desde la década de los treinta a los sesenta del siglo pasado bajo la figura de Velasco Ibarra, cinco veces
presidente del país, pero con vínculos con las nuevas capas sociales -, evidenció la imposibilidad de
continuar “la fácil” hegemonía política de los proyectos conservador y liberal, dominados por las élites
serrana y costeña y conseguir la integración del “subproletariado urbano” (según Cuevas, 1989) o
realizar una “política de masas” (según De la Torre, 1998).
Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió romper la constelación de poder en el primer ciclo de auge
exportador cacaotero, se debió a los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrateniente, dada la
coalición política que colocaba de manera secundaria a la emergente burguesía y clase media urbana, y
excluía tanto política como económicamente a los sectores populares, que por aquel entonces era
predominantemente rural; y aunque el Estado desde 1925 aumenta su capacidad de regulación económica,
sin embargo no logra adquirir la suficiente independencia de los sectores dominantes tradicionales
110
(especialmente de la oligarquía agrícola) para realizar las políticas que favorezcan el crecimiento
económico sostenido e incluso, basado en el mercado interno. Así, aunque las políticas reformistas no
tuvieron plenos efectos redistributivos e incluso incubaron procesos de marginación y exclusión social,
para mediados de los sesenta se había consolidado en el Ecuador las bases de un modelo capitalista de
desarrollo con la participación directa del Estado. Pero las incipientes tendencias modernizantes de la
economía y la sociedad no encontraron correspondencia en la política, y si bien el Estado reemplazó
parcialmente los mecanismos oligárquicos de manejo político, la plena democratización política fue
reducida porque el poder Ejecutivo reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y los tradicionales
grupos de poder conservaron espacios de maniobra para dirigir los procesos de modernización
(SENPLADES 2009: 56-57). 11
La estrechez del mercado interno obliga a buscar en la reforma agraria un recurso de apoyo al proceso
industrial, aunque los resultados de la misma fueron contradictorios. El reparto de tierras dio lugar a la
proliferación de un sector de pequeños propietarios, carentes de recursos financieros y asistencia técnica
para mejorar su productividad, y estos sólo se consiguieron en los procesos agroindustriales, que registró
un elevado crecimiento. La extensión del minifundio aceleró la migración interna hacia las grandes
ciudades, y el crecimiento demográfico se intensificó en este período (Miño, 2008: 164). Según Carvajal
(2011: 98), la reforma agraria impulsada por los militares (1964) pretendía modernizar la estructura
productiva con el objeto de satisfacer las necesidades del capitalismo ecuatoriano, produciéndose algunos
cambios significativos en la propiedad de la tierra al: a) pasar a las comunidades campesinas tierras de la
asistencia social y la Iglesia, b) iniciarse la entrega de los huasipungos, c) extenderse las relaciones
salariales en el campo, d) iniciarse el proceso de transformación de haciendas tradicionales en empresas
agrarias modernas, mecanizadas, y e) una agresiva política de colonización del Oriente. Sin embargo,
estos cambios no supusieron un cambio drástico en la estructura agraria y sus “beneficiarios”
(comunidades indígenas y exhuasipungeros) se vieron confinados a las tierras altas y menos productivas.
La ampliación de la demanda interna en un contexto de disminución de la producción agropecuaria, y sin
política de seguridad alimentaria, obligó a la necesidad de importar alimentos, en un momento de escasez
de divisas, que encima debieron se subsidiados por el Estado. La generación de disputas territoriales por
el acceso a las divisas escasas, en la medida que la industria se localizará en la Sierra, mientras que la
agroindustria lo hacía en la Costa, surgiendo fricciones entre ambas por el acceso a recursos que financien
las importaciones necesarias. También resultó conflictiva las políticas fiscales-monetarias de los diversos
gobiernos, dado que las políticas cambiaras favorecían o perjudicaban los distintos intereses de
industriales y exportadores. Así las devaluaciones cambiarias de 1961 (se pasa de 15 a 18 sucres por
dólar) y de 1969 (de 18 a 25 sucres-dólar) favorecen a los exportadores, y perjudican a los industriales.
Igual pasaba con la política monetaria y la expansión de la oferta para financiar el gasto público, y la
estabilidad financiera, objetivo del Banco Central, no siempre fue garantizada, y así al agotarse el auge
bananero estalla una crisis alimentada por la especulación, el déficit fiscal y la pérdida de reservas
internacionales (Carrasco y otros, 2011: 128-129). 12
El PIB per cápita (medido en dólares del año 2000), se eleva de 642,1 dólares en 1951 a 957,4 dólares
en 1971, lo que significa un crecimiento cercano al 50%, y con ello, una leve mejoría del bienestar
económico de la población. A pesar de que no existen buenos datos sobre la situación laboral y social del
período, pareciera que los intensos procesos migratorios desde la Sierra incrementaron el empleo urbano,
siendo mayoritariamente en el sector servicios, dada la debilidad industrial, pero en condiciones de
extrema precariedad, y con la aparición de un sector informal, que irá generando una creciente
conflictividad social a través de los partidos, gremios, sindicatos y movimientos urbanos. Por su parte, los
sectores campesinos presionaran por una transformación de las formas de propiedad, llevando a ciertos
sectores a impulsar intensas movilizaciones (Carrasco y otros, 2011: 122-129). 13
La demanda externa se muestra enormemente rígida permitiendo un crecimiento de las exportaciones
de apenas el 3,8% de tasa promedio, mientras que las importaciones lo hacían al 7,5%. 14
Según Correa (2004 y 2009) si en 1962, el 65% de la fuerza laboral era rural, y sólo el 35% urbana,
para 1982, el 51% era rural y el 49% urbana, dadas sus tasas de crecimiento desiguales, ya que si la fuerza
laboral rural apenas crece un 22% en estos veinte años, la fuerza laboral urbana lo hace al 137%. No
obstante, el empleo manufacturero apenas crece en pleno proceso de industrialización, y así entre 1974-
1982 apenas lo hace al 3%, menos de la mitad que el PIB industrial, lo que da una idea de la escasa
capacidad de generación de empleo del sector, y por ello, los altos niveles de desempleo, subempleo e
informalidad que se evidencia ya en estas fechas. 15
Durante el período 1972-1982 el PIB crece a una tasa anual de 6,5%, mientras que el PIB per cápita se
eleva de 996 a 1373 dólares. El consumo privado se eleva a la mayor tasa de su historia, mientras que la
inversión lo hacía al nivel de la producción interna, y el gasto público lo hacía al doble que el producto, lo
que generó constantes déficits presupuestarios, financiados en buen medida con un progresivo, y
111
agresivo, endeudamiento externo que elevó la deuda externa de 513 millones de dólares en 1975 a nada
menos que 6.633 millones en 1982 (Carrasco y otros, 2011: 129; Pacheco, 2001). Pese a la formidable
fuente de ingresos que generaba el petróleo, como el gasto público se triplica durante el período (sobre
todo por el incremento del consumo público, que pasa de representar el 12% al 16% del PIB, ya que la
inversión pública decayó en términos relativos), los déficit fiscales tuvieron que financiarse vía
endeudamiento público, convirtiéndose Ecuador en un “alumno aplicado” del fenómeno de
“endeudamiento agresivo” que vive la región, y en general, los países menos desarrollados. Aunque el
endeudamiento externo fue mayoritariamente público, el sector privado ecuatoriano no se quedó a la
zaga, y así la deuda externa privada se eleva de apenas 57 millones de dólares en 1976 a los 1452
millones de 1981, lo que generará nefastas consecuencias futuras cuando “se nacionalice” (Correa, 2004 y
2009). 16
Aprovechándose del alza de precios del petróleo internacional, las exportaciones petroleras
ecuatorianas se elevan de 199 millones de dólares en 1971, a un precio de 2,4 dólares barril, a 1.124
millones en 1974, a un precio de 13,4 dólares barril, y a 2.481 millones en 1980, a un precio de 35,2
dólares barril, mientras que las importaciones se elevaron de 340 millones de dólares en 1971 a 2.246
millones en 1981. La dependencia petrolera de la economía ecuatoriana será muy fuerte a partir de
entonces ya que significa en promedio el 47% de las exportaciones (durante el período 1972-2003), y el
45% de los ingresos estatales (durante el período 1987-1996) y el 33% (durante el período 1997-2003)
(Carvajal, 2011: 98; Larrea, 2006: 92). 17
La sobrevaluación del sucre se produce a partir de considerar que mientras que se mantiene fija la
paridad (25 sucres por dólar) durante el período 1971-1981, la inflación promedio del período se eleva al
13% anual, lo que permitirá una transferencia importante de recursos desde el sector petrolero y primario-
exportador agrícola al sector industrial, dado el alto coeficiente de importaciones de éste (alrededor del
21% del PIB). Así, aunque las exportaciones totales crecen espectacularmente (se pasa de 199 a 2541
millones de dólares durante el período), la balanza comercial industrial arrastra un déficit creciente (se
pasa de 185 a 616 millones de dólares, para los mismos años), a pesar del incremento importante que
experimentan las exportaciones industriales (que suben del 10% al 25% en el total de exportaciones)
(Correa, 2004 y 2009). 18
La política económica del período se caracteriza por:
Una política salarial restrictiva, donde los decretos antiobreros de Rodríguez Lara buscaban mantener los
salarios adecuados al empresariado, y luego durante el triunvirato, se llegó a la congelación salarial y la
aguda represión de la protesta laboral.
La protección arancelaria, las exenciones tributarias y un abundante crédito subsidiado. La
sobrevaluación del tipo de cambio, bajas tasas de interés, las exoneraciones arancelarias a la importación
de bienes de capital y los incentivos tributarios a la reinversión en activos fijos llevaron a una
sobrecapitalización de las empresas favoreciendo las actividades intensivas en capital, con tamaños de
planta excesivos y un alto grado de capacidad ociosa, y sin embargo, con escasa generación de empleo.
Una política cambiaria (que será la de mayor cuestionamiento del modelo ISI ecuatoriano, según diversos
autores: Pachano, 1987; Araujo, 1998; Correa, 2009), que mantuvo congelado el tipo de cambio nominal
(después de la devaluación de 1969), en el mercado oficial, provocando una sobrevaluación del sucre con
el propósito de favorecer la demanda de importaciones requeridos por el proceso industrial18
, estimulando
la asignación de recursos hacia las actividades de bienes no transables, entre las que estaba las
manufactureras, dado los altos niveles de protección existentes, generando un déficit comercial de
carácter estructural, haciendo que la industrialización no sea sostenible a largo plazo (Correa, 2009: 21).
Las tasas de interés nominal se mantuvo sin modificaciones entre 1960 y 1982 (se pasa del 10 al 12% en
operaciones de crédito), volviéndose negativa a partir de 1974 cuando la inflación llega al 22,7% anual.
Una política monetaria, que aun siendo en general expansiva, mostró una evolución irregular con etapas
de gran impulso y lapsos de contracción violenta. La política cambiara perjudica claramente las
exportaciones del sector agrícola y el consumo interno, dado que se controlaron los precios de los
productos de primera necesidad y las tarifas pública generando una distorsión de precios que perjudica a
la población.
Una política financiera, que a largo plazo mantuvo inalterados los niveles nominales de las principales
herramientas monetario-financieras, expandiendo el endeudamiento privado, no siempre hacia la
inversión industrial (Pachano, 1987). Por su parte, el sistema financiero mostró una creciente dependencia
respecto al Banco Central.
La bonanza petrolera y el flujo de capitales posibilitó una política fiscal expansiva, ya que a partir de
1973 se produce un salto importante en los ingresos públicos provenientes del petróleo, a los que siguió
un incremento de los gastos públicos, corrientes y de capital. Los gastos de capital se elevan desde 1973
hasta 1978, para después caer al nivel de 1972. Durante 1973 y 1974 el gobierno logró controlar el déficit
112
que había mantenido en los períodos anteriores. El crecimiento más fuerte del gasto corriente se produjo a
partir de 1975, elevándose el desequilibrio fiscal de un 4% del PIB de promedio entre 1977 y 1980
(Araujo, 1998: 6). 19
El Ingreso Nacional Disponible Bruto (que es un mejor indicador de los niveles de vida de la población,
y su capacidad de consumo) refleja que hay una mejora significativa en los setenta, con un crecimiento
del 70%, al pasarse de 762 dólares de promedio a 1.269 dólares durante el período (Carrasco y otros,
2011: 133). Como el desarrollo industrial se concentrará en Quito y Gauayaquil, se agudizan las
diferencias rural/urbano a tal punto que el ingreso per cápita del sector rural apenas era el 34% del ingreso
medio del sector urbano (Araujo, 1998: 3). Por otro lado, la constante migración de la Sierra a las grandes
ciudades, y la escasa capacidad de generación de empleo del modelo económico llevó a un incremento
significativo de la subocupación e informalidad urbana. 20
El joven presidente Jaime Roldós trató de revertir el proyecto industrializador y desviar parte de los
beneficios petroleros a los trabajadores elevando los salarios un 100%, pero un trágico accidente le causó
la muerte, y con ella, a la industrialización del país. 21
Pese al avance industrial conseguido, la estructura del sector manufacturero a finales de los setenta
evidenciaba su rezago industrial dado el predominio de la producción de bienes de consumo no duradero:
alimentos, bebidas y tabaco; textiles, prendas de vestir e industria de cuero; fabricación de papel,
productos de papel, imprenta y editoriales, aportaban el 65% del valor agregado del sector, y si
agregamos las ramas de fabricación de sustancias químicas y derivados del petróleo y carbón que lo
hacían con un 18%, tenemos que apenas cuatro ramas representaban el 83% del valor agregado del sector,
evidenciando que la industrialización ecuatoriana no había pasado de la “etapa fácil” (Carrasco y otros,
2011: 131; Fernández, 1983). 22
Burbano (2005) habla de transición “desestabilizada” a partir de considerar cuatro características
propias del proceso de transición: a) la definición del contenido de la democracia será objeto de disputa
permanente, b) se hace uso de las libertades políticas en un contexto de precariedad institucional dado el
desprestigio creciente del Congreso, los partidos políticos, la justicia, la presidencia, etc., c) la
inestabilidad política vivida al final del siglo, y d) las formas anti-institucionales y desestabilizadoras que
llevan a cabo la oposición al ejecutivo. 23
Por todo ello, durante la década de los ochenta el PIB apenas crece un 18%, mientras que el PIB per
cápita decrece un 6%, volviendo a los niveles de mediados de los setenta, y el PIB industrial decrece un
4%. Para finales de la década las exportaciones industriales eran inferiores a las de 1978, y el coeficiente
de inversión había caído al 13% del PIB, siendo la inversión pública inferior al 3% del PIB. A su vez, se
estima en 2.000 millones de dólares lo transferido al exterior durante el período, mientras que los altos
tipos de interés aplicados a la renegociación de la deuda hicieron que esta se duplicara al capitalizarse los
intereses atrasados. Esto mismo estaba pasando en la región latinoamericana, donde a pesar de transferir
alrededor de 238 mil millones de dólares a sus acreedores, la deuda externa de la región pasó de 228 mil
millones de dólares en 1980 a 442 mil millones en 1990 (Acosta, 2002; Correa, 2004 y 2009). 24
Al adaptarse un modelo basado en la producción orientada a incrementar las exportaciones, el aparato
productivo nacional sufrió profundas transformaciones afectando negativamente a la población que en la
década anterior se ocupaba en la producción de bienes para la demanda interna. Ahora bien, el paso del
déficit comercial al superávit requiere necesariamente una caída en la participación relativa del gasto
interno dentro del PIB, dado que parte de los bienes que antes se destinaban a la demanda interna ahora
van al exterior, a lo que habría que añadir los efectos negativos del rector del gasto en los sectores
productos de bienes para el mercado interno. Los trabajadores que se empleaban en estos sectores
perdieron el empleo, y no pudieron reconvertirse en trabajadores para los sectores exportadores. Las
condiciones del empleo se deterioran, y para 1990, sólo el 44% de la población económicamente activa
tiene un empleo adecuado, mientras que el 6% se encuentra desempleada, y el 50% subempleada. El
salario mínimo vital en términos reales representaba en 1990 el 43% del de 1981, mientras que la masa
salarial en la renta de factores se redujo del 33% en 1981 al 16% en 1990, y en correspondencia, la
remuneración del capital se elevó del 67% al 84% para el mismo período. El salario real cayó
abruptamente de 235 a 114 dólares en apenas un año (de 1982 a 1983), experimentando continuas
oscilaciones en los años siguientes, llegando a los 67 dólares en 1992, cuando comienza cierta
recuperación hasta los primeros impactos de la crisis financiera de finales de siglo. No obstante, el
aspecto más negativo del ajuste fue en términos de distribución del ingreso, dado que la aceleración de la
inflación, que llega a un máximo del 75% en 1989, golpeó duramente a los salarios, perjudicando
especialmente a los asalariados urbanos, elevándose considerablemente el sector informal. Este cambio
distributivo se explica por el continuo estrechamiento de los salarios en el sector moderno, las pérdidas de
empleos formales urbanos y el consecuente desplazamiento ocupacional al sector informal. Las ganancias
de las empresas del sector moderno también fueron afectadas por la crisis económica, y apenas pudieron
113
mantener su participación en el valor agregado (Carrera y otros, 2011: 138-139; Correa, 2004 y 2009;
Pacheco, 2001; Vos y León, 2000). 25
Según Correa (2004 y 2009), el caso ecuatoriano fue nuevamente un tardío e inconsistente reflejo del
paradigma dominante, dado que el “nuevo proceso de modernización”, el conjunto de las reformas
estructurales en el sentido del Consenso de Washington, comienza en forma acelerada a partir de 1992,
con el gobierno del Arq. Sixto Durán Ballén (1992-1996), el cual, sobre todo a través del Vicepresidente
Ec. Alberto Dahick, logra finalmente racionalizar, proponer y, discutiblemente, obtener la aceptación del
país para el nuevo paradigma. 26
Consistente en el manejo instrumental de la depreciación del tipo de cambio real, y en una carga de
paquetes de política monetaria y fiscal para controlar la inflación que, paradójicamente, provocaban
sucesivas devaluaciones, y la austeridad fiscal consistió en el control del gasto público. La apertura
comercial se sustenta en un enfoque por el lado de la oferta, con el propósito de incrementar la
producción de bienes transables, a costa de disminuir la producción de los no transables y de sustitutos de
importación ineficientes. El instrumental consistió en la reducción de la protección arancelaria y la
flexibilización del mercado de trabajo. Mientras que, la reforma financiera, tuvo como objetivo disminuir
el sistema de “represión financiera” para crear un mercado libre de capitales. El instrumento utilizado fue
la desregulación bancaria y la promoción de la libre movilidad de capitales (Carrasco y otros, 2011: 135-
136). 27
Como expone Carrasco y otros (2011: 137), este programa no tenía en cuanta que: a) el déficit de la
cuenta corriente no provenía solo del crecimiento desmesurado de las importaciones, sino también de la
cada vez más creciente salidas de divisas en concepto del servicio de la deuda externa, por lo que ajuste
resultaba limitado si solo se hacía sobre la base de la balanza comercial, b) el manejo de la política
cambiaria tiene límites muy definidos dadas las características de la estructura productiva del país, dado
que los efectos de la depreciación sobre el saldo comercial dependerá de los bienes que se exporta e
importa, y por ejemplo, lo afecta para nada a las exportaciones de petróleo, principal producto de
exportación ecuatoriano, y c) el encarecimiento de las importaciones, resulta problemático cuando los
principales rubros son insumos, materias primas y bienes de capital para el aparato productivo interno.
Las políticas de ajuste, orientadas a disminuir el gasto interno (apegadas al dogma de que el persistente
desequilibrio externo se debe exclusivamente a un exceso de gasto interno), consiguió “un logro”
extraordinario: reducir la tasa de expansión del gasto al 0,1% anual, y a un virtual equilibrio entre gasto
interno y PIB, pero, evidentemente, afectando al consumo público y la inversión nacional que mostrarán
tasas promedio negativas durante todo el período. La comprensión de la inversión se consigue con la
flotación de las tasas de interés y la deprecación cambiaria, que encareció las importaciones
indispensables para el aparato productivo. La tasa de inversión cayó 5,3 puntos, respecto al nivel del
período anterior, en su participación en el gasto interno. El consumo privado creció a tasas por debajo de
la débil expansión del nivel productivo. El bajo ritmo de crecimiento del consumo de los hogares se
consiguió mediante el control de los salarios reales a partir de la política de depreciación cambiaria para
impulsar el comercio al exterior. El PIB per cápita se mantuvo prácticamente estancado (Carrasco y otros,
2011: 134). 28
El gobierno Hurtado realiza una importante devaluación en 1982, y a partir del año siguiente se
introduce un sistema diario de devaluaciones que además de de tratar de controlar el déficit en cuenta
corriente, también perseguía evitar las presiones inflacionarias generadas por la especulación de la divisa.
En 1984, el gobierno de Febres Cordero, realizará una maxidevaluación con el propósito de introducir
otra forma de manejo cambiario a través de tres tasas de cambio28
: una Oficial, para ciertas transacciones
preferenciales, otra de intervención o sistema de cambio flotante manejado por el Banco Central, que
correspondía al 80% de las transacciones con el exterior, y otra libre, en el mercado privado, y
determinado por el mercado de divisas. En 1988, durante el gobierno de Borja, el Banco Central recupera
la facultad de fijar el tipo de cambio, y establecer el mercado de intervención y el mercado libre de
cambios, realizando también una maxidevaluación aunque restableciendo el sistema de
minidevaluaciones, ahora semanales. Así, en menos de diez años, el Ecuador experimentó diversos
sistema de manejo cambiario, con resultados poco satisfactorios, ya que aunque las exportaciones
repuntaron a buen ritmo – del 7,5% -, las fuertes restricciones a las importaciones en los ochenta se
debieron más a la caída del crecimiento económico que a las devaluaciones, y están, por el contrario,
generaron un intenso proceso inflacionario, dado que desde 1983 variaron los precios en torno al 44% de
promedio (Carrasco y otros, 2011: 137). 29
Como expone Carrasco y otros (2011: 135), en el análisis tradicional de los desequilibrios
macroeconómicos se omite con frecuencia que una fuente decisiva del persistente déficit por cuenta
corriente proviene del aumento de los pagos a los factores, y de esta manera la evolución del PIB no
refleja claramente la apropiación de la renta generada en el interior (como lo hace el PNB). La evolución
114
del PNB refleja como las transferencias de recursos al exterior, casi exclusivamente como pago de los
intereses de la deuda, determinan una renta disponible para los residentes en el territorio nacional cada
vez menor, al tiempo que el déficit de la cuenta corriente se agranda y se vuelve insostenible. 30
El resultado fue unas considerables pérdidas para el Banco Central durante 1987-1998, contabilizados
como déficit cuasi fiscal, incrementándose el déficit del Banco Central, profundizando el problema del
financiamiento público. El gasto público se expandió y el déficit público alcanzó niveles insostenibles a
raíz del terremoto de 1987, que destruyó el oleoducto suspendiendo por seis meses las exportaciones de
crudo. Para cubrir el alto déficit fiscal el gobierno presionó al Banco Central para la ampliación del
crédito al sector público y éste se convirtió en un “fabricante de dinero” (Araujo, 1998: 50), a la vez que
las reservas internacionales llegaron a un inexplicable saldo negativo. El gobierno de Borja controló el
gasto corriente durante todo el período, pero el ajuste fiscal se llevó a cabo a partir de la implantación del
IVA (que sustituyó al impuesto a las transacciones mercantiles y prestación de servicios), llevando esta
reforma a reducir el peso del Impuesto a la renta, incrementando los impuestos indirectos, y con ello, la
regresividad del sistema. A nivel monetario, el gobierno pretendió control la expansión al nivel de las
exigencias de los programas de ajuste, aunque la persistencia del alto déficit cuasifiscal por la
sucretización impedía al Banco Central aumentar la liquidez a la banca privada, disminuyendo así el
efecto monetario contractivo (Carrasco y otros, 2011: 137-138).
No obstante, como sostiene Vergara (2003), la sucretización ecuatoriana no fue solamente fruto de
presiones de grupos de poder interno, sino también consecuencia de una estrategia regional para
garantizar el pago de la deuda externa privada orquestada por los organismos financieros internacionales,
dado que también se dieron “nacionalizaciones” en México (1982), Chile (1983), Venezuela (1983),
Argentina (1982), etc. todos ellos mecanismos de socialización de las perdidas del endeudamiento
privado externo. 31
A pesar de ello, y según sostiene Carvajal (2011: 101), los planes de ajuste aplicados se caracterizan
por dos objetivos / resultados concretos:
La reinserción subordinada de la economía ecuatoriana a la lógica del capital internacional, a partir de:
a) una reconversión productiva regresiva que potencia el carácter primario-exportador de la economía, b)
una mayor inserción internacional, comercial y financiera, que incrementa la vulnerabilidad de sus
relaciones externas, a través del deterioro de los términos del intercambio y el profundo endeudamiento
externo, c) el debilitamiento del mercado interno y el tejido productivo nacional, y d) la concentración
económica en torno a la vinculación externa que debilitan el papel del Estado y vinculan la economía y la
sociedad a la lógica del capital internacional.
La exclusión creciente de importantes sectores de la sociedad que no se acomodan a la nueva dinámica
de acumulación capitalista, donde se encuentran las empresas artesanales y pequeñas y medianas
industrias (con dificultades para el acceso al crédito y la tecnología que les permitiera competir en el
nuevo escenario), y que producen para un mercado interno deprimido (por la reducción al consumo de
grupos significativos de la población y la precarización del empleo). Los sectores de trabajadores
excluidos de la dinámica globalizadora se ven forzados a relaciones salariales precarizadas e
informalizadas. La concentración de la riqueza y el incremento de la pobreza serán los resultados más
visibles del fenómeno, siendo un elemento significativo de ello, la reducción drástica que se produce en el
gasto público social. En relación a la distribución del ingreso, en la década de los noventa mientras el
decil de mayores ingresos incrementa su participación del 35,4% al 45,3% del total, los ingresos del 50%
de la población más pobre ve reducidos los suyos del 20% al 15,3%, y los del 20% más pobre del 4,9% al
3,3%. Ecuador es el único país, de 21 países latinoamericanos, que ve reducir el gasto social durante el
período 1990 a 2003, llegando a representar, en 2003 apenas el 5,7% del PIB (la media latinoamericana
está en 13,1%, para ese año), mientras que el gasto social per cápita apenas son 76 dólares (cuando la
media regional está en 481 dólares) (Carvajal, 201: 101). 32
En 1992 Ecuador se retira de la OPEP y Petroecuador es hundido en el mayor desfinanciamiento de su
historia, dado que una serie de débitos realizado por el Ministerio de Finanzas (desde febrero de 1995),
así como entrega de combustible no pagado a las Fuerzas Armadas y al Instituto Ecuatoriano de
Electricidad, llevaron a un déficit cercano a los 70 millones de dólares a la empresa. Paralelamente, en
1996, los campos petrolíferos amazónicos carecieron del mantenimiento preventivo, equipos y repuestos.
Se adjudicaron contratos sin contratos, mientras que los trámites de Petroecuador se demoraban meses,
forzando al personal calificado a recolocarse en las empresas privadas, además de la inestabilidad
gerencial. Las necesidades de la empresas dejaron de ser la extracción petrolera, para centrarse en el corto
plazo impuesto por el Ministerio de Finanzas, y de esta manera, en la segunda mitad de los noventa, las
empresas transnacionales del sector fueron desplazando a la empresa nacional, adquiriendo una posición
de dominio (SENPLADES, 2009: 62).
115
33
La reforma del sistema cambiario consistió en una desincautación de las divisas de las exportaciones
que pasaron a ser negociadas en el mercado libre, mientras las operaciones del sector público siguieron
realizándose en el mercado de intervención. Con el propósito de regular el mercado cambiario, se crearon
las mesas de cambio que permitían la intervención del Banco Central en las operaciones del mercado
libre. La política monetaria también buscó imponer los mecanismos de mercado mediante la
liberalización completa de las tasas de interés y el establecimiento de mecanismos de control indirecto de
la cantidad de dinero en circulación, a través de subastas semanales de bonos de estabilización y el uso de
las mesas de dinero y de divisas. 34
También se aprueba una nueva Ley de Aduanas, la nueva Ley de Hidrocarburos, la Ley de reforma
Tributaria, la Ley de Mercado de Valores, la Ley de Propiedad Industrias y Transferencia Tecnológica,
las Normas Reglamentarias sobre Inversión Extranjera, etc. 35
Al rastrear las complejas interacciones políticas entre la reforma comercial, la reforma financiera y la
estabilización con ancla cambiaria, se aprecia solo la creación de un peligroso ambiente para una
“liquidación casera”, en la que se gestó la crisis financiera que culminó con la dolarización. El ingreso de
capitales externos incentivados por las altas tasas de interés, la repatriación de capitales que habían
fugado en períodos anteriores, y la posibilidad del sistema para captar nuevos ahorros que le dotó la
reforma financiera, dieron lugar a un boom del crédito entre 1993 y 1994. A su vez, la apertura comercial
produjo un auge del consumo importado, que fue reforzado por la política de ancla cambiaria que trajo
una apreciación del tipo de cambio real, abaratando las importaciones. Al contrario del optimismo de los
reformadores, o su mala fe, el abundante crédito no fue hacia la inversión productiva, sino que incentivó
el consumo importado, la especulación con bienes raíces o la inversión off shore, creando así un alto nivel
de riesgo para la recuperación de la cartera bancaria. La combinación de desregulación bancaria y la
desregulación de la cuenta de capitales permitió que los contratos de deuda y otras transacciones
monetarias se realicen en dólares, lo que introdujo un riesgo adicional para la recuperación de la cartera
bancaria (Carrasco y otros, 2011: 140). 36
A raíz del conflicto bélico se adopta una restricción drástica de la liquidez para controlar la presión
sobre los tipos de cambio provocada por los flujos de salida de capitales asustados por la guerra, y la
dependencia del programa respecto a los flujos se quebró por el pánico. Para la ortodoxia, la salida más
cómoda fue la elevación de la tasa de interés, pasando la tasa interbancaria de un 40% (antes del
conflicto) a un 270%. La coyuntura bélica destapó la parte más débil del programa de estabilización. El
déficit fiscal se encaminó hacia un 4% del PIB, mostrando la precariedad del equilibrio fiscal por falta de
una reforma real del sistema tributario. El incontrolado crecimiento del crédito entre 1993 y 1994, sacaría
a flote en años posteriores las inconsistencias del sistema financiero con el debilitamiento de la calidad de
la cartera de la banca comercial. Alrededor de 20 instituciones demandaron ayuda por liquidez al Banco
Central, siendo la crisis del Banco Continental, el cuarto más grande del país, la señal de alarma respecto
de qué tan lejos había ido la desregulación, y en este período también cayó otro banco importante, el de
los Andes (Carrasco y otros, 2011: 139-140; Páez, 2004). 37
Según Romero (1999) la “reforma”, como muchas otras, fue una copia criolla del marco institucional
que rige a la Reserva Federal (FED) de los EEUU. Sin embargo, como siempre, el país quiso ir más lejos,
aunque de forma inconsistente, en la reforma del BCE. Así, mientras que la FED tiene entre sus objetivos
la estabilidad de precios, pero también velar por el crecimiento económico y la generación de empleo, el
BCE sólo tiene como objetivo lo primero. Por otro lado, mientras que la FED se ocupa exclusivamente de
la política monetaria y de la marcha económica del país, el BCE en Ecuador tiene una serie de funciones
totalmente ajenas a su naturaleza. La política monetaria vinculaba indisolublemente, mediante cambios
legales, la oferta monetaria con la disponibilidad de las divisas en la reserva monetaria internacional,
estableciendo la paridad correspondiente entre la nueva moneda nacional y el dólar, estableciendo de
hecho un sistema bimonetario en el país. 38
Esta Ley, supuestamente también reproducía instituciones del primer mundo, pero “olvidaron” que las
garantías de depósito en países como los EEUU no son al 100 por ciento y cubren depósitos hasta un
monto limitado. En realidad, la Ley AGD fue diseñada, con injerencia directa de los bancos, para
traspasar al Estado el peso de la crisis financiera que ya se avizoraba. 39
Esto no era más que la continuidad de lo que venía ocurriendo durante toda la década con los distintos
gobiernos, ya que por ejemplo, en 1996, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar el
Banco Continental, cuyos propietarios huyeron a Miami, Revista Debate nº 47, agosto de 1999. 40
Según Correa (2004 y 2009), dentro de las innumerables aberraciones que se cometieron en esos años,
quizás sea el enriquecimiento del Banco Central del Ecuador la que “se lleva el premio”, convirtiéndose
en la institución más autónoma y rica del país, acreedora de todos los ecuatorianos y con activos que
superan el 10% del PIB nacional. Por el poder monopólico de emitir dinero, entre agosto de 1998 y
febrero de 1999 el Banco otorgó créditos de liquidez a los bancos privados por aproximadamente 1000
116
millones de dólares, los cuales al no poder ser pagados se cubrieron con activos reales, convirtiéndose
entonces en “propietario” del Banco del Pacífico (que contaba entre sus bienes como los más modernos
edificios del país). Entre marzo de 1999 y enero del 2000, el banco canjeó a la AGD bonos emitidos por
el Ministerio de Economía y Finanzas por un valor de 1.400 millones de dólares, que durante muchos
años siguieron en su poder aumentando la deuda pública de los gobiernos, incrementando artificialmente
el déficit presupuestario y convirtiendo a la entidad en el manejador de una inmensa cantidad de recursos
con absoluta discrecionalidad, lo que le permitía aparecer frente a la sociedad ecuatoriana como el
principal mecenas del país ya que era el primer “museógrafo, arqueólogo, promotor cultural, mecenas de
gobiernos locales, etc. 41
Correa (2004 y 2009) nos cuenta anecdóticamente como se produjo la ratificación de la dolarización
por parte de éste, según su propio testimonio en una conferencia dictada en la Universidad San Francisco
de Quito, en diciembre de 2002: “fui despertado a las tres de la madrugada del 23 de enero, y llevado al
Ministerio de Defensa y proclamado presidente, y a eso de las seis de la mañana, rodeado de una docena
de amigos, pregunté qué hacía con la dolarización, y al no obtener respuesta, decidí continuar con ella 42
La deuda comercial se elevaba a 6.641,4 millones de dólares, principalmente Bonos Brady, que serían
canjeados por nuevo bonos denominados Global, con vencimiento de 12 y 30 años, consiguiéndose una
reducción del 40,9% (2.717,8 millones de dólares), lo cual era una valor mucho mayor al del mercado en
el momento de la renegociación, se realizó por valor nominal anterior a la crisis, pretendiendo – según
sus propias palabras – que los acreedores “recuperaran el valor de sus bonos”, esto, en el peor momento
de crisis del país (Correa, 2004 y 2009). 43
En 1999 se llegan a cerrar (parcial o totalmente) 2.500 empresas de todo tipo, entre ellas algunas
grandes vinculadas al banano, el camarón o las empresas pesqueras, y la desocupación abierta se eleva del
9,2% en marzo de 1998 al 17% en julio de 1999 (Romero, 1999), si embargo, la asistencia pública a la
banca, pese a la situación fiscal deficitaria, significaron 164,4 millones de dólares en 1995, 89 millones en
1996, 292,5 millones en 1997 y 130,7 millones en 1998, y como consecuencia de ello, a finales de 1999,
la emisión monetaria se elevó un 152%, la inflación llegó al 67,2%, el déficit se eleva a 100,3 millones y
la moneda nacional se devalúa un 250% entre julio de 1998 y noviembre de 1999, pasándose de 5.400 a
20.000 sucres por dólar. Para el año 2000, la inflación se disparó al 100%, y la cotización de sucre en el
momento de la dolarización alcanza los 25.000 sucres por dólar. El Estado pasa a administrar
aproximadamente el 59% de los activos, el 60% de los pasivos y más del 70% del patrimonio del sistemas
financieros (Acosta, 2000; Banco Central del Ecuador, 2002). 44
45
La continuidad en el ajuste del gasto interno, mediante la contención salarial y la alta inflación,
producto de la política cambiaria, deterioraron en extremo las condiciones de vida de la población. El
ingreso disponible promedio (medido en dólares de 2000) fue menor al de la década anterior, la
desocupación ascendió a más del doble y la subocupación se disparó. La inflación alcanzó el nivel
promedio mayor de toda la historia del país, contribuyendo a que el salario real descendiera a un 62% del
promedio alcanzado en los setenta. La participación de las remuneraciones en el PIB baja en cerca de 9
puntos porcentuales, mientras se incrementa el excedente bruto de explotación. La distribución del
ingreso modificó por las drásticas disminuciones del salario real (muy lejos de lo alcanzado en los
setenta) y por un traslado del peso del empleo a las ocupaciones informales, lo que llevó a que el peso de
las fuentes de generación de ingreso provenientes del trabajo se traslado de los asalariados a los
trabajadores de cuenta propia. El fenómeno se debió a los cambios en el modelo de producción, con una
orientación hacia las exportaciones, en actividades intensivas en capital y poco generadoras de empleo,
dando lugar a una disminución de la demanda de mano de obra en el sector productos de bienes para la
exportación. La demanda de mano de obra se volvió más intensiva en calificación, aumentando la
desigualdad salarial. Este esquema distributivo se inicia en los ochenta, cuando el ajuste recesivo
perjudica los salarios reales disminuyendo la participación de los salarios ya de por sí bajos, pero en los
noventa, la mayor participación de la ocupación se traslada hacia el sector informal (Carrasco y otros,
2011: 141-143) 46
La Ley para la Transformación Económica del Ecuador (Trole I) y la Ley para la Promoción de la
Inversión y Participación Ciudadana (Trole II), reforman el régimen monetario y facilitan en mayor
medida la inversión extrajera y la privatización de las empresas estatales, además de flexibilizan el
mercado de trabajo (Correa, 2004 y 2009). 47
La Ley fue impuesta por el FMI como una de las condiciones para firmar un acuerdo con el gobierno
de Gustavo Noboa, acuerdo que finalmente nunca se concretó. Es decir, mientras que supuestamente el
FMI está en contra de las preasignaciones presupuestarias, pues “restan flexibilidad al manejo de las
finanzas públicas”, el propio Fondo impuso la creación del FEIREP, el cual constituye la mayor
preasignación presupuestaria de la historia ecuatoriana. En una situación tal vez única en el mundo, el 70
117
por ciento de todos estos recursos, por ley, se destinan a la recompra de deuda pública, lo que ha
revalorizado artificialmente los bonos de la deuda ecuatoriana y ha constituido una transferencia enorme
de recursos a los tenedores de deuda, particularmente la deuda externa. Es decir, mientras que en otros
países constituye hasta delito anticipar operaciones financieras que originen ilegítimas ganancias de los
tenedores de títulos, con el FEIREP esto se elevó al rango de Ley de la República. Incomprensiblemente,
solo un 10 por ciento de esos recursos se destinan a desarrollo humano, mientras que el 20 por ciento
restante se destina a un fondo de estabilización petrolera. Los recursos del FEIREP, ni siquiera entran al
presupuesto del Gobierno Central, lo cual subregistra ingresos, incrementa artificialmente el déficit, y
subregistra el servicio de la deuda pública. Además, este subregistro sirve para eludir mandatos
constitucionales, como por ejemplo, el destinar para educación no menos del 30 por ciento de los ingresos
corrientes totales del Gobierno Central (art. 71 de la Constitución de la República). Se trata de una
estrategia recomendada para moderar los efectos nocivos que una abundancia de divisas puede traer, ya
que al no disponer de política monetaria y cambiaria, el instrumento disponible para contrarrestar los
efectos nocivos de alzas bruscas o caídas no esperada de los precios es la implantación de fondos, que lo
que hace es disminuir la cantidad de dinero en circulación en una economía dolarizada. Esta medida se
vino abajo por el destino que se dio a los mismo por parte de las autoridades internas y externas, ya que el
70% se asignaba por ley a la recompra de deuda pública, el 20% a un fondo de estabilización petrolera y
el 10% al desarrollo humano, lo que para Correa (2004 y 2009) no hizo sino “revalorizar artificialmente
los bonos de la deuda ecuatoriana y constituir una transferencia enorme de recursos a los acreedores”
(Carrasco y otros, 2011: 148). 48
El impacto inicial de la dolarización llevó la inflación al 91% en el año 2000, record histórico, pero
rápidamente descendió al 22,4% en 2001, nada menos que al 9,4% en 2002, y prosiguió los años
posteriores: 6,1% en 2003, 2% en 2004, 4,3% en 2005 y 2,9% en 2006. Por su parte, el índice de tipo de
cambio real se apreció desde 2000 pasándose de 147,3 a 92,8 en 2002, y 91,3 en 2003, colocando en
desventaja a la economía nacional frente a los principales socios comerciales y limitando la
diversificación de las exportaciones no petroleras, aunque posteriormente, a partir de 2004, la situación
mejora relativamente por la devaluación del dólar, llegándose en 2006 a 98,4 (SENPLADES, 2009:66). 49
No obstante, el impulso mayor se daría en actividades como comercio, telefonía móvil y sector
financiero, que son sectores que aportan escaso valor agregado y empleo. 50
En pleno proceso de descentralización económica y administrativa los gobiernos locales, municipales y
consejos provinciales se convertirán en el contrapeso a la disminución del gasto fiscal del gobierno
central en la actividad pública. Mientras que el consumo de hogares llega a su máximo con un 64% del
total del gasto interno, las restricciones presupuestarias hacen caer el gasto público a niveles mínimos del
8,7%, aunque la inversión al crecer de forma importante, mantiene su participación relativa en torno al
27% (Carrasco y otros, 2011:144). 51
Los gobiernos de Noboa y Gutiérrez se centrarían en la privatización de la empresas petrolera estatal,
respondiendo a las presiones internacionales, con la reducción deliberada de la capacidad productiva, de
manera que en un momento de elevados precios internacionales y mayores disponibilidades de transporte
gracias a la puesta en marcha del nuevo oleoducto, se reducen el volumen de exportaciones. 52
El proceso de dolarización ha reducido el margen de maniobra de las autoridades económicas
ecuatorianas y los resultados para el equilibrio de la cuenta corriente fueron negativos en los tres primeros
años, puesto que la apreciación cambiaria provocó un impulso importador excesivo que afectó a la
competitividad del país. Sin embargo la baja competitividad de la economía ecuatoriana es estructural,
aunque en ciertos momentos (como los años noventa) se encuentre disimulada por la mano de obra barata
y las devaluaciones que permiten una competitividad no basada en la productividad. La dolarización dejó
al descubierto estas fallas de esta falsa competitividad. También sería destacaba en este período el alto
coste del servicio de la deuda acumulada, como se apreciar al encontrar el PNB muy por debajo del PIB, a
pesar de que las remesas de los trabajadores en exterior mejoraron el ingreso nacional disponible durante
esos años. Desde 2005 se observa una revisión de esta tendencia al revisarse la asignación de los Fondos
de Estabilización (que designaban el 70% a cancelar las obligaciones de deuda), y luego, con la revisión
de los contratos de las empresas petroleras (Correa, 2004 y 2009). 53
Se pasa de un superávit de 1.458 millones de dólares en 2000, a sucesivos déficits: 302 en 2001, 969 en
2002 y 31 millones en 2003, aunque los elevados precios del petróleo permiten recuperar el superávit a
partir de 2004 (177), 2005 (531) y 2006 (1448). No obstante, el déficit de la balanza comercial no
petrolera no parara de crecer: se pasa de 728 millones de dólares en 2000 a los 3.714 millones en 2006,
que evidenciaba que la dolarización no dinamizó las exportaciones no petroleras (SENPLADES,
2009:66).
118
54
El PIB per cápita casi llega en promedio a los 1.500 dólares (no llega a duplicar el monto del período
1950-1970), expresando los magros resultados en términos de bienestar económico para población media
del país. 55
Aunque la dolarización fue “un salto al vacío”, con el paso del tiempo fue aceptándose como un hecho
consumado, dado el enorme conste que supondría revertir el proceso, y por ello, aunque la mayoría de los
economistas entienden que aumentó la vulnerabilidad de la economía ante choques externos dado que
carece de política monetaria y cambiaria (análisis desde la demanda), otros autores plantean la necesidad
de evaluar sus efectos también desde la oferta, y con ello, la recuperación de las políticas económicas. 56
La notoriedad pública alcanzada por Correa durante este proceso se debe a sus mensajes de abierta
crítica contra el modelo neoliberal y a favor de la destitución de Gutiérrez, expresados en la entonces
emisora protagonista de la revuelta forajida, Radio “La Luna” (Freidenberg, 2008: 28). 57
Las principales polémicas se generaron a raíz de que Rafael Correa, invocando la prerrogativa
presidencial de convocar un proceso de consulta nacional el día de su investidura firmó un decreto
supremo para el establecimiento de una consulta popular de cara a la convocatoria a la Asamblea
Constituyente. Esta acción considerada ilegítima por el Legislativo no obtuvo el respaldo del Congreso.
No obstante, el incidente más grave ocurrido durante este proceso fue la destitución de Jorge Acosta,
presidente del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y representante del Partido Sociedad Patriótica
(PSP) por parte del Congreso Nacional, debido a la autorización concedida por parte de este último para
la convocatoria de una consulta popular sobre la Asamblea Constituyente. El TSE decidió a su vez
destituir a los 57 congresistas que habían ordenado la salida del magistrado Acosta por extralimitación de
sus funciones. Este proceso culminó con enfrentamientos entre los congresistas que se disponían a entrar
al congreso y los simpatizantes del gobierno que se lo impidieron. En definitiva, semanas más tarde el
incidente concluyó con la asunción de los cargos de congresistas por los suplentes y la destitución de los
jueces del Tribunal Constitucional que habían fallado a favor de los congresistas destituidos en una
denuncia puesta por estos últimos. Todas estas acciones se tradujeron en una victoria política para el
Ejecutivo (Conaghan y de la Torre, 2008: 118-119). 58
Para alcanzar estos objetivos, aunque no logró realizarlos debido a la ausencia de un bloque legislativo
de apoyo, durante el segundo trimestre de su gestión Correa planteó ante el Congreso Nacional un
proyecto de Ley de “Regulación del Costo Máximo Efectivo del Crédito y Optimización de la Inversión
Pública”, también denominado por el gobierno “Ley de Justicia Financiera”. Entre los fines de este
proyecto también se incluían la fijación de nuevos mecanismos para calcular y hacer que disminuyan las
tasas de interés, las comisiones crediticias y bancarias, y la reducción del poder de la banca en los órganos
de control estatal (Ramírez y Minteguiaga, 2007: 92). 59
El decreto Nº 472 de autorización de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público
Internacional para analizar la deuda pública ecuatoriana fue firmado por el Presidente de la República el 9
de julio de 2007. Dicha comisión tenía como objetivo determinar la legitimidad, legalidad, transparencia,
calidad, eficacia, y eficiencia de la deuda. 60
Tanto en este primer documento programático, como en los posteriores que esta alternativa política
elabora, donde aparece “su visión” o estrategia de desarrollo, encontramos que se muestra enormemente
deudora a posiciones como las del PNUD, las necesidades básicas, pensamiento de Sen , etc., de las que
se nutren ideológicamente algunos de los miembros más representativos del grupo que conforman
Alianza País. 61
Las metas para 2007, en porcentajes respecto al PIB, contemplaban un escenario “pasivo” y otro
“activo”, en los que se contemplan tasas de crecimiento para las principales variables macroeconómica:
Escenario pasivo Escenario Activo Resultado real obtenido
Crecimiento 3,3 – 3,5 4,0 – 4,4 2,0
Inflación 2,6 – 2,9 3,2 – 3,5 3,3
Resultado Primario
del Gobierno Central 1,5 1,5 1,9
Desempleo 9,9 8,9 7,4
Fuente: Alianza País (2006) 62
Un análisis detallado de éstas se encuentran en Programa (2007). 63
Existe un análisis crítico de la etapa neoliberal, sobre la base de una literatura que el propio texto
identifica (Andrade, 2005; Falconi y Oleas, 2004; Ramírez y Ramírez, 2005, Ramírez y Rivera, 2005),
que sirve para identificar los graves problemas de la economía y la sociedad ecuatoriana, y a partir de él,
realizar las propuestas programáticas: “los grandes desafíos para el desarrollo humano de Ecuador”. 64
Los principios que guían en Plan son: a) el ser humano desea vivir en sociedad, b) la igualdad, la
integración y la cohesión social, c) el cumplimiento de derechos y potenciación de las capacidades, d) la
119
reconstrucción de lo público, e) un trabajo y ocio liberadores, f) una convivencia solidaria y cooperativa,
g) una convivencia armónica con la naturaleza, h) un Estado democrático, plurinacional, megadiverso y
lacio, e i) una democracia representativa y participativa y deliberativa a la vez. 65
Véase una sistematización de dichas políticas estrategias según objetivos al final del documento. 66
El Plan recoge también las principales agendas elaboradas en los primeros nueve meses de gestión del
gobierno Correa: Programa Económico Nacional, 2007-2010, Agenda Social, 2007 y Agenda
Medioambiental, así como iniciativas concertadas con la sociedad en el período anterior, como los Planes
decenales de Educación, 2006 y 2015 y de Protección a la Niñez y la Adolescencia, 2015, el Plan de
Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Ecuatorianas (PIO), 2005-2009 y el Plan Nacional de Política
Exterior (PLANEX), 2006-2020. 67
Se recogió la información disponible de 20 planes de desarrollo provinciales, donde existía
experiencias de participación, veeduría ciudadana y seguimiento a la ejecución, buscando nutrir la
planificación nacional con las disparidades territoriales y las demandas sectoriales concretas. 68
Se produce una estrecha colaboración entre los equipos técnicos de ministerios y secretarias de estado,
con 73 mesas de consulta ciudadanas en seis ciudades, donde participaron más de 2500 ciudadanos
representativos de diversos sectores. 69
Quizás uno de los enfrentamiento más abiertos, y públicos, a este bloque de poder lo representó la
incautación de casi 200 bienes del poderosísimo grupo Isaías, en septiembre de 2008, y el cobro de la
deuda pública a dicho grupo, en una acción claramente antioligárquica, tratando de minar la matriz del
poder social que sostuvo el ciclo neoliberal (SENPLADES, 2009: 84). 70
Comparando los componentes de las exportaciones de 2006 con las de 2011 (de enero a octubre),
encontramos que las exportaciones petroleras siguen siendo el componente fundamental (56,3% en 2001
frente a 59,3%), lo que significa un leve crecimiento de las no petroleras (43,7 frente a 40,7%), de las
cuales son las exportaciones tradicionales las que han elevado su participación (del 17,3% del total en
2006 al 21% en 2011), mientras que las no tradicionales se han reducido levemente (del 23,4% al 22,7%).
Entre los principales productos tradicionales de exportación siguen siendo significativos banano y
plátanos con el 10,6% del total en 2011, camarón con 5,4%, cacao y elaborados con 2,5%, café y
elaborados con 1,2% y atún y pescados con 1,3%. En cuanto a las exportaciones de productos
industrializados (en torno al 23% del total), destacar los derivados del petróleo (6,1%), elaborados del
mar (4,5%), manufacturas de metal (4%) y productos químicos y farmacéuticos (0,8%). 71
De manera que los momentos de mayor crecimiento de las exportaciones se deben mayoritariamente a
los buenos precios internacionales de las materias primas, y en especial, del petróleo, que al volumen
exportado y el valor agregado a los productos exportados, lo que obliga al gobierno en momentos difíciles
(2009), a tener que tomar medidas de salvaguarda para proteger las producción nacional. En febrero de
2009 el gobierno, tratando de reducir el déficit de la balanza comercial no petrolera, introduce
salvaguarda para 627 productos por un año, que después se prorrogaría seis mes más, llegando a reducirse
las importaciones en 1437 millones de dólares. En septiembre de 2009, ante la devaluación del peso
colombiano, el gobierno introduce salvaguardas para más de 1000 productos provenientes de ese país,
aunque la medida se levantará a los pocos meses. 72
En relación a los componentes de las importaciones no se aprecian cambios significativos cuando
comparamos los datos de 2006 con los de 2011 (datos de enero a octubre), reduciéndose la participación
de los bienes de consumo (del 22,9% en 2006 al 20,1% en 2011), elevándose los combustibles y
carburantes (del 21,1% al 23% del total, respectivamente) y materias primas (del 3,8% al 31,8%), y
manteniéndose los bienes de capital en torno al 25%.
Los EEUU siguen siendo el principal destino exportador (por el petróleo, aunque es significativo el
cambio de signo de la balanza comercial con este país en 2009), al que siguen los países de la CAN, la
UE, y en ascenso los países asiáticos y algunos países sudamericanos (Chile, Bolivia), y la aparición de
nuevos países como Rusia o Irán. En cuanto a los proveedores destacar que la región latinoamericana es
la primera suministradora, destacando Venezuela y Colombia, pero también por su fuerte crecimiento
Argentina o México, y el papel ascendente de los países asiáticos (24% del total), con China como
protagonista. 73
Origen de la IED 74
La Asociación de Bancos Privados claman contra el 0,5% de impuestos a la salida de capitales, el
Comité de Empresarios y Cámaras de Comercio presentan una demanda ante el Tribunal Constitucional y
la OEA, denunciando “el desmedido aumento de tributos que va a tener como resultado la menor
inversión y empleo”. Por su parte, la SRI hace público un estudio que ponía al descubierto que más de 30
mil empresas no pagaban impuestos, y otras muchas apenas declaraban ganancias.
120
75
La Ley tuvo diversos cambios e intensos debates, tanto a nivel de gobierno como sobre todo en la
Asamblea. La Ley elaborada por la SRI fue modificada por la presidencia, y posteriormente por la
Asamblea, “dulcificándola” y modificando los aspectos más cuestionados por diversos grupos. 76
En relación a los principales cambios de los componentes del gasto, destacar:
a-La homologación salarial consistió en un incremento concedido a los trabajadores de sectores sociales,
y la asunción del compromiso del gobierno anterior con defensa y seguridad interna. Sueldos y salarios
representan el 8,1% del PIB.
b-La inversión pública crece un 75% en 2007 y un 41% en 2008, llegando a situarse este último año en el
13,5% del PIB, sobre la base de los recursos petroleros, dirigiéndose esencialmente a inversión en
infraestructura, los programas de emergencia (educación, salud, vivienda social), y préstamos al sector
privado a través del CFN y BNF para reactivar la economía, aunque también en 2008 se destina a
proyectos hidroeléctricos, rehabilitación de la refinería de Esmeraldas o acondiciones de oleoductos con
el objetivo de dinamizar las empresas públicas petroleras.
c-El bono subsidio a la población vulnerable de duplica en 2007, llegando a 1,1 millones de personas, y
elevando el gasto a 389 millones de dólares, mientras que el subsidio eléctrico, que había ido aumentando
progresivamente llega a representar el 0,5% del PIB.
d-Los intereses de la deuda externa siguen la tendencia a la baja, representando sobre el 7% del gasto
público, y el 1,9% del PIB, aunque en descenso. 77
En noviembre de 2008 el gobierno presenta un Informe sobre la deuda ecuatoriana ante la Comisión
para la Auditoría Integral del Crédito Público, donde asume acogerse a la mora técnica del pago de
intereses de los Bonos Global 2012, y más tarde en febrero de 2009, a los Bonos Global 2030, que en
diciembre de 2008 representaban compromisos de 3240 millones de dólares, equivalentes al 23,6% de la
deuda pública total, y al 32% de la deuda pública externa. En abril de 2009, el gobierno propone a los
tenedores de estos bonos que, en una subasta holandesa modificada, presentaran ofertas para cambiar los
títulos por efectivo, fijando un precio mínimo de 29,5%, siendo el resultado la retirada del mercado del
92,8% de los bonos de 2030, y del 81,3% de los bonos de 2012, cancelándose el resto en diciembre de ese
mismo año. 78
La Agenda de Desarrollo Social es el instrumento bianual que indica las transformaciones y acciones a
seguir para alcanzar las metas en ámbito social (Agenda Social 2009-2011). 79
Creado mediante Decreto Ejecutivo nº 918 de 20 de febrero de 2008, el Consejo Sectorial de Política
Social es el ente encargado de articular, coordinar y aprobar la política ministerial e interministerial del
sector social, y armonizar la política sectorial con el Plan de Desarrollo. 80
La educación habría aumentado así de USD 235,0 millones en el periodo 2003-2006, a USD 940,7
millones en el periodo 2007-2010, mientras que la inversión en salud habría pasado de USD 1.543
millones a USD 3.539 millones. 81
Se señala en particular que la distancia entre ricos y pobres y la menor concentración de la riqueza ha
disminuido entre el 2006 y el 2010 a través del aumento de la participación total de los ingresos del 40%
de los más pobres de 10,7% a 11,9%, y por medio de la disminución total de los ingresos del 10% de los
más ricos, cuya participación descendió del 42,7% al 39,0% (SENPLADES, 2011). 82
Según los datos oficiales los beneficiarios de estas transferencias por colectivo e importancia a marzo
de 2011 eran los siguientes: Madres, 1.197,031 (67%); Adultos mayores, 503.515 (28%); Personas con
discapacidad 70.272 (4%); Menores de edad con discapacidad, 20.051 (1%) (SENPLADES, 2011). 83
Los datos corresponden al segundo semestre de 2011. A nivel urbano las tasas de desempleo,
ocupación y subempleo son respectivamente del 6,36%, 45,59% y 46,74% (ENEMDU, 2011). 84
La Constitución de 2008 que en su artículo 33 define el trabajo no sólo como un derecho sino como un
“deber social” incluyó importantes avances a nivel laboral. Permitió la limitación de la flexibilidad
laboral que había sido regularmente utilizada en el país a partir de la entrada en vigor en los años noventa
de normas como la Ley de Maquila y Trabajo Parcial y la Ley para la Transformación Económica del
Ecuador. De forma paralela, supuso una reforma del sistema de seguridad social y su extensión a
colectivos hasta entonces excluidos como en el caso de las trabajadoras domésticas, desempleados,
trabajadores autónomos y trabajadores agrarios que realizan actividades de autosustento (Espinosa, 2011). 85
Los datos relativos al acceso a la seguridad social se refieren respectivamente a diciembre de 2007 y
junio de 2010 (SENPLADES, 2011). 86
Para los sectores rural y urbano la disminución equivale respectivamente al 17,3% y al 5,5%. 87
El índice de salario real ha pasado de 106 puntos en el año 2006 a 126 puntos en el 2009 (Acosta y
Ponce, 2010: 3). 88
Esta ha pasado de 67,8% en enero de 2006 a 89,8% en enero de 2011 (SENPLADES, 2011). 89
Según los datos difundidos por la SENPLADES el déficit cuantitativo de vivienda ha disminuido de
756.806 en 2006 a 692.216 en 2010. El acceso al agua potable ha aumentado del 69% en 2006 al 72% en
121
2010, y los niveles de hacinamiento se han reducido del 30% en 2006 al 16% en 2010, con una
disminución en el sector rural del 36% al 21% (SENPLADES, 2011). 90
Los valores se refieren a la pobreza nacional por ingresos. En el periodo 2006-2010 la pobreza nacional
registró una disminución de 37,62% a 32,76%, mientras que la indigencia se redujo de 16,89% a 13,09%
(SENPLADES, 2011). 91
Según esta misma fuente el significativo incremento de las remesas en el año 2007 se podría explicar
por la ampliación de la cobertura de la encuesta, el mejoramiento de la muestra y el aumento del envío de
remesas registrado desde la Unión Europea (especialmente de España). A la par, la reducción de este
rubro a partir de 2008 sería un efecto directo de la crisis económica internacional y del desempleo que
afecta a muchos inmigrantes tanto en la Unión Europea como en los Estados Unidos. La tendencia es
decreciente en el tercer trimestre de 2011 donde el flujo de remesas ascendió a 597.2 millones de dólares,
4,7% menos respecto al importe registrado en el tercer trimestre del año anterior valorado en 612.0
millones (BCE, 2011). 92
Los déficits en esta área aún son significativos. A modo de ejemplo, en un reciente informe presentado
por la Defensoría del Pueblo luego de una inspección al área de neonatología de 28 hospitales públicos de
18 provincias del país por la muerte de neonatos ocurrida durante los últimos tres años se evidenció que
apenas 4 del total de los hospitales cumplen con los estándares internacionales y presentan deficiencias
básicas como falta de personal y recursos para la ampliación de servicios en algunas áreas (DPE, 2011). 93
Desde el observatorio se señala que mientras en el Ecuador 1 de cada diez niños afroecuatorianos está
desnutrido y 2 de cada 10 mestizos se encuentran en situación similar, 6 de cada 10 niños indígenas no ha
crecido lo suficiente para su edad y está desnutrido (ODNA, 2010). 94
Desde que a mediados del 2008 la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) incautara casi 200
empresas, incluidos más de 10 medios de comunicación del grupo Isaías, uno de los grupos financieros y
mediáticos más poderosos del país, se estima que el Estado junto a la creación de medios públicos como
Ecuador TV, periódico El Ciudadano y la Agencia de noticias ANDES, ha logrado controlar 16 medios
de comunicación convirtiéndose en el mayor propietario de medios en el país (Ricaurte, et al, 2011). 95
Tal decisión por un lado provocó que varios medios legalizasen sus acciones y que las inversiones en el
extranjero regresaran al país. Por otro, afectó a algunos medios de comunicación como El Universo, El
Comercio, La revista Vanguardia y Diario La Hora cuyas acciones se encontraban en parte vinculadas
con paraísos fiscales. Esta decisión disminuyó también sus cuotas publicitarias oficiales e impidió que
algunos de ellos recibieran cualquier tipo de publicidad de carácter público (Ricaurte, et al., 2011). 96
La aprobación de esta Ley orgánica se ha extendido por casi 3 años debido a la falta de acuerdo entre
las fuerzas políticas y por la oposición de muchos medios de comunicación. 97
Algunos de sus poderes se extienden hasta la suspensión de programas o mensajes que afecten la
reputación, el orden público o la moral (Punín, 2011). 98
Con la Orden de los Salesianos Correa realizó un año de trabajo misionero en Zumbahua, una de las
parroquias indígenas más pobres de la provincia de Cotopaxi, en la sierra ecuatoriana. Durante este
periodo además de trabajar en labores de alfabetización y asesoramiento en el desarrollo de
microempresas pudo adquirir sus conocimientos en quichua. 99
Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras. Su origen se remonta a
inicios de los años sesenta y coincide con las reivindicaciones de diversos sectores a favor de la Reforma
Agraria. Actualmente según datos oficiales, la organización está presente en 18 provincias del país y
agrupa a 52 organizaciones de segundo grado, a más de 1.300 organizaciones y comunidades de base, y a
200.000 familias. 100
Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador. Fue fundado el 26 de
noviembre de 1980. 101
La acusación oficial hacia Radio Arutam fue la de incitar a la violencia. Posteriormente el gobierno
intentó además confiscar su frecuencia (León, 2010). 102
Palabras pronunciadas por el Presidente de la República en la ceremonia de inauguración de la
Asamblea Nacional Constituyente, el 30 de noviembre de 2007 y reiteradas en varias ocasiones en los
medios de comunicación. Definiciones alternativas son: “pequeños grupos”, “fundamentalistas
ecológicos”, “sectores radicales”, “indigenismo infantil”, etc. 103
Para Ospina Peralta, más allá de la conspiración entre los sectores de la oposición para derrocar al
gobierno, sería necesario analizar algunas de las raíces más profundas que habrían podido generar la
sublevación de la Policía, tales como la reestructuración en los últimos años de los servicios de
inteligencia, el control y sanción sobre los abusos de derechos humanos cometidos dentro de la
institución, así como la eliminación de privilegios, sean éstos de carácter pecuniario o simbólico (Ospina,
2011).
122
104
Es un movimiento político de carácter progresista cuyo nombre deriva del cumplimiento de los 25
años de retorno a la democracia del Ecuador. Inició su participación política en la caída de Lucio
Gutiérrez sumándose al movimiento forajido y posteriormente apoyando la candidatura de Correa,
llegando a hacer parte de su gobierno.
