CAPACIDAD DE LAS ORGANIZACIONES ...comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales,...

Boletín de Información, número 321

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CAPACIDAD DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES PARA HACER FRENTE

A LAS MISIONES COMPLEJAS DEL SIGLO XXI

ÁngelGuineaCabezasdeHerreraGeneral de división del Ejército de Tierra

Primeros intentos

Losintentosdelacomunidadinternacionalporevitarguerrasoenfrenta-mientosentrelasnacionesesyaantiguo.QuizádeberíamosrecordarlafallidaSociedaddeNaciones,traslaPrimeraGuerraMundial,queaportóunaseriedeiniciativasquequizáhayaquerecuperar.Ademásdeesta-blecerunaestructuraqueañosdespuésseríareproducidaporNacionesUnidas,estableciólaprácticadecolocardeterminadosterritoriosbajolaadministracióndelaSociedaddeNaciones,hastaelmomentoenquedi-


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choterritoriospudiesenbienconvertirseennuevospaísesindependientesointegradosenotrasestructuras.Essorprendente,paraunobservadorexterno,elcomprobarqueestemodelodesituación,perfectamentelegaldesdeelpuntodevistadelDerechoInternacional,nosehayapropuestoenépocasrecientespueselnúmerocrecientedelosdenominados«Esta-dosfallidos»podríaaconsejarelretomarestaexperienciahistóricacomoúnicasalidaconposibilidadesdeéxito.

TraselfracasodelaSociedaddeNaciones,debidofundamentalmentealafaltadevoluntadporpartedesusmiembrosaconferiralaOrganiza-ciónsuficientecapacidadparaimponersusresoluciones(1),astremen-dasconsecuenciasdelaSegundaGuerraMundialobligóalosEstadosaenfrentarlarealidaddeque,osedisponíadeuninstrumentosuficien-temente fuerte o la nueva Organización estaba también condenada alfracaso.

Las Naciones Unidas

Porello,ydurantelasúltimasfasesdelaSegundaGuerraMundial,peroantesdesufinalización,lospaísesaliadosempezaronadiseñarunaes-tructuracapazdeasegurarlapaz,inclusoporlafuerza,sindarsecuentaquemuyprontolosvencedoresseencontraríandivididosyenfrentadosenunalargaguerrafría.Noobstante,esenestecontextodeeuforiaanteelfindelaguerra,enlaideadequelasconcesioneshechasaHitlernoimpidieronunaguerramundial,yenquelaexperiencialogradaencoope-raciónmilitarpermitiríaaccionesinternacionalescoordinadas,enlosquesebasaronmuchospárrafosdelaCartadeNacionesUnidas.

ConvienerecordarlosdoscapítulosquedanpiealaintervencióndeNa-cionesUnidasenlaresolucióndeconflictos(2).ElcapítuloVI,cuyotítuloes«Arreglopacíficodecontroversias»mencionaque laspartesenunacontroversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro elmantenimientodelapazylaseguridadinternacionalestratarándebus-carle solución, ante todo,mediante la negociación, la investigación, lamediación,laconciliación,elarbitraje,elarreglojudicial,elrecursoaor-ganismosoacuerdosregionalesuotrosmediospacíficosdesuelección.

(1)En:http://www.historiasiglo20.org/IGM/tratados3.htm(2)En:http://www.un.org/es/documents/charter/


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SielConsejodeSeguridadestimarequelacontinuacióndelacontrover-siaesrealmentesusceptibledeponerenpeligroelmantenimientodelapazylaseguridadinternacionales,decidirásihadeprocederaimponersolucionescomoseríamedianteunaresolucióndelTribunalInternacionaldeJusticiaosihaderecomendarlostérminosdearregloqueconsidereapropiados.

EnelcapítuloVII,cuyotítuloes«Acciónencasodeamenazasalapaz,quebrantamientosdelapazoactosdeagresión»señalaensuartículo39queelConsejodeSeguridaddeterminarálaexistenciadetodaamenazaalapaz,quebrantamientodelapazoactodeagresiónyharárecomen-daciones o decidirá que medidas serán tomadas de conformidad conlosartículos41y42paramantenerorestablecer lapazy laseguridadinternacionales.

Artículo41:«ElConsejodeSeguridadpodrádecidirquémedidasquenoimpli-quenelusodelafuerzaarmadahandeemplearseparahacerefec-tivassusdecisiones,ypodrá instara losmiembrosdeNacionesUnidasaqueapliquendichasmedidas,quepodráncomprenderlainterrupcióntotaloparcialde lasrelacioneseconómicasyde lascomunicaciones ferroviarias,marítimas,aéreas,postales, telegrá-ficas,radioeléctricasyotrosmediosdecomunicación,asícomolarupturaderelacionesdiplomáticas.»

Artículo42:«SielConsejodeSeguridadestimarequelasmedidasdequetra-taelartículo41puedenserinadecuadasohandemostradoserlo,podráejercer,pormediodefuerzasaéreas,navalesoterrestres,laacción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz ylaseguridadinternacionales.Talacciónpodrácomprenderdemos-traciones,bloqueosyotrasoperacionesejecutadasporfuerzasaé-reas,navalesoterrestresdemiembrosdeNacionesUnidas.»

Como vemos, este perfil estaba orientado a evitar que algún Estado,comohabíaocurridoconAlemaniayJapón,pudieseprovocarunanuevacatástrofe.PeromuyprontolarivalidadentrelosgrandeshizopeligrarlaviabilidaddeNacionesUnidas.RecordemoslaguerradeCorea,enlaqueelConsejodeSeguridadresultóbloqueadoporlaUniónSoviética,quereclamabaqueelpuestodeChinaqueocupabaTaiwancorrespondíaalaChinadeMao.


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Estados Unidos fueron capaces de soslayar esta situación al lograr laaceptaciónde la resolución377de laAsambleaGeneral, conocidaencastellano como «Unión pro paz» (3), que establecía que, en caso dequeelConsejodeSeguridadnopudieseactuarparamantenerlapazyseguridad internacional,pordesacuerdoentre loscincomiembrosper-manentes,elasuntoseríaestudiadodeformainmediataporlaAsambleaGeneralmedianteunasesiónespecialdeemergencia.

Porotraparte también los tiposdeconflictoscambiaron.Elnacimien-todealianzasmilitarescomo laOTAN, laOrganizacióndelTratadodelSureste Asiático o el Pacto de Varsovia prometían mayor seguridad asusmiembros,ysuestablecimientoibahaciendocadavezmásdifícilessituaciones como las que finalmente condujeron a la Segunda GuerraMundial.Elarmanuclearcontribuyóaladisuasiónaunquefuesebasán-doseenelequilibriodelterrorodelconceptodedestrucciónmutuaase-gurada.Porelloquedaronprácticamenteexcluidoslosenfrentamientosbélicosdirectosentrenacionesquepudiesenafectaralapazyseguridadmundial,perosifuimostestigosdeunaseriedeconflictoslocalesenlosquegeneralmentelosbloquescomunistayoccidentaleranactoresenlasombra.NacionesUnidassiguieronlaevolucióndelosmismos,perosinintervenir,pues tradicionalmentecadaunode losgrandesse inclinabahaciaalgunodeloscontendientesyeracapazdevetarresolucionescon-denatoriasdesuprotegido.

MenciónespecialmerecelaMisiónenelCongo(ONUC)delaño1960(4),puesmarcóunhitoenlaresponsabilidadasumidaporNacionesUnidasysuefectoenlosañossiguientes.Nosólohuboqueenviarunafuerzacombatiente importante,sinoque ladebilidaddelGobiernocongoleñoprovocóuncaosquearrastróalaONU,nosólomilitarmentesinoasuimportantecomponentecivil.Elconflictoenfrentóal secretariogeneralHammarskjöldcon laUniónSoviética, lecostó lavidaenunaccidenteydejóalaOrganizaciónsumidaenunagravecrisispolíticayfinanciera.Estambiéndignodemenciónelhechodeque,mediosiglomástarde,laONUsehavistoarrastradadenuevoaunconflictoenelCongoenapoyoaungobiernoineficaz,pordecirlomenos.Yhayquemencionarquela

(3)En:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/063/41/IMG/NR006341. pdf?OpenElement

(4)En:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/157/35/IMG/NR015735.pdf?OpenElement


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MisiónsedenominaMONUC,muypróximaensonidoalaanteriormisióndetandurasexperiencias.

El primer conflictodelCongosurgióde laprecipitadadescolonizaciónque hubo de realizar Bélgica (5) (resolución 145) ante la presión inter-nacional,dejandounpaíssinorganizaciónnicuadrosparagobernarlo.La Unión Soviética trató de impulsar la toma de poder por los comu-nistaslocales,y,alfinal,lasfuerzasdeloscascos azulesquesehabíandesplegadoparaapoyar alGobierno legítimoaconsolidar lasFuerzasNacionalesdeSeguridadsevierontotalmenteinvolucradasenconflictosinternos.LaerráticaysectariaaccióndelGobiernocongoleñoprovocóqueenmuchasocasioneslasfuerzasdeNacionesUnidassevieranfor-zadasaactuarparaprotegerinocentes,siendoposteriormentecriticadasporelGobiernocongoleño.EldeteriorodelasituaciónobligóalConsejodeSeguridadaautorizarelusodelafuerzaparaevitarunaguerracivil.LacomplejasituaciónarrastróalasfuerzasdeNacionesUnidasaunain-tervencióncadavezmásdirectaenelconflicto,yaquefuesenobjetodeataqueporpartedetodosloscontendientes:Ejércitocongoleño,fuerzasdelaGendarmeríadeKatanga,mercenarios,etc.comoreaccióndeunadecisiónqueparecíaorientadaa imponerunasoluciónaunproblemapolíticointerno.

Elrestoeshistoria,perodeestaoperaciónsesufrieronunaseriedeex-periencias y se dedujeron una serie de lecciones, comenzando por elimportantenúmerodebajasentrelasfuerzasdeloscascos azules,queprovocaríaenelfuturolaresistenciaaproporcionarfuerzasaNacionesUnidas;elgrancosteeconómico,yladivisiónentrelosmiembrosdeNa-cionesUnidasencuantoalasmisionesaasignaralasfuerzas.Almismotiempo,laactuaciónenérgicadelsecretariogeneralprovocólairritacióndemuchospaíses,quetuvoconsecuenciasenelperfilquesebuscóparalossucesoresdeaquél,muchomás«manejables».

Seentróentoncesenunlargoperiododebajoperfilparalasoperacio-nesdeNacionesUnidas.Frentealaaplicacióndelhard-power,elnuevomodeloconsistióenunusopermanentedelsoft-powercaracterizadopormultiplicidaddereunionese intentosdemediaciónqueenelmejordeloscasosllevabaalaaprobacióndeunasimplepresenciadeloscascos azulesconmuypocasatribuciones.Lasmáscomuneseranlassimples

(5)En:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/157/35/IMG/NR015735.pdf?OpenElement


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misionesdeobservadores,comolasdesplegadasenlosaltosdelGolán(UNDOF) (6)o laexistenteenCachemina (UNMOGIP) (7).Estasopera-cionesdesplegaban inicialmenteen la líneadealtoel fuegoentrecon-tendientes.Elpropósitoeramanteneroayudaren laaplicaciónde losacuerdos(inclusodeceseelfuego)entreEstadospreviamentebeligeran-tes.Sucometidoselimitaacertificarlaocurrenciaonodeviolacionesdelosacuerdos.Esunpapelpocogratificante,ytodoelmundorecuerdalafamosafotodelostanquesisraelíescruzandosusfronterasyentrandoenlapenínsuladeSinaípasandofrenteaunpuestodeobservacióndeNaciones Unidas cuyos miembros se limitaban a anotar en númerodevehículosqueavanzaban.LasmisionesmásclarasfueronlasquehandetenidolosdiferentesenfrentamientosentreIsraelysusvecinos,comolaquedesplegóduranteañoseneldesiertodeSinaí,entreIsraelyEgiptoy laactualconSiriayamencionada.FrecuentementesehaacusadoaNaciones Unidas de no resolver realmente los conflictos, sino simple-mentecongelarlos,locualtienebastantedecierto.

Laaparicióndeconflictos intraestatales,generalmentedegranviolen-cia,empezóaperfilarunnuevocampodeposibleaccióndeNacionesUnidas, no sólo en su faceta de facilitador de acuerdos que evitasenescaladas de las tensiones sino también como garante de los acuer-dosalcanzados.Cuandolaspartesllegabanaacuerdosinicialesdealtoel fuegosedesplegabauna fuerzade interposición tras laaprobacióndeunaresoluciónquedabalugaraunamisióndemantenimientodelapaz.Lafinalidaddegarantizarelmencionadoaltoelfuegomientrasseganabatiempoparaunasoluciónnegociadadelconflictomásalládelsimplealtoelfuego.Lospasossiguientesenelprocesoyadependíandelasnacionesafectadas,queenmuchoscasosseguíanmanteniendosusposicionespolíticashaciendomuydifícillasolucióncompleta.Eslógicoque losquesesentíanmásdébiles recibíanconalivioestapresenciamilitarmientrasquelosmásfuertessóloentrabanenelprocesoporlapresióninternacional.

UnadelasmásantiguaseslaMisiónenChipre(UNFICIP)(8).Establecidaenelaño1964,aúncontinúadesplegadadividiendolaIsla,ydandolugaraunfenómenoeconómicoqueseharepetidofrecuentementeenotros

(6)En:http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/350(1974)(7)En:http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/unmogip/docs.html(8)En:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/211/86/IMG/NR021186.

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escenariosyqueseconocecomo«chipritización»delaeconomíalocal.ElfenómenoconsisteenqueestaeconomíalocalsebasaysehahechototalmentedependientedelaventaalasfuerzasdeNacionesUnidasdetodo lonecesarioparasusubsistencia,de formaquesi las fuerzasseretiranlaeconomíalocalsufriríaunseriodescalabro,asíquenadietieneprisaenperturbarestapazprecarianitampocotieneprisaenlograr lapazdefinitiva,quesignificaríalasalidadelasfuerzasdeloscascos azulesyconellolasventasalosmismos.

Parecenecesariomencionarqueestetipodemisionestienendifícilen-cajeenlaletradelaCartadeNacionesUnidas,aunquenoensuespíritu.EsporelloporloquesehavenidoendenominarlascomooperacionesdemantenimientodelapazbajoelcapítuloVIymedio,puesnopretendíansustituira losmediosdesoluciónpacíficayvoluntaria,previstosenelcapítuloVI,nibuscabanreforzarlasaccionescoercitivas,contempladasenelcapítuloVIIparalasamenazasalapazolosactosdeagresión.Lasfuerzasdesplegadastienenunaseriedelimitacionesenelusodelafuer-zaqueluegomencionaremos.

EnelProgramaparalaPaz(1992)(9)elentoncessecretariogeneral,se-ñorBoutrosGhaliysusuplemento(1995)(10),seconsideracomoopera-cióndemantenimientodelapazal:

«Desplieguesobreelterreno,conelconsentimientoolaaquiescen-ciadetodaslaspartesimplicadas,deunapresenciainternacional(normalmente,deNacionesUnidas,oconautorizacióndeNacionesUnidas),incluyendoenlamayoríadeloscasospersonalmilitar,poli-cialycivil,conelobjetodeprevenir,conteneroestabilizarunasitua-cióndeconflictoyapoyarlosesfuerzosparaencontrarunasoluciónpermanenteaeseconflictooaalgunadesusmanifestaciones.»

Lascaracterísticasdeestetipodeoperacionesson:–Consentimientopreviodelaspartesenconflictoparaelestablecimien-

todelamisión.–ContribuciónvoluntariadecontingentesmilitaresporpartedelosEsta-

dosmiembros,preferiblementeneutralesoentodocasonoimplicadosdeningúnmodoenlasituación.

(9)En:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N92/259/64/PDF/N9225964.pdf? OpenElement

(10)En:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/080/98/PDF/N9508098.pdf? OpenElement


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–Estrictaimparcialidadrespectoalaspartesenfrentadas(conlasquesedesarrollaunprocesoparalelodediálogoymediación).

–Noutilizaciónde lafuerzaporpartedeNacionesUnidas(exceptoencasodelegítimadefensadelosintegrantesdelaoperación).

–Dirección y control de la operación por parte del secretario general,siguiendo las directrices de los órganos políticos de la Organización(AsambleayConsejodeSeguridad,segúnelcaso).

Desdeentoncesseharecorridounlargotrechoquehacuestionadolava-lidezdeestosprincipios.ComoexperienciasmencionaremoselfracasodelamisiónenSomalia,lasmatanzasenBosnia,elgenocidioenRuanda,etc.Analicemoslaevolucióndeestosprincipios:1.Consentimiento previo de las partes en conflicto para el establecimiento

de la misión.Esterequisitosehamantenido,peroponiendoelénfasisenlapalabra«previo».Lacomunidadinternacionalhaempezadoadar-secuentaque,enexcesivasocasiones,algúngrupoqueinicialmentehabíaaceptadoelacuerdo,lorompeunilateralmenteparalograrventa-jasparaelfuturo.EstohaocurridoenrepetidasocasionesenAngola,SierraLeona,etc.Porello,ydeacuerdoconlanuevadoctrinadelegíti-madefensaqueseexplicarádespués,lasfuerzasdeNacionesUnidaspuedenemplear la fuerzacontra lasfaccionesqueviolansuconsen-timientoprevio,aunqueengeneralsehasidobastanteremisoahacerlo.

2.Contribución voluntaria de contingentes militares por parte de los Esta-dos miembros, preferiblemente neutrales o en todo caso no implicados de ningún modo en la situación.LapresenciadefuerzasfrancesasenÁfrica,porejemploenelChad,oReinoUnidoenSierraLeonacadavezsehavistoconmásnaturalidad.

3.Estricta imparcialidad respecto a las partes enfrentadas (con las que se desarrolla un proceso paralelo de diálogo y mediación). La imparciali-dadnodebeconfundirseconlapasividad.Laimparcialidadconsisteennoproporcionarventajasenlanegociaciónaningunadelaspartes,peronolanointervenciónantemasacresoanteimpedimentosalre-partodeayudahumanitaria,oinclusoalmerorobodeestaayuda.

4.No utilización de la fuerza por parte de Naciones Unidas (excepto en caso de legítima defensa de los integrantes de la operación).Estede-rechoalaautodefensasehahechoextensivo,yobligatorio,enlapro-teccióndelapoblacióncivilyenelcumplimientodelmandato,perosiempredentrodelosmediosdisponibles, loquepermiteunasalidafácilparalainacción.


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5.La dirección y control siguen siendo del Consejo, pero cuando organiza-ciones regionales.SiguiendoelcapítuloVIIIsehacencargodelamisión,elcontrolenmuchoscasosquedareducidoaunalejanasupervisión.

Pesealascríticas,esnecesariomencionarquealgunasdeestasmisio-nesacabaronconéxito.Sepuederecordar,porlaimportanteparticipa-ciónespañola,laMisiónenAngola(UNAVEM)paracertificarlaretiradadelasfuerzascubanasdeAngolacomopasoprevioalprocesodeindepen-denciadeNamibia,bajocontroldeSuráfrica.Elresultadofinalposibilitódichoprocesodeindependencia.

Larealidaddelfinaldelaguerrafríayelprogresivoabandonodelosen-frentamientosentrebloquesatravésdeotrospaíses,–hayquerecordarlafamosapolíticacontraelefectodominóquetemíaelmundooccidental–,seibanotandoendiversaspartesdelmundo,nosóloenÁfrica.MereceespecialatencióntodoelprocesodepacificacióndeCentroaméricaqueresultódelosAcuerdosdeEsquipulas.SuaplicaciónpresentóunaseriedenuevosretosaNacionesUnidas,alosquetratódeaplicarsolucionesoriginales.

Losacuerdosdepazqueseibanlograndoentrelosgobiernosylosgruposopositoresempezaronaincluirlanecesidadderecuperaraloscomba-tientesquehabíandedicadomuchosañosacombatir,yquenecesitabanunauténticoprocesoderehabilitaciónymediosparasureintegraciónenlasociedad.Estoobligóadesarrollarprocesosqueseconocenactual-mentecomoDesarme,DesmovilizaciónyReintegración(DDR)(11).

Losquediseñanpolíticas internacionalespiensanqueunDDR formal-menteacordadoconstituyeunodelospasosmásimportantesentodoprocesodepaz.ElBancoMundialhadefinidounprogramadeDDRconéxitocomo«elfactorclaveenunatransiciónefectivasdelaguerraalapaz».UnprocesodeDDRquenotieneéxitopuedeponerenpeligrolaestabilidaddeunacuerdodepazyamenazalaposibilidaddeunapazsosteniblealargoplazo.Peroladisolucióndelasunidadesdecombate,eldesarmeydesmovilizacióndelosexcombatientes,suregresoasusfamiliasysureintegraciónasuscomunidadesesalgoquerequieretiem-po,ademásdeserdifícilycostoso.

Elprocesocompletotienetresfasesquesesolapantambiénydependenunadeotra:

(11)En:http://www.unddr.org/whatisddr.php


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1.ElDesarmeestádefinidoporNacionesUnidascomo«recogerlasar-mas,tantopequeñascomopesadas,dentrodeunazonadeconflicto».Porlogeneral,eldesarmefísicoocurreenzonasdereuniónfijadasenelcursodelasnegociacionesdepaz,neutralizadasatravésdelareti-radadefuerzasmilitaresyaseguradasporloscascos azules,dondelasarmasseránentregadas,almacenadasenunsitioseguroyfinalmentedestruidas.

2.LaDesmovilizaciónesel«procesodedesmantelarformalmentelasfor-macionesmilitaresy,anivelindividual,significaelprocesodeliberara loscombatientesdeunestadodemovilización».Ladespedidadeexcombatientesdebeagilizarsealmáximo.Losexcombatientessetransportanenlasiguientefasenormalmenteasushogares,oadistri-tosnuevos,yselesobsequianpequeños«paquetes»tambiéninicialesdereinserción.

3.LaReintegraciónmismaconstadedosetapas:lareinsercióninicialylareintegraciónalargoplazo.Lareinserciónserefierealperiodobrevedelallegadadelexcombatienteasuantiguaresidenciaoaunanuevacomunidad.La reintegraciónesunprocesomuchomásprolongadoquepretendeasegurareldesarmepermanenteyunapazsostenible.Esto incluyeasistenciapara lacomunidadyparael excombatientedurante ladifícil transicióna lavidacivil.Duranteestaetapa, losexcombatientespuedendisfrutardeserviciosdebúsquedadeempleo,participarenprogramasdecapacitaciónparaciertosoficios,lomismoqueenprogramasdecrédito,becasorehabilitación.

Enalgunoscasos,lacomunidadinternacionalagregaunacuartaRalasi-glaDDR,paradarelDDRR.EstaúltimaserefierealaRehabilitación,queabarcaasuntosdifícilestalescomolanecesidaddetratar losaspectospsicológicosyemocionalesrelacionadosconelregresoalhogar,ademásdeproblemasquesurgenconrespectoalacomunidadengeneral.CasitodoslosprogramasdeDDRincluyenlarehabilitaciónenalgunaforma.Sinembargo,lasiglamásusualqueseempleaparaeldesarme,lades-movilizaciónyelreintegroessimplementeelDDR.

UnprogramadeDDRsenegocianormalmentecomoparteintegraldelacuerdodepaz.Losgobiernosnacionalessuelenparticipardirectamen-te en la planificación y la implementación de programas de DDR, enasociación con países donantes y organizaciones internacionales, enparticularlaONU.AdemásdelDepartamentodeOperacionesdeMan-tenimientodelaPaz(DPKO),sueleparticipardesdeelprimermomento


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el PNUD o Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; el Ban-co Mundial, para asesorar en la reconstrucción y recabar y gestionarfondos;elFondoparalosNiños(UNICEF),elFondodeDesarrolloparalaMujer (UNIFEM) y laOficinadelAltoComisionadoparaRefugiados(UNHCR),asícomoONG.

Laexperienciahageneradounaprácticaqueproporcionabuenosresul-tados.Laszonasdereuniónnosóloseenfocanalarecogidadearma-mento,sinoqueseconstituyencampamentosdondelosexcombatientesrecibenalimentación,abrigo,ropa,atenciónmédica,educaciónbásicayprogramasdeorientación.Enlamedidaenquelastropascomienzanareunirseenlasáreasdesignadas,elPNUDyotrosactoresinternacionalescomoelBancoMundialylaAgenciaparaelDesarrolloInternacionaldeEstadosUnidoscomienzan:1.Allevaracabouncensovoluntarioqueseráunafuentedeinformación

sobreexcombatientespararegistraryconstruirunbancodedatos.2.Aevaluarnecesidadesparadeterminar los requerimientos físicosde

losexcombatientes,ademásdesusexpectativasysusplanesparaelfuturoenunasituacióndeposconflicto.

3.Aproporcionardocumentaciónparalosexcombatientesquelesservi-rácomopapelesdeidentificación,pruebadesudesmovilizaciónydesuderechoarecibir«paquetes»debeneficiosparaelreintegro.

Comoresultadodealgunosestudios,sehavistoquedurantelaetapadeasamblealosexcombatientestiendenasentirseinquietos;dehecho,esposiblequenoquieranrenunciaratodassusarmas.Enelaño2003,enBurundi,elBancoMundial(12)realizólasiguienteobservación:

«Mientrasmástiempopermanezcanenun lugardecampamento(cantonment),sepresentanmayoresproblemas,tantoentérminosdeprovisióndeasistenciayseguridad,comoenlamoraldelosqueestánacampados.»

Porlotanto,sehaceloposibleporminimizareltiempoquetenganquepermanecerenelcampamento;esdecir,setratadecumplirlastareaslomásrápidoposible,yenlaformamáscompleta.Almismotiempo,sisecumpleelprocesodeDDRdemasiadovelozmente,sepuedenpresentarproblemas que serán de larga duración. Por ejemplo, si las armas noestánrecogidastotalmenteydemaneraeficaz,esposiblequedurante

(12)En:http://www.huntalternatives.org/download/146_spanish_ddr.pdf


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elperiododespuésdelaguerraseveráunaumentoenelcrimenylavio-lenciaconarmasdecortoalcance.

Ladesmovilizacióndeexcombatientesysusalidadelasáreasdeasam-bleapuedesignificarunprocesocomplejo.Esnormalquesetranspor-ten losexcombatientesa losdistritosdondehanvividohabitualmenteoanuevascomunidades.Enalgunoscasos,losexcombatientestienenganasdevolverasuscasas,peroenotros,puedentemerquesugentelosdesapruebeoquelosrechace,yporesoavecestratandedemorarelavancedelproceso.Parafacilitaresteprocesosepuedenentregarun«equipo para la adaptación» que puede incluir alojamiento, alimentos,transporte,ropayatenciónmédicaduranteunperiododetransicióndeseismeses,asícomodinero,bienenunasumaodurantealgúntiempo.Adicionalmente,sepuedenproporcionarmaterialesparalaagriculturaobecasparalaeducación.Todoelloestáorientadoalograrlareintegraciónenlacomunidad,proporcionandounmedioparaganarselavidayregre-saralestilodevidaqueserequiereentiemposdepaz.

Los procesos más completos pueden incluir la distribución de tierrasdentrodeunplannacionaldereconstrucción,asícomolainclusióndealgunosexcombatientesenlasnuevasfuerzasarmadasypoliciales.

El ambiente que rodea el proceso de DDR es extremadamente frágil.Sedanmomentoscríticos,entreladesmovilizaciónylaentregadelosbeneficios de reinserción, cuando la situación permanece inestable.Laetapadereintegraciónesmuysensibleymuchasvecesnototalmen-te logradadebidoaproblemasdefinanciaciónyotrosobstáculosqueimpidensuimplementación.Segúnloquehayasidolanaturalezadelaguerraenuncasoparticular,esposiblequelascomunidadesseopon-ganconvehemenciaalregresodeloscombatientes.Algunosexcomba-tientespuedenencontrarquesus«paquetes»deDDRsoninsuficientesparacubrirsusgastos,porloqueacabandelinquiendo.Laabundanciadearmasligerasnocontroladasmásunavidaligadaalaviolenciacon-tribuyenalainestabilidadqueseincrementaencasodeunprocesoDDRincompleto.

Además,en loscasosmásextremosdeconflicto internoconviolacio-nesmasivasde losderechoshumanoshasidoprecisoabordar loqueseconocecomolaReformadelSectordeSeguridad(SSR).Seconoceinternacionalmentecomosectordeseguridadalasorganizacionesyen-tidadesquetienelaautoridadycapacidadparaelusooamenazadeuso


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delafuerzaparaprotegeralEstadoyalosciudadanos.Tradicionalmenteseconsiderantressectores:1.Aquellosconautoridadeinstrumentosparaelusodelafuerza(fuerzas

militares,policiales,paramilitares,ServiciosdeInteligencia).2.Institucionesquecontrolanelsector(gobierno,parlamento,etc.).3.Estructuras responsables de la aplicación de la ley (poder Judicial,

MinisteriodeJusticia,sistemapenitenciario,mecanismosde justicialocal,etc.).

La SSR es vital para garantizar una paz duradera, y más teniendo encuenta que los enfrentamientos de años han generado una espiral deviolenciayestadodeexcepciónqueesnecesarioromper.

Generalmente, lasFuerzasArmadasesunode losprimeroselementosque se estudian y acuerdan en el proceso de alcanzar un acuerdo depaz.Sureducción, integracióndecombatientes,regresoalosacuarte-lescomomedidadeconfianza,etc.suelenserlosprimeroselementosaacordar.Estotambiénseaplicaalasfuerzaspoliciales,muyimplicadasenlalucha.

Unavezalcanzadoestepunto,seacuerdanlosnuevosprocedimientosdereclutamientoyadiestramiento,paramodernizaryprofesionalizares-tasfuerzasparaquetenganencuentaelcambiodeescenarioyelrespe-toporlosderechoshumanos,quesueleserunadelasprimerasvíctimasenestosconflictos.

Posteriormentehayqueabordarelsistemapenitenciario,conanálisisdeconductasdelpersonaldel servicio, su reglamento, etc.PeroeseneláreadereformadelpoderJudicialdondesehanpresentadolosmayoresproblemasylosmayoresfracasos.

Cuandoenunpaíssehanproducidoseverasviolacionesdederechoshumanos, lo que desgraciadamente es frecuente, hay que enfrentar eldobleproblemadellevarantelaJusticiaalosresponsables,porunapar-te,yporotramodificarelmodelolegalparaqueestonovuelvaasuceder.

Paraelprimerproblema,unaopciónesestablecertribunalesinternacio-nales,excluyendoalosjuecesnacionalesparapreservarlaimparcialidad.Sinembargo,laopciónqueseestáfavoreciendosonlostribunalesmix-tosqueproporcionenlosestándaresinternacionalesjuntoconlaproxi-midadalaJusticialocal,sentidacomopropia.Estaopciónpermitejuz-garlasviolacionesgeneralizadasdelosderechoshumanosdeunmodo


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cercanoalosafectados,ypermitenalosrepresentantesdelajudicaturadelEstadoaplicarjusticiadeacuerdoconparámetrosinternacionalesasupropiopueblo.

Encuantoalsegundo,hayqueevitarlatentacióndegenerarunmodelolegalcompletamentenuevo,quehademostradoserunatareaimposible.No existe un patrón único internacionalmente aceptado ni siquiera enel mundo occidental, en que podemos ver al mundo anglosajón en lacommon lawmantieneunaimportancianoaceptadaenelmundolatino,conunderechomuchomásestructurado.Porello,eldesarrollodeunderechocivilopenalconaceptacióninternacionalnohasidoposible.Ladeclaraciónuniversaldederechoshumanosesunadelaspocasreferen-ciasaceptadas.

Así, existen varios informes sobre el fracaso de estos intentos. En lasnacionesenprocesodereconstruccióninterna,faltanjueces,losdispo-niblesestánformadosenelmodeloquetratadetransformarse,losjue-cesinternacionalessonrecibidosconescepticismo,yestareahercúleaeltratardeorganizarlaadministracióndelaJusticiadeacuerdoconlosnuevosparadigmas.Esteproblemaaúnseagravamáscuandodescen-demosalnivel local,donde los juecesdepazaplicanelmodelo tradi-cionalquepuedeincluircastigosfísicosodiscriminacióndelamujeryalosqueesimposiblesupervisar.LascontradiccionesentrelosdiferentesnivelesdeaplicacióndelaLeysonenormes,loquegeneraunatremendadesconfianzahaciaelproceso.Esevidentequeexisteenestecampounacomponenteculturaldelentaevolución.

Yregresandoalcasodeviolacionesdelosderechoshumanosyreaccióndelacomunidadinternacional,loshorroresproducidosenRuanda,Bos-nia,Cambodiayotroslugares,y,sobretodo,graciasalefectoCNNqueponeantenuestrosojosestosextremos,hanpropiciadoladefensadeunaposible acción por parte de Naciones Unidas denominada IntervenciónHumanitaria,aunquehayquienladenominaInjerenciaHumanitaria.EnsuinformealaONUelaño2001,laComisiónInternacionalsobreIntervenciónySoberaníaNacional,patrocinadaporelGobiernocanadiense,afirmó:

«Unaintervenciónconlafinalidaddeprotegervidashumanas,in-cluyendolamilitarencasosextremos,esapoyablecuandoseestáproduciendooestáapuntodeproducirsegravedañoaciviles,yelEstadoencuestiónesincapazonodeseaevitarlo,oeselEstadoelqueloperpetra.»


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Esimportanteseñalarqueestalíneaintervencionistahaganadoapoyointernacionalmuy rápidamente.Así sedefiendequeencasodecrisishumanitariaodederechoshumanoslacomunidadinternacionaltienenosólolaresponsabilidaddeactuar,sinotambiénladepreveniryrepararlosdaños.Esemismoañoel entoncessecretariogeneralKofiAnnan,alrecibirelPremioNobeldelaPazseñalóquelasoberaníanacionalyanopuedeutilizarsecomoescudoanteviolacióngravedelosderechoshumanos.

Sinembargo,lasrespuestasantecrisisrecientes,comoenDarfur,nohangeneradolareacciónenérgicaesperada.Larealidadesquehayprofun-dasdudassiésteasí llamadoderechonoescondeunneocolonialismoconcoberturacivilizadora,comoenelpasado.Lascríticasprincipales,yaquíseabreunaampliocampodeanálisis,puedenresumirseen:–EscuestionablequedeacuerdoconelDerecho Internacionalactual,

sealegalunaintervenciónporlafuerzacontraunanaciónsoberana,pormuchoquepodamosconsiderarlojusto.

–Escuestionablelajustificaciónantebajasdeinocentesproducidasdu-rante la intervención,queel objetivo es evitar undañomayor, comoocurrióenKosovo.Parecequeseestablecediferentestiposdevalora-cióndelossereshumanos.

–Estetipodeintervencionesllegancasisiempretardeparamuchasvícti-mas,ynormalmenteatacanlossíntomasperonolascausas.

–Estas intervencionesalterande formaprofundaelpanoramapolítico,permitiendolaemergenciadenuevosactoresnoesperadosnidesea-blesenmuchoscasos,ycuyafinalnoespredecible.

–Laestructuraeconómicapuededestruirse,exacerbandolosproblemashumanitariosyaexistentes.

–Coneltiempo,lacomunidadinternacionaltiendeaolvidarsetambiéndelproblema.

Conesterápidorepasodelaevoluciónpodemosyahacerunpequeñoresumendelasituaciónactual.AhoratansóloquisierahacerunresumendelasenormesdificultadesquelaSecretaríadeNacionesUnidasdebesuperarparalanzarycompletarunaoperación.

Enelaño1992elentoncessecretariogeneral,BoutrosGhali,desarrollóunaclasificacióndeestasoperaciones, relacionada tantoconelgradodeempleode la fuerzacomoconelmomentode intervención,queesactualmenteaceptadaporotrasorganizacionesregionalesdeseguridad


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yquesehaincorporadoalacervodelmundodelasoperacionesdepaz.Estaclasificaciónes:–Diplomacia preventiva (conflict prevention): su objetivo es evitar que

aflorencontroversiasentrelaspartesoqueeldesacuerdoevolucionehaciaunconflictomilitar.

–Medidas de establecimiento de la paz (peacemaking): destinadas aconseguirunacuerdonegociadode laspartesenconflictomedianteelusodelosprocedimientosrecogidosenelcapítuloVIdelaCartadeNacionesUnidas.

–Operacionesdemantenimientodelapaz(peacekeeping/PK):exigenlapresenciadepersonalmilitarocivildeNacionesUnidasconelconsen-timientodelaspartesenfrentadasparavigilarlaaplicacióndelosacuer-dossobreelcontroldelconflicto(altoelfuego,separacióndefuerzas),suresoluciónogarantizarladistribucióndeayudahumanitaria.

–Medidasdeimposicióndelapaz(peace enforcement/PE):sonelúltimorecurso.Seutilizancuandofracasantodaslasposibilidadesyadescri-tas.LasaccionessellevanacabobajoelamparodelcapítuloVIIdelaCartaeincluyenelusodelafuerzaarmadaparamantenerorestaurarlapazensituacionesenlascualeselConsejodeSeguridaddeterminelaexistenciadeunaamenazaparalapaz,violacióndelapazoactodeagresión.

–Medidasdeconsolidacióndelapaz(peace building): eliniciodesuapli-cacióncoincideconelfindelconflicto.Sufinalidadesfortalecerlapazeimpulsarelentendimientoentrelosantiguosadversariosparaevitarlareanudacióndelashostilidades.Entreestasmedidasseencuentralacelebraciónysupervisióndeprocesoselectorales,lareconstruccióndeinfraestructuraseinstitucionesylareactivacióneconómica.

–Ayudahumanitaria(humanitarian assistance):compatiblecontodaslasmedidasanteriores.FuerzasmilitaresgarantizanyprotegenelrepartodeayudahumanitariadirigidoporagenciasespecializadasdeNacionesUnidasopororganizacionesciviles.

Conellopodríamoshacerunagráficadelconjuntodemedidasquesepuedeniradoptandoantelaescaladadetensiónenunazonadelplaneta.

Cuando se han superado sin éxito las fases de diplomacia preventiva(conflict prevention) ydemedidasdeestablecimientodelapaz(peace-making),elpasosiguientees,pordecisióndelConsejodeSeguridadquedetectaunaamenazaalapazyseguridadinternacional,elaprobarbien


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seaoperacionesdemantenimientodelapaz(peacekeeping/PK)omedi-dasdeimposicióndelapaz(peace enforcement/PE).

Empiezaentoncesunprocesodecontactoconposiblespaísescontri-buyentesdefuerzas.Cadaunoponesuscondiciones,susreglasdeen-frentamientoysuslimites,ynormalmenteconestegrupovariopintohayqueacudiracumplirlamisión.Lallegadadelpersonal,laacumulacióndeabastecimientosyeldesplieguesobreelterreno,conmedioseinforma-ciónlimitada,esunatareadifícil,planificadaydirigidaporunequipodeestadomayorqueacabatambiéndellegaralazona.

Lamisióndelasfuerzasmilitaresesestablecerlascondicionesdesegu-ridadquepermitanelretornoaunamínimanormalidad,mientrasaotronivelcontinúanlasnegociaciones.Loprimeroesrestablecerlosserviciosmínimosgeneralesdeapoyoalapoblación.Entreellospodríamosmen-cionarelrestablecimientodeluz,aguapotableyaperturadeitinerarios.Aunquenoesbuenodesviarelesfuerzomilitarhaciaestasmisiones,porunapartelaprecariaseguridadnopermitelallegadadetécnicoscivilesyellohacequesólo lasfuerzasmilitarespuedandarsolucionesdeur-genciaaestasnecesidades.Tambiénesunabuenapolíticaparaganarlasimpatíadelapoblaciónlocal.EsenestemomentoenqueempiezanaproducirselosrocesydificultadesconorganizacionescivilesyONG,queconsideranqueesalabornodebeasignarsealasfuerzasmilitares,loqueescierto,peronormalmentenohayotroscapacesdehacerlo.Seproducenconfrecuenciaextrañassituaciones.

Unelementoclaveenestosmomentosescomenzarlasoperacionesdedesminado,quepermitaunmínimo retornoa lanormalidadalpermitirexplotarloscamposyempezarelcomercio.Esteprocesotienetambiéndos fases, siendo laprimeraeldesminadooperativo, realizadopor lasunidadesmilitaresconlosestándardesoperativos,queaceptanunries-go de no detección de un número mínimo de minas, con vista a unaprogresiónrápidadelaapertura.Sedejaparafasesposteriores loqueseconocecomodesminadohumanitario,enelquesebusca laprácti-caeliminacióntotaldelasminas,procesolentoycaro.Debehaberunacoordinaciónytransferenciadeautoridadentreambosequipos.

InmediatamentesedebecomenzarelprocesoDRR,generalmenteen-comendadoalcomponentemilitaropolicialdelamisión,pero,almismotiempo,debencomenzarse las laboresdereconstrucciónde laecono-mía.Aquíyaempiezaahaberunatransferenciaderesponsabilidadhacia


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elcomponentecivildelamisión,queensumomentollevarálarespon-sabilidadprincipal.Entramosen la fasequehemosseñaladocomodemedidasdeconsolidacióndelapaz(peace building).

HemosmencionadoanteriormenteelprocesodeSSR,yahorahablamostambiéndeestabilizaciónyreconstrucción.Ambosprocesossonlargos,dependientesengranmedidadedonaciones,ydesgraciadamentecadavezesmáscomúnlafatigadeldonante.Lacelebracióndeeleccionesyapoyoalnuevogobiernoquenazcadelasurnasseríalaculminacióndelproceso.

Comopuedenver, laaproximaciónintelectualalprocesoestábastantedesarrollada.Hayexperienciaenlasdiferentesfases,leccionesidentifi-cadas,aunquenormalmentenopodemoshablarde leccionesaprendi-das,peroelcontrasteconlarealidaddejabastantededesear.Noexisteunprocedimientodeplaneamientointegralaestasmisionescomplejas;unnúmeroimportantedeagentesparticipanenellas,peromedianteplaneseiniciativasquesemuevenenparalelosincoordinación.

Paraponersobrelamesalosproblemasexistentes,sepresentaacon-tinuaciónunrápidoresumendelosmásimportantes.Lanzamientodelapartemilitardelaoperación.Ellogrodelaaportaciónvoluntariadefuer-zasesunprocesolentoycomplejo.Hayquecrearsimultáneamentelaestructurademandoparaunaoperacióncomplicadayurgente.Escomosi tratamosdeconstruir una fábricaabasedepersonascondiferenteformación,medioseintereses,mientrassedecidequienvaaformarladirección.Inclusolosesfuerzosparaestablecerunafuerzadereacciónrápidaparaeldespliegue inicialhaencontradooposiciónporpartedealgunospaísesquealeganquesólolospaísesricospuedenproporcionardichasfuerzas.

Primerasaccionesdeapoyoalapoblación.Essorprendentecomolasac-cionesdereconstruccióndeurgenciasonfrecuentementecriticadaspormuchasONGdesplegadasenelterreno,quehablandemilitarizacióndelaoperacióndeayudahumanitaria,ysenieganacooperarconloscascos azulesporelmerohechodeser fuerzasmilitares,puesconsideranqueestolesharíaperdersuimparcialidadalosojosdealgunosdelosgruposarmadoslocales.Prefierenenmuchoscasosdejarunagranpartedelaayudahumanitariaenmanosdeestosgruposviolentos,comoúnicaformadellegaralosmásfavorecidos,sindarsecuentaqueestánpotenciandoalosmásviolentos,quealfinalmonopolizanladistribucióndelaayuda.


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Yahemoshabladodeldesminado,yesquizáenestaáreadondesehalogradounmejorentendimiento,pueslasorganizacionesdedesminadodebensermuyestrictasenlosprocedimientos.Noobstante,esteprogra-matiendeaperderaportacionesconeltiempo,porloqueesimportantegenerarunacapacidadnacionalparafinalizarlalabor.

Lafasedecreacióndeáreasdeconcentración,unavezquesedisponedefuerzas,nosuelepresentarmayoresproblemas.Diferenteescuandohayqueempezaradispersarloscombatientesdesmovilizados.Éstosnodebenserenviadosadondenopuedenempezaratrabajar,paraloquehacenfaltaprogramasdereconstrucción.Lareconstrucciónestáenco-mendada,frecuentementeaelPNUD,quebasasusplanesyritmosenlaeficaciaynoenlanecesidadpolítica.Además,generalmenteelrepre-sentantedelPNUDnoestábajolaautoridaddel jefedemisión, loquedificultalacoordinación.

AúnpuedesermásproblemáticolaSSR,porqueyanoafectaalosinsur-gentes,sinoalasestructurasestatales.Esdeesperarfaltadecolabora-cióndelosmediospolicialesymilitares,ymáscuandoexisteriesgodeserjuzgadosporcrímenescontralosderechoshumanos.Yasehamen-cionadoanteriormente lodifícildecambiar laestructura legalde lana-ción,cuandonoestáclarocualeselmodelomásrecomendable.AestosepuedeañadirqueexisteunaindebidacompartimentacióndelDerechoHumanitarioydelDerechoPenalydelProcesalPenalquenohasidore-sueltaenformasatisfactoriadefinitivaniaunporelTratadodeRomade1998,vigenteenmásde90paísesalafecha.

Comoresumen,podríamosseñalarqueelproceso«completo»delograrlapazyel retornoa lanormalidadenmuchaszonasdelplanetaestábien experimentado, y también ya hemos mencionado las leccionesidentificadas.

Pesealascriticaspermanentes,sonNacionesUnidaslasmásprepara-dasparahacersecargo,desdeunpuntodevistaorganizativo,delaeje-cucióndeunaoperacióndepazcompleja,queserálanormaenelfuturopróximo.Enefecto,lalegalizacióndeunoperacióndeestetiposóloselogramediantelaaprobacióndelacorrespondienteresolucióndelCon-sejodeSeguridad,algoaceptadouniversalmente.

Es interesante mencionar una de las primeras decisiones cuando seapruebael lanzamientodeunaoperacióndepazes ladesignacióndel


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representanteespecialdelsecretariogeneral,queseconvierteenlaau-toridadmáximadelamisión.Bajosuautoridadsecolocaeljefemilitardelaoperacióny,simultáneaoposteriormente,eljefepolicial.Cuandoelprocesovaavanzando,otrosorganismosdeNacionesUnidasentranenjuego.Cabemencionar,porejemplo, laDivisióndeAsistenciaElectoraldentrodelDepartamentodeAsuntosPolíticoscuyamisiónesasesoraralasnacionesqueasílosolicitensobrelaformaderealizarunaconsultaelectoral,preocupándosedelaobtencióndefondosytambiéndevolun-tariosobservadores.

EncuantoalDRR,elDPKOejerceelliderazgo,peroformalmenteman-tieneestrecharelaciónconlosdepartamentosmilitarypolicial,yconelPNUD,quedependedelaAsambleaGeneral.Nohaylíneasdeautoridadentreambosgrupos,conloquelacoordinaciónsebasaenlabuenavo-luntaddelaspartes.

NacionesUnidastambiénactúanenlaSSR.Sinembargo,noexisteunprocedimientointegralparaestecampo,yelproblemaseagravaaltenerqueintervenirtantolaAsambleaGeneralcomoelConsejodeSeguridad,elSecretariadoyelConsejoEconómicoySocial.Unadelasquejasmásfrecuentesesqueseponemásénfasisenlareformadelaseguridad,yseolvidanotrastalescomogobernanza,mecanismosdecontrolysuper-visióncivil,etc.

Comoresumen,podemosseñalarqueNacionesUnidascuentacones-tructurasparahacerfrentealosproblemasquepuedanirsurgiendo.ElDepartamentodeAsuntosPolíticosjuegaelpapelprincipalenladiplo-maciapreventiva,medianteaccionestendentesaevitarconflictos,talescomoidentificacióndeposibleszonasdecrisisatravésdelaalertatem-prana,mediación,negociaciones,envíoderepresentantesespecialesoinformaralConsejodeSeguridadoa laAsambleaparaquevaloren laimposicióndesanciones.

Siestasaccionesno tienenéxito,entoncesentraen funciónelDPKO,queinformaráalConsejodeSeguridadypondráenmarchaunaopera-ciónsiseproduceunaresolucióndelConsejoenestadirección.

Yahemosmencionadolasfaseshabitualesenlosconflictos.Cuandosetratadeconsolidar lapazalcanzada,existeunaComisióndeConsoli-dacióndelaPaz,quecuentaconunaoficinadeapoyoyunFondoparalaConsolidacióndelaPaz,quesenutrededonaciones.Loscometidos


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asignadosaestaComisiónson (13)agruparatodos losagentesperti-nentes para canalizar recursos y para asesorar y proponer estrategiasintegralesdeconsolidacióndelapazyrecuperacióndespuésdeloscon-flictos;ayudaraasegurarunafinanciaciónprevisibleparalasactividadesinicialesderecuperaciónyunainversiónfinancierasostenidaamedioylargoplazo;concebirprácticasóptimassobrediversascuestionesrela-tivasalaconsolidacióndelapazencolaboraciónconindividuosyenti-dadesquetrabajenenlaesferahumanitaria,lapolítica,laseguridadyeldesarrollo.

UnáreaalaqueseprestacrecienteatencióneslacolaboraciónconONG.LasONGyotrasorganizacionesdelasociedadcivilcolaborandemaneracrecientedelsistemadeNacionesUnidasytienenunpapelimportanteenlasprincipalesconferenciasdeNacionesUnidas.LasNacionesUni-dasorganizanysonsededesesionesinformativas,reunionesyconfe-renciaspararepresentantesdeONGacreditadosenoficinas,programasyagenciasdeNacionesUnidas.Noobstante,esimportanteseñalarque,enprodelalibertaddeacciónquetodaslasONGexigen,lacolaboraciónenlasmisionesdejabastantequedesear.

Cabría continuar mencionando otras organizaciones de Naciones Uni-das-UNICEF,ProgramaMundialdeAlimentos,ONU-Hábitat,etc.),peroquizáelresumenseaqueenlazonadeoperacioneslacoordinaciónescomplicada,conmuchosactoresmoviéndoseendiferentesdirecciones,y,enmuchoscasos,conduplicacióndeesfuerzos.

La OTAN

Nacida como una organización fundamentalmente militar, para hacerfrentealaamenazadelPactodeVarsoviacontraelcontinenteeuropeo,parecióquedarsesincontenidoalfinalizarlaguerrafría.Muyfrecuente-mentesemencionasuinutilidadpasadoesepunto,sinrecordarquelacomponentepolíticadelaOrganizacióneramuyimportante.Nosóloeso,sinoquetambiénsirviódeunmagníficomediodecooperaciónenmúlti-plescampos,nosólomilitares.

El Concepto Estratégico del año 1999 describía las amenazas como«multidireccionalesyamenudodifícilesdepredecir».Tambiénmencio-

(13)En:http://www.un.org/spanish/peace/peacebuilding/mandate.shtml


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nabaquelosinteresesdeseguridaddelaAlianzapodríanverseafecta-dosporriesgosdenaturalezamásamplia,iniciandodeestaformaunaaproximaciónalaseguridadnoconstreñidaporloslímitesqueestablecíaelTratadodeWashington.

Comoconsecuenciadelosataquesdel11deseptiembre,ytraslade-rrotadelostalibánenAfganistán,laOTANestádirigiendolaoperaciónposteriordemantenimientodelapaz,denominadaISAF,desdeagostodel2003.Estaoperación,complejaensuiniciación,ycomplejaensude-sarrollo,obligóalaOTANhahacerunprofundoanálisisdelaformacomo«lograrlapaz»ynosimplemente«ganarlaguerra».LasexperienciasdeguerraspasadascomoVietnam(EstadosUnidos)yMalasia(ReinoUnido)proporcionaronclarasleccionessobrecomoconduciresteconflicto.

LaOTANeratambiénconscientedequeeraunaúnicaorganizaciónentérminosdecapacidadmilitaryque,envirtuddelcapítuloVIIIdelaCartadeNacionesUnidas(14)quehabladelautilizaciónparaestasmisionesalasdiferentesorganizacionesterritorialesibaatenerquecomprometersenosóloenlapacificaciónsinoenlasfasesposterioresdelasoperacionesdepaz.

DesdelosmomentosinicialeslaOTANdefendiólanecesidaddeadoptarunaaproximaciónintegralComprehensive Approachalaconduccióndelascrisis(15).AsíseñalaqueelnuevoConceptoEstratégicoaprobadoenlacumbredeLisboasubrayaquelasleccionesaprendidasendiferentesoperacionesaconsejanunaaproximaciónintegralutilizandoinstrumentosmilitares,políticosyciviles.EnlamismacumbreseacordócontinuarconlamejoradelconceptodeComprehensive Approachymejorarlascapa-cidadesdelaOTANenestabilizaciónyreconstrucción.

Lasprimerasexperienciasrealesdeaplicacióndeestosconceptosami-sionescomplejasseprodujoenAfganistán,en laque, inicialmenteEs-tadosUnidos,yposteriormenteotrasnaciones,desplegaron loqueseconocecomoEquiposdeReconstrucciónPrincipal,PRT(Provincial Re-construction Teams).Larazóndesuempleosebasabaenquelaseguri-dadenAfganistán,sinllegarasertanlimitadacomoenunasituacióndeguerra,todavíanopermitíalaaccióndeagenciascivilesyONG.Porelloseorganizaronequiposcontresmisionesprincipales: reformadelsec-

(14)En:http://www.un.org/en/documents/charter/chapter8.shtml(15)En:http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_51633.htm


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tordeseguridad, reconstrucciónygobernanza.Laorganizaciónde losequiposerandiferentesegúnlanaciónquelosproporcionaba,conmásénfasisenreformadelaseguridad,oenreconstrucción,yconampliaau-tonomía.Quizásucaracterísticadistintivaesque,frenteapurasunidadesmilitares,losPRTtratandeeliminarelconflictomediantelanegociaciónyladiplomacia,enlugardelenfrentamientomilitar,aunquesiemprecuen-tanconelapoyodeunafuerzamilitarpotente.

Sehan identificado(16)unaseriedecondicionesparaeléxitodeestainiciativa:–Laexistenciadeunaagenciadecoordinación intergubernamentalen

lascapitalesdelasnaciones.–Laposibilidaddedesplegarexpertoscivilesymediosparalarecons-

trucciónyeldesarrollo.–Procedimientosadecuadosdeconsultaycoordinaciónconlasautori-

dadesnacionalesylocalesafganas,lapoblaciónlocalyagenciasinter-nacionalespresentesenlazona,

–Transferenciade la responsabilidaddeldesarrollo y reconstrucciónaactorescivilestanprontocomoseaposible.

Elexperimentodejabastantequedesear.Porunaparte,losrecursosquelasnacionesricaspodíanvolcarenelesfuerzofrenteaotrasmenosricasestablecíadiferenciasentreprovinciasquenoredundabaenlamejoraderelacionesconlapoblacióncivil.Porotra,seguridadfrenteagobernan-za o reconstrucción dependía también de criterios nacionales. No hayacuerdoentrelospaísesdelaOTANsobreelpapeladesempeñarenestamisión.LadesignacióndeunNATO Senior Civilian Representative (17),casisinatribuciones,pococontribuyóalamejora,ycomplicólaslíneasdemando.Seríanecesarioclarificarsupapelenlasestructuraasícomoreforzarsusatribuciones.Igualmente,deberíahacermayorcoherenciaenlasactuacionesentrelosdiferentesPRT.

EnlacumbredeLisboasedecidióactualizarelComprehensive Approach Action Plan (18),cuyodesarrollohabíasidoaprobadoen lacumbrede

(16)DIISREPORT2008:15(17)En:http://www.nato.int/issues/scr_afghanistan/index.html(18)En:https://transnet.act.nato.int/WISE/ACTIPT/JOUIPT/20102011CH/Experiment/Refe-

rences/Comprehens0/file/_WFS/PASP%282011%290174%20ENG%20%28Comp%20App%20Action%20Plan%29.pdf


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Bucarestde2008.Laslíneasmaestrasdeesteprocesotambiénpodríanresumirseen:–Planeamientoyconduccióndeoperaciones.Mejoradelplaneamiento

integradocívico-militarentodaslasfasesdelacrisis.Mejoradecon-sultascontodoslosactoresantesdelanzarunaoperaciónydurantesuejecución.Apoyoaotrosactoresenplanificación,siasílopiden.Desa-rrollodecapacidadesespecíficasparaestasoperaciones.Incrementodecivilesenloscuartelesgenerales.

–Adiestramiento y ejercicios. Identificar lecciones. Asegurarse de quelosmiembrosdeloscuartelesgeneralesestánfamiliarizadosconestaaproximación integral. Adiestramiento conjunto de civiles y militares,juntoconorganizacionesinternacionalesyONG.

–Mejorade lacooperaciónconactoresexternos.Conocimientode losrespectivosmandatosdelasdiferentesorganizacionesinternacionalesafectadas. Desarrollo de procedimientos prácticos de colaboración.Reunionesperiódicas,seminarioseintercambiodeinformación.MejoradelacolaboraciónconNacionesUnidasatravésdeunoficialdeenla-cedelaOTAN.

Almismotiempo,seaprovecharánlascapacidadesyconocimientosdesupervisadosporlosComitésdeEmergenciaCivildelaOTAN,asícomolascapacidadesexistentesenestabilizaciónyreconstrucción.Esintere-santemencionarlaexistenciadeuncúmulodeagenciasyorganizacio-nesenlaOTANquepodríanaportanexperienciaenmisionesciviles,sibiensucometidoprincipalestáorientadohacialasnacionesmiembros.Sinserexhaustivos,podemosmencionar:–Logistics. SNLC (Senior NATO Logisticians’ Conference), NAMSO

(NATO Maintenance and Supply Organisation),NAMA(The NATO Airlift Management Agency)yNPS(NATO Pipeline System).

–Civil Emergency Planning. SCEPC (Senior Civil Emergency Planning Committee),Civil Emergency Planning Boards and CommitteesyEA-DRCC (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre).

–Air Traffic Management. NATMC (The NATO Air Traffic Management Committee).

–Communication and Information Systems. NCSA (NATO CIS Services Agency),FMSC(The NATO Frequency Management SubCommittee)yFrequency Management Cooperation in NATO.

–Meteorology. MCMG(Military Committee Meteorological Group).–Research and Technology. RTO (Research and Technology Organisation).


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–NATO accredited Centres of Excellence. Civil Military Cooperation, Cooperative Cyber Defence, Counter Improvised Explosive Devices y Defence Against Terrorism.

ConvienerecordarelesfuerzorealizadoporlaOTANenestecampo,nosóloconelplan reseñadoanteriormente,sino tambiéncon lafirmadeacuerdoscondeterminadasONG,comolaCruzRojaInternacional,asícomolacreacióndeuncentrodeexcelenciaCIMIC(19),abiertoamilita-resyciviles.

Sinembargo,ydadalaexperienciaenAfganistán,aúnfaltanmuchotiem-poparaquepodamoshablardeunaautoridadúnicacapazdecontrolareldesarrollocompleto,hastaalcanzarunapazduradera,deunadeestasmisionescomplejas.

La Unión Europea

CabríacomenzarporrecordarlaevoluciónquehaexperimentadolaUniónEuropeaenunprocesovacilantedemayorintegraciónendiferentescam-pos,loquehacondicionadoclaramentelaformacomosehaidoenfren-tandoalosproblemasquelosnuevostiempospresentaban.Elprocesounión económica más completa –unión política creciente– diplomacia,seguridadydefensamás integradapermiteentender laordenacióndelosdistintosprogramaseiniciativaseuropeas.Tambiénesnecesariore-cordarquelafuerzamilitareuropeaesunodelosúltimoselementosenincorporarseaesteproceso,dadoquelamayorpartedelospaíseseu-ropeosdeloscomienzoserantambiénmiembrosdelaOTAN,porloqueladimensiónmilitarsedejabaenmanosdeestaOrganización.

Lasmisiones de Petersberg(20)formanpartedelaPolíticaEuropeadeSeguridadyDefensa(PESD).SeincluyerondeformaexpresaenelTrata-dodelaUniónEuropea(artículo17)ysedesglosanen:–Misioneshumanitariasoderescate.–Misionesdemantenimientodelapaz.–Misionesenlasqueintervenganfuerzasdecombateparalagestiónde

crisis,incluidaslasmisionesderestablecimientodelapaz.

(19)En:http://www.cimic-coe.org/(20)En:http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/petersberg_tasks_es.htm


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EstasmisionessecrearonmediantelaDeclaracióndePetersberg,adop-tadatraselConsejodeMinistrosdelaUniónEuropeaOccidental(UEO)dejuniode1992.Conarregloadichadeclaración,losEstadosmiembrosdelaUEOdecidenponera ladisposiciónde laUEO,pero tambiénde laOTANydelaUniónEuropea,unidadesmilitaresprocedentesdetodoelabanicodesusfuerzasconvencionales.

DesdeunprincipiosetratódeevitarduplicidadesconlaOTAN,porloquesefirmaronacuerdosdecoordinación-cooperación,«BerlínPlus»(21)ba-sándoseenque:

«MientrasquelaOTANsiguesiendolabasedeladefensacolectivadesusmiembros, laPESDhaañadido lacapacidadpararealizarindependientementeoperacionesdegestióndecrisisalabanicodeinstrumentosdequeyadisponelaUniónEuropea.»

Lasambicionesovisiónfrancesaalprincipio,ylaintegraciónenlaUniónEuropeadenacionesnoOTAN(FinlandiaySuecia)mantuvieronvivoeldenominado«pilareuropeo».

Loseuropeosparticipanenelmantenimientode lapaz internacionalatravésdeOrganizacionescomolaONU,laOTANylaOrganizaciónparalaSeguridadylaCooperaciónenEuropa(OSCE).Sonlosejérci-tosdelasnacionesindividualeseuropeas,yvancomofuerzasrepre-sentantesdelaunióndelospaíseseuropeos.Laestructuraeuropeadelmantenimientodepaz refleja las tensionespresentesenelViejoContinente:entrelaconservacióndelasoberaníanacionalylaperse-cucióndeunamayorintegración.Aestatensiónseañadelamultipli-cidaddeagenciasquecoordinaneldesplieguedefuerzasyfondosentodoelmundo(22).

La Unión Europea es el mayor donante del mundo en las actividadeshumanitariasydereconstrucciónposconflicto.Estosvaloressuponenlaespina dorsal de la Unión Europea. Con la creciente importancia delaPolíticaComúndeSeguridadydeDefensa(PCSD),laUniónEuropeahaempezadoaorganizarlastropasdelosdiferentesEstadosmiembrosenunaestructuraquepodríaserutilizadabajouncomandoeuropeoúni-

(21)En:http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_es-dp_implementation/l33243_es.htm

(22)En: http://www.cafebabel.es/article/22272/el-abc-de-las-operaciones-de-mantenimien-to-de-paz-de-la-ue-en-el-exterior.html


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coparalasoperacionesdepaz.HastaelmomentolasfuerzasdelaUniónEuropeaseorganizanbajotresestructurasprincipales:1.LaFuerza de Reacción Rápida Europea (FRRE),con60.000efectivos,

eselmedioporelquelospaísesdelaUniónEuropeapuedenrespon-der rápidamenteagravescrisis internacionales (algoqueesmuchomásdifícilparaNacionesUnidasdebidoasuscomplicadosprocedi-mientosburocráticos).Losgobiernosnacionalescontrolansustropas.

2.LosGrupos de Combate de la Unión Europea,equivalentesenfuerzaalosbatallones,sonparadarunarespuestainmediata.Sus1.500solda-dospuedensermovilizadosinclusomásrápidamentequelasFRREatravésdeunrequerimientourgentedelaONU.QuincedesusEstadosmiembrosrotan,asegurandoquedosestánpreparadosencualquiermomento,comopasóen laoperaciónArtemis,que tuvo lugaren laRepúblicaDemocráticadelCongoenmarzode2006.

3.LaFuerza de Gendarmería Europea,compuestaporfuerzasdePolicíadecincoEstadosmiembros,esutilizadaamenudoenoperacionesdemantenimiento de paz. La próxima expedición salió el 1 de enerode2008haciaChad.

Pero,sobretodo,laUniónEuropeadecidiódesarrollarlosaspectoscivi-lesdelmanejodecrisis,haciendogaladesupreferenciaporelliderazgodelsoft-power,dejándoelhard-powerbajoelliderazgodeotrasorgani-zacionesyenfocándoseencuatroáreasprincipales(23)definidasenelConsejoEuropeoenFeiraenjuniodel2000.Lascapacidadesespecíficaspodíanserempleadas tantoenoperacionesdirigidaspor laUniónEu-ropeacomoporotrasorganizacionesinternacionalesconlasquelaUniónEuropeacooperaba(ONU,OSCE,etc.).Lasáreasson:1.Policía.LaUniónEuropeadeseasercapazdellevaracabocualquier

misiónpolicial,desdeasesoramientoyformaciónhastasustitucióndepolicíaslocales.Secuentaconunos5.000policíascapacesdedesple-garencortoplazodetiempo.UnadesusprimerasmisionesfueMisióndePolicíadelaUniónEuropea(MPUE)paraBosnia-Herzegovina.

2.Reforzar el imperio de la ley.Losesfuerzospolicialesdebenseracom-pañadosporunadecuadosistemajudicialypenitenciario,enlíneaconloseñaladoanteriormentebajoelepígrafedeSSR.LaUniónEuropeadisponedehasta300especialistas (jueces,fiscales, funcionariosdeprisiones) con capacidad de ser desplegados con urgencia. Merece

(23)En:http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1346&lang=EN


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especialmención laEULEX (European Union Rule of Law Mission in Kosovo),lamáslargaoperaciónlanzadabajolaPESDylaPCSD.SuobjetivoeselapoyoyasesoramientoalasautoridadeskosovaresenestecampodeSSR.Cuentaconunos1.700participantesentrejue-ces,fiscalesyoficialesdeaduanas,más1.100kosovarescontratados.

3.Administración civil.TambiénsehacreadounareservadeexpertosenAdministracióncivildelEstado,desplegableycapazdehacersecargodelaAdministracióncivilasícomodelaformacióndeexpertoslocales.

4.Protección Civil.Enestecamposehancreadoequiposdeevaluaciónycoordinacióndeunas10personasquepreparanlaposibleinterven-cióndeequiposdehasta12.000personas.Aesteconjuntohabríaqueañadirlasmisionesdeobservaciónyapoyoaelecciones.

ComomencionabaelDocumentoinformativoEU Focus-Peacekeeping-Nov08,laUniónEuropeapuederealizaroperacionesmilitaresparaase-gurar estabilidady seguridad,operacionesmixtascívico-militaresparaSSRymisionescivilesincluidasenelgrupoanteriormentemencionado:Policía,imperiodelaley,Administracióncivil,etc.

Elcontrolydireccióndeestasoperacionesharecibidoprofundaatenciónporpartedelegisladoresyresponsables.EnlaconferenciadadaenBer-línel2deabrilde2009porAlexanderSiedschlag,chairman,ESCI(Euro-pean Security Conference Initiative), sobre«Interaccióncívico-militarenoperacionesdecrisisdelaUniónEuropea»(24)sedestacanunaseriedeprincipiosyaproximacionesdegraninterés.Comienzadistinguiendolanecesidaddecoherenciaentreelcampocivilyelmilitaranivelpolítico-estratégico, –Coordinación Cívico-Militar (CMCO)–, y la necesidad deharmonizaciónde lasaccionescívicasymilitaresaniveloperacionalytáctico(CMCO).

LaUniónEuropeatambiénhatratadodedefinirunaaproximaciónintegralalasoperacionesdecrisis,LaUniónEuropea Comprehensive ApproachesmásambiciosaqueladelaOTAN,puesquiereincluirrelacionescivil-militar,militar-militarycivil-civil,tantodentrodelsistemadelaUniónEu-ropeacomodeéstaconotrosgruposytantoanivelpolítico-estratégicocomooperacional.

(24)En:http://www.european-security.info/basis.html


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Alahoradematerializarestaaproximaciónintegral,laUniónEuropeaesconscientedelaampliavariedaddeinstrumentosqueposee,peroquelosmismospertenecenadistintasinstitucionescondiferentesprocesosdeadopcióndedecisiones.

LaCMCOtratadehacerfrenteaestanecesidaddecoordinacióndemul-tiplicidaddeactoresexistentesenelplaneamientoyenlaejecucióndeoperaciones.Asíporejemplo,enBosnia-Herzegovinaestánpresentes:–ElRepresentanteEspecialdelaUniónEuropea(EUSR).–LaoperaciónAlthea deEUROFOR,queesunaoperaciónmilitar.–LamisióncivilEUPMdecontroldecrisis.–LamisióndesupervisióndelaUniónEuropeaEstadoMayorMilitarde

laUniónEuropea(EUMM).–LadelegacióndelaComisiónEuropea.

Paraellodefiendeque,mientrassemantienelaautonomíadelosactoresenelprocesodedecisión,debecrearseunaculturadecoordinación.Larealidadesquelospaísesnoestánpreparadosparacederpartedesusoberaníaparadarelsaltoaunagranestrategiatambiénmáseficienteeintegrada.

Laconclusióndelestudioesclara:laUniónEuropeanecesitadelasca-pacidadeseimplementaciónnacionalesparalascrisis,loquepuedelle-var a posturas nacionales divergentes. La mejor solución parece, másqueunauniformidad,unincrementodeloscontactosyprácticasentrenaciones.Similarmente,tratardesacarmásprovechodelascapacida-desexistentesenlugardebuscarnuevasyaparentementemásatracti-vas,y,finalmente,hayquecorregirelproblemadeseparaciónentreelanálisisestratégicoysuejecuciónsobreelterrenoquenosesolucionasimplementemedianteelementosdeenlace.

Porello,enestosmomentosdispone,adiferenciaconlaOTAN,nosólodeunEUMM,sinotambién,yestoconstituyeunaimportantenovedad,deladenominadaCivilian Planning and Conduct Capability.EstaOrga-nización,bajolaautoridaddeldenominadocomandantedeoperacionescivilesdelaUniónEuropea,esunreflejofieldeunestadomayormilitar,peroparaoperacionesciviles.Porello realizaplaneamientoyasesora-mientoparapotencialesmisionesciviles,dirigeelprocesodegeneracióndemediosparalaoperación,dirigelarecogidadeleccionesaprendidas,desarrollaelEstatutodeFuerzas,aseguraelapoyodurantelaoperación,etc.UnelementoclaveeslacéluladecoordinaciónconelEUMM.


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Conclusiones

Esevidenteelgranprogresorealizadoenlaaproximaciónintelectualparala finalización completa de una misión compleja, propia del siglo XXI.La no aceptación de establecer territorios bajo administración fiducia-ria de Naciones Unidas obliga a la realización de una serie de planessucesivos,quecomienzanconunaintervenciónmilitarquegaranticelaseguridadmínima,para,posteriormente,desmovilizara loscombatien-tes,hacerregresara losdesplazados,yrehacer laestructurasocial.Elimperiodelaleyyunsistemadejusticiaenfuncionamientopermitirálareconstrucciónyrehabilitación.

Peroenesteprocesoidealhaymuchoselementosnobienconsolidados.Desdelaredefinicióndelmodelolegaladoptadohastalarealizacióndeelecciones justas; desde el desarme de combatientes hasta el controlde losseñoresde laguerra;desdeel retornodedesplazadoshastaeldesminadohumanitarioquepermitavolveratrabajar loscampos,todoelloesunlargoprocesoconfasesdiferentesytransferenciasderespon-sabilidadentreorganizaciones.

Esunproblemacomúnenlastresorganizacionesquehemosanalizado,yqueporotrapartesondehecholasúnicascapacesdeaportarmediossuficientes,lainexistenciadeunadoctrinadeempleoydeejecución,ydeunsistemaintegraleintegradodeplanificacióndeunadeestasopera-ciones,queporotrapartepuedendurarvariosaños.Porellotodasestánrealizandoesfuerzosenestadirección,aunquelosprogresossonlentosylasredundanciasyaccionesnobiencoordinadasmuyfrecuentes.Esnecesarioquetodoslosactoresaceptenlapérdidadeunciertogradodeautonomía,loquetodavíaesmuydifícildeconseguir.

CAPACIDAD DE LAS ORGANIZACIONES ...comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales,...

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