CANTAMUTTO Francisco - Economía Política de La Política Económica. Coaliciones de Gobierno y...
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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
Sede Académica México
Maestría en Ciencias Sociales Tesis para optar el grado de Maestro en Ciencias Sociales
“XVIII” Promoción, 2010/ 2012
Economía política de la política económica: Coaliciones de gobierno y Patrón de acumulación
en Argentina, 1998-2008
Francisco J. Cantamutto Director: Dr. Luis Daniel Vázquez Valencia
Seminario de Tesis: La globalización y las políticas de desarrollo económico en América Latina. Una mirada desde la exclusión social
Línea de investigación: Integración y dinámica socio-económica latinoamericana México, D. F., Julio de 2012
Se agradece el auspicio de S.E.P para la realización de este posgrado.
i
RESUMEN
La etapa neoliberal impuso en Argentina una lógica de funcionamiento económico y
político de marcado favor hacia el capital más concentrado. La última de las crisis que
marcan esta etapa fue la caída del régimen de la Convertibilidad (1991-2001), por la
conjunción de la movilización social y un revés en el sector externo. Durante esta
coyuntura, la política económica se reorientó, dando lugar a una renovada expansión de
la acumulación. La presente tesis se centra en la relación entre las características
específicas que definen esta expansión con las políticas públicas que la estructuran; en
particular, la política de tipo de cambio alto y la de “desendeudamiento”. Asimismo, se
entiende que éstas son el resultado de la presión ejercida por diferentes grupos sociales
con intereses asociados a la acumulación. Esta tesis busca identificar esos grupos
sociales concretos, definidos a partir de las clases sociales, que forman la coalición
político-económica que impulsa los cambios observados, y se beneficia de ellos. En
particular, defendemos la hipótesis de que la principal beneficiaria de la nueva fase ha
sido –nuevamente- una fracción de la gran burguesía, aún cuando otros grupos sociales
hayan tenido injerencia en el proceso político o recibido mejoras materiales de la
acumulación.
PALABRAS CLAVE : Patrón de acumulación, Argentina, Clases sociales, Neoliberalismo,
Política Económica, Tipo de cambio, Deuda externa, Coalición político-económica.
ABSTRACT
The neoliberal stage in Argentina imposed an economic and political functioning logic
that works in the most concentrated capital’s clear favor. The collapse of the
Convertibility regime (1991-2001) was the last one of the stage crises, caused by the
conjunction of social mobilization and a reversal in the external sector. At this point,
economic policy was reoriented, resulting in a renewed expansion of accumulation. This
thesis focuses on the relationship between the specific characteristics that define this
expansion with the public policies that structure them; particularly, the high exchange
rate policy and the “debt reduction” one. It is understood that the latter are the result of
pressure exerted by different social groups, whose interests are associated with the
ii
accumulation. This thesis seeks to identify those specific social groups, defined on the
basis of social classes, which form the political-economic coalition that drives the
observed changes, and benefits from them. In particular, we support the hypothesis that
the main beneficiary of the new phase has been, once again, a fraction of the big
bourgeoisie, even when other social groups have took part in the political process or
received material improvements from the accumulation.
KEY WORDS: Accumulation pattern, Argentina, Social classes, Neoliberalism,
Economic Policy, Exchange rate, External debt, Political-economic coalition.
iii
A Agos.
Porque sin ella, este proyecto nunca hubiera existido.
iv
AGRADECIMIENTOS
La presente investigación no hubiera sido posible sin un innumerable conjunto de
solidaridades y afectos, que, de un modo u otro, tantos y tantas contribuyeron a hacer
real. Quisiera hacer algunos agradecimientos explícitos por todo ello, aún a riesgo de
cualquier olvido.
Quiero agradecer a Agos, porque fue con ella que pude imaginar embarcarme en
este proyecto de indagar un horizonte distinto, lejos de la propia tierra, y gracias a su
compañía es que fue posible atravesar este tiempo. A ella debo, además, incontables
lecturas y discusiones de borradores de esta tesis.
En una forma muy distinta, pero con igual fuerza, a mi familia, que me apoyaron
en mis decisiones y también se esforzaron por hacer más chicas las distancias: mis
hermanas Lucía y Magui, mi hermano Martín (Ruso), mi mamá Loise, mi papá Bochi,
mi abuela Mercedes, mi abuelo Tagala. También Jose, Mati, Merce, Santi, Fede, Jandy,
Zulita, Cris, y, adoptándonos, Julio, Moni, Seba, Alfon.
Para que esta investigación cobrara forma y terminase en esta tesis, la labor de mi
director, Luis Daniel Vázquez, fue central. Le agradezco la increíble disposición y buena
voluntad con la que leyó mis avances, y discutió conmigo cada paso. En el mismo
sentido, a Alicia Puyana y Graciela Bensusán, que fueron de enorme ayuda en la
gestación del proyecto de la tesis y los primeros avances, encontrando un gran equilibrio
como coordinadoras del seminario y pares académicas. Asimismo agradezco a Pablo,
Andrea y Andrés, que con sus observaciones, críticas y sugerencias en el seminario de
investigación contribuyeron a darle forma a estas ideas. A mis lectores, José Romero y
Martín Schorr, por leer con disposición las tantas páginas de esta tesis.
A amigos y compañeros que siguieron el desarrollo de esta investigación (incluso
desde antes que fuera un proyecto claro), y me ayudaron a pulirla y mejorarla, me
leyeron y aportaron material, correcciones e ideas: Julio Aibar, Gustavo Burachik (a
quien debo muchas de las inquietudes que originan esta tesis), Emiliano López,
Francisco López Corral, Rodrigo Pérez Artica. Las discusiones y lecturas dentro del
marco de la línea de procesos políticos contemporáneos de FLACSO también fueron de
mucha ayuda, y a quienes ahí participaron agradezco.
v
A mis compañeros y compañeras de la XVIII, con quienes aprendí a ver la
geografía de Latinoamérica una intensidad distinta, compartida. Mucho aprendí, además,
de sus intervenciones en clases, del material que intercambiamos, de los proyectos en
que nos embarcamos, de las gratas discusiones de pasillo, las vía mail, las de entre
chelas. En especial, me vi atrapado en todos estos formatos con Fer, Jorge, Lean,
Sandro, Jairo, Cuau, Pablo, Andrea. Con mucho afecto, también quiero nombrar a Jenny,
Juan Guillermo, Omar, Isaac, Tchux, Braulio, Nacho, Naco, Lucas, Karla, Rosy. A
Moni, Nela y Danilo, adoptadas y adoptado por la MCS.
A Fede, que ha sido un guía indispensable en nuestro derrotero mexicano, y una
suerte de fuente inagotable de buena onda y coherencia de vida. A Sole, que también fue
una enorme ayuda para llegar a este destino.
A Santiago, Liliana y Cecilia, que tuvieron que lidiar con nuestras inquietudes y
ansiedades en ese primer trimestre, y nos sirvieron de oportunidad de empezar a pensar,
más allá de la disciplina de grado de cada cual, en términos de Ciencias Sociales.
A Sebastián Katz, Héctor Palomino y Jorge Remes Lenicov, que muy
gentilmente me permitieron entrevistarlos durante la investigación.
A amigos/as que me pueda estar olvidando, pero saben que son fundamentales
para mí.
A los mexicanos y las mexicanas que amablemente nos acobijaron en su país, en
especial a quienes hicieron de este tiempo algo grato de contar.
A quienes encuentren en esta tesis algo de valor para sí o para otros, y lo puedan
llevar más allá de mis notas.
Gracias. Muchas.
vi
ÍNDICE GENERAL
RESUMEN ............................................................................................................................ i
AGRADECIMIENTOS .......................................................................................................... iv
ÍNDICE GENERAL .............................................................................................................. vi
ÍNDICE DE TABLAS ......................................................................................................... viii
ÍNDICE DE GRÁFICOS ..................................................................................................... viii
ÍNDICE DE MATRICES ..................................................................................................... viii
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 1
CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO ....................................................................................... 11
1. LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL ............................................................................ 11
1.1. CONTINUIDADES Y CAMBIOS : PATRÓN DE ACUMULACIÓN .......................... 11
1.2. PATRÓN DE ACUMULACIÓN Y CICLOS ECONÓMICOS EN ARGENTINA .......... 15
2. POLÍTICA Y CONFLICTO ....................................................................................... 20
2.1. ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD .................................................................. 20
2.2. DECISIONES POLÍTICAS COMO CAMPO DE DISPUTA ..................................... 26
2.3. SOCIEDAD : CLASES Y ACTORES ..................................................................... 32
2.4. ESTADO, SOCIEDAD Y ACUMULACIÓN ........................................................... 45
3. CONFLICTOS , DECISIONES POLÍTICAS Y PATRÓN DE ACUMULACIÓN EN ARGENTINA .................................................................................................................. 52
3.1. ANTECEDENTES ............................................................................................. 52
3.2. MARCO TEÓRICO INTEGRADO ...................................................................... 55
CAPÍTULO 2. MARCO HISTÓRICO .................................................................................... 65
1. EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL ....................................................... 66
1.1. EL MUNDO Y AMÉRICA LATINA .................................................................... 66
1.2. ARGENTINA NEOLIBERAL .............................................................................. 70
1.3. LA LÓGICA DE LA CONVERTIBILIDAD .......................................................... 76
2. CRISIS DEL MODELO Y REHABILITACIÓN DE LA ACUMULACIÓN ......................... 81
2.1. LA CRISIS ....................................................................................................... 81
2.2. DUHALDE Y LA DEVALUACIÓN ...................................................................... 92
2.3. NÉSTOR K IRCHNER Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA NUEVA ETAPA ................ 96
2.4. CRISTINA FERNÁNDEZ : PACTO SOCIAL Y SU AGOTAMIENTO .................... 100
3. ORGANIZACIONES Y REPRESENTATIVIDAD ........................................................ 103
CAPÍTULO 3. TRAYECTORIA Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN ............... 114
1. TRAYECTORIA : EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL ........................... 114
vii
2. CONTINUIDADES Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN ....................... 125
2.1. DIMENSIÓN I . LA ACUMULACIÓN PROPIAMENTE DICHA ............................ 126
2.2. DIMENSIÓN II . LA PRODUCCIÓN.................................................................. 129
2.3. DIMENSIÓN III . INSERCIÓN EXTERNA ......................................................... 135
2.4. DIMENSIÓN IV . DISTRIBUCIÓN DE EXCEDENTES ........................................ 139
3. BALANCE ............................................................................................................. 146
CAPÍTULO 4. EL TIPO DE CAMBIO ................................................................................. 152
1. “D OLARIZAR ES UNA IDEA SEXY ”: EL PASE DE SALIDA DE MENEM .................. 156
2. DE LA CONVERTIBILIDAD A LA CONVERTIBILIDAD AMPLIADA Y SU CRISIS ..... 163
2.1. LOS INTENTOS DE DE LA RÚA ..................................................................... 163
2.2. EL BREVE INTERINATO DE RODRÍGUEZ SAÁ , O LA IMPOSIBILIDAD DE LA TERCERA MONEDA DEVALUADA ............................................................................. 173
3. LA EMERGENCIA DEL ESQUEMA DE “T IPO DE CAMBIO REAL ALTO ” .............. 176
3.1. AJUSTE Y DEVALUACIÓN REAL : DUHALDE ................................................. 176
3.2. DEMANDAS EN TORNO AL NUEVO ESQUEMA CAMBIARIO ........................... 181
3.3. ADMINISTRACIÓN DEL TCRA: EL GOBIERNO DE K IRCHNER .................... 189
3.4. EMERGENCIA Y CRISIS DEL PACTO SOCIAL : EL AGOTAMIENTO DEL TCRA DURANTE EL GOBIERNO DE FERNÁNDEZ ............................................................... 196
4. COALICIÓN DE GOBIERNO DE LA POLÍTICA DE TCRA ...................................... 198
CAPÍTULO 5. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA EXTERNA ..................................... 205
1. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA ............................................................... 209
2. REESTRUCTURACIONES ANTES DEL DEFAULT .................................................... 214
3. DESPUÉS DEL DEFAULT : RETOMAR LA SENDA DEL MERCADO ........................... 223
3.1. DE DUHALDE A K IRCHNER : “ UNA NEGOCIACIÓN FIRME PERO RAZONABLE ” 224
3.2. PROPUESTA DE DUBAI -BUENOS AIRES ....................................................... 228
3.3. LA AGENDA POST-CANJE Y EL PAGO AL FMI ............................................. 238
3.4. EL CLUB DE PARÍS Y LOS HOLDOUTS: NUEVOS ENSAYOS DE SALIDA DEL DEFAULT .................................................................................................................. 242
4. “E S UNA PROPUESTA REALISTA”: POSTURAS E INTERESES DE LOS DISTINTOS GRUPOS SOCIALES ...................................................................................................... 248
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 258
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 266
FUENTES HEMEROGRÁFICAS ........................................................................................ 283
FUENTES ESTADÍSTICAS ................................................................................................ 283
ANEXO A ........................................................................................................................ 285
viii
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Ciclos ampliados en la etapa neoliberal ........................................................... 118 Tabla 2. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras ............................... 129 Tabla 3. Tasas de crecimiento anuales, por sector ......................................................... 130 Tabla 4 .Tasas de variación acumuladas, por sector y rama de actividad ...................... 132 Tabla 5. Utilidad grandes empresas, por sector de actividad ......................................... 142 Tabla 6. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras ............................... 143 Tabla 7. Reestructuraciones de la deuda externa argentina entre 1998 y 2008 ............. 210 Tabla 8. Peso de los intereses de la deuda ..................................................................... 211 Tabla 9. Propuesta de canje de Buenos Aires, en Junio de 2004 ................................... 231
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. PBI a precios de mercado e Inversión, en millones de pesos de 1993.......... 115 Gráfico 2. Concentración industrial y extranjerización ................................................. 116 Gráfico 3. Ahorro nacional e inversión, como proporciones del PBI ............................ 117 Gráfico 4. Grado de industrialización ............................................................................ 120 Gráfico 5. Inserción externa de Argentina: apertura comercial y deuda externa ........... 121 Gráfico 6. Posición externa de Argentina: términos de intercambio (2000=100) y transferencia neta de recursos en millones de dólares ................................................... 122 Gráfico 7. Participación del ingreso asalariado en el total ............................................. 124 Gráfico 8. Salario real y costo laboral unitario (CLU), 1974 = 1 .................................. 124 Gráfico 9. Tasa de inversión .......................................................................................... 126 Gráfico 10. Tasa de desocupación urbana...................................................................... 134 Gráfico 11. Exportaciones e importaciones, en millones de dólares ............................. 136 Gráfico 12. Rentas de la inversión, en millones de dólares ........................................... 138 Gráfico 13. Roles en la balanza de pagos, en millones de dólares................................. 139 Gráfico 14. Precios relativos, 1993 = 100 ...................................................................... 140 Gráfico 15. Evolución índice de rentabilidad cúpula empresarial ................................. 141 Gráfico 16. Evolución del índice de salarios, IV-01 = 100 ............................................ 144 Gráfico 17 .Salario mínimo real, IV-01 = 100 ............................................................... 145 Gráfico 18. Salarios medios y mínimos en dólares ........................................................ 145 Gráfico 19. Movimientos de capitales por sectores, en millones de dólares ................. 212 Gráfico 20. Reservas de libre disponibilidad, en millones de dólares ........................... 240
ÍNDICE DE MATRICES
Matriz 1. Coalición político-económica ............................................................................... 61 Matriz 2. Coalición político-económica de la política de TCRA ...................................... 203 Matriz 3. Coalición político-económica de la política de desendeudamiento ................... 256
1
INTRODUCCIÓN
Los últimos años han sido testigos de diversos cambios políticos, económicos y
culturales, que han modificado, probablemente de modo indeleble, la sociedad argentina.
Luego de ser uno de los países de referencia del neoliberalismo, el modelo argentino
prácticamente colapsó a fines de los noventa. La magnitud de la crisis fue tal que no sólo
forjó una huella traumática dentro del país, sino que recorrió el mundo como una imagen
del fracaso, signado por una fuerte incomprensión de lo ocurrido: ¿cómo había llegado
ese país a tal grado de conmoción social? Y tan importante como esto, ¿cómo saldría de
ese atolladero? Es probable que pocos observadores contemporáneos hubieran podido
prever en esos años el advenimiento de los cambios posteriores. La economía se
recuperó y superó sus anteriores marcas de expansión, involucrando ahora –al menos en
algún grado- a amplios sectores de la sociedad. Nuevos gobiernos de una impronta
particular se estabilizarían al comando de un “modelo”, que se presentaba como un
cambio progresista, la inversión proporcional de las décadas neoliberales. Difícilmente
escape a argentinos y argentinas la actualidad de esta situación a la que aludimos.
La presente tesis quiere aportar a la comprensión de estos cambios.
Concretamente, el estudio se centrará en la relación entre las características específicas
que definen la economía de la etapa con las políticas públicas que lo estructuran. Esta
somera presentación requiere de dos aclaraciones.
En primer lugar, a modo de confesión de parte, el autor de esta tesis proviene de
una formación inicial como economista. Inevitablemente, como punto de partida, esto
produce ciertos sesgos epistemológicos que demarcan focos de atención y puntos ciegos.
Esta orientación central, sin embargo, pretendió ser puesta en cuestión durante esta
investigación, cuya área de conocimiento se inscribe –como el postgrado al que se
aspira- en las ciencias sociales. Esto significa un esfuerzo por superar las limitaciones de
perspectiva, sin por ello abandonar las fortalezas ya conseguidas: lograr dialogar con
otras disciplinas de ciencias sociales, para una comprensión exhaustiva de los procesos
2
estudiados. Una convicción profunda guía esta búsqueda, y es que ninguna disciplina
por separado es capaz de dar cuenta global y juiciosamente de la realidad social.
En segundo lugar, y por lo anterior, la orientación que conduce la comprensión
del proceso argentino es el análisis de los cambios en el modo en que la acumulación se
desarrolla. El concepto de patrón de acumulación fungirá como guía de análisis: ¿cuáles
son exactamente los cambios operados en la etapa abierta luego de la crisis? ¿Qué
elementos marcan diferencias concretas respecto de la etapa previa? Para poder
distinguir los componentes novedosos, será necesario establecer una mirada de largo
plazo, que ayude a trazar una línea de base sobre la cual se hagan visibles los nuevos
relieves.
Específicamente, se define como período de estudio los años que van entre 1998
y 2008. Esta elección obedece a varios motivos. El primero de ellos es que estos años
componen el recorrido completo de un ciclo económico, desde el auge en 1998 al piso
de la crisis en 2002, y de allí la expansión que va hasta la breve recesión a principios de
2009. En segundo lugar, en 1997 comienzan a estallar las crisis en países periféricos,
modificando significativamente el escenario mundial. La sucesión de crisis llega hasta el
estallido de las “punto com” entre 2000 y fines de 2002, momento a partir del cual se
reinicia una fase de expansión mundial, hasta el estallido de la crisis en 2008 en los
países centrales. Es decir, dos grandes conjuntos de crisis enmarcan el escenario mundial
del período estudiado.
En tercer lugar, los años elegidos abarcan una serie de cambios sociales y
políticos no triviales. A partir de la emergencia a nivel nacional de los piqueteros y la
generalización del repudio a la corrupción del menemismo, comienza a entrar en
decadencia el modelo político de la Convertibilidad. El gobierno de la ALIANZA (1999-
2001) buscará conciliar los cambios éticos y políticos para administrar el modelo
económico, fracasando estrepitosamente en 2001. Los aspectos sociales y políticos de la
crisis quizás hayan sido más disruptivos que los económicos (si hubiera modo de
separarlos y compararlos); la reconstrucción del sistema político posterior a 2002 fue
una tarea ardua y lenta, a la que se abocó primero Duhalde y luego Kirchner. El año
2008, a partir del enfrentamiento con “el campo” y el estallido de la crisis mundial,
3
impulsan al gobierno de Fernández a cambiar de estrategia: la estatización de las AFJP
marcaría un primer y muy leve indicio de ruptura en la impronta del gobierno. En años
siguientes se sucederían algunas decisiones como la ley de medios (que significó una
confrontación directa con cierta fracción del capital) o la asignación universal por hijo
(la primera política de intención universal del período), que motivarían el apoyo de
nuevos grupos sociales, que enfatizarían los elementos progresistas del gobierno. Estos
cambios exceden al presente estudio.
Entonces, una vez establecidos cuáles son los principales cambios del patrón de
acumulación, emerge la pregunta: ¿qué los ocasionó? Aquí es donde los alcances del
conocimiento exclusivamente económico, aislado, llegan su límite. Esta disciplina tiene
una evidente inclinación por buscar modelos que expliquen los fenómenos que
componen su objeto de estudio. Al margen de las posibilidades heurísticas de tal
procedimiento (que no están puestas en discusión aquí), la idea de un “modelo” que
explique los cambios de la realidad se sostiene sobre una ilusión moderna de
racionalidad plenipotenciaria, que extrema hasta la obnubilación aquello de que lo real
es racional y lo racional es real. Aunque el recurso del modelo pretende realzar sus
cualidades de elegancia y sencillez interpretativa,1 la intuición última es que la realidad
transcurre de acuerdo a un cierto plan predefinido, y que éste ha sido diseñado por algún
alma lo suficientemente esclarecida. Quizás sea al mismo tiempo una fortaleza de la
disciplina, y una declaración de impotencia.
Las modificaciones en las políticas públicas, especifican la orientación general de
la actividad económica, definiendo los cambios en el patrón de acumulación. Desde las
definiciones básicas de derecho que sustentan la economía de mercado, hasta las
intervenciones más puntuales en torno a regulaciones macroeconómicas o compra-venta
de recursos para la administración, el Estado está presente en la economía. Aunque esto
sea una verdad de Perogrullo, las corrientes hegemónicas en economía parecen haberlo
olvidado. Afortunadamente, las contrariedades mundiales actuales están poniendo este
1 El famoso economista David Romer (2002: 9) nos aclara: “el modelo no pretende ser realista. Al fin y al cabo, ya poseemos un modelo que es absolutamente realista: la realidad misma; el problema que éste es un modelo muy difícil de interpretar.” Esta versión de filosofía nominalista, por la cual las palabras y las cosas no tienen ninguna relación (no una unívoca, sino ninguna), lleva la discusión a definir qué ficción es más interesante, no cuál explica mejor o cuál permite una actividad práctica más liberadora.
4
descuido sobre la mesa. Recordar la permanente interacción del Estado y el mercado
requiere del estudio de sus características, y abandonar la pretensión de que ésta
obedezca a una lógica de racionalidad sistémica. El Estado, y más específicamente, el
gobierno, actúan de acuerdo a un juego de presiones, intereses y demandas expresados
por la sociedad.
Este trabajo busca, justamente, aportar en este sentido: establecer cuáles son esas
demandas, intereses y presiones que la sociedad imprime sobre el Estado, orientando su
actividad. Trazar líneas de diálogo con la teoría política, retomar la vieja tradición de la
economía política. Las políticas públicas, y más específicamente, la política económica,
no realizan una idea predefinida al margen de sus circunstancias: incluso cuando hubiera
un “modelo” a aplicar, éste emerge de las tensas relaciones entre actores específicos que
buscan inducir la acción estatal en función de sus ideas, intereses y recursos. Por ello
mismo, no es suficiente con cruzar esta frontera hacia la política. Necesitamos
abandonar un supuesto fuerte: asumir que la sociedad está compuesta por individuos
atomizados que actúan en completa dispersión. ¿Cómo comprenderíamos la acción
colectiva organizada de modo no espurio para influir sobre la orientación de las
políticas? Por ello, requerimos también de dialogar con la sociología, ayudándonos a
pensar el origen y la forma concreta que adquieren esas presiones, demandas e intereses.
Es oportuno especificar entonces el planteo de la presente investigación. Nos
interesa aquí indagar los cambios en la acumulación de capital en Argentina durante la
etapa 1998-2008, explicándolos en función de sus determinantes en la política
económica y los intereses a que ésta responde. Se estudiará para cada decisión de
política económica cuál fue la coalición que apoyó o impulsó (mediante sus
declaraciones y acciones), y qué grupos sociales quedaron fuera de ella. En caso de
existir una coalición que sistemáticamente haya apoyado o impulsado las decisiones
tomadas, se la considerará coalición gobernante.
De acuerdo con la literatura existente, se pueden definir dos grandes restricciones
a la expansión de la actividad económica en el país, contradicciones que se expresan en
conflictos concretos de acuerdo al momento histórico. En particular, la creciente
actividad económica induciría a deterioros en la balanza de pagos (restricción externa) y
5
en la tasa de ganancia (restricción interna). Ambas tensiones pueden encontrar
soluciones, al menos temporales, y estudiar su especificidad depende de las
características históricas específicas. Por ello, para el análisis de las políticas económicas
que inducen los cambios en el patrón de acumulación, estudiaremos dos políticas en
particular, que cambian de orientación en el epítome de la crisis, y buscan resolver estas
restricciones: la política de Tipo de Cambio Real Alto (TCRA) y la política de
desendeudamiento. Analizaremos cada una de ellas buscando establecer tanto sus
efectos como la constelación de intereses y demandas de grupos sociales concretos que
las orientó.
La elección de estas dos políticas no es caprichosa. Por el mismo hecho de estar
orientadas a resolver las dos restricciones más importantes para la acumulación en el
país, estas políticas fueron ampliamente debatidas en el espacio público, generando
intensos intercambios de opiniones. Esto permite un estudio pormenorizado de las
mismas, donde no será necesario imputar las posturas e intereses de los distintos grupos
sociales, sino que se puede recurrir a sus propias enunciaciones. Al mismo tiempo,
permiten analizar el modo en que se construyeron alianzas a través de las negociaciones
de intereses, pues al ser políticas tan significativas, involucran a mayor cantidad de
grupos sociales: sería difícil –aunque no imposible- que una política más específica (por
ejemplo, una sectorial) generase posicionamientos tan generalizados de la sociedad.
Más allá de resolver trabas generales a la acumulación e implicar en el debate a
amplios sectores de la sociedad, se trata de dos políticas que influyen fuertemente en el
modo de inserción externa de Argentina. Si la Convertibilidad implicaba la pérdida de
grados de libertad para aplicar políticas económicas (se perdía la política cambiaria,
monetaria y parte de la fiscal), definiendo una inserción subordinada a la economía
mundial, la propuesta de la dolarización era su extremo. De hecho, era pensada como un
paso para insertar al país en el ALCA, quizás el proyecto geoestratégico más importante
de Estados Unidos para la región durante el período. El cambio a una política de TCRA
amplió los grados de libertad de la política económica y de inserción externa: significó
un alejamiento de la impronta de subordinación política exterior. En un sentido quizás
más significativo opera el cambio de política en relación a la deuda externa. La deuda es
6
un mecanismo básico de la relación entre naciones centrales y periféricas, y una de las
continuidades más importantes de la etapa. Poner en entredicho su continuidad, a través
de la cesación de pagos, funciona como una amenaza importante a las relaciones
internacionales. De hecho, no sólo significó el comienzo de una larga serie de
complicaciones externas para Argentina, sino que contribuyó a poner en vilo el papel
mismo del FMI en la arquitectura financiera mundial. Es decir, no son sólo materia de
política económica interna, sino que forman parte además de la forma de regulación de
las relaciones internacionales argentinas y los proyectos de geopolítica con que negocia.
No hay muchas otras decisiones que tengan esta relevancia.
Por todo lo anterior, consideramos sumamente relevantes estas políticas. Sin
embargo, no pretendemos afirmar que se trate de las cuestiones excluyentes de interés e
importancia. Ambas son complementadas por una multiplicidad de otras políticas que
deberían ser analizadas para completar el cuadro de la coalición gobernante. En algunos
casos existen estudios que ayudan en este sentido, como por ejemplo la pesificación
asimétrica, que es estudiada minuciosamente por Cobe (2009). En otros casos será
necesario expandir la agenda de investigación a futuro. Por otra parte, habrá que discutir
la capacidad de este abordaje metodológico para dar cuenta de otro tipo de políticas, no
asociadas directamente al patrón de acumulación, necesarias para dar cuenta cabal de los
grupos que forman la coalición de poder en el gobierno.
La definición de la coalición gobernante y del patrón de acumulación será
analizado por dos vías: el análisis de datos económicos agregados (capítulo 3) y de
políticas específicas (capítulo 4 y 5). Tal como insistimos, los “carriles” por los que la
acumulación se guía (y que marcan temporalidades específicas) son establecidos a través
de decisiones políticas, fruto de la presión de fuerzas sociales (los grupos o clases
pugnando). El capítulo 3 dará cuenta de las continuidades y los cambios en el período
bajo estudio, buscando explicitar los grupos sociales más beneficiados. Es que el patrón
de acumulación y sus cambios son expresión material de un proyecto social particular,
que requiere constante regulación en busca de coherencia: toda modalidad de
acumulación desarrolla tensiones y contradicciones que potencialmente pueden llevarla
a la crisis. Ahora bien, la salida de la crisis y la modificación –si existe- de las
7
características del patrón de acumulación depende de las decisiones tomadas desde el
gobierno y de la contingencia de la disputa entre distintos grupos que componen de la
sociedad, a través de las múltiples organizaciones que los representan. El análisis
minucioso de las disputas asociadas al establecimiento de nuevas políticas económicas,
desarrollado en los capítulos 4 y 5, permitirá identificar qué grupos específicos
impulsaron estos cambios a través de su accionar en el espacio público, obteniendo así
una asociación no espuria de políticas y beneficiarios.
Del establecimiento de ciertas continuidades y rupturas en estas dimensiones
durante la etapa 1998-2008, pretendemos dar cuenta de cuáles fueron los intereses que
guiaron la conformación de una nueva fase expansiva de la acumulación en Argentina
(desde 2002). Llamaremos coalición político-económica al conjunto de grupos sociales
cuyos intereses se imponen en cada una de las decisiones políticas clave para orientar la
economía, y llamaremos coalición gobernante a aquel conjunto que se imponga de
modo sistemático en las políticas analizadas así como en los beneficios de los cambios
agregados del patrón de acumulación. La pregunta de investigación es, entonces:
¿Cuáles fueron las coaliciones político-económicas que permiten explicar los principales
cambios en el patrón de acumulación en Argentina entre 1998 y 2008?
Concomitantemente, existe una serie de preguntas complementarias, secundarias en el
orden de importancia: 1) ¿Cuáles son los cambios operados en el patrón de acumulación
durante 1998-2008? 2) ¿Existió un grupo que liderara sistemáticamente las coaliciones?
3) ¿Existe acaso un cambio en estas coaliciones respecto de las preponderantes durante
el declive (la fase previa) de la Convertibilidad?
Con base en los antecedentes teóricos y empíricos revisados, creemos que
durante la etapa bajo estudio hubo un cambio dentro de la coalición político-económica
respecto de la prevaleciente en el período inmediato anterior, la fase de crisis de la
Convertibilidad (pregunta secundaria 3). El giro en el patrón de acumulación a un
esquema más intensivo en empleo, privilegiando actividades transables, superavitario en
la balanza comercial, y de crecimiento sostenido (pregunta secundaria 1), ofrece una
intuición acerca del cambio en el liderazgo dentro de la coalición político-económica
(pregunta secundaria 2). Concretamente, creemos que si bien la mayoría de los grupos
8
sociales considerados participaron en alguna de las coaliciones que impulsaron las
distintas políticas, sólo grupos pertenecientes a la gran burguesía permanecieron de
modo estable en todas ellas, conformando de este modo la coalición gobernante. Los
grupos que no participan de la coalición gobernante no necesariamente ven sus intereses
perjudicados de modo sistemático: posiblemente han logrado participar exitosamente de
alguna de las políticas evaluadas (u otras no estudiadas aquí).
Esta investigación se propone discutir con aquellos estudios que sostienen que la
etapa abierta luego de la Convertibilidad representa una orientación de política
completamente nueva, y con ella un cambio del patrón de acumulación previo. Tanto
desde la economía como desde la teoría política, se ha presentado a esta última fase
como una ruptura en prácticamente todos los órdenes respecto del pasado: se trataría de
un giro populista (en un sentido no peyorativo), que atendiendo a las demandas
populares, habría producido la salida del neoliberalismo, aproximándose al patrón de
especialización vigente en la etapa de sustitución de importaciones y con un Estado más
atento a las necesidades sociales. Nuestra interpretación, sin dejar de reconocer ciertas
novedades en la última fase, no abona en este sentido: no sólo las continuidades en el
patrón de acumulación, sino también en los grupos sociales que orientan las políticas
subyacentes, impiden hablar de una ruptura.
El abordaje metodológico para indagar estas preguntas y verificar las hipótesis
combinará elementos de las diferentes disciplinas mencionadas. Así, se utilizarán como
fuentes de información a las estadísticas agregadas, las entrevistas semi-estructuradas,
las fuentes periodísticas, la literatura especializada. Se recurrirá a la estadística
descriptiva y al análisis hemerográfico como principales estrategias metodológicas para
procesar la información disponible.
Es posible pensar los aportes de este trabajo en dos sentidos. En primer lugar, la
investigación empírica permite dar cuenta de los cambios en el patrón de acumulación
de Argentina en referencia a grupos sociales específicos. Si bien existen estudios que
exploran –al igual que éste- un balance global del patrón de acumulación, no abundan
los que busquen vincularlos orgánicamente a grupos sociales concretos: no bajo la
imputación teórica de beneficios, sino mediante el estudio de los diagnósticos y las
9
acciones de los propios grupos en relación a su situación particular en la acumulación.
En segundo lugar, se trata de un intento por desarrollar una metodología que combine
herramientas de diferentes disciplinas sociales para poder evaluar empíricamente lo
anterior. En ambos sentidos, se puede pensar esta investigación como un primer esbozo
o ensayo de aporte para una teoría social más amplia que las disciplinas sociales
separadas.
Entre las limitaciones que vale la pena resaltar, debe consignarse –aunque
parezca evidente- que esta investigación no parte de la nada: existen una diversa
cantidad de estudios, teóricos y empíricos, que abonan en el mismo sentido que esta
tesis. La novedad del aporte está, en todo caso, en el intento de globalidad, y es posible
que, en este afán, la investigación no haya hecho justicia de algunos debates o
problemas. En un sentido similar, el intento por combinar disciplinas, con sus
respectivas metodologías y supuestos teóricos, puede haber provocado cierto
eclecticismo, y como efecto de ello, un desarrollo insuficiente en profundidad respecto
de alguna de las disciplinas de las que se echa mano: no es una tesis de economía, ni de
teoría política, ni de sociología. Se trata de un riesgo que se corre conscientemente, en
razón de una búsqueda epistemológica de la que esta investigación es apenas un primer
ensayo.
Finalmente, algunas limitaciones diferentes provienen de las fuentes de datos. La
información estadística disponible para Argentina tiene un severo problema de
credibilidad a partir de la intervención en 2006 del instituto de estadísticas oficial
(INDEC), al punto de haberse debatido en el Congreso nacional esta situación. Este
problema ha sido parcialmente resuelto mediante el uso de estadísticas de nivel sub-
nacional, y de estudios privados. La información cualitativa, en cambio, proviene en su
mayor parte de un periódico diario de tirada nacional que cubre el período: La Nación.
Por un lado, hubiera sido apropiado poder complementar esta fuente con documentos
propios de los grupos sociales estudiados, así como un mayor número de entrevistas. Por
otro lado, también hubiera sido apropiado utilizar otra publicación periodística: es
sabido el sesgo político liberal del diario utilizado, así como su asociación histórica con
los intereses de ciertas fracciones concentradas de terratenientes. Más allá de que las
10
restricciones de tiempo impedirían cumplir con discreción ambas intenciones, creemos
que esta limitación es parcialmente soslayable, en el sentido de que esta publicación
refleja –al margen de sus preferencias ideológicas- el estado de discusión pública a nivel
nacional. Si un problema o debate no aparece mencionado en sus páginas, no es osado
decir que no ha ganado importancia suficiente como para modificar o cuestionar la
agenda pública, y en este sentido, los grupos relegados están bajo una relación de poder
que les impide formular intereses o demandas con impacto suficiente. En cualquier caso,
toda vez que pareció necesario y fue posible, se buscaron fuentes alternativas de
información.
La tesis se organiza de la siguiente forma. El capítulo 1 ofrece los lineamientos
teóricos básicos, así como la propuesta metodológica con base en la cual la investigación
se llevará a cabo. Se presentan aquí las dimensiones a estudiar, y asimismo las
organizaciones representativas de los grupos sociales considerados. El capítulo 2
propone un recuento de la etapa histórica, en aras de dar una perspectiva amplia del
proceso estudiado. En este capítulo se desarrollan en detalle los principales sucesos
sociales, las decisiones políticas clave, y elementos relacionados a la representación,
tanto a nivel de gobierno como de asociaciones. El capítulo 3 se dedica al análisis global
del patrón de acumulación y sus cambios. Los capítulos 4 y 5 analizan en detalle las dos
políticas establecidas como centrales, respectivamente la de TCRA y la de
desendeudamiento. Por último, se ofrece una síntesis de los resultados.
11
CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO
La presente investigación busca dar cuenta de los cambios ocurridos dentro de la
economía argentina durante el período 1998-2008, y relacionar éstos con la puja de
intereses entre diferentes grupos sociales. El período abarca un ciclo económico
completo: desde un auge (1998) hasta el epítome de la crisis (2002), y la fase de
expansión siguiente hasta su interrupción (2008). Nos interesa remarcar que la reversión
de la crisis no fue un fenómeno aleatorio, sino el resultado exitoso de una serie de
decisiones de política económica, que implicaron un cambio en la distribución de costos
y beneficios entre los diferentes grupos sociales. Para comprender este cambio es
necesario, entonces, estudiar tanto las modificaciones de la política económica como la
economía política que orientó las mismas.
En este capítulo desarrollaremos las categorías conceptuales que utilizaremos en
esta investigación. La primera sección presenta el concepto de patrón de acumulación
como herramienta teórica para comprender los aspectos económicos de los cambios del
período. La segunda sección se centra en los aspectos políticos que guían los cambios en
el patrón de acumulación, presentando qué grupos sociales estudiaremos y desarrollando
el vínculo entre sus intereses y las decisiones de política, mediante el concepto de
coalición político-económica. La tercera sección reúne ambos factores para presentar el
marco teórico integrado de esta tesis.
1. LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL
1.1. CONTINUIDADES Y CAMBIOS : PATRÓN DE ACUMULACIÓN
La acumulación refiere al proceso por el cual el capital se expande, a través de su
aplicación a la producción de mercancías. En este sentido, se entiende que, en el modo
capitalista de producción, el capital-dinero es transformado en bienes y servicios, para
ser vendidos buscando obtener una ganancia, logrando así un capital-dinero mayor en el
momento final. Esta decisión de invertir en la producción es tomada individualmente por
12
los poseedores del capital, atendiendo a las propias expectativas para valorar la potencial
verificación futura de esta expansión de su capital. Este proceso se repite entre las
múltiples unidades que componen el sistema económico, debiendo incurrir en diversos
mecanismos de coordinación, no necesariamente exitosos (Shaikh, 2006).
El estudio de la acumulación es una preocupación central de la disciplina
económica desde sus orígenes. Las corrientes de pensamiento en economía pueden
distinguirse en relación a la visión que proponen sobre las capacidades del sistema
económico de expandirse. Así, por ejemplo, mientras que para los neoclásicos la
acumulación se puede desarrollar sin mayores sobresaltos, para los keynesianos el
proceso puede ser errático e incurrir en despilfarros. No obstante, ambas corrientes
aceptan como supuesto la expansión indefinida de la acumulación de tipo capitalista. El
marxismo, por su parte, entiende que un sistema de este tipo se enfrenta a obstáculos de
diverso tipo (coyunturales, estructurales, históricos), que le impiden progresar
indefinidamente sin realizar ajustes sustantivos (Astarita, 2006, 2008).2
De acuerdo a la forma que tomen estos ajustes, se definen temporalidades
específicas en la acumulación de capital, más concretas que la categoría de modo de
acumulación (Valenzuela Feijóo, 1990). Así, es posible definir dentro del modo
capitalista de producción, unidades temporales con cierta lógica interna específica, que
dan cuenta de la particularidad de cada momento histórico. Éste sería el caso cuando
Lenin habla de imperialismo como una fase o etapa del capitalismo o el caso de Mandel
al hablar de capitalismo tardío (Lenin, 1972; Mandel, 1979). Existe cierta coincidencia
en entender que a partir de la década de los setenta la economía mundial sufrió una serie
de cambios, definiendo una nueva etapa, comúnmente denominada neoliberal, cuyas
principales características serían un deterioro generalizado de las condiciones de vida de
los asalariados, un aumento de la inestabilidad macroeconómica y menores tasas de
2 La tradición keynesiana entiende –a grandes rasgos- que es posible que la acumulación se detenga debido a una insuficiencia de la demanda efectiva agregada, que puede ser corregida por una expansión del gasto fiscal del Estado (Estey, 1960). Algunas variantes del marxismo coinciden en este argumento de subconsumo, aunque difieren en las posibles soluciones (por ejemplo, el imperialismo como vía de expansión de la demanda). Sin embargo, el argumento central de Marx en el tomo III de El Capital para explicar las crisis se basa en la ley de caída tendencial de las ganancias, cuya resolución incluye las salidas antes mencionadas pero también otras no contempladas por la tradición keynesiana (como el aumento de la tasa de explotación) (Bakir & Campbell, 2006; Heller, 2003; C. Katz, 2000; Marx, 1981; Shaikh, 2006).
13
crecimiento, mayor importancia de los flujos internacionales de capital y de la actividad
financiera (Astarita, 2006; Duménil y Lévy, 2007). A esto debe sumarse un cambio
sustantivo en la geopolítica mundial, la caída del bloque socialista, que contribuyó a
estrechar los márgenes de la política económica en todo el mundo, al eliminar el
principal proyecto social en competencia (Hobsbawm, 2003). Estos elementos
(desarrollados en la sección 1.1 del capítulo 2) contribuyen a la comprensión de la etapa
a nivel mundial; sin embargo, es necesario precisar aún más el criterio temporal a escala
nacional.3
Las regularidades que se pueden identificar en el proceso de acumulación, la
“huella” dejada al pasar por la producción y la circulación (Osorio, 2004), se puede
llamar patrón de acumulación. Podemos entender por este concepto a un criterio de
periodización que “(…) apunta a dar cuenta de las formas como el capital se reproduce
en períodos históricos específicos y en espacios económico-geográficos y sociales
determinados (…)” (Osorio, 2008: 150). Se trata, entonces, de otorgar cierta unidad
analítica a la descripción de procesos –en primera instancia- económicos en un tiempo y
espacio específicos. Los criterios para definir esta unidad no son únicos, y por lo tanto,
es esperable que existan diversas formas de agrupar los procesos, por su carácter
múltiple y complejo.
Valenzuela Feijóo (1990) remarca este punto, y propone una serie de
dimensiones a analizar para organizar el estudio. A partir de las sugerencias de este autor
y las propuestas de Burachik (2009), podemos plantear tentativamente las siguientes
dimensiones:
i. La acumulación propiamente dicha: identificar la intensidad del proceso (a través
de la generación de valor agregado y su inversión), así como los agentes que lo
guían (empresas nacionales, extranjeras o estatales), y las fuentes de
financiamiento a las que recurren (excedente interno, préstamos, etc.).
3 No es redundante insistir con que las economías nacionales no son sino partes de un sistema de acumulación a escala mundial, cada una con especificidades propias y condicionamientos externos (Beigel, 2006; dos Santos, 1998)
14
ii. La producción: identificar qué sectores o ramas lideran el crecimiento, nivel de
ocupación de los factores, productividad.
iii. El contexto externo: caracterizar la coyuntura y tendencias centrales del
intercambio comercial, en especial a partir de los términos de intercambio, y del
flujo de capitales, en sus formas de inversión directa y de inversión de cartera.4 En
este punto la dimensión regional es superlativa, identificando posiciones en la
división internacional del trabajo (Aiolfi, Catão y Timmermann, 2006; Izquierdo,
Romero y Talvi, 2008; Katz, 2000).
iv. La distribución de los excedentes: caracterizar la “constelación” de precios
relativos (Vitelli, 1990), a partir de la cual se pueden hacer visibles la tasa de
ganancia, los salarios reales, y la distribución del ingreso.
Es posible lograr una descripción acabada del proceso de acumulación con base
en estas dimensiones, dando cuenta de las continuidades y rupturas que en ellas se den
durante el período estudiado. Todas las dimensiones señaladas poseen indicadores
disponibles en las estadísticas nacionales, y algunos trabajos especializados en la
materia. Las decisiones sobre el peso de cada una de estas dimensiones en la definición
de etapas dependerán de los intereses de la investigación y constituyen entonces materia
de indagación de la misma. Un punto central en la definición de un patrón de
acumulación es identificar las principales contradicciones a partir del análisis de estas
dimensiones: ¿qué procesos, al mismo tiempo que favorecen la acumulación, señalan
límites para su reproducción?
La especificación de estas contradicciones debe dar cuenta de los obstáculos
endógenos que el proceso contiene. Considerando además lo que podríamos llamar
elementos exógenos al sistema económico analizado, tendríamos un buen panorama de
las condiciones en las que se desarrolla la acumulación. La aparición sistemática de
obstáculos en la acumulación induce a momentos donde la actividad económica se
deprime, cuya superación permite la revitalización del proceso. A las inestabilidades de
este tipo, cuando se presentan con cierta regularidad, se las conoce en economía como 4 Se pueden considerar además otros elementos, como las tasas de inflación o de interés a nivel internacional.
15
ciclo económico, y su estudio tiene muchas vertientes doctrinales.5 Nos resulta relevante,
sin embargo, resaltar lo siguiente: aún cuando sea posible identificar ciertos patrones de
reiteración de un tipo de ciclo en un sistema económico dado, el fenómeno estudiado
nunca se repite tal cual. Suponer tal cosa es abjurar de la historicidad de los procesos
sociales. En todo caso, el estudio de los ciclos permite establecer un tipo especial de
regularidades dentro del patrón de acumulación: aquellas que expresan los obstáculos a
la expansión de la actividad.
1.2. PATRÓN DE ACUMULACIÓN Y CICLOS ECONÓMICOS EN ARGENTINA
Las etapas definidas históricamente para Argentina tienen mucha relación con las que se
suelen identificar para la región en la que se inserta, América Latina (Ocampo, 2004;
Prebisch, 1981). Sin abundar en el punto, nos interesa señalar que la industrialización
tuvo en Argentina (como en otros países de la región) dos subperíodos bien definidos: la
etapa “fácil” y la “difícil” (Burachik, 2009; Ferrer, 1998; Peralta Ramos, 1978).6
Mientras que la primera etapa se caracterizó por un proceso de expansión de industrias
con escasa complejidad tecnológica, bajos requisitos de capital, alta demanda de mano
de obra de baja calificación, escalas mínimas eficientes relativamente pequeñas,
producción de bienes de consumo y alta participación de pequeñas unidades domésticas
(por todo esto, una etapa de desarrollo relativamente fácil); la segunda etapa tuvo las
características opuestas (todas ellas dificultando el desarrollo de la acumulación): alta
complejidad tecnológica, intensidad en el uso de capital, grandes escalas mínimas
eficientes (superiores a la demanda del mercado doméstico), uso de mano de obra de alta
calificación, producción de insumos, bienes intermedios y de capital, mayor
5 No obstante su importancia, carecemos de espacio aquí para hacer una revisión siquiera escueta de los diferentes enfoques para el estudio de los ciclos. 6 Es posible dar otros nombres a estas etapas, resaltando el carácter de la intervención del Estado, por ejemplo (Ocampo, 2004). No es nuestro interés desarrollar esta discusión aquí.
16
participación de grandes empresas de capital nacional y extranjero, y de empresas
estatales (Peralta Ramos, 1978; Vitelli, 1999).7
El desarrollo del patrón de acumulación industrializador difícil, por las
características mencionadas, se encontró con variadas restricciones, que se presentaban
de modo reiterado. Las necesidades de acceso a tecnología moderna, a recursos
crediticios, y a mercados más amplios, para profundizar este patrón requerían de un
cambio que tardaría en consolidarse (Basualdo, 2006). El estudio de ciclos económicos a
partir de esta etapa puede ayudarnos a comprender la coyuntura analizada en esta
investigación. Existen dos grandes enfoques sobre este tema.
El primer conjunto de autores, englobados en lo que se conoce como la literatura
de la restricción externa, enfatizaban la dependencia de Argentina de recursos externos
–básicamente, divisas (Braun, 1973; Díaz Alejandro, 1975). Éste era el factor realmente
escaso (y no el capital), puesto que la satisfacción de las necesidades de la acumulación
antes mencionadas requería para Argentina de la demanda de bienes y servicios al resto
del mundo, cuya compra requería del uso de divisas. Dado que la moneda argentina no
es medio de cambio a escala internacional, el país debe obtener los recursos que
cumplan esa función en el exterior. Siendo que los mercados de capital no tenían el
grado actual de desarrollo, y las economías nacionales se encontraban relativamente
cerradas, la vía principal para obtener este recurso era el intercambio comercial.
La necesidad de obtener superávit comercial se veía obstaculizada por un
problema de tipo estructural-histórico, que era la existencia de diferenciales de
productividad muy elevados entre los sectores de la economía.8 Diamand (1972) llamó
esta situación como estructura productiva desequilibrada, identificando al agro como el
sector más competitivo, responsable de abastecer de divisas al país, pero incapaz de
7 Es importante notar el cambio en el rol económico del salario (deja de ser un factor de demanda relevante) y las posibilidades de integración políticas de los asalariados bajo este nuevo patrón de acumulación. Volveremos más adelante sobre este punto. 8 Es necesario señalar que existen también dificultades para obtener un saldo comercial positivo por el lado de la demanda: trabas impuestas en los países importadores, determinación de precios en plazas de mercados centrales, la tendencia declinante de los términos de intercambio, etc. (Braun, 1973; Prebisch, 1981).
17
emplear la mano de obra disponible.9 El recurso a la devaluación como forma de
corregir el desajuste comercial externo operaba a través de un mecanismo de inflación
cambiaria (es decir, originada en la modificación del tipo de cambio), que generaba
recesión al licuar los ingresos de los asalariados, reduciendo así la demanda al sector
industrial (Diamand, 1973).10 Una vez recuperado el superávit externo, existía holgura
de divisas para que la industria retomara el crecimiento. El obstáculo principal estaría
entonces situado en el acceso a divisas, y sus dificultades traían aparejada la constante
recurrencia a devaluaciones y la inflación de allí derivada (Brodersohn, 1974).11
El segundo enfoque para el estudio de los ciclos en esta etapa se centra en lo que
podríamos denominar la restricción interna. Vitelli (1990) encuentra evidencia empírica
que indica la existencia periódica de “saltos” de inversión: cambios de nivel que se
mantienen hasta el próximo ajuste. Los determinantes de estos saltos serían, básicamente
la conformación y credibilidad de una constelación de precios relativos determinada, la
disponibilidad de fondos captables y el comportamiento inversor del Estado (Brenta,
2008; Vitelli y Brenta, 1995).
En tanto el Estado logre definir las señales adecuadas en este sentido, la
acumulación se rehabilita, hasta tanto éstas dejen de ser creíbles. Esto significa que
desde el Estado se tienen que alterar algunos precios relativos clave (tipo de cambio,
tasas de interés, retenciones a las exportaciones, salarios, tarifas de servicios públicos) y
dar muestras claras de que los sostendrá por un margen de tiempo adecuado como para
valorizar la producción obteniendo ganancias; debe además generar fuentes de fondos
disponibles para la inversión (la propia rehabilitación de las ganancias genera una fuente
de fondos, pero también pueden verificarse otras vías, especialmente la atracción de
fondos desde el exterior); y debe dar cuenta de la credibilidad de su estrategia dando
inicio por su propia cuenta a un comportamiento inversor.
Sin entrar en mayores detalles, su enfoque resulta muy significativo, ya que
señala tres puntos fundamentales para nuestra investigación. Primero, marca la
9 Llach y Gerchunoff (1978) discuten la idea de la estructura productiva desequilibrada. 10 Esta idea fue criticada por Cortés y Marshall (2003). 11 Braun y Joy (1981) y Canitrot (1983) ofrecen buenos modelos algebraicos de esta explicación. Ver también las revisiones empíricas de Canitrot (1975), Heyman (1980) y Di Tella y Zymelman (1973).
18
centralidad de la política económica para orientar la acumulación. Mientras que en el
planteo previo, la política económica es casi un efecto derivado de la restricción al
crecimiento (pareciera no haber elección); en este caso, es el resultado de una acción
específica y voluntaria para incentivar la acumulación, cuyos efectos acaban por
desestabilizar a la economía (sean o no las medidas exitosas). Es decir, el “normal”
desarrollo de la acumulación requiere de ejercer presión sobre el gobierno para que
adopte ciertas políticas. Este punto marca una relación intrínseca entre las necesidades
de los capitalistas y las posibilidades que ofrece el aparato estatal.12
En segundo lugar, establece la importancia de los precios relativos en la
determinación de un incremento en la tasa de ganancia, principal condición para la
inversión de recursos de capital. En tercer lugar, señala justamente el rol del gobierno en
la formación y credibilidad de esos precios relativos. Señalamos esto último porque –
aunque el autor no lo desarrolle- para que el gobierno pueda formar y sostener esos
precios requiere de la capacidad de “equilibrar” los intereses de los distintos grupos
sociales. Esto abre un espacio de sumo interés para nuestra investigación, dado que
permite vincular de modo específico y directo al gobierno con los intereses de distintos
grupos, y a través de la política que expresa ese vínculo, orientar la acumulación.
El Estado, al intervenir en la formación de precios relativos, facilita la captación
de fondos invertibles, e impulsar la inversión a través de su propio gasto de capital,
orienta las vías por las que la acumulación puede avanzar. Dado que la mayor parte de
las decisiones ligadas a este proceso son de tipo privadas, el Estado debe ser capaz de
convencer a los capitalistas para que estos apliquen sus recursos de modo productivo (no
atesoren).13 El Estado, obligado a persuadir a los capitalistas de invertir, tiene que
facilitarles oportunidades de inversión (espacios donde valorizar su capital) tanto como
el acceso a fondos invertibles (recursos disponibles); de la forma específica en que
12 Esto contradice abiertamente los postulados de la economía neoclásica, que entiende al Estado como un componente externo y extraño al desarrollo de la acumulación. 13 Tal como Keynes señalara, no es suficiente con que los capitalistas tengan fondos disponibles (como sugieren las tesis neoclásicas, que insisten sobre la necesidad de generar ahorro), sino que éstos deben aplicarlos a la producción para movilizar la acumulación (Keynes, 1983). Si Keynes insiste sobre el rol de la demanda efectiva, Vitelli está remarcando además la importancia de una ganancia futura definida por los precios relativos.
19
resuelva tales necesidades, resultará el patrón de acumulación específico (Burachik,
2007a, 2007b).
De este modo, para poder analizar las señales que gobiernan el inicio de una fase
de acumulación, según lo que la literatura previa sugiere, tendríamos que identificar qué
ocurre en el ámbito de los precios relativos (dimensión iv del patrón de acumulación) y
en el sector externo (dimensión iii). Éstos serán los determinantes privilegiados para
identificar un cambio en las políticas económicas que modifican el sentido del ciclo:
logran salir de la crisis para iniciar la fase de expansión. El estudio de las políticas
públicas que afecten a estas dimensiones será clave en la presente investigación: es por
ello que el capítulo 4 se aboca a la política de TCRA y el capítulo 5 a la política de
desendeudamiento.
Así, la existencia de cambios en los precios relativos y en el contexto externo no
necesariamente indica un nuevo patrón de acumulación, sino que puede tratarse de un
ciclo al interior de un mismo patrón de acumulación: sería necesario dar con un conjunto
novedoso de cambios y contradicciones en todas las dimensiones para hablar de un
nuevo patrón de acumulación.14 Por supuesto, ambos tipos de cambios pueden coincidir
en un mismo momento, y quizás la distancia histórica sea la vara que permita distinguir
con precisión lo ocurrido. No obstante, una postura marxista asume la necesidad y la
posibilidad de identificar en el presente las posibles trayectorias futuras que las actuales
bases materiales admiten.
Esto no significa que la existencia de modificaciones dentro del mismo patrón
sea menospreciable: todo lo contrario, se trata de cambios sustanciales, en especial
cuando afectan a la distribución de excedentes. Utilizando las dimensiones antes
referidas (sección 1.1), deberemos dar cuenta de las continuidades y cambios del período
analizado (1998-2008), para luego analizar la dinámica propia del período. Para esto
último, como veremos en el capítulo 3, será apropiado recurrir a las mismas
14 Como ya dijimos, es materia de debate qué fija los límites de un cambio dentro del mismo patrón de acumulación y un cambio del patrón de acumulación. La interpretación del actual contexto argentino es fuente de acaloradas discusiones en este sentido: las posiciones más oficialistas lo presentan como un quiebre absoluto del modelo previo mientras que otros autores tienden a matizar estas diferencias (ver por ejemplo, Castillo, 2007; Chena, Crovetto, & Panigo, 2011; Sanmartino, 2009). Este punto se discutirá en el capítulo 3.
20
dimensiones: qué modificaciones en la inserción externa y en los precios relativos
promueven la acumulación, qué agentes la protagonizan, con qué intensidad y en cuáles
ramas de producción, para finalizar analizando cómo se distribuyen los excedentes de la
acumulación.
2. POLÍTICA Y CONFLICTO
2.1. ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD
Según hemos señalado ya, hay un rol central en las definiciones tomadas por el Estado
para definir los carriles por los cuales avanzará la acumulación. Estas definiciones son
establecidas en primera instancia, pero no exclusivamente, por las decisiones de política
económica: definiciones en materia de política social, diplomacia o seguridad interna
también inciden en el formato que adquiere la acumulación, en la medida en que
estructuran el marco de oportunidades y restricciones en el que los diversos agentes
económicos actúan. Nos enfocamos en la política económica en aras de enfatizar.
El agente de la política económica es, por definición, el Estado “(…) porque es el
único protagonista de la realidad social que puede actuar en nombre de toda la sociedad
asumiendo la representación del conjunto (…)” (Briones, 1988: 60).15 O’Donnell (2004:
155) identifica 3 dimensiones del Estado, todas ellas en disputa por los grupos sociales
existentes: como foco de identidad colectiva, como sistema legal y como burocracia. En
tanto foco de identidad colectiva, el Estado aparece como la promesa de integración de
sus ciudadanos, más allá de sus diferencias fácticas: la igualdad formal como marco de
solidaridad, expresado normalmente en la idea de nación.16 Esta “promesa” se expresa
cabalmente en las tensiones inmanentes a la democracia liberal (Borón, 2000; Fitoussi, 15 Esta capacidad de representación ha confundido a algunos autores clásicos, que suponen que por aquello mismo el Estado debe “elevarse por encima de intereses particulares (...) [guiándose] por los intereses de la economía global” (Seraphim, 1961: 213-216). Un recurso típico del liberalismo, especialmente en economía, ha sido asumir una separación ontológica del Estado respecto de la sociedad, lo que habilita a suponer que aquel pueda separarse de los intereses particulares que en ésta se disputan (Anderson, 1978; Bobbio, 1985). 16 Para que el Estado pueda erigirse como polo de unidad ante la diversidad de la sociedad, es necesario que se le reconozca a ésta una instancia de igualdad, expresada en tanto conjunto de ciudadanos. La posibilidad de realización de tal igualdad, más allá de las reglas jurídicas, parece estar sostenida justamente en la capacidad de remitir al conjunto de prácticas, costumbres y tradiciones que forman el contenido de la idea de nación.
21
2004): toda decisión política favorece ciertos intereses por sobre otros; la cuestión es
que, al menos en un contexto de democracia –incluso entendida sólo como
procedimentos-, ésta debe legitimarse ante el conjunto de la sociedad nacional. La
democracia capitalista moderna se caracteriza además por ser capaz de contener
potencialmente la incorporación al Estado de toda la sociedad en tanto representada.17
En tanto sistema legal, como resaltan las corrientes institucionalistas, se entiende
al Estado “(…) como una organización e institución dotada de poder, económico y
político, [tiene capacidad] para imponer el marco de obligaciones, regulaciones y
restricciones a la vida social y el intercambio económico” (Cavadias, 2001: 18).18 Es
decir, se funden en esta dimensión tres aspectos concomitantes: el Estado es origen de
derecho ya que instituye reglas formales, de aplicabilidad obligatoria; es también el
sistema mismo de esas reglas formales (Estado de derecho); y es, por último, la garantía
última de ese sistema (por su capacidad de legitimarse como representante de la
sociedad y por su control privilegiado de los medios de coerción).
Finalmente, como burocracia, el Estado se compone de un conjunto de agentes y
agencias (órganos) dedicados a la administración pública. Incluso bajo regímenes
democráticos, sólo un segmento de esa burocracia está sujeto a elección: se trata de
aquella fracción que no sólo administra, sino que decide. Se trata de lo que normalmente
entendemos como gobierno, la cúpula de funcionarios cuyas decisiones tiene
aplicabilidad universal sobre el territorio abarcado por el Estado.19 Por esta capacidad de
tomar decisiones con carácter –en última instancia- coercitivo, el gobierno es foco de
disputa entre los diferentes grupos sociales.
17 “La revolución producida por la clase burguesa en la concepción del derecho y, por ende, en la función de Estado consiste especialmente en la voluntad del conformismo (y, por consiguiente, eticidad del derecho y del Estado). Las clases dominantes eran en esencia conservadoras en el sentido de que no tendían a elaborar un acceso orgánico de las otras clases a la suya, vale decir, no tendían “técnica” e ideológicamente, a ampliar su esfera de clase: la concepción de casta cerrada. La clase burguesa (en cambio) se considera a sí misma como un organismo en continuo movimiento, capaz de absorber toda la sociedad, asimilándola a su nivel cultural y económico” (Gramsci, 1984: 214-215). Lechner (1978) insiste sobre esta idea. 18 Esta capacidad de dar forma al sistema de relaciones sociales se sostiene en el control del sistema legal y la supremacía en el control de los medios de coerción física (O’Donnell, 2004: 149-150). 19 La mayor parte de los sistemas democráticos del mundo sólo somete a elección a los miembros del poder ejecutivo y el legislativo, dejando fuera a los del poder judicial y los del poder militar. Por lo tanto, incluso en regímenes democráticos, la posibilidad de elegir esta “cúpula” de gobierno suele estar restringida.
22
Nuestra investigación se centrará sobre las decisiones tomadas por el gobierno
nacional, especialmente aquellas ligadas a la política económica. Especialmente,
atenderemos a las decisiones tomadas por el poder ejecutivo nacional, debido a que la
tendencia de Argentina a mostrar elementos de una democracia delegativa se acentuó en
el período, mientras regía la ley 25,561 de emergencia pública (que delegaba mayores
facultades al ejecutivo): todas las decisiones que analizaremos fueron tomadas por el
poder ejecutivo. En un contexto de descrédito y crisis de representación de los partidos
tradicionales, no resulta creíble que el análisis del poder legislativo exprese con la
claridad de un ágora la voluntad de los distintos sectores de la sociedad. No obstante, se
señalarán oportunamente aquellos aspectos ligados a decisiones o presiones de otros
poderes del Estado nacional (legislativo y judicial), así como de niveles subnacionales.
Estas apreciaciones se encuentran mayormente contenidas en el capítulo 2, a efectos de
facilitar la posterior exposición en los capítulos siguientes.
Sin embargo, como vimos, sabemos que el Estado abarca más dimensiones que
el gobierno, todas ellas cruzadas por disputas sociales. El Estado, en cualquiera de sus
dimensiones, nunca es neutral, como algunas corrientes institucionalistas tienden a
asumir (cf. North, 1993). Aunque tampoco sería cierto afirmar que se trate de un aparato
instrumental que funcione a favor excluyente de un solo grupo. Dado que los distintos
grupos a lo largo de la historia han tenido distintos recursos y posibilidades de
utilizarlos, no es esperable que el Estado refleje una suerte de equilibrio entre ellos, sino
que existe una preponderancia relativa de ciertos conjuntos sociales; específicamente, la
clase capitalista.20
El hecho de que distintos grupos tengan diferente capacidad de influencia o
presión en la sociedad y en el Estado, surgida de la diferente posesión de recursos, no ha
sido completamente asimilado por gran parte de la literatura. Este conflicto, que
atraviesa y tensiona la estructura social (entre los polos de mantenimiento y cambio de la
distribución de recursos económicos y políticos), impacta de modo directo en el Estado,
en todas sus dimensiones. En particular, los diferentes grupos o clases buscan formar
parte del gobierno, o al menos tener capacidad para influir sobre sus decisiones. Desde
20 Por una interpretación más acabada en este sentido, ver Thwaites Rey (2004).
23
las disciplinas de la economía y la ciencia política se ha tendido a abstraer esta tensión y
su impacto en la relación entre mercado y Estado.
Así, del lado de la economía, el enfoque neoclásico tiende a asumir la acción del
Estado (confusamente asociado a gobierno) como una perpetua interferencia en los
(eficientes) mercados (Astarita, 2008). Los keynesianos, por su parte, consideran vital la
acción del Estado, pero no problematizan cómo es que ésta se genera ni a qué intereses
responde (más bien, parece actuar como una necesidad del sistema, y no por el interés de
algún grupo o conjunto de grupos sociales). El enfoque de Public Choice expande la
lógica de la economía neoclásica al Estado, y propone que su acción se basa en las
decisiones de actores racionales auto-interesados (Downs, 1991; Tullock, 1984). Más
allá de los intereses (altruistas o egoístas) que guíen la acción, no aparece desde estos
cuerpos de literatura una explicación que vincule orgánicamente la política a la
economía, sino que sobreponen los intereses y comportamientos de la segunda a los de
la primera. La existencia de las clases sociales ha sido menospreciada, tanto al interior
de cada “escenario” de actuación (la economía o la política), como en la mediación de
ambas.
Por el lado de la ciencia política, los estudios de la democracia tienden a
enfocarse en las decisiones tomadas por el gobierno como resultante de cierta relación
con los votantes o con ciertas instituciones del sistema político (Lipset, 1992;
Przeworski, Álvarez, Cheibub, y Limongi, 2000). Sin perjuicio de sus aportes, existe una
cierta tendencia en esta literatura a subestimar –a pesar de reconocer- las desigualdades
que el mercado genera, al estudiar a los votantes como iguales entre sí. No parecen
integrar las desiguales capacidades de presión en la explicación de la generación de las
políticas (Lindblom, 1999; Offe y Wiesenthal, 1980; Vázquez Valencia, 2009). Si se
quiere, se está incurriendo en el reduccionismo opuesto: suponer que la política es
autónoma de la economía, y de hecho la subordina mediante sus determinaciones.
Quizás los aportes de Tsebelis (2006) sobre los actores con poder de veto ofrezcan un
acercamiento relevante para dialogar con esta corriente de pensamiento.21 Sin embargo,
21Aunque la literatura de ciencia política haya insistido en centrarse sobre los actores institucionales con poder de veto (Cox & McCubbins, 2001; Roller, 2005). Si bien esto no necesariamente niega la importancia de otros actores, sí parece subordinarlos en su relevancia teórica.
24
nuevamente se está menospreciando la importancia de los grupos sociales definidos a
partir de posición en la estructura social, como mediación entre la economía y la
política. Sin esta instancia relacional, los grupos considerados (aún cuando puedan ser
útiles para la explicación de un fenómeno particular) son un agregado ad hoc, y no un
componente sistémico de la política.
Existen al menos dos enfoques que, combinando elementos de la ciencia política
y la economía, ofrece una posible integración entre ambas disciplinas, tratando de
explicar cambios en la acumulación mediante procesos políticos. El primero de ellos es
el conjunto de estudios conocidos como “ciclo político” o “ciclo electoral” (Political
Business Cycle), que surge a mediados de los setenta, y que trata de dar cuenta de las
variaciones que se pueden concebir en materia de política económica sobre la base de: a)
los incentivos oportunistas del gobierno (Cukierman y Meltzer, 1986; Nordhaus, 1975;
Rogoff y Sibert, 1988); b) las orientaciones ideológicas de los partidos (Alesina, 1987,
1989; Hibbs, 1977); c) una combinación de ambas (Alesina, 1988; Nordhaus, 1989;
Schultz, 1995). El proceso de refinamiento de esta propuesta teórica se guió básicamente
por la incorporación del supuesto de expectativas racionales de los votantes (Drazen,
2000) a la modelización típicamente neoclásica. Su discusión vincula cambios en el
empleo, la inflación y el producto respecto de las funciones objetivo de los partidos que
acceden al gobierno, bajo la restricción de acceder al gobierno mediante el voto. Esta
literatura compone un antecedente relevante para esta investigación. Sin embargo, por la
naturaleza de los supuestos (individualismo metodológico, racionalidad plena,
naturaleza equilibrada del mercado, entre otros) y su orientación a la contienda electoral
como única mediación entre economía y política, no resulta el marco conceptual
apropiado para nuestros objetivos.22 Se le pueden repetir las críticas que antes hicimos
respecto de la falta de integración teórica de agrupamientos sociales estables.
El segundo grupo está constituido por los estudios de la economía política de las
reformas. Estos trabajos surgidos a fines de los ochenta, pretenden dar cuenta de los
motivos para dilatar la aplicación de las reformas estructurales neoliberales (Alesina y
Drazen, 1991; Rodrik, 1992, 1996). Así, asumen éstas como un óptimo social (a lo 22Por otra parte, hemos realizado un estudio empírico preliminar con base en este enfoque para el caso argentino, y la evidencia no parece avalar las predicciones de estos modelos.
25
sumo, un segundo mejor), y procuran explicar qué explica que los gobiernos demoren su
aplicación. Un importante aporte es que aceptan la existencia de grupos que presionan
por sostener cierta estructura de políticas, aunque éstas sean deseables: la definición de
las políticas no se determina plenamente en la arena electoral (Alesina, Carloni, y Lecce,
2011; Grossman y Helpman, 2001). Por distintos mecanismos, estos grupos logran
alterar la agenda de decisiones políticas, haciendo persistir mecanismos de distribución
espurios que son, además, ineficientes (Acemoglu y Robinson, 2001; Drazen y Limâo,
2003, 2008). A partir de ello, el rol de las crisis como mecanismos para modificar la
distribución de costos entre los grupos de interés y facilitar la aplicación de reformas
(Alesina, Ardagna, y Trebbi, 2006; Drazen y Easterly, 2001; Hsieh, 2000).
A pesar de la relevancia de estos aportes, tenemos algunas diferencias con ellos,
que nos hacen oponernos de modo diametral. Estos análisis asumen que las reformas
estructurales neoliberales son un óptimo para la sociedad, y los grupos que dilatan la
aplicación están defendiendo intereses particulares. Nuestro análisis difiere,
principalmente, en que no asume que exista un “óptimo social” predefinido y fuera de
discusión: siempre es una disputa entre intereses particulares que buscan generalizarse.
Asumir lo contrario favorece posturas que resaltan la aplicación de reformas de modo
autoritario (esto se puede ver explícitamente en Rodrik, 1996). Por otra parte, comparten
algunos problemas con el primer grupo. No trivialmente, muchos de los autores de
ambos grupos son los mismos: no es extraño que compartan supuestos y metodología.
Así, la plena racionalidad, el individualismo, el hedonismo, la suposición de mercados
casi-perfectos (generalmente sólo cuestionados por la información imperfecta), son
supuestos fuertes con los que no acordamos. Finalmente, si bien se considera a los
grupos de interés –haciendo un gran avance respecto de los modelos exclusivamente
electorales- no se distingue entre ellos mediante ninguna tipología: son todos
simplemente “grupos” (Grossman y Helpman, 2001). Creemos que esto es un serio error
conceptual, incluso bajo un enfoque de acción colectiva racional (Offe, 1992; Offe y
Wiesenthal, 1980) y lo criticaremos a continuación.
Necesitamos avanzar en la conceptualización de una relación entre economía y
política que trascienda las barreras disciplinares: es válido (e incluso, valioso) aceptar
26
los recortes metodológicos de los objetos de estudio, pero no puede postularse a partir de
una operación de este tipo la existencia real escindida de estos objetos. Valiéndonos de
aportes de diferentes disciplinas de las ciencias sociales, debemos ser capaces de
despabilar la mirada sobre la realidad, para entenderla traicionando lo menos posible su
complejidad.23 Teniendo por establecida la existencia de relaciones (tensas) entre el
Estado, el gobierno y la sociedad, necesitamos indagar mejor la toma de decisiones,
como recurso para comprender el vínculo entre actores sociales y las políticas llevadas
adelante por el gobierno.
2.2. DECISIONES POLÍTICAS COMO CAMPO DE DISPUTA
Centrándonos por el momento en el gobierno, creemos que Aguilar Villanueva (2000)
acierta en señalar que los gobiernos contemporáneos no tienden a gobernar con arreglo a
un plan nacional coherente e integrado, sino más bien a través de soluciones particulares
a problemas específicos: las políticas públicas.24 Sin perjuicio de la necesidad de cierta
integración de las políticas, resulta apropiado considerar las dificultades del gobierno en
sostener un programa cerrado de acción. De hecho, adelantándonos, asumimos que, para
nuestro estudio, la línea de coherencia está definida por la necesidad (y voluntad) de
sostener la acumulación.
El modo en que las políticas públicas se definen es motivo de debate en la
literatura especializada. Sin embargo, no parece arriesgado entenderlas como el
resultado de un proceso (Franco y Lanzaro, 2006: 26; Kingdon, 1984: 3), que involucra,
en rasgos generales: i. la definición de un problema; ii. la proposición de alterativas de
23 La mirada con la que se indaga una realidad específica es siempre construida por el investigador, con base en los fundamentos teóricos que –conscientemente o no- adopta. Bourdieu Chamboredon y Passeron (1975: 16 y 24) llaman “vigilancia epistemológica” al cuidado de esta relación. Ver también Zemelman (2005). 24 Sin embargo, no compartimos en absoluto el tono celebratorio de su planteo. El autor propone que se trata de un giro “democratizante” del Estado, rebasado de demandas ante una sociedad “autónoma” y crecientemente plural. Más bien, pensamos que se trata de un cambio ligado a los desórdenes provocados por las clases capitalistas internacionales, conocidos como “neoliberalismo” (Duménil & Lévy, 2007). Por otro lado, la inexistencia de un programa definido no significa que no haya un marco general de coherencia: los márgenes de la política económica, de hecho, parecen haberse reducido sustancialmente en las últimas décadas, bajo el argumento de respetar las necesidades del capital (Lindblom, 1999; Offe & Wiesenthal, 1980; Vázquez Valencia, 2009).
27
solución; iii. la elección de una alternativa; iv. su implementación. En este proceso,
distintos actores negocian e intercambian (según intereses, capacidades y percepciones)
en diferentes escenarios, buscando establecer o bloquear determinados problemas y sus
posibles soluciones (BID, 2006: 11-18; Lahera, 2006: 75). Esta negociación no tiene
siempre un resultado esperado compatible con los intereses de todos los actores en
juego: algunas decisiones implican conflicto antagónico; y las distribuciones de poder,
como veremos en la siguiente sección, no son equitativas.
El proceso descrito no siempre está guiado por una lógica de racionalidad
optimizadora: en contextos de relativa estabilidad, bien puede aplicar la lógica de “salir
del paso” (Lindblom, 1992).25 Sin embargo, para que esta lógica impere, es necesario
que la naturaleza de los problemas no varíe demasiado y las soluciones anteriores sean
relativamente exitosas (Dror, 1992): condiciones ambas que no suelen presentarse en
momentos de crisis. De hecho, según vimos en la sección anterior, las crisis son un
momento oportuno para modificar el rumbo de las políticas públicas, al reducir el costo
de su aplicación. Cuando existe una crisis, se hace visible que el conjunto de políticas
públicas aplicado está fallando en algún punto, y resalta la necesidad de un cambio. En
estas oportunidades la disputa por imponer orientaciones de sentido en la gestación de
nuevas políticas se vuelve más intensa. Por ello no nos enfocamos en la racionalidad de
“salir del paso” para dar cuenta del cambio general de la orientación de las políticas
públicas. Esta idea sí será útil para comprender la ejecución prolongada de esas políticas.
Es importante señalar que nuestro interés de estudio no está enfocado sobre todo
este proceso, sino sobre un aspecto del mismo: la toma de decisiones políticas sobre
ciertos problemas. Entendemos por decisión política a la elección entre diferentes
alternativas sobre un problema particular, tomada por el gobierno en ejercicio de sus
facultades, y cuyos efectos revisten de cierta obligatoriedad y generalidad sobre la
población gobernada. La naturaleza del problema estudiado, centrado en el patrón de
acumulación, involucra aspectos de regulación que permitirían, siguiendo la tipología de
Lowi (1992), la existencia de intereses más o menos estables, expresados a través de
25 Esta racionalidad, sin embargo, puede entenderse como una ponderación elevada del riesgo de cambiar de rumbo, y por lo tanto ser una decisión de racionalidad optimizadora: no se trata de planteos necesariamente opuestos.
28
grupos y asociaciones. No obstante, en esta arena política, señala el autor, los conflictos
son múltiples y la teoría pluralista podría aún explicar la toma de decisiones; esto nos
enfrenta con el hecho de estar obviando una estructura de poder, basada en la existencia
de clases, que sí es medianamente estable (Lowi, 1992: 115), y cuya consideración
introduce la posibilidad de conflictos de tipo antagónico. El punto aquí es que cualquier
medida de regulación del patrón de acumulación es al mismo tiempo, en tanto que
modifica los precios relativos, una medida de redistribución, y por lo tanto es esperable
que efectivamente exista cierta estabilidad tanto en los actores involucrados como en su
capacidad de ejercer influencia o presión. En este sentido, tampoco seguimos el
paradigma general de análisis de las políticas públicas (dando cuenta de cada una de
estas etapas),26 puesto que el objetivo de la investigación está centrado en ligar ciertas
decisiones a los intereses de ciertos actores colectivos.
Sin embargo, este esquema general permite comprender la dinámica básica de las
decisiones políticas. La pregunta por el modo en que se llegan a tomar estas decisiones
remite a cuestiones de formación de agenda, en cuya definición influyen diversos
factores (Cobb y Elder, 1993). Al respecto, Kingdon (1984: 175-200) propone la idea de
“ventana política” como la oportunidad de introducir un problema o su solución en un
momento dado: para ello tienen que acoplarse corrientes de problemas (qué temas se
tratan), de políticas (cómo tratarlos) y de política (opinión pública, fuerzas organizadas y
la presión electoral). Estas corrientes tienden a coincidir en momentos de crisis, cuando
es más fácil lograr (o forzar) acuerdos sobre los problemas acuciantes e instalar con
rapidez soluciones. Dado que nuestro período bajo estudio involucra una fase de crisis,
es esperable detectar en esa coyuntura el momento preciso para inducir cierto giro en las
políticas públicas.
Ahora bien, algunos autores ligados al estudio de las políticas públicas resaltan
que parece haber una creciente disociación entre éstas y la política, entendida como
“espacio democrático de participación electoral” (Franco y Lanzaro, 2006: 24-26; Surel,
2006: 44). Creemos que es esta misma definición acotada de la política lo que restringe
el campo de estudio, dificultando la comprensión de este problema. No creemos que sólo
26Por críticas a esta presentación, ver Parsons (2007: 111-113).
29
se trate, como proponen los citados autores, de los procesos de creciente especialización
técnica, el peso de la herencia (o la inercia) burocrática y legal que enfrentan los
gobiernos, o la fase actual del proceso de mundialización capitalista (la mal llamada
“globalización”; ver Astarita, 2006). De acuerdo con los elementos ya presentados,
entendemos que es necesario ampliar el espectro analítico para incluir otros escenarios y
actores cuya influencia se hace sentir en la orientación de las decisiones políticas. En
todo caso, resulta importante considerar que en este particular se expresan con ímpetu
las relaciones de poder: quién puede proponer temas, qué temas propone, cómo se
resuelven (Parsons, 2007: 165-179).
Es posible que esta disociación entre “políticas y política” encuentre su
fundamento en los cambios operados en la naturaleza del Estado contemporáneo,
durante la etapa neoliberal. Como ya dijimos, el Estado burgués siempre ha enfrentado
el problema de la legitimidad, dado por el hecho de que se trata de una minoría que
busca imponerse, mientras se sostiene la promesa de la incorporación del conjunto de la
sociedad, promesa exacerbada en contextos de regímenes democráticos (Lechner,
1978).27 El deterioro de la representación se agravó con las reformas de Estado, que
redujeron la capacidad burocrática de atender demandas sociales, y de los cambios de
los principales partidos políticos, que perdieron base programática e ideológica en un
giro “atrapa-todo” (Offe, 1992; Roberts, 2002). Por esto, no es extraño que el gobierno
requiera de establecer alianzas lo más consistentes y estables posibles con grupos
sociales de apoyo, que ayuden a controlar la información y expectativas de los
individuos, así como la traducción de un proyecto no incluyente a políticas públicas que
sostengan una aparente igualdad (Lechner, 1978: 1244). Esto favoreció un proceso de
duplicación de los circuitos de representación de intereses: el poliárquico electoral junto
a uno de tipo corporativo (Offe, 1992: 139-140).
La literatura de políticas públicas refiere a estos actores con el nombre genérico
de “grupos de presión” o “de interés” (Grossman y Helpman, 2001), y, a pesar de no
negar su importancia (Kingdon, 1984: 72-73; Lahera, 2006: 86; Parsons, 2007: 227-
230), no parece haber una incorporación sistemática a su análisis –centrado en las 27 Llamamos régimen a los mecanismos para acceder al gobierno y a las instituciones ocupadas por quienes logran aprovechar exitosamente los mismos (O’Donnell, 2004: 152).
30
lógicas de instituciones políticas. El BID (2006: cap. 5) llama a este conjunto “actores
informales”, debido a que su acción no está regulada constitucionalmente, y resalta la
presencia de: las empresas, los sindicatos, los medios de comunicación, los movimientos
sociales y los expertos y académicos. De todos ellos, resalta el informe, al menos para
América Latina, los primeros son los que más recursos poseen para influir sobre la toma
de decisiones.28
Sin embargo, esta literatura suele sostener una idea ambigua de política como
intercambio (de votos, de favores, etc.), a la que asignan un locus privilegiado
(generalmente, las elecciones), como la cristalización de la política como ámbito
separable: diferente de todo otro campo en que los individuos o grupos actúen.29 Se
reduce así el conflicto a un juego de posiciones. Además, los autores citados en el
párrafo anterior suelen entender a los grupos de presión o actores informales sólo en
tanto expresiones abiertas de conflicto o presión: hasta tanto no exista una acción
dirigida a modificar o mantener la agenda (los problemas y soluciones que se discuten, y
las decisiones que se toman), no existen como tales. Detectan la influencia, es decir, la
situación en la que un actor toma una decisión que no hubiera tomado de la misma
forma en la misma situación sin el impulso proveniente de otro actor: necesitan entonces
que el actor estudiado realice una acción no esperada para sus disposiciones y que otro
actor esté comportándose de modo de generar ese comportamiento (Birle, 1997: 38). El
problema se presenta cuando los actores no hacen nada para modificar el curso de acción
de otros.
En este sentido, se mantienen dentro de la que Lukes (2007) llama primera
dimensión del poder.30 La teoría institucionalista y su vertiente en las políticas públicas,
al igual que los dos enfoques que señalamos como antecedentes en la sección anterior,
no distinguen con claridad una propia teoría del poder. En todo caso, asumen la
28Mencionan la contribución a las campañas, las redes de contactos, la corrupción, la participación directa en el gobierno, la delegación de políticas en sus manos, el cabildeo, la presencia de asociaciones fuertes, entre otras formas de presionar (BID, 2006: 98). 29 La crítica a esta idea cara al liberalismo se puede encontrar en Pereyra (2009) y el clásico Schmitt (2001). 30 Mirada emparentada con el enfoque pluralista de teoría política (Dahl, 1963). No trivialmente, ambos tipos de enfoques, en campos diferentes, buscan resaltar el carácter democrático de las relaciones políticas contemporáneas.
31
existencia de influencia; pero no discuten al poder. A efectos de continuar con la
discusión, entendemos aquí por poder la probabilidad de imponer la propia voluntad en
una relación social, aún contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento de esa
probabilidad (Weber, 1964). Es decir, la relación de poder incluye a la influencia, pero
admite la posibilidad de conflicto (observable o no) y el uso de la coerción.31 Es
necesario, entonces, poner en consideración al menos aquellos temas, problemas y
soluciones que no logran ponerse en discusión: la segunda dimensión del poder
(Bachrach y Baratz, 1962, 1963). ¿Qué hace que ciertos grupos no aparezcan en las
discusiones o sus problemas no sean discutidos?
En este sentido, los aportes de Gaventa (1980) y Lukes (2007) son de vital
importancia, al resaltar las diferentes dimensiones del poder. En el estudio de las
decisiones se debe considerar no sólo qué interés se encuentra en negociación y se
impone (primera dimensión), sino cuáles no ingresan en la agenda pública (segunda
dimensión), e incluso cuándo un grupo social está actuando a favor de demandas que se
contraponen a sus intereses (tercera dimensión). Esta última dimensión tiene dificultades
ligadas a la determinación de qué sería el interés “real” del grupo social en cuestión. Las
primeras dos dimensiones, más sencillas de verificar empíricamente, son de utilidad para
pensar qué temas componen la agenda, qué soluciones se discuten y qué decisiones
políticas finalmente se toman, a partir no de imputaciones ideológicas al gobierno o a las
relaciones de interdependencia entre las ramas político-administrativas del Estado, sino
de la actividad de actores extra-gubernamentales.
Según establecimos hasta aquí, entonces, para comprender la lógica con la que el
gobierno define sus políticas públicas es necesario partir de la influencia de diferentes
actores sociales sobre la toma de decisiones políticas. Queda aún por verse qué actores
son los que consideraremos. La definición de éstos debe ser capaz de dar cuenta de la
desigual distribución de poder que los afecta. El inciso siguiente se aboca a esta tarea.
31 Una discusión más profunda se puede encontrar en Lukes (2007).
32
2.3. SOCIEDAD : CLASES Y ACTORES
Como dijimos, es momento de avanzar sobre qué actores sociales consideraremos. Esta
definición debe dar cuenta de la desigual distribución de poder, y debe además
permitirnos asociar los actores a los conflictos ligados al patrón de acumulación. Es
posible entonces que la primera distinción relevante sea de tipo estructural: distinguir
entre clases sociales.
En principio, podemos distinguir entre clases en la sociedad con base en su
acceso y control de ciertos capitales, activos y habilidades. Estos conjuntos sociales
definen posiciones objetivas en la división social del trabajo y son, por lo tanto,
relativamente independientes de la voluntad de los individuos que la componen: más allá
del paso de una clase a otra de uno o varios sujetos, las clases persisten en tanto
conjuntos estables (Olin Wright, 1983: 24). Concretamente, se pueden considerar tres
factores para definir la estructura social en países de América Latina: a) la posesión de
medios de producción; b) la posesión de habilidades escasas en el mercado laboral; y c)
el control sobre el trabajo ajeno (Portes, 1995: 80; Portes y Hoffman, 2003: 356).32
Debemos distinguir además las posibilidades de cada clase para valorizar los activos o
recursos que posee en el mercado (en particular, para identificar diferencias al interior de
los trabajadores). Las clases consideradas aquí serían entonces:
i. Gran burguesía: Tienen control de los procesos de producción de la economía y
del trabajo de un significativo número de subordinados. Está compuesta por
capitalistas nacionales, gerentes y altos administrativos de empresas
trasnacionales, altos funcionarios de empresas públicas. Sus ingresos se componen
de ganancias (remuneración al capital) y de salarios u honorarios ligados a metas
de rentabilidad.
ii. Pequeña burguesía: Al igual que la clase dominante, controla trabajo ajeno y
posee medios de producción, pero tiene diferencias fundamentales con ésta: A. el
tamaño de las empresas (se trata de pequeñas unidades, de menor competitividad);
32 Estos factores repercuten en la capacidad de cada clase de valorizar sus posesiones en el mercado y obtener así ingresos. La forma específica adoptada por este cuarto factor (d), que son los ingresos, define en gran medida las posibilidades de vida de cada clase (Veltmeyer & Petras, 2005: 123).
33
B. las fuentes de ingresos (no admiten planificación, ingresos irregulares en
función de la situación del mercado), C. el carácter de las relaciones laborales
(utilizan trabajo ocasional de familiares no asalariados y trabajadores empleados
con otros mecanismos contractuales). Se incluye también aquí a profesionales y
técnicos autoempleados, dado que poseen habilidades laborales relativamente
escasas en el mercado.
iii. Trabajadores: No tienen control de los medios de producción ni del trabajo de
otros; se considera que tampoco tienen habilidades escasas en el mercado que los
ubique en roles jerárquicos superiores. Se pueden distinguir tres grandes
fracciones:
- Formales: Sus ingresos son salarios, establecidos contractualmente y
regulados por leyes laborales –que implican otros elementos extra-salariales
en la remuneración total. Poseen organizaciones representativas en los
sindicatos.
- Informales: Son empleados por cuenta propia, trabajadores familiares sin
remuneración o contratados bajo formas jurídicas precarias (generalmente, de
modo verbal), que los deja sin acceso a beneficios de la protección social.
- Desocupados: No logran valorizar su fuerza de trabajo en el mercado, lo que
implica una importante dificultad para obtener ingresos, dependiendo de
fuentes alternativas al salario: producción de autoconsumo, planes sociales,
caridad de instituciones privadas, actividades delictivas, etc. Al encontrarse
disponibles para realizar trabajos ocasionales a muy bajos costos, tienden a
abaratar los costos de reproducción del capital a nivel agregado.
Las clases así definidas permiten dar cuenta de ciertas asimetrías en la estructura
social, que a su vez permiten establecer algunas relaciones (no directas ni automáticas)
en términos de conflictividad social y política.33 El acceso diferencial a recursos y
activos, y el control sobre el trabajo de otros, remite a un espacio de disputa por ese
acceso y control entre las diferentes clases: la sociedad, de este modo, se encuentra en un
permanente estado de conflicto latente, del cual las diferentes expresiones concretas son
manifestaciones abiertas y no disrupciones de un orden estable previo (Galafassi, 2006). 33 En el anexo A ofrecemos algunas estimaciones cuantitativas de las clases sociales para Argentina.
34
No pretendemos, sin embargo, una determinación unívoca y lineal de la estructura social
hacia el conflicto, sino una relación dialéctica entre ambos elementos, sobre los que es
necesario reconocer, además, la importante influencia de otros factores (culturales,
institucionales, etc.).34
La gran burguesía,35 por su gran dotación de recursos y por la escasa cantidad de
sus miembros (ver Anexo A), es la clase social más poderosa. Cuando las clases se
organizan colectivamente para actuar, la gran burguesía tiene además otras razones por
las cuales tiene mayores probabilidades de éxito: Offe y Wiesenthal (1980) señalan,
entre otras, la mejor definición de intereses y menor grado de conflicto con los intereses
de los representados, el carácter secundario, instrumental y ofensivo de esta
organización, el mayor repertorio de formas de acción colectiva, la capacidad de sanción
al trabajo y concentración de objetivos. Birle (1997) añade otros elementos que
refuerzan la capacidad de negociación de la gran burguesía: la capacidad de generar
amenazas creíbles, la cohesión ideológica, el grado de organización y cohesión interna, y
la capacidad de formular objetivos comunes.36 Es decir, por distintas razones, esta clase
social cuenta con una mayor capacidad de influir en la toma de decisiones públicas, o
incluso de ejercer una relación de poder en la misma.
Justamente, en términos de poder, esta clase cuenta con una ventaja más aún.
Diferentes autores coinciden en plantear que esta clase, además de poseer medios de
presión e influencia abierta, tienen una serie de facultades que les dan una capacidad de
inducir la toma de decisiones en función de sus intereses sin necesidad de actuar. Estos
autores llaman a esta facultad poder estructural, y está sostenido en la situación que ya
hemos descrito: el control privilegiado sobre medios de producción y trabajo ajeno
(Lindblom, 1999; Offe y Wiesenthal, 1980; Vázquez Valencia, 2009). Insertos en un
modo de producción capitalista, estos actores tienen la capacidad de decidir –en su fuero 34 Estas ideas sobre conflicto y estructura están desarrolladas con base en un trabajo en elaboración, en el que el tesista participa junto con P. Cuevas Valdés, L. Gamallo y F. Munguía Galeana. 35 En esta tesis se homologan los términos de empresarios y capitalistas, a pesar de existir algunas diferencias entre ambos conceptos. Asimismo, se distingue entre pequeños y grandes capitalistas en relación al tamaño de su capital puesto en producción, y se hace corresponder estos términos con pequeña y gran burguesía. Nuevamente, no desconocemos la existencia de diferencias entre ambos conceptos, por eso esta aclaración. 36 Este último elemento ha sido señalado como vital en la instauración de un orden político cuyos beneficios no se distribuyen homogéneamente (Lechner, 1978).
35
“privado”- sobre la inversión de recursos en la producción, la contratación de mano de
obra, etc., decisiones que involucran efectos sobre toda la sociedad.37 Por esto, los
sujetos que compongan el gobierno –estén de acuerdo o no- deben considerar los
intereses de esta clase incluso sin que sean formulados explícitamente.
En este sentido, estaríamos ante una situación donde estructuralmente ciertos
grupos tienen mayores posibilidades de afectar la toma de decisiones. Estos grupos,
además, son los mismos que detentan la propiedad de los medios de producción y
controlan procesos de producción (ejecutados mediante trabajo ajeno), es decir, poseen
también un rol más que significativo en la economía. Se trata de un conjunto de actores
que, participando en los dos campos, acumulan recursos políticos (influencia) y
económicos (dinero) más o menos a la par. Offe (1992) señala que los trabajadores
también poseen capacidad de interrumpir la producción, por lo que también poseerían
poder estructural; sin embargo, éste es mucho menor al de los capitalistas porque, por un
lado, estos últimos no necesita organizarse colectivamente para tener capacidad de
influencia sobre las decisiones públicas (a diferencia de los trabajadores), y por otro
lado, estas organizaciones no contradicen los incentivos individuales de sus miembros (a
diferencia de los trabajadores, que tienen incentivos a salirse de la organización para
obtener beneficios individuales).
Este poder se ejerce especialmente en relación a lo que estos autores llaman el
acuerdo fundamental o consenso básico de la clase burguesa. Birle (1997: 33) lo
describe como el desarrollo y garantía de la infraestructura institucional del capitalismo,
es decir, las instituciones de la propiedad y el contrato, en la previsibilidad de las
decisiones jurídicas, en el funcionamiento de los mercados de trabajo y capital, y de
bienes y servicios, y en la protección contra intervenciones estatales no deseadas.
Muchas veces este acuerdo aparece expresado públicamente como el resguardo de un
cierto “clima de negocios”, una demanda típica de esta clase. Por ejemplo, una
asociación de la gran burguesía (sin distinciones internas) creada en 2002, remarcaba
que, más allá de las políticas públicas circunstanciales, “en las decisiones de inversión
37 Lindblom (1999) resalta además otros factores que favorecen la generación de un cierto consenso “automático”, como la posibilidad de generar hábitos e incluso gustos a partir de la disciplina que los capitalistas imponen en los lugares de trabajo o a partir del control de los medios de comunicación.
36
también influyen el marco institucional y legal, la previsibilidad de las reglas
impositivas y laborales, el financiamiento a largo plazo y una mejora de la
infraestructura energética y de servicios públicos que acompañe el crecimiento de la
economía” (“¿Dólar alto, inversión alta?”, La Nación, 14 de Agosto de 2005).38
Es correcta la advertencia de Przeworski y Wallerstein (1988) respecto de no
exagerar el argumento del poder estructural, porque ello nos haría caer en la idea de que
cualquier gobierno, con cualquier base social, está igualmente constreñido en su margen
de acción, imposibilitado de contrariar en el menor punto a la clase capitalista. Incluso,
agregaríamos, esto significaría también asumir que la clase capitalista como tal tiene un
interés monolítico estable en el tiempo. A pesar de que esto sea cierto respecto de los
fundamentos últimos del sistema capitalista, existe una multiplicidad de definiciones
más específicas para determinar. Concretamente, en el estudio de ciertas definiciones de
políticas públicas, los intereses y acuerdos no suelen ser tan claros. En este sentido, para
evitar una idea univalente del poder estructural, Gough y Farnsworth (2000) señalan una
serie de indicadores para distinguir entre sectores de la clase capitalista y las variaciones
en sus capacidades de influir sin necesidad de recurrir a la presión directa. Siguiendo las
ideas de estos autores, y atendiendo a estudios previos sobre el empresariado en
Argentina (particularmente a Birle, 1997), podemos intentar las siguientes precisiones:
i. Diferencias según tamaño. Resulta bastante evidente que por la cantidad de
recursos que pueden movilizar a partir de su posesión de capital, los grandes
capitalistas tendrán mayor poder estructural que los pequeños. No obstante, quizás
sea importante distinguir un aspecto en el que las PyME tienen una importante
capacidad de presión, y es el hecho de ser las principales empleadoras de trabajo.
Esta capacidad se ve menguada por el hecho de que se trata de decisiones
altamente descentralizadas (es decir, no coordinadas colectivamente). Además, la
mayor parte de las veces, son tomadas bajo la influencia directa de las necesidades
de las grandes empresas para las cuales producen: se insertan subordinadamente en
cadenas de valor controladas por la gran burguesía. En este sentido, debe
38 Sobre esta entidad (AEA) ver más adelante en esta sección y en el capítulo 2, sección 3. La nota refiere al documento “Una agenda empresaria para la inversión y el crecimiento sostenido” (2005).
37
cuestionarse que los sectores PyME puedan imponer sus intereses sin necesidad de
presionar públicamente.
ii. Diferencias según origen. A priori no parece claro si, controlando las diferencias
de tamaño, el capital nacional posee o no mayor poder estructural que el
extranjero. No parece tener diferencias sustantivas y claras desde el punto de vista
de su capacidad de formar cuadros intelectuales, funcionarios políticos y técnicos,
su llegada a los medios de comunicación (o su control) o la capacidad de influir
sobre la opinión pública. Sin embargo, analizando la cúpula de las mayores
empresas, se encuentra que el capital extranjero logra mayores tasas de
rentabilidad, controla mayor parte de las exportaciones, tiene mayor facilidad para
obtener crédito externo en mejores condiciones, controlan mayores contingentes
de trabajo más productivo (Basualdo, 2006; Basualdo, Nahon, y Nochteff, 2007;
Burachik, 2007b, 2008). Finalmente, el capital extranjero tiene, al menos aquel
con origen en los países centrales, una llegada más directa de sus demandas a los
organismos internacionales de crédito. Todas estas características parecen indicar
que el capital extranjero tiene un mayor poder estructural, y es probable que
aproveche esta circunstancia para obtener lo que le interesa sin necesidad de
presionar abiertamente por ello (es decir, puede estar induciendo decisiones sin
necesidad de presionar abiertamente). En todo caso, la presión directa y abierta del
capital externo sobre la política nacional ha sido muchas veces vista como una
intromisión inadmisible.
iii. Diferencias por sector de actividad. Las diferencias entre sectores deben matizarse
por el hecho de que muchos capitales, especialmente los de mayor tamaño, tienden
a realizar operaciones en distintos mercados y sectores de actividad, lo que
relativiza la autonomía de cada sector. En términos de formación de cuadros o
influencia sobre la opinión pública aplican los mismos comentarios que el ítem
anterior. Al intentar establecer las diferencias entre sectores, nos encontramos con
una situación global poco clara: la industria y los servicios tienden a contratar
mayores contingentes de trabajo; la industria y el agro son responsables de obtener
divisas por exportaciones, pero son la industria y los servicios los que tienen
38
mayor acceso a préstamos externos; el agro tiene tasas de ganancia mayores a la
industria (Burachik, 2009; Iñigo Carrera, 2007). Dado que la situación de poder
estructural entre sectores es menos clara, resulta más indicado prestar especial
atención a las expresiones que los diferentes sectores tienen que hacer públicas
para presionar en su favor.
Para distinguir al interior de la clase capitalista (pequeña y gran burguesía), y en
particular, para comprender la influencia de la clase trabajadora, es necesario utilizar
otro marco conceptual. Los grupos sociales que no controlan estos recursos deben
recurrir especialmente a las acciones abiertas en el espacio público para intentar
modificar la agenda de gobierno. En este sentido, es posible estudiar su influencia a
través de un herramental asociado al estudio de los movimientos sociales. Debe notarse
en este punto que, si bien los capitalistas pueden tener una unidad de conjunto respecto
de una serie de ideas, intereses o valores, es lógico que tengan diferencias entre sí
respecto de cuestiones más concretas, decisiones específicas. Así, el sector donde se
ubiquen para valorizar su capital y las posibilidades competitivas que al interior de tal
espacio tengan, así como los recursos políticos de que dispongan, repercutirán sobre la
evaluación que hagan de su situación particular y sus intereses específicos, concretos
(Basualdo, 2007). Es probable entonces que los capitalistas se distingan entre sí en
diversas fracciones, con diferentes demandas respecto de decisiones políticas
específicas. La disputa entre estas fracciones por decisiones concretas, en la mayor parte
de los casos, adopta al menos parcialmente estado público, y por lo tanto puede
estudiarse del mismo modo que a otros grupos.
Particularmente, nos interesa enfocarnos, no en la constitución identitaria de los
diferentes grupos, sino en qué intereses hicieron explícitos y con qué estrategia los
promovieron: qué argumentos utilizaron, qué acciones llevaron a cabo, con quiénes se
aliaron. Éste es el tipo de herramientas que utiliza el enfoque de teoría de movilización
de recursos para el análisis de la acción colectiva (McCarthy y Zald, 1977). Este enfoque
tiene diversos problemas que se encuentran en tensión con la presente investigación,
entre los cuales dos son particularmente importantes: considerar que la sociedad se
encuentra en equilibrio entendiendo por tanto la acción colectiva como disruptiva de ese
39
orden; y derivado de ello, no asociar estas acciones a ningún contexto histórico o
material específico (Alzate Zuluaga, 2008; Esteve, 2010; Galafassi, 2006; Puricelli,
2005). Estos últimos autores entienden que, no obstante estas críticas, es posible integrar
sus herramientas con un enfoque general más amplio. En nuestro caso, el estudio del
decurso de un patrón de acumulación en una etapa específica en un país en particular.
Ahora bien, ¿qué actores consideraremos exactamente? Como ya hemos
desarrollado extensamente, la estructura social define la existencia de clases sociales, de
acuerdo al control y acceso a ciertos recursos y activos, estableciendo así el eje principal
de la conflictividad social. Esto nos define la primera matriz general de grupos sociales a
considerar. Sin embargo, como ya detallamos también, no alcanza con estas grandes
divisiones, puesto que solamente nos remiten a intereses estables y generales, que no nos
permiten aprehender la especificidad de las determinaciones particulares. Que la clase
capitalista de conjunto tenga una serie de recursos que la hacen particularmente
poderosa no es suficiente para comprender sus divisiones internas. El sector de la
producción donde cada grupo se asienta, la estructura productiva, define intereses que
pueden distinguirse entre los propios capitalistas: de acuerdo a la competencia que
enfrentan, el mercado al que atienden, el acceso privilegiado (o monopólico) a recursos,
etc., distintas fracciones de capitalistas pueden mostrar diferentes demandas. Podemos
identificar como los grandes sectores de actividad que nos permitan captar estas
diferencias al comercio, la industria, las finanzas, la construcción, y el sector
agropecuario.39
Sin embargo, no es suficiente con definir a nivel estructural los grupos sociales a
considerar, al menos por dos razones: en primer lugar, porque no es posible asignar
automáticamente intereses a los diferentes grupos a partir de su posición en la estructura;
y en segundo lugar, porque tampoco es posible suponer que esos intereses –sean cuales
fuesen- se “trasladen” de modo directo al espacio público y, en definitiva, a la arena
39 Por el modo en que definimos los sujetos a analizar, bien podríamos nominarlos como “fracciones de clase”. Hemos optado por llamarlos indistintamente “grupos sociales” o “actores colectivos” por una cuestión de simplicidad y fluidez, que al mismo tiempo resalte la dimensión performativa de estos conjuntos: una definición excesivamente estructural podría llegar a opacar el objeto de estudio mismo de este trabajo. No obstante, nuestra definición remite abiertamente a aquella denominación.
40
política.40 Lo primero implica que es necesario considerar las interpretaciones que los
propios grupos hacen de su situación: qué problemas identifican, qué razones le asignan,
qué piden para que esto cambie. Y lo segundo nos remite a las diferentes posibilidades
de cada grupo social para articular sus intereses en el espacio público, de modo de
inducir a que el gobierno tome decisiones que los favorezcan o al menos no los
perjudiquen: qué acciones públicas llevan a cabo, con quiénes se unen para poder
hacerlo, cómo argumentan para lograr ser tenidos en cuenta.
Para resolver ambos problemas, tomaremos en consideración organizaciones de
la sociedad civil que representen –aunque fuera de un modo imperfecto- a los grupos
sociales considerados.41 Se estudiará entonces al conjunto de grupos sociales que:
i. tienen un interés general-abstracto definible en función de su lugar en la estructura
social y económica (sin prejuicio de que se exprese en intereses concretos
variables);42
ii. poseen una organización formal con cierta dotación de recursos políticos que
expresa sus intereses, tanto el general-abstracto como los concretos;
iii. tienen capacidad de articular demandas a nivel nacional, y por ello el gobierno los
reconoce como grupos de interés específicos.
Con base en los anteriores criterios, podemos hacer un listado preliminar de las
organizaciones a considerar en los siguientes capítulos:
40 Postular la existencia de intereses u objetivos fijos, definidos en el espacio social (o más aún, en el económico) y trasladarlos a la política, ha sido un problema típico de la teoría política crítica. Ver Laclau y Mouffe (1987) y Lechner (1985). 41 Aunque no desconocemos la existencia de disputas al interior de las organizaciones por la representación de los intereses, no nos centraremos en este aspecto, refiriéndolo sólo en caso de que la magnitud de la disputa alcance la esfera pública en relación a las decisiones aquí consideradas. En cualquier otro caso, asumimos que la organización es representativa de los intereses de cada grupo social. Ver sección 3 del capítulo 2 por más detalles empíricos. 42La noción de interés que aquí utilizamos puede asociarse a la de Bourdieu (1997, 2001), cuya conformación resulta de la práctica pasada incorporada por el actor como parte de su habitus. En este sentido, no se trata de una racionalidad abstracta, sino el efecto de éxito pasado (repetido y por eso incorporado) en el logro de ajuste de la acción a ciertos resultados. Los intereses dependen de la posición en un campo y las relaciones con otros actores. Para definir el interés general abstracto, pensamos en la preferencia básica de autopreservación, autonomía y crecimiento (Scharpf, 1997: 63-65) de cada grupo.
41
Estructura social
Estructura productiva
Organización Características
Capitalistas
Sin distinción
Asociación Empresaria Argentina (AEA)
Creada en 2002, representante de grandes empresas sin distinción sectorial.
Industria Unión Industrial Argentina (UIA)
Organización representativa del sector, aunque liderada por la gran industria.
Agropecuaria
Sociedad Rural Argentina
Organización más antigua y tradicional del sector, usualmente asociada a posiciones liberales.
Confederaciones Rurales Argentinas (CRA)
Organización tradicional, ligada a grandes productores, especialmente ganaderos. Es la organización del agro con más asociados. De tradición confrontativa
Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP)
Es la organización miembro más importante de CRA, con un rol históricamente significativo por su centralidad en la zona pampeana.
Federación Agraria Argentina (FAA)
Organización representativa de pequeños y medianos productores (chacareros).43
Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO)
Organización nacional de cooperativas rurales, de importante presencia en el interior del país, ligada a pequeños y medianos productores.
Finanzas
Asociación de Bancos de la Argentina (ABA)
Asociación de reciente creación, representativa de las entidades resultantes de la concentración y extranjerización de la banca.
Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA)
Organización representativa de los bancos de capital principalmente nacional.
Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina
Organización de reciente creación, representativa de capitales de origen nacional, la
43 Los chacareros suelen ser considerados como un tipo social ambiguo, híbrido, entre capitalistas y pequeños productores familiares. Aunque la presente clasificación no es del todo correcta, ciertamente no es incorrecta. La tesis de Costantino (2012), presentada en esta misma cohorte de la Maestría en Ciencias Sociales de FLACSO, desarrolla este punto con mayor detalle y claridad.
42
(ABAPPRA) cooperativa y la banca pública. Bolsa de Comercio Organización representativa de
agentes participantes en el mercado de capitales de Capital Federal.
Comercio Cámara Argentina del Comercio (CAC)
Organización representativa del conjunto del sector.
Construcción Cámara Argentina de la Construcción (CAC)
Organización representativa del sector, con liderazgo en las grandes constructoras.
Servicios públicos
Asociación de Empresas de Servicios Públicos Argentinos (ADESPA)
Organización de reciente creación, a partir de la privatización de los servicios públicos.
Pequeña burguesía
Asamblea de Pequeños y Medianos Empresarios (APYME)
Organización relativamente reciente, representativa del sector independientemente de su sector de actividad.
Confederación General Económica de la República Argentina (CGE)
Organización representativa del sector, independientemente del sector de actividad, creada por Perón.
Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME)
Organización representativa del sector, con mayor presencia de empresas ligadas al comercio.
Trabajadores
Ocupados
Confederación General del Trabajo (CGT)
Organización histórica de los trabajadores argentinos, de mayor representatividad.
Central de los Trabajadores Argentinos (CTA)
Organización de reciente creación, más combativa que la CGT, con mayor representación entre los sectores estatales.
Desocupados
Polo Obrero (PO) Organización ligada al Partido Obrero.
Corriente Clasista y Combativa (CCC)
Organización ligada al Partido Comunista Revolucionario.
Federación de Tierra, Vivienda y Hábitat (FTV)
Organización originalmente ligada a la CTA.
Este mapa general de organizaciones nos dará la guía para los capítulos que
siguen. Es necesario hacer algunas aclaraciones. En primer lugar, no hemos considerado
organizaciones ligadas a profesionales y técnicos. Esto se debe a que existe una
43
multiplicidad y disgregación de entidades representativas, difícil de estudiar, y al hecho
de que estas entidades cumplen en muchos casos una función de control del ejercicio de
la profesión (colegios profesionales), asignada por ley, que confunde sus funciones
representativas y las regulativas en el marco del mismo rol corporativo. En segundo
lugar, sólo para el caso de los capitalistas hemos distinguido entre sectores de actividad.
Esto se debe a que, como afirmamos, esta clase social cuenta con mayores recursos y
poder, así como capacidad de definir intereses específicos en relación a las definiciones
de políticas, lo que hace que sus intereses diferenciados sean tomados en cuenta de
modo privilegiado.
En tercer lugar, tampoco consideramos organizaciones de trabajadores
informales, puesto que si bien éstas existen a niveles de lugar de trabajo, no hay
entidades representativas a nivel nacional. La CTA cumple parcialmente esta función, y
será considerada en estos términos. En cuarto lugar, no creemos que se pueda hacer un
estudio satisfactorio de todas estas organizaciones en su compleja articulación jurídica,
social y política a lo largo del tiempo: nos interesan aquí sólo en la medida en que
expresan intereses de ciertos grupos sociales respecto de ciertas políticas, y en ese único
sentido se las estudiará. En quinto lugar, no suponemos que este listado agote las
entidades representativas, y en el análisis de los capítulos siguientes posiblemente
debamos incorporar algunas otras, según el caso.
En el marco de esta investigación, y pesar de reconocer las diferencias
conceptuales de cada nominación, se utilizan como sinónimos las locuciones clase
social, grupo social y actor social. Hablar de grupo social indica adecuadamente que se
consideran colectivos dentro de la sociedad, y no individuos, pero carece de precisión
respecto de qué conjunto social específico se trata. Utilizar clase social resulta más
adecuado en este sentido, ya que la clase social está definida por la posesión y control
sobre activos y recursos específicos. Sin embargo, nos interesa estudiar los procesos de
intervención en el espacio público de estas clases, cuyas expresiones particulares,
incluso contradictorias, pueden entrar en conflicto con una definición amplia de clases
sociales. La dimensión de agencia colectiva aparece como de vital importancia, y por
ello la designación de actor social es útil. No obstante, no podemos recurrir
44
exclusivamente a este último término porque no da cuenta de la base específica sobre la
cual se definen los colectivos en cuestión. Tanto la denominación de actor social como
la de clase social remiten a tradiciones específicas de las ciencias sociales, que aportan
directa o indirectamente a esta investigación. Pero tratar de dar cuenta de sus respectivas
variaciones y debates sería demasiado extenso de reseñar en este espacio, y por ello se
las usa como aproximaciones a la determinación de los grupos sociales considerados.
Este conjunto de organizaciones articula en el espacio público demandas,
intentando definir en cada momento cuál es exactamente el problema al que se enfrenta
y qué soluciones darle. En la medida en que nos interesan las definiciones de política
económica que afectan al conjunto de la sociedad, no nos enfocamos en sus demandas
sectoriales particulares, sino en aquellas que se enfocan en problemas más generales. La
definición de qué es un problema general y cómo resolverlo a favor de la sociedad, será
materia de disputa entre los diferentes grupos sociales, que buscarán a través de diversas
estrategias participar o imponer sus interpretaciones. En la medida en que las presiones
sean ejercidas, se harán visibles en acciones públicas, que contribuirán a definir el
rumbo de las decisiones en materia de política económica.
Al hablar de coalición política-económica, nos estamos refiriendo, en primera
instancia, al conjunto de grupos sociales que coincide en su postura respecto de una
decisión o conjunto de decisiones de política pública. Para ello es necesario que los
grupos sociales expresen públicamente su postura en relación a las decisiones de
políticas tomadas en cuenta. No se estudian en la presente investigación las posibles
expresiones no públicas de interés en ciertas medidas: si existiese un grupo oculto al
conjunto de la sociedad que estuviera incidiendo en la toma de decisiones, por sus
propias características resulta imposible de investigar con la información disponible.
Aunque no es descartable a priori la existencia de complots o conjuraciones secretas en
la toma de decisiones (la historia cuenta con ejemplos que muestran lo contrario), es
extraño que estas intrigas no tengan alguna relación con fenómenos observables, y por
ende, considerados dentro de esta investigación.
Tomamos en cuenta una definición amplia de coalición político-económica. No
es condición necesaria que el conjunto de grupos sociales se reúna en una asociación ad
45
hoc, ni que actúe de común acuerdo; la simple coincidencia respecto de la decisión es
tomada aquí como una coalición (de intereses) de grupos sociales. Por supuesto, si
existiera tal sociedad o acuerdo explícito, la coalición tiene un grado de fortaleza mucho
mayor al de la simple coincidencia: es condición suficiente, pero no necesaria.
Aunque sabemos que los diferentes grupos sociales se expresan públicamente por
diferentes motivos e intereses, nos interesa aquí enfatizar las referencias materiales de
estos últimos, dado que se trata de una investigación que indaga –justamente- la relación
entre intereses de grupos sociales y cambios en la distribución material sobre esos
mismos grupos. En todo caso, sabiendo que pueden existir relaciones contradictorias
entre intereses referidos a la acumulación y otros tipos de intereses, asumimos que estas
relaciones no pueden darse a nivel colectivo de un modo sistemático sin que exista una
situación de dominación o subordinación.
Se estudiará para cada decisión de política económica cuál fue la coalición que
apoyó o impulsó (mediante sus declaraciones y acciones), y qué grupos sociales
quedaron fuera de ella. En caso de existir una coalición que sistemáticamente haya
apoyado o impulsado las decisiones tomadas, se la considerará coalición gobernante.
2.4. ESTADO, SOCIEDAD Y ACUMULACIÓN
Recuperando lo desarrollado hasta aquí, hemos visto que la acumulación se desarrolla
guiada por ciertos parámetros y tensiones; estos límites en los que se despliega son
definidos en gran medida por las decisiones de política (económica); estas decisiones
son fruto de un conjunto de presiones (explícitas o no) de actores sociales; estas
presiones emergen –aunque no estén determinadas- por las tensiones de la estructura
social. La estructura social, en la medida en que se define sobre la base de acceso y
control de ciertos activos y recursos, es modificada por la propia acumulación. Tenemos
entonces que la acumulación tiene una relación de imbricación con la conflictividad
social y política, y su separación sólo puede ser analítica, nunca ontológica.
46
Nos interesa pensar aquí la relación entre gobierno y sociedad, para completar la
propuesta comprensiva de relación entre las políticas públicas y la acumulación a través
de grupos sociales definidos a partir de las clases. Tal como lo hemos planteado, el
Estado está cruzado en todas sus dimensiones por los conflictos que atraviesan la
sociedad. Sin embargo, aún a la vista de esta interpenetración, pareciera que existe o se
sostiene una separación entre ambos términos de la relación. Y la pregunta que surge es:
¿cómo se relacionan los conflictos sociales con el Estado, y más en particular, con el
gobierno? De alguna forma, hemos insistido en las influencias de los diferentes actores
sociales sobre las decisiones del gobierno, veamos ahora la relación en un sentido
inverso.
No es posible pensar que un gobierno moderno responda monolíticamente y por
tiempo indefinido a un único grupo social (Lechner, 1978). Ello significaría no
considerar en ningún momento los intereses o los problemas de otros grupos sociales, y
la única forma de sostener tal prepotencia es con base en la fuerza. El modo de aplicar
esta estrategia por parte del grupo dominante es a través del establecimiento de
regímenes autoritarios, donde la coacción sea el recurso primario. No obstante, la
historia nos ha enseñado que incluso este recurso eventualmente se agota. Bajo
regímenes democráticos, el gobierno debe –aún cuando respondiera a los intereses de un
grupo en particular- intentar validar sus decisiones frente al conjunto de la población.44
En un régimen democrático, entonces, la mayor parte de la sociedad debe
considerar que las decisiones adoptadas son válidas, y de alguna manera implican una
mejora para el conjunto social, o al menos que no existe una alternativa a las mismas.
Siguiendo a Scharpf (1997: 153) la legitimidad de las decisiones de un gobierno puede
leerse desde sus input (sigue la voluntad del pueblo) o desde sus outputs (favorece el
bienestar del pueblo). Si el caso es que la primera forma de obtener legitimidad se
encuentra parcialmente opacada por la influencia privilegiada de ciertos grupos, al
menos la segunda tiene que estar presente.
44 Podemos llamar a estos regímenes como poliárquicos electorales (O’Donnell, 1997, siguiendo a Dahl). Los mecanismos de selección de los grupos capaces de acceder al gobierno implican su validación ante la sociedad mediante procesos electivos abiertos. Los partidos se vuelven organizaciones vitales para expresar proyectos.
47
Como dijimos, ningún grupo puede sostenerse indefinidamente con base
exclusiva en la coerción, aunque también es cierto que ésta puede cambiar de carácter,
transfigurar sus modalidades y no ser solamente coacción abierta. Según vimos antes,
los mecanismos de tipo más coactivo son potestad –aunque no excluyente- del Estado en
un sentido restringido, como sociedad política. En la medida en que el grupo social
privilegiado requiere el reconocimiento de legitimidad de la población, debe también
utilizar mecanismos de generación de consenso. Estos conjuntos de mecanismos son los
que Gramsci señala como coerción (dominación) y consenso (dirección) (Gruppi, 1976),
y en todo momento, el grupo o clase privilegiado combina ambos tipos de mecanismos
para legitimar sus proyectos.45 El acuerdo buscado puede ser simplemente pasivo (la no
confrontación) o tener una dimensión activa, siendo este último caso un ideal bajo un
régimen (democrático) que supone la elección abierta de proyectos de gobierno.
Si el consenso logra una dimensión activa, no puede ser pura dominación
ideológica o manipulación: los grupos sociales no privilegiados tienen que prestar su
consentimiento al proyecto del grupo con acceso favorecido al Estado. El logro de este
consenso es lo que Gramsci entiende por “hegemonía” (Kohn, 1991: 32). Ahora bien,
este consenso no puede ser construido sólo a nivel de gobierno (o Estado en un sentido
restringido): ¿qué pasaría con la conflictividad señalada, que cruza al conjunto de la
sociedad, desde un nivel estructural?
Las sociedades modernas cuentan con un complejo entramado de organizaciones
que ordenan y moldean los intereses de los sujetos sociales: sindicatos, cámaras
empresariales, iglesia, clubes, etc. Estas organizaciones son normalmente entendidas
como privadas, primero en el sentido que se fundan sobre intereses o necesidades
originalmente corporativos (propios de un grupo particular), y segundo por oposición al
carácter público –libre acceso, al menos potencial- del Estado (C. Pereyra, 1985). Estas
organizaciones dotan de densidad a la estructura política contemporánea, en una suerte
45 En lo que sigue trazaremos lineamientos conceptuales básicos para esta tesis, apoyándonos en las categorías de Gramsci. Sin embargo, es importante remarcar, no es nuestra intención zanjar densos debates teóricos. Se trata más bien de optar por un camino pragmático, definiendo algunas líneas interpretativas básicas para nuestro trabajo.
48
de “neocorporativismo pluralista” (Portantiero, 1981: 21).46 La relación del Estado no se
traza de modo “directo” con el pueblo representado en tanto átomos-ciudadanos, como
podía teorizar el liberalismo de los siglos anteriores, sino a través de la negociación con
una multiplicidad de organizaciones, representativas de intereses particulares. En todo
caso, como señalamos (sección 2.2), el Estado democrático debe validarse en un doble
circuito de representación: el electoral y el corporativo (Offe, 1992).
Ahora bien, si el ejercicio del gobierno se basa en la negociación con
instituciones y organismos que median con los intereses de grupos organizados en la
sociedad, ¿en qué punto se traza la separación entre gobierno y sociedad? El Estado, en
un sentido más amplio que el que venimos utilizando hasta el momento, se puede
entender como la conjunción de la sociedad civil y la sociedad política (gobierno, o
Estado en sentido restringido). La sociedad civil, e incluso en cierto punto, la propia
sociedad política (Thwaites Rey, 2004), están cruzados por conflictos entre los
diferentes grupos o clases, confundiéndose en espacios de ambivalencia. Por esto, es
posible entender a esta conjunción como un Estado ampliado (Chihu Amparán, 1991:
100-102; Portelli, 1976: 32-34). La clase o grupo dominante necesita recurrir al conjunto
de organizaciones del Estado en sentido amplio para legitimar sus proyectos ante la
sociedad. Debe rebasar los límites de sus intereses corporativos justamente para poder
satisfacerlos (Gramsci, 1975).
Resulta importante mantener esta idea en mente para el desarrollo de la presente
investigación. El estudio de las demandas y propuestas que sostienen en el espacio
público las organizaciones representativas de los grupos sociales definidos
estructuralmente, de acuerdo a como hemos desarrollado, tiene un vínculo orgánico con
las decisiones adoptadas por el gobierno en materia de política económica. No es posible
establecer una línea de separación profunda entre las decisiones tomadas en la cúspide
del Estado y los intereses expresados en la red de organismos sociales. Por un lado,
tenemos que considerar los múltiples vínculos de asociación entre sujetos intervinientes
46 A diferencia de la propuesta arriba mencionada, Oxhorn y Ducatenzeiler (1998) ponen en discusión la vigencia de ambos tipos de mediación sociedad-Estado, el neocorporativismo y el neopluralismo, como formas diferentes. No obstante, arriban a conclusiones no distantes de lo señalado por Portantiero. En el mismo sentido apunta Offe (1992).
49
en las organizaciones y en el gobierno, desde lo personal, lo ideológico, hasta lo
ocupacional, entre otras. Por otro lado, es relevante identificar la densidad con que
ambos, sociedad política y sociedad civil, se traban en múltiples presiones que definen
las orientaciones generales (o incluso específicas) de las decisiones tomadas con
aplicabilidad universal. Estas pugnas a veces son resueltas en la forma de una
negociación (primera dimensión del poder) y otras simplemente por consideraciones
implícitas (segunda dimensión del poder).
¿Dónde se separan exactamente sociedad civil y sociedad política cuando se
deciden los cambios en el salario mínimo en un consejo compuesto por cámaras
empresariales, sindicatos y poder ejecutivo? ¿Cómo excluir de las consideraciones de la
decisión de pagar la deuda externa las presiones cruzadas de la movilización en las
calles y la necesidad de crédito de ciertas empresas? Todos los actores sociales tienen
alguna capacidad de expresar sus demandas en el espacio público, y en todo caso, los
diferentes resultados dependen –entre otras cuestiones- de sus diferentes estrategias y
recursos. El gobierno, aún cuando tenga un sesgo de representación a favor de un grupo
o conjunto de grupos, no puede dejar de tomar en cuenta al conjunto de la sociedad.
En este sentido, existe cierta proximidad con la idea de legitimidad weberiana,
respecto de por qué atribuir validez a una autoridad y las decisiones por ésta tomadas
(Weber, 1964). Este autor resaltó la necesidad de obtener una adhesión activa por parte
de los sujetos sociales afectados por la decisión, y remarcó la relevancia de la dimensión
cultural. Sin embargo, existe una distancia significativa respecto de lo que venimos
conceptualizando: en el caso de la hegemonía gramsciana es imposible relegar el aspecto
estructural, incluso en un sentido material (Thwaites Rey, 1994). La hegemonía no es
puramente ideológica, y menos aún engaño: los grupos no privilegiados deben encontrar
en el proyecto de los grupos más poderosos algo que satisfaga sus necesidades, aunque
sea de modo incompleto, parcial o bajo una forma diferente.47 El grupo o clase
47 “(…) para imponerse, el grupo o combinación de grupos hegemónicos deberá también asumir ciertos compromisos con los subordinados, aceptar ciertas reglas de juego y admitir para ellos ciertos beneficios aunque, claro está, sin llegar tan lejos como para que se anule la condición económica que es privilegio del dominante” (Briones, 1988: 43).
50
dominante “(…) sólo puede lograr hegemonía haciendo concesiones a los intereses
materiales de las clases dominadas” (Emmerich, 1980: 15).48
Esto nos lleva al nudo gordiano de esta investigación, que es el vínculo entre la
acumulación y los intereses que la guían. Según consideramos ya, estos intereses se
expresan a través de las demandas de los diferentes actores sociales representativos
(organizaciones de la sociedad civil) de grupos o clases.49 Las decisiones de política
económica tomadas por el gobierno están necesariamente permeadas por las tensiones
entre los diferentes grupos, y esto es valioso toda vez que es la propia sociedad en sus
diferentes partes la que será afectada por las decisiones tomadas. La política económica
orienta la acumulación en cierto sentido, estableciéndole límites y oportunidades, que el
proceso de expansión del capital aprovechará, reproduciéndose y ampliándose al punto
de hacer evidentes sus propias restricciones. Los actores sociales que protagonizan el
proceso de acumulación, expresan estos obstáculos en forma de demandas en el espacio
público, o posturas respecto de las demandas de otros grupos. Para poder influir en los
objetivos de las políticas públicas, cada grupo debe “negociar” con otros en la defensa
de sus intereses, haciendo uso de los recursos de poder a su alcance.
Los “carriles” por los que la acumulación se guía (y que marcan temporalidades
específicas) son establecidos a través de decisiones políticas, fruto de la presión de
fuerzas sociales (los grupos o clases pugnando) que delimitan el proceso. “Podemos
definir en consecuencia a la modalidad de acumulación como manifestación concreta del
bloque histórico, en tanto expresión material del proyecto social sobre el que se basa la
hegemonía” (Briones, 1988: 86). La coherencia de la acumulación para con los intereses
de un grupo o conjunto de grupos sociales define la integridad del “bloque histórico”. La
regulación de esta coherencia –siempre precaria- involucra tanto el recurso del gobierno
48 Esto se puede plantear sin necesidad de renovar las pretensiones ontológicas sobre los intereses de los diferentes grupos sociales, es decir, aceptando que los intereses y proyectos no pre-existen a su realización, sino que se configuran en la propia práctica social, con base en la experiencia previa (cf. Bourdieu, 1997). 49 Entendemos que las demandas expresadas tienen alguna relación relativamente coherente con los intereses de cada grupo: asumimos que lo que cada grupo social “dice” a través de sus organizaciones, expresa aquello que busca o, al menos, no tiene una relación contraria. El supuesto es que no existen severos problemas de representación de intereses. Los problemas de representatividad son tratados en cierta medida en el capítulo 2.
51
y la toma de decisiones en su seno, como la negociación en el espacio de la sociedad
civil, a través de las múltiples organizaciones que la componen.
Por supuesto, pueden ocurrir diversas situaciones en las que esto no sea tan
evidente, y por supuesto, nunca es mecánico. Por un lado, el propio proceso de
acumulación privilegia el acceso y control de recursos por ciertos actores, que buscarán
nuevos ajustes institucionales a su situación, dado que rebasa los límites de su posición
original –cuando eran menos privilegiados. Esto genera disputas con grupos sociales
previamente dominantes, que utilizarán todos sus recursos para sostener sus privilegios
así como intentarán readecuar las lógicas de acumulación a sus intereses y posibilidades.
Por otro lado, los grupos subalternos procurarán obtener conquistas y se resistirán a
procesos que impliquen el deterioro de sus condiciones de vida. En la medida en que
puedan organizarse y desarrollar sus prácticas, obtener conquistas, implicarán un desafío
para todos los grupos privilegiados, se trate del grupo hegemónico o no. Estamos
hablando de la importancia del despliegue del propio patrón de acumulación y la
conflictividad (lucha de clases) que favorece.
Las formas en que estas tensiones y contradicciones se van resolviendo no
pueden ser previstas, sino que dependen –justamente- de las intervenciones y
negociaciones entre los diferentes grupos sociales en el sistema político.50 Parafraseando
a Mandel, el proceso de acumulación capitalista lleva necesariamente a crisis, bajo qué
esquema de acuerdos se sale de ella depende de la contingencia de la lucha de clases
(Mandel, 1985). Y agregaríamos: la propia persistencia de un patrón de acumulación
está atada a las contingencias de la lucha de clases, y como anverso, a la capacidad
hegemónica de las clases privilegiadas.
50 Portantiero (1982: 23-26) propone entender por sistema político el conjunto de instituciones y procesos políticos (gubernamentales o no) donde los grupos interactúan tomando decisiones globales, asentando pactos. Sería el espacio donde operan las mediaciones entre sociedad civil y sociedad política.
52
3. CONFLICTOS , DECISIONES POLÍTICAS Y PATRÓN DE ACUMULACIÓN EN ARGENTINA
3.1. ANTECEDENTES
Existen, para el caso argentino, al menos tres estudios profundos en la clave que
venimos proponiendo, sobre la etapa de industrialización y sus conflictos. Los estudios
de Portantiero y O’Donnell abonan a la idea que durante años que van de la caída de
Perón (1955) hasta el golpe militar del Proceso de Reorganización Nacional (1976)
existió una suerte de “empate hegemónico” (O’Donnell, 1977, 1982; Portantiero, 1977).
Esta idea cristaliza teóricamente la situación de las dos décadas en las que se suceden
golpes militares, gobiernos semi-democráticos y procesos de movilización popular. Se
trata de una situación en la cual el empate es doble: por un lado, ningún grupo logra
imponer su proyecto de modo duradero (empate entre clases dominantes y dominadas);
y por el otro, ninguna fracción entre las clases dominantes logra subordinar a las otras
(Emmerich, 1980: 75). Ningún grupo puede imponer su proyecto, pero existen grupos o
alianzas de grupos que pueden vetar al del resto. Se crea una situación que en la que se
dificulta avanzar en un proceso de modernización capitalista –debido al corte horizontal
entre los grupos dominantes- que obliga a las clases privilegiadas a recurrir a formas
abiertas de dominación (golpes) para intentar aplicar su proyecto.
Más próximo a nuestros intereses de investigación, O’Donnell propone en su
artículo de 1977 la idea del “péndulo” de la gran burguesía, tratando de dar una
explicación política de los ciclos descritos por la literatura de la restricción externa.
Según el autor, se podría distinguir entre 4 grandes grupos en la sociedad argentina
durante la ISI: la gran burguesía (industrial y concentrada, sin distinción por el origen de
capital), la burguesía rural (agrupa al conjunto de los productores del agro), la pequeña
burguesía urbana (empresarios industriales ligados al mercado interno) y sectores
populares (básicamente, clase trabajadora). La fase de expansión sería iniciada por las
políticas favorables al mercado interno que son fruto de la presión de la alianza débil
compuesta por la pequeña burguesía urbana y los sectores populares. La base objetiva de
esta alianza está en el aumento del salario, que eleva los ingresos de los segundos a la
vez que compone la fuente de demanda interna más significativa para la primera. La
53
gran burguesía obtiene también ciertos beneficios de esta expansión, gracias a la mayor
demanda y a la captación directa de recursos del Estado.
La expansión de la actividad, que deja marginada a la burguesía rural, vuelve
operativa la restricción externa: es decir, comienzan a escasear las divisas. La gran
burguesía es la principal demandante de divisas (debido a su intensidad de uso de bienes
de capital e insumos intermedios), y es por ello la que más sufre de esta restricción. Al
hacerse probable este escenario, incluso antes de efectivizarse, la gran burguesía
abandona su apoyo implícito a la política expansiva y se alía a la burguesía rural para
presionar por políticas restrictivas (péndulo). Las medidas de estabilización y
liberalización mueven el tipo de cambio a niveles que favorecen al sector más
productivo, permitiéndole acceder nuevamente a mercados externos y continuar con la
acumulación. Los sectores populares ven sus ingresos licuarse, y por ello su demanda
cae, afectando directamente a la pequeña burguesía. Este movimiento pendular de la
gran burguesía operó quebrando una y otra vez la posibilidad de modernización
capitalista mediante la alianza “superior” con la burguesía rural.
El especial énfasis prestado a las organizaciones corporativas de la sociedad
civil, y en particular, a las cámaras representativas y los sindicatos, logran dar cuenta de
la vida política y los cambios en el patrón de acumulación de modo integral. Cavarozzi
(2002) complementa este análisis a través de la consideración de las expresiones
políticas concretas que estas alianzas tomaban para obtener control del aparato estatal.
Su punto de partida es la proscripción del peronismo como fuerza legal, que habría
inducido a las clases populares a presionar de modo extrainstitucional para
salvaguardarse del dominio ejercido institucionalmente por las diferentes fracciones de
la burguesía. Con base en esta dualidad en la disputa política, las distintas fuerzas con
acceso al gobierno tomaban parcial nota de estas demandas, para adoptarlas o atacarlas.
El autor analiza las tensiones de los partidos políticos y las fuerzas armadas en relación a
esta situación.
No parece trivial enfatizar aquí algunos puntos, para ponerlos en relación a
nuestra investigación. En primer lugar, y como resulta evidente, estos autores explican la
inestabilidad política de la etapa a partir de las presiones cruzadas de grupos sociales
54
definidos a partir de una estructura social y económica. En este sentido, estos estudios
resultan el antecedente teórico y metodológico más importante de la presente
investigación, aún cuando, de acuerdo a nuestros intereses, consideraremos a grupos
sociales levemente diferentes.
En segundo lugar, los autores definen pautas generales de programas de gobierno
más o menos estables en los distintos conjuntos de actores, sin enfocarse en sus intereses
respecto de las decisiones políticas particulares. Es decir, la discusión parece centrarse
en alcanzar el control del gobierno (o una influencia considerable sobre el mismo).
Naturalmente, si se pretende dar cuenta de procesos de largo plazo, es necesario hacer
esta generalización. En nuestro caso, podremos detenernos sobre un conjunto de
decisiones para analizar las posiciones más específicas, y por lo tanto no necesitamos
recurrir a establecer programas de gobierno relativamente fijos.
En tercer lugar, las presiones sociales (institucionales o extrainstitucionales)
estudiadas expresan las dificultades de generar un consenso político sobre el patrón de
acumulación. A raíz de esta dificultad se explica la recurrencia de golpes cívico-
militares y gobiernos autoritarios como salida coactiva a la falta de consenso. Esta
recurrente salida golpista parece haberse obturado –afortunadamente- desde la transición
a la democracia en 1983, lo que parecería indicar que este tipo de mecanismos no se ha
privilegiado desde entonces. Sin embargo, no puede olvidarse que el uso de la coerción,
en sus distintas formas, no es potestad exclusiva de los regímenes autoritarios: gobiernos
de democracia han recurrido sistemáticamente a la represión o la persecución judicial de
opositores, por mencionar las formas más evidentes.51 Incluso más, se ha señalado que
uno de los principales objetivos de la última dictadura fue forjar en la clase trabajadora
una disciplina de mercado, como principal vía de coerción indirecta, mecanismo que los
gobiernos posteriores se encargaron de consolidar (Canitrot, 1980; Piva, 2007). Con
todo, no debe tampoco desestimarse el hecho de que durante el período de estudio de
esta investigación, existe un lapso de fundamental importancia, la presidencia de
51 Massetti (2006) ofrece una buena interpretación en este sentido. Existe información documental y amplias estadísticas en el sitio de la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI), http://www.correpi.lahaine.org/
55
Duhalde, cuyo gobierno no fue elegido por el voto abierto (ver sección 2.2 del capítulo
2).
En cuarto lugar, aquella situación de imposibilidad de construir consensos sobre
el patrón de acumulación generaba una significativa inestabilidad. Esto motivó la citada
propuesta de Portantiero de empate hegemónico, como un delicado equilibrio que –tarde
o temprano- se habría de quebrar. De hecho, la gran burguesía industrial realizó un
intento de modernización capitalista sin la concurrencia de la burguesía agraria, durante
el gobierno de Onganía (1966-70). A partir de la imposibilidad de subordinar al capital
agrario, y la creciente conflictividad de los sectores populares, posiblemente se haya
logrado converger a un programa relativamente homogéneo, cuya aplicación se inicia
con el Proceso de Reorganización Nacional. El golpe de Estado de 1976 se vuelve de
esta forma inteligible, algo que no ocurre observando exclusivamente el plano
económico o el político. La alianza entre los grupos poseedores del capital más
concentrado, independientemente de su sector de actividad, aplicó un plan por el modo
de la violencia para modernizar, de modo excluyente, la economía argentina. Se
inaugura así una nueva etapa en el patrón de acumulación argentino, cuyas
consecuencias sociales serán difícilmente revertidas. En el sistema político se enfatizan
al extremo los mecanismos de coacción directa. Se produjo un proceso que Villareal
(1985) señaló como de homogeneización “por arriba” y fragmentación “por abajo” (ver
también Schvarzer, 1994). Veremos más adelante cuáles son principales cambios
operados en la etapa post-dictadura (sección 1.2 del capítulo 2 y sección 1 del capítulo
3).
3.2. MARCO TEÓRICO INTEGRADO
El presente capítulo ha intentado retomar, quizás con cierto eclecticismo, elementos de
diferentes enfoques y teorías para intentar un estudio del patrón de acumulación de
Argentina durante el período 1998-2008, con la intención de ligarlo a los intereses de
diferentes grupos sociales. La pregunta de investigación es, tal como la enunciamos
antes: ¿Cuál fue la coalición político-económica que permite explicar los principales
56
cambios en el patrón de acumulación de Argentina entre 1998 y 2008? El presente
marco teórico definió qué son las coaliciones político-económicas (A) y el patrón de
acumulación (B), para luego explicar cómo se da la relación causal entre ambas (A �
B).
Hemos definido las dimensiones bajo las cuales es posible realizar un estudio del
patrón de acumulación, en el sentido más económico del concepto. Es necesario lograr
una descripción teóricamente fundada de los aspectos centrales del modo en que la
acumulación se despliega y desarrolla sus propios obstáculos para expandirse. De
acuerdo a las características que la expansión de la actividad toma, es posible identificar
ciertos grupos sociales que se puedan considerar principales beneficiarios o principales
perjudicados. Este aspecto de la investigación eminentemente cuantitativo nos sirve de
base para identificar las principales vías de desarrollo y, quizás más importante aún, nos
sirve para identificar aquellas trabas que se erigen y dificultan la acumulación. El
capítulo 3 se aboca a describir y explicar los cambios en el patrón de acumulación
durante el período estudiado. La definición de esas trabas y la solución a las mismas no
es algo que esté predeterminado, sino que resulta de interpretaciones en pugna de los
diferentes actores.
La regulación del proceso de acumulación y la redistribución de ganancias y
pérdidas se basará en decisiones de políticas públicas de aplicación general para la
sociedad. Para cada política se realizará un análisis de los cambios en la distribución de
ingresos y riqueza para cada uno de los grupos considerados.52 Para ello se recurrirá a
datos agregados y estudios previos que ayuden a definir los efectos de cada decisión. No
obstante, pueden existir dificultades para definir con precisión para todos los casos (cada
decisión y cada grupo) por la interacción de diversas políticas a lo largo de un período
de tiempo, por lo que la visión de conjunto de los cambios operados en el patrón de
acumulación (capítulo 3) resultará vital importancia en este respecto. Desde el punto de
vista de la explicación de los cambios en el patrón de acumulación, resultan clave al
52 La distribución de ingresos y riqueza es un resultado de la interacción social y no la potestad exclusiva de uno u otro grupo. Por lo tanto, si bien la posesión de determinado quantum de riqueza o ingresos es un atributo de cada grupo, la distribución a nivel agregado es un resultado de la interacción entre los diferentes grupos, específicamente, en el campo de la acumulación.
57
menos 2 políticas: la de TCRA (capítulo 4) y la reestructuración de la deuda externa
pública, o política de “desendeudamiento” (capítulo 5).
Como ya hemos insistido, no será posible pensar que estas decisiones son
tomadas por el gobierno de modo aislado o plenamente autónomo: la emergencia de
problemas y sus soluciones resulta de la conflictiva disputa entre actores dispersos
dentro y fuera del gobierno. Nuestra investigación se enfoca en aquellos actores que no
se encuentran dentro del gobierno (aunque puedan tener sus representantes), y que
podríamos ubicar en la sociedad civil. Si siguiéramos una distinción más bien liberal,
creeríamos que se ubican en un espacio plenamente distinguible del gobierno; pero,
como hemos desarrollado, no creemos que tal distinción pueda realizarse
sustantivamente. Muchas determinaciones definidas en disputas en la sociedad civil
implican decisiones en el gobierno, y no encuentran plena explicación fuera de la mutua
imbricación.53 A los grupos sociales que coinciden en sus intereses respecto de las
decisiones políticas tomadas, los llamaremos coalición político-económica.
El estudio de algunas de las políticas clave para definir los lineamientos centrales
del patrón de acumulación puede ayudar a comprender qué actores colectivos fueron
privilegiados. En el caso de que un grupo social o conjunto de grupos sociales hubiera
logrado imponerse de modo sistemático en la toma de las decisiones centrales,
estaríamos frente a la conformación de una coalición gobernante, el núcleo de actores
colectivos cuyos intereses se imponen en las decisiones políticas, al margen de estar o no
representados en el propio gobierno.
Finalmente, probar la existencia de una relación de causalidad es problemática en
general (como ya nos señalara Hume, 2000), y especialmente en las ciencias sociales:
¿por qué o cómo podemos determinar que un fenómeno A causa un fenómeno B
(A�B)? ¿En qué sentido podemos decir que uno provoca al otro? Sin discutir el estatus
ontológico de la relación, sí podemos hacer algunas precisiones epistemológicas.
53 Los propios actores gubernamentales posiblemente no identifiquen presiones externas en la toma de decisiones, y las presenten como un resultado autónomo propio. Sin menosprecio de la elaboración técnica de las decisiones, y el peso de las propias trayectorias personales, estamos insistiendo aquí que ciertos intereses son tomados en cuenta incluso cuando no se lo hace de modo explícito.
58
Primero, tiene que existir una relación de asociación entre ambos fenómenos: no
puede ocurrir que los cambios en el estado de uno no afecten al estado de otro; de lo
contrario i. no habría asociación alguna o ii. existirían otros fenómenos causales
concomitantes no considerados. En nuestra investigación, deberíamos encontrar una
relación de asociación entre la expresión de intereses en determinado sentido y cambios
en el patrón de acumulación en el mismo u otro sentido. Dado que consideramos
diversos grupos, siempre debe existir al menos uno de ellos que exprese su interés en
que se produzca el cambio en el patrón de acumulación en el sentido efectivamente
verificado.
En segundo lugar, esto nos lleva a pensar en la naturaleza de la relación de
causalidad, como suficiente o como necesaria. Por un lado, según nuestro planteo, no
alcanza con que un grupo o conjunto de ellos manifieste su interés para que un cambio
se produzca en el patrón de acumulación: debe existir una decisión de política
económica tomada por el gobierno que exprese esos intereses. Por otro lado, no puede
ocurrir que varíe el patrón de acumulación sin verificarse algún cambio en las demandas
de alguno o varios de los grupos: no puede ser que ningún grupo manifieste interés en
cierto cambio del patrón de acumulación y éste se produzca. Es decir, la existencia de
expresiones de interés de cierto grupo o grupos respecto de un cambio es condición
necesaria pero no suficiente de un cambio en el patrón de acumulación.
En tercer lugar, no es posible que todos los factores considerados en el
antecedente varíen en el mismo sentido. Para nuestra investigación, esto significa que no
puede ocurrir que todos los grupos se manifiesten interesados en un cambio del patrón
de acumulación en el mismo sentido, puesto que si así ocurriera, no sería posible
asociarlo al interés de ninguno de ellos: bien podría ocurrir que estuviera cambiando por
otro motivo no considerado en la investigación.
En cuarto lugar, necesitamos de una expresión pública o del conocimiento
público del interés de los grupos para poder imputar la relación. Esto no significa
necesariamente la precedencia en el tiempo (manifestar el interés antes de que ocurra el
cambio en el patrón de acumulación), puesto que por razones de estrategia política,
dificultades en el reconocimiento de los intereses propios de los grupos, u algún otro
59
motivo, es posible que el interés se haga explícito luego del cambio. Sólo
consideraremos manifestaciones públicas del interés en determinado cambio, puesto que
de lo contrario deberíamos imputar intereses, lo que cuestionaría seriamente nuestra
investigación.
En quinto lugar, el vehículo visible de la relación causal se expresa en la toma de
una decisión por parte del gobierno. Como se explicó, no entendemos a éste como
completamente separado del resto de la sociedad civil, y por esto mismo, no es posible
pensar sus decisiones como autónomas (al menos en un sentido pleno) de los intereses
expresados públicamente por los diferentes grupos sociales. Para que la demanda de un
grupo social o conjunto de ellos se vuelva un cambio efectivo y significativo54 en el
patrón de acumulación, resulta imprescindible que se tomen decisiones con poder
coactivo que los validen y hagan efectivos: de lo contrario, permanece en el reino de los
deseos. Una salvedad importante es necesaria en este punto, en relación al poder
estructural del capital, cuyas precisiones tomamos en cuenta más adelante.
El análisis de economía política de estas decisiones puede considerar que las
decisiones políticas están condicionadas al menos por el marco institucional, por las
ideas o las ideologías (en sentido amplio) de los decisores, o por los grupos que
presionan (Hall, 1997). En la medida en que ninguno de los factores mencionados son
creaturas individuales, más allá de que existan decisiones individuales, éstas se toman en
vista a un contexto de elección en el cual se definen los límites de lo que es aceptable y
lo que no, al menos bajo la permanencia de cierto orden político (es decir, sin una
revolución). Las decisiones, tal como las estudiaremos, no son un resultado meramente
individual. Por otra parte, más allá de las restricciones institucionales, sea que se tomen
con base en una convicción o con base en un criterio técnico, las decisiones se toman a
la vista de un interés u objetivo, que puede ser de tipo general o de tipo particular.
Hemos descartado el primer caso, dado que el interés general siempre es un resultado de
la interacción entre diferentes visiones en disputa. Por lo tanto, y según nuestro enfoque,
54 Todos los grupos sociales, en tanto agentes económicos, tienen posibilidades de tomar decisiones particulares que producen efectos marginales sobre la acumulación a escala agregada. Algunas unidades económicas, por su propio tamaño, producen efectos muy importantes con sus decisiones particulares. Sin embargo, en ningún caso pueden definir por su propia cuenta, y sin mediar la decisión política, sobre grandes variables macroeconómicas como el tipo de cambio, por ejemplo.
60
las decisiones se toman siempre en vista de los intereses de ciertos grupos sociales
particulares: incluso si éstos no operan de modo directo sobre la toma de decisiones. Por
lo tanto, existe siempre una asociación entre las decisiones tomadas y los intereses o las
demandas de diferentes grupos sociales: nuestra investigación se enfoca en las
decisiones relativas al patrón de acumulación y su relación con los intereses de ciertos
grupos ya definidos (aunque pudieran existir otros grupos igualmente interesados, cuya
consideración escapa a esta investigación).
Por lo tanto, podemos postular una relación de causalidad en el siguiente sentido:
Intereses de ciertos grupos en la sociedad civil, que estructuran un campo de problemas
y soluciones (causa)
↓
Decisión sobre política pública
↓
Cambios en la distribución de ingresos y riqueza (efecto)
Con base en qué intereses se privilegian en la decisión de política económica
tomada y qué efectos ésta genera, trataremos en cada caso de precisar qué grupo social o
conjunto de ellos (coalición político-económica) resultó predominante. No es posible
tomar en cuenta sólo la expresión de cada grupo, porque esto podría confundir: i. el
interés del grupo con una relación de dominación o subordinación por la cual éste se
expresa en un sentido que no le resulta el más conveniente; ii. la falta de recursos del
grupo para dar cuenta cabal de su interés; iii. la consideración estratégica por parte del
grupo al expresarse de otros intereses no ligados a la decisión en cuestión. La
consideración del efecto “real” de la decisión permite minimizar estos errores, aunque
no los elimine por completo: es posible cruzar la postura del grupo con el resultado
efectivo. Pueden darse diversos casos, según sea la postura expresada por cada grupo
social y los efectos que sobre estos se verifican a posteriori:
61
La matriz 1 permite asociar la expresión de cada grupo respecto de una decisión
particular y el efecto que ésta genera, de modo de identificar las distintas situaciones
(ubicar los grupos en las casillas) en cada caso (decisión). Los casos ubicados en la
diagonal (1, 5 y 9) no ofrecen problemas: se trata de la correcta previsión de cada grupo
respecto de los efectos de la decisión sobre su situación, y la adecuación de su estrategia
de presión pública. En tales casos, podemos asumir que los errores antes mencionados
son mínimos.
Matriz 1 . Coalición político-económica
Efecto “real” de la política: cambio en la situación del grupo respecto de la distribución de ingresos y riqueza
Mejora Empeora No cambia o no es claro
Expresión pública del grupo en relación a la política
A favor
El grupo prevé correctamente el
efecto de la decisión (1)
Error de predicción, interferencia de otras
decisiones u otros motivos //
dominación o subordinación
(2)
Error de predicción, interferencia de otras
decisiones u otros motivos
(3)
En contra
Error de predicción, interferencia de otras
decisiones u otros motivos //
dominación o subordinación
(4)
El grupo prevé correctamente el
efecto de la decisión (5)
Error de predicción, interferencia de otras
decisiones u otros motivos
(6)
No se expresa
El grupo aprovecha una situación de poder estructural
(7)
Error de predicción, interferencia de otras
decisiones u otros motivos //
dominación o subordinación
(8)
El grupo prevé correctamente el
efecto de la decisión (9)
Fuente: elaboración propia.
En las casillas donde no hay coincidencia entre la expresión de interés y el efecto
de la política (2, 3, 4, 6, 7, 8), es posible que exista un error de predicción (el grupo
62
asume que ocurrirá algo que lo lleva a expresarse de tal modo, pero finalmente no ocurre
tal cosa) o estén interfiriendo otras decisiones (la predicción del efecto fue correcta, pero
se tomaron además otras decisiones que cambiaron el efecto neto final) u otros intereses
(el grupo considera otros motivos que lo llevan a no expresar públicamente su interés en
la decisión sobre la política en cuestión). En todos estos casos, a menos que el propio
grupo lo reconozca en algún momento, no es posible imputar una razón única al
“desajuste” entre expresión y efecto.
En particular, los casos 2, 4 y 8 pueden expresar –además de errores de
predicción o interferencia- situaciones de dominación o subordinación, donde el grupo
toma una postura que no se condice con los efectos de la política en cuestión. Si la
decisión lo perjudica y éste no expresa públicamente una postura (8), es posible que el
grupo esté en una relación tal que se encuentra impedido expresar sus intereses (2°
dimensión del poder). Podemos encontrar como indicios de esta situación la expresión
esporádica de los intereses del grupo o su mención lateral en contextos ajenos a la
consideración de la política, y particularmente la falta de organizaciones representativas
del grupo social (el caso de los trabajadores informales es particularmente claro en este
sentido). Los casos 2 y 4, en los que el grupo se expresa en contra de sus propios
intereses, resultan más complejos (3° dimensión del poder), puesto que deberíamos
imputar el interés del grupo asociado exclusivamente a la consideración del efecto de la
política en cuestión, eludiendo otros posibles elementos de la toma de postura
respectiva. Será necesario prestar particular atención a estos casos.
Existe, finalmente, un caso especialmente interesante, que es aquel en que la
política mejora la situación del grupo pero éste no se expresa públicamente en relación a
la misma (7). En este caso, es muy probable que estemos ante la situación de un grupo
con poder estructural, que le permite inducir a la decisión sin necesidad de expresarse.
No podría ocurrir, según nuestro planteo, que grupos de trabajadores se ubiquen en esta
situación. En caso de encontrar algún grupo de la clase capitalista, deberemos analizar
con detenimiento si se trata o no de una situación de este tipo.
En todos los casos puede existir una asociación espuria de expresión y efecto,
pero no sería esperable que esto ocurra de modo sistemático en la decisión de más de
63
una política; de lo contrario, estaríamos ante un error de especificación en nuestro
planteo.
Entenderemos que la coalición político-económica que logra imponer sus
intereses efectivamente es aquel conjunto de grupos sociales que se expresa a favor de la
política y su situación realmente mejora, pero también aquellos cuya situación mejora y
no se expresaron al respecto (poder estructural). Excluimos a aquellos grupos que se
expresan a favor y su situación empeora (2), aquellos que se expresan a favor y su
situación no cambia o no es claro (3), y aquellos que se expresan en contra y su situación
mejora (4). En estos casos, se puede tratar de errores de predicción o interferencia de
otras decisiones u otros intereses, además de situaciones de dominación o subordinación.
Los casos 2 y 3 son una exclusión importante en relación a la coalición que
hubiéramos definido en caso de considerar sólo la postura del grupo, eludiendo el efecto
“real”. Si la postura del grupo es resultado de falta de conocimiento pleno de los efectos
o se trata de una imposición externa, la exclusión no parece ser problemática. Sin
embargo, es una posibilidad que el grupo esté apoyando la política con conocimiento de
sus efectos y sin ser objeto de influencia o dominación por parte de otro grupo, debido a
que puede resultar estratégico apoyar la política más allá de su efecto, por favorecer al
grupo en relación a otro tema o decisión. Esta posibilidad se ve minimizada si
consideramos el estudio de un grupo de políticas clave: sería al menos problemático que
un grupo apoye sistemáticamente decisiones que no lo favorecen sin presiones externas
de ningún tipo y con pleno conocimiento.
El caso 4 también podría tomarse como una elección estratégica del grupo, que
no revela sus “verdaderos” intereses: no obstante, nuevamente, sería extraño que el
grupo pueda beneficiarse sistemáticamente de las políticas mientras se opone a ellas. Por
otra parte, no podemos considerar que porque exista un cambio en el patrón de
acumulación que beneficie a un grupo determinado, éste sea resultado de una decisión
tomada con base en los intereses de este grupo. La afirmación del consecuente (cambio
favorable para un grupo) no nos permite afirmar el antecedente (interés del grupo en tal
cambio), un error lógico conocido como modus tollens. Las decisiones de política
tomadas a favor de los intereses de un cierto grupo pueden provocar cambios favorables
64
a otros grupos. Por ello, no consideraremos como parte de la coalición que define las
políticas a todos aquellos que resulten beneficiados por estas decisiones.
El siguiente capítulo da un marco histórico del período bajo estudio, básico para
la comprensión de los capítulos posteriores. El capítulo tercero se dedica al análisis del
patrón de acumulación y sus principales cambios, definiendo grandes beneficiarios de
estos cambios. Concomitantemente, se distinguen dos de las principales políticas
públicas que son modificadas durante este período y sirven para examinar los cambios
en la coalición gobernante. Los capítulos 4 y 5 se aprovechan de la matriz aquí
presentada para evaluar estas dos políticas públicas específicas, definiendo sendas
matrices de coaliciones político-económicas. Estos capítulos aprovechan las fuentes
hemerográficas disponibles para analizar las expresiones de interés de los grupos en
relación a las políticas evaluadas. Se recopilaron 8,861 páginas de noticias relativas a
estas políticas, y se las procesó utilizando el software Atlas.ti, codificando a partir de
demandas y posturas por cada grupo social. Los capítulos 4 y 5 son el resultado de ese
análisis.
65
CAPÍTULO 2. MARCO HISTÓRICO
Para poder adentrarnos en el estudio de los cambios en las políticas y sus efectos sobre
el patrón de acumulación, y relacionarlo con los intereses y demandas de los distintos
grupos sociales, es necesario tener detalle de los eventos desarrollados en el período. La
intención de este capítulo es dar una pauta del recorrido histórico a analizar en esta tesis.
Los capítulos siguientes se enfocan en el estudio de aquellos cambios.
El presente capítulo da cuenta de los eventos más importantes relacionados con
el tema bajo estudio. Se privilegian los aspectos ligados a las políticas económicas y los
cambios en los distintos gobiernos. Para ello, se ofrece una explicación general de
situaciones históricas concretas. El resultado de la lectura de este capítulo debe ser una
comprensión general del patrón de acumulación neoliberal para Argentina y sus
diferentes etapas. Asimismo, debería aclarar quiénes son los diferentes actores políticos
(a nivel de gobierno y a nivel de organizaciones) y cuál es su grado de representatividad.
Se divide el capítulo en 3 grandes partes. La primera de ellas desarrolla las
principales características del patrón de acumulación neoliberal, describiendo primero
los cambios en el mundo y en la región (sección 1.1), luego en el país (sección 1.2), para
proponer a la Convertibilidad como el epítome de la etapa (sección 1.3). Esta parte es
importante para comprender el marco histórico en que se inscribe el período bajo estudio
en esta tesis, y sienta las bases para la comprensión de las características particulares del
patrón de acumulación (capítulo 3).
La segunda parte se enfoca en el relato general de los sucesos acontecidos
durante el período bajo estudio. Se divide en 4 secciones. La primera de ellas se enfoca
en el despliegue de la crisis, mientras que las siguientes se guían por los cambios
acontecidos a partir de los distintos gobiernos. Esta parte funciona como marco de
referencia para el estudio de los intereses que guiaron la aplicación de determinadas
políticas y sus principales efectos (capítulos 4 y 5).
66
La tercera parte, finalmente, se encarga de señalar cuáles serán las entidades
analizadas en los siguientes capítulos y a qué sector social representan. Se presentarán
además las principales disputas por la representatividad de estas asociaciones durante el
período bajo estudio.
1. EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL
Existe cierta coincidencia en que los años setenta marcan un cambio de la situación
mundial y nacional. Resulta materia de extenso debate trazar las continuidades y
rupturas en el patrón de acumulación y en el sistema político a partir de la última
dictadura cívico-militar (1976-83). No trataremos de zanjar tal debate aquí en unas
cuantas líneas, sino más bien trazar algunas generalidades que permitan situar la
trayectoria histórica del país, para una mejor comprensión del período bajo estudio
(1998-2008).
1.1. EL MUNDO Y AMÉRICA LATINA
Poco antes de finalizar la segunda guerra mundial, se firma un tratado en Bretton Woods
que dará origen a las instituciones que regularán el intercambio financiero y monetario a
nivel mundial: una arquitectura financiera mundial.55 Como expresión de los resultados
de la guerra, que habían hecho explícita la hegemonía internacional de Estados Unidos
(Block, 1989; Hobsbawm, 2003), estas instituciones muestran la distribución de poder
de aquel momento: la potencia norteamericana guarda para sí el poder de veto en todas
las instituciones financieras, a través de una representación proporcional superior al
resto de los países (Brenta, 2008). Se distribuyeron diferentes funciones entre las nuevas
instituciones, entre las que se destaca (por su relevancia para este trabajo) el rol del FMI
en compensar desequilibrios coyunturales de balanza de pagos. El arreglo monetario
acordado intentaba otorgar cierta estabilidad a los intercambios: se constituía al dólar
como moneda de referencia a nivel mundial, y se le daba a éste una paridad fija en 55 Estamos refiriéndonos por “arquitectura financiera mundial” al conjunto de arreglos y acuerdos que definen las características generales de funcionamiento del sector financiero a nivel mundial.
67
relación al oro. Los intercambios internacionales podían realizarse en dólares, teniendo
por respaldo las reservas de Fort Knox.
Este esquema comienza a resquebrajarse a fines de los sesenta, como resultado
de diversos cambios acontecidos a nivel mundial. Vale la pena remarcar las dificultades
de competitividad de Estados Unidos en relación a Japón y Alemania, que harán más y
más pesada la carga de un tipo de cambio fijo (dólar-oro). Esta situación desencadenará
la declaración de inconvertibilidad del dólar en 1971, y su posterior devaluación, que
generarán un contexto internacional donde la estabilidad dejaría de ser la regla. Esto es
importante en especial para los países periféricos, pues su deuda suele estar nominada en
moneda extranjera, quedando expuestos a las fluctuaciones de las monedas de
referencia.
La presión creada por los eurodólares (dólares creados por expansión secundaria
en bancos con sede en Europa) y los petrodólares (liquidez generada a partir del
aumento de los precios del petróleo por parte de la OPEP) impulsaron un fenómeno
inflacionario a nivel mundial. Sin embargo, y al mismo tiempo, tuvieron el efecto de
elevar la liquidez mundial (gracias a la previa declaración de inconvertibilidad del
dólar), lo que redujo las tasas de interés reales a niveles negativos. Ante la falta de
opciones rentables en los países centrales (debida a una caída en la tasa de ganancia), los
bancos decidieron desarrollar un mercado de deuda en –la siempre ávida de fondos-
América Latina. El resultado fue un fuerte impulso al endeudamiento en la región, a
tasas de interés reales negativas. Se inauguraba la fase latinoamericana de la expansión
del mercado mundial de capitales.
Esta coyuntura cambió con la llegada de Paul Volcker a la Reserva Federal de
EUA en 1979, entendida por muchos como el acto de toma de poder del sector
financiero a nivel mundial, inaugurando abiertamente la etapa neoliberal a través del
“shock Volcker” (Panitch y Gindim, 2005). Se trató de una elevación repentina de la
tasa de interés de los bonos de la Reserva Federal, que oficia de unidad de referencia a
nivel mundial como piso de las tasas de interés, por considerárselo el bono más seguro.
América Latina se sumirá durante los ochenta en la crisis de la deuda, de la que no podrá
68
salir sino hasta fines de esa década, a través de las negociaciones del plan Baker y el
plan Brady (Bulmer-Thomas, 1998).
A nivel mundial, la salida de los acuerdos de Bretton Woods inaugura una nueva
etapa, donde las instituciones financieras jugarán un nuevo rol, y cuya característica
central será el desarrollo del sector financiero. La caída de la tasa de ganancia en los
países centrales a fines de los sesenta representó un problema cuya solución se arbitró en
diferentes órdenes. En primer lugar, implicó una reversión política caracterizada por el
desmantelamiento de las instituciones del Estado de Bienestar. A partir de los ochenta,
con el advenimiento de los gobiernos neoconservadores de Reagan y Thatcher, la idea
de las reformas estructurales comienza a guiar la agenda a escala mundial (Hobsbawm,
2003). En segundo lugar, la necesidad de encontrar nuevas oportunidades de inversión
(rentables) en países periféricos traslada la presión de las reformas a estos países, que
deberán avanzar velozmente a la integración mundial a través de apertura,
desregulación, liberalización y reforma del Estado.
En tercer lugar, esta creciente integración a escala mundial permitió el desarrollo
de cadenas de valor a nivel global, donde la trasnacionalización de la producción es la
clave (Furtado, 1984). Se produce una nueva y profunda articulación del proceso de
valorización del capital productivo a escala mundial, trasladando parte de la producción
industrial a países periféricos, aunque reteniendo en los países centrales el control de las
cadenas de valor y la gestión de conocimiento (Astarita, 2006; Harvey, 2008; Pinazo y
Piqué, 2011). América Latina revitalizará su antiguo rol de proveedor de materias
primas y bienes salario, abaratando para ello su mano de obra y desprotegiendo sus
recursos naturales (J. Katz, 2000; Osorio, 2004; Sotelo Valencia, 2002).
En cuarto lugar, como parte de los anteriores procesos, se produce un
significativo desarrollo del mercado financiero (Chesnais, 2008; Duménil y Lévy, 2007;
Husson, 2008). En tanto se eleva la tasa de ganancia a través de reformas estructurales,
la clase capitalista cuenta con más recursos disponibles, cuya inversión no siempre
encuentra una aplicación productiva clara. La aplicación financiera de estos excedentes
ha originado sucesivas “burbujas”, tanto a través de la aglomeración sobre nuevas
oportunidades de inversión (las empresas de tecnología en los noventa, por ejemplo)
69
como a través procesos de fusiones y adquisiciones de elevada intensidad a nivel
mundial. Sin embargo, la naturaleza de este vínculo no es unidireccional: a medida que
aumenta la intensidad de capital, la creciente magnitud de los proyectos de inversión
hace necesaria la participación del sector financiero, que requiere a cambio de pagos en
forma de intereses, que actúan como exacciones a la tasa de ganancia. Por otra parte, y
en la medida en que decrece la porción del ingreso generado apropiada por la clase
trabajadora, si bien se eleva la ganancia en el circuito de la producción, se introducen
dificultades en el circuito de la distribución. El mercado financiero, a través de los
préstamos personales, viene a cumplir aquí también una función económica (permitir la
valorización de la producción) y política (evitar mayor malestar social debido a la
pauperización).
De este modo, se genera una compleja imbricación de intereses, donde la clase
capitalista de conjunto emerge como ganadora. Los diferentes impactos de las ganancias
apropiadas por esta clase dependen de la distribución en términos de inversión
productiva, especulativa o de consumo. La “filtración” de ganancias hacia el sector
financiero y la creciente movilidad del capital –sin parangón en la movilidad del factor
trabajo- indujo a un crecimiento más débil y más volátil. La expansión de las
operaciones financieras ha superado con creces el crecimiento del producto y el
comercio mundiales. Al mismo tiempo, esta ofensiva contra las clases trabajadoras
significó la desarticulación de las organizaciones obreras, y un deterioro relativo de las
condiciones de vida de la población (Bakir y Campbell, 2006; Duménil y Lévy, 2007;
Harvey, 2008; Husson, 2008). Su aplicación corrió por la cuenta de un giro político
neoconservador (y neoliberal en lo económico) en las principales potencias, que en los
países periféricos se expresó como abierta dictadura en muchos casos.
En relación a los países periféricos, como ya dijimos, la expansión del mercado
financiero se afianzó sobre la base de importantes reformas, orientadas a favorecer la
movilidad internacional del capital. Parcialmente, la definición misma de país periférico
implica la imposibilidad de contar con una moneda que funcione como reserva de valor,
dado que su inserción en los circuitos mundiales funciona como un mecanismo de
permanente exacción de recursos a favor de los países centrales (Braun, 1973; Marini,
70
1973, 1978). La oferta de recursos escasos para estos países (capital y monedas fuertes)
actuó entonces como un incentivo fuerte a la aplicación de reformas. La entrada de
capitales a la periferia en fases de liquidez mundial ha significado un proceso de
creciente endeudamiento, pero también ha ocurrido esto último en la situación inversa:
cuando los fondos escasean, los países centrales elevan la tasa de interés, y aumentan la
exacción de recursos de los países periféricos (Grove, 1959; Prebisch, 1981). Esta
asimetría de poder provoca una macroeconomía muy diversa, donde los países
periféricos son los que tienen que lidiar con shocks que no causan (Carrera Troyano,
2004).
No se pueden despreciar, además, las presiones abiertas de los países centrales.
En este último sentido, la actuación de los organismos multilaterales de crédito, y en
particular del FMI, ha sido clave. Este organismo ha ido modificando su rol, pasando a
ocuparse cada vez de más áreas: con la excusa de controlar el riesgo de desequilibrio en
las cuentas externas, fue incorporando a sus recomendaciones diferentes tipos de
políticas. Concretamente, el FMI utilizó las condicionalidades de sus préstamos para
“inducir” las reformas estructurales en los países periféricos, utilizando sus necesidades
de recursos como mecanismo extorsivo (Brenta, 2008). La arquitectura financiera
mundial reconoce como condición casi excluyente para la obtención de crédito el
acuerdo con el FMI: organismos como el BM o el BID no prestan a menos que exista la
anuencia del FMI, los agentes privados tienden a escudarse tras esta reglamentación o
prestar a tasas usurarias. Aunque los préstamos del FMI no representen una gran parte de
la deuda de países de renta media como Argentina, el organismo posee un poder muy
importante.56
Veamos ahora los cambios estructurales producidos en Argentina en esta etapa.
1.2. ARGENTINA NEOLIBERAL
En materia económica, la dictadura argentina representa un cambio sustantivo respecto
del patrón de acumulación previo (Basualdo, 2006, 2007; Burachik, 2009; Canitrot, 56 Veremos la importancia del FMI en este sentido a lo largo del capítulo 5.
71
1980; Ferrer, 1998; Jeannot, 1991; Peralta Ramos, 1978).57 Con todas las interrupciones
y problemas, la industria pesada había logrado cierta expansión durante las dos décadas
que van desde la caída de Perón al golpe de Estado de 1976, exacerbando las
necesidades antes presentadas (capítulo 1, sección 1.2). En este sentido, las demandas de
la gran burguesía industrial comenzaron a tener mayor cercanía a las de las fracciones de
la industria tradicional (ligada a la cadena agroalimentaria): se les hacía necesario un
acceso fluido al mercado de capitales y a los mercados de bienes internacionales (Birle,
1997). La “separación” entre la expansión de estas ramas y la demanda interna
asalariada quebró un vínculo objetivo (base de la alianza del primer peronismo), y
facilitó la cercanía con las demandas de la gran burguesía agraria (que, por su parte,
comenzaría en esos años una transición a un modelo de gestión empresarial más
avanzado) (O’Donnell, 1977, 1982). Se podrían resumir las demandas de la gran
burguesía, de conjunto, en:
i. Aumento de los márgenes de rentabilidad: a efectos de elevar la tasa de ganancia
se hacía fundamental elevar los márgenes, especialmente por el hecho de que las
funciones de producción se hacían más intensivas en el uso de capital (se
incrementa la inversión necesaria para obtener una masa de ganancias dada). Para
esto, la gran burguesía demandaba dos conjuntos de medidas: por un lado,
controlar efectivamente a la clase trabajadora, para contener sus demandas (es
decir, que aceptase un deterioro en sus condiciones de vida), y por otro lado,
eliminar un amplio conjunto de empresas de menores niveles de competitividad,
reemplazándolas por proveedores externos (de mayor eficiencia relativa). Lo
primero implicaba, además de la brutal represión a los sectores populares, un
cambio en la regulación del mercado de trabajo y la consecuente caída de los
salarios (Canitrot, 1980). Lo segundo apuntaba a una apertura comercial, una
mayor integración del país al intercambio internacional de bienes y servicios
(Canitrot, 1981).
ii. Mejoras de acceso a recursos de capital: debido a las escalas de producción, la
intensidad en el uso de nuevas tecnologías (la mayoría de ellas, patentadas en el
57 La presente discusión de los cambios económicos en esta etapa se basa Cantamutto y Pérez Artica (2008).
72
exterior), la necesidad de configurar un esquema de circulación del capital a escala
internacional (para poder exportar e importar) requerían de un mayor acceso a
fondos de capital por diferentes vías, sea crédito, sean mercados de valores. Las
dificultades históricas de consolidar un mercado de capitales nacional impedían
que esta necesidad fuera satisfecha internamente. El reclamo, pues, era una mayor
integración a los mercados de capitales a nivel mundial.
iii. Control privilegiado de los recursos del Estado: en un contexto en el que el Estado
parecía no poder escapar a una gran crisis fiscal, la gran burguesía proponía
recortar las funciones sociales, redireccionando el aparato estatal a la cobertura
plena de sus necesidades, tanto por el lado de las oportunidades de negocios como
por el lado del acceso a fondos.
Como respuesta a estas demandas, la última dictadura comenzó un proceso de
reformas estructurales que no se culminaría sino hasta el gobierno de Menem (1989-
1999),58 cuyos principales lineamientos se pueden ordenar como sigue:
i. Apertura comercial: a efectos de elevar la eficiencia agregada, se eliminaron
diversas trabas al comercio, reduciendo al conjunto de la estructura arancelaria, e
iniciando procesos de integración regional (Bouzas y Fanelli, 2001). De este
modo, se eliminó la “protección efectiva excedente”, es decir, el diferencial entre
los precios internos y los externos debido a la protección arancelaria, provocando
la desaparición de una gran parte del tejido industrial de pequeño y mediano porte
(Canitrot, 1980, 1981).
ii. Liberalización financiera y de la cuenta capital: la eliminación de trabas al libre
movimiento de capitales se hicieron operativas por distintas vías, desde la
desaparición de los controles de capitales (para la entrada o la salida) hasta el trato
igualitario (o incluso preferencial) al capital extranjero (Sourrouille, Kosacoff, y
Lucángeli, 1985; Sánchez Daza y Castillo Soto, 2006). Esto permitió no sólo la
expansión del sector financiero como tal, sino también la financierización
58 El gobierno de Alfonsín (1983-1989) tuvo cerca de un año de un ensayo heterodoxo, la “primavera” de Grinspun (ministro de economía entre 1983 y 1985). A partir de allí, mostró un claro giro hacia políticas de ajuste y estabilización, acercando posiciones con el FMI (Brenta, 2008). Gran parte del programa de reformas que luego continuaría Menem, había sido ya iniciado por Alfonsín (las privatizaciones de aerolíneas y el espectro radioeléctrico, mercado común regional), o al menos había sido intentado.
73
(aplicación de excedentes a actividades no productivas) de empresas productivas
(Damill y Fanelli, 1988; Kosacoff y Ramos, 2005; Pérez Artica y Cantamutto,
2009)
iii. Refuncionalización del Estado y desregulación selectiva de mercados: más que un
achicamiento, lo que se observa es un cambio de funciones del Estado, donde éste
se enfoca, más que en la redistribución social, en el subsidio y protección al capital
(rescates financieros, promoción industrial selectiva, desgravación impositiva,
etc.). Al mismo tiempo, se observa una retirada del Estado de la función de
producción a través de las privatizaciones, y un rol más laxo en materia de
regulación, quitando elementos de protección y fomentando la competencia (los
mercados laboral, financiero y agropecuario fueron particularmente desprotegidos)
(Burachik, 2009; Míguez y Fal, 2007; Santarcángelo y Cajal Grossi, 2007).
Las reformas apuntaban a “destrabar” la acumulación, con base en los obstáculos
erigidos en la ISI Difícil. Como tales, se pueden entender siguiendo las dimensiones del
patrón de acumulación que referimos (capítulo 1, sección 1.2): mejoras del acceso a
fondos en el exterior y aumento de la trasnacionalización (dimensión i), aumentos de
productividad y reprimarización de la estructura productiva (dimensión ii), apertura y
liberalización (dimensión iii), deterioro de las condiciones de vida de la clase trabajadora
(iv).
Como se puede prever, estas reformas tuvieron resistencia. El régimen autoritario
del Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) se encargó de eliminar, exiliar,
desaparecer y desorganizar a los sectores populares, a través del terrorismo de Estado
(Cavarozzi, 2002; Izaguirre y Aristizábal, 2002; Marín, 2003). Obturando las vías de
acceso al gobierno, se implementaron la mayor parte de estas reformas, aunque de modo
incipiente. El cambio en el contexto internacional afectó las posibilidades de sostener el
proceso de cambio, llevando a la crisis a la dictadura. Los procesos de movilización por
los derechos humanos y de segmentos del sindicalismo no comprometidos con el
gobierno, fueron desgastando la legitimidad de la dictadura (Acuña y Smulovitz, 1995).
Sin embargo, parte de la tarea estaba cumplida: la estructura social salía del proceso
concentrada “por arriba” y fragmentada “por abajo” (Schvarzer, 1994; Villareal, 1985).
74
Se inicia aquí el proceso de fuerte endeudamiento externo, destinado a financiar las
fuertes salidas de capital del sector privado y rescates abiertos, comprometiendo los
activos del Estado (Brenta, 2008; Cafiero y Llorens, 2004; Damill, Frenkel, y Rapetti,
2005).
Durante los años ochenta, la impronta anti-corporativa del gobierno de Alfonsín
va a producirle serias dificultades para acordar con las organizaciones de la sociedad
civil, y no pocos enfrentamientos (Birle, 1997; Ortiz y Schorr, 2006). El peso de la
deuda externa, sin acceso al mercado de créditos y la caída de los términos de
intercambio fueron un peso imposible de resolver para rehabilitar la acumulación
(Bulmer-Thomas, 1998). El intento de gobernar atrincherado en el gobierno, sumado a
adversas condiciones económicas, hizo de la vuelta a la democracia un derrotero de
traspiés. Si el gobierno de Alfonsín ensayó infructuosamente esta vía, Menem opondría
una vía de convergencia de intereses alrededor de las privatizaciones como punta de
lanza para el conjunto de las reformas, lo que Basualdo (2006) llamó la “comunidad de
negocios” (Forcinito y Nahon, 2005). La expresión más acabada de esta “comunidad”
fue la alianza del G8, que contenía a la mayor parte de la gran burguesía: Asociación de
Bancos de la República Argentina, Asociación de Bancos Argentinos, Bolsa de
Comercio de Buenos Aires, Cámara Argentina de Comercio, Cámara Argentina de la
Construcción, Unión Argentina de la Construcción, Unión Industrial Argentina y
Sociedad Rural Argentina. En parte de modo defensivo y en parte de modo oportunista,
la dirección de algunos sindicatos y la CGT participó en ciertos negocios de esta
“comunidad” (Etchemendy, 2004; Murillo, 2001), aunque no creamos que esto sea
suficiente para hablar de una alianza.
Alrededor de este programa, el gobierno logró articular una poderosa alianza, que
guió la aplicación de las reformas estructurales iniciadas por la dictadura e insinuadas
por Alfonsín. El resultado fue la exacerbación de los lineamientos antes planteados: se
volvió a la economía plenamente vulnerable a los cambios en la situación externa,
quitando herramientas de política económica al país (Bonvecchi y Porta, 2003; Nochteff,
1996). En un sugerente artículo, Piva (2007) propone entender el proceso de los años
noventa como una etapa de “consenso negativo”, a partir de la inacción de amplios
75
sectores de la sociedad, atrapados en el miedo ante la falta de crecimiento, la
hiperinflación y el desempleo. Podemos nombrar estos mecanismos de coerción a través
del mercado como indirectos. Se suma a esto un componente de tipo más autoritario,
configurado por el carácter de “democracia delegativa” del gobierno de Menem
(O’Donnell, 1998). Cuando nuevos actores sociales surgieron (especialmente, los
movimientos de desocupados) este consenso negativo entró en crisis, obligando a las
clases privilegiadas a recurrir a mecanismos de represión directa (Massetti, 2006).
En cierta forma, parece importante realzar el componente financiero de esta
trayectoria, característico de la etapa neoliberal. La aplicación de reformas financieras en
Argentina cuenta con una trama guiada por la creciente desregulación a partir de la
dictadura militar, en aras de una supuesta profundización financiera. Esto significará un
aumento de las tasas reales de interés, la concentración y la extranjerización del sector,
cuyas ganancias (medidas a través del spread bancario) aumentaron en el período (Cibils
y Allami, 2010). Debido al creciente atractivo de la actividad financiera (acompañada,
además, por un proceso de apertura comercial), se indujo a un aumento de la
importancia de este sector, en términos de producto y en términos de su peso entre las
empresas de mayor escala (Basualdo, 2007). Los efectos de esta transformación son
vastos, y no se pretende aquí dar cuenta de todos ellos.
Sí nos parece importante mencionar el impacto en términos de fases de
acumulación, pues se fue consolidando un ciclo de base financiera que puede resumirse
de esta manera: cuando existe liquidez externa, la entrada de capitales debida al
diferencial de tasas de interés (relativamente altas en el país periférico) impulsa la
actividad, pero al mismo tiempo aprecia el tipo de cambio y deteriora la balanza
comercial; si en cierto punto la tasa de interés se incrementa (por agotamiento interno o
por shock externo), la salida de capitales revierte el ciclo (Damill et al., 2005; Macías
Vázquez, 2008a). Como el movimiento de capitales es muy ágil, el ciclo puede volverse
más amplio y repentino (Schvarzer y Tavosnaska, 2008). Como veremos en el capítulo 3
(gráfico 6), las coyunturas de liquidez internacional parecen tener un peso importante en
la determinación de la fase de expansión de Argentina (Astarita, 2001; Carrera, Féliz, y
Panigo, 1999).
76
La Convertibilidad se presentó entonces como el epítome de este proceso de
expansión guiado por la lógica financiera. Este esquema, cuya crisis analizamos en esta
tesis, implicaba la pérdida de la política cambiaria y monetaria, mientras que los
acuerdos con el FMI prácticamente anulaban la posibilidad de política fiscal anticíclica:
Argentina estaba atrapada sin salida (Carrera Troyano, 2004). Las políticas del FMI
inducían a más recesión, que llevaban a más déficit, que genera peores condiciones de
financiamiento, que llevaba a más recesión: un círculo vicioso. Veamos con mayor
detalle las características de la Convertibilidad, esquema de políticas que bien puede
comprenderse como la exacerbación de todas las características del patrón de
acumulación neoliberal.
1.3. LA LÓGICA DE LA CONVERTIBILIDAD
Aunque ya trazamos un marco general del patrón de acumulación inaugurado con la
dictadura cívico-militar, es necesario hacer algunas precisiones mayores respecto del
programa que organizó la economía argentina durante la década anterior a la crisis de
2001-2002, la Convertibilidad. En muchos sentidos, este programa se parece a la política
de estabilización instaurada por el ministro de economía de la dictadura, Martínez de
Hoz, entre 1978 y 1981, conocida como “la tablita” (Azpiazu y Schorr, 2002). Al igual
que en aquel esquema, la Convertibilidad parecía reunir elementos de la política de
estabilización (corto plazo) con la política de ajuste y reforma (largo plazo) (Schvarzer,
1986, 1996).
Se suele asimilar a la Convertibilidad a un régimen de tipo de cambio fijo con
caja de conversión. Aunque esta caracterización es correcta, es insuficiente. La
Convertibilidad, entrada en vigor en Abril de 1991, ideada por el ministro de economía
de Menem, Domingo Cavallo, reunía otros elementos que la hacían particular. En primer
lugar, se trataba de un régimen de tipo de cambio fijo determinado por ley (Ley Nº
23928), no modificable por decreto. Esto significaba, lisa y llanamente, la renuncia a la
política cambiaria, bajo términos difíciles de modificar. En segundo lugar, dado que la
ley fijaba la masa monetaria en circulación a la disponibilidad de moneda fuerte (divisas
77
de países centrales, oro, etc.), obstruyendo la posibilidad del Banco Central de emitir
pesos, se renunció abiertamente a la política monetaria también. Como el déficit fiscal
no era monetizable (pues la emisión estaba restringida), las posibilidades de expansión
fiscal se veían acotadas a las posibilidades de encontrar financiamiento privado que
evaluara como rentable los proyectos de inversión a los cuales se destinaría. Es decir, el
gobierno veía reducirse ampliamente sus instrumentos de política económica (Brenta,
2002; Ferrer, 1998).
En tercer lugar, para fijar la paridad, se recurrió primero a una secuencia de
devaluaciones, la mayoría de ellas infructuosas (episodios de hiperinflación), hasta que
se definió fijar el nivel por ley. La paridad fijada para el tipo de cambio, de un peso a un
dólar, resultó una trampa: la inflación inercial no se redujo sino hasta 1993, año a partir
del cual Argentina mostraría niveles nulos o incluso negativos de inflación (deflación).
Pero esto significó que el tipo de cambio real se revaluó fuertemente en los primeros
años, deteriorando de modo severo la competitividad del país (Bonvecchi y Porta, 2003).
Esto generó fuertes incentivos a desplazar la actividad hacia los sectores no transables,
es decir, no expuestos a la competencia externa. Estos sectores, de hecho, continuaron
aumentando sus precios, deteriorando aún más la competitividad de los sectores
transables.
En cuarto lugar, la Convertibilidad no se reducía a las precisiones sobre el tipo de
cambio y su nivel, sino que se integraba como un programa de reformas estructurales,
como piedra de toque para ingresar a un nuevo orden mundial (Brenta, 2002). Las leyes
de Reforma del Estado (ley N° 23,696) y de Emergencia Económica (ley N° 23,697),
ambas aprobadas durante la transición de Alfonsín a Menem, fueron el modo de
empoderar al Poder Ejecutivo para aplicar como un golpe las reformas pedidas por el
poder económico de los países centrales (Nochteff, 2001). Estas reformas, como ya
explicamos, implicaban la apertura comercial, la liberalización financiera, la
refuncionacionalización del Estado y la desregulación selectiva de mercados, entre otras
(Nochteff, 2001). Es decir, la Convertibilidad fue la forma concreta que adoptó la
reestructuración regresiva del patrón de acumulación en Argentina (Basualdo y Nahon,
2007: 182).
78
El modo de impulsar la acumulación durante este período fue la atracción de
capitales desde el exterior, mediante la oportunidad de negocios (Burachik, 2007a) que
significaron las privatizaciones: enviar las señales “correctas” a la comunidad
internacional requería de una gran celeridad (Nochteff, 2001). Su importancia fue
fundamental en la conformación de una “comunidad de negocios” (Azpiazu y Schorr,
2002; Basualdo, 2006), que incluía al capital trasnacional (como operadores y como
entidades financieras) y al capital nacional. Entre estas empresas se concentraron las
oportunidades de negocios más rentables, favoreciendo un proceso de concentración en
torno a ellas (Azpiazu y Basualdo, 2004; Azpiazu y Schorr, 2002). En la medida en que
las privatizaciones sirvieron para reciclar la deuda externa pública en mora, a través de
su canje por acciones en las empresas, esta operación devolvió a Argentina a los
mercados financieros internacionales (Azpiazu y Basualdo, 2004; Schvarzer, 1996).
Como veremos en el capítulo 3 (gráfico 6), los capitales externos efectivamente fueron
atraídos. Según Basualdo y Nahon (2007), a las privatizaciones corresponde el saldo
positivo de la cuenta capital de aquella década, puesto que el resto del sector privado
fugó divisas sistemáticamente.59
El tejido empresarial, especialmente en la industria, sufrió la presión competitiva
de la apertura con tipo de cambio revaluado, desplegando un proceso de elevación de la
productividad agregada por la vía de la concentración y la centralización (Azpiazu y
Schorr, 2011; Bisang, Burachik, y Katz, 1995; J. Katz, 1996). Este proceso de
reconversión productiva generado por esta exposición externa, significó la desaparición
de un amplio segmento de PyMEs, lo que afectó al empleo, que se elevó fuertemente a
partir de la mitad de la década. Se sumó a esta tendencia el despido de empleados en las
empresas públicas, justo antes de ser privatizadas (Palomino y Schvarzer, 1996).
Una estrategia privilegiada por gran parte de las grandes empresas fue el
reemplazo de insumos y bienes de capital por importaciones, eliminando el esfuerzo
tecnológico creativo (Anlló, Kosacoff, y Ramos, 2007; J. Katz y Stumpo, 2001). Esto
significó un aumento del coeficiente de importaciones en las funciones de producción,
59 La importancia de estas operaciones como flujos de la cuenta capital (explican el 40% en promedio) y como fuente de inversión extranjera ha sido reconocido desde el propio estado (Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, 2003, n.d.)
79
que elevaba la fragilidad externa de la acumulación (Chudnovsky y López, 2002). La
gran burguesía doméstica, desplazada por la inversión extranjera, se refugió en la
producción de bienes con ventajas competitivas o simplemente desapareció de la función
productiva. Las mejoras de competitividad, de hecho, se concentraron en algunas pocas
ramas, ligadas al procesamiento de recursos naturales, con cierta presencia de
manufacturas tecnológicamente más avanzadas en el comercio intrarregional
(Mortimore y Peres, 2001). El MERCOSUR se convirtió en el destino privilegiado de
las exportaciones industriales, mientras que, hacia el resto del mundo, Argentina retornó
a su especialización tradicional: exportaciones de bienes primarios o industriales de bajo
valor agregado, como insumos intermedios (Bekerman y Montagú, 2007; Bouzas y
Fanelli, 2001).
Bajo la presión de la competencia externa, la gran burguesía terció por (y obtuvo)
reformas laborales y fiscales que abarataran la mano de obra. La flexibilización laboral y
la desgravación impositiva fueron una fuente de incremento de la competitividad,
aunque insuficiente: ni el pago por debajo del valor de la fuerza de trabajo ni la
transferencia de la renta de la tierra vía tipo de cambio apreciado fueron suficientes
(Iñigo Carrera, 2006). La única forma de sostener el aumento de la demanda agregada
era el ingreso de capitales desde el exterior, y como dijimos, esta entrada estaba
supeditada al programa de privatizaciones.
A partir de 1998, la recesión tensionará la orientación general del programa.
Dado que, según hemos señalado, una de las principales cuestiones era la consistencia
externa, el Estado incrementó su rol como compensador a la salida de capitales: el
endeudamiento público externo aumentó significativamente.60 El déficit público se
incrementaba con el ritmo del aumento de la deuda y de los intereses: esto indujo a una
lógica perversa donde, para poder pagar deuda, el Estado contraía más deuda, en peores
condiciones, que elevaba a su vez la tasa de interés contratada (los aumentos del riesgo
país se volvieron un termómetro de la situación). En la medida en que los prestamistas
privados se iban retrayendo, los organismos internacionales de crédito se volvieron la
fuente de financiamiento para sostener la Convertibilidad. 60 Es decir, el endeudamiento público actuaba como subsidio para las fracciones de la gran burguesía que continuaban haciendo negocios con base enl tipo de cambio fijo.
80
Para incrementar la competitividad severamente dañada, el gobierno aprobó
nuevas desgravaciones a las empresas, lo que agravó su déficit fiscal. Las empresas
supervivientes a 7 años de Convertibilidad, sin embargo, no contaban ya con recursos
para afrontar la competencia. Se acelera la ola de quiebras y compras agresivas de
empresas nacionales por parte de empresas trasnacionales (Burachik, 2008).
Lentamente, segmentos de la gran burguesía (parte de la industria, en particular)
comienzan a hacer planteos al programa, aunque de modo solapado (Gaggero y Wainer,
2006; Schorr, 2001). Se discute públicamente la posibilidad de nuevas reformas
laborales, tomando en cuenta la anuencia de ciertos sectores sindicales (Etchemendy,
2004; Murillo, 2001).
El compromiso de los gobiernos nacionales con el programa parecía férreo. Con
la llegada al poder de la ALIANZA, el presidente Fernando de la Rúa (1999-2001)
reafirma su compromiso por sostener la Convertibilidad, saneando sus defectos de
corrupción.61 El bloque de partidos que componía la ALIANZA había realizado una
lenta depuración desde su origen en el Frente Grande hacia posiciones más
conservadoras (Godio, 1998), de lo que su gestión al gobierno dio cabal cuenta. No
puede menospreciarse, en este compromiso con el programa, la aparente satisfacción de
cierto segmento de votantes, que apostaba por la continuidad (Vázquez Valencia,
2009).62
Pero esta vez la profundización del modelo se encontró con ciertos límites, de los
que quizás dos sean los más relevantes. En primer lugar, la falta de fondos en el exterior
provocaban una situación externa difícil de controlar: el contexto no era el de principios
de la década. Y en segundo lugar, la presión y movilización popular resultaba cada vez
más apremiante. Por esto último es que Piva (2007) sostiene que el límite de la
Convertibilidad fue político, y no económico.
61 En una entrevista realizada por el autor, el ministro de economía de Duhalde, Remes Lenicov (2002), aseguró que existía un compromiso entre las principales fuerzas políticas por lograr una salida pautada de la Convertibilidad. Esta suerte de pacto no fue convalidado por las prácticas de de la Rúa. 62 Aunque también es cierto que este régimen excluyente en lo económico y lo social se expresó en una creciente apatía electoral, un alejamiento de las clases trabajadoras de la política tal como se mostraba: impropia, ajena (Campione, 2002)
81
Tomamos 1998 como el primero de nuestro período de análisis justamente por
mostrar las inconsistencias del programa económico. No hay que confundir, en el
planteo de este trabajo, a la Convertibilidad con el patrón de acumulación: ésta es más
bien la exacerbación de las características de este último, que se han ido delineando
desde la dictadura cívico-militar. Tal como veremos en la sección 1 del capítulo
siguiente, el aumento de la exposición externa es una constante del patrón de
acumulación, tal como lo es el proceso de reconversión productiva ligado a la
concentración, la centralización y la articulación de la función de producción a escala
global o, al menos, regional. El deterioro de las condiciones de vida de la población, el
cambio de funciones del Estado, el peso de la deuda externa, son también tendencias
iniciadas previamente, agravadas en la década de los noventa. Veamos con mayor
detalle la salida de la Convertibilidad y la gestación de un nuevo esquema de políticas
que impulsa la actividad.
2. CRISIS DEL MODELO Y REHABILITACIÓN DE LA ACUMULACIÓN
La presente tesis se enfoca en el estudio de la crisis de la Convertibilidad (1998-2002) y
la rehabilitación de la acumulación posterior (2002-2008), en lo que compone un ciclo
económico de crisis y crecimiento. Las siguientes secciones desarrollan el relato general
de los cambios sucedidos en esta etapa. La primera de ellas se enfoca en el despliegue de
la crisis, mientras que las siguientes se guían por los cambios acontecidos a partir de los
distintos gobiernos.
2.1. LA CRISIS
En 1997 estallan las crisis del sudeste asiático (Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas,
Hong Kong y Laos), provocando una primera señal de alerta para los inversores
internacionales. Argentina pacta con el FMI en Febrero del año siguiente un acuerdo por
más de US$2,000 millones que Argentina no iba a utilizar (de hecho, el país paga al
organismo más de US$600 millones), pero que incluye una serie de condiciones:
82
implementar la reforma laboral, presentar una reforma tributaria, privatizar el Banco
Nación y revisar sistema de seguridad social (Brenta, 2008: 278). A la explosión del
esquema de apertura y liberalización en los otrora países modelo, se suma en 1998 la
crisis de Rusia, otro país que se había embarcado en un proceso de reconstrucción
capitalista de amplia escala. Los capitales comienzan a retirarse de los países periféricos,
quedándose únicamente a cuenta de mayores tasas de interés. En Argentina, tras
completar la privatización de la petrolera YPF, comienzan a escasear activos remanentes
plausibles de venta.63 Ante el encarecimiento del crédito y la escasez de activos
“privatizables”, las dificultades internas se incrementan.
A la apreciación real del tipo de cambio debida al aumento de los bienes no
transables, se suma entonces el aumento del costo financiero, poniendo mayores
dificultades a la competitividad externa. Sin embargo, plantear una salida en ese
momento no parecía ser sencillo: la población en general apoyaba al esquema cambiario
(Vázquez Valencia, 2009: 82). El presidente Menem, mostrándose como el responsable
del éxito de la Convertibilidad, y sin posibilidades de presentarse a reelección, no
enfrentó el inicio de la recesión como un desafío terminante. Sin embargo, la situación
se modificó en Enero de 1999, cuando Brasil abandona formalmente el plan Real al
dejar su moneda devaluarse frente al dólar. La recesión del principal socio del
MERCOSUR (pérdida de mercado), se presentó como un severo problema para los
productores de bienes transables, toda vez que sus competidores brasileros ganaban
competitividad por la vía cambiaria.
Apenas tres días después de iniciada la devaluación en el país vecino, Menem
hace el anuncio de que pretende dolarizar la economía argentina. A pesar de la sorpresa
del anuncio, el equipo económico de Menem había pensado esta idea con antelación.
Jorge Castro, Secretario de Planeamiento Estratégico, indicó que el presidente había
requerido el estudio de la posibilidad un año antes (“Menem propone como salida que el
Mercosur se dolarice”, La Nación, 16 de Enero de 1999). Pablo Guidotti, viceministro
63 Quizás el último gran activo plausible de privatización era el Banco Nación Argentina, cuya venta el FMI promovió a través de sucesivos acuerdos.
83
de economía, había publicado ya en 1992, junto al director del CEMA,64 Carlos
Rodríguez, un trabajo titulado “Dollarization in Latin America - Gresham's Law in
Reverse?”, quizás uno de los primeros trabajos del FMI en materia de dolarización (WP
91/117).65 Es posible que por esto mismo el FMI haya apoyado inicialmente el anuncio,
a diferencia de la fría recepción del gobierno de Estados Unidos. Veremos estas posturas
con más detalle en el capítulo 4.
El anuncio de Menem parecía, sin embargo, de difícil implementación en el corto
plazo: suponía más bien una perspectiva a mediano plazo (de tres a cinco años para su
implementación). Incluso fue entendida por muchos analistas como una declaración de
compromiso con la regla cambiaria y no un anuncio real de política.66 Es decir, se lo
interpretó como una señal de compromiso con cierta política exterior (subordinación a
los intereses estratégicos de Estados Unidos) y con la orientación de la política
cambiaria (preferencia por regímenes fijos o “súper fijos”). Sin dudas, la jugada política
de Menem sería provechosa: lograría poner el tema en la agenda, dominando el debate
incluso luego de la devaluación. De esta manera, se ubicaba como interlocutor
privilegiado para el siguiente gobierno, obligando al resto de los partidos y candidatos a
la presidencia a posicionarse al respecto. Incluso luego de las elecciones de 1999 y hasta
abandonar el ballotage contra Néstor Kirchner en 2003, el ex presidente reiteraría
periódicamente sus apariciones públicas indicando que la Convertibilidad no tenía otra
salida que la dolarización.67 De esta manera, ponían un eje a la discusión, y polarizaba
las posiciones con base en esta directriz: se trataría de un fantasma que sobrevolaría la
política argentina hasta el final de la Convertibilidad.
64 El Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina (CEMA) es un centro de estudios de clara inclinación neoliberal, fundado en 1978, plena dictadura militar en Argentina. 65 El trabajo fue reeditado al año siguiente (Guidotti & Rodríguez, 1992). 66 La dolarización se presentaba como una “amenaza” de último recurso ante un ataque especulativo, a modo de negación rotunda de la posibilidad de devaluar (“Dolarizar es la respuesta”, La Nación, 22 de Mayo de 1999). 67 En la campaña para las elecciones de 2003, su asesor económico Carlos Melconian debió aconsejarlo con abandonar ese discurso, de escasa viabilidad técnica y poca afinidad con la voluntad popular, de acuerdo a lo que indicaban las encuestas (“Dolarización: de eso no se habla”, La Nación, 14 de Marzo de 2003).
84
En este marco de presiones, De la Rúa (1999-2001) asume el gobierno,
prometiendo sostener la Convertibilidad y luchar contra la corrupción.68 No obstante,
esta defensa de la Convertibilidad tendría diversas aproximaciones, ante una recesión in
crescendo, cuya resolución no parecía evidente. La propuesta de continuidad implicaba
no sólo el sostenimiento de la regla cambiaria, sino también de sus implicancias de
política, de las cuales el ajuste fiscal sería probablemente la más que más tensiones
ocasionaría. No es extraño entonces que el gobierno haya estado signado desde el primer
año por paros y movilizaciones en todo el país. La respuesta del gobierno fue,
básicamente, la represión (Massetti, 2006).
El actor social por excelencia de esta etapa fue la clase trabajadora desocupada, a
través de las organizaciones piqueteras (Schuster et al., 2006).69 El enorme crecimiento
del desempleo arrastró a casi un cuarto de la población económicamente activa a la falta
de medios de subsistencia (ver gráfico 10 del capítulo 3). La precarización y la caída de
los salarios ofrecían una perspectiva nefasta a los trabajadores ocupados, pero el miedo a
perder lo poco que se tenía resultó paralizante en muchos casos. Por esto fue que los
trabajadores estatales, y en particular los docentes, protegidos aún por la estabilidad
laboral, fueron el segmento de ocupados más combativo. La CTA, con gran
representación de estos sectores, fue particularmente activa en el rechazo a la
Convertibilidad. Debe remarcarse, sin embargo, la importancia de una fracción de la
CGT liderada por el camionero Hugo Moyano, el Movimiento de Trabajadores
Argentinos, que también se sumó a las críticas y la movilización contra el régimen.70 La
lógica de ajuste ante un cuadro de situación de amplias necesidades insatisfechas
despertaba la protesta.
La ratificación del rumbo económico trazado casi una década atrás buscaba
funcionar como un seguro para los inversores, complementando estas señales con una
68 En una entrevista realizada por el autor, el ex ministro Remes Lenicov indicó la existencia de un pacto de apoyo mutuo entre De la Rúa y Duhalde para devaluar luego de las elecciones. Sin embargo, una vez ganada la elección, De la Rúa se mostró renuente a cumplir el trato. Por más detalles sobre el programa de gobierno de la ALIANZA, ver Vázquez Valencia (2009). 69 Llamadas así por la recurrencia al método del piquete (corte de ruta). 70 El MTA nace a mediados de la década como respuesta a la postura conciliadora de la dirección de la CGT para con las reformas de Estado, en particular las privatizaciones (Etchemendy, 2004; Murillo, 2001).
85
nula disposición a considerar las demandas de trabajadores, ocupados o desocupados. La
fuga de capitales del sector privado no mostraba compensaciones por el lado de las
privatizaciones, quedando sólo el endeudamiento del sector público como salida. La
medida clave de fines de 2000 fue, justamente, el “Blindaje financiero” obtenido por el
gobierno en negociaciones con el FMI (ver capítulo 5 por detalles). En Enero de 2001, el
FMI renovó el acuerdo con el país, ampliando el stand by (préstamo de menores
condicionalidades en materia de reformas pero mayores controles), obteniendo casi
US$3,000 millones.
En Marzo de 2001, tras la renuncia de Machinea, asume como ministro de
economía Ricardo López Murphy, un conocido representante de los intereses financieros
(Gaggero y Wainer, 2006). El flamante (y efímero) ministro, reconociendo la dificultad
de sostener la Convertibilidad sin un ajuste sustancial, anuncia un magnífico ajuste del
gasto público: recortes en educación, despidos masivos de personal y privatizar activos
remanentes (AFJP del Banco Nación, la Casa de la Moneda o la Lotería Nacional). El
“cóctel” resultó cualquier cosa menos popular (Levy Yeyati y Valenzuela, 2007: 30): el
rechazo al ajuste fue masivo y absoluto, realizándose un paro nacional y varias
movilizaciones. Ante la inviabilidad social del ajuste, el ministro debió renunciar a dos
semanas de asumir.
Ante el clima de inseguridades respecto del rumbo a seguir (había importantes
rumores de devaluación), el gobierno elige como sucesor del fallido ministro a un
referente de la solidez de la Convertibilidad: Domingo Cavallo. El estilo frenético (casi
histriónico) del economista doctorado en Harvard compensaría el criticado letargo del
presidente. Sin embargo, Cavallo llegaría con un discurso diferente sobre régimen
cambiario: hacía años que insistía con la incorporación gradual del euro a una suerte de
Convertibilidad ampliada. Aunque Cavallo la defendiera como una forma de darle
solidez al peso (incluso posicionarla como referencia para una futura moneda regional),
en los hechos, dada la sobrevaluación del dólar a escala internacional, representaba una
devaluación controlada, que generaría una pérdida de confianza en el régimen (Levy
Yeyati, 2001).
86
Un impedimento significativo para avanzar en el proyecto era la permanencia del
menemista Pedro Pou como presidente del BCRA. Para lograr avanzar en el proyecto, se
lo desplaza bajo el argumento de “mala conducta y negligencia”, acusado de estar
vinculado a operaciones de blanqueo de dinero (“El Gobierno echó a Pou y lo reemplazó
por Maccarone”, La Nación, 26 de Abril de 2001). El menemismo reaccionó
presentando un proyecto para dolarizar la economía, a pesar de saberse en minoría en el
Congreso. Quizás por esta misma resistencia es que, en Junio de 2001, Cavallo avanza
en el camino de resolver la sobrevaluación del peso sin salir del régimen cambiario,
cambiando la política comercial. Anuncia la implementación de un “factor de empalme”
para el comercio exterior, que calcula el valor del peso como si incluyera al euro en su
cálculo de paridad, cobrando un arancel a las importaciones y otorgando un reintegro a
las exportaciones por la diferencia con el peso equivalente a un dólar.
Ese mismo mes el gobierno negocia un nuevo acuerdo (el “Megacanje”) con el
FMI y un conjunto de bancos agrupados en ABA para reestructurar los vencimientos de
deuda. El canje fue denunciado judicialmente, debido a un gran número de
irregularidades. En los hechos, estas gestiones permitieron financiar la salida de
capitales hasta mediados de año. Técnicamente, para estas fechas, Argentina ya estaba
en cesación de pagos (Iñigo Carrera, 2001). La recesión de la economía había generado
un superávit comercial externo, pero éste no alcanzaba para compensar la salida de
fondos.71
Es por eso que en Agosto se renueva un acuerdo con el FMI, acordando un
incremento del stand by, que implicaba el desembolso de US$6,300 millones, cifra
equivalente a la caída de las reservas del BCRA de los últimos meses. A pesar de que no
todas las cláusulas del acuerdo trascendieron, la clave fue el compromiso del programa
del gobierno de “déficit cero”, por el cual se recortaban los salarios públicos en un 13%
y se reducían las transferencias a las provincias (coparticipación). Además de desatar
una nueva ola de protestas por parte de todas las organizaciones de trabajadores, este
plan impulsó el conflicto entre el Estado nacional y las provincias, que se encontraban
ya inmersas en una crisis fiscal: en 18 de ellas se estaban emitiendo bonos (cuasi 71 Por eso Chena y Giacobone (2008) y Schvarzer y Tavosnaska (2008) hablan de una nueva restricción externa en esta etapa neoliberal: además de la balanza comercial, las rentas de la inversión.
87
monedas) para pagar gastos corrientes.72 Según relataría el propio Cavallo años después
(“El rol del FMI en la crisis argentina”, La Nación, 28 de Junio 2006), este acuerdo
incluía una cláusula no escrita de dolarizar la economía, enunciada por el propio director
del FMI, Horst Köhler. Aunque el organismo no propugnaba públicamente esta postura,
tampoco desmintió oficialmente tal aseveración; y de hecho, sí se detecta un cambio de
actitud de Cavallo luego del acuerdo: de ser un férreo opositor a la idea, comenzó a dejar
abierta la posibilidad.
De hecho, en Noviembre de ese año, Cavallo y De la Rúa realizan reuniones casi
secretas con miembros del Tesoro norteamericano, aparentemente en aras de darle
viabilidad a este proyecto monetario. Ese mes se vuelve al ruedo con un nuevo canje de
deuda, ante la evidente falta de fondos para pagar los vencimientos. La propuesta se
enfocaría en tenedores domésticos de deuda, a los que se tentaría mediante el canje por
nuevos bonos garantizados con la recaudación fiscal (por eso se conoció este canje como
de “préstamos garantizados”).
El presidente De la Rúa se encontraba prácticamente en la soledad. La
ALIANZA había sufrido una serie de defecciones internas, entre las que se destacan la
salida del vice-presidente Álvarez y la ministra Fernández Meijide, referentes del
progresismo del FREPASO. El radicalismo, el otro partido de la coalición, también
había abierto una brecha con la conducción presidencial, pasando algunos de sus
máximos referentes a la crítica abierta (por ejemplo, el ex presidente Alfonsín). Por otra
parte, la ALIANZA sufre una importante derrota en las elecciones legislativas de
Octubre. El gobierno intenta la idea convocar a una multisectorial, que finalmente nunca
cumple.
Uno de los objetivos del canje de Noviembre era lograr el visto bueno del FMI
para un nuevo desembolso de los montos comprometidos por el “Blindaje”. Sin
embargo, el organismo alegó la falta de cumplimiento de metas fiscales (el déficit no se
reducía), y se negó a aportar fondos frescos. En el país, la caída de depósitos para
comprar dólares no se detenía. El 2 de Diciembre, días después de cerrado el nuevo
canje, Cavallo anuncia la aplicación a partir del día siguiente de un sistema de 72 Por detalles respecto de estas emisiones, puede consultarse Schvarzer y Finkelstein (2003).
88
restricciones al retiro de depósitos (máximo de $250 a la semana, acumulables en el
mes), el “corralito” financiero (decreto 1570/2001).73 Esta medida significaba en los
hechos la técnica del fin de la Convertibilidad en tanto caja de conversión: al prohibir al
público la libre disponibilidad de los depósitos para evitar la fuga al dólar, se estaba
declarando indirectamente la imposibilidad del banco central de responder a la demanda
de divisas extranjeras (Levy Yeyati y Valenzuela, 2007). Ante la imposibilidad de
convertir pesos a dólares, aunque el tipo de cambio aún no se hubiera modificado, la
Convertibilidad estaba ya en bancarrota.
A pesar de que en la implementación inicial se suponía que duraría sólo 90 días,
el público recibió la noticia con una mezcla de ira y pánico. Se formaban enormes colas
en los bancos, para tratar de aprovechar los intersticios en la normativa para retirar los
fondos: cuentas a Uruguay, compra de acciones en la bolsa de valores neoyorkinas, etc.
Llamativamente, el decreto no tomó por sorpresa a los operadores financieros, que
recibieron la noticia sin sobresaltos (“Medidas que el mercado descontaba”, La Nación,
3 de Diciembre de 2001). En gran medida, estos agentes eran responsables de la salida
de dólares del último año; mientras que el decreto “castigaba” a los ahorristas no
sofisticados, atrapados en un esquema cambiario que iba a la bancarrota. Entre
empresarios, el clima era de cierta incertidumbre. Se trataba de una clara señal de
debilidad; el signo de un gobierno que entraba ya en su debacle.
El FMI alegó una disconformidad con la aplicación de políticas no acordadas,
argumento que utilizaría durante el resto de la administración de De la Rúa. Cavallo
afirmaría luego que se trataba de una presión abierta del FMI para dolarizar en
Argentina, con responsabilidad directa de Köhler; de otra forma, no se entendería por
qué se retira la misión del país sin la anuencia del directorio del organismo: alguien con
autoridad autorizó el abandono. Las señales públicas del FMI son ambiguas en este
punto: Köhler, de hecho, insinuó la posibilidad de devaluar (“El país genera un debate
en el FMI”, La Nación, 5 de Diciembre de 2001), lo que fue rotundamente negado días
después por el vocero del organismo, Thomas Dawson (“Clima adverso en
Washington”, La Nación, 7 de Diciembre de 2001). No obstante, el vocero en ningún 73 El decreto incluía otras prohibiciones para el público, como las transferencias de fondos al exterior, y a las entidades financieras. Estas prohibiciones dificultaban, entre otras cosas, el comercio exterior.
89
momento negó la posibilidad de dolarizar, algo que Cavallo –contra sus posturas
previas- señalaba por esos días como salida posible ante la ruptura de la Convertibilidad
(“Cavallo sostuvo que no se puede descartar la dolarización”, La Nación, 6 de
Diciembre de 2001). El BM y el BID congelan sendos envíos de fondos, por un total de
US$850 millones, ante la falta de acuerdo con el FMI.
La bolsa de valores cae un 40%, en lo que los propios inversores señalan como
una “toma de ganancias” (“El mercado trató de descifrar las medidas”, La Nación, 10 de
Diciembre de 2001). Se suspenden planes de competitividad y exenciones impositivas,
lo que fue un golpe directo al apoyo empresarial. De hecho, el gobierno, aislado de los
apoyos empresariales y sin jamás haberse acercado a los trabajadores, busca cierto
respaldo político en alianzas con el PJ. Más allá del apoyo circunstancial de algunos de
sus referentes, el PJ no se encamina a la propuesta de un gobierno de unidad nacional.
Con mayores o menores reparos, toda la oposición se encolumnaba contra la
dolarización, en el mismo momento en que el gobierno incrementa sensiblemente las
referencias a esa posible salida (“Imprevisto elogio de Gallo al plan de dolarización”, La
Nación, 17 de Diciembre de 2001). Sitiado en su propio juego, el gobierno da un paso en
falso: buscando apoyos políticos, se alía al ex presidente Menem y su proyecto
dolarizador, incorporando incluso funcionarios a su gabinete (“El fantasma de la
dolarización se corporizó en la Casa Rosada”, La Nación, 15 de Diciembre de 2001). A
pesar de mantener la presidencia del PJ, Menem no cosechaba ninguna simpatía al
interior de su partido: la mayoría de los propios gobernadores peronistas se demarca de
esta alianza y retira sus apoyos. Era evidente que el PJ iba a dejar caer al gobierno.74 El
amplio arco opositor dejó en claro que no aprobaría el presupuesto del año siguiente,
signado por fuertes ajustes.
En la calle, se sucedían paros y manifestaciones, además de los recurrentes
piquetes en el conurbano y el interior. A las protestas y creciente grado de organización
74 El futuro presidente Kirchner diría en el Consejo Federal de Inversiones: “Acá hay que tomar una decisión: o buscamos una salida institucional porque este gobierno está terminado o hacemos algo distinto” (“El PJ presentará un plan de reactivación”, La Nación, 13 de Diciembre de 2001). Un asesor del senador Ramón Puerta afirmó que “El peronismo no apoya la gobernabilidad de la Nación si no hay un marco de gobernabilidad en las provincias” (“De la Rúa recibirá hoy a Menem”, La Nación, 13 de Diciembre de 2001).
90
de los piqueteros, se habían sumado las acciones de los trabajadores estatales. Con el
Corralito, la clase media se sumó a la protesta. Se comenzaron a multiplicar los saqueos
en el conurbano, con la aparente anuencia de sectores del partido justicialista (Iñigo
Carrera, 2006). La falta de respuestas del gobierno se conjugó con la falta de
cooperación de los sectores del capital concentrado: al margen de la retórica
conciliadora, fracciones de la gran burguesía ya estaban jugando sus cartas en otro
sentido.
La quiebra masiva de empresas y los muy elevados niveles de desempleo dan
espacio al inicio de una práctica novedosa: la recuperación de empresas (Rebón, 2004).
Esta práctica, que desafía el control de los capitalistas en el espacio productivo mismo,
fue duramente reprimida. No obstante, la emergencia social y económica impulsaba
estas salidas a fuerza de necesidad. Se generalizan los clubes de trueque y bancos de
horas, como formas de lograr el abastecimiento de bienes y servicios sin necesidad de
recurrir al mercado formal (Giarracca, 2001). Se suma esto a la autogestión entre
algunas organizaciones piqueteras para lograr el autoabastecimiento. Finalmente,
aparecen y se difunden las asambleas barriales, donde se comienza a deliberar y tomar
decisiones públicas, quitando potestad al Estado, que se encontraba sumido en la
parálisis de su propio proyecto (Fernández, 2006; Situaciones, 2002; Zibechi, 2006). Es
decir, por distintas vías, la clase trabajadora y sectores de la pequeña burguesía no sólo
repudian el modelo económico sino también se organizan frente a un Estado que se
muestra excluyente. La dimensión de esta impugnación generalizada al patrón de
acumulación y a su garante, el Estado, no puede subestimarse, aún cuando ésta no fuera
orquestada con tales propósitos.
El 19 de Diciembre una multitud se convoca a Plaza de Mayo, reuniéndose en un
cacerolazo imponente, que provoca la renuncia de Cavallo.75 La reacción del Estado fue
fatal: se ejecutó un amplio operativo represivo a través de la declaración del estado de
sitio (decreto 1678/2001), que implicó la muerte de decenas de argentinos (incluyendo
asesinatos a militantes sociales no presentes en las manifestaciones), heridos y detenidos
por centenares. El 20 de Diciembre la protesta se vuelve a manifestar en varios puntos 75 El cacerolazo era una medida de protesta consistente en golpear repetida y ruidosamente cacerolas, acción característica de la clase media en este período.
91
del país, logrando la renuncia del presidente De la Rúa. El saldo represivo de ambos días
no es exacto, pero involucra no menos de treinta muertos y más de 4,000 detenidos en el
país. La movilización social quiebra la aplicación del neoliberalismo “a rajatabla”
(Teubal, 2011). Las jornadas del 19 y 20 de Diciembre de 2001 resultaron traumáticas
para la sociedad argentina, calando con una severa profundidad en el imaginario
colectivo. La presencia masiva en las calles de la población, a nivel nacional, fue un acto
de repudio insostenible para el débil grupo gobernante.
Una vez aprobada la renuncia de De la Rúa, el Congreso debía resolver mediante
la ley de acefalía presidencial quién gobernaría el país.76 Tras un muy breve (dos días)
interinato de Ramón Puerta (presidente provisional del Senado, tras la renuncia del vice-
presidente Carlos Álvarez), el PJ acuerda nombrar por un período de dos meses al
gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá.77 El flamante presidente, en su discurso
de asunción, anuncia la cesación de pagos de la deuda pública externa, y es aclamado
por el congreso; los mismos representantes que avalaron el proceso de endeudamiento,
aplaudieron y aclamaron el anuncio. La intención del sanjuanino fue, tal como declarara
un colaborador, presentarse como el opuesto del letargo de De la Rúa: una gestión veloz
y decidida. De hecho, ese sería el signo de su breve mandato. Mantendría reuniones no
sólo con representantes de la gran burguesía sino también con sindicalistas,
organizaciones piqueteras (que por primera vez entrarían a la Casa Rosada) y Madres de
Plaza de Mayo (primera vuelta a la casa de gobierno desde 1984).
Esta “sobreabundancia” de actividad y anuncio de medidas profundas daban
cuenta de una vocación de Rodríguez Saá de permanecer en el gobierno más allá de los
dos meses que el peronismo le había asignado como misión. La presencia de algunos
funcionarios ligados al menemismo en el gabinete del puntano, sumado a las
declaraciones del propio Menem acerca de la conveniencia de que el gobierno
provisional durase hasta 2003 (“Menem, en favor de que Rodríguez Saá gobierne hasta
el 2003”, La Nación, 27 de Diciembre de 2001), dieron el argumento perfecto para
76 El art. 88 de la Constitución Nacional y la Ley 25,716 determinan cómo se realiza la sucesión en caso de muerte, renuncia o destitución del Presidente. A estas disposiciones se las conoce como ley de Acefalía. 77 La decisión habría sido tomada en una reunión de gobernadores del PJ en esa provincia (“Gobernadores del PJ quieren que rija la ley de lemas en la próxima elección”, La Nación, 21 de Diciembre de 2001).
92
quitar el apoyo: los gobernadores que previamente lo había apuntalado, ahora
denunciaban un pacto con el menemismo y el intento por enconarse en el poder (“Peleas
por el mandato del Presidente”, La Nación, 28 de Diciembre de 2001). La declaración
del sindicalista menemista Luis Barrionuevo acerca de que “los sindicalistas bancarán a
muerte” a Rodríguez Saá para que siga como Presidente (“Peleas por el mandato del
Presidente”, La Nación, 28 de Diciembre de 2001) sumaban calor al verano argentino.
Visiblemente alterado por la quita de apoyo, Rodríguez Saá se retira a San Luis,
y desde allí por fax envía su renuncia a la presidencia. Le faltó capacidad para sostenerse
frente a las pujas internas del propio peronismo. Hacía falta una figura más fuerte dentro
del propio partido. Tras otro brevísimo interinato del presidente de la cámara de
diputados, Eduardo Camaño, se elige para asumir el gobierno a Luis Eduardo Duhalde,
el mismo que dos años atrás había perdido frente a De la Rúa. Él sería el hombre del
peronismo que completaría el mandato del depuesto presidente, hasta 2003, un dirigente
con capacidad de disciplinar las filas del propio partido, al menos hasta completar la
tarea encomendada. Como señalan Alesina, Ardagna y Trebbi (2006), una crisis puede
llevar a realizar cambios de políticas, pero le es más fácil a un gobierno fuerte y al
principio de su mandato. Se completaba así la sucesión de 5 presidentes en 11 días.
2.2. DUHALDE Y LA DEVALUACIÓN
El 2 de Enero de 2002, asume la presidencia Eduardo Duhalde, con el acuerdo de la
mayor parte del partido justicialista y el Congreso Nacional (Rodríguez Diez, 2003). Su
programa de acción se orientó en el sentido de “normalizar” la situación social mientras
se arbitraba una salida a la Convertibilidad. Al día siguiente, Duhalde anunció la
pesificación de la economía: tarifas, contratos y deudas de hasta US$100,000 (artículos
6, 8 y 9 de la ley 25,561 de emergencia pública y reforma del régimen cambiario). El
MERVAL (índice bursátil argentino) sube casi un 10% ante el anuncio: los empresarios
veían venir medidas favorables. Días después, a través de las facultades delegadas por la
ley 25,561, se propone un tipo de cambio de $ 1.4 por dólar para las operaciones de
comercio exterior y uno libre para el resto de las operaciones. Aquí aparecía el nudo de
93
varias peleas que el gobierno mantendría con los diferentes sectores: era necesario
determinar quiénes serían los “perdedores” del cambio de la política y qué
compensaciones (si alguna) recibirían.
El principal problema financiero durante esta etapa estuvo ligado a la resolución
del corralito financiero y el posterior “corralón”: la reprogramación de depósitos
(decreto 214/02), que consistía en demorar un año la cancelación de plazos fijos o cajas
de ahorro, convirtiendo sus montos a $1.4 por dólar más un coeficiente de ajuste
(Coeficiente de Estabilización de Referencia, o CER). Los bancos no estaban dispuestos
a pagar en dólares y cobrar en pesos: una vez que vieron irreversible el camino de la
pesificación de deudas, negociaron con el gobierno las condiciones de ese ajuste.
Rodríguez Diez (2003: 92-94) relata una reunión el 2 de Febrero en el Palacio de
Hacienda, en la que el sector financiero asume esta nueva correlación de poder al aceptar
la pesificación asimétrica: se tomaría el dólar a $1 para las deudas y a $1.4 más CER
para los depósitos.78 La diferencia, así como los diferentes coeficientes de ajuste, fueron
compensados por el Estado a través de bonos, que explican la mayor parte del
incremento de la deuda en este período. El estudio de Cobe (2009) es exhaustivo sobre
esta decisión, y remitimos allí para mayor detalle de los intereses involucrados en la
negociación. El gobierno privilegió la resolución de este conflicto para buscar consenso
interno, mientras cumplía con los organismos multilaterales (Colectivo del
Departamento, 2004).
La normalización de la relación con los organismos internacionales formaba
parte de las tareas más urgentes, y por ello el gobierno se acercó rápidamente a ellos, a
pesar de los fuertes desencuentros verbales (Brenta, 2008; Ferrer, 2003; Rodríguez Diez,
2003). La negociación con el FMI sufrió severos traspiés, principalmente por la falta de
interés del organismo en acordar medidas, pero no por falta de disposición del gobierno,
a pesar de que públicamente lo denunciara en diversas ocasiones (Brenta, 2008).79 Debe
entenderse que en el clima de esos meses, hablar en contra del FMI era algo que hasta el
78 El gobierno estableció la pesificación asimétrica a través de sucesivos decretos: 214, 260, 320, 410 y 992, todos de 2002. 79 Esta falta de cooperación del organismo se sostendría en la negociación por el pago de la deuda, según lo señalaría en entrevista con el autor de este trabajo el ex Subsecretario de Programación Económica del Ministerio de Economía y Producción Sebastián Katz. El capítulo 5 (sección 3) abona esta interpretación.
94
stablishment académico internacional hacía. Levy Yeyati y Valenzuela (2007) y
Rodríguez Diez (2003) relatan las severas dificultades que el gobierno tuvo, además, por
los cortocircuitos con el poder legislativo (que dilataría hasta Mayo la aprobación de las
leyes reclamadas por el FMI), así como por la falta de apoyo de los gobernadores.
Las principales demandas del FMI en los primeros acercamientos eran: acordar
políticamente con las provincias, derogar la ley de subversión económica, reformar la
ley de quiebras y mantener una política fiscal y monetaria contractiva. La primera de
estas demandas fue lograda por un acuerdo con los gobernadores del PJ, en un acuerdo
que avalaba el resto de los pedidos del FMI (Acuerdo de “Los 14 puntos”).80 La segunda
demanda apuntaba a una ley de décadas atrás, originalmente aprobada en el curso de la
política de aniquilamiento de las actividades “subversivas”, y tenía que ver con lograr la
protección a los representantes de las finanzas, que podían ser llevados a juicio por su
responsabilidad en la reciente crisis (y de hecho, estaban siendo enjuiciados). La tercera
demanda era un pedido del capital trasnacional, que requería la posibilidad de hacerse de
empresas locales mediante procedimientos de quiebra de las empresas, cuya ejecución se
vio frenada por una reforma previa, demandada por el capital nacional en aprietos.
Finalmente, los pedidos de ajuste formaban parte de la liturgia permanente del
organismo.
El presidente declararía que “con el FMI, que somos socios, no es que no vamos
a aceptar presiones, vamos a ir con nuestro plan” (“Duhalde dijo que si no fuera
Presidente ‘estaría en un piquete o con una cacerola’”, La Nación, 29 de Enero de 2002).
Frente a las manifestaciones en contra de este “plan”, la respuesta de Duhalde llegaría
con claridad palmaria: “Yo les pido que hagan sus protestas, pero que entiendan que hay
decisiones que ya se han tomado y que vamos a seguir todos los pasos para que la
Argentina pueda reinsertarse en el mundo” (“El Presidente pidió una tregua a los
sindicalistas”, La Nación, 12 de Mayo de 2002).
En Marzo se anunciaría la ampliación de la cobertura de los planes sociales a
1,200,000 personas, una masificación de una escala inusitada (aún cuando no se trató de
80 La mitad de los 11 gobernadores peronistas firmantes de este documento eran los mismos que habían negado el apoyo a De la Rúa a fines de 2001.
95
una universalización, debido a la imposición de condicionamientos para obtener el plan
y la cobertura por debajo del universo de desocupados). La finalidad de estos planes era
triple: atenuar la pobreza y la indigencia, morigerar la conflictividad social, e introducir
un factor de cooptación y conflicto con las organizaciones piqueteras (Féliz y Pérez,
2007). Esta estrategia se combinaba con la represión abierta a la protesta social
(Massetti, 2006).
La devaluación corrió casi sin pausas hasta Junio de 2002, impulsada por la falta
de reservas, las incertidumbres respecto del nuevo valor y la posibilidad de un nuevo
episodio hiperinflacionario, y la salida de depósitos por la vía de amparos.81 El BCRA,
además de intervenir en el mercado vendiendo dólares, apostó a captar ahorro nacional a
través de la emisión de letras (LEBAC), cuyo rendimiento escaló hasta superar el 100%
anual de rendimiento.82 Una vez que el gobierno dio señales de que sería capaz de
mantener la estructura de precios relativos (control de tarifas y salarios reales en primer
lugar), el aumento de la rentabilidad comienza a funcionar como atractivo y la actividad
comienza a repuntar (primero de la mano de las exportaciones, luego del consumo de la
clase capitalista) (Burachik, 2009; Féliz, 2008). Para detener la fuga de capitales, el
gobierno impone ciertas restricciones a la compra de dólares y emite bonos a tasas de
interés muy elevadas (superando el 100% de interés anual), que logran contener la salida
(Rapetti, 2005).
Paralelamente, la tensión social iba en aumento. El punto culminante llega
cuando la policía, bajo las órdenes directas del gobierno, encierra una manifestación
piquetera en el Puente Pueyrredón, en Avellaneda, reprimiendo muy duramente,
provocando la muerte de dos jóvenes, Maximiliano Kostecki y Darío Santillán. La
dureza de la represión implicó la suspensión de más de cien efectivos policiales. El
gobierno quiso volver con la tesis de infiltración de la protesta, propuesta que era
fogueada por el ex presidente Menem demandando mayor represión (“Menem: ‘La calle
81 El gobierno de Duhalde tendría una lucha palmo a palmo con la Corte Suprema de Justicia de la Nación (compuesta por una mayoría de jueces afines a Menem), que permitiría a través de diversos fallos la salida de depósitos atrapados en el “corralito” (Levy Yeyati & Valenzuela, 2007: cap. 3). 82 La inflación minorista del año 2002 fue del 40%, por lo que en términos del poder adquisitivo interno de la población, las LEBAC eran más que atractivas. No ocurría lo mismo considerando el ritmo de devaluación o de aumento de los precios mayoristas.
96
está tomada por marxistas y la delincuencia’”, La Nación, 10 de Junio de 2002). Las
críticas llovieron por doquier, y el gobierno tiene que aceptar adelantar las elecciones,
pasando el mando en Mayo de 2003. A partir de allí comienza la competencia para las
elecciones siguientes, donde ningún candidato lograba conciliar un acuerdo claramente
mayoritario.
Es que, de hecho, los trabajadores fueron los más afectados por la devaluación y
sus efectos inmediatos. Mayor cantidad de desocupados y pérdida de poder adquisitivo
de los ocupados remanentes signaron los primeros meses del gobierno de Duhalde. Con
el objetivo de lograr un acuerdo de gobernabilidad y distender la situación social, el
gobierno convoca a un Consejo Económico Social. También se convoca, con el la
intención de discutir la recomposición salarial, a la Mesa del Diálogo por el Empleo
Decente. Justamente a través de acuerdos logrados en este organismo, se decretarían
sucesivos incrementos salariales en los siguientes meses.
A pesar de que el gobierno cumplió con los puntos que el FMI demandaba, éste
insistió con lograr un programa estable y creíble, y evitó llegar a un acuerdo hasta Enero
de 2003, en vísperas de la elección del siguiente presidente. Se buscaba hacer la
transición presidencial lo menos inestable posible, además de garantizarse el privilegio
del diálogo.83 La sucesión se resolvería luego de que Menem abandone la segunda vuelta
electoral (ballotage), y Néstor Kirchner gane la presidencia, llegando como delfín
político de Duhalde.
2.3. NÉSTOR K IRCHNER Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA NUEVA ETAPA
Kirchner asumió en Mayo de 2003, anunciando su intención de reconstruir un
capitalismo nacional, que supondría el desarrollo con inclusión social. No intentaremos
aquí hacer un balance completo del gobierno de Kirchner. Baste con señalar el carácter
general del proceso que protagonizó: la reconstitución del poder del Estado como
83 “El programa de transición está focalizado en el mantenimiento de la disciplina fiscal y monetaria, que evite un cambio de rumbo en las políticas y reconstruya la seguridad jurídica”, señaló en un comunicado el director del organismo, Köhler (“Finalmente, ayer se firmó el acuerdo con el FMI”, La Nación, 25 de Enero de 2003).
97
mediador ante la sociedad, sobre la base de una fase de expansión económica de
características inclusivas. En materia de política macroeconómica, la continuidad entre
Kirchner y su antecesor es muy clara, más allá de algunos reajustes (de hecho, preservó
por largo tiempo al ministro de economía de Duhalde, Roberto Lavagna).
Sin embargo, y en una muy buena lectura de la situación social, Kirchner tomó
un giro respecto de su antecesor en el modo de legitimarse. Una fuente de legitimación
provino de la denuncia por su carácter de neoliberales a los gobiernos de la década de
los noventa y los intereses que representaban (el capital financiero trasnacional). A pesar
del fuego de su retórica, el gobierno efectivizó varias políticas que no sólo no
contravenían, sino que mejoraban la situación de estos mismos sectores. Analizaremos
en detalle estos aspectos en los capítulos siguientes.
Respecto de los trabajadores, las perspectivas de la expansión económica ya
iniciada hacía 9 meses daban credibilidad a la promesa de inclusión por la vía del
empleo. Justamente, el gobierno comenzará a incentivar la negociación colectiva de
trabajo como mecanismo para lograr futuras mejoras salariales, fortaleciendo a los
sindicatos. Resulta importante, en este mismo sentido, la convocatoria en Agosto de
2004 al Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil, que permitió conducir el proceso de
recuperación salarial (decreto 1095/04).84 Participan de este Consejo 16 representantes
de los capitalistas y 16 de los trabajadores, y las decisiones se toman por mayoría (con
desempate de parte del gobierno, en caso de ser necesario). El Consejo se reunirá en
Agosto y a partir de allí definió una vez al año, cerca de Julio, el aumento del salario
mínimo.85
La política social comienza a ser modificada, para reducir su cobertura y
orientarse en el sentido de lograr la inclusión en el mercado de trabajo (en función de la
“empleabilidad” de los beneficiarios), bajo los lineamientos de focalización y beneficio
con contraprestación (Giosa Zuazúa, 2006; Pérez y Féliz, 2010). Por otro lado, el
gobierno abandona su sesgo abiertamente represivo, fomentando la imagen de respeto
84 El Consejo había sido creado en 1991, pero estaba inactivo desde hacía prácticamente una década. 85 El Consejo tiene otras dos comisiones dedicadas a analizar y negociar otras cuestiones ligadas al empleo, como la capacitación y la productividad.
98
por los derechos humanos.86 Kirchner formuló este cambio de política de “contención”
de la protesta social en ocasión de la toma del ministerio de trabajo en 2003 por parte de
grupos piqueteros “radicales” (“El Gobierno denunciará a piqueteros”, La Nación, 24 de
octubre de 2003). Esto no significa que el gobierno no reprima la protesta social: según
las estadísticas de la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional, se trata
del gobierno con más presos e imputados por causas políticas desde el retorno a la
democracia, además de encontrarse ligado a múltiples grupos represivos para-
policiales.87
Kirchner, no obstante, tiene el mérito de haber impulsado la nulidad de las leyes
de la impunidad (Obediencia Debida y Punto Final) en el Congreso, lo que permitió
reabrir los juicios a los represores de la dictadura: esto produjo un inmediato
acercamiento con la mayor parte de los organismos de derechos humanos, y funcionó
como sustento de su discurso contrario a la represión.88
En 2005 llegaría el canje de la deuda en default. Se trataría de la reestructuración
de deuda en cesación de pagos más grande de la historia, la primera de la etapa
neoliberal realizada sin la intervención del FMI. Incluyó una quita de capital, que el
gobierno presentó como una intempestiva contra el capital financiero mundial. Este
punto será desarrollado y discutido con mayor detalle en el capítulo 5. Argentina daba
muestras de querer reinsertarse en el mundo, y eso, más allá de quitas y discursos
encendidos, era visto con buenos ojos por los organismos multilaterales.
Ese mismo año, en Noviembre, se realizó la IV Cumbre de las Américas, en Mar
del Plata (Argentina), donde se trataría el proyecto del Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA). La intención de EUA era lograr en esta cumbre la aprobación del
proyecto de integración. Sin embargo, esta pretensión no se condecía con las 86 No obstante lo cual, en Octubre de ese año, ante la acción de un grupo piquetero radical, que mantuvo de rehén al ministro de trabajo Tomada durante unas horas, se hablaría de la creación de una brigada antipiquetera, destinada a realizar tareas de espionaje y contención (aunque, afirmaban, no para reprimir). 87 Ver nota http://www.argenpress.info/2011/12/argentina-boletin-informativo-de_15.html 88 Sin embargo, como señalan otros organismos, el gobierno no ha ofrecido protección a los testigos (la desaparición de Julio López es cabal muestra), no provee de financiamiento para apoyar a los querellantes, se niega a ser querellante y englobar los distintos juicios en una sola causa que denuncie el terrorismo de Estado (tratando cada caso como una imputación individual), negándose en algunos casos incluso a investigar la existencia evidencia oficial. Ver por ejemplo http://www.lafogata.org/08arg/arg3/arg.24.10.htm
99
expectativas de otros de los asistentes: mientras que Venezuela y Cuba rechazaban de
plano esta opción, los países del MERCOSUR ponían su propio espacio como prioridad,
aunque estaban dispuestos a negociar un ALCA “light” si EUA cedía en el tema de los
subsidios agrícolas (Simonoff, 2009). Era sabido desde la campaña de 2003 que el
gobierno de Kirchner había propuesto como prioridad al espacio de integración del
MERCOSUR. Al mismo tiempo y en paralelo, se realiza en la misma ciudad la III
Cumbre de los Pueblos, convocando organizaciones sociales de todo el continente, que
abogaban por una integración más justa, y por lo tanto, repudiaban el proyecto del
ALCA. El resultado de la Cumbre de las Américas fue un retroceso de la política
impulsada por EUA, lo que provocaría un alejamiento del gobierno argentino.
El gobierno insistió en la búsqueda de nuevos acuerdos con el FMI, aunque no
dejaría de resaltar su rol en la crisis de 2001 (Ministerio de Economía y Producción,
2004). Sin embargo, el organismo no mostraría signos de autocrítica (Rodríguez, n.d.), e
insistiría con el programa de la década anterior junto a la necesidad de revisar la
situación de los acreedores que quedaron fuera del canje de 2005. El gobierno decide
entonces utilizar las reservas disponibles y pagar en Enero de 2006 la totalidad de la
deuda con el organismo, siguiendo la práctica de Brasil y Venezuela. La decisión sería
presentada como una política de desendeudamiento y como la conquista de grados de
libertad en materia de autonomía.
Es importante remarcar, no obstante, que el gobierno argentino, una vez
cancelada la deuda, no se salió del organismo sino que, más bien al contrario, se volvió
un activo impulsor de reformas en el interior del mismo. Se apoyó la candidatura del
Strauss Kahn para dirigir el organismo, que se presentaba como una opción reformista.
Una vez elegido director, en Septiembre de 2007, Strauss Kahn apoyó tibiamente a
Argentina. Asimismo, se hicieron algunos leves cambios en la distribución de votos en
el FMI, que dieron algo más de poder a países que no fueran potencias (Nemiña 2009).
Sin embargo, la filosofía del organismo no cambió sustancialmente, como tampoco lo
hizo la arquitectura financiera intencional: el FMI seguiría siendo la puerta de entrada al
arreglo con cualquier agente financiero en el mundo, y continuaría por ende expresando
las necesidades de los agentes financieros de mayor poder.
100
A fines de 2006, con el doble objetivo de reducir las expectativas inflacionarias
en la negociación colectiva de trabajo (ver capítulo 4, sección 3.3) y reducir la tasa de
endeudamiento público (ver capítulo 5, sección 3.3), se interviene el instituto nacional
de estadísticas (INDEC). La modificación de la metodología de medición de la inflación,
generó un sistema de subvaluación de los aumentos de precios (ver capítulo 3). Este
índice de precios, sin embargo, era el oficial, y por lo tanto, debía ser la referencia en las
negociaciones. Debido a esta situación irregular, el gobierno ya no volvería a permitir la
revisión macroeconómica anual correspondiente a todos los socios según el artículo IV
del estatuto del FMI, ocasionando mayores dificultades en la negociación. El FMI, con
Strauss Kahn en la dirección, bajaría el nivel de sus demandas, y propondría una
auditoría, que el gobierno quería restringir a las variables macroeconómicas (sin
intromisión en las políticas internas). Este conflicto permanecería abierto hasta el
momento de escribir esta tesis.
2.4. CRISTINA FERNÁNDEZ: PACTO SOCIAL Y SU AGOTAMIENTO
El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner tiene líneas de sucesión evidentes con su
antecesor. En relación a la legitimación social de su gobierno, la entonces candidata tuvo
como una de sus principales propuestas la reconstrucción de un Pacto Social, al estilo
del español Pacto de la Moncloa. Posiblemente, esto se deba a las dificultades asociadas
a la resolución de las limitaciones del nuevo esquema. El desgaste de la devaluación real
y la espiral inflacionaria estaban consolidando una situación de disputa por la
distribución del ingreso en la que ninguna parte estaba dispuesta a ceder, ni hacer ceder
a las demás. A pesar de las promesas, el pacto social no encontraría rápida consumación
ni convocatoria.
En Marzo de 2008, ante el aumento del precio internacional de la soja, el
gobierno decide aplicar un sistema de retenciones (derechos de exportación) móviles a
las exportaciones, a través de la famosa resolución 125.89 Esto desataría uno de los
conflictos más importantes de esta nueva etapa: la disputa del gobierno con el campo. 89 La propuesta era que la alícuota de los derechos a las exportaciones creciera a medida que crecía el precio internacional de la soja.
101
No pretenderemos aquí un análisis detallado del conflicto ni mucho menos; nos
restringimos a señalar la importancia para la discusión aquí desarrollada. Aunque la
aplicación de las retenciones (con un precio internacional más alto) no implicaba
necesariamente una disminución del precio recibido por los productores agropecuarios,
aumentaba la caja disponible para el Estado, que utilizaba estos fondos –entre otros
usos- para subsidiar las tarifas de los servicios y para sostener planes sociales.90 Las
entidades del agro señalaban entonces que sobre la injusta exacción de sus recursos se
subsidiaba al resto de la economía, y esto no era tolerable.
A sabiendas de esta situación, Fernández convoca en Abril a una primera reunión
formal para reflotar el pacto social. Sin embargo, las entidades empresariales sabían que
no podían dejar fuera al agro, y la iniciativa no prospera. Sin embargo, la conflictividad
en ascenso no representaba una buena perspectiva para la gran burguesía de conjunto,
más allá de los alineamientos respecto de las políticas particulares. En Julio de ese año la
resolución 125 es sometida a la revisión del Congreso, donde se la revoca en una reñida
votación, desempatada a través del voto negativo del vicepresidente de la nación y
presidente del Senado, Julio Cobos.91 Aunque esto no resolvió el conflicto, redujo el
nivel de confrontación abierta.
En Septiembre de ese año, la quiebra de Lehman Brothers da forma real a la
anunciada crisis mundial. Se abre una fase de inestabilidad, y las dificultades de los
países centrales para acordar velozmente un programa de rescate coordinado van a abrir
una fase de incertidumbre a escala internacional.92 Se preveía un escenario de retirada de
los capitales de los países periféricos, lo que abortaba las posibilidades de mayor
financiamiento. La devaluación del real brasilero al mes siguiente incrementó la
preocupación: parecía que se volvía a la situación de 1999. Con el argumento de
90 Técnicamente, no hay relación directa entre los fondos obtenidos mediante los derechos de exportación y sus usos, pues forman parte de los recursos globales sin destino en las arcas públicas. Enfatizamos aquí estos usos porque fueron los señalados por las entidades agropecuarias durante el conflicto. 91 Cobos votó contra la iniciativa propuesta por el gobierno del que formaba parte, anunciado con la extraña fórmula de su voto “no positivo”. 92 Estados Unidos rechazaría primero y aprobaría después, en diferencia de días, una ley facultando al secretario del Tesoro a disponer de US$700,000 millones para rescatar empresas en problemas. No eran claros los criterios de aplicación. En Europa, en cambio, demoraría más en ubicar una estrategia para enfrentar la crisis, a pesar de que varios países europeos estarían en problemas –hasta el momento de escribir esta tesis.
102
garantizar políticas para salvaguardar el empleo a través de la negociación con
empresarios, el gobierno anuncia ese mes la estatización de las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). No puede dejar de notarse que muchas de
las AFJP estaban al borde de la quiebra, y esta medida resultó una anticipación a una
crisis más amplia. Por otra parte, todas ellas tenían la mayor parte de sus activos en
bonos del Estado, por lo que funcionaban como una suerte de comisionados (por las
importantes comisiones que cobraban) que vigilaban el pago estatal de las jubilaciones y
pensiones.
No obstante, la decisión representó la primera acción del kirchnerismo que
contrariaba el cumplimiento de los contratos y podía ser interpretado como un avance
sobre la propiedad privada. Por ello mismo, produjo una nueva división en la gran
burguesía, atrapada entre la necesidad de que el gobierno contenga las demandas
sociales, otorgue rescates a las empresas en crisis y al mismo tiempo respete las
prerrogativas del derecho que sostiene sus privilegios. Este clima febril de
incertidumbres cierra el período bajo estudio en esta tesis. A comienzos del año
siguiente se iniciaría una breve recesión (dos trimestres), la primera desde la etapa
abierta con la devaluación. En los años posteriores, se aprobarán una serie de leyes (ley
de medios, por ejemplo) y de políticas novedosas (asignación universal por hijo, por
ejemplo), que revitalizarán estas tensiones. Su análisis, sin embargo, escapa al presente
trabajo.
Para poder pasar a estudiar los cambios en las políticas y sus efectos en el patrón
de acumulación, es necesario tener primero un panorama de la situación de las
asociaciones representativas de los diferentes sectores. Finalizamos este capítulo con una
sección abocada a ello.
103
3. ORGANIZACIONES Y REPRESENTATIVIDAD
No se pretende aquí realizar una caracterización completa de las diferentes asociaciones
representativas de las diferentes fracciones de clase.93 Esta sección se propone señalar
cuáles serán las entidades analizadas y a qué sector social representan. Se presentarán
además las principales disputas por la representatividad de estas asociaciones.
De acuerdo con definición de las clases sociales presentada en el capítulo 1,
sección 2.3, se pueden realizar una estimación de la estructura social para Argentina. Tal
tarea se realiza en el anexo A. No intentamos aquí un análisis interpretativo exhaustivo
de este cálculo, su interés es más bien ilustrativo acerca de la representatividad de cada
clase social. Como se ve allí, la gran burguesía no representa en ningún momento mucho
más que el 1% de la población económicamente activa.94 Es decir, se trata de un grupo
más bien minúsculo, que, sin embargo, tiene una importante presencia pública, sostenida
en su poder estructural. Si bien esta clase puede tener un interés común en la
preservación de cierto orden social, no deja de ser cierto que tienen significativas
diferencias respecto de políticas concretas. Por este motivo, se consideran en detalle en
este trabajo a las organizaciones representativas de la gran burguesía según sector. Es
relevante señalar los cambios en la representatividad de estas asociaciones.
a) Sector financiero.
Dado el proceso de concentración de la banca durante los noventa, se produjo
una unificación de la representación del sector financiero privado en una sola
organización. La Asociación de Bancos de la República Argentina (ABRA) y ADEBA
se unifican en 1999 en ABA, que pasa a representar al conjunto del sector privado.
ABAPPRA mantiene la representación de la banca pública y cooperativa. A fines de la
Convertibilidad, un grupo de banqueros argentinos decide pasarse a ABAPPRA, con
argumentos de defensa de la representatividad de los intereses nacionales. Este grupo,
encabezado por Jorge Brito, será el que reflote ADEBA en Abril de 2003. Al momento
93 Birle (1997) ofrece una caracterización más minuciosa de las mismas asociaciones aquí estudiadas. 94 Portes y Hoffman (2003) consideran que la mayor parte de los ejecutivos y profesionales comparten valores e intereses con la clase capitalista, y por ello se los puede agrupar en la clase dominante. Dado que la mayor parte de sus expresiones públicas resultan de sus trabajos para las organizaciones representativas de los capitalistas, no se los consideró de forma separada en esta tesis.
104
de relanzar la asociación, en consonancia con lo que sería el proyecto de Kirchner, Brito
anunció que “Queremos discutir cómo hacer para recrear la burguesía nacional”
(“Queremos discutir cómo se hace para recrear la burguesía nacional”, La Nación, 9 de
Abril de 2003).95 La dirección de la Bolsa de Comercio, por su parte, no tuvo grandes
cambios en el período. Mostró un importante acercamiento al gobierno a partir de la
llegada Kirchner.96
b) Sector agropecuario.
En estas entidades no existieron pujas por la dirigencia que alteren
sustantivamente los perfiles de cada asociación. En Octubre de 2002, las 4 asociaciones
más importantes (CRA, CONINAGRO, FAA y SRA) mencionan la idea de formar una
entidad representativa de todo el sector. Esta idea estaba alentada por la disputa con el
gobierno de Duhalde y la aplicación de derechos de exportación a los productos del
sector. Esta misma idea se retomaría en 2008, durante el enfrentamiento con el gobierno,
por el mismo motivo: los derechos de exportación. En esa oportunidad, se formaría la
Mesa de Enlace, que funcionaría como un espacio de coordinación de actividades y
proclamas. No se produciría una fusión que reemplace a las entidades de base.
c) Sector industrial.
La Unión Industrial, en cambio, atravesaría diversos procesos que modificarían
el perfil de la entidad, al punto de producirse amenazas de ruptura de la asociación.
Existen dos grandes tendencias dentro de ésta, expresadas en sendas listas: el
Movimiento Industrial Argentino (MIA), de orientación más liberal, y el Movimiento
Industrial Nacional (MIN), de orientación más proteccionista.97 Desde mediados de los
noventa, ambas listas se alternan en la presidencia de la entidad. A fines de la
Convertibilidad, Ignacio de Mendiguren del MIN fungía en esta función. Cuando
Duhalde llega a la presidencia del país, lo nombra como ministro de producción, un
cargo creado ad hoc, y de nula trascendencia posterior. En su reemplazo, asume Héctor
95 Por más detalles sobre la representación del sector financiero, consultar en Cobe (2009) y Noriega (n.d.). 96 Entre otros “gestos”, Kirchner facilitaría la entrada de Werthein (presidente de la Bolsa) a Telecom. 97 Esta presentación es un tanto esquemática. Puede consultarse una mejor presentación en Dossi (n.d.) y en Gaggero y Wainer (2006).
105
Massuh como presidente de la UIA, teniendo a Alberto Álvarez Gaiani, del MIA, como
primer vicepresidente. La acción de de Mendiguren en el ministerio no fue aprobada por
el conjunto de la UIA y acentuó las discrepancias internas.
Esta situación se hará explícita con motivo de la VIII Conferencia Industrial en
2002, que se desdoblará en dos encuentros: el primero de ellos en Octubre, enfocado en
aspectos institucionales, y el segundo en Noviembre, enfocado en aspectos productivos.
Aparentemente, el segundo se realiza a pedido de una fracción del MIN que buscaba
reivindicar la devaluación y sus efectos, pues en la primera conferencia se aplaudieron
las críticas de Biolcati (vicepresidente de SRA) a la actividad de De Mendiguren
(“Buscan la unidad de los empresarios”, La Nación, 31 de Octubre de 2002, y “Los
hombres de negocios reacomodan sus alianzas”, La Nación, 2 de Noviembre de 2002).
Según los propios industriales, se trataba de una pelea que excedía la discusión sobre el
nivel del tipo de cambio, y consideraba cuestiones de liderazgo y de conveniencia
política.
De hecho, según algunas fuentes, la posibilidad de que el ex presidente Menem
ganara las elecciones de 2003, inclinó la balanza a favor de la elección de Álvarez
Gaiani como presidente de la UIA, un referente de buena relación con aquel político.
Las tensiones internas en torno a esta elección fueron muchas. A pesar de que, según el
pacto de alternancia era el turno del MIA, el MIN buscaba consolidar los cambios
puestos en marcha desde 2002. Finalmente, se arma una lista combinada, encabezada
por el MIA, que resultará ganadora.98 No obstante, una fracción minoritaria del MIN
presentará una lista alternativa, que mantendrá diversas disputas en torno a la
representatividad de la lista ganadora, e incluso creará en Junio una asociación civil
llamada “Industriales”. Esta asociación, que luego apoyará abiertamente al presidente
Kirchner, continuará la amenaza de ruptura de la UIA hasta fines de 2004.99 Mientras, la
lista ganadora, encabezada por el MIA, intentará aproximarse a la Asociación de
98 Entre los industriales se dijo al respecto que “habrá que encontrar una solución porque de otro modo habrá una crisis que puede llevar a una fractura que pondría en peligro la propia existencia de la UIA. Los costos de la ruptura serían tan grandes que en realidad se está ante un punto que podría llamarse de conciliación obligatoria” (“Fabriles temblores”, La Nación, 15 de Marzo de 2003). 99 Hubo en el ínterin intentos por quitar de la comisión directiva a miembros de la línea Industriales, lo que desató una serie de cruces verbales fuertes entre ambas líneas (“Debate empresarial por las importaciones”, La Nación, 29 de Junio de 2005).
106
Empresas Argentinas (AEA), presidida por Luis Pagani, un industrial perteneciente a la
misma lista interna en la UIA.
En Diciembre de 2004, se realiza un nuevo acuerdo entre las listas, y se elige a
Héctor Méndez (MIA) como presidente de la central fabril, para tomar posesión del
cargo a partir de Abril del año siguiente. Aparentemente, la unidad se debió al miedo a
enfrentar en desventaja la competencia de Brasil y China; al acercamiento de las
metodologías de trabajo de ambos grupos (mayor consulta a los asociados); y el que
Techint haya visto que tenía posibilidades de consenso interno en la UIA (de lo
contrario, hubiera quebrado la unidad, retirándose con Industriales) (“Méndez presidirá
la UIA por consenso”, La Nación, 3 de Diciembre de 2004, y “Ahora unida, la UIA
reclamó protección ante China y Brasil”, La Nación, 22 de Diciembre de 2004). Entre
ambos grupos el apoyo al gobierno creaba una distancia. El gobierno optó por morigerar
el enfrentamiento, al asegurar puestos a ambas tendencias en el rehabilitado Consejo del
Salario Mínimo: dos lugares para Industriales (más cercanos al gobierno) y 3 para el
MIA.
A partir de allí habría relativa “calma” entre ambas tendencias, actuando la UIA
con relativo acuerdo. De hecho, en 2007, un miembro de Industriales (Juan Carlos
Lascurain) asumiría la presidencia, como gesto para continuar el pacto de alternancia.
Las tensiones volverían a presentarse públicamente en ocasión de la estatización de las
AFJP, que renovaría las diferencias fuertes al interior de la central fabril.
d) Gran burguesía de conjunto: alianzas y nueva entidad.
La gran burguesía vería fracturarse la unidad que hubieran creado para apoyar la
Convertibilidad y sus reformas estructurales: el G8. Esta alianza estaba conformada por
ABA, ADEBA, Bolsa, CACom, CACons, Unión Argentina de la Construcción, UIA y
SRA. Luego de la salida de la recesión del Tequila, la alianza parecía quebrada. En
Junio de 1999, contra las pretensiones de Menem en los últimos momentos de su
mandato, el G8 vuelve a reunirse para avalar la Convertibilidad. Di Fiori, presidente de
CACom, fue quizás el más entusiasta al referir a la rehabilitación del G8. La defensa del
régimen por parte de las cámaras empresariales, sin embargo, contenía fuertes tensiones.
107
En realidad, se trataría de la última reunión del G8 como tal, pues futuros intentos por
reflotarla fracasarían.
En esa reunión se presentaría oficialmente la constitución del Grupo Productivo,
conformado por CRA, CACons y UIA. El Grupo no tuvo inicialmente pretensiones
abiertas de ruptura, pero con el tiempo y los conflictos, las posturas de éste y el resto de
la gran burguesía irían distanciándose cada vez más. A fines de Noviembre de 2001 se
realizan algunas reuniones de lo que se conocería como el Núcleo Nacional, al que
concurrieron el Grupo Productivo, ABA, ABAPPRA y la CGT (oficial y disidente). Se
trataría del último intento por una confluencia abierta donde el principal acuerdo fue la
defensa de la Convertibilidad y la reestructuración de la deuda. De hecho, nuevos
intentos por convocar al G8 fracasarían en parte por las críticas a la actuación pública de
este Grupo.
En Octubre de 2002 el Grupo Productivo, ABAPPRA y SRA llamarían a la
unión, pero CACom y ABA no asisten, pretendiendo alejarse de la prédica devaluatoria
de la UIA (“Buscan la unidad de los empresarios”, La Nación, 31 de Octubre de 2002).
Al mes siguiente, en la VIII Conferencia Industrial, nuevamente se intenta un
acercamiento: asisten SRA, CRA, ABAPPRA, CACons, la Bolsa de Comercio. Aunque
la conferencia intentó mostrar unidad, los aplausos a la SRA en la reunión anterior y las
loas a la devaluación en esta conferencia, así como los problemas internos de la UIA,
harían difícil el encuentro programático (“Los hombres de negocios reacomodan sus
alianzas”, La Nación, 2 de Noviembre de 2002).
En vísperas de la elección de 2003, una vez resuelta la interna de la UIA, los
empresarios intentarán un nuevo acercamiento. Se vuelve a convocar al G8, y asisten
UIA, Bolsa, SRA, CRA, CAC, ADEBA, CAC, AEA y Bolsa de Cereales, pero se vuelve
a excluir a ABA (“Se apresta a resurgir el Grupo de los Ocho”, La Nación, 3 de Mayo de
2003). En todo caso, la gran burguesía no lograban conciliar el apoyo unánime a un
candidato, aunque de las reuniones que hicieron con los distintos postulantes, parecían
mostrar cierta inclinación por la vuelta de Menem o por el ex ministro López Murphy
108
(“El dólar divide a los equipos de Menem y de López Murphy”, La Nación, 9 de
Noviembre de 2002).100
La creación de la mencionada AEA en Mayo de 2002 es uno de los datos más
interesantes del período. Se trata de una entidad destinada a representar a las grandes
empresas a través de una alianza transversal a los sectores de actividad. Su expresa
finalidad era “insertar a la empresa privada en la sociedad” ante la preocupación por un
discurso “antiempresarial” (“Se lanza AEA, la nueva central suprasectorial de
empresarios”, La Nación, 24 de Mayo de 2002). Según explicaron, “no se dedicarán a
defender intereses sectoriales, sino las bases mismas del sistema capitalista como aporte
a la reconstrucción del país” (“El empresariado más poderoso dejará de ser mero
espectador”, La Nación, 1 de Junio de 2002).
Aunque como declaración de principios fue efectiva, AEA no logró llegar a
mayores acuerdos sobre cuestiones clave en la discusión del momento, como el nivel del
tipo de cambio, de las tarifas o de los salarios. Sus demandas más sostenidas fueron la
formulación de reglas claras, normalización de la situación financiera, arreglo con el
FMI, pago de la deuda externa, ajuste del gasto, menor intervención directa del Estado
(aunque aceptaron la regulación de la economía a través de organismos independientes
del poder ejecutivo). Sin embargo, no es trivial el dato de la creación de una asociación
dedicada a preservar el lugar de “la empresa privada en la sociedad”: evidentemente, la
gran burguesía –más allá de demandas específicas por sector- encontraba indicios de que
algunos elementos del “acuerdo fundamental” (Birle, 1997; Lindblom, 1999) se
encontraban puestos en cuestión y era necesario salir a defenderlos.
e) La pequeña burguesía.
A la vista de los evidentes reacomodamientos en los distintos grupos sociales, la
pequeña burguesía buscó no quedarse atrás, y ser relegada como en la etapa de De la
Rúa. En Julio de 2004 nace la Central de Entidades Empresariales Argentinas (CEEN),
100 Si bien la mayoría apoyaba a Menem, temían que su elección exacerbara la protesta social, afectando sus negocios: “Tiene mucha gente en contra, probablemente podría generar una polarización social muy fuerte, como la que conmueve hoy a Venezuela” (“El camino a las elecciones”, La Nación, 16 de Marzo de 2003).
109
compuesta entre otras por ABAPPRA, APYME, FAA y FAN.101 Su objetivo: “cambiar
el modelo impuesto en los 90”, y recuperar “el aparato productivo, desde la
implementación de una política de producción para el desarrollo nacional”. CGE y
CAME, también representativas de la pequeña burguesía, no se alinearían con esta
Central, pero mantendrían la misma postura de apoyo al nuevo “modelo”. Se completaba
así el mapa de alineamientos de las asociaciones representativas de las distintas
fracciones de la clase capitalista.102
f) Trabajadores ocupados en el sector privado.
La CGT, representativa principalmente de los trabajadores ocupados en el sector
privado, cruzó los años noventa dividida: mientras que la conducción (a cargo de
Rodolfo Daer) pactaba con los gobiernos de turno por participar en diferentes reformas
como las privatizaciones o la reforma laboral, la corriente opositora (a cargo de Hugo
Moyano) se opondría a estos arreglos. Esta oposición, el Movimiento de Trabajadores
Argentinos, tendría un rol protagónico, cuestionando la representatividad de la
conducción oficial. La llegada al gobierno de Rodríguez Saá sería festejada por ambas
fracciones, y producirían un primer acercamiento significativo entre ellas, galvanizado
por la referencia común al ideario peronista. El gobierno de Duhalde volvería a
distanciar las fracciones, al nombrar ministra de Trabajo a Graciela Camaño, esposa de
Luis Barrionuevo, un dirigente sindical histórico ligado al menemismo.
La llegada al gobierno de Kirchner volvería a cambiar la ecuación. El gobierno
incentivará la negociación colectiva de trabajo como mecanismo para negociar acuerdos
salariales y laborales en general. En Marzo de 2004 se retraen algunos elementos de la
reforma laboral aprobada en 2000. Entre otros puntos, se limita el uso del período de
prueba, así como la posibilidad de negociar fuera del convenio colectivo si no fija
condiciones más favorables para el trabajador, y se prevé la renovación automática del
101 La nueva central es fruto de un acuerdo entre la Mesa del Empresariado Nacional Pyme (la que reclamara infructuosamente atención del gobierno de De la Rúa) y la Coordinadora Interempresarial Argentina. 102 En rigor, en Noviembre de 2004, CONINAGRO y la línea Industriales de la UIA lanzan una alianza para apoyar al gobierno: el Grupo Campo e Industria para la Producción, el Empleo y la Competitividad (Cipec). Sin embargo, esta alianza no tuvo ninguna trascendencia, pues no logró convocar ni a otras entidades del campo ni a la conducción de la propia UIA.
110
convenio anterior ante la falta de un nuevo acuerdo a la fecha de vencimiento (“Mientras
gran parte del sindicalismo celebra la reforma legislativa, los asesores del empresariado
dicen ver riesgos en las nuevas reglas de la negociación laboral”, La Nación, 7 de Marzo
de 2004). La rehabilitación del Consejo del Salario Mínimo en Agosto de ese año
mejoraba la posición de los sindicatos al negociar. Además, se mantuvo la doble
indemnización otorgada en calidad de emergencia por Duhalde en Enero de 2002, lo que
elevaba el costo de despido.103 Efectivamente, la negociación colectiva de trabajo tuvo a
partir de allí un fuerte impulso.104 Esta estrategia del gobierno, junto a la mejora en el
nivel de empleo fruto de la expansión de la actividad, fortalecerá la posición de la CGT,
que acabaría por reunificarse en Julio de 2004, mediante un triunvirato del que
participaba Moyano.
La dirección del antiguo opositor se afianzaría en esta alianza con el gobierno.
Este apoyo, generaría algunas disputas en torno a la magnitud de las conquistas
obtenidas. A mediados de 2006, se produce una nueva división cuando los “gordos” se
van de la comisión directiva de la central.105 La disputa crecerá en la medida en que cada
gremio intente obtener en las paritarias subas mayores a los demás gremios, buscando
así encuadrar trabajadores bajo su convenio y crecer en poder dentro de la central.
Cuando Cristina Fernández convoca al pacto social en su campaña, afirma que preferiría
otra conducción para la central, a lo que el secretario general Moyano amenaza con
romper con el gobierno.106 Para contener la amenaza, la electa presidenta amenaza con
103 El artículo 4 de la Ley nº 25,972 (Diciembre de 2004) disponía la prórroga de la suspensión de los despidos sin causa justificada, establecida originalmente por el artículo 16 de la ley nº 25,561 (Enero de 2002), hasta que la tasa de desocupación cayera por debajo del 10%. Esto ocurriría en Septiembre de 2007, por lo que se elimina esta disposición mediante el decreto Nº 1224/2007. 104 Las negociaciones colectivas de trabajo crecieron de 348 en 2004 a 1,231 en 2008, pasando de involucrar 1,222,000 trabajadores a 3,992,000 en el mismo período (Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2011). Sobre la importancia de este cambio y las políticas aplicadas para lograrlo, ver Etchemendy (2010) y Trajtemberg (2007). 105 En Argentina, se llama “gordos” a los conductores de los gremios de mayor cantidad de afiliados. En este caso, se refiere a los de Comercio (Cavalieri), Sanidad (West Ocampo), Luz y Fuerza (Lescano) y Alimentación (Daer). Existen otras atribuciones de los “gordos” que no viene al caso desarrollar. 106 En Diciembre de 2007 el gobierno vuelve a insistir con que vería bien otra conducción para la CGT, mencionando a Caló (de la Unión Obrera Metalúrgica) o Martínez (de la Unión Obrera de la Construcción de la República Argentina), ambos más cercanos a los desafiantes “gordos” que a Moyano. Llamativamente, Martínez terminaría alejándose al revelarse su rol en tareas de inteligencia para la dictadura militar.
111
darle la personería jurídica a la CTA, algo intolerable para la CGT. Es decir, el período
bajo estudio se cierra con la representatividad de la central puesta en cuestión.
g) Trabajadores estatales, informales y desocupados.
Desde su creación a principios de los noventa, en lucha contra la aplicación de
las reformas estructurales, la CTA ha intentando obtener el estatus jurídico de central
representativa. La ley argentina sólo reconoce a la central de mayor cantidad de
afiliados, que es la CGT, y desde la aparición de la CTA ambas entidades han disputado
en torno al reconocimiento de una central alternativa. La CTA tiene mayor
representación de trabajadores estatales. Pero además, admite afiliaciones individuales
por fuera de los sindicatos por rama. Esto hace que tenga representación de trabajadores
informales e incluso de desocupados. Su rol en el cuestionamiento del modelo de los
noventa es muy importante: además de evitar caer en las disyuntivas planteadas por la
burguesía,107 impulsó demandas de redistribución con propuestas concretas, y las validó
mediante mecanismos de participación que involucraban un alto nivel de coordinación
organizativa (Bonnet, 2002).
Esta central tuvo un fugaz acercamiento a las propuestas de la ALIANZA, antes
de que ésta fuera gobierno. A partir de la evidente desilusión con el rumbo elegido por
esta coalición partidaria, la CTA mantendría su distancia de los siguientes gobiernos,
aunque no dejaría de acercar propuestas de políticas públicas.108 La llegada de Kirchner
al gobierno plantearía nuevamente la cuestión. El primer problema se plantea en Junio
de 2004, con la participación de una agrupación piquetera perteneciente a la central en
un frente creado para apoyar al gobierno (ver a continuación). Aunque esto no
significaría un problema mayor, facilitaría el acercamiento de la conducción de la CTA
(Hugo Yasky) al gobierno. Las críticas internas obligaron a mantener el acercamiento
como un apoyo crítico. Sin embargo, en Julio de 2006 las divergencias internas se hacen
públicas en ocasión de una reunión del Consejo del Salario, donde la línea de Yasky
107 Como sí haría la CGT al sumarse a la coalición de devaluación, ver capítulo 4, sección 2.1. 108 No se puede menospreciar la importante presencia de tendencias políticas diversas al interior de la central: peronistas, demócratas cristianos, marxistas, trotskistas, etc. La CGT, aunque también tiene una importante diversidad ideológica interna, suele apelar con más éxito a su filiación peronista, minimizando la disputa política en este sentido.
112
apoyaría el acuerdo alcanzado, mientras que la línea de De Gennaro (oposición) se
abstendría de votar por considerar el acuerdo insuficiente.109
h) Trabajadores desocupados.
La fragmentación en este sector quizás sea mucho mayor que en otros. Existe una
multiplicidad muy grande de organizaciones representativas, con diferentes programas,
recursos y liderazgos. Se optó por analizar las posiciones de las organizaciones de mayor
peso, por cantidad de militantes y por exposición pública. Durante la Convertibilidad, el
conjunto de los piqueteros se opuso al modelo económico y político, y fue
probablemente el actor social clave de la ruptura de tal modelo. Pisarían por primera vez
la Casa Rosada (sede del poder ejecutivo nacional) con el fugaz gobierno de Rodríguez
Saá. La distancia se recrearía con el gobierno de Duhalde, de sesgo altamente represivo
(ver sección 2.2 en este mismo capítulo). En este período, como vimos, se producirá
además la masificación de los planes sociales, introduciendo un mecanismo de división
interna y cooptación muy importante. Pero la falta de diálogo con el gobierno facilitaría
que persistiera cierta coherencia programática entre las distintas corrientes.
Nuevamente, el gobierno de Kirchner sería el que planteara mayores desafíos a
estas organizaciones. Atraídos también por ciertas políticas activas y la propia
reactivación del mercado laboral (caracterizado como un logro político), algunas
agrupaciones piqueteras comienzan a acercarse al gobierno, sin dejar de reclamar por
redistribución del ingreso (mediante salarios y planes sociales).110 El gobierno, además,
optó por una estrategia de minimizar la represión directa, y apostar a la negociación y
cooptación (Massetti, 2006; Pérez y Féliz, 2010).111 Esta estrategia probaría ser efectiva,
puesto que dividía en el seno del movimiento piquetero: en Junio de 2004 se formaría
una coalición de agrupamientos piqueteros para apoyar al gobierno. Participaban de ella
la Federación de Tierra y Vivienda (Luis D'Elía), el Movimiento de Trabajadores
109 Ambas líneas presentarán candidatos en las elecciones de secretario general de la CTA en 2010, que fueron impugnadas por fraude. Se produce una virtual fractura de la central a raíz de los resultados. 110 En Agosto de 2003, el dirigente piquetero Luis D’Elía defendería al presidente afirmado que defendería al gobierno ante los reclamos conservadores a cualquier costo: si es necesario, “a los tiros” (“D´Elía: estaremos en la calle y a los tiros”, La Nación, 24 de Agosto de 2003). 111 No obstante lo cual, en Octubre de ese año, ante la acción de un grupo piquetero radical, que mantuvo de rehén al ministro de trabajo Tomada durante unas horas, se hablaría de la creación de una brigada antipiquetera, destinada a realizar tareas de espionaje y contención (aunque, afirmaban, no para reprimir).
113
Desocupados (Emilio Pérsico), el Frente Barrios de Pie (Jorge Cevallos), y el Frente
Transversal Nacional y Popular de la CTA (Edgardo de Petris). Algunos de estos
referentes participarán con cargos en el gobierno.
Los grupos que no se aliaron persistieron como piqueteros “duros” y fueron los
que sostuvieron la protesta durante el resto del período. El Movimiento de Trabajadores
Desocupados Aníbal Verón y la Corriente Clasista y Combativa forman parte de este
grupo de “duros”, aunque tuvieron cierta disposición de diálogo con el gobierno. El
Movimiento Independiente de Jubilados y Desocupados, el Polo Obrero, el Frente
Popular Darío Santillán y el Bloque Piquetero Nacional serían otras de las
organizaciones más importantes del sector de piqueteros “duros”, con menor disposición
al diálogo con el gobierno. Se apostó a deslegitimar a estas agrupaciones: el jefe de
gabinete Alberto Fernández les diría que “tengan presente la soledad en que han
quedado” (“Piqueteros mantendrán los cortes previstos”, La Nación, 18 de Febrero de
2004). Estas agrupaciones criticarían en varias oportunidades a la CGT y a la CTA por
los acuerdos con el gobierno.
***
Éste es, entonces, el panorama de los diferentes gobiernos y la representación
corporativa, inscritos en una serie de cambios en el patrón de acumulación y sus
políticas. Los capítulos siguientes se enfocan en desarrollar estos aspectos: el capítulo 3
analiza las modificaciones de las características de la acumulación, mientras que los
capítulos 4 y 5 se abocan a los cambios en las políticas aplicadas, relacionándolas con
los intereses de las distintas asociaciones representativas de las clases sociales y sus
fracciones.
114
CAPÍTULO 3. TRAYECTORIA Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN
El patrón de acumulación, según definimos en el primer capítulo, es un concepto que
nos permite periodizar el análisis con base en ciertas regularidades. Como también ya
dijimos, no se trata de un criterio indisputable, y existen divergencias en torno a su
aplicación al período bajo estudio. Según las afinidades teóricas y políticas de cada
autor, se tiende a realzar los cambios o a enfatizar las continuidades, siendo difícil
establecer un balance unánime en torno a la realidad argentina actual. Algunos autores
se han inclinado por la idea de llamar a la etapa como neodesarrollismo, tratando de dar
cuenta de los quiebres respecto de los años previos, y resaltar la ligazón con el pasado
(el desarrollismo de los cincuenta) (Amico, 2008a; Chibber, 2005; C. Katz, 2010;
Sanmartino, 2009). A pesar de que la denominación no resulta del todo inadecuada,
otros autores enfatizan las continuidades que se encuentran considerando un período que
va desde la dictadura cívico-militar (1976-1983) (C. Castillo, 2007; Lucita, 2007;
Salama, 2007).
Para estudiar el período 1998-2008 nos conviene, entonces, retomar una
extensión de tiempo algo más amplia. Por eso este capítulo tiene una primera sección
dedicada a ello. La sección primera del capítulo 2 ofrece una base histórica para la
comprensión de las características aquí desarrolladas. La sección segunda de este
capítulo se aboca a dar cuenta de los cambios operados en el patrón de acumulación
durante el período bajo estudio. La última sección discute los resultados generales de
esta fase, y sus límites.
1. TRAYECTORIA : EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL
Como desarrollamos en el capítulo anterior (secciones 1.1 y 1.2), existe cierta
coincidencia en que los años setenta marcan un cambio de la situación mundial y
nacional. La presente sección busca dar asidero empírico a tales cambios en Argentina.
Tal como dijimos, las reformas estructurales aplicadas desde la dictadura militar
115
apuntaban a “destrabar” la acumulación, con base en los obstáculos erigidos durante la
ISI Difícil. Como tales, se pueden entender siguiendo las dimensiones del patrón de
acumulación que ya referimos (capítulo 1, sección 1.1): mejoras del acceso a fondos en
el exterior y aumento de la trasnacionalización (dimensión i), aumentos de productividad
y reprimarización de la estructura productiva (dimensión ii), apertura y liberalización
(dimensión iii), deterioro de las condiciones de vida de la clase trabajadora (iv). Veamos
sus principales características.112
Gráfico 1. PBI a precios de mercado e Inversión, en millones de pesos de 1993
Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC
En relación a la acumulación propiamente dicha (dimensión i), medida tanto a
través del PBI como de la inversión, el resultado agregado es algo desesperanzador.
Como se ve en el gráfico 1, hasta principios de los noventa, el PBI se encuentra
estancado y la inversión cae. A lo largo de esa década, ambas series muestran un
112 Los datos en esta sección muestran diferentes temporalidades, de acuerdo con las estadísticas disponibles.
0
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100000
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400000
450000
PBI (eje izquierdo) Inversión (eje derecho)
116
impulso que se agota hacia el año 1998. La caída de ambas (más pronunciada en la
inversión) se extiende hasta 2002, año en que inician la recuperación a tasas elevadas.
Tomando todo el período de conjunto, el resultado neto de poco más de tres décadas de
inicio de esta etapa, ambas series aproximadamente duplicaron su valor (una tasa anual
acumulada de 2.3%).113 Prácticamente todo el aumento se registra en la segunda mitad
de la etapa. La etapa parece caracterizarse por un bajo crecimiento y una alta volatilidad
(Albrieu, 2008; Carrera et al., 1999; Schvarzer y Tavosnaska, 2008).
Gráfico 2. Concentración industrial y extranjerización
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC y ENGE. Concentración: participación de las 500 empresas más grandes en el valor agregado nacional. Extranjerización: participación de las empresas de capital extranjero en el valor agregado de las 500 empresas más grandes.
Respecto de los agentes que protagonizan la acumulación, existe un claro
desplazamiento del Estado como productor, a partir del proceso de privatizaciones
(Basualdo, 2006), y de los productores nacionales: la burguesía nacional pierde
113 Schvarzer señalaba esta menor intensidad de la acumulación, frente al 4.2% anual acumulado de las dos décadas previas a la dictadura (Schvarzer, 1997: 13).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Concentración Extranjerización
117
progresivamente control de la estructura económica (Burachik, 2007b, 2008). El proceso
de extranjerización se vio acompañado con un concomitante proceso de concentración
de la producción. El gráfico 2 muestra ambos fenómenos, con base a los datos
disponibles de las 500 empresas más grandes del país.
Gráfico 3. Ahorro nacional e inversión, como proporciones del PBI
Fuente: elaboración propia con base en datos de CEPAL, Ferreres (2005) e INDEC
Desde el punto de vista del financiamiento del proceso, que da cuenta del circuito
de valorización del capital, el gráfico 3 resulta interesante. Se pueden notar dos
situaciones básicas: una de exceso de ahorros y otra de déficit de los mismos. La primera
situación, que prevalece durante los ochenta y durante el inicio de la fase de expansión
bajo análisis (2002-2005), contraría directamente el argumento neoclásico tradicional
acerca de la falta de recursos invertibles: no resulta suficiente con obtener recursos, es
necesario que existan oportunidades para que éstos sean efectivamente aplicados a la
inversión.114 En los ochenta, la falta de utilización productiva de los fondos repercutió en
la recesión de la década. La situación en el siglo XXI es diferente; se financia con
114 No es novedoso que la crítica keynesiana atacó duramente este punto (Keynes, 1983).
0%
5%
10%
15%
20%
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30%
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20
08
Ahorro nacional Inversión
118
recursos propios el incremento de la inversión.115 En la década de los noventa, la
situación fue inversa: el ahorro nacional fue insuficiente para sostener el incremento de
la inversión. Este salto de la inversión se explica básicamente por el amplio proceso de
privatizaciones, oportunidad que fue ampliamente aprovechada por inversores externos.
Tabla 1. Ciclos ampliados en la etapa neoliberal
Fase Período Variación total acumulada PBI, variación
anual acumulada PBI Bienes Servicios
Crecimiento 1976-1977 6% 8% 6% 3% Recesión 1978 -3% -7% 0% -3% Crecimiento 1979-1980 9% 4% 13% 4% Crisis 1981-1982 -8% -11% -4% -4% Total
2% -7% 15% 0%
Crecimiento 1983-1984 6% 4% 6% 3% Recesión 1985 -7% -9% -4% -7% Crecimiento 1986-1987 10% 13% 6% 5% Crisis 1988-1990 -10% -15% -7% -4% Total
-3% -9% 0% 0%
Crecimiento 1991-1994 36% 37% 30% 8% Recesión 1995 -3% -4% -2% -3% Crecimiento 1996-1998 18% 19% 19% 6% Crisis 1999-2002 -18% -23% -14% -5% Total
27% 21% 30% 2%
Crecimiento 2003-2008 63% 67% 53% 8% Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC. Las tasas de variación fueron calculadas en millones de pesos constantes de 1993.
La tabla 1 nos ofrece un panorama de la producción (dimensión ii) en esta etapa.
Nuestro período de análisis (1998-2008) enmarca dos fases consecutivas: crisis y
115 Esto avalaría la idea antes referida (capítulo 1, sección 1.2) acerca de que los recursos escasos son las divisas y no el capital.
119
crecimiento.116 Esta dinámica cíclica no es novedosa para Argentina, y es posible
encontrarla con cierta regularidad para la etapa neoliberal (1975-…).
Observando al conjunto de los ciclos ampliados, parece existir una tendencia
tanto de las fases de crecimiento como de las de crisis a ganar en duración (cantidad de
años) y en intensidad (el valor absoluto de las tasas anuales acumuladas aumenta), lo que
provoca que en el total acumulado de ambas fases sea más profundo: durante las fases de
crecimiento se crece más, durante las fases de crisis la caída del PBI es mayor. Es decir,
el nivel de actividad tiene variaciones cada vez más amplias y profundas. Desde esta
óptica, la fase iniciada a mediados de 2002 no sería necesariamente novedosa, respecto
de esta tendencia (Schvarzer y Tavosnaska, 2008).117
En esta línea de interpretación, debe considerarse que los primeros años de
crecimiento de cada nuevo ciclo ampliado son, en rigor, una recuperación de la crisis
anterior. Y dado que éstas aumentan en amplitud y profundidad, es posible que sea
necesario un tiempo mayor para lograr la recuperación completa (alcanzar el punto
máximo del PBI antes de la crisis).118 Bajo estas consideraciones, recién en 2005 se
retomaría el crecimiento “abandonado” en 1998: esto representaría unos 7 años de
crecimiento perdidos. Esta observación no es trivial, ya que: a) estamos frente a un
alejamiento del nivel de crecimiento potencial; y b) gran parte del crecimiento de la
nueva fase es imputable al uso de capacidad productiva ociosa.
En otro orden, se puede notar una constante a lo largo de toda la etapa a que los
ciclos ampliados encuentren en su interior fases de crecimiento interrumpidas por una
recesión, además de las crisis que marcan su final. No debe asumirse ningún
116 Los períodos de caída del PBI son nombrados aquí como recesiones o crisis. La distinción entre ambas categorías no parte desde un punto de vista cuantitativo (por tasas de variación o por tiempo transcurrido), aunque muchas veces este acercamiento es útil también. La distinción reside en que una crisis implica, además de estos cambios, un momento de agitación social y cambios políticos. Los ciclos ampliados aquí considerados involucran las fases existentes entre una crisis y la siguiente. 117 Debido a que estamos observando agregados anuales, las variaciones trimestrales pueden verse oscurecidas por el efecto estadístico de arrastre. Así, por ejemplo, la fase de crecimiento de esta etapa se inicia a mediados de 2002, pero en términos anuales será observable recién en 2003. Más adelante analizamos las variaciones trimestrales, para mayor detalle. 118 Muchas de las estadísticas presentadas por autores afines al actual gobierno tienden a comparar los resultados del auge con el piso de la crisis. Aunque esto es legítimo en el ámbito de la disputa política, no es del todo correcto en un análisis científico. En el estudio de los ciclos, es necesario comparar en referencia a las mismas fases (Erquizio Espinal, 2006; Heymann, 1980).
120
mecanicismo al respecto de esta constante: que una recesión se convierta en una crisis,
tal como dijimos, no es sólo la resultante de la intensidad o duración de la caída del nivel
de actividad, sino que involucra además fenómenos de conflictividad social y política.
No tenemos por qué asumir que estos fenómenos respondan a ninguna ley: son más bien
contingentes, y dependen de múltiples condicionantes no ajenos a la voluntad y
capacidad de los diversos actores sociales para presionar. A fines de 2008 existió una
recesión, que interrumpió la fase de expansión, aunque no es claro que pueda
considerársela una crisis. Para que ello así fuera, deberíamos encontrar, como en
anteriores crisis, elementos de disrupción (ruptura) social y política más profundos.
Gráfico 4. Grado de industrialización
Fuente: elaboración propia con base en datos de BM, INDEC y Ferreres (2005)
Desde el punto de vista sectorial, a un nivel muy agregado, se puede observar
que el sector servicios ha tendido a sufrir menos las crisis y recesiones, mostrando sólo
entre fines de los setenta y principios de los ochenta mayores tasas de crecimiento que el
10%
15%
20%
25%
30%
35%
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06
20
08
PBI Industria/PBI Total Exportaciones Industriales/Exportaciones Totales
121
sector de bienes. Como veremos más adelante, esto pone cota a la novedad del sesgo
supuestamente productivo de la fase inaugurada en 2002.119 Interesa ahora señalar,
además, el sesgo contrario a la participación de la industria en el patrón de acumulación,
tal como se puede ver en el gráfico 4. Este proceso generalmente denominado
desindustrialización, responde a un proceso de reconversión, que incluye la
concentración y centralización, la reorientación hacia ramas de bajo valor agregado
(primarización) y hacia los mercados externos (Azpiazu y Schorr, 2011). En este
sentido, el gráfico muestra que hacia mediados de los ochenta, la industria comienza a
consolidar estos cambios, favoreciendo un aumento de las exportaciones industriales.
Gráfico 5. Inserción externa de Argentina: apertura comercial y deuda externa
Fuente: elaboración propia con base en datos de BM e INDEC.
Justamente, en relación al sector externo (dimensión iii), el proceso abierto con la
dictadura parece mostrar signos de continuidad. Los lineamientos centrales de estos
cambios van de la mano de una mayor articulación de la economía nacional a la
economía mundial (gráficos 2 y 5): por la vía comercial, una mayor apertura efectiva;
119 No puede dejar de señalarse el peso que tiene el uso de la capacidad ociosa en los sectores productores de bienes durante los primeros años de la expansión de la actividad, que puede llevar a conclusiones engañosas. Schvarzer (1997) señalaba este punto para el período de los noventa.
0.00
20000.00
40000.00
60000.00
80000.00
100000.00
120000.00
140000.00
160000.00
180000.00
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20
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PB
I
Coeficiente de apertura (eje izquierdo) Deuda externa (eje derecho)
por la vía financiera, una mayor dependencia de flujos de capitales; por la vía de la
producción, una mayor penetración del capital extranjero en el control de la estructura
productiva (Astarita, 2006; Barrera
La economía se volvió más vulnerable a los cambios de la economía mundial
2001).
Gráfico 6. Posición externa de Argentina: transferencia neta de recursos en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en datos de BM y CEPAL. Transferencia neta de recursos: Ingreso de capitales por cuenta capital y financiera más rentas de la ide la cuenta corriente de la balanza de pagos. Indica la posición neta del país o región respecto de los flujos de fondos asociados a la propiedad de activos, por parte de actores domésticos en el exterior y por parte de actores externos en el ámbQuedan excluidos los flujos relacionados al comercio (balanza comercial) o los que no tienen contrapartida (transferencias).
Esta mayor vinculación de Argentina con el exterior (por todas las vías posibles),
sin dudas repercute en el grado
desarrollar la acumulación del país. En el gráfico 6 encontramos que, hasta principios de
los noventa, los términos de intercambio se deterioran y los flujos de capitales son
negativos. No llamativam
allí, los términos de intercambio comenzarán una tendencia levemente ascendente, y los
flujos de capital se vuelven positivos, impulsando una fase de expansión. Esta fase se
por la vía financiera, una mayor dependencia de flujos de capitales; por la vía de la
producción, una mayor penetración del capital extranjero en el control de la estructura
(Astarita, 2006; Barrera y López, 2010; Burachik, 2008; Carrera et al., 1999)
La economía se volvió más vulnerable a los cambios de la economía mundial
. Posición externa de Argentina: términos de intercambio (2000=100) y transferencia neta de recursos en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en datos de BM y CEPAL. Transferencia neta de Ingreso de capitales por cuenta capital y financiera más rentas de la i
de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Indica la posición neta del país o región respecto de los flujos de fondos asociados a la propiedad de activos, por parte de actores domésticos en el exterior y por parte de actores externos en el ámbQuedan excluidos los flujos relacionados al comercio (balanza comercial) o los que no tienen contrapartida (transferencias).
Esta mayor vinculación de Argentina con el exterior (por todas las vías posibles),
sin dudas repercute en el grado en que el sector externo condiciona las posibilidades de
desarrollar la acumulación del país. En el gráfico 6 encontramos que, hasta principios de
los noventa, los términos de intercambio se deterioran y los flujos de capitales son
negativos. No llamativamente, en estos años la acumulación fue casi nula. A partir de
allí, los términos de intercambio comenzarán una tendencia levemente ascendente, y los
flujos de capital se vuelven positivos, impulsando una fase de expansión. Esta fase se
122
por la vía financiera, una mayor dependencia de flujos de capitales; por la vía de la
producción, una mayor penetración del capital extranjero en el control de la estructura
López, 2010; Burachik, 2008; Carrera et al., 1999).
La economía se volvió más vulnerable a los cambios de la economía mundial (Astarita,
términos de intercambio (2000=100) y
Fuente: elaboración propia con base en datos de BM y CEPAL. Transferencia neta de Ingreso de capitales por cuenta capital y financiera más rentas de la inversión
de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Indica la posición neta del país o región respecto de los flujos de fondos asociados a la propiedad de activos, por parte de actores domésticos en el exterior y por parte de actores externos en el ámbito doméstico. Quedan excluidos los flujos relacionados al comercio (balanza comercial) o los que no
Esta mayor vinculación de Argentina con el exterior (por todas las vías posibles),
en que el sector externo condiciona las posibilidades de
desarrollar la acumulación del país. En el gráfico 6 encontramos que, hasta principios de
los noventa, los términos de intercambio se deterioran y los flujos de capitales son
ente, en estos años la acumulación fue casi nula. A partir de
allí, los términos de intercambio comenzarán una tendencia levemente ascendente, y los
flujos de capital se vuelven positivos, impulsando una fase de expansión. Esta fase se
123
agota a partir del momento en que los flujos de capital se revierten en 1998, entrando en
la crisis aquí estudiada. Finalmente, la fase de expansión iniciada en 2002 parece tener
más relación con los términos de intercambio (que elevan su tasa de ascenso) que con la
entrada de capitales.
Finalmente, respecto de la distribución de excedentes (dimensión iv), se produjo
una modificación general contraria a la clase trabajadora. A medida que algunas ramas
se modernizaron y otras desaparecieron o quedaron rezagadas, se observó un incremento
en la heterogeneidad de costos de producción y rentabilidad entre sectores y al interior
de cada sector, acentuando la heterogeneidad estructural (Graña, Kennedy, y Valdez,
2008; Salama, 2002; Sotelo Valencia, 2002). Esto favoreció un proceso de crecimiento
de la informalidad, la subcontratación, la heterogeneización de la estructura ocupacional,
dando lugar a cierta disociación entre los ciclos de crecimiento y la tasa de creación de
empleos productivos (Palomino y Schvarzer, 1996; Sánchez Daza y Castillo Soto,
2006), trasladando los riesgos del empresario al trabajador (Goldin, 2007).
Como se puede ver en el gráfico 7, todo lo anterior produjo una caída en la
proporción de los ingreso apropiado por los trabajadores (Graña y Kennedy, 2008a). Es
decir, cambios en la participación no lograron alterar la tendencia descrita del salario
real (González, 2003; gráfico 8). Como contrapartida, las ganancias se elevaron con cada
crisis, estableciendo un nuevo piso (gráfico 8).
Nos resulta importante haber señalado estos cambios, primero, porque nos
establecen un marco general del período bajo estudio, y segundo, porque nos permiten
entender algunos cambios en relación no sólo a la economía sino a los actores sociales
considerados. Así, no resulta difícil comprender que los sectores populares en general, y
la clase trabajadora ocupada en particular, hayan perdido recursos de presión, dada la
pauperización general que sufrieron. En el mismo sentido, la pequeña burguesía urbana
perdió centralidad y capacidad objetiva de aliarse con los sectores populares; mientras
que, junto a la pequeña burguesía rural, pelea por su propia subsistencia. Las
necesidades de estos actores pueden inducirlos a incrementar su accionar en el espacio
público, pero difícilmente tengan capacidad de imponer su propia agenda.
124
Gráfico 7. Participación del ingreso asalariado en el total
Fuente: Graña y Kennedy (2008a). Gráfico 8. Salario real y costo laboral unitario (CLU), 1974 = 1
Fuente: elaboración propia con base en datos de CENDA, Dirección Nacional de Programación Macroeconómica, FIDE, INDEC e Iñigo Carrera (2007).
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
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III-
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I-0
7
III-
08
CLU salario real
125
Por el otro lado, la gran burguesía industrial, ahora menos dependiente del
mercado interno, pareciera tener menos interés en permitir las políticas ligadas a aquella
histórica alianza. La gran burguesía rural parece más cercana a los intereses de aquella,
dado que ahora ambas fracciones se orientan al mercado externo, y tienen baja
intensidad en el uso de mano de obra. No puede desmerecerse el peso de la burguesía
financiera y las empresas operadoras de los servicios públicos, ambos sectores que antes
estaban provistos o fuertemente regulados por el Estado, y pasan a ser actores centrales
de la acumulación.
Finalmente, los factores externos tienen un peso particularmente enfático en
determinar las posibilidades de expandir o no la actividad. Según vimos, el aumento de
la articulación con el sector externo eleva la dependencia del país respecto de la
situación en el exterior. Por supuesto, la articulación concreta de la influencia del sector
externo se realiza con base en políticas nacionales, lo que permite diferenciar las
trayectorias (no se trata de un mero reflejo). No obstante, los grados de libertad parecen
haberse contraído en relación a la etapa anterior del patrón de acumulación.
2. CONTINUIDADES Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN
En la presente sección describiremos los cambios y las continuidades detectadas en el
patrón de acumulación durante el período bajo estudio (1998-2008), guiándonos por las
dimensiones definidas en el capítulo 1 (sección 1.1). La sección segunda del capítulo 2
es la referencia para comprender los aspectos históricos de los datos aquí analizados.
Esta parte del capítulo se divide en 4 secciones, cada una dedicada al análisis de una de
las dimensiones del patrón de acumulación. La última parte de este capítulo buscará
sintetizar el análisis.
126
2.1. DIMENSIÓN I . LA ACUMULACIÓN PROPIAMENTE DICHA
Respecto de la acumulación propiamente dicha (dimensión i), ya hemos mostrado con el
gráfico 1 y la tabla 1 la intensidad del proceso, que reviste características novedosas en
términos históricos, al superar las previsiones relativas a la etapa neoliberal, aunque,
como señalamos, no resulte adecuado exagerar sus alcances. No existe demasiada
controversia respecto de la intensidad de la acumulación en relación a la producción de
valor agregado, aunque sí se ha discutido en relación a la inversión.120
Gráfico 9. Tasa de inversión
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.
Como vemos en el gráfico 9, la tasa de inversión (inversión respecto del PBI)
aumenta desde el piso de 11% en 2002, para estabilizarse a niveles elevados desde fines
120 En rigor, existe cierta crítica liberal en torno a que el crecimiento se trataría de un mero “viento de cola” producto de circunstancias externas favorables, incluso un crecimiento escaso en relación al potencial (Zarazaga, 2006). Sin negar éstas, tal como señalan Agis y Feldman (2009), quedan sin explicar las variaciones que se encuentran entre países afectados por el mismo contexto.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
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8
III-
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I-9
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I-0
8
III-
08
Tasa de inversión Media móvil 4 períodos
127
de 2005, en torno al 24% del PBI. Este comportamiento parece adecuarse a la idea antes
presentada acerca de que el crecimiento hasta 2004/05 se realiza con base en capacidad
instalada ociosa, y a partir de allí resulta necesario un proceso de expansión de la misma
(Damill, 2006; Kicillof y Rodríguez, 2007; Kulfas, 2009). A fines del período estudiado,
la tasa de inversión muestra signos de agotamiento y revierte su tendencia reciente
(reversión que se afirmará en los siguientes años).
Algunos trabajos, como el de Vasconcelos, Butler y Miranda (2005) o Sánchez y
Butler (2005, 2007), negando este proceso, afirman que la tasa de inversión no sólo no
se recupera, sino que cae, debido al aumento de los precios implícitos (el componente
importado se encareció), apuntando a la falta de dinamismo por parte de las grandes
empresas: se trataría de un proceso liderado por PyMEs solucionando cuellos de botella,
y no un genuino proceso de expansión. Se cuestionan, además, la composición de la
inversión: una parte significativa se estaría derivando a construcción residencial y una
parte de la inversión computada como equipos sería en realidad consumo de bienes
durables. Finalmente, por falta de fuentes externas de financiamiento, la inversión
tendría por límite el ahorro interno, que parece haber alcanzado su máximo en 2005
(según se ve en el gráfico 3, parecen tener razón sobre el ahorro, aunque esto no detuvo
el aumento de la inversión).
A pesar de reconocer la importancia de estos cuestionamientos, no es posible
negar la reactivación de la actividad inversora. Amico (2008a, 2009), de hecho, la
propone como la principal fuente de demanda agregada que habría impulsado la
actividad en esta etapa. La importancia del sector público (directamente, y a través de
subsidios al sector privado) habría sido de vital importancia; y se traduce en una
novedad para la etapa, asemejándose al comportamiento típico de la ISI Difícil (Vitelli,
1990). Aunque acordamos sobre el rol central de la inversión, Amico no es claro al
referir las condiciones de reversión del ciclo. Según parece entenderse en Amico (2008b,
2008c) se trataría del impulso otorgado al consumo a partir de medidas redistributivas.
128
No obstante, esto no parece condecirse con los datos de distribución del ingreso y
salarios que vimos en los gráficos 7 y 8.121
En debate con este autor, Kicillof y Rodríguez (2007) señalan que la inversión
reacciona por el impulso del considerable aumento de las ganancias y las perspectivas de
su estabilidad. Esta explicación se condice con nuestra interpretación de los ciclos (ver
capítulo 1, sección 1.2). Féliz (2008), también en relación al aumento en las ganancias,
sostiene que se habría alterado su asignación: del consumo no asalariado (destino
privilegiado de los noventa), se habrían destinado a la inversión. Las transferencias de
recursos operada en la crisis habría abastecido de recursos invertibles a los capitalistas, y
éstos, ante condiciones favorables, parecen haberlas aplicado a la inversión
(Centrángolo, Heymann, y Ramos, 2007).
Respecto a quiénes protagonizan esta nueva etapa de expansión, existen algunos
cambios de actores, aunque no se trate de una reversión significativa. Gracias al efecto
de la devaluación, que elevó la protección efectiva para la mayoría de los sectores de la
producción, un amplio conjunto de PyMEs reaparece como un actor dinámico (V.
Castillo, Rivas, Rojo, y Rotondo, 2006; Graña et al., 2008; Herrera y Tavosnaska, 2009).
El Estado, a través de la inversión directa o mediante subsidios, también participa de la
nueva etapa, sin que ello implique un retorno a un rol productivo: no se volvieron atrás
privatizaciones, ni se sucedieron grandes nacionalizaciones (Amico, 2008a).122 Aunque
el Estado reforzó su rol regulador en algunas áreas (la situación con la pesificación y
congelamiento de tarifas de servicios públicos es ilustrativa), intentando algunas escasas
políticas nuevas de promoción, parece que su principal tarea se ha centrado en las
señales macroeconómicas (Braude, Dragún, García, Ginsberg, y Tavosnaska, 2009;
Fernández Bugna y Porta, 2007).
La gran burguesía, por su parte, se ha visto fortalecida. De conjunto, tal como se
ve en el gráfico 2, la crisis produjo un aumento en la concentración de la producción,
121 Rapetti (2005) repite esta confusión sobre la redistribución, aún cuando muestra por su propia cuenta que la masa salarial aumenta más tarde y en menor proporción que el consumo agregado. 122 Los tres únicos casos significativos de re-estatizaciones durante el período de estudio, Correos Argentinos (2003), Aguas Bonaerenses (2006) y Aerolíneas Argentinas (2008), son producto de un rescate ante la fuga de los capitales propietarios y la falta de capitalistas dispuestos a tomar el control (Burachik et al., 2010).
129
fenómeno que la expansión posterior no revirtió significativamente (Azpiazu y Schorr,
2011; Chena y Giacobone, 2008; Herrera y Tavosnaska, 2009; Kulfas, 2009). Por otra
parte, como se ve en la tabla 2, al interior de la gran burguesía creció el peso del capital
extranjero, continuando con el proceso de extranjerización de la estructura productiva de
la década anterior, con la novedad de la mayor presencia de capitalistas de la región, en
lugar de provenientes de los países centrales (Anlló et al., 2007; Burachik, 2008;
Fernández Bugna y Porta, 2007; Kulfas, 2009; Lozano, 2008). La preeminencia de estas
empresas y su interés en mantener la inserción externa de Argentina tal como se
encontraba (Wainer, 2011), pone dudas sobre qué sujeto social encarnaría el proyecto de
capitalismo nacional del gobierno de Kirchner.
Tabla 2. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras
Empresas nacionales Promedio 1993-2001 Promedio 2003-2009 Proporción de empresas 44% 33% Proporción del VP 29% 18% Fuente: elaboración propia con base en ENGE, INDEC.
2.2. DIMENSIÓN II . LA PRODUCCIÓN
La segunda dimensión del patrón de acumulación refiere a la producción. En relación
con los sectores que protagonizan esta etapa, existen controversias en la literatura. El
discurso oficial identifica el período de expansión por su sesgo productivista, asociado a
la producción de bienes, y en particular, a la industria (Herrera y Tavosnaska, 2009).
Según se vio en el gráfico 4, debe relativizarse el peso de la industria en la nueva fase:
su dinamismo no parece revertir el sesgo de las últimas décadas (Azpiazu y Schorr,
2011; Eskenazi, 2008). Santarcángelo, Fal y Pinazo (2008) señalan la novedosa
importancia de la construcción y la menor relevancia del sector de servicios financieros,
así como el carácter más homogéneo (más sectores contribuyen) del crecimiento.
Lavopa (2007), por su parte, encuentra que la mayor parte de los sectores y ramas de
actividad que motorizan el crecimiento son los mismos que en la década anterior. En
130
gran medida, estas discrepancias tienen que ver con la periodización con la que se
realiza la comparación.
La crisis de 1998-2002 afectó muy fuertemente al sector productor de bienes, lo
que, al mismo tiempo, facilitó su posterior recuperación a tasas más elevadas. De hecho,
en el período que va hasta 2005, este sector crece a tasas anuales promedio de 11.5%,
mientras que el sector servicios lo hace al 6.5%. Esta velocidad se invierte en la subfase
siguiente (2006-08), cuando el primer sector crece al 6.5% (caída de 4 puntos) mientras
que el segundo lo hace al 8.3% anual. Esta desaceleración del crecimiento de la
producción de bienes es tendencial durante toda esta fase, mientras que la aceleración
del sector servicios se agota en 2005, para estabilizarse a partir de allí (ver tabla 3).123
Tabla 3. Tasas de crecimiento anuales, por sector
Período PBI Bienes Servicios 2003 8.8% 14.5% 4.2% 2004 9.0% 10.5% 6.8% 2005 9.2% 9.5% 8.4% 2006 8.5% 8.8% 8.1% 2007 8.7% 7.9% 8.7% 2008 6.8% 2.9% 8.2%
Promedio 2003-05 9.0% 11.5% 6.5% Promedio 2006-08 8.0% 6.5% 8.3% Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC, sobre series en pesos constantes de 1993.
Para analizarlo con un mayor nivel de detalle, repetimos el cálculo a nivel de
ramas de actividad, observando los últimos dos ciclos ampliados a fines de comparación
123 No menospreciamos el valor alcanzado por las tasas de crecimiento durante esta fase. No obstante, estamos utilizando para el cálculo las series en pesos constantes calculadas por el propio INDEC. El índice de precios calculado por este organismo se encuentra seriamente cuestionado por subestimar la inflación real desde 2006. Las tasas de crecimiento resultantes de deflactar las series por índices de precios más altos serían menores. Creemos que este problema no necesariamente anula nuestras comparaciones, dado que no tenemos elementos para pensar que este problema afecte de maneras diferentes a los sectores o ramas de actividad aquí comparadas.
131
(ver tabla 1). Dentro de los sectores productores de bienes, las dos ramas de actividad
que más caen durante la crisis de la Convertibilidad serán las mismas que protagonizarán
el crecimiento de la fase siguiente: la construcción y la industria manufacturera (ver
tabla 4). En ambos casos, alcanzan su valor absoluto previo a la crisis en 2005, momento
a partir del cual sus tasas de crecimiento se desaceleran drásticamente: la construcción
pasa de crecer al 28% a hacerlo al 10%, mientras que la industria manufacturera deja de
crecer al 12% para hacerlo al 7%. Es decir, en ambos casos se reduce a la mitad la tasa
de crecimiento, a pesar de mantenerse en niveles altos. Estos sectores son
particularmente importantes debido a su alto componente de demanda de trabajo.
El sector agrícola-ganadero (segundo o tercero por su peso en el PBI, según el
momento) complementa el panorama. El mismo se vio afectado por la crisis del fin de la
Convertibilidad, aunque en una magnitud marcadamente menor a los anteriores sectores
(en rigor, sólo muestra caídas en su nivel de actividad en 2000 y 2002). Su recuperación
es, de hecho, inmediata: en 2003 ya había superado su anterior nivel máximo de
actividad. El crecimiento de este sector tuvo una ligera aceleración de su crecimiento, si
comparamos con la anterior fase de crecimiento (1991-1999, para esta rama). Si
hacemos esta última comparación para las ramas antes analizadas (construcción e
industrias manufactureras), la diferencia es mucho mayor: las tasas casi se duplican
(pasan de 10% a 19% en la primera rama, y de 5% a 9% en la segunda). La rama
agrícola ganadera además tiene un rol muy importante en el superávit comercial de la
fase, pues productos primarios y manufacturas de origen agropecuario explican la mayor
parte de las ventas externas.124
Las restantes ramas productoras de bienes también fueron favorecidas por el
nuevo escenario, aunque todas muestran un dinamismo menor al anterior ciclo
(descontando la crisis, en los casos en que ésta haya existido). Esto significa que los
cambios operados a partir de 2002 favorecieron en general a la producción de bienes
124 El elevado incremento de la producción agrícola en el período ha desarrollado un carácter extractivo, dado que se ha elevado severamente la demanda de fertilizantes para recomponer el balance químico de la tierra: se está produciendo a costa de la capacidad productiva futura(M. García, 2005; Oliverio & López, 2008).
132
(desde que revirtieron la crisis en todos los sectores que se vieron afectados), pero
favorecieron especialmente a la construcción y la industria manufacturera.
Tabla 4 .Tasas de variación acumuladas, por sector y rama de actividad
Sector/rama de actividad Período
1991-1994 1995 1996-1998
1999-2002
2003-2008
Agricultura, ganadería, caza y silvicultura
13% 6% 8% -1% 29%
Pesca 120% 2% 9% -3% 12% Explotación de minas y canteras
43% 16% 1% 4% 7%
Industrias Manufactureras 35% -7% 18% -27% 71% Electricidad, gas y agua 38% 7% 21% 8% 37% Construcción 80% -12% 37% -51% 181% Total producción de bienes
37% -4% 19% -23% 67%
Comercio al por mayor y menor, hoteles y restaurants
41% -7% 24% -30% 77%
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
44% 2% 29% -12% 104%
Intermediación financiera 108% -1% 54% -25% 59% Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler
27% -1% 12% -8% 31%
Administración pública -14% -1% -1% 0% 20% Otros servicios 24% 1% 12% 0% 36% Total producción de servicios
30% -2% 19% -14% 53%
PBI a precios de mercado 36% -3% 18% -18% 63% Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC.
Respecto de la producción de servicios, el dinamismo más importante lo muestra
Transporte, almacenamiento y comunicaciones, que pasa de una tasa anual acumulada
del 8% en la anterior fase de crecimiento al 13% en esta nueva. El comercio, la hotelería
133
y la gastronomía ocupan el siguiente lugar respecto del dinamismo (pasa de un
crecimiento del 6% a uno del 10%) y crecimiento acumulado. Si bien en ambos casos
hay variaciones en el ritmo de crecimiento en la fase de crecimiento reciente, la nota la
da el sector que les sigue en crecimiento acumulado: las finanzas.
Esta actividad creció durante el ciclo anterior hasta 2000, pero al mismo tiempo
estuvo en recesión hasta 2004: un desfase de dos años respecto de la mayoría de las otras
ramas de actividad. Si en la fase de expansión anterior creció a un ritmo del 12% anual
acumulado, a partir de 2005 crece a una tasa del 26%. Es decir, una vez “digerida” la
crisis –que contuvo un importante componente financiero-, esta rama de actividad
vuelve a crecer a tasas incluso más elevadas las de la década anterior, cuando fue una de
los espacios privilegiados para la acumulación. No trivialmente, el sector se vuelve tan
dinámico al mismo tiempo que las ramas productoras de bienes “privilegiadas” pierden
vigor. Esto pone nuevamente en cuestión el sesgo productivista del nuevo ciclo.
Así como la industria y la construcción, especiales afectadas por la crisis, fueron
las ramas que protagonizaron el crecimiento en la nueva fase, si desagregamos a un
mayor nivel dentro de la industria, encontramos el mismo proceso. Así, las actividades
más afectadas por la crisis, la metalmecánica y la actividad textil, son dos de las
protagonistas del crecimiento de la nueva fase (Fernández Bugna y Porta, 2007). En este
sentido, resulta discutible la tesis de que se trate de un cambio en la estructura
productiva. De hecho, los autores recién citados muestran con datos del ministerio de
Economía que la inversión se ha dirigido a los mismos sectores que durante la década de
los noventa. Anlló et al. (2007), Féliz y Pérez (2007) y Kulfas (2009), desde lugares
diferentes, coinciden en que no parece haber un cambio estructural, sino la expansión
bajo los mismos parámetros previos, de sectores previamente afectados por la crisis.125
Lavopa (2007) señala este punto como una clave para comprender la mejora del
nivel de empleo en la fase de crecimiento: se trata de la expansión de ramas con mayor
uso de trabajo, afectadas por la crisis, y por ende, con capacidad ociosa disponible.
Tanto la industria en general (y las ramas especificadas en particular) como la
125 Anlló et al. (2007) señalan que sigue habiendo baja integración entre sectores, casi nula innovación, falta de personal calificado, y no hay cambios en la intensidad de uso del empleo.
134
construcción se caracterizan por una mayor intensidad en el uso de trabajo. Hacia 2005,
cuando la capacidad ociosa comienza a escasear, se comienza a vislumbrar una
importante caída en la elasticidad ingreso del empleo: a medida que el crecimiento
comienza a motorizarse por otras actividades, la capacidad de absorción de mano de
obra desciende, estabilizándose el desempleo a niveles mayores a los de la década
anterior (ver gráfico 10).126
Gráfico 10. Tasa de desocupación urbana
Fuente: elaboración propia con base en INDEC.127
La mayor elasticidad ingreso del empleo durante los primeros años de la
expansión es, posiblemente, una de las mayores novedades respecto de la trayectoria
previa. Este cambio en la elasticidad es el argumento del gobierno para hablar de un
nuevo modelo de desarrollo inclusivo o crecimiento con inclusión social (Giosa Zuazúa,
2006). La capacidad ociosa, el cambio de precios relativos a favor de los sectores
intensivos en trabajo y el abaratamiento del trabajo son claves para explicar la primera
126 Notamos que el nivel al que se estabiliza el desempleo es alto incluso en términos de la etapa neoliberal. 127 Lozano (2008) cuestiona la veracidad de este índice, por la exclusión del cálculo de los trabajadores con planes sociales, así como la falta de relevamiento en ciertos conglomerados urbanos (cambio de metodología). Criticas similares sobre la confiabilidad del índice son apuntadas por CENDA (2008).
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% d
e l
a P
EA
EPH puntual EPH continua
135
etapa (CENDA, 2007a). Una vez que la capacidad ociosa se cubre y el salario comienza
a recuperar niveles perdidos, la elasticidad se reduce fuertemente (Beccaria, 2007), y los
sectores de servicios son los que pasan a protagonizar la incorporación de empleo
(CENDA, 2007a). No se trataría de un “modelo” más inclusivo en empleo, sino uno de
empleo más precario, que necesita de altas tasas de crecimiento para dar empleo (Féliz,
2008). Existiría una diferencia respecto de los noventa en que la generación de empleo
se generaliza entre sectores en esta fase, amenguando la tendencia a la heterogeneización
estructural (Lavopa, 2005).
Un elemento importante es el peso de las PyMEs en la generación de empleo.
Como dijimos, la elevada protección efectiva permitió la expansión de un conjunto
importante de estas empresas, que dan cuenta del 46% de los empleos creados entre
2003 y 2006 (Arakaki y Piqué, 2008). La absorción de trabajo por las PyMEs tiene
serios limitantes en la capacidad de ofrecer mejoras cualitativas (CENDA, 2008;
Lavopa, 2007): se trata, de conjunto, de empresas con muy bajos niveles de
productividad en relación a las empresas grandes, diferencia que tiende a aumentar en el
tiempo (Graña y Kennedy, 2007a, 2007b; Graña et al., 2008). Debe remarcarse, sin
embargo, que no sólo este conjunto de empresas tiene dificultades para lograr mejoras
de competitividad: la productividad agregada de la economía argentina crece a tasas
lentas, y muestra una tendencia a alejarse cada vez más de la productividad
estadounidense (Graña, 2009; Iñigo Carrera, 2006). Esto plantea serias dificultades para
la economía argentina, en relación a su capacidad de competir en el mercado mundial.
2.3. DIMENSIÓN III . INSERCIÓN EXTERNA
Justamente, en relación a la inserción externa (dimensión iii del patrón de acumulación),
se observan una serie de cambios interesantes. El primer dato relevante es la
modificación del saldo de la balanza comercial, que habría relajado la restricción externa
(Damill, 2006; Martínez Atilano, Martínez Cruz, y Rangel Cruz, 2011). Como se ve en
el gráfico 11, aquel pasó a un leve superávit a fines de la Convertibilidad (merced de la
larga recesión iniciada en 1998), cuyo valor se incrementó velozmente con la
136
devaluación de 2002. La mejora de los términos de intercambio, especialmente a partir
de 2004, coadyuvó a este proceso (ver gráfico 6).
Gráfico 11. Exportaciones e importaciones, en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.
La interpretación tradicional de la restricción externa al crecimiento (ver capítulo
1, sección 1.2) señalaba el saldo de la balanza comercial como principal fuente de
abastecimiento de divisas. Es por esto que algunos autores han señalado a partir de esta
nueva situación el final de esta restricción a la acumulación (Gerchunoff, 2006). Una de
los argumentos centrales para llegar a este planteo es el importante crecimiento de las
exportaciones industriales, que significarían una novedad respecto del pasado.
Sin embargo, como vimos en el gráfico 4, este rubro no parece estar liderando al
conjunto de las exportaciones, ni muestra un comportamiento diferente al de la década
anterior. De hecho, Argentina continúa la especialización en exportaciones de bienes
primarios, combustibles y bienes industriales de bajo contenido tecnológico y bajo valor
agregado (Anlló et al., 2007; Bianco, Porta, y Vismara, 2007; Eskenazi, 2008). En el
rubro de manufacturas de origen industrial, las importaciones crecen más que
proporcionalmente al aumento del producto y la balanza muestra déficit en casi todas las
ramas: no existe un proceso de sustitución de importaciones (Eskenazi, 2008; Herrera y
Tavosnaska, 2009; Pérez, 2006; Santarcángelo et al., 2008). Las exportaciones del país
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Exportaciones Importaciones
137
están concentradas en las empresas de mayor tamaño (las 500 mayores explican tres
cuartos de las ventas externas), y esto se verifica especialmente en las exportaciones
industriales (Basualdo et al., 2007).
El ajuste de la balanza comercial se realizó, tal como la literatura de la restricción
externa señalaba, a través de la recesión. La devaluación era un mecanismo para inducir
esta baja en el nivel de actividad, que durante el período analizado se produjo durante la
fase de fijación del tipo de cambio. Para cuando se sale de la regla cambiaria, el
superávit comercial ya era un hecho, que la devaluación amplificó mediante un efecto de
precios, desplazando la restricción y habilitando al crecimiento (Amico, 2008b). De
hecho, el comercio externo fue el primer factor de demanda en inducir el giro en el ciclo,
dando inicio a la fase de expansión (Rapetti, 2005). A partir de allí, reiniciada la
acumulación, las importaciones crecieron tal como el planteo de la restricción externa
señala: mientras que las ventas externas crecieron entre 2003 y 2008 a una tasa
promedio del 19% anual, las compras lo hicieron al 32% anual.
Debe agregarse, por otra parte, que aquel planteo requiere de una renovación, a la
vista de los cambios producidos en la etapa neoliberal. La liberalización de los
movimientos de capital es un hecho significativo, que generó posibilidades de dilatar el
ajuste cambiario con base en el acceso de capital extranjero, lo que redunda en un mayor
crecimiento de la deuda externa (ver gráfico 5) y ajustes más críticos una vez
interrumpido el acceso a fondos (Schvarzer y Tavosnaska, 2008). Considerando además
el grado de extranjerización de la estructura productiva (ver tabla 2), la restricción
externa ya no se reduce al comercio exterior, sino que involucra también a las cuentas de
rentas de la inversión: los intereses de deuda externa y la remisión de utilidades y
dividendos (Chena y Giacobone, 2008). Esta situación es una evidente señal del carácter
dependiente de la economía argentina, que no parece haber cambiado en el período
analizado (Wainer, 2011).
Se puede ver en el gráfico 12 el peso creciente de este rubro, que presiona con
salida de divisas, induciendo fases recesivas. En la fase de recesión y crisis (1998-2002),
los pagos de intereses fueron incrementándose a medida que las necesidades de
financiamiento del país se hacían más acuciantes (ver sección 2.1 del capítulo 2), salida
138
de recursos que el pequeño superávit comercial no podía financiar. Nótese que la
declaración de default de la deuda pública no implicó una menor salida por este
concepto (que incluye los pagos del sector público y el privado), disminución que se
registrará con la reestructuración de la deuda en 2005. Una vez que la expansión se
inicia, las mayores ganancias que las empresas captaron, fueron remitidas al exterior de
modo creciente, operando como una fuente de depresión de la actividad.
Gráfico 12. Rentas de la inversión, en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.
La nueva fase de crecimiento no se encuentra asociada a entradas de capital. De
hecho, el abastecimiento de divisas está asociado al comportamiento de la balanza
comercial: en términos netos, la cuenta capital y financiera fue deficitaria durante la
fase. Esto tiene relación con: a) la inexistencia de activos remanentes plausibles de
privatización, b) cesación de pagos de la deuda externa y renegociación lenta (falta de
acceso masiva a los mercados de crédito); y c) la tendencia decreciente (hasta 2004) de
la entrada de capitales a la región de América Latina. El gobierno intentó trabajar sobre
el segundo factor, en lo que acabó por ser la reestructuración de la deuda externa. El
sector público compensó las salidas de capital del sector privado durante la mayor parte
de fase de recesión, hasta que esto le fue imposible y estalló la crisis. En la fase de
expansión, el sector público ha encontrado mayores dificultades para cumplir este rol.
-2500
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Intereses Utilidades y Dividendos
139
Gráfico 13. Roles en la balanza de pagos, en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.
La escasa entrada de fondos a través de la cuenta capital y financiera debió ser
compensada por el saldo de la balanza comercial, que ya analizamos. Esta inversión de
roles respecto de la Convertibilidad puede verse en el gráfico 13. Mientras el superávit
externo dependa del saldo comercial, se exacerban las presiones para profundizar la
dinámica exportadora como fuente de abastecimiento de recursos. Dada la baja
productividad agregada de la economía argentina, esto implica la necesidad de ajustar el
tipo de cambio a niveles que permitan el comercio exterior: la variable de ajuste es el
nivel de vida de la población (Féliz, 2008; Féliz y Chena, 2006; Shaikh, 2006).
2.4. DIMENSIÓN IV . DISTRIBUCIÓN DE EXCEDENTES
Justamente, la devaluación es el dato clave en el período bajo estudio para analizar los
cambios en la distribución de excedentes (dimensión iv). Como se puede ver en el
gráfico 14, la devaluación de 2002 logró un significativo cambio en los precios relativos,
favorable a las producciones transables (lo que invierte el esquema preponderante en los
-12000
-10000
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Cuenta capital y financiera + Rentas de la inversión Saldo balanza comercial
140
noventa).128 Los precios mayoristas y minoristas ajustaron al alza, pero con mayor
lentitud, lo que produjo una devaluación real, al menos hasta fines de 2007 (cuando
comenzaron otra vez los reclamos empresariales por un nuevo ajuste). Ya hemos visto
que existe acuerdo sobre la importancia de esta modificación para la fase de expansión.
Se ha enfatizado a partir de ello el rol de la política cambiaria como instrumento
privilegiado de crecimiento y desarrollo, insistiendo en la idea de un tipo de cambio real
competitivo (Frenkel, 2008a, 2008b, 2010). El tipo de cambio alto impulsaría el
crecimiento y, a través de la orientación de los precios relativos hacia mejoras para las
actividades intensivas en trabajo, fomentaría además la incorporación de trabajo.
Gráfico 14. Precios relativos, 1993 = 100
Fuente: elaboración propia con base en datos de BCRA, CENDA e INDEC.
128 Para todos los datos presentados a partir de aquí se utilizó una corrección del nivel de precios al consumidor ofrecido por el INDEC, debido a los cambios en la metodología de medición que el organismo realizó, que distorsionan severamente las estadísticas (Lindenboim & Müller, 2008). A partir de la serie que el CENDA construye sobre datos de institutos provinciales de estadísticas, se corrigió este problema.
0.00
50.00
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8
TCN IPC IPIM
141
Ahora bien, bajo esta presentación, pareciera que la devaluación es una suerte de
panacea nacional. Lo cierto es que los efectos distributivos que genera distan de ser los
más equitativos. Según vimos en el gráfico 8, el costo laboral sufrió una fuerte caída con
la devaluación. La contracara de este proceso, complementado por la pesificación de las
tarifas de servicios públicos, es un aumento en las ganancias de los capitalistas, que
alcanzaron niveles históricos record (Michelena, 2009). “La novedad, a partir del año
2002, no fue tanto un cambio en la economía política detrás de la política económica,
sino antes que nada la constitución y consolidación de una nueva estrategia de
generación y realización de las ganancias” (Féliz y Pérez, 2007: 329).
Este aumento de las ganancias, tal como se ve en el gráfico 15, fue
particularmente intenso entre las empresas más grandes, que poseen una mayor
productividad y están más orientadas al comercio externo. Además, se trata de un grupo
particularmente beneficiado por la pesificación asimétrica. Basualdo, Lozano y Schorr
(2002) calculan que, por efecto de ambas medidas, 80 empresas se apropiaron de un 9%
del PBI en los primeros dos meses de 2002.
Gráfico 15. Evolución índice de rentabilidad cúpula empresarial
Fuente: CENDA (2007b).
142
El aumento en la cúpula puede analizarse, a su vez, en dos partes: por sector de
actividad y por origen de capital. Respecto de la primera, en la tabla 5 vemos cómo
algunos sectores se vieron particularmente beneficiados por la devaluación.129 El sector
de minas y canteras persiste como el de mayor tasa de retorno sobre el valor de la
producción y por empresa. En términos de utilidades netas sobre el valor de la
producción, la industria manufacturera en general vio más que duplicado su retorno.
Combustibles, químicos y plásticos, y maquinaria, equipos y vehículos lograron
aumentos significativos en este indicador; siendo el primero además el tercer sector de
mayores utilidades por empresa. Los sectores de alimentos, bebidas y tabaco, así como
construcción, comercio y transporte, muestran un leve aumento de sus retornos sobre el
valor de la producción, pero menos significativo que los anteriores sectores: esto se debe
a que son dos actividades con bajo valor agregado por unidad de producto.
Tabla 5. Utilidad grandes empresas, por sector de actividad
Sector
Utilidad respecto de VP Utilidad por empresa, promedio 2003-2009,
millones de pesos promedio 1993-2001
promedio 2003-2009
Minas y canteras 29% 30% 385.21 Industria manufacturera 5% 11% 88.16 Alimentos, bebidas y tabaco 5% 6% 49.80 Combustibles, químicos y plásticos
6% 13% 137.55
Maquinarias, equipos y vehículos
0% 8% 57.25
Resto industria 7% 21% 111.36 Electricidad, gas y agua 11% -1% 3.82 Comunicaciones 14% 6% 187.43 Construcción, Comercio, Transporte y Otros servicios
7% 9% 41.64
Fuente: elaboración propia con base en ENGE, INDEC.
129 Lamentablemente, no contamos con datos de activos para el período 2004-09, lo que nos impide realizar el cálculo de retorno al capital, que sería el indicador más apropiado.
143
Finalmente, los sectores de comunicaciones y electricidad, gas y agua ven sus
retornos caer, a pesar de que el primero permanece como el segundo sector por orden de
utilidades por empresa. Estos últimos sectores no son beneficiarios directos de la
devaluación, en contraposición a su lugar durante la Convertibilidad. Lamentablemente,
la ENGE no incluye al sector agrícola-ganadero. Si aceptamos los cálculos de Iñigo
Carrera (2007), el sector rural habría sido un mayor beneficiario de la devaluación: en el
cálculo de retorno sobre capital invertido, el agro duplica a la industria.
Tabla 6. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras
Utilidad respecto del VP Promedio 1993-2001 Promedio 2003-2009 Empresas nacionales 6% 7% Empresas extranjeras 9% 14% Fuente: elaboración propia con base en ENGE, INDEC.
En relación al origen de capital, la tabla 6 muestra que las empresas de origen
nacional tienen una rentabilidad sistemáticamente menor a las extranjeras. Estas últimas,
además, se han beneficiado particularmente con la devaluación, duplicando sus
márgenes de rentabilidad. Esto guarda coherencia con el hecho antes presentado de
crecientes salidas de capital por remisión de utilidades (gráfico 12), y pone en cuestión
el sesgo nacional del proceso de expansión.
La acumulación se reiniciaría por la vía de aumento de ganancias condicionado a
la credibilidad del gobierno en su capacidad de sostener esta estructura de precios
relativos. El gobierno respondió esterilizando la emisión de pesos con la oferta pública
de bonos con altas tasas de interés (para contener la fuga y estabilizar así el tipo de
cambio), subsidiando a las empresas proveedoras de servicios públicos (compensándoles
el congelamiento de tarifas) y conteniendo las demandas salariales (ver capítulo 4). Una
vez reiniciada la acumulación, las mejoras en la distribución del ingreso se dieron
principalmente por la vía de aumento del empleo (ver gráfico 10) (CENDA, 2008). El
límite de este tipo de mejora está definido por la capacidad instalada ociosa: una vez
restringida ésta (que, según vimos, ocurre entre 2004 y 2005), no es posible sostener
144
salarios en alza y altas ganancias (Fabris, López, y Villadeamigo, 2009). La necesidad
de invertir para ampliar la capacidad implica una exacción sobre las ganancias que
compite con las posibilidades de mejorar las condiciones de empleo.
Gráfico 16. Evolución del índice de salarios, IV-01 = 100
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC y CENDA.
El gobierno trató de dosificar el proceso de recuperación salarial, que era
esperable en un contexto de recuperación del mercado de empleo. Si observamos el
gráfico 16, podemos ver que los trabajadores registrados son los únicos que lograron
superar el piso salarial establecido en la crisis de 2001, y no logran obtener mayores
mejoras a partir de 2006. Los trabajadores no registrados y los empleados públicos se
mantienen por debajo de ese piso, manteniéndose así la heterogeneidad estructural en el
mercado laboral (Giosa Zuazúa, 2006; Lozano, 2008). En todo caso, el salario promedio
permanece a niveles históricamente bajos, como se puede ver en el gráfico 8 (González,
2004; Graña y Kennedy, 2008a, 2008b, 2010).
Como ya vimos, las principales fuentes de absorción de empleo fueron las
PyMEs, caracterizadas por una menor productividad relativa. Esto restringe severamente
las condiciones de trabajo en las que se emplea: la mayor parte del empleo creado por
estas empresas fue en condiciones precarias y con menores salarios (Arakaki y Piqué,
50
60
70
80
90
100
110
120
130
Priv registrado Priv no registrado Público Promedio
145
2008). Difícilmente estas empresas puedan ofrecer mejores condiciones de empleo y
salarios, lo que implica un límite muy concreto a la estrategia del gobierno respecto de la
distribución del ingreso (Graña et al., 2008). Los aumentos de los salarios mínimos, que
aplican a un conjunto más bien reducido de los trabajadores registrados, tendrían por
función traccionar los salarios de los no registrados. Ya vimos en el gráfico 16 que los
salarios de estos trabajadores permanecen bajos. Esto no sería extraño, dado que los
salarios mínimos se mantienen estancados en términos reales desde fines de 2005
(gráfico 17). Además, tanto los salarios mínimos como los medios, aunque se recuperan
de la crisis de 2001-02, permanecen bajos en dólares (gráfico 18).
Gráfico 17 .Salario mínimo real, IV-01 = 100
Fuente: elaboración propia con base en datos de CENDA e INDEC. Gráfico 18. Salarios medios y mínimos en dólares
Fuente: elaboración propia con base en datos de BCRA, CENDA e INDEC
0.00
50.00
100.00
150.00
200.00
250.00
IV -
01
II -0
2
IV -
02
II -0
3
IV -
03
II -0
4
IV -
04
II -0
5
IV -
05
II -0
6
IV -
06
II -0
7
IV -
07
II -0
8
IV -
08
II -0
9
IV -
09
II -1
0
IV -
10
0
20
40
60
80
100
120
IV -
01
II -0
2
IV -
02
II -0
3
IV -
03
II -0
4
IV -
04
II -0
5
IV -
05
II -0
6
IV -
06
II -0
7
IV -
07
II -0
8
IV -
08
II -0
9
IV -
09
II -1
0
IV -
10
Salario promedio SMVM
146
Por todo lo anterior, las mejoras en la distribución del ingreso parecen haberse
concentrado en los estratos medio-altos, con cierta correspondencia con los trabajadores
registrados (Centrángolo et al., 2007; Lozano, 2008). Por eso, la pobreza se sitúa aún por
encima de los niveles de 2001 (Beccaria, 2007; CENDA, 2008; CEPAL, 2008). La
política social tuvo una fuerte expansión durante el año 2002 (ampliación del programa
jefes y jefas de hogar desocupado) y a partir de allí fue recortándose, a medida que los
trabajadores se incorporaban al mercado de trabajo. Los montos pagados a través de los
planes no cubrían la canasta de pobreza y resultaban por ello insuficientes, bajo la idea
de inducir a los beneficiarios a “preferir” la inserción laboral. Además, los planes se
estructuraron no sólo para disminuir la pobreza, sino también para reforzar la reinserción
en el mercado, incrementando así la competencia entre trabajadores (Féliz y Pérez,
2007; Giosa Zuazúa, 2006; Pérez, 2006; Pérez y Féliz, 2010). Este tipo de estructuración
no escapa a los lineamientos neoliberales que primaron la lógica de la política social en
las décadas previas. Los efectos de las transferencias, por otra parte, no tuvieron un
efecto significativo en la mejora de la distribución del ingreso (CEPAL, 2008).
3. BALANCE
De acuerdo con los cambios y continuidades que encontramos en el período analizado,
es posible intentar una suerte de balance global. Como indicáramos en el capítulo 1,
sección 1.2, es difícil definir con precisión absoluta cuándo estamos frente a un cambio
en el patrón de acumulación y cuándo ante cambios al interior del mismo patrón. A
modo de regla de decisión, propusimos allí la existencia de cambios en todas las
dimensiones para aceptar la existencia de un cambio de la modalidad de acumulación.
De todas formas, tal como señalamos al comienzo del capítulo, el sentido y la magnitud
de los cambios se miden de acuerdo a la temporalidad (periodización) que se elija. Así,
el gobierno y ciertos autores, tienden a elegir el piso de la crisis para establecer
comparación y así exaltar los resultados positivos del proceso, en particular, en relación
a la distribución del ingreso. Tampoco es extraña la comparación con la década de los
noventa, como parámetro de neoliberalismo. Aunque ninguna de estas operaciones es
147
necesariamente errónea, ciertamente esconde ciertos procesos de más larga duración,
que permiten vislumbrar continuidades.
Así, podríamos señalar como caracterización general la reconstitución del poder
del Estado como mediador ante la sociedad (ver capítulo 2), sobre la base de una fase de
expansión económica de características inclusivas. El Estado, sin retomar funciones
productivas, ha reforzado parcialmente su rol regulador, morigerando el sesgo altamente
represivo y excluyente prevaleciente en las décadas previas. A partir de 2002 fue clave
en la estructuración (su fijación) de los precios relativos e impulsó la inversión desde su
propio gasto. La acumulación se rehabilitó a partir de allí, con una fortaleza importante.
Resultan fundamentales dos modificaciones de política económica: la primera relativa a
la política cambiaria (pasando de un régimen de tipo de cambio fijo a uno de flotación
administrada) y la segunda respecto de la cesación de pagos y las subsiguientes
negociaciones de la deuda. Ambas políticas contribuyen a resolver las restricciones
externa e interna, al mejorar el saldo de la balanza de pagos y al mismo tiempo elevar la
tasa de ganancia de ciertos sectores productivos. A la primera la analizamos en el
capítulo 4, como política de TCRA, y a la segunda en el capítulo 5, como política de
desendeudamiento.
Observando de conjunto, no se observa un proceso de cambio estructural
generalizado (Lanata Briones y Lo Vuolo, 2011). La industria no ha ganado peso en el
total de la economía, y el dinamismo que muestra en los años de expansión atribuibles a
la recuperación se ve desplazado posteriormente por el sector de servicios, en particular
las finanzas. Los sectores y ramas de actividad que más sufrieron la crisis, protagonizan
los primeros años de la recuperación, y debido a su mayor uso relativo de trabajo,
permitieron un proceso de incorporación de trabajo. Las PyMEs tuvieron especial peso
en este sentido, pero al mismo tiempo sesgaron la calidad del empleo generado: altas
tasas de informalidad, salarios menores. No obstante, aumenta el nivel de concentración
y extranjerización de la estructura productiva, beneficiándose particularmente las
grandes empresas de mayores niveles de rentabilidad.
La baja productividad agregada fuerza a mayores ajustes sobre el nivel de vida
para lograr competitividad externa, en un contexto de creciente apertura y exposición de
148
la economía argentina. Así, la devaluación fue la clave para elevar la protección
efectiva, y elevar las ganancias a niveles récord, impulsando así la expansión de la
actividad. El saldo positivo de la balanza comercial más que compensa la falta de fondos
externos (cuenta capital y financiera deficitaria), y presiona así sobre la necesidad de
incrementar las exportaciones (tanto como restablecer el flujo de fondos desde el
exterior). Los límites a la mejora distributiva están establecidos por esta situación; es por
ello que, aunque se observan mejoras respecto de la crisis, los indicadores de
distribución del ingreso, salarios, desocupación y pobreza se mantienen en una situación
crítica respecto de un mediano o un largo plazo. Estos límites parecen haberse expresado
a partir de 2005/06. Esta idea no desestima las mejoras distributivas respecto del
momento más álgido de la crisis, sino que las pone en cierta perspectiva.
Para cada uno de estos puntos hemos señalado bibliografía que abona a la idea de
un cambio fundamental en la economía argentina, especialmente a través de cambios en
la orientación sectorial, la distribución de excedentes y el rol del sector externo.130 Para
cada caso, mostramos continuidades fuertes que ponen en cuestión estas novedades. Es
decir, no se detectan cambios significativos en las 4 dimensiones para determinar la
existencia de un nuevo patrón de acumulación. El comportamiento de cada una de las
dimensiones tomadas por separado parece tener claros paralelos con situaciones previas
dentro de la etapa definida como neoliberal. Quizás la novedad se encuentre en la
intensidad y duración de algunos de estos cambios, aunque –según definimos al
comienzo del capítulo- ésta parece ser una tendencia del patrón de acumulación
neoliberal. Muchos de los fenómenos resaltados en la comparación con el peor momento
de la crisis, se oscurecen al darles una perspectiva de más largo plazo.
Según este análisis, la gran burguesía como conjunto persiste como gran
ganadora de conjunto. Existe un cambio al interior de este conjunto, donde la industria y
la construcción parecen tener una mejora relativa, al menos en relación a la fase de crisis
de la Convertibilidad. Las fracciones financieras y de servicios, en general, a pesar de un
relativo desplazamiento, no se pueden pensar como “perdedoras”: específicamente las
finanzas han sido el sector más dinámico a partir de 2005. Como señalaremos en el 130 Quizás los dos autores que ofrecen interpretaciones más elegantes y acabadas en este sentido sean Amico (2008a, 2008b) y Frenkel (2008b, 2010).
149
capítulo 5, se encuentran otras señales que dan continuidad a la valorización financiera
del patrón de acumulación: el crecimiento del peso de los pagos de la deuda externa y el
alto valor de la inversión en títulos (especialmente públicos) son algunos de estos
indicadores.
Dentro de esta “cúpula” empresarial, el capital extranjero ha sido particular
beneficiario del cambio de política económica. El capital mediano y pequeño ha
acompañado la expansión de la actividad, y se vio beneficiado por los cambios en la
política económica, que le permitió sobrevivir frente a la tendencia previa. Finalmente,
por el lado de los trabajadores, no se puede decir que sean “ganadores” del período, en
tanto todos los indicadores marcan fuertes déficits, y no existen indicios que esta
situación se altere por la vía estructural definida en este período. Sin embargo, se revirtió
la fase más regresiva de expulsión de empleo y hubo cierta recuperación salarial
respecto del peor momento de la crisis, por lo que tampoco parecen absolutos
perdedores. Quizás, como balance global, la situación de los trabajadores, ocupados y
desocupados, no sea del todo clara.
Teniendo en cuenta esta descripción, se puede decir que los cambios operados no
dan lugar a un cambio del patrón de acumulación: que existan cambios en la política
económica no implica que haya un cambio de la economía política (Eskenazi, 2008;
Féliz y Pérez, 2007). No se trata de que las disputas entre fracciones capitalistas no sean
importantes, pero no modifican el hecho de que los trabajadores de conjunto no están
logrando definir los cambios de política según sus propios intereses (Féliz, 2008). La
coalición de gobierno que surja del análisis de cada política en particular no puede dejar
de tener presente este panorama general, que identifica el resultado combinado de la
aplicación de las diferentes políticas. Evidentemente, el período analizado no es igual a
toda la etapa neoliberal previa, pero tampoco escapa a sus tendencias centrales.131
Una aclaración importante es necesaria aquí: nos estamos refiriendo de conjunto
a la etapa como neoliberal, algo que puede ser conflictivo al incluir los años del siglo
XXI. Tal como venimos desarrollando, existen muy importantes continuidades en todas
131 Debe tenerse presente que las decisiones tomadas luego del período bajo estudio (1998-2008) no son consideradas en esta caracterización, y en todo caso merecerían un estudio igual de detallado.
150
las dimensiones del patrón de acumulación, que nos permiten sostener esta
denominación. No obstante, no pretendemos negar la existencia de algunas diferencias
en la fase abierta en 2002. Especialmente en el ámbito de la política sea quizás donde
más se marque la divergencia relevante respecto del neoliberalismo en su forma más
abierta: la manera en que el patrón de acumulación se valida ante la sociedad se ha visto
alterado, y esto es difícil de negar. No negamos estas diferencias, pues, en todo caso, son
materia de indagación –quizás apenas preliminar- de esta misma investigación.
Queremos resaltar que no se trata de un fenómeno nacional: en gran medida,
comparte la impronta de algunos gobiernos definidos como parte de un –mal llamado-
“giro a la izquierda” de América Latina. Muchos de estos gobiernos se han orientado
hacia una forma de “neodesarrollismo” como proyecto económico-político (Chibber,
2005). Al margen de otras discusiones relativas a esta denominación, nos parece
relevante mencionar que, en el estudio del patrón de acumulación para América Latina a
fines del siglo pasado, Valenzuela Feijóo (1990: 154-160) mencionaba dos fases en el
desarrollo del patrón de acumulación que llama “secundario-exportador”: una primera
de génesis o constitución y una segunda de consolidación. Si la primera era más bien
“parasitaria dogmática o neoliberal”, la segunda era de tipo “pragmático desarrollista”:
dos formas diferentes de validar un mismo patrón de acumulación, según las necesidades
de cada momento histórico.132 Es decir, aceptar la existencia de algunas diferencias no
indica un cambio estructural generalizado del modo en que se despliega la acumulación.
Esta tesis se centra en identificar quiénes impulsaron el nuevo esquema de
políticas, mediante el análisis de qué grupos fueron los que presionaron por las
decisiones de política económica que describen las novedades del período. El primer
dato que emerge de este capítulo es que el rol de los trabajadores ha sido evidentemente
subordinado, pues no logran revertir las condiciones de su situación económica general.
Sería difícil asumir que la coalición de gobierno se integra por trabajadores, dado que el
resultado general –si bien no es necesariamente adverso- ciertamente no es el más
132 Respecto de la distribución del ingreso, por ejemplo, señala que una vez lograda una drástica reducción del salario real, “lograda la redefinición estructural, los salarios pueden reasumir su comportamiento cíclico y tendencial más usual. Claro está, lo hacen a partir de un piso considerablemente más bajo. Dicho de otro modo, la distribución del ingreso más regresiva constituye una componente estructural del nuevo patrón” (Valenzuela Feijóo, 1990: 160).
151
favorable. Esto no significa que sus asociaciones representativas no hayan jugado
ningún rol: más bien lo contrario, su accionar fue clave para entender ciertos cambios de
políticas. El segundo dato importante que emerge de este capítulo es que efectivamente
hay un cambio en qué sectores lideran el proceso de acumulación, lo que nos indicaría la
mayor influencia relativa de ciertas fracciones de la gran burguesía. Los capítulos
siguientes (4 y 5) deben considerar este dato y ser capaces de establecer qué
modificaciones han ocurrido en la coalición de gobierno emergente en la fase posterior a
la crisis.
152
CAPÍTULO 4. EL TIPO DE CAMBIO
El presente capítulo tiene por objeto analizar la trama de intereses enlazados en la
modificación de la política cambiaria al entrar en crisis la Convertibilidad. Como ya
analizamos en el anterior capítulo, salir del régimen de tipo de cambio fijo elevando el
precio de las divisas extranjeras frente al peso resulta una de las decisiones más
relevantes a la hora de comprender la estructura de precios relativos emergente en esta
nueva fase, así como el cambio en la situación de la balanza de pagos. Gran parte de las
modificaciones observadas dentro del patrón de acumulación tienen relación con esta
decisión. Queremos resaltar que la política aquí estudiada es la de TCRA, y no la
devaluación en sí misma: ésta es una coyuntura particularmente significativa, que
expresa el quiebre de una orientación de política. La instauración de la política de TCRA
tendrá luego una etapa de “administración”, y mostrará un agotamiento hacia el final del
período de estudio.
La discusión en torno al régimen cambiario más apropiado compone un cuerpo
de literatura bien desarrollado. La salida de los regímenes de Bretton Woods dejó paso
en los setenta a esquemas flotantes que favorecieron la inflación mundial e hicieron poco
por amenguar las crisis reales. A fines de los ochenta, habría comenzado una tendencia a
buscar reducir la variabilidad de los tipos de cambio, lo que dio lugar a soluciones
esquina: o bien se aplicaban regímenes fijos, anclados, o bien flotación libre (Obstfeld y
Rogoff, 1995). La elección para países integrados financieramente al mundo parecía
inclinarse por tipos de cambio flotantes (Levy Yeyati, Sturzenegger, y Reggio, 2006).
Sin embargo, la salida para países periféricos, con un pasado de inflación muy elevada,
parecía ubicarse en la esquina opuesta, tal como hizo Argentina con la Convertibilidad.
Para asegurar el éxito de estos regímenes, muchos países, al igual que Argentina,
conjugaron las medidas de estabilización macroeconómica con las reformas
estructurales, incentivando así un ingreso de capitales que impulsara la actividad
(Rodrik, 1992, 1996).
153
Teóricamente, este tipo de arreglo cambiario constituía una señal fuerte de
compromiso por la reducción del déficit fiscal, dado que, al no ser monetizable,
eliminaba la posibilidad de utilizar el impuesto inflacionario. La política de tipo de
cambio “súper fijo” sería un subóptimo por la falta de credibilidad institucional: si
existiera ésta, no sería necesaria aquella (Levy Yeyati, 2001). De hecho, estos regímenes
parecían tener éxito en estabilizar la inflación, aunque elevaban la vulnerabilidad externa
(Pi Anguita, 2003). Un problema básico era que la elección de una paridad fija constituía
una señal fuerte que impulsaba la actividad, pero que acumulaba tensiones a medida que
el ingreso de capitales apreciaba el tipo de cambio real, deteriorando el saldo comercial:
corregir este desbalance saliéndose del régimen era eliminar la misma señal de
credibilidad que se había buscado.
La falta de credibilidad en la ejecución prolongada de ciertas políticas, pues, no
se resolvía ni con un tipo de cambio súper fijo. De hecho, tendía a favorecer una
dolarización de facto de la economía, que aprovechaba el seguro de cambio que
constituía el régimen para pasar sus activos y sus pasivos a moneda fuerte (Honig,
2009). Esta dolarización de hecho elevaba los costos de salida del régimen de tipo de
cambio fijo, explicando el “miedo a flotar” que detectaran Calvo y Reinhart (2000). Se
formaba así una especie de espiral viciosa por la que el tipo de cambio fijo hacía crecer
los costos de salida al mismo tiempo que expresaba sus limitaciones. En rigor, tal como
señalan Alesina y Wagner (2006), la mayor parte de las veces los regímenes cambiarios
de facto no coinciden con los de jure: países con malas instituciones afirman fijar el tipo
de cambio y no lo pueden cumplir, mientras que los que anuncian flotación normalmente
intervienen sostenidamente. Toda la discusión sobre regímenes cambiarios se vio
entonces oscurecida por no considerar esta realidad: así, más allá del debate, los
regímenes de hecho cambiaron más bien poco a lo largo de dos décadas, sin ninguna
tendencia claramente identificable de preferencia de algún tipo de régimen (Levy Yeyati
et al., 2006).
¿Qué salidas se encontraban disponibles para Argentina a fines de los noventa,
cuando estos desequilibrios se hicieron evidentes? Levy Yeyati (2001) caracteriza las
tres grandes opciones que se debatían en aquel momento:
154
a) Dolarización: esta opción se caracteriza por el trade off de ganar en estabilidad de
precios y perder en independencia en la política de estabilización (Alesina y Barro,
2000). Estos autores la analizan en el marco de uniones monetarias producto de la
mundialización de los mercados: un área monetaria óptima que puede generar un
aumento del comercio con Estados Unidos. Eliminaría la inflación y el déficit
fiscal necesariamente, reduciendo la tasa de interés, elevando la credibilidad de la
política cambiaria. Entre sus contras, no resultan claros los efectos sobre el riesgo
país, se perdería el prestamista de última instancia, no mejoraría el acceso a
mercados de capital y se pierde el señoreaje.
b) Flotación: salirse de la paridad fija implica una devaluación como puerta de
entrada a la flotación. Una devaluación controlada no es una opción, pues no
funciona prácticamente en ningún país del mundo: una vez que se sale de la regla
fija, las expectativas cambian e impulsan la salida de capitales, quitando grados de
libertad al gobierno. La devaluación traería inflación, elevaría el riesgo país y el
costo financiero, y generaría un descalce en los balances de las empresas y los
bancos, altamente dolarizados. Sin embargo, mejoraría competitividad, y a través
de ella, traería crecimiento. Además, el efecto de redistribución a favor del capital
(reduciendo el costo laboral y elevando el auto-financiamiento de las empresas) y
de los sectores de altos ingresos (con mayores propensiones al ahorro), eleva el
ahorro y la inversión nacionales, impulsando también el crecimiento (Levy Yeyati
y Sturzenegger, 2007).
c) Convertibilidad con una canasta de monedas: se trataría de una ampliación del
ancla cambiaria, que teóricamente permitiría aliviar la rigidez de la paridad, sin
entrar en una devaluación abierta. Sin embargo, es un cambio de reglas de juego, y
esto generaría un problema de confianza. Entonces, “el análisis puede plantearse
de manera simplificada como un compromiso entre menor credibilidad, por un
lado, y mayor flexibilidad, por el otro” (Levy Yeyati, 2001: 31). En este sentido,
aplica la advertencia previa del autor: una devaluación controlada no parece
funcionar en ningún país que intenta salir de estas tensiones. Se presentaría
además un problema adicional, dado por la posibilidad de que el cambio en la
155
composición de la canasta de monedas, que implique una devaluación, se traslade
a precios.
Más allá de la discusión teórica de las ventajas y desventajas de cada régimen,
nos interesa en este capítulo analizar las presiones ejercidas por los distintos
agrupamientos sociales a favor de uno u otro esquema. En este sentido, la exposición
privilegiará el interés y argumentos de los propios grupos sociales por sobre la
postulación de una racionalidad agregada imputada por el autor de este trabajo. A fin de
cuentas, aunque el debate teórico propicia cierto conjunto de ideas que componen el
acervo intelectual disponible para la discusión (Hall, 1997), como ya señalamos con
Levy Yeyati, Sturzenegger y Reggio (2006), éstas parecen haber tenido una influencia
menor en la determinación de la política cambiaria. Este capítulo busca, en cambio,
desarrollar qué presiones ejercieron los distintos grupos sociales respecto de la política
cambiaria. Para ello, analizaremos las demandas que estos grupos sostenían, y qué
postura defendían respecto del régimen cambiario y el nivel de tipo de cambio. Como es
lógico, los diferentes grupos no definen sus demandas en relación exclusiva a la variable
aquí estudiada, y otros intereses se entremezclan en sus intervenciones públicas.
Intentaremos, pues, atenernos en la medida de lo posible a las definiciones tomadas en
relación a la modificación del tipo de cambio, vinculando las posturas de los grupos al
respecto con los problemas que estos mismos definían como relevantes en la discusión.
La política aquí analizada es la definición de un tipo de cambio real alto, que
tiene por principal coyuntura la devaluación en Enero de 2002. Sin embargo, tanto antes
como después, se barajaron alternativas impulsadas por diferentes grupos. Para poder
identificar con mayor claridad la constelación de grupos sociales que se impuso a partir
de ese año, es necesario analizar primero cuáles bregaban por salidas alternativas. El
capítulo se organiza entonces analizando las diferentes coyunturas de debate sobre el
régimen y nivel del tipo de cambio real, que involucra no sólo el nivel nominal de esta
variable, sino el seguimiento de al menos dos precios clave: tarifas y salarios. El capítulo
analiza, entonces, la política de TCRA y no sólo la devaluación.133
133 De modo equivalente, el capítulo siguiente no analiza sólo el default de 2001, sino como una coyuntura particularmente significativa en la orientación posterior de las reestructuraciones de deuda.
156
Así, la primera sección considera la propuesta de dolarizar. La segunda se divide
en dos subsecciones que analizan las alternativas ensayadas para conservar la
Convertibilidad: la ampliación a una canasta de monedas y la incorporación de una
tercera moneda no convertible. La tercera sección desarrolla la política del TCRA,
dividiéndose en 4 subsecciones: la devaluación, las demandas que de ella emergen, la
administración consolidada de esa política y su agotamiento.
Las modificaciones producidas en la balanza de pagos (sector externo, dimensión
iii del patrón de acumulación) y en los precios relativos (apropiación de excedentes,
dimensión iv) ya fueron analizadas en el capítulo anterior (secciones 2.3 y 2.4). Desde el
punto de vista de la distribución de beneficios de este nuevo esquema cambiario, resulta
complejo asignar efectos sin discusión. La última sección de este capítulo se aboca a
ello. De este modo, podremos determinar cuál fue el conjunto de grupos que impulsó la
política del TCRA, para cruzar luego estas definiciones con los beneficios obtenidos, de
modo de determinar la coalición político-económica detrás de la devaluación.
1. “D OLARIZAR ES UNA IDEA SEXY ”: EL PASE DE SALIDA DE MENEM
Tal como desarrollamos en el capítulo 2 (sección 2.1), el estallido de las crisis en
países periféricos a fines de los noventa marca el punto de inicio del período bajo
estudio. Argentina entra en una recesión hacia fines de 1998, en lo que será la larga
crisis de la Convertibilidad. Concretamente, será la devaluación de Brasil en 1999 la que
marque un punto clave en este derrotero. Apenas tres días después de iniciada la
devaluación en el país vecino, Menem hace el anuncio de que pretende dolarizar la
economía argentina. En el momento en que el presidente realiza este anuncio, la sorpresa
fue la principal reacción: no existían experiencias de adopción de la moneda
estadounidense en economías del tamaño de Argentina; el proyecto no había sido
previamente debatido, y no figuraba en la agenda como tema. Se presentaron dos
grandes argumentos.
El primer argumento era de continuidad: la idea de dolarizar fue presentada como
un paso lógico de profundización de la Convertibilidad: teniendo ya la caja de
157
conversión y el tipo de cambio fijo por ley, en paridad unitaria con el dólar, abandonar
completamente el peso no parecía sino el paso siguiente. Se afirmó que de este modo se
anularía el riesgo cambiario, reduciendo así las tasas de interés pagadas por el país, y por
ende, resultaría en un fomento a la inversión y el crecimiento. El alto grado de
dolarización de los agregados monetarios y la amplía existencia de contratos nominados
en la moneda estadounidense daban cuenta de una preferencia de los argentinos por esta
moneda.
Sin embargo, este argumento presentaba cierta ambivalencia: dado el éxito de la
Convertibilidad (en estabilizar los precios y restablecer el acceso al mercado mundial),
era necesario avanzar por el mismo camino, pero dado el fracaso de la Convertibilidad
(en generar confianza total en el peso), era necesaria cambiarla. El peso fue presentado
como una suerte de “vale” por los dólares depositados en el BCRA, un medio de cambio
sin capacidad de funcionar como unidad de referencia ni como reserva de valor: es decir,
una moneda escasamente funcional.
El segundo argumento era de tipo estratégico: ante la creciente globalización, el
mercado mundial caminaba –afirmaban los asesores de Menem- hacia tres monedas
“globales”; el dólar, el euro y el yen. Por un motivo de geopolítica internacional,
Argentina caería en el área del dólar. En este mismo argumento se asienta la idea de
integración continental, presentada a mediados de la década: el ALCA aparecía como el
paso hacia el bloque económico continental. Una consideración nunca explicitada era
que al gobierno argentino no le cayó nada bien la devaluación de Brasil sin previo aviso,
tomada como una declaración de poder dentro del bloque: si Argentina se dolarizaba,
pasaba a ser la “cabeza de playa” para el ALCA, y negociaría directamente por cuenta
de Estados Unidos. Incluso se presentó el proyecto como el primer paso para una Unidad
Monetaria Americana.
Dentro del país, el proyecto cosechó el apoyo básicamente del CEMA,134
mientras que en el exterior tuvo entre sus principales impulsores a Steve Hanke135 y Kurt
134 Además del ministro de economía Roque Fernández y el presidente del BCRA Pedro Pou, los más férreos impulsores del proyecto fueron Aldo Abram, Jorge Ávila, Joaquín Cottani y Gabriel Rubinstein. Este último ocuparía varios cargos en el gobierno de Kirchner, incluyendo el de asesor en la negociación con el FMI.
158
Schuler,136 a los economistas jefe del BID Guillermo Calvo y Ricardo Hausman, y a los
reconocidos manualistas Rudiger Dornbusch137 y Stanley Fischer (por ese entonces,
segundo del FMI). Para estos economistas, la dolarización representaba un paso adelante
en la inserción profunda de la economía argentina en el mercado mundial: cualquier
resguardo en materia de soberanía era entendido como un mero residuo nacionalista.138
La discusión, tal como la planteara el propio Menem, pondría el eje en la diplomacia y
las relaciones exteriores más que en el campo local. Como en 1989, el presidente
buscaba en la potencia hegemónica estadounidense el punto de apoyo sobre el cual
sostener el armado de una coalición de gobierno en el país. Por eso resulta importante
revisar las posiciones del país del Norte, así como el del FMI, principal organismo de
presión en la ejecución de programas económicos.
El Tesoro de Estados Unidos y la Reserva Federal, a través de diversos
representantes, tuvo dificultades para lograr una posición unificada: mientras O’Neill
(secretario del Tesoro) proponía la libre flotación, Alan Greenspan (Reserva Federal)
abría la puerta a dolarizaciones unilaterales (el país del Norte no se comprometía a
ofrecerse como prestamista de última instancia ni a compartir el señoreaje). Larry
Summers, segundo en el Tesoro, defendió en un primer momento la dolarización bajo un
argumento memorable: “La dolarización es sexy. Es una idea que tiene la ventaja de ser
original, atractiva y fácilmente comprensible para todo el mundo” (“Summers: dolarizar
es una idea sexy”, La Nación, 31 de Enero de 1999). Finalmente, adoptaría también la
135 Miembro del ultra-liberal CATO Institute y antiguo asesor de Reagan. Ya en 1989, después de reunirse con el entonces candidato Menem para asesorarlo en materia de política monetaria, escribe su primera propuesta de dolarizar la economía argentina, junto a Kurt Schuler. 136 Quien asesoró al senador republicano, Connie Mack, para la presentación en Abril de 1999 de un proyecto ante el Congreso estadounidense donde se proponía compartir el señoreaje con los países que dolarizaran. 137 En uno de los puntos más álgidos de la crisis argentina, Dornbusch acordaría con Hanke en que sería buena idea entregar temporalmente el gobierno argentino a alguna representación extranjera (“Menem presentará su plan y su candidatura en los EE. UU.”, La nación, 19 de Mayo de 2002). 138 “Ahora tenemos unos próceres en los billetes; pasaríamos a tener otros” fue una de las primeras declaraciones de Pou al respecto (“Proponen la dolarización total”, La Nación, 22 de Enero de 1999). En sintonía, Guillermo Calvo afirmaría que en todo caso era posible pensar en “reducir las objeciones nacionalistas” emitiendo dólares con las caras de Zapata, San Martín y Bolívar (“¿Hacia dólares con el rostro de Zapata?”, La Nación, 26 de Enero de 1999).
159
postura de Greenspan: si un país quería dolarizar, Estados Unidos lo vería bien pero no
se comprometería a nada.139
El FMI tendrá también en el plano público una posición un tanto ambigua frente
al tema, centrando su prédica en avanzar con las reformas (que serán las del acuerdo de
1998). A pesar de que su postura durante la década había sido apoyar la libre flotación,
había elogiado abiertamente la Convertibilidad y apoyó la dolarización en un primer
momento. Sin embargo, ante la negativa de Estados Unidos, que tras varios debates
nunca aceptó la idea de convalidar la dolarización (por suponer que significaría
comprometer a la Reserva Federal en un proceso que le generaba escasos beneficios), el
FMI cambió de postura. El FMI no alentó la dolarización unilateral (como fue en el caso
de Ecuador y El Salvador),140 por lo que debió restringirse a alentar el debate y evitar
definiciones fuertes.141 En la asamblea del organismo de Abril de 2000, se elogia la
Convertibilidad, y el nuevo titular del Fondo, Horst Köhler, desestima la dolarización
como salida. Esta será la línea de discurso en adelante: defender el régimen vigente
frente a posibles devaluaciones y la dolarización. Thomas Dawson, vocero del
organismo, insistirá en diversas ocasiones durante el año 2001 con que el problema no
era cambiario sino fiscal: era necesario ajustar el gasto.
Es decir, el planteo de dolarizar encontró buenos defensores entre reconocidos
neoliberales y diversos representantes del poder financiero mundial. Sin embargo, no
logró el apoyo abierto e irrestricto por parte del gobierno estadounidense ni del Fondo
Monetario, lo que debilitó la propuesta que insuflaba aires de globalización periférica.
Toda vez que el punto de apoyo externo no se consolidaba –como sí había ocurrido con
el programa de reformas estructurales a fines de los ochenta- se evanescían los
139 El analista estadounidense Robert Rubin explicaba esta situación por las dudas que generaba el proyecto a los políticos del país del norte: por un lado, ampliaba la zona de comercio, pero, por otro, corrían el riesgo de que las inversiones se fueran del país. El público en general no tenía ningún interés en el asunto (“La importancia de bajar el déficit fiscal”, La Nación, 7 de Julio de 1999). 140 Sin embargo, el jefe de la misión enviado por el Fondo a Argentina en 2002, John Thornton, había alentado la dolarización y participó significativamente en el proceso ecuatoriano. 141 Organizó, de hecho, un seminario para debatir el problema, en Junio de 1999. Allí, un asesor de Clinton alentó la dolarización unilateral, lo que fue rápidamente descartado por el representante del gobierno argentino, Miguel Kiguel (“Sigue el debate por la dolarización”, La Nación, 25 de Junio de 1999). El Fondo, en boca de Claudio Loser, sostendrá que “es un tema controversial y el FMI es pragmático en esto, porque hubo éxitos y fracasos en todos los países y con todos los sistemas cambiarios” (“La devaluación no es la clave del crecimiento”, La Nación, 24 de Septiembre de 2000).
160
potenciales beneficios para la coalición local que apoyara el proyecto. El gobierno de
Brasil, por su parte, se expresó reiteradamente en contra del proyecto, que suponía la
muerte del MERCOSUR (“Brasil prepara una nueva fase del Plan Real”; La Nación, 24
de Enero de 1999).142
A nivel nacional, el planteo no cosechó mayores adhesiones fuera del CEMA.143
La oposición fue terminante en su negativa: el apoyo a la Convertibilidad era total por
parte de los principales partidos. Quizás la opinión más interesante en este sentido haya
sido la del ex ministro de economía y mentor de la Convertibilidad, Domingo Cavallo,
que hasta fines de 2001, se mostró un férreo opositor a la dolarización y defendió la idea
de una Convertibilidad ampliada, primero en artículos de opinión, luego como ministro
de economía de De la Rúa (2001).144 Analizaremos esta idea en la próxima sección.
La recesión y devaluación brasileras afectaron fuertemente a la economía
argentina, incapaz de competir bajo el esquema de Convertibilidad. La UIA rápidamente
demandó monitorear el comercio exterior con el país vecino, requiriendo incluso
salvaguardas u otros mecanismos para evitar un “aluvión de productos” brasileros. Se
trataba de un pedido encubierto de devaluación: de hecho, el anterior presidente de la
cámara, Claudio Sebastiani, había deslizado ya en 1998 la posibilidad de abandonar el
régimen para corregir la sobrevaluación, y fue reprendido por sus colegas, conflicto que
llevó a una presidencia compartida con Álvarez Gaiani, de la otra fracción interna de la
cámara industrial (el MIA, fracción más liberal e internacionalizada de la gran burguesía
industrial).145
El gobierno desestimó estas demandas, calificando de ineficiente a la industria. A
la vista de la pérdida de empleos que significaría agravar la crisis, la CGT también
apoyó este reclamo. Sería la primera de una serie de acercamientos de la central obrera 142 Las diferencias con el gobierno argentino crecerían hasta el punto que se convino callar sobre el tema para evitar presiones destituyentes (“Menem y Cardoso buscan un acuerdo”, La Nación, 12 de Febrero de 1999). 143 La Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), otro de los institutos neoliberales más reconocidos de Argentina, no apoyó la dolarización –excepto uno de sus miembros, Manuel Solanet. 144 “La crisis del real se resuelve con la convertibilidad”, La Nación, 24 de Enero de 1999; “Cavallo llegó a pensar en un esquema algo más flexible”, La Nación, 28 de Mayo de 2000. 145 Sobre los problemas de representatividad y la alternancia entre fracciones al interior de la Unión Industrial, el trabajo de Gaggero y Wainer (2006) es exhaustivo.
161
al reclamo de los industriales, que validaría el reclamo de aquellos, según veremos más
adelante. La reforma laboral exigida por el FMI trababa mayor articulación entre
sindicatos e industriales. Este tenue aval de la CGT, especialmente de parte de la
fracción no oficial representada por Moyano (MTA), ofrecería a la UIA la punta del
ovillo por la cual desarrollar una estrategia discursiva que le permitiera conquistar
acuerdos más allá de las fracciones de la gran burguesía.
Por su parte, las asociaciones del agro aprovecharon la recesión para reanimar
una vieja demanda: la reforma fiscal. Básicamente, unificaba a todas las asociaciones del
sector la eliminación de impuestos “distorsivos”, entre los que mencionaban el impuesto
a la renta presunta, a los intereses, a bienes personales y a los combustibles. La
reducción del precio del gasoil sería también una demanda, que incluso llevaría a todas
las entidades al paro en al menos dos ocasiones. El objetivo de estas demandas fue
formulado abiertamente por CARBAP: la necesidad de incrementar sus ganancias. El
argumento de reducir impuestos para ganar competitividad era compatible con el
sostenimiento de la Convertibilidad, y en este sentido, resultaba menos claro sobre la
postura del tipo de cambio.
El otro gran problema era la astringencia crediticia, que llevó a un importante
aumento de las tasas de interés. Pero, a pesar de las coincidencias en algunos de estos
problemas (crédito y tributación), las asociaciones del agro tenían diferentes posturas
sobre el sector externo. Mientras que la SRA exigió mayor apertura comercial,
posiblemente por la inserción exportadora de sus socios, y defendía la Convertibilidad
sin resquicios, el resto de las organizaciones del agro avaló la idea de protección
comercial de algún tipo, como la reclamada por la UIA. La tensión en la relación con
Brasil llevó a atenuar estas demandas.
Como se comentó en el capítulo 2 (sección 3), en Junio de 1999, contra las
presiones de Menem en los últimos momentos de su mandato, las cámaras empresariales
se reúnen para avalar la Convertibilidad. Esta defensa de la Convertibilidad fue efectiva,
aunque en rigor la alternativa no se encontraba plenamente delineada: la devaluación
aún no era una posibilidad, y la dolarización no progresaba en el exterior. Di Fiori,
presidente de CACom, fue quizás el más entusiasta al referir esta reunión como la
162
rehabilitación del G8. La defensa del régimen por parte de las cámaras empresariales, sin
embargo, contenía fuertes tensiones. Por un lado, CACom, SRA y ABA, que sostendrían
el aval incluso hasta después el colapso del régimen; por el otro, CACons y la UIA que,
junto a CRA, ya daban por iniciadas las reuniones públicas del Grupo Productivo (que
jugaría un rol central en la devaluación).146 La Bolsa de Comercio abogaría por la
estabilidad del tipo de cambio, pero no tendría mayores problemas más tarde con la
devaluación.
La única asociación que abiertamente estimó favorable la dolarización fue ABA,
representativa de los bancos privados mayormente extranjeros, concentradores de más
del 75% de los depósitos del sistema. Su esquema de negocios se veía favorecido por tal
cambio, dado que permitiría reducir la exposición cambiaria (dado que no habría más
pesos) y reducir el spread por esta vía. “La dolarización es un fenómeno inexorable,
porque toda la sociedad va en ese camino, así que vamos a terminar allí, a través de un
tratado con los Estados Unidos o de manera unilateral y natural, dada la historia de la
Argentina” dijo Carlos Fedrigotti, de ABA (“Los empresarios defienden el modelo, pero
dan su apoyo con condiciones”, La Nación, 30 de Mayo de 1999). Menem hizo explícito
que su proyecto estaba asociado a las demandas de este sector: “lo que yo propongo
desde hace bastante tiempo, que es la dolarización. Incluso, los banqueros la proponen”
(“Menem: la opción es devaluar o dolarizar”, La Nación, 28 de Mayo de 2000).
ABA no avaló la candidatura de Duhalde, porque su prédica no era lo que los
inversores “quieren escuchar”, mientras que mostró simpatías por De la Rúa, que les
ofreció las garantías del caso (“Duhalde admitió que hay que pagar la deuda”, La
Nación, 6 de Julio de 1999). De la Rúa ganaría las elecciones. La UIA, por su parte, ya
con nuevo presidente (Rial), financiaría parte de la campaña de Duhalde a la presidencia,
mostrando mayores simpatías por el sesgo productivista del discurso del ex gobernador
de Buenos Aires. Estas diferentes inclinaciones marcaran en cierto sentido las
posibilidades de acceso directo al gobierno de ambas asociaciones: mientras que ABA
146 SRA fue invitada a formar parte de la alianza, dadas la evidente afinidad productiva de sus socios con los de CRA. Sin embargo, la asociación declinó la oferta, lo que fue percibido como una señal de distanciamiento entre las cámaras representativas de grandes productores agropecuarios (“Se lanzó el Grupo Productivo”, La Nación, 4 de Septiembre de 1999). Posiblemente, esto se deba a la mayor presencia de productores ganaderos, sector en visible crisis, entre los socios de CRA.
163
sería un interlocutor privilegiado durante los dos años de gobierno de De la Rúa; en
cierto sentido, y sin provocar una ruptura, la UIA perdería cierta gravitación, al menos
hasta la llegada de Duhalde por una vía no eleccionaria.
Las asociaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios (FAA y
FAN) y sus equivalentes urbanas (APYME y CGE) reclamaron sostenidamente por
moratorias financieras y fiscales. La crisis de competitividad y de crédito las estaba
llevando a la quiebra, de un modo masivo. De hecho, todas estas asociaciones
convergerán más adelante con la CGT disidente y la CTA en reclamos contra el modelo
económico (que en el agro se expresaba como reclamos contra la concentración de la
tierra). Los sectores piqueteros en estos años sumaban peso en el interior del país,
reclamando también un cambio del modelo de conjunto, más allá del régimen cambiario.
Es decir, mientras la gran burguesía se debatía entre las alternativas cambiarias y
defendía la Convertibilidad, la pequeña burguesía y los sectores de trabajadores
propugnaban una salida más integral y rechazaban de conjunto el modelo de
acumulación y negocios de la Convertibilidad.
2. DE LA CONVERTIBILIDAD A LA CONVERTIBILIDAD AMPLIADA Y SU CRISIS
En este marco de presiones, De la Rúa (1999-2001) asume el gobierno, prometiendo
sostener la Convertibilidad y luchar contra la corrupción. No obstante, esta defensa de la
Convertibilidad tendría diversas aproximaciones, ante una recesión in crescendo, cuya
resolución no parecía evidente.
2.1. LOS INTENTOS DE DE LA RÚA
En uno de sus primeros intentos por lograr apoyos, el flamante gobierno anunció la
creación de un ministerio de obras públicas, a cargo de Nicolás Gallo. Este acto
respondía directamente a las presiones ejercidas por CACons, cuando un año y medio
atrás reaccionó desempolvando un amplio plan de obras públicas (Plan Fundacional)
para contrarrestar la propuesta de autopistas inteligentes del ingeniero Laura. Este éxito
164
festejado por el sector de la construcción, y por el Grupo Productivo en general, que
alentaba un impulso a la demanda agregada. Es decir, el gobierno de De la Rúa no
procura dividir a la gran burguesía, sino más bien todo lo contrario. El problema es que
las demandas de ésta se encontraban en creciente oposición.
Sin embargo, la decisión fue atacada tanto por aquellas asociaciones que
presionaban por un ajuste fiscal (ABA y CACom), como por el propio FMI
(“recalentaría la economía”, dijeron en el marco de la evidente recesión). A pesar del
impacto político causado por la aparente orientación del nuevo gobierno, la iniciativa no
pasó entonces mucho más lejos, y persistió como un anuncio permanente nunca
realizado. Más bien, el gobierno se mantuvo obediente al mandato de ajuste fiscal, e
intentó dar salida a otras condiciones del FMI. De alguna manera, estaba trazando el
horizonte de su gobernabilidad: mientras sostuviera la Convertibilidad y ajustara,
lograría cierto apoyo del FMI en el frente externo y de ABA, CACom y SRA en el
frente interno.
Entre las demandas de reforma del FMI se encontraba una nueva reforma laboral.
El gobierno acuerda con la CGT oficial incluía la reducción en los tiempos de contrato
pero aumentos en el costo de indemnizaciones, causó rechazos por doquier: mientras la
CGT rebelde (MTA) y la CTA por flexibilizadora, para las cámaras empresariales
resultó un fiasco por escasamente flexibilizadora. No obstante, el proyecto terminaría
haciéndose ley, en medio de un escándalo por coimas y presencia de individuos
haciéndose pasar por legisladores en la votación en el Senado nacional. Esto, sumado al
“impuestazo” lanzado por el ministro de economía Machinea en Marzo de 2000, a raíz
del acuerdo con el FMI, alejaría permanentemente a la CGT rebelde y a la CTA, y no
lograría un acuerdo sólido con la CGT oficial, que oscilaría entre el apoyo y la crítica. El
ministro, muy ligado a la UIA, pareció inclinarse por políticas de ajuste, sorprendiendo a
la central.147
147 “La verdad es que no pudimos aplicar con José Luis Machinea las cosas que pensábamos antes (risas). Se vio muy comprometido, muy presionado por este sector financiero que nos plantea siempre todo en términos de catástrofe, pero mientras tanto siguen prestando al 13, al 14, al 25 por ciento. Y la verdad es que tienen un enorme poder de presión” (“Hasta ahora sólo se bajó la fiebre”, La Nación, 11 de Noviembre de 2001).
165
El primer año de gobierno estuvo signado por paros y movilizaciones en todo el
país. Al compás del aumento del desempleo, las organizaciones piqueteras multiplican
sus manifestaciones en reclamo por trabajo digno y alimentos. La CTA, el MTA, y
ocasionalmente la CGT oficial, abundaron en críticas al modelo económico de ajuste y
flexibilización, reclamando por recomposiciones salariales. Los pequeños productores y
empresarios de APYME y FAA, acorde a su dependencia el mercado interno, se
acercaron en más de una ocasión a estos sectores de trabajadores (ocupados y
desocupados), bajo las mismas demandas. Si la opción por sostener la Convertibilidad
evitaba un enfrentamiento mayor entre fracciones de la gran burguesía, sí ocasionaba un
distanciamiento de la pequeña burguesía y los trabajadores. El ajuste fiscal incrementaba
esta distancia, a la vez que fomentaba la fractura de la gran burguesía.
El gobierno, que no intentó mayores soluciones para los trabajadores, sí se
preocupó por los problemas del agro. Ya en Febrero de 2000, De la Rúa anuncia
facilidades crediticias para el sector, que, aunque insuficientes, logran un primer
acercamiento, especialmente con SRA. De hecho, esta asociación se encontrará en una
especie de euforia cuando en Julio de ese año, el gobierno publica un informe donde
reconoce la transferencia de recursos del agro y la agroindustria al resto de la economía
por más de $5,000 millones, aún cuando no tome decisiones al respecto. El presidente es
ovacionado en la inauguración de la tradicional muestra de Palermo, termómetro
histórico de la relación gobierno – grandes terratenientes. A partir de este momento,
SRA se separaría de las demás entidades del agro, aprovechando un vínculo más cercano
al gobierno.148
Este reconocimiento abría las puertas a un recorte del gasto público, que
permitiera a su vez un recorte de impuestos: se trata de dos demandas largamente
sostenidas por SRA, y que contaban también con el apoyo de CACom y ABA.149 Es
148 Esta estrategia no resultaría tan provechosa a SRA como ésta esperaba: al desligarse de las demás entidades y acercarse al gobierno, pierde cierta capacidad de presión, que será una limitante cuando la letanía del gobierno no le rinda frutos en términos de decisiones concretas (“El agro tiene otro frente de tormenta”, La Nación, 14 de Octubre de 2000, y “Crotto: ‘Estamos cerca de bailar en la cubierta del Titanic’”, La Nación, 19 de Noviembre de 2001). 149 ABA trataría de delimitarse del proyecto de dolarización de Menem insistiendo en que el problema de Argentina no era el régimen cambiario (mientras no se devaluara) sino el déficit fiscal. El país necesitaba del ajuste. (“EE. UU. no quiere la dolarización”, La Nación, 1 de Junio de 2000).
166
decir, las asociaciones que más firmemente defendían la Convertibilidad impulsaban una
reducción del gasto público como condición para una rebaja de impuestos: la forma de
elevar la competitividad sin salir del régimen cambiario. A esto se sumaba el argumento
de que, de necesitar menor financiamiento, el Estado dejaría de presionar por los mismos
fondos que el sector privado, razón última del aumento de las tasas de interés. Aunque el
razonamiento parecía creíble, no se ajustaba a la realidad de las cuentas públicas ni las
macroeconómicas: por un lado, el Estado operaba con déficit a causa casi exclusiva del
alto y creciente endeudamiento (el superávit primario antes de intereses fue más bien la
regla durante la Convertibilidad); por el otro, suponer que el Estado desplazaba a los
agentes privados desconocía la salida de fondos para el conjunto de la economía por
razones supra-nacionales y los riesgos asociados al retraso cambiario (ambas razones de
aumento de los intereses no ligados al estado de las cuentas públicas). De alguna
manera, haciendo gala de sus tradiciones liberales, las tres asociaciones enlazaban
argumentos ideológicos con necesidades materiales. Se delimitaba así la coalición que
sostendría a De la Rúa hasta el final: las fracciones más concentradas del agro, las
finanzas y el comercio.
El flamante Grupo Productivo, por su parte, a pesar de saludar la política austera
del gobierno, no dejaba de insistir en la necesidad de impulsar la demanda. El problema
de su demanda residía en un elemento reconocido por la propia alianza: para evitar que
este impulso a la demanda se fugara hacia productos importados, era necesario algún
mecanismo de protección externa. Por esto es que la UIA llegaría a proponer en más de
una ocasión la “suspensión” del MERCOSUR, mediante la fijación nacional de
aranceles externos (idea que llegó a tentar al año siguiente al ministro de economía
Cavallo), además de insistir con sus propuestas de leyes de “compre nacional” para el
fomento de la producción local. No obstante, el reclamo “productivista” tenía un punto:
ante un escenario de contracción persistente de la actividad, el impulso a la demanda
agregada no era algo que fácilmente se pudiera desestimar.150 De hecho, la propia
asociación de bancos ABA se uniría a CACons en una reunión con legisladores para
150 La idea de que el reclamo era “productivista” fue fomentada por la misma UIA, y luego abonada por el gobierno de Duhalde. No creemos que la contraposición productivo/financiero sea particularmente fértil para distinguir entre programas, más bien nos atenemos a la prédica de las propias asociaciones.
167
hablar de la necesidad de aprobar el proyecto de inversión pública, que esta última
estimó posible a partir de la creación del ministerio de obras públicas, y la primera sólo a
partir del canje de deuda de Diciembre.151
La medida clave de fines de 2000 fue, justamente, el “Blindaje financiero”
obtenido por el gobierno en negociaciones con el FMI (ver capítulo 5 por detalles). Entre
las exigencias, se encontraba una reforma tributaria como la que SRA y CACom
alentaban: ampliar base imponible y simplificar régimen, reduciendo la evasión. Los
lineamientos del argumento buscaban enfatizar la sencillez técnica y la eficiencia
recaudatoria, pero –si se considera cuáles impuestos pedían eliminar para simplificar- se
entiende que el reclamo era un pedido por quitar presión fiscal a los empresarios. Es
decir, a pesar de oponerse a una salida de la Convertibilidad, estas cámaras
empresariales también entendían verse afectadas por la sobrevaluación del peso, y lo
pedían una devaluación fiscal.
En Marzo de 2001, tras la renuncia de Machinea, asume como ministro de
economía Ricardo López Murphy, que anuncia un importante ajuste fiscal: el rechazo al
ajuste fue masivo y absoluto, realizándose un paro nacional convocado por CTA, la
CGT, APYME y FAA. Ante la inviabilidad social del ajuste, el ministro debió renunciar
a dos semanas de asumir. El gobierno elige como sucesor del fallido ministro a un
referente de la solidez de la Convertibilidad: Domingo Cavallo. El ministro representaba
una esperanza para las cámaras agrupadas en el Grupo Productivo: hacía años que
insistía con la incorporación gradual del euro a una suerte de Convertibilidad ampliada.
A poco de asumir anunció la aplicación de un impuesto a las transacciones bancarias,
conocido como impuesto “al cheque”. Esta medida tuvo una reacción ambivalente entre
los empresarios: por un lado, dado que encarecía el ya escaso financiamiento disponible,
fue vista como un incremento de costos y una intromisión en la operatoria del sistema
financiero, pero por otro lado, era una medida relativamente efectiva y socialmente
“tolerable” para disminuir el déficit fiscal.
151 El esquema de financiamiento propuesto incluía el uso de fondos públicos (a través del FONAVI), la reducción de tasas de préstamos hipotecarios y la creación de un fideicomiso basado en impuestos al combustible. La participación del sector financiero en estas operatorias aparecía como una posibilidad rentable; de allí el “súbito” interés de ABA.
168
Mientras la CGT, la CTA y las diversas organizaciones de piqueteros se
movilizaban contra el ALCA y el ajuste,152 el gobierno negocia un nuevo acuerdo con el
FMI y un conjunto de bancos agrupados en ABA: el “Megacanje”. Se realizaron
distintas denuncias respecto de este canje. El sostenimiento de la Convertibilidad bajo la
lógica de ajuste fiscal resultaba un proyecto cada vez más claramente excluyente. En
sintonía con las demandas de SRA y CACom, se anuncia la ampliación de la cobertura
del IVA, extensión que por su regresividad no mejoró el clima social imperante. El
gobierno parecía inclinarse hacia los grupos más comprometidos con la Convertibilidad
y el modelo que representaba.
En Junio de 2001, Cavallo anuncia la implementación de un “factor de empalme”
para el comercio exterior, que calcula el valor del peso como si incluyera al euro en su
cálculo de paridad. Esta decisión fue festejada por todo el Grupo Productivo: la UIA,
CRA y CACons, cada cual por su parte, felicitan el rumbo elegido. Ese mismo mes se
decreta un aumento del impuesto “al cheque”, pero se anuncia la eliminación del
impuesto a las ganancias mínimas presuntas y a los intereses, logrando un acercamiento
con las entidades del agro, en particular con CRA y SRA (que venían reclamando
precisamente esto). Como aditivo, se pasa a contabilizar el 100% de lo pagado en
concepto de IVA como adelanto por las contribuciones patronales, algo que favorecía a
todos los sectores exportadores. De esta manera, se buscaba lograr a través de
mecanismos fiscales lo que la política cambiaria parecía tener vedado.
De este modo, se logró un apoyo prácticamente unánime entre los empresarios
(“Fuerte respaldo empresarial a las medidas económicas”, La Nación, 20 de Junio de
2001). Al mismo tiempo, el gobierno toma un giro más abiertamente represivo con la
protesta popular. Ante los sostenidos reclamos en la provincia de Salta, se organiza una
cruenta represión, al tiempo que se busca identificar –falsamente- a los piqueteros con
guerrilleros, con narcotraficantes bolivianos o con violentas organizaciones de izquierda
(En la Casa Rosada creen que faltó información”, La Nación, 19 de Junio de 2001, y
152 En Mayo de 2001 se realizan diversos piquetes durante 18 días, con particular fuerza en el municipio más populoso del conurbano (La Matanza), pidiendo trabajo y la liberación de detenidos por reclamar alimentos.
169
“De la Rúa no cree en guerrillas urbanas”, La Nación, 24 de Junio de 2001).153 El clima
social se tensaba, y el gobierno perdía legitimidad a grandes pasos: en lugar de atender a
los reclamos de los desocupados, hacía inteligencia sobre sus organizaciones y apostaba
a una estrategia de desgaste y represión (“Para el Gobierno hay un fuerte activismo en
los cortes de ruta”, La Nación, 11 de Mayo de 2001). El ministro de Desarrollo Social,
único miembro restante del FREPASO154 en el gabinete nacional, era a la vez el único
con intenciones de “averiguar” qué reclamaban los piqueteros, en lugar de reprimirlos
(“Cafiero se distanció del Gobierno”, La Nación, 24 de Junio de 2001). “De la Rúa
parece temer más que nada la posibilidad de que esos episodios ahuyenten a potenciales
o actuales inversores”, afirmaba.
En Agosto se acuerda un incremento del stand by con el FMI. El Grupo
Productivo convoca en más de una oportunidad a la CGT (oficial y disidente) durante
los meses siguientes, y se habla de “impulsar el sector productivo”. Moyano había
llamado a un “Frente Nacional, Social y Productivo” a inicios del año, por lo que su
anuencia a una figura de este tipo era esperable (“Moyano apuesta a crear un frente
social”, La Nación, 9 de Enero de 2001). Incluso se reclama a los bancos que aporten su
cuota para salir de la crisis: se trataba de uno de los pocos sectores que no estaba en
crisis. Tras un masivo paro convocado por la CTA y la CGT (oficial y disidente), De la
Rúa organiza un asado con esta última central, la UIA, ABA, CRA y CACom, donde se
avizoran buenos auspicios, pero no se discute ninguna de las demandas de redistribución
y solución de la pobreza enarboladas por la CTA. El presidente de la UIA presionará
afirmando que “dolarizar es un disparate” (“Pese a la crisis y la recesión, la Argentina
sigue sin quórum para dolarizar”, La Nación, 11 de Noviembre de 2001). La amenaza
parecía real.
Ese mes se vuelve al ruedo con un nuevo canje de deuda, ante la evidente falta de
fondos para pagar los vencimientos. Mientras ABA se compromete con el canje, la CGT
153 El titular de ABA, Escasany, acusó al gobierno por permisivo con la protesta social, y reclamó una aplicar la ley más severamente; una manera solapada de exigir represión (“Para el banquero, el riesgo país muestra que la Argentina tiene fiebre alta y que De la Rúa debe liderar el cambio”, La Nación, 24 de Junio de 2001). 154 Fuerza política originalmente ligada a la centroizquierda, asociado a la UCR en la Alianza (Godio, 1998).
170
y la CTA realizan manifestaciones contra el mismo. Sin embargo, el tamaño de la crisis
era tal que el canje no parecía una solución completa siquiera para las entidades
empresariales más reacios a la devaluación. SRA, ABA y CACom publican una
solicitada junto a otras entidades criticando el rol de la clase política y el modo de
realizar el canje, aunque avalan la Convertibilidad y la intención de reestructurar la
deuda. La culpabilidad de la “clase política” por la crisis sería el libreto de estas
asociaciones incluso después del estallido de la Convertibilidad, cuyo corolario era el
ajuste estructural del Estado (Cobe, 2009). La UIA no firma la solicitada, haciendo saber
públicamente su desacuerdo. En cambio, invita a la CGT a la VII Conferencia Industrial,
en un claro gesto de acercamiento: el Grupo Productivo perfilaba sus intereses y actuaba
en consecuencia.
De la Rúa lanza a fines de Noviembre la idea de una convocatoria a una
multisectorial, que las asociaciones empresariales tomarán por cuenta propia. El Núcleo
Nacional, como se conoció este agrupamiento, tuvo por principal acuerdo fue la defensa
de la Convertibilidad y la reestructuración de la deuda. Concurrieron el Grupo
Productivo, ABA, ABAPPRA y la CGT (oficial y disidente). La UIA había declarado
abiertamente que no quería la presencia de la SRA (“Crotto: ‘El país no está para
chicanas’”, La Nación, 29 de Noviembre de 2001). Por lo demás, el grupo se pronunció
a favor del ajuste fiscal, pero al mismo tiempo reclamaba no reducir los subsidios al
desempleo e iniciar los planes de infraestructura y vivienda anunciados al comienzo del
gobierno y nunca ejecutados.155
Estas reuniones resultan clave por al menos dos motivos. En primer lugar, porque
mostraba la posibilidad de convocar a los trabajadores (al menos a los ocupados en el
sector privado) a un proyecto elaborado bajo el cuño de la gran burguesía. Esta alianza
subordinada implicaba para los trabajadores la posibilidad de quebrar el acuerdo
programático de la Convertibilidad, y era, en este sentido, tácticamente comprensible.
En segundo lugar, este agrupamiento termina de quebrar los apoyos de la
155 Un conjunto amplio de asociaciones de productores pequeños y medianos, de diferentes sectores (entre otras se encontraban FAA, FAN, APYME, CGE), se reunieron en la Mesa del Empresariado Nacional PyME reclamando que no se las deje fuera de la concertación. Ni el gobierno ni los miembros del Núcleo Nacional se hicieron eco del reclamo (“Crotto: ‘El país no está para chicanas’”, La Nación, 29 de Noviembre de 2001).
171
Convertibilidad, al lograr convocar al sector financiero (ABA y ABAPPRA) y alejar al
sector más concentrado del agro (SRA). Con esto, se termina de erosionar el apoyo
dentro de la gran burguesía al proyecto de la Convertibilidad. Si bien se propone en los
dichos un apoyo a este esquema, a la vista de las demandas previas y las posiciones que
adoptó el Grupo Productivo al mes siguiente, parece más un enunciado condescendiente
que un acuerdo real: una forma de medir fuerzas.
La falta de anuencia del FMI con el canje, fuerza la aplicación de las
restricciones a los retiros de depósitos: el “corralito” financiero (ver capítulo 2, sección
2.1). La CGT y la CTA reaccionan con un paro y movilización. La clase media se suma
a la movilización, mientras que los piquetes se siguen multiplicando. Se despiertan
nuevas amenazas de dolarización. La reacción del Grupo Productivo ante esta amenaza
no se hizo esperar: inmediatamente salen a comunicar su apoyo a la Convertibilidad, y
enfatizar que la salida es liberando el tipo de cambio, y no dolarizando. El presidente de
la Unión Industrial, De Mendiguren, un activo promotor de esta prédica, insiste con que
“lo peor que podría hacer la Argentina sería dolarizar su economía” (“De Mendiguren
dijo que ni la dolarización ni la devaluación solucionan la crisis”, La Nación, 8 de
Diciembre de 2001).
El clima de esos días era de un caos que aceleraba los alineamientos políticos
previamente bosquejados. El Senado aprueba una ley de “compre nacional”, largamente
reclamada por la UIA y CACons, y éstas asociaciones no se enteran de su tratamiento si
no hasta las preguntas de la prensa. El congreso ya estaba en manos de la oposición
peronista. La CTA organiza a mediados del mes una consulta popular a través del Frente
Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), donde casi dos millones de personas se
expresan a favor de un seguro de desempleo (de $380) y un ingreso ciudadano universal
(de $60 por hijo). Para completar el panorama, a partir de la aplicación del “corralito”,
los ahorristas (depositantes atrapados en el sistema financiero) comenzaron a replicar
marchas y repudios contra los bancos, muchas veces dañando las vidrieras y cajeros
automáticos de las sucursales.156 Ante las jornadas del 19 y 20 de Diciembre, la CTA
llamó a un paro general, mientras que el MTA criticó la declaración del estado de sitio. 156 El documental “La Toma” de Naomí Klein y Avi Lewis presenta con mucha claridad este estado de ánimo.
172
La CGT oficial cumplió un rol lamentable, abonando a la jamás comprobada teoría del
gobierno de “infiltrados” en la protesta social. En la emisión por cadena nacional del
mensaje de renuncia de De la Rúa, éste finalmente afirma la necesidad de devaluar.157
Los distintos agrupamientos de trabajadores y la pequeña burguesía no
encontraban ningún tipo de respuesta por parte de este gobierno. Las fracciones de la
gran burguesía que estaban dispuestas a sostener la Convertibilidad bajo la lógica de
ajuste favorecieron el distanciamiento del resto de las fracciones de esa clase. Cuando
este programa no fue ya sostenible, los últimos apoyos fueron retirados. El gobierno de
De la Rúa perdía sustento en ambos circuitos de representación: el electoral y el
corporativo. Su programa –la Convertibilidad, simple o ampliada, con ajuste- era el
programa de cierta fracción de la gran burguesía (no de toda ella, como al principio de
los noventa), y había perdido toda capacidad hegemónica: no había ninguna capacidad
de ceder algo a las clases subalternas en aras de garantizar los propios intereses, y la
coerción se vuelve su único sostén.
Hablando de las reformas estructurales neoliberales, Alesina y Drazen (1991)
señalaban que muchos cambios de políticas eran demorados porque existían grupos con
capacidad de presión que los dilataban. Allí enunciaban la idea de “guerra de desgaste”:
esperar hasta que los costos de la misma espera sean demasiado altos para uno de los
grupos en oposición; entonces habrá un grupo que cederá. En cierta forma, la idea aplica
a este caso, pues las alternativas en disputa tuvieron unos tres años para delinearse, y
acomodar los sectores que las apoyaban. Una vez que esto tomó cierta evidencia, el
Grupo Productivo debía esperar a que el costo de permanecer en el esquema de la
Convertibilidad fuera muy alto para el resto de la gran burguesía. Esto ocurrió en
Diciembre de 2001. La literatura de la “economía política de las reformas” realza la
importancia de las crisis para elevar esos costos y favorecer la aplicación de nuevas
políticas (Alesina et al., 2006; Drazen y Easterly, 2001; Hsieh, 2000). Sin embargo, para
que ésta lleve a un cambio de políticas, debe hacerse claro el vínculo entre las políticas
que fallan y el problema, de modo de orientar la elección de una alternativa (Rodrik,
1996). En tanto la crisis se agravó con el sostenimiento de la Convertibilidad, se hizo 157 La última actividad oficial de De la Rúa fue recibir al ex presidente español Felipe González, en misión de defensa de los intereses de las empresas españolas en Argentina (Levy Yeyati & Valenzuela, 2007: 39).
173
patente la necesidad de alterar sustantivamente la orientación futura de la política
económica, y en particular, de la política cambiaria.
2.2. EL BREVE INTERINATO DE RODRÍGUEZ SAÁ , O LA IMPOSIBILIDAD DE LA
TERCERA MONEDA DEVALUADA
Una vez aprobada la renuncia de De la Rúa, y tras un breve interinato, se designa a
Rodríguez Saá para sucederlo en la presidencia. Éste mantendría reuniones con los
miembros del Grupo Productivo y su nuevo aliado, ABAPPRA, así como con la CGT
(oficial y disidente) y con sectores piqueteros. Los previos dueños de este privilegio de
diálogo directo (CACom y SRA) no vieron con buenos ojos el contacto directo de estos
sectores con el gobierno (“Retorno a la imagen peronista del 70”, La Nación, 28 de
Diciembre de 2001). La inminencia de cambios en el modelo económico no parecía
satisfacer a todos por igual.
El Grupo Productivo y ABAPPRA emiten un documento apenas producida la
caída de De la Rúa, donde expresa sus demandas con claridad: libre flotación del peso,
moratoria de la deuda pública y privada por un año, pesificar todos los contratos de la
economía y las deudas (“Sectores de la producción y de la banca piden devaluación y
default”, La Nación, 22 de Diciembre de 2001).158 Las siguientes demandas
completaban el documento:
a) recortes impositivos (rebaja del 5 por ciento del IVA, eliminación del impuestos a
los bienes personales);
b) nuevas fuentes de financiamiento –tributarias y no tributarias- (reimplantación de
contribuciones patronales a los servicios públicos, generalización del impuesto a
las ganancias, incluidas las financieras, desvío por dos años de los aportes
jubilatorios de las AFJP al Estado);
158 Esta expresión es sin dudas significativa, porque resume con palmaria claridad las líneas generales del programa ejecutado por los gobiernos de Duhalde, Kirchner y Fernández.
174
c) ajuste fiscal (congelamiento del gasto público por dos años y drástica reducción del
costo político, y el recorte del 30% de los presupuestos de los poderes Legislativo
y Judicial);
d) aumento del gasto social (seguro de desempleo de $200 a $250, planes de vivienda,
unificación de todos los planes asistenciales).
Según se puede ver, el programa era un intento por ajustar gastos del Estado,
excepto aquellos que pudieran contener la situación social, reorientando la presión
impositiva sobre los sectores ganadores de la Convertibilidad –las privatizadas y el
sector financiero- como mecanismo para incrementar los recursos fiscales, y al mismo
tiempo impulsar la demanda interna. Resulta interesante que se busca hacer pagar los
costos de la crisis a los sectores identificados como grandes ganadores del régimen
previo (el sector de la gran burguesía que apoyó la Convertibilidad hasta el final), y al
mismo tiempo se acercan posiciones con los trabajadores. Esto no quiere decir que éstos
fueran integrados a la coalición gobernante emergente, sino la inteligencia de
comprender que cualquier programa de reformas se hace más fácil si se compensa a los
perdedores (Rodrik, 1996: 32). Gaggero y Wainer (2006) dudan de la verdadera
intención del Grupo Productivo sobre el último punto, dado que en publicaciones previas
del Departamento de Política Social de la UIA se sostenía la necesidad de congelar los
salarios y permitir los despidos y suspensiones irrestrictas. No obstante, el Grupo
Productivo no buscaba subir salarios, pagando el precio de impulsar la demanda
agregada, sino que esperaba hacerlo a través de planes y seguros de desempleo salidos
de las partidas del gasto público.159
Rodríguez Saá, ya habiendo anunciado el default, respondió a este pedido
asegurando que impulsaría la demanda mediante el pago de salarios, jubilaciones y
planes sociales con una tercera moneda, el “argentino”. De este modo, el flamante
presidente pretendía evitar tanto aumentar el déficit en pesos y como salir de la
159 En palabras del entonces presidente, De Mendiguren: “La UIA fue la primera entidad en la Argentina que propuso el seguro de desempleo. Y no porque fuéramos una entidad de beneficencia, sino porque nos parece clave para salir de la crisis. Cuando uno pone un seguro de desempleo, es demanda pura agregada: nadie a quien uno le da 150, 200 pesos, los ahorra, sino que los consume” (“Hasta ahora sólo se bajó la fiebre”, La Nación, 11 de Noviembre de 2001).
175
Convertibilidad.160 Esta “tercera vía” no convenció al Grupo Productivo (ni al resto del
empresariado), pues se trataba de una devaluación encubierta, mediante una moneda no
convertible, de la que nada se garantizaba en materia de control monetario: se había
anunciado la emisión por un equivalente al 50% del circulante en pesos, lo que generaría
inflación en “argentinos”.
El anuncio de “un millón de empleos”, de restitución del 13%, de pago en
término de salarios, la no privatización de las obras sociales, la cesación de pagos, el
anuncio de derogación de la reforma laboral fueron todas señales que entusiasmaron a la
CGT (oficial y disidente). Tras una reunión oficial, y la presencia aclamada de
Rodríguez Saá en la sede de la CGT, el líder disidente Moyano sostuvo que era
necesario “rodear y defender al Presidente” y que “el movimiento obrero está a su
disposición”. “Cómo no lo vamos a apoyar si dijo todo lo que esperábamos”, insistió
junto al oficialista Daer (“Amplio aval de las CGT a Rodríguez Saá”, La Nación, 27 de
Diciembre de 2001).161 La CTA, por su parte, no se reunió con el nuevo presidente, y
mantuvo sus dudas respecto del proyecto: el problema no era una devaluación o una
dolarización sino la redistribución del ingreso (“La nueva moneda circulará a mediados
de Enero”, La Nación, 27 de Diciembre de 2001), postura que coincidía con las
preferencias que las encuestas del momento señalaban (“El 79% rechaza una eventual
devaluación”, La Nación, 23 de Diciembre de 2001) y con el hecho innegable de la
persistencia de las protestas en la calle.
El presidente no duraría en el cargo, tal como lo relatamos en el capítulo 2. Sin
embargo, no puede minimizarse su rol. Además de declarar (sincerar) el inevitable
default, cumpliendo uno de los principales puntos demandados por el Grupo Productivo,
Rodríguez Saá hizo visible lo que ya se había ensayado en el pasado: que este programa
podía cosechar el apoyo de la histórica central de trabajadores (CGT). Hacía falta un
160 Se dispuso además, para reducir el gasto público, un salario máximo en el sector público, se ordenó la venta del parque automotor estatal y se suspendieron todas las líneas de celulares de funcionarios. Rodríguez Saá también promete cumplir de una vez con el plan de vivienda e infraestructura demorado por De la Rúa. 161 No puede desestimarse el componente ideológico que el presidente movilizó en el imaginario de la CGT al recurrir al discurso tradicional peronista. Esta filiación de pertenencia fue resaltada por la propia CGT, que cantó eufórica la marcha peronista cuando Rodríguez Saá visitó la sede de la central al comenzar su mandato (“Amplio aval de las CGT a Rodríguez Saá”, La Nación, 27 de Diciembre de 2001).
176
candidato con capacidad de sostenerse en las internas del PJ para llevar adelante el resto
del programa. Duhalde sería ese candidato.
Para este momento, las posiciones en torno al tipo de cambio y el programa que
lo rodeaba estaban ya delineadas, según desarrollamos. Vale la pena recuperar las
posturas de los diferentes grupos sociales a fines de 2001: a) quienes defendieron la
Convertibilidad sin cambios (SRA, CACom, ADESPA); b) aquellos que querían avanzar
hacia la dolarización (ABA); c) aquellos grupos que eran favorables a una devaluación
(CACons, UIA, ABAPPRA, CGT); d) los grupos que no identificaban al tipo de cambio
como la solución a sus problemas y la criticaron después (APYME, FAA,
CONINAGRO, piqueteros, CTA); e) los que no se expresaron o tuvieron posturas
ambivalentes (Bolsa, CGE, CRA).162
3. LA EMERGENCIA DEL ESQUEMA DE “T IPO DE CAMBIO REAL ALTO ”
La crisis económica, social y política abrió las puertas de salida del régimen de la
Convertibilidad. Esta sección desarrolla esta salida como la propuesta de devaluación y
sostenimiento de un TCRA, y atraviesa las presidencias de Duhalde, Kirchner y
Fernández.
3.1. AJUSTE Y DEVALUACIÓN REAL : DUHALDE
Duhalde lograría una combinación buscada pero esquiva: la readecuación de los precios
relativos mediante una devaluación, junto a un ajuste fiscal masivo. Alesina (2012) y
Alesina, Perotti y Tavares (1998) insisten en que los ajustes fiscales no son
necesariamente recesivos, sino que pueden ser incluso expansivos, si van acompañados
de una devaluación. De hecho, Lambertini y Tavares (2002) encuentran que en los
162 Aunque formaba parte del Grupo Productivo, activo promotor de la devaluación, CRA tenía ciertas diferencias. De hecho, a fines de 2001 su presidente, Cabanellas, afirmó que si los industriales seguían insistiendo con la devaluación, se retirarían del Grupo Productivo (“Una peligrosa vuelta atrás”, La Nación, 29 de Diciembre de 2001). Posiblemente, el alto nivel de endeudamiento en dólares de los asociados de CRA funcionaba como un peligro de descalce patrimonial ante la devaluación.
177
países de la OCDE (entre 1970 y 1998) todo ajuste fiscal exitoso fue precedido por una
devaluación, y al mismo tiempo, todo ajuste fallido fue precedido por una revaluación y
sucedido por una devaluación. La experiencia argentina no parece contradecir estas
regularidades.
El 3 de Enero, Duhalde anuncia la pesificación de tarifas, contratos y deudas
(hasta US$100,000). Cumple así, en parte, el segundo punto reclamado por el Grupo
Productivo. Días después se propone un tipo de cambio de $1.4 por dólar para las
operaciones de comercio exterior y uno libre para el resto de las operaciones. Así
aparecía el nudo de varias peleas que el gobierno mantendría: era necesario determinar
quiénes serían los “perdedores” del cambio de la política y qué compensaciones (si
alguna) recibirían. Recordemos que la devaluación tenía más relación con crear una
determinada constelación de precios relativos (ver sección 1.2 del capítulo 1), que con
resolver el frente externo (la recesión había generado un leve superávit comercial y el
default alivió el pago de deuda).
En primer lugar, la presión de las privatizadas por un nuevo marco legal que
permita un ajuste de tarifas. Del análisis de las noticias resulta evidente el cambio de
actitud de este conjunto de empresas: frente a un perfil bajo durante la etapa previa al
colapso de la Convertibilidad, pasan a presionar abiertamente a través de ADESPA,
reclamando ajustes de tarifas (hablan directamente de una nueva indexación), reducción
de las exigencias de calidad e inversión, quita de multas, pago de deudas del Estado y
compensaciones por la pesificación de sus activos.163 De todas estas demandas, la más
problemática era el ajuste de las tarifas: por un lado, el objetivo mismo de la devaluación
era reacomodar los precios relativos a favor de las producciones transables; por otro
lado, las propias empresas sabían que ese aumento sería un golpe al bolsillo de la
población que podía provocar un estallido social. El gobierno abrirá el juego
prometiendo una comisión dedicada a evaluar los ajustes, pero será más bien una
163 A esto se agrega la presión ejercida internacionalmente por dos vías. Por un lado, el gobierno español (la mayor parte de las privatizadas tenía ese origen) que recurrió a todas las vías posibles para convencer al gobierno argentino de resolver la situación. Por otro lado, las propias empresas comenzaron una estrategia de denuncias ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) del BM, que provocaron diversos tipos de embargos y dificultades financieras.
178
maniobra para dilatar una decisión.164 O mejor dicho, para evitar explicitar la decisión:
mantener las tarifas congeladas.165 Sólo la flamante Asociación de Empresas Argentinas
(AEA) acompañaría estos reclamos a partir de su creación (en Mayo), pues entre sus
asociados se encontraban algunas empresas de servicios públicos.
En segundo lugar, la pesificación de las deudas hasta cierto monto abría otro eje
de conflicto. La idea original era evitar la quiebra masiva de PyMEs, endeudadas con el
sistema financiero nacional (el único sobre el que legalmente podían hacer pesar
cambios en los contratos). Pero las grandes empresas no quisieron quedarse fuera:
reclamaron por eliminar ese máximo, al mismo tiempo que por una solución de las
deudas contraídas en el exterior. La cámara que agrupa a las privatizadas pidió
abiertamente por seguros de cambio, algo que el gobierno les negó. Respecto de las
deudas con el sistema financiero en plaza nacional, el Grupo Productivo, la CACom y
FAA insistieron con eliminar todo límite.
La lucha por imponer condiciones entre los distintos grupos parecía un
rompecabezas de difícil solución. En gran parte, a esto responde la elección del gobierno
de tomar varias decisiones aislándose en la residencia presidencial de Olivos, cortando
las líneas telefónicas. Aunque quizás esta imagen no se ajuste con exactitud a las
diferentes capacidades de vulnerar el cerco gubernamental. Por un lado, una de las
señales más claras del rumbo elegido por Duhalde fue la designación de Ignacio de
Mendiguren de la UIA como ministro de producción. Por otro lado, SRA y ABA,
acostumbradas a tener llegada directa con los gobiernos anteriores, pedían
sistemáticamente reuniones con el gobierno o lugares en el gabinete. Se aprobaría la
pesificación asimétrica de deudas y créditos.
La tensión sobre este respecto tenía una contracara en los reclamos de los
ahorristas, que reclamaban por sus ahorros en la moneda que los habían constituido:
164 “Nos entretienen llevando y trayendo papelitos y, mientras tanto, las tarifas siguen congeladas” fue la expresión de un alto ejecutivo de estas empresas (“No podrían cortar gas, agua y electricidad”, La Nación, 10 de Mayo de 2002). 165 El Congreso aprobó una disposición prohibiendo cortar la luz, el gas y la electricidad por falta de pago, lo que dejaba atadas de manos a las empresas ante el aumento de la morosidad. El Congreso entendió que proceder con los cortes hubiera provocado un estallido social (“No podrían cortar gas, agua y electricidad”, La Nación, 10 de Mayo de 2002).
179
dólares. Duhalde tuvo el desatino de prometer que se devolverían los depósitos en
dólares, algo que nadie en el equipo económico admite haberle sugerido. La presión
social se había incrementado con la reprogramación de depósitos (“corralón”), a través
del decreto 214/2002, que consistía en demorar un año la cancelación de plazos fijos o
cajas de ahorro, convirtiendo sus montos a $1.4 por dólar más CER. Los bancos no
estaban dispuestos a pagar en dólares y cobrar en pesos: una vez que vieron irreversible
el camino de la pesificación de deudas, negociaron con el gobierno las condiciones de
ese ajuste.
No sería una buena imagen suponer que el sector financiero resultó el gran
perdedor de estos cambios. La pesificación de las deudas permitió que la tasa de
morosidad no fuera incluso superior a la verificada (35% de los créditos a mediados de
2002), y éste era un dato conocido por los propios bancos (Levy Yeyati y Valenzuela,
2007: 330-331).166 A pesar de las dudas de este último autor, el excelente estudio de
Cobe (2009) muestra que los bancos lograron significativas compensaciones por la
pesificación asimétrica y otros conceptos: el Estado les entregó bonos por US$14,449
millones, más de la mitad del aumento de la deuda pública del período 2002-03. Es
decir, la banca perdió peso en la coalición de gobierno, pero difícilmente pueda
considerársela una “perdedora” de los cambios operados.
En tercer lugar, la unificación del mercado cambiario y la determinación del
nuevo nivel de “equilibrio” fueron fuente de presiones. El FMI encabezó la presión por
unificar el tipo de cambio, demanda que impulsaron también las entidades de los
grandes productores agropecuarios (CRA y SRA), muchos de ellos exportadores. La
creciente dispersión de tasas de cambio entre el tipo comercial y el tipo libre, así como la
falta de reservas en el BCRA para sostener al primero, provocaron la unificación al mes
siguiente.
Las presiones por el nivel del tipo de cambio se orientaban en el mismo sentido
que se habían estructurado al final de la Convertibilidad: el Grupo Productivo por la
166 Así lo sugirió el ex ministro de economía Remes Lenicov en una entrevista con el autor de este trabajo. El economista también publicó una nota donde afirmaba la anuencia de los bancos ante esta decisión, a pesar de que luego estos quisieran presentarse como atropellados por el decisionismo gubernamental. “Remes Lenicov dijo que los banqueros aceptaron la pesificación”, La Nación, 17 de Agosto de 2002.
180
persistencia de un dólar al alza, mientras que SRA, ABA y CACom pidiendo su
apreciación. Estas últimas asociaciones pedían una nueva fijación del tipo de cambio, e
incluso las dos últimas reclamaron por una dolarización (ante la imposibilidad de hacer
creíble una nueva paridad fija). La CTA también criticó la devaluación mientras ocurría,
por los perversos efectos en materia de caída de salarios y aumento de la pobreza, y
también pidió por una nueva paridad fija. La CGT, que había promovido este ajuste
cambiario junto al Grupo Productivo, se encontró desorientada en su propio juego.
Para ser efectivo, el ajuste del tipo de cambio nominal debía lograr un pass
through (el coeficiente de ajuste de los precios internos respecto del tipo de cambio)
menor a la unidad: es decir, lograr una devaluación real. Para lograr esta situación, era
necesario que algunos precios se ajustaran más lentamente que el precio de la divisa
extranjera. La recesión económica funcionaba como un impedimento a un aumento
generalizado de precios, debido a la falta de demanda: esto afectó principalmente a los
salarios, atorados en el contexto de muy elevado desempleo. El gobierno, por su parte,
actuó evitando el ajuste de los salarios reclamado por los trabajadores, a la vez que
pesificó y congeló las tarifas de los servicios públicos. La aplicación de retenciones a las
exportaciones de ciertos productos, en particular los agropecuarios, complementó el
cuadro de intervención del gobierno sobre los precios. El efecto combinado fue el
esperado: un aumento del tipo de cambio nominal por encima de los precios internos
(ver gráfico 14 del capítulo 3).167
Sin embargo, además del efecto de precios, la devaluación tenía efectos
patrimoniales que afectaban especialmente a las empresas endeudadas en dólares.
Durante los meses siguientes se producirá un incremento del peso del capital extranjero,
especialmente en aquellos sectores beneficiados por los nuevos precios relativos: los
productores de transables. No sólo agentes del capital trasnacional aprovecharon la
oportunidad de adquirir empresas a precios de remate, sino también capitales de Brasil.
Este proceso de extranjerización (que se puede ver en el gráfico 2 del capítulo 3)
preocuparía particularmente a la UIA. En el mismo sentido, el capital extranjero se
retiraría o dejaría de invertir en los sectores menos atractivos: servicios y banca 167 Vitelli (1990) y Vitelli y Brenta (1995) resaltan, en su análisis de ciclos durante la ISI, a estas mismas variables como los precios clave para lograr una devaluación efectiva que rehabilite la acumulación.
181
(Burachik et al., 2010). Así, puede notarse un proceso de crecimiento del peso de la
banca nacional.
Los bancos de ABAPPRA, menos expuestos al descalce de monedas, sufrieron
menos la devaluación en términos patrimoniales, y se encontraron en ventaja a la hora de
rehabilitar el crédito. Los bancos extranjeros de ABA, contra lo que supuestamente se
esperaba de la concentración y extranjerización, en lugar de capitalizar sus sucursales,
recurrieron a amenazas de retirarse del país (“El Santander agitó el fantasma del cierre”,
La Nación, 30 de Abril de 2002), echando por tierra las propuestas liberales de
offshorización de la banca. El intento por utilizar su poder estructural no fue en vano,
pues, como señalamos, obtuvieron cuantiosas compensaciones. ABA, junto con
ADESPA, CACom y SRA, fueron desplazadas en su acceso privilegiado al gobierno,
ahora conseguido por la UIA y CACons. La devaluación aumentó la rentabilidad en la
mayor parte de los sectores productores de bienes transables, que reanimaron la
acumulación, y representaban la posibilidad a mediano plazo de un aumento de la
demanda. Veamos cuáles eran las principales demandas en torno al nuevo esquema
cambiario.
3.2. DEMANDAS EN TORNO AL NUEVO ESQUEMA CAMBIARIO
Los primeros meses de 2002 fueron, como dijimos, muy intensos en presiones cruzadas.
Las asociaciones del agro continuaron con reclamos por rebajas de impuestos y del
precio del gasoil (ver sección 2.1 de este capítulo), pero el problema principal sería el
endeudamiento, que actuaría como una suerte de demanda galvanizadora de acuerdos
entre las distintas asociaciones: el campo enfrentaba deudas por US$6,000 millones con
el sector financiero y US$3,000 millones con proveedores, con 14 millones de hectáreas
hipotecadas.168 Los pedidos por refinanciación y entrar en la pesificación de deudas
fueron un común denominador entre estas asociaciones. La ruptura de la cadena de
pagos, ocasionada por la recesión, la incertidumbre respecto del nivel del tipo de cambio
168 Por un análisis más completo de los elementos que explican esta confluencia, ver Costantino (2012).
182
y los controles de cambios impedían sostener el financiamiento con base en el propio
capital.
Cuando el gobierno establece retenciones a las exportaciones de productos
agropecuarios –a pesar de las promesas de no hacerlo- las asociaciones encuentran una
nueva pauta de unión, que será clave para entender el conflicto de 2008.169 La
devaluación favorecía particularmente a exportadores, pero dejaba afuera muchas
producciones extrapampeanas y todas las dirigidas al mercado interno. Al mismo
tiempo, la devaluación generaba un aumento de los insumos afectaría a casi todas las
producciones. La ecuación, entonces, favorecía a los exportadores del agro, pero
perjudicaban a casi todos los demás. FAA y CRA denunciaron esto.
Por la presión de los proveedores de insumos (que desabastecieron a los
productores), el gobierno dejó afuera de la pesificación los montos adeudados con estos
(US$3,000 millones).170 Las empresas proveedoras ofrecieron cambiar las deudas en
dólares por su equivalente en cereales, de acuerdo al precio de plaza (la lógica detrás de
ello era esperar por un mayor valor del grano al momento de la cosecha, o acopiarlo
hasta que esto ocurriera). La negativa inicial de los productores se resolvió mediante una
combinación de estrategias: discontinuar las ventas (dificultando el inicio de la siembra),
haciendo interceder al gobierno, y proponiendo pagar a los productores el precio pleno
de mercado internacional, sin descontar retenciones. Las empresas proveedoras de
insumos hicieron uso de su poder estructural para torcer el signo de la negociación.171
Aunque todas las entidades del sector rural se encontraron afectadas en cierto
grado por estas circunstancias, sus demandas particulares variaban entre asociaciones.
Así, mientras las liberales CRA, SRA y CONINAGRO pretendían menor intervención
del Estado, reglas claras (y en el caso de SRA, mayor liberalización en las cuentas
169 En un primer momento, se anunciaron las retenciones para las exportaciones de hidrocarburos (en consonancia con el proyecto del Grupo Productivo). Sin embargo, sin que tomara un estado de discusión pública, la decisión fue cambiada. La presión ejercida por las empresas explotadoras de hidrocarburos fue, evidentemente, subrepticia y efectiva. 170 La resolución 10 exceptúa de la pesificación de deudas a los contratos de canje de granos por agroquímicos, fertilizantes y semillas. 171 En general, la cadena de valor de insumos y tecnología agropecuaria está controlada por pocos productores, la mayoría de origen extranjero, con capacidad de definir las condiciones de negociación (Romero, 2009).
183
externas), las demandas de FAA se orientaban en sentido opuesto: reforzar el instituto de
tecnología agropecuaria (INTA), reconstruir un organismo público regulador de precios
(como la antigua junta de granos), políticas regionales, incrementar la intervención del
Programa Social Agropecuario, e incluso un proyecto para regular las compras de
tierras.
Entre las PyMEs urbanas, las demandas se centraban en moratorias fiscales,
previsionales y financieras, aunque también apoyaron las medidas de protección externa
y las disposiciones de “compre nacional”. El “corralito” financiero era un problema
mayúsculo para estas empresas, no sólo por las dificultades que les ocasionaba para su
capital de trabajo (menos bancarizado que en empresas de mayor tamaño) sino para sus
propias ventas, realizadas en mayor medida en efectivo. La pesificación de deudas fue
un gran alivio para el sector. CGE, con mayor presencia en el sector industrial, fue la
que más festejó la devaluación. CAME, con mayor presencia en el comercio minorista,
se vio afectada fuertemente por el aumento de precios mayoristas y la dificultad de
trasladar a precios minoristas, dada la recesión y el severo ajuste en el poder adquisitivo
de la población trabajadora. APYME fue probablemente la de postura más radical, en el
sentido de manifestarse abiertamente contra la sola intención de negociar con el FMI.
Los trabajadores fueron los más afectados por la devaluación y sus efectos
inmediatos. El aumento de precios significó una brutal pérdida de poder adquisitivo: una
caída del orden del 35%, comparable a la crisis de la deuda en 1982 o la hiperinflación
de 1989 (ver gráfico 8 del capítulo 3). El desempleo continuó en aumento hasta mitad de
2002, alcanzando valores históricamente elevados (ver gráfico 10 del capítulo 3). Mayor
cantidad de desocupados y pérdida de poder adquisitivo de los ocupados remanentes
signaron los primeros meses del gobierno de Duhalde. El nuevo esquema de política
parecía no poder responder a las demandas de los trabajadores por una justa
redistribución. Es que para que la devaluación funcionara, los principales componentes
del costo de producción de bienes transables (salarios y tarifas por servicios) debían
permanecer atrasados.172 Sólo de ese modo el tipo de cambio permanecería alto.
172 La CTA, con mayor representación de trabajadores estatales, sufrió particularmente este período, pues el gobierno optó por incrementar el gasto muy por debajo de la inflación, provocando una licuación del
184
No obstante, la relación con las centrales sindicales no fue inmediatamente
conflictiva. Tanto la CGT como la CTA tuvieron un primer acercamiento al gobierno, en
Enero de 2002, que pareció dispuesto a escuchar sus demandas. Se detecta cierta
confluencia en las demandas de ambas centrales: seguro de desempleo (por $380-400),
devolución del recorte del 13% de Agosto de 2001, derogación de la reforma laboral de
De la Rúa, convocatoria al Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil (estancado en
$200 desde 1993), aumentos salariales, oposición al aumento de tarifas, prohibición de
los despidos, impulso al empleo. Ambas bregaban por una mejora en la distribución del
ingreso, que en la CGT se expresaba como una “gran paritaria nacional” (“Lavagna
admitió el retraso salarial”, La Nación, 8 de Mayo de 2002), donde se discutieran
aumentos generales de salarios y la formalización del empleo no registrado, mientras
que la CTA hablaba de “shock distributivo” (“El Frenapo le pidió a Duhalde un seguro
de desempleo”, La Nación, 14 de Enero de 2002), donde se considerase, además de las
medidas reclamadas por la CGT, un ingreso ciudadano de $60 por hijo y una jubilación
mínima de cobertura universal para mayores (propuestas validadas por casi dos millones
de votos en la consulta popular del FRENAPO en Diciembre de 2001).173
La ambivalencia de Duhalde respecto de los trabajadores duró poco y nada.
Hacia fines de Enero, el gobierno respondió con claridad que se iba a ampliar la
cobertura de los planes, pero que resultaban “impracticables” subir los montos pagados,
ampliar el seguro de desempleo, u otorgar una asignación por hijo (“Duhalde dijo que si
no fuera Presidente ‘estaría en un piquete o con una cacerola’”, La Nación, 29 de Enero
de 2002). Dos meses después anunciaría la ampliación de la cobertura de los planes
sociales a 1,200,000 personas. Como ya se dijo, la finalidad de estos planes era triple:
atenuar la pobreza y la indigencia, morigerar la conflictividad social, e introducir un
factor de cooptación y conflicto con las organizaciones piqueteras (Féliz y Pérez, 2007).
Esta estrategia se combinaba con la represión abierta a la protesta social (Massetti,
2006).
gasto público y haciendo así efectivo el ajuste tan reclamado. En 2002 se pasa a tener un superávit fiscal, gracias a este retraso del gasto y el no pago de vencimientos de deuda pública. 173 La ampliación de la cobertura jubilatoria y la asignación universal por hijo, políticas establecidas en los gobiernos siguientes de Kirchner y Fernández, tienen su raíz en las propuestas de la CTA, aunque su naturaleza haya sido modificada (Lo Vuolo, 2010).
185
En gran parte, se identificaba a las imposiciones para salvaguardar los intereses
del sector financiero como un problema para avanzar en este sentido. Por eso ambas
centrales se expresaron repetidas veces contra el “corralito”, y entendían que era
necesario quebrar definitivamente con la dependencia argentina del endeudamiento
externo y el FMI. Los pedidos de este organismo de volver atrás con las modificaciones
de la ley de quiebras y la aplicación de la ley de subversión económica fueron
repudiados por ambas centrales.174 La CTA reclamaba, además, la amnistía para los
procesados por causas políticas y liberación de detenidos, así como la condena a los
responsables de la represión durante el fatídico 2001. Los vínculos directos de la CTA
con organizaciones piqueteras (principales víctimas de la represión y persecución
judicial) explican esta preocupación.
Las demandas de los piqueteros tenían muchos parecidos con las anteriormente
formuladas. Su principal reclamo era la ampliación de la cobertura de los planes
sociales, aumento del empleo, aumento del salario Mínimo Vital y Móvil, asignación por
hijo, jubilación de cobertura universal, mejora de los seguros de desempleo. Con la CTA
se reclamaba por un plan alimentario nacional. También se pedía por los procesados y
presos políticos, contra la represión, la denuncia al FMI y la deuda externa. Aunque
siempre existieron diversas tendencias dentro del espacio piquetero, se puede decir que
todas ellas confluían en estas demandas. Este conjunto de demandas tiene doble
importancia en un mismo sentido: por un lado, expresan quiénes fueron los inmediatos
perdedores del nuevo esquema de TCRA, y por el otro, cuál fue la principal respuesta
del gobierno (represión).
La CTA y los piqueteros velozmente pasaron a la oposición, reclamando desde la
validación de las políticas públicas a través de plebiscitos o consultas populares, hasta la
destitución de Duhalde. La CGT, en cambio, se mostró ambivalente durante unos meses
más.175 La convocatoria en Febrero al Diálogo Argentino, mediada por la Iglesia
174 Rodríguez Diez (2003) relata estas tensiones con claridad. La ley de quiebras fue modificada para evitar las compras agresivas de empresas nacionales en quiebra, algo que los acreedores externos (a través del FMI) no veían con buenos ojos. El FMI pedía volver atrás este cambio. 175 En entrevista con el autor de este trabajo, el ex ministro de economía Remes Lenicov sinceró una suerte de tregua con el dirigente de la CGT disidente, Moyano, a cuenta de esperar por la reactivación de la economía.
186
católica, los encontró con disposición a participar. Sin embargo, la falta de respuestas y
el deterioro de la situación social fueron alejando a la central del gobierno. De hecho,
incluso Moyano revisaría sus anteriores posiciones, comenzando a señalar que la
devaluación había “pulverizado” los salarios, y que sólo se la había defendido porque la
alternativa (dolarizar) era peor (“Si era necesario, ¿por qué salió tan mal?”, La Nación, 5
de Mayo de 2002). Tras agotarse de que se dilatara una solución a sus reclamos, la CGT
se une a la CTA en una serie de manifestaciones y paros en Mayo de 2002.
La respuesta de Duhalde llega con claridad palmaria: “Yo les pido que hagan sus
protestas, pero que entiendan que hay decisiones que ya se han tomado y que vamos a
seguir todos los pasos para que la Argentina pueda reinsertarse en el mundo” (“El
Presidente pidió una tregua a los sindicalistas”, La Nación, 12 de Mayo de 2002). Es
decir, el gobierno les declaraba a los trabajadores que no iban a participar de la toma de
decisiones, que por otra parte, “ya se han tomado”, y no pensaba romper con el FMI
como le reclamaban. El alejamiento quedará entonces marcado para el resto del
mandato. La expresión última de esta distancia sería la cruenta represión de Puente
Pueyrredón, que marcaría la fase de salida del gobierno de Duhalde. Las críticas
llovieron por doquier, y el gobierno tiene que aceptar adelantar las elecciones.
Sin embargo, lo que no se hizo explícito en el momento, es que la exclusión de
las demandas de los trabajadores y la represión a la protesta social cumplían un rol
directo en la rehabilitación de la actividad económica: se trataba de la garantía última de
sostenimiento de la estructura de precios relativos, que significaba un incremento
sustantivo de las ganancias de los sectores transables, y en particular de las grandes
empresas (ver tabla 5 del capítulo 3). Aunque no se tratase de una asociación inmediata,
hecha explícita públicamente, lo cierto es que ese mes el dólar deja de subir y comienza
a apreciarse al que será su nuevo nivel de equilibrio, y la acumulación empieza a
reanudarse en varias ramas (el PBI agregado deja de mostrar descensos luego de 4 años).
La tarea de reacomodar el nivel del tipo de cambio y los precios relativos estaba
187
garantizada.176 Los salarios no comenzarían a aumentar sino hasta finales de año, por
decretos del presidente.
Ese mismo mes, el gobierno convoca a un Consejo Económico Social, con el
objetivo de lograr un acuerdo de gobernabilidad. A pesar de que se aclara que no se
discutirán salarios, la CGT participa. Para este fin, se convoca a la Mesa del Diálogo por
el Empleo Decente, donde asisten UIA, CACom, CACons, ABA, ABAPPRA y la CGT
oficial (se excluyó explícitamente al agro). El gobierno, que no había sido elegido
mediante elecciones abiertas, necesitaba validarse al menos en el circuito corporativo,
apelando a la racionalidad de la nueva coalición de gobierno para recrear la hegemonía
de sus intereses: aunque fuera de a cuentagotas, era necesario ceder algo a las clases
subalternas. Se llega al acuerdo de un aumento no remunerativo de $100 a empleados
privados, que aplicado mediante el decreto 1273/02. Según se afirma allí, la CGT y las
“confederaciones representativas de los distintos sectores empresarios que abarcan la
totalidad del sector productivo” reconocen que “la crisis económica que atraviesa
nuestro país ha deteriorado sensiblemente el poder adquisitivo de los salarios
perjudicando a los trabajadores”.
Las demandas sociales no podían permanecer sin ninguna respuesta, ni con la
sola respuesta de la exclusión represiva. Ante la conflictividad de los trabajadores,
ligada a las demandas de redistribución de las centrales obreras, la necesidad de cierta
recuperación salarial era inminente. CAME, CACom y CACons insistieron en darle
mayor importancia a la recuperación del empleo: mientras que la última dependería en
gran medida de la demanda de los sectores de altos ingresos, las dos primeras tenían
dificultades en la traslación de precios por la demanda final deprimida. El costo de subir
salarios era demasiado alto con un efecto poco evidente en la demanda. De hecho, estas
dos últimas insistirían con la demanda de considerar los aumentos salariales como
crédito fiscal para poder tolerarlos. De hecho, estas asociaciones acabarían por aceptar el
aumento de salarios, pero criticarían duramente el método del decreto: era necesario
convocar a las cámaras empresariales para consultar el monto de la suba.
176 En la sección 1.2 del capítulo 1 señalábamos respecto del planteo de Vitelli (1990) la necesidad de crear una constelación de precios relativos y la importancia de la acción del gobierno.
188
AEA y UIA, en cambio, tempranamente comenzaron a demandar la negociación
por sectores, en lugar de las subas generales. Contra la idea de “gran paritaria” (CGT),
insistían con privilegiar el análisis de factibilidad en cada sector. El gobierno de Duhalde
sostendría la negociación de aumentos generalizados, aunque sin aplicación al agro ni al
sector público. En este sentido, jugaba un rol clave en morigerar las demandas de los
trabajadores ocupados en el sector privado, mayormente representados en la CGT. Junto
a los planes sociales, se buscaba descomprimir de este modo la situación social.
Las asociaciones empresarias intentarían volver a nuclearse de conjunto, pero
muchas rencillas internas impedían esta reunión. En Mayo de 2002, las grandes
empresas del país lanzan AEA. Como se explicó en el capítulo 2 (sección 3), esta
asociación tendría dificultades para conciliar posiciones respecto de las variables
macroeconómicas, pues su función central era proteger el “acuerdo fundamental”, el rol
de la empresa privada en la economía nacional. El rol de esta entidad era clave, pues en
relación a las demandas de políticas públicas era difícil reconstruir un consenso entre las
asociaciones. En Octubre y Noviembre se realizarían llamados infructuosos para
reconstruir el G8: no sólo las internas de la UIA estaban aún sin resolver, sino que las
disputas entre asociaciones por las definiciones macroeconómicas estaban en pleno
auge. SRA criticaba la devaluación y el default, dos puntos básicos del programa del
Grupo Productivo.
No resulta osado entender esta situación a la vista de la trayectoria aquí descrita.
La salida de la Convertibilidad a través de la devaluación produjo una fractura entre los
diferentes sectores que componen la gran burguesía. Estas disidencias no sanarían
rápidamente: no existía un programa unificado. Se produce un recambio entre las
fracciones que lideran la coalición de gobierno, y en la medida que lo logran con éxito,
protagonizan la acumulación. Los trabajadores, aunque presionaron y demandaron, no
participaron de la toma de decisiones en este respecto, en casi ningún aspecto evaluado
en el período. Sin embargo, los industriales necesitaban garantizarse la sostenibilidad de
la ecuación de TCRA y para ello era necesaria cierta negociación con el resto de las
fracciones de la gran burguesía, así como ceder algo para lograr cierta estabilidad social.
189
En Diciembre hay una nueva convocatoria de la Mesa de Diálogo para la
Promoción del Trabajo Decente, y se llega a un nuevo acuerdo, avalado por CGT, ABA,
CAC, CAC, ABAPPRA, UIA, UDES177 y CGE. Se vuelven a aumentar los salarios
privados con una asignación no remunerativa de $130 en Enero, y $150 desde Marzo. La
CTA no firma el acuerdo, pues demandaba alcanzar una cifra mayor, equivalente a la
canasta familiar. Resulta interesante que el decreto 2641/02 pone entre sus
considerandos que el anterior aumento elevó los salarios y mejoró la distribución, pero
además “como consecuencia de dicha medida se ha registrado un aumento en la
producción y en el consumo sin que ello conlleve una incidencia negativa del índice de
inflación, ni en el aumento del costo laboral real”. Es decir, se reconocía la posibilidad
de dar aumentos de salarios y que esto tuviera una repercusión más significativa en
términos de demanda que en términos de costos. La racionalidad sistémica emergía de la
negociación entre las cámaras empresariales.
3.3. ADMINISTRACIÓN DEL TCRA: EL GOBIERNO DE K IRCHNER
El gobierno implementaría una nueva suba no remunerativa de $200 en Abril de 2003,
mediante el decreto 905/03. La mayor parte de las asociaciones empresariales venían
reclamando evitar nuevas negociaciones, pues ésta debía ser tarea del nuevo gobierno.
Los empresarios no lograban conciliar el apoyo unánime a un candidato. No había
tampoco señales de lograr consensos sobre un proyecto común. Luego de que Kirchner
gane la presidencia, comenzarán los mutuos acercamientos con los empresarios.178 Las
demandas en torno al tipo de cambio se habían homogeneizado: prácticamente toda la
gran burguesía reclamaba estabilidad del tipo de cambio. Aunque el gobierno negaría a
los reclamos por una nueva paridad fija, en los hechos sería la regla hasta el año 2008.
Como señalaran Levy Yeyati, Sturzenegger y Reggio (2006), el régimen cambiario de
hecho no tenía por qué coincidir con el de jure. El gobierno intervendría para sostener el
177 UDES es la Unión Argentina de Entidades de Servicios. Es una entidad de tercer grado, de la que participan distintas cámaras, entre otras: ADEBA, ABA, Cámara Naviera Argentina, Cámara de Empresas de Información Comercial, Cámara Inmobiliaria Argentina, Asociación de Marketing Directo e Interactivo de Argentina, Federación Empresaria Hotelera Gastronómica de la República Argentina. 178 La mayor parte de la CGT apoyaba la candidatura de Rodríguez Saá.
190
nivel de tipo de cambio alcanzado: no se trataría tanto de un “miedo a flotar” sino más
bien de un “miedo a la revaluación” o “miedo a flotar en reversa” (Levy Yeyati y
Sturzenegger, 2007).
Los bancos recuperaron antes la capacidad prestable que los pedidos de crédito,
como reconocería Jorge Brito de ADEBA (“Los créditos siguen sin atraer clientes”, La
Nación, 3 de Julio de 2003). Por eso mismo, esta asociación reclamaría no considerar la
situación de deuda pre-devaluación, para poder ampliar su cartera de crédito. Los
grandes problemas eran tres. En primer lugar, la pérdida enorme de confianza en el
sistema financiero (por ello, todas las asociaciones ligadas a las finanzas reclamaban
reglas claras). En segundo lugar, porque con el alto nivel de desocupación y los ínfimos
salarios de los ocupados, la demanda de crédito personal se liquidó (por ello ADEBA
llegó a proponer la suba de salarios, y ABAPPRA estuvo de acuerdo con los seguros de
desempleo y el impulso a la demanda agregada). En tercer lugar, porque las empresas
recurrieron a una estrategia de autofinanciamiento para encarar la primera fase de la
recuperación.
La nueva estructura de precios relativos había relanzado ya la acumulación, y el
efecto comenzaba a notarse en el aumento del empleo. Esto producía mejoras
distributivas aún con salarios bajos. Para apuntalar este proceso, Kirchner emite en Julio
un nuevo decreto (392/03) con un nuevo aumento no remunerativo de $28 por mes,
hasta llegar a los $224 de aumento. “Como resultado de este sinceramiento salarial, los
actores protagónicos de las relaciones laborales, es decir, todas las entidades
representativas de los empleadores y los trabajadores, estarán en mejores condiciones de
negociar colectivamente con el fin de motorizar, encauzar y optimizar la acción
impulsada por el Gobierno Nacional, para la redistribución progresiva del ingreso,
especialmente ajustadas a las distintas particularidades y requerimientos de las diferentes
actividades, sectores y empresas”, afirmaba el decreto. La UIA se queja por el
mecanismo utilizado (sin consulta), pero ya no hay rechazos al aumento: el gobierno
está reconociendo como horizonte de futuras mejoras la negociación por sectores. El
191
mecanismo se repetiría en Diciembre, con el respectivo reclamo de AEA: las
asociaciones empresariales reclamaban la negociación por sector.179
Justamente, el gobierno comenzará a incentivar la negociación colectiva de
trabajo como mecanismo para futuras mejoras. Una vez otorgadas las mejoras mínimas –
a las que refería el citado decreto-, los sindicatos estarían en mejor posición de
negociar.180 Junto a otras medidas impulsadas por el gobierno, la negociación colectiva
de trabajo tendría un gran impulso, fortaleciendo a la CGT. Atraídos también por ciertas
políticas activas y la propia reactivación del mercado laboral (caracterizado como un
logro político), algunas agrupaciones piqueteras comienzan a acercarse al gobierno, sin
dejar de reclamar por redistribución del ingreso (mediante salarios y planes sociales). El
gobierno encontraría una estrategia efectiva al minimizar la represión directa, y apostar a
la negociación y cooptación (Massetti, 2006; Pérez y Féliz, 2010), acercando de este
modo a algunas agrupaciones piqueteras. La reactivación del mercado interno
favorecería el acercamiento de las PyMEs, recientemente agrupadas en torno a la CEEN.
Se completaba así el mapa de alineamientos de las asociaciones representativas
de las distintas fracciones de clases sociales. Aprovechando esta disponibilidad, y a los
efectos de regular el encarecimiento del costo laboral que acompañaría de modo casi
indefectible el proceso de recuperación del mercado de empleo, Kirchner convoca en
Agosto de ese año a renovar el Consejo del Empleo, la Productividad y el Salario
Mínimo, Vital y Móvil (decreto 1095/04). Por los capitalistas, participan la UIA (con 5
representantes), CRA, SRA, FAA, CONINAGRO, CACom, UDES, CAME, CACons,
ADEBA, Bolsa, CEEN.181 Por los trabajadores, 13 representantes son de la CGT y 3 de
la CTA. Esta última debió presionar al gobierno para que éste intercediera otorgando
179 “Hay que recomponer el poder de compra, porque está claro que hay una postergación en los salarios. Pero debería hacerse por paritarias, no por decreto. Lamentablemente, hasta ahora se ha hecho por decreto”, señaló el presidente de AEA Pagani (“AEA respalda la oferta del Gobierno”, La Nación, 23 de Diciembre de 2003). 180 En una entrevista con el autor de este trabajo, el Director de Estudios de Relaciones del Trabajo del Ministerio de Trabajo, Héctor Palomino, insistió con que esta estrategia fue inducida desde el gobierno. Según el especialista, los sindicatos, tras una década de retrocesos, identificaban la negociación colectiva con un mecanismo para negociar y convalidar peores condiciones de trabajo. Es decir, se encontraban renuentes a reclamar por la negociación colectiva; habría sido el gobierno quien insistió con este mecanismo. 181 AEA no aceptó la invitación del gobierno a participar “porque no representa a ningún sector” en particular.
192
lugares, pues la CGT se oponía a cederle participación, alegando ser la única central
reconocida legalmente.
Se trataba de una respuesta apropiada para reconciliar las demandas de
redistribución de los trabajadores con la necesidad de los capitalistas de morigerar los
aumentos salariales: se negociaría aquí el salario mínimo, un “piso” para la estructura
salarial, que afecta principalmente a los trabajadores ocupados en peores condiciones.
De esta manera, quedaba para la negociación colectiva la definición del salario medio de
cada sector. La dinámica básica de la negociación implicaba siempre demandas por parte
de los trabajadores de recomposición salarial, que excedían siempre las propuestas de los
empresarios.182 La CTA siempre pidió por la canasta básica familiar, monto al que jamás
se aproximó el acuerdo. La CGT supo reconocer este horizonte, pero actuó bajo la lógica
de que cualquier mejora que se consiga es valiosa (“Acercan posiciones para el aumento
del salario mínimo”, La Nación, 27 de Julio de 2006). La CEEN y las asociaciones
representadas en ella, en más de una oportunidad apoyaron los reclamos de los
trabajadores por mayores salarios, votando en contra o absteniéndose junto a la CTA,
ante el arreglo de subas menores a las necesarias para alcanzar la canasta básica familiar.
Llamativamente, la UIA dejaría de reclamar nuevas devaluaciones a partir del
momento en que se rehabilita este espacio de negociación. Mientras que esta era su
demanda permanente hasta fines de 2004, a partir de allí acompañará al resto de las
asociaciones (excepto las entidades del campo, que insistirían sistemáticamente con que
quitar las retenciones a las exportaciones era más importante que el nivel del tipo de
cambio) en la demanda de estabilidad de la paridad de aquel momento
(aproximadamente, $3 por dólar). Es decir, el mecanismo de negociación generalizada
de subas del salario mínimo (por debajo de la canasta familiar) y las negociaciones
paritarias por sector parecía ser un esquema que no vulneraba sus intereses respecto de
la paridad cambiaria. Más bien pareciera que, al contrario, le permitía regular los
incrementos de su costo laboral de un modo que mantuviera la competitividad ganada a
través de la devaluación.
182 En Septiembre de 2004, las asociaciones CAC, CAC, ABA, Bolsa, CRA, UDES, SRA y UIA emiten una nota donde dicen que ya se dio más de lo que las empresas podían. Esta misma sería la actitud en adelante.
193
El pedido que la UIA buscaría conciliar directamente con la CGT, por fuera del
Consejo, era lograr que futuros aumentos salariales fueran de la mano de aumentos en la
productividad. Entre fines de 2004 y mediados de 2005, ésta fue la disputa central, pues
de ella emanaría el acuerdo general alcanzable por el resto de las asociaciones: no es
trivial que entre ambas entidades sumaban más de la mitad de los miembros del Consejo
del Salario Mínimo. Para algunas entidades, como CACons, la importancia del salario
mínimo pactado en esta instancia era más relevante que para otras, porque sus salarios
de convenio muchas veces apenas si superaban el mínimo.183 Para 2005, como vimos en
el capítulo 3 sección 2.1, la capacidad instalada ociosa comienza a escasear: atar futuras
subas de salarios a los aumentos futuros de la productividad implicaba absorber todo lo
ganado en el período previo.184 Por otra parte, los salarios de los trabajadores ocupados y
registrados en el sector privado habían alcanzado el (bajo) nivel de 2001 (ver gráfico 16
del capítulo 3).
Sin embargo, la CGT no aceptaba esta propuesta, y demandaba el ajuste por
inflación real. No aceptaba tampoco utilizar la inflación del presupuesto nacional, como
se hace en España y la UIA intentó acordar. Para morigerar las demandas salariales,
entonces, el gobierno activó una política de reducción de la inflación. El mecanismo
elegido fue el impulso de acuerdos con empresas formadoras de precios: de esta manera,
se decía, se podría reducir la inercia inflacionaria y evitar caer en una espiral de salarios-
precios. Al principio, esta medida fue respaldada sólo por APYME, CGT y CTA, que la
veían como una intervención auspiciosa del Estado sobre segmentos concentrados del
poder económico. CAME participará incluso del monitoreo de los precios. Para la
pequeña burguesía se trataba de una buena medida, al afectar principalmente los precios
de las grandes empresas: es decir, sus proveedores o su competencia.
Las entidades del agro, por entender que los principales controles recaerían sobre
productos de la canasta básica (sus productos), se opusieron (en algunos casos, se agrega
183 No trivialmente, la construcción fue el sector que más impulsó el empleo en esta etapa (ver sección 2.2 del capítulo 3). El empleo ofrecido por este sector se caracterizó por un elevado nivel de informalidad. 184 Así lo reconocería la propia UIA, en palabras de su vicepresidente quinto, De Mendiguren: “La actividad está en un pico histórico. El Gobierno va a aumentar la obra pública. Vamos a necesitar más capacidad instalada o tendremos un problema en el corto plazo” (“La UIA busca financiamiento para reducir cuellos de botella”, La Nación, 9 de Enero de 2006). La demanda de financiamiento se analiza en el capítulo 5.
194
el componente ideológico liberal). La UIA misma, en un primer momento, aseguró que
“el Estado no debería intervenir en la regulación de precios” así como tampoco “en la
cuestión de los salarios” (“La UIA cuestionó el control de precios”, La Nación, 25 de
Julio de 2005). No pasarían más que un par de meses para que apoyara la postura
contraria: los acuerdos son necesarios para dialogar con los sindicatos (“La UIA propuso
un acuerdo para contener la inflación”, La Nación, 25 de Octubre de 2005). Incluso
ABA avalaría estos acuerdos, en tanto quebrasen la inercia inflacionaria. La gran
burguesía no veía necesariamente con malos ojos esta regulación, siempre que lograra
contener las demandas de ajuste salarial de los trabajadores: es decir, que impidieran
futuras mejoras en términos reales.
En cualquier caso, existía un precio regulado desde la propia devaluación: las
tarifas de los servicios. La gran burguesía adelantaba que si no se ajustaban estas tarifas,
esto se erigiría como una traba de inversión, que derivaría en un problema de
infraestructura. Al mismo tiempo, si se subían las tarifas, esto afectaría el costo de
producción, por lo que era necesario considerar cómo distribuir el peso del aumento.
AEA, que representa empresas de este sector, insistiría con el ajuste de tarifas, y luego
elaboraría el argumento de que para controlar la inflación era necesario impulsar la
inversión, no controlar los precios (SRA adhirió tempranamente a este argumento). AEA
consideraba que “se debe impulsar un fuerte y sostenido crecimiento económico de largo
plazo que, adicionado a un incremento significativo de la productividad, permita
gradualmente a las empresas pagar salarios más altos” (“Los empresarios pidieron un
crecimiento sostenido”, La Nación, 11 de Agosto de 2005). Es decir, primero era
necesario crecer a largo plazo y subir significativamente la productividad, para recién
luego subir lentamente los salarios.
La burguesía en general buscaba morigerar los incrementos salariales con
distintos argumentos: que el salario mínimo ya era el más alto de América Latina (UIA),
que era más apropiado negociar por región del país (CACom, CAME, UIA), que se
privilegiara el pase de los ocupados a condición de formalidad (ABA, AEA, UIA) o la
propia creación de empleo (AEA, CACons). Sin embargo, los sindicatos insistían con
aumentos ligados a la inflación. La intervención del instituto nacional de estadísticas
195
(INDEC) a fines de 2006 vino en parte a resolver este punto. El nuevo índice de precios
subvaluado era el oficial, y por lo tanto, debía ser la referencia en las negociaciones: así
lo demandaron las entidades empresariales.185 La falta de credibilidad de este nuevo
índice iría aumentando sostenidamente, cosechando críticas por doquier. No obstante, la
estrategia no resultaría del todo inocua para moderar la suba de salarios: tal como se ve
en el gráfico 16 de capítulo 3, los salarios privados registrados dejaron de crecer (e
incluso caen) desde fines de 2006.
Debe considerarse que, hasta el final del período bajo estudio, los salarios medios
reales no superaron el techo establecido por el nivel de 2001, un bajo nivel que es
tendencial en la etapa neoliberal (ver gráfico 8 del capítulo 3).186 No deja de ser
significativo que los aumentos de productividad ocurridos en el transcurso de este
período fueron apropiados por la burguesía, que podría, por lo tanto, pagar mayores
salarios. Por una parte, los empresarios tenían conciencia de que los aumentos de
salarios implicaban un aumento de la demanda para sus propios negocios.187 Por otra
parte, mientras pudieran trasladar a precios los aumentos salariales otorgados, los
empresarios se encontraban en posición de negociar.188 Será hasta fines de 2007 que la
inflación mayorista alcance la devaluación, haciendo desaparecer la devaluación real y
poniendo en jaque la política de TCRA. Justamente, 2007 será el año que la UIA retome
sus reclamos de nuevas devaluaciones, aunque sin el apoyo de otras organizaciones
empresariales, que veían riesgo de mayor inflación en caso de nuevos ajustes del tipo de
cambio.
185 Tanto la UIA como CACom reclamaron que ese índice fuera la referencia para la negociación salarial en 2007 (“La UIA rechaza los reclamos gremiales”, La Nación, 7 de Enero de 2007). 186 Es decir, la demanda de los sindicatos no era caprichosa ni excesiva. 187 “Sin salario no hay mercado interno. Sin mercado interno no hay inversión de calidad. Sin inversión de calidad no es posible cambiar la matriz productiva”, expresaría con claridad el líder industrial De Mendiguren (“Confirmó el Gobierno que creará un banco de desarrollo”, La Nación, 15 de Noviembre de 2007). 188 Esta relación fue estudiada por Canitrot (1980, 1981) con el concepto de margen de protección excedente.
196
3.4. EMERGENCIA Y CRISIS DEL PACTO SOCIAL : EL AGOTAMIENTO DEL TCRA
DURANTE EL GOBIERNO DE FERNÁNDEZ
A pesar del problema que les pudiera representar a los empresarios que el salario se
acercara a los niveles de 2001, sabían que era necesario ceder para poder contener la
situación social: de lo contrario, se arriesgaban a una nueva ola de protesta social.189 No
en vano la misma UIA reclamaba un horizonte de previsibilidad que incluyera salarios,
precios y tarifas desde 2006 (“Dirigentes entre la espada y la pared”, La Nación, 28 de
Mayo de 2006, y “Divergencias sobre los acuerdos de precios”, La Nación, 18 de
Octubre de 2006). La entonces candidata Cristina Fernández tomó nota de este reclamo,
y una de sus principales propuestas fue la de reconstruir un pacto social, algo que
entusiasmó a los empresarios: ADEBA, UIA, CACom, CAME y CGE se apresuraron a
declarar su apoyo a esta propuesta (“Apoyo empresarial a Cristina Kirchner”, La
Nación, 21 de Julio de 2007, y “Los empresarios esperan el llamado”, La Nación, 31 de
Octubre de 2007).
El desgaste de la devaluación real y la espiral inflacionaria estaban consolidando
una situación de disputa por la distribución del ingreso en la que ninguna parte estaba
dispuesta a ceder, ni hacer ceder a las demás. La promesa del Pacto Social no era fácil se
cumplir. Entre la gran burguesía, el problema central era detener los aumentos salariales
y analizar cómo distribuir la carga del aumento de tarifas.190 Por su parte, la CTA lanza
en Noviembre, junto a APYME, FAA y el Instituto Movilizador de Fondos
Cooperativos, su Paritaria Social, en un intento por incluir en el pacto social la ansiada
redistribución de riquezas: asignación por hijo, salario mínimo igual a la canasta
familiar, movilidad jubilatoria, entre otras. Se reúnen con la presidenta recién electa,
pero no obtienen respuesta concreta al respecto de la paritaria social. La CGT se 189 Méndez, por entonces presidente de la UIA, consideró que “la visión macro” de la situación social “es lo que le permite” al Gobierno “decir que tiene que hacer esto (por el aumento por decreto) porque garantiza la paz social y la tranquilidad” (“Discrepancias sobre el aumento que anunció el Gobierno”, La Nación, 11 de Diciembre de 2004). Asimismo, el presidente de CACons, de la Vega, admitiría que el sector empresarial “está tomando conciencia de que el desarrollo social y económico van de la mano. Cuando se ven hechos de desestabilización social en algunos países de la región es reflejo de la necesidad de vincular ambos factores” (“Los empresarios opinan que falta inversión y ahorro”, La Nación, 4 de Noviembre de 2006). 190 La gran burguesía no vio con buenos ojos la aprobación en Diciembre de la ley 26,341, que los obligaba a otorgar carácter remunerativo a las cifras que venían pagando mediante vales de compras, tickets y otras formas de aumentos no contributivos.
197
encontraría inmersa en una nueva serie de divisiones internas que dificultarían
convalidar el Pacto.
Las entidades del agro, por su parte, reclamaban desde fines de 2006 por la
eliminación de las retenciones a las exportaciones: FAA, FAN y CRA protagonizan 3
lock out entre ese año y el siguiente.191 Entre Marzo y Julio de 2008 la Mesa de Enlace
protagonizaría el conflicto de la resolución 125, uno de los desafíos más importantes de
la etapa. Ante este reclamo, la industria rápidamente se alineó con el gobierno: no podría
tolerar un tipo de cambio estable (para controlar la inflación) y un aumento tanto de
salarios como de tarifas. Fernández convocaría a reuniones para reflotar el Pacto Social,
pero las asociaciones de la gran burguesía no estaban dispuestas de dejar al agro fuera.
Sin embargo, la conflictividad en ascenso no era una buena perspectiva, más allá de los
alineamientos respecto de las políticas particulares, por lo que presionaron para resolver
el conflicto.
En Julio también se aprueba un nuevo aumento del salario mínimo en el Consejo
del Salario, con la única abstención de Micheli (Asociación de Trabajadores del Estado)
de la CTA. Los otros dos votos de la CTA fueron positivos, a pesar de que el acuerdo
logrado no equiparaba la canasta básica familiar: la central alternativa de trabajadores
también se estaba dividiendo, por el apoyo al gobierno de la línea de Yasky (Central de
Trabajadores de la Educación de la República Argentina) y la distancia del mismo de la
línea de De Gennaro (Asociación de Trabajadores del Estado).
En Septiembre de ese año, la quiebra de Lehman Brothers da forma real a la
anunciada crisis mundial, y esto sirvió de excusa para la UIA para volver al ruedo con
sus reclamos de devaluación en Argentina. La presidenta respondió asegurando que esa
medida aceleraría la inflación, algo que los empresarios buscaban contener desde hacía
años. La UIA se une entonces en el reclamo de la SRA por un mecanismo de
devaluación real sin afectación al tipo de cambio nominal: una desgravación fiscal (“La
191 Irónicamente, el agro había recibido con gusto la llegada Martín Lousteau al ministerio de economía, pues lo consideraban un hombre más cercano al sector que Peirano o Miceli. Este sería el ministro con el que se enfrentarían en 2008 por el conflicto de la resolución 125. Llamativamente, ya habían tenido un conflicto similar con él en Agosto de 2005 cuando era ministro de la producción de la provincia de Buenos Aires.
198
UIA pide readecuar variables macroeconómicas”, La Nación, 18 de Septiembre de 2008;
y “La Presidenta, en contra de un tipo de cambio muy alto”, La Nación, 19 de
Septiembre de 2008).
La devaluación del real brasilero al mes siguiente incrementó la preocupación:
parecía que se volvía a la situación de 1999. CACons, APYME, CAME acompañan a los
industriales en sus pedidos de nuevas devaluaciones para recuperar la competitividad. La
UIA y CACons amenazan con despidos (haciendo gala de la conciencia de su poder
estructural), insistiendo con que no pueden garantizar el nivel de empleo (“La amenaza
de despidos hecha por la UIA Rechazo de empresarios al adicional de $ 500”, La
Nación, 4 de Octubre de 2008, y “Los empresarios no garantizan el empleo”, La Nación,
18 de Octubre de 2008). El gobierno debe mediar para frenar las demandas de los
trabajadores de la CGT, y acuerda junto a esta central y la UIA monitorear el nivel de
empleo, mientras se analizan medidas de salvaguarda ante la crisis (“Reunión del
Gobierno con la CGT y la UIA para evitar que la crisis impacte en el empleo, La
Nación, 15 de Octubre de 2008).192
Este clima febril de incertidumbres cierra el período bajo estudio en esta tesis. A
comienzos del año siguiente se iniciaría una breve recesión (dos trimestres), la primera
desde la etapa abierta con la devaluación. El tipo de cambio, que había permanecido en
un nivel estable desde fines de 2002, mostraría una devaluación del 12% en 2008. En
términos de la ley el régimen cambiario era de flotación, aunque el gobierno hubiera
intervenido para estabilizarlo, y lo hiciera luego para administrar la devaluación,
evitando una salida “explosiva” de la relativa calma de 6 años. Veamos entonces el
período de conjunto.
4. COALICIÓN DE GOBIERNO DE LA POLÍTICA DE TCRA
Tal como presentáramos en el capítulo 1 (sección 3.2), la evaluación de la política de
devaluar y sostener un tipo de cambio alto debe ser considerada tanto en sus efectos
como en las demandas que los grupos sociales sostenían. En rigor, lo que hemos venido 192 El gobierno anunciaría la estatización de las AFJP para garantizar los fondos a estos planes de rescate.
199
haciendo en este capítulo contiene ambos elementos, aunque haya enfatizado el aspecto
relativo a las demandas de los grupos. Trataremos de evaluar de conjunto los aspectos
relativos a esta decisión.
Como ya presentamos (sección 2.2 de este capítulo), a fines de 2001 los distintos
grupos sociales se dividían entre quienes apoyaban el sostenimiento de la
Convertibilidad (o, en el extremo, la dolarización), quienes demandaban la devaluación
y quienes no apoyaban ninguna de ambas variantes. Es posible explicar estas posturas de
acuerdo con las diferentes situaciones de los sectores representados por estas
asociaciones. Así, ADESPA y CACom dependían del mercado interno y contabilizan
sus ganancias en dólares, y al igual que SRA (que tiene un componente más alto de
exportaciones), requieren de artículos importados y financiamiento barato, por lo que
encontraban en la Convertibilidad un seguro de cambio y un subsidio a sus negocios,
garantizados por el control del mercado. ABA, dedicado a operaciones financieras
internas y con el exterior, no le convenía ni patrimonial ni operativamente salir de la
Convertibilidad. Desde el punto de vista del acceso a capital, incluso se sentía más
cómoda con la dolarización, un seguro de cambio absoluto. El dominio amplio de
empresas extranjeras en ADESPA y ABA, así como su importante presencia en
CACom, explican además la necesidad de contar con el valor estable del peso, o su
desaparición. Los grandes terratenientes de SRA, con altos estándares de productividad,
podían tolerar cualquier de estos sistemas cambiarios (monetarios), a la vez que les
garantizaba ingresos en moneda fuerte.
Estos grupos sociales, representantes de las fracciones más concentradas de la
gran burguesía en el agro, el comercio y las finanzas, una vez iniciada la devaluación,
insistirían con la estabilización del tipo de cambio y el ajuste de las tarifas, haciendo
cargar el peso del ajuste a los trabajadores. Por eso, se aislarían respecto de este grupo, y
no forman parte de la coalición político-económica que impulsa la medida, aunque se
hayan visto beneficiadas por la política de TCRA.
El Grupo Productivo, promotor de la devaluación, muestra una mayor
dependencia del mercado interno, pero mayor exposición a la competencia (incluso
CRA, que se quejaba en 2001 de la importación de cerdos de Dinamarca) que los
200
proveedores de servicios del conjunto anterior. La devaluación, al elevar la protección
externa, a la vez que elevar la competitividad, era una forma de ganar doblemente
mercado interno y elevar las exportaciones. La presencia de productores con diversos
estándares de productividad, y por ende, diferente capacidad competitiva, dentro de
CRA y la UIA se expresó en sendos problemas de representatividad, que tuvieron lugar
en disputas internas de las entidades (por eso, en determinados momentos se expresaron
contra la medida que habían impulsado). ABAPPRA, menos expuesta patrimonial y
operativamente al descalce de monedas, vio en el impulso a la actividad de estos
sectores una fuente de demanda. ADEBA, como desprendimiento posterior, se sostiene
en la misma lógica.
El Grupo Productivo prácticamente desaparecería una vez puesto en marcha su
programa. La UIA continuaría con reclamos similares a lo largo del resto del período,
reclamando primero por la administración del nuevo tipo de cambio, regulando la
recuperación de tarifas y salarios, y luego pidiendo nuevas devaluaciones. CACons se
benefició de la mayor actividad y de la posibilidad de emplear en condiciones de bajos
salarios y alta precariedad. Son los dos mayores “ganadores” del esquema. CRA, como
dijimos, tendría intereses encontrados, por el nivel de endeudamiento primero y por las
retenciones a las exportaciones luego. ABAPPRA y ADEBA, por lo motivos antes
referidos y por incrementar su volumen de negocios, apoyaron las demandas de la UIA y
se suman a la coalición político-económica que impulsa la política de TCRA.
La pequeña y mediana burguesía, por su parte, se encontraba en una situación de
severa crisis, debido a la extendida recesión que empequeñecía la demanda interna. Para
tolerar esta crisis, muchos incurrieron en un proceso de fuerte endeudamiento, que las
expuso severamente a un descalce de monedas. Por este motivo, ninguna de las
asociaciones representativas de este sector impulsó la devaluación: aunque el efecto de
precios pudiera beneficiarlas (lo cual tampoco era claro, debido a su vulnerable posición
en la cadena de valor), el efecto patrimonial resultaba pernicioso. La pesificación de
deudas funcionó como atenuante de esta postura, pero no como no afectó a las deudas
del agro con las proveedoras, no cambió la postura de FAA o CONINAGRO. En el
sector urbano, en cambio, la protección del TCRA permitió participar de la reactivación
201
de la acumulación, y con distintas velocidades e intensidad, todas las asociaciones
representativas se acercaron a los gobiernos de turno. Sin embargo, su interés por
estimular el mercado interno mediante aumentos salariales que no podían costear
(buscaban que los sostuvieran la gran burguesía) entraba en contradicción con la política
de TCRA que apoyaban. Por este motivo, no es claro que hayan impulsado el TCRA y
formen parte de la coalición político-económica.
La CGT no mantuvo una posición fija en torno al problema del tipo de cambio
real. La dirección oficial de Daer apoyó la Convertibilidad casi hasta el final, cuando se
sintió atraído por el discurso productivista del Grupo Productivo, y lo halló como una
salida a la creciente pérdida de legitimidad ante el fracaso del modelo. Al contrario, la
CGT disidente, crítico de las reformas desde mediados de los noventa, encontró un
aliado estratégico en el Grupo Productivo para facilitar la ruptura con las reformas. De
alguna manera, por caminos distintos, ambos sectores de la CGT confluyeron al discurso
de “ganar competitividad productiva” que los acercó al grupo devaluador. Moyano fue
explícito incluso antes que el propio Grupo Productivo. El rol político de la CGT es, en
este sentido, clave para entender la viabilidad de la devaluación: aunque fuera por
motivos tácticos o por intereses no relacionados el tipo de cambio, el acercamiento de un
conjunto de trabajadores facilitaba validar la demanda de una fracción de la gran
burguesía.
Una vez iniciada la devaluación, la CGT pasa a la oposición, por el terrible
efecto sobre los salarios. Sin embargo, la recuperación del empleo y las políticas activas
de los sucesivos gobiernos permitirían una recuperación no trivial de la situación de los
trabajadores. Aunque esta política se orientase más bien a contener las demandas
salariales y administrarlas según las posibilidades de las distintas fracciones de la gran
burguesía, no puede negarse que desde el piso de la crisis hubo una mejoría, y esto
alentó un proceso de fortalecimiento de la central. A medida que la incorporación de
empleo se ralentizó y los salarios reales dejaron de crecer (sin superar el nivel de fines
de la Convertibilidad), las disputas internas de la central se reavivaron. Los apoyos y las
críticas a la política de TCRA de las fracciones internas de la CGT parecen tener más
que ver con motivos políticas que con conveniencia de este esquema cambiario. No es
202
claro que el apoyo a esta política sea constante ni tampoco que hay beneficiado
particularmente a los trabajadores privados. Quizás esto último se pueda matizar: al
elevar el nivel de actividad en el sector privado beneficiado por la devaluación, existían
condiciones de discutir mejores condiciones laborales y salarios.193 Quizás por esto
pueda decirse que no esté claro el beneficio o perjuicio final de la nueva política.
Complementariamente, el esquema de la Convertibilidad ciertamente los perjudicaba por
la doble vía de empleo y salarios.
La CTA y los piqueteros, en términos generales, no aceptaron la disyuntiva de
dolarización-devaluación, y promovieron la mejora distributiva como salida a la crisis.
De hecho, el inmenso esfuerzo de la FRENAPO por promover políticas sociales y de
ingresos concretas sería un laboratorio de ideas para la etapa siguiente, una vez
reiniciada la acumulación. Sus demandas serían dilatadas por los diferentes gobiernos.
La recuperación del mercado de empleo y la masificación de los planes sociales mejoró
la situación de los desocupados en un primer momento, aunque considerando la caída en
el dinamismo del primero y la pérdida de poder adquisitivo de los segundos, no puede
considerárselos ganadores. La CTA ciertamente no vio una mejoría sostenida en la
situación de sus representados, mayormente trabajadores desocupados, precarios y
estatales: todos perdieron poder adquisitivo a partir de este cambio de política (ver
capítulo 3, sección 2.4). Aunque en ambos casos se opusieron a la devaluación, no
pueden desestimarse las divisiones internas que crearían la administración de la política
de TCRA (ver capítulo 2, sección 3).
En el análisis de esta decisión, las fracciones industrial, de la construcción y
financiera nacional de la gran burguesía conformarían la coalición político-económica
que impulsa la política de TCRA y se ven beneficiados por ella. La gran burguesía de
conjunto, sin distinción de sectores (representada en AEA), se vio beneficiada por la
rehabilitación de la acumulación, pero por la disparidad de sectores que involucra no
pudo tomar una posición firme en torno a esta política. La gran burguesía agraria se vio
beneficiada por la nueva política cambiaria, pero sus organizaciones no tuvieron una
posición estable (CRA) o se o mantuvo sus críticas (SRA). La gran burguesía comercial
193 Las que el gobierno habría aprovechado para realizar las políticas descritas en el capítulo 2, sección 3.
203
comparte esta situación. Por ello, en términos de los grupos sociales, y no de las
asociaciones representativas, estas fracciones deben ser excluidas de la coalición
político-económica.
La matriz de la coalición político-económica del cambio de política cambiaria de
la Convertibilidad a la administración del TCRA quedaría establecida de la siguiente
manera.
Matriz 2 . Coalición político-económica de la política de TCRA
Efecto “real” de la política: cambio en la situación del grupo respecto de la distribución de ingresos y riqueza
Mejora Empeora No es claro
Expresión pública del grupo en relación a la política
A favor UIA, CACons, ABAPPRA,
ADEBA
FAN, APYME, CGE, CAME
En contra
SRA, CACom ABA, ADESPA,
CTA Piqueteros
No se expresa, no es claro
AEA, CRA CONINAGRO,
FAA, CGT
Fuente: elaboración propia con base en prensa.
La situación de los sectores opuestos a la política y perjudicados por la misma
no debería resultar difícil de comprender a esta altura. Las fracciones del capital
extranjero ubicadas en el sector financiero y de servicios apoyaron una salida opuesta a
la aplicada y perdieron participación por ella. Los trabajadores estatales e informales
vieron sus ingresos deteriorados por la política, aunque haya existido cierta recuperación
del empleo que mejore la situación de los segundos. La pequeña burguesía, los
trabajadores desocupados y los ocupados en el sector privado, por su parte, recibieron
algunos beneficios de la rehabilitación de la acumulación, que los hicieron en muchos
casos revisar sus posiciones respecto de la política de TCRA. Sin embargo, los límites
204
de esta mejoría ya explorados en el capítulo 3 impiden considerarlos parte de la
coalición beneficiada por la política.
El efecto neto de esta política indica una participación dividida de la gran
burguesía. La imposibilidad de lograr una alianza más amplia (al estilo del G8) en esta
etapa expresa las limitaciones del proyecto. Por esto mismo es que la fracción que lidera
el cambio de política debió apoyarse circunstancialmente en fracciones de trabajadores.
El análisis de esta política deberá complementarse con el de la política de
desendeudamiento, para poder buscar continuidades y cambios. El siguiente capítulo se
aboca a ello.
205
CAPÍTULO 5. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA EXTERNA
Ya desarrollamos en el capítulo 2, en su sección 1.1, la importancia de la deuda externa
y los vínculos financieros en general para la etapa actual a nivel mundial, y
especialmente para la Convertibilidad (sección 1.3 del capítulo 2). El problema de la
deuda externa de los países periféricos es de muy compleja trama, y las notas que aquí se
refieren cumplen la función de orientar la interpretación, más que de dar un marco
teórico y empírico acabado. Las múltiples discusiones que se tocan poseen una
bibliografía más desarrollada, que sugerimos consultar para más detalle. El objetivo del
capítulo es evaluar la política de reestructuración de la deuda pública, definida por los
gobiernos posteriores a la default como política de “desendeudamiento”. Al igual que la
política analizada en el capítulo anterior, existe un quiebre durante la crisis (aquí la
cesación de pagos, en el capítulo anterior, la devaluación) que genera un nuevo
panorama de política que se deberá administrar a partir de allí. En ambos casos, esta
nueva política muestra señales de agotamiento hacia el final del período estudiado.
Creemos necesarias algunas aclaraciones básicas preliminares.
En primer lugar, a pesar de su aparente claridad conceptual, la deuda externa de
un país no tiene una definición única. Puede entenderse como las obligaciones,
establecidas a través de diferentes instrumentos legales, de los residentes del país con los
no residentes (criterio de residencia), pero también como la deuda nominada en moneda
extranjera (criterio nominal). Esto puede llevar a confusiones debido a que deuda
nominada en moneda extranjera puede estar en manos de residentes, y sería
contabilizada como deuda externa con base en el segundo criterio, pero no con base en
el primero. Ambos criterios son relevantes, pues en el primero permite obtener una idea
de los flujos de recursos que son transferidos hacia afuera de las fronteras del país, y por
tanto representan una exacción al flujo nacional del ingreso, mientras que el segundo
criterio permite analizar los requerimientos de monedas no acuñadas en el país, y por
tanto, sólo plausibles de obtener con base en el intercambio (no necesariamente
comercial) con el exterior. Para el caso argentino, la mayor parte de las estadísticas de
206
deuda externa se ofrecen con base en el primer criterio, lo que no permite un tratamiento
cabal del problema. Tal es el caso, que las diferentes estimaciones indican que
aproximadamente la mitad de la deuda negociada está en manos de residentes: las
estadísticas no estarían dando un panorama completo.
En segundo lugar, la deuda externa se compone de la sumatoria de la deuda
privada y la pública. Esta última se compone por las obligaciones adquiridas por el
Estado en sus diferentes niveles, lo cual lleva a dificultades estadísticas: aunque el
principal deudor suele ser el Estado nacional, los procesos de descentralización han dado
mayor importancia a las deudas provinciales e incluso municipales. La información
disponible suele perder calidad a medida que descendemos en el nivel del Estado.
Respecto de la deuda privada, no es necesario hacer mayores aclaraciones, salvo la
mención del hecho que no todo agente privado tiene capacidad para tomar deuda
externa, al menos con base en el criterio de residencia (si el criterio utilizado es el
nominal, entonces cualquier economía bimonetaria admite el endeudamiento dentro de
las fronteras en monedas extranjeras).
En tercer lugar, los mecanismos que pueden utilizarse para contraer deuda
externa son diversos. Una forma básica de contraer deuda es a través de proveedores o
socios comerciales. Una segunda forma, muy difundida, es con bancos o entidades
financieras semejantes, a través de créditos. Este tipo de deuda fue muy importante en
los setenta, por ejemplo. Como esta obligación resulta difícil de transferir la obligación,
a medida que el sistema financiero se desarrolla, se puede optar por la emisión de
instrumentos de deuda canjeables, títulos de diversa clase: acciones, bonos, obligaciones
negociables, fideicomisos, etc. Estos instrumentos admiten la posibilidad de ser
canjeados una vez emitidos, desarrollando el mercado de capitales. Una cuarta forma de
tomar deuda es a través de los organismos multilaterales, entre los cuales el Fondo
Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) son los más importantes. Esta última forma de deuda está disponible,
al menos en condiciones normales, sólo para el Estado. Finalmente, es posible que otros
Estados presten fondos a residentes locales o al Estado nacional.
207
En cuarto lugar, una clasificación general nos diría que si sólo dos partes se
involucran, se trata de deuda bilateral, y si hay más partes involucradas, es deuda
multilateral. Las deudas con otros Estados o con socios comerciales suelen ser de tipo
bilateral, mientras que la tomada con organismos multilaterales es por definición
multilateral. Las posibilidades de negociar en cada caso son diferentes, debido a la
cantidad de voluntades e intereses implicados. Los gobiernos suelen remitir mandatos a
sus representantes en los organismos multilaterales, incluyendo consideraciones de
geopolítica, además de intereses de tipo económico. En el caso de los títulos y bonos
emitidos al mercado de capitales se trata también de deuda multilateral, con la diferencia
que no existe una representación uniforme, en un foro con reglas definidas. Esto
dificulta la negociación, partiendo del punto en que no es claro cuándo un agrupamiento
de acreedores puede considerarse legítimamente representativo de los intereses del
sector. Este tipo de deuda adquirió cada vez mayor relevancia para la región de América
Latina a partir del Plan Brady a fines de los ochenta, y sus dificultades inmanentes se
expresan con radical claridad en situaciones de reestructuración forzosa.
Finalmente, conviene aclarar sintéticamente algunas nociones. Nos interesa en
particular señalar la idea de reestructuración, analizada en este capítulo en relación a los
intereses de los diferentes grupos sociales. Desde la óptica del deudor, teóricamente, si
los recursos fueron aplicados a inversiones apropiadas, no habría problema en renovar la
deuda, puesto que las condiciones de contratación se mantendrían o mejorarían. La
lógica básica de la deuda, sin embargo, se establece desde la óptica del acreedor: la
deuda no se contrae para ser pagada, sino para que persista en el tiempo: de esa manera,
el acreedor se reserva el privilegio de un flujo permanente de recursos a su favor. Como
veremos a continuación, este privilegio encarna además la posibilidad de exigir ciertas
condiciones al deudor. Desde este punto de vista, la deuda no se contrae para cancelarse
sino para ser pagada permanentemente. Ésta es la lógica que prima en las deudas
externas de los países periféricos. Dada esta circunstancia, resulta casi indefectible que
las deudas externas atraviesen permanentes procesos de renovación: canje de títulos o
préstamos viejos por otros nuevos. Una reestructuración de deuda se refiere a una
operación de renovación de instrumentos de deuda que involucre a una magnitud
208
significativa de deuda.194 Es equivalente a un canje de deuda, por lo que aquí se lo
utilizará como sinónimos.
La otra noción central para este capítulo es la de default. Se trata de una cesación
de pagos operada, en este caso, a operaciones internacionales. Puede ser unilateral
(declarada por una sola de las partes) o acordada entre las partes, como forma de
resolver la situación. Puede ser declarada sobre el conjunto de la deuda, o puede ser
selectiva, es decir, afectar sólo a parte de la deuda. La declaración de default abre las
puertas a una negociación entre deudor y acreedores, para lograr un arreglo que
establezca las nuevas condiciones de pago, que pueden incluir quitas o montos
punitivos, nuevos intereses, plazos diferentes, distinta moneda de referencia, etc. Una
diferencia importante se encuentra en que si quien declara el default es un agente
privado, las reglas de derecho privado aplican, y en caso de no haber resolución del
conflicto, el agente quiebra (y puede ser adquirido, en caso de tratarse de una entidad
jurídica, no física); mientras que si quien declara el default es un agente público, al
menos desde la doctrina Drago, no hay posibilidad de quiebra (aunque sí, al igual que a
las personas físicas, de embargos).
La política analizada en este capítulo es la reestructuración de la deuda,
presentada por los gobiernos post-default como política de “desendeudamiento”. El
capítulo se centra en la deuda pública, aunque se harán oportunas referencias al tramo
privado. La primera sección se ocupa da cuenta de las reestructuraciones estudiadas,
mostrando las principales diferencias y continuidades. La sección siguiente analiza las
negociaciones previas al default, considerando las demandas e intereses de los distintos
grupos sociales. La tercera sección repite el análisis, enfocándose en las
reestructuraciones posteriores al default, dividiendo el período según las diversas
coyunturas. La sección final realiza un balance de conjunto de la política de
“desendeudamiento”.
194 Macías Vázquez (2008, 2009) refiere las discusiones llevadas adelantes por la comunidad financiera internacional a principios del siglo XXI en relación a procesos amplios de reestructuración, especialmente en casos de deuda “excesiva”. Esta discusión quedó paralizada rápidamente. Ver también (Rodríguez, n.d.).
209
1. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA
El objetivo de esta sección es dar cuenta del desenvolvimiento de los sucesos relativos a
la deuda externa argentina en el período estudiado. Es importante tener presente que las
operaciones de reestructuración de la deuda pública durante el período analizado son
numerosas, todas ellas complejas desde el punto de vista técnico-financiero. Existen tres
grandes operaciones de este tipo durante la crisis de la Convertibilidad, antes de la
declaración oficial de default en Diciembre de 2001, y al menos otras tres más
completadas luego –además de una infructuosa negociación con el Club de París. No se
consideró el proceso de salida del “corralito” financiero, que implicó emisión de nueva
deuda, debido a que ésta técnicamente no fue una reestructuración, sino emisión de
deuda nueva. La tabla 7 resume esta información.
Las secciones siguientes desarrollarán los eventos relativos a cada una de estas
reestructuraciones y las posturas y demandas de los grupos sociales en relación a ellas.
Pero antes de ello, es necesario justificar la presentación de estas reestructuraciones
como un continuo. La intuición sería pensar que se trata de operaciones muy distintas,
pues existe un evento significativo que divide el período bajo estudio, y es la declaración
de default en Diciembre de 2001. Las negociaciones operadas antes del mismo se
insertan dentro de la lógica de la Convertibilidad, tal como ya fue descrita (ver secciones
1.3. y 2.1. del capítulo 2): el endeudamiento público funcionaba como seguro cambiario
en un contexto recesivo. El escenario post-default, en cambio, se inserta en un marco de
crecimiento, mejora en la inserción externa comercial y negociaciones por recuperar la
credibilidad de los contratos.
Justamente, las reestructuraciones operadas luego del default parecen signadas
por una mayor importancia de la negociación, frente a la relativa celeridad de las
ocurridas durante la etapa previa. Argentina abandonará el realismo periférico típico de
la Convertibilidad, para abogar por la defensa de la autonomía para elaborar y llevar
adelante ciertas políticas públicas: frente a la subordinación automática a los dictados
del FMI, garante de los intereses financieros de los países centrales (ver sección 1.1 del
capítulo 2), se realzaría la soberanía nacional sobre el diseño de políticas. La discusión
por el reconocimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la mora unilateral se
210
volverá central, y será el eje clave de estas reestructuraciones, especialmente la de 2005.
Ésta representa la mayor negociación de deuda en mora de la historia mundial e
involucra la mayor quita nominal también. Por estas razones, legítimamente se presenta
estas reestructuraciones como parte de una nueva etapa.
Tabla 7. Reestructuraciones de la deuda externa argentina entre 1998 y 2008
Fuente: elaboración propia con base en prensa y literatura.
Cuando se inician las reestructuraciones con Kirchner, se traza la idea de una
política de “desendeudamiento” (decreto 1601/2005) y arreglos de acuerdo a la
capacidad real de pago (decretos 1735/2004 y 348/2005), lógica a la que Fernández le
Reestructuración Blindaje MegacanjePréstamos
Garantizados
Propuesta de Dubai -
Buenos AiresCancelación FMI Club de París Reapertura Canje
Cuándo ocurreDiciembre de 2000 Junio de 2001 Noviembre de 2001 Enero a Marzo de 2005 Enero de 2006 Mayo de 2006 a ¿…? Abril a Junio de 2010
En qué consistía
Se ponen a
disposición
préstamos para
evitar problemas
de liquidez
Reestructuración
voluntaria para
extender plazos
y obtener la
aprobación del
FMI
Reestructuración
voluntaria para
extender plazos, se
entregan bonos
garantizados por la
recaudación fiscal
Oferta de canje
voluntario para títulos
en default desde 2001.
Cancelación
adelantada del
total de deudas
con el FMI
Intento de cancelar
o refinanciar el total
de la deuda con el
Club de París
Reapertura canje de
2005
Características
Bajas tasas de
interés, pero con
condicionalidades:
avanzar en reforma
tributaria,
previsional y
laboral, privatizar
el BNA
Se pagan tasas
de interés de
hasta 12.44%
anual en
dólares, la
deuda total se
incrementa en
US$ 2.257
millones.
Comisiones muy
elevadas.
Extiende plazos de
pago de capital por
3 años, tasa de
interés del 70% del
bono canjeado,
hasta una tasa
máxima del 7% en
dólares. El Estado
nacional rescata
deuda provincial
3 Bonos, de hasta 42
años de duración,
tasas de interés del
5.5% anual en dólares,
o 3.3% anual + CER en
pesos. Quita de
capital,
reconocimiento de
intereses. Bonus
atado al PBI
Se utilizan
reservas del
BCRA, se
ahorran los
intereses
adelantados por
US$ 1.000
millones.
Propuesta de pago
con reservas del
BCRA o
reestructuración a 6
años
3 bonos, de hasta 23
años, tasas de interés
del 8.75% anual en
dólares. Quita de
capital,
reconocimiento de
intereses retroactivo
a 2005. Bonus atado
al PBI
Montos
US$ 39,700
millones puestos a
disposición
Sobre US$ 55,000
millones
elegibles, entran
al canje US$
29,477 millones
US$ 94,017
millones en bonos
elegibles (US$
64,517 millones en
bonos nacionales y
US$ 29,500
millones en
créditos y bonos
provinciales). Se
canjean US$ 55,344
millones.
US$ 103,700 millones
elegibles. Entran al
canje US$ 62,300
millones. Nueva
emisión: US$ 35,300
millones.
US$ 9,810
millones
US$ 5,600 millones a
US$ 7,900 millones.
US$ 18,300 millones +
intereses caídos por
cerca de US$ 10,000
millones. Entran al
canje US$ 12,067
millones
Participantes
El FMI (US$ 13,700
millones), BM, BID,
el gobierno de
España (US$ 1,000
millones) y ciertos
bancos (ABA US$
5,000 millones)
Bancos de ABA,
son colocadores
de deuda y a la
vez tenedores
de la misma
ABA (US$ 12,500
millones),
ABAPPRA (US$
12,849 millones),
AFJP (US$ 17,700
millones), otras
aseguradoras (US$
3,000 millones)
AFJP (US$ 14,000
millones), ABA,
ABAPPRA, ADEBA,
bancos, aseguradoras
e inversores
institucionales,
minoristas.
FMI Club de París Barclays, Citigroup y
Deutsche Bank.
Holdouts
211
daría continuidad (decretos 1394/2008). Ya hemos mencionado las dificultades en la
medición del valor de la deuda, pero parecen haber pocas dudas respecto de que la
misma decreció en su relación respecto del PBI.195 Sin embargo, más allá de la relevante
evaluación de solvencia, en términos financieros resulta quizás más significativo
considerar el peso de los intereses de la deuda, que son un flujo corriente de recursos
extraído de la acumulación. Como se ve en la tabla 8, el peso de los intereses de la deuda
se mantiene o incluso incrementa levemente (considerándolos tanto respecto de los
gastos del gobierno y como del PBI total). Cafiero y Llorens (2004) y Lo Vuolo y Seppi
(2008) estiman que el peso de la deuda aumentará en los años siguientes. Esto
establecería un límite a la presentación de estas reestructuraciones como completamente
novedosas.196
Tabla 8. Peso de los intereses de la deuda
Ratio 1993-1998 1999-2002 2003-2008 2006-2008
Intereses / gasto público 9.08% 15.00% 9.42% 10.30%
Intereses / PBI 1.66% 3.07% 1.76% 1.84%
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC
En un sentido semejante pueden analizarse los roles respecto de los movimientos
de capital. Durante la crisis de la Convertibilidad, ante el escenario de falta de fuentes de
financiamiento, el Estado debía obtener recursos para compensar la salida ocasionada
por el sector privado (fuga de capitales).
Como se puede ver en el gráfico 19, elaborado a partir de la cuenta financiera de
la balanza de pagos, el aporte de fondos del sector privado durante la crisis de la
Convertibilidad fue más bien exiguo y errático, mientras que el sector público evitó un
mayor déficit de salida de capitales. Esta compensación sería incapaz de contener la fuga 195 No puede dejarse de lado que la mejora en este ratio obedece también al crecimiento del denominador. 196 En rigor, la dinámica de los intereses durante la Convertibilidad era de un peso creciente, mientras que en la etapa posterior parecen mantenerse en un nivel estable. Esto se condice con lo referido respecto del gráfico 12 en el capítulo 3.
212
hacia fines de 2001, siendo entonces imposible contener la crisis. Como se puede ver, el
sector privado tendría un rol neto de retiro de capitales hasta principios de 2005,
mientras que el Estado continuaría ingresando capitales –aunque por un valor que no
compensaba la salida de los privados.197 Entre mediados de 2005 y mediados de 2007, el
sector privado ingresará capitales, facilitando el rol del sector público, que aprovechará
la coyuntura realizar importantes pagos de deuda (secciones 3.2 y 3.3 de este capítulo).
Desde la segunda mitad de 2007, el sector privado continuaría extrayendo recursos de la
economía. Es decir, aunque existieron diferentes coyunturas, no parece que se haya
producido un cambio en los roles de ambos sectores: el sector privado retira fondos de la
economía (exporta capital al mundo, demostrando que no es éste el recurso escaso, tal
como ya discutimos) mientras que el sector público intenta con diverso éxito compensar
esta salida.
Gráfico 19. Movimientos de capitales por sectores, en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC. Nota: el INDEC presenta los datos de la balanza de pagos agregados según la actividad financiera o no de cada sector. Hemos optado por agregar tal separación, en aras de claridad expositiva.
197 Es decir, la magnitud del incremento en las ganancias mediante la devaluación fue tal que permitió financiar tanto la propia reactivación de la acumulación como la fuga de recursos.
-12000.00
-10000.00
-8000.00
-6000.00
-4000.00
-2000.00
0.00
2000.00
4000.00
6000.00
8000.00
10000.00
I-9
8
III-
98
I-9
9
III-
99
I-0
0
III-
00
I-0
1
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01
I-0
2
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02
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3
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03
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4
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04
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5
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05
I-0
6
III-
06
I-0
7
III-
07
I-0
8
III-
08
Sector Público Sector privado
213
No obstante, recordemos que durante la etapa posterior a la Convertibilidad, el
amplio saldo positivo de la balanza comercial otorga consistencia externa al esquema de
políticas, mientras que en la década de los noventa ésta debía ser garantizada por el
ingreso de capitales (ver gráfico 13 del capítulo 3). Esta sería una diferencia importante,
pues le permite al Estado cierta holgura mediante la acumulación de reservas
internacionales (ver gráfico 20 en este capítulo), que funcionan como un resguardo del
tipo de cambio y como seguro ante la posibilidad de escasez de capitales (De Gregorio,
2011). Éstas se utilizaron para realizar pagos de deuda en momentos particulares del
tiempo, como se puede notar en 2005 (ver sección 3.2 este capítulo) y en 2006 (ver
sección 3.3 de este capítulo). En este sentido, la falta de acceso a capitales del escenario
post-default cuenta con un resguardo inexistente en la etapa anterior (el saldo comercial)
y permite mayores grados de libertad a los intentos por sortear esta restricción que los
que tenían los gobiernos previos.198
La falta de fondos, sin embargo, tiene explicaciones diferentes en ambas
coyunturas: mientras que durante la Convertibilidad parecían obedecer a una lógica
global o regional de retiro de los países periféricos, en la etapa posterior la astringencia
parece ser más bien propia de Argentina. Los sucesivos gobiernos post-default se
involucrarían en las reestructuraciones buscando “retornar” al mercado financiero
mundial (ver sección 2.2 del capítulo 2). La intención de negociar con el FMI, como
representante de estos intereses, fue expresada y llevada adelante por el gobierno de
Duhalde y de Kirchner. Como veremos en este capítulo, fue el propio organismo el que
frustró esta intención. En este sentido, existe una línea de continuidad con respecto a la
década anterior, aunque los métodos difieran.
Según parece, entonces, se detectan tanto continuidades como diferencias en
relación a las sucesivas negociaciones de deuda externa. En todo caso realizaremos una
198 Esto se encuentra reconocido por el gobierno, por ejemplo, en los considerandos del decreto 1601/05: “Que la balanza de pagos registra en la actualidad superávits comercial y de cuenta corriente que aseguran la generación de divisas y la sustentabilidad de las cuentas externas”.
214
evaluación de conjunto al final de este capítulo. Las siguientes secciones analizan cada
una de estas reestructuraciones.
2. REESTRUCTURACIONES ANTES DEL DEFAULT
Como puede verse, la crisis de la Convertibilidad está asociada a tres importantes
procesos de reestructuración de deuda. Como hemos ya desarrollado en los capítulos
anteriores, el esquema de políticas de la década de los noventa implicaba un proceso de
apertura y desregulación que volvía al país sumamente vulnerable a los bemoles del
mercado mundial, especialmente, el financiero. Si bien la recesión terminal comienza en
1998, cuando comienzan las crisis en los países del sudeste asiático, ésta se agrava
cuando en 1999 Brasil devalúa. Es decir, es posible sostener que se trata de una sucesión
de shocks externos –mediados por un esquema de política doméstico- los que inducen a
la crisis. Si bien la recesión y devaluación brasileras generan un problema de
competitividad en el principal mercado externo argentino, la sucesión de crisis en países
periféricos genera un efecto perversamente complementario: la elevación de la prima de
riesgo en mercados emergentes (como se los denomina en la jerga financiera).
Las dificultades de competitividad generadas por el esquema de tipo de cambio
fijo y apreciado se exacerbaron ante el aumento en la prima de riesgo, que implicó el
aumento de las tasas de interés pagadas por los países periféricos (Rodríguez, n.d.). Esto
dificultó la renovación de la deuda, al mismo tiempo que elevó la exacción financiera
producida sobre los flujos de recursos de las empresas: es por esto que el sector
financiero pudo continuar expandiendo su actividad hasta fines de 2001, en un contexto
de crisis generalizada para el resto de la economía. Insistimos: la elevación del costo de
financiamiento generó un golpe adverso para el que el esquema de política económica
no tenía herramientas. Las dificultades para devaluar (que vimos en el capítulo anterior)
requerían de disminuir significativamente los costos, sea a través de una elevación
sustantiva de la productividad (para lo cual no se tenía financiamiento) o a través de una
reducción del precio de medios de producción. El gobierno de la ALIANZA optó por
esto último, y rápidamente adoptó una lógica de ajuste, que alimentó la recesión.
215
Este enfoque (neoliberal) de tratamiento de la recesión fue además impulsado por
el FMI. Ante la necesidad de crédito, el gobierno optó por recurrir con mayor insistencia
al organismo (Brenta, 2008), el que abonó al criterio de ajuste del gasto del gobierno,
introduciendo sistemáticamente esta cláusula a los acuerdos firmados (Damill et al.,
2005; Ministerio de Economía y Producción, 2004). Se trataba de una doble lectura de la
crisis: por un lado, se enfatizaban los elementos nacionales de la crisis (eludiendo el
carácter exógeno del detonante y la continuidad del clima externo adverso), y por el
otro, se insistía con la responsabilidad estatal de la misma (el exceso de gasto producía
ineficiencia sistémica en la economía, además de desplazar a los privados en el acceso al
financiamiento escaso). La solución era ajuste fiscal: el superávit basado en la reducción
de gastos se volvió una suerte de mantra (Rodríguez, n.d.). Este diagnóstico se amoldaba
a la perfección al sostenido por las organizaciones de la gran burguesía beneficiarias de
la Convertibilidad, e históricamente ligadas al liberalismo: SRA, ABA, ABAPPRA,
CACom.
El propio compromiso del gobierno con la Convertibilidad –defendida en esos
momentos por la sociedad argentina (Vázquez Valencia, 2009)- lo dejó sin instrumentos
de política económica para reaccionar ante la crisis. La presión interna de los sectores de
la gran burguesía y el mecanismo extorsivo del FMI terminaron de conjugar un
escenario de ajuste permanente. El Blindaje de fines de 2000 consistió en la primera
gran declaración de incapacidad de pago: ante la imposibilidad de garantizar los pagos
del año siguiente, se acordó el acceso simplificado a fondos (de diversas fuentes) a
cuenta del cumplimiento de las condiciones del organismo. Los fondos no se recibían
automáticamente, sino que quedaban a disposición para ser utilizados en caso de
presentarse la necesidad.
De hecho, el desembolso (neto de pagos) fue de escasos US$611 millones,
mientras que las condicionalidades del FMI repitieron las del acuerdo de Febrero de
1998, cuando el país estaba aún en crecimiento. Como un reloj averiado, el FMI insistió
en avanzar en dos aspectos centrales: por un lado, el mencionado ajuste fiscal que
incluyera a las provincias (por ello insistía con una nueva ley de coparticipación
federal), y por el otro lado, nuevas reformas estructurales (obras sociales, leyes
216
laborales, privatización de la banca pública remanente) (Brenta, 2008). Los sectores
piqueteros, la CTA y el MTA denunciaron este acuerdo como una nueva renovación de
una deuda ilegal e inmoral, demandando su revisión: seis meses antes ya se había
pronunciado el juez federal Ballesteros sobre el carácter ilegítimo de la deuda, y había
derivado la investigación al Congreso nacional.199
Aunque este blindaje permitió sortear las dificultades de los primeros meses de
2001, la realidad era palmaria: Argentina no tenía acceso a los mercados de capital y
dependía básicamente de estos paquetes de ayuda. El Estado nacional pagaba tasas de
interés en torno al 14% anual en dólares, una tasa elevada que, además, no se
correspondía con las posibilidades de crecimiento del país. La fuga de capitales era una
realidad ineludible, y las reservas del BCRA disminuían aceleradamente. En Enero de
2001, el FMI renueva el acuerdo con el país, ampliando el stand by (préstamo de
menores condicionalidades en materia de reformas pero mayores controles), obteniendo
casi US$3,000 millones. Sus exigencias enfatizaban los aspectos de ajuste fiscal.
Dos ministros de economía (Machinea y López Murphy) sucesivamente
intentaron ajustes y fueron destituidos por la movilización popular. La vuelta de Cavallo
al ministerio implicó el despliegue acelerado de medidas que buscaban a la vez
satisfacer las demandas de los organismos y las necesidades de la gran burguesía en
crisis. Ensaya así una serie de medidas que incluyen planes de competitividad
(desgravaciones impositivas), ampliación de la Convertibilidad y mecanismos de
devaluación fiscal (Bembi y Nemiña, 2005), al mismo tiempo que logra la aprobación de
una ley de déficit cero, como señal para los inversores (ver capítulo 4, sección 2.1 por
más detalles).
Estas políticas de conjunto favorecieron acordar con el FMI un desembolso de
los fondos del Blindaje, pero lo que finalmente permitió que se ejecutaran fue el
lanzamiento de un nuevo canje, el Megacanje (Cavallo, 2002). Esta reestructuración
(decreto 648/01) buscaba modificar el perfil de vencimientos de la deuda externa
199 El líder del MTA, Moyano, diría en relación al fallo: “No hablamos de no pagar la deuda (externa), decimos que hay que pagar la que corresponde; que la deuda, tal cual está fijada, no se puede pagar con la sangre, el sufrimiento y la vida de los argentinos” (“Gremialistas marchan por más trabajo y contra la deuda externa”, La Nación, 24 de Julio de 2000”).
217
argentina, extendiendo plazos en unos cinco años. Las tasas de interés pactadas
prácticamente no lograron ser reducidas (se pagó en promedio más de 12% anual en
dólares), y se pagaron bonos por encima de su valor de mercado, por lo que la deuda
total aumentó en cerca de US$40,000 millones por esta operación.200 El acuerdo no
representó ningún desembolso de dinero en el país, aunque extendió plazos de pago de
bonos por US$12,600 millones. Para hacerlo, se contrató a algunos bancos (participantes
de ABA), que cobraron comisiones más que suculentas, siendo además muchos de ellos
los propios tenedores de bonos: es decir, se contrató a los acreedores para renegociar la
deuda (A. García, 2001).
Ante las denuncias el titular de ABA, Eduardo Escasany, en defensa de sus
propios representados, afirmó que no era bueno criticar o investigar estas irregularidades
porque dificultaban la aplicación del “plan económico” y creaban ruido político (“Para
el banquero, el riesgo país muestra que la Argentina tiene fiebre alta y que De la Rúa
debe liderar el cambio”, La Nación, 24 de Junio de 2001). El ex titular de la Bolsa, Julio
Macchi, encomió el esfuerzo del gobierno, que lograba “quitar del medio, por un tiempo,
el recurrente problema del financiamiento del Estado y poder aplicar todas las energías
disponibles para diseñar por fin una estrategia de crecimiento” (“La Argentina, frente a
otra oportunidad”, La Nación, 4 de Junio de 2001). Por su parte, los trabajadores
nuevamente criticaban el acuerdo y se movilizaban contra la continuidad de esta política
sin ningún beneficio aparente. Según Moyano: “ya antes había sido el famoso blindaje, y
no es otra cosa que endeudar más a los argentinos y es garantizar el pago de la deuda, sin
que esto tenga algún beneficio para los trabajadores, para los productores del campo y la
industria” (“Moyano ratificó el paro de este viernes”, La Nación, 4 de Junio de 2001).
Se aprueba en Agosto una nueva revisión del FMI y un incremento del stand by,
que significó el envío de fondos por un monto llamativamente semejante al total de
reservas fugadas en los meses anteriores (US$6,300 millones). A pesar de que no todas
las cláusulas del acuerdo trascendieron, la clave fue el compromiso del programa del
gobierno de “déficit cero”, por el cual se hacían efectivos los cambios tributarios ya
mencionados, se recortaban los salarios públicos en un 13% y se reducían las 200 Levy Yeyati y Valenzuela (2007) calculan una tasa de interés implícita de 17% en dólares. En ese momento, la tasa de referencia se encontraba entre 2% (LIBOR) y 5.5% (Fed).
218
transferencias a las provincias (coparticipación). Además de desatar una nueva ola de
protestas por parte de todas las organizaciones de trabajadores, este plan impulsó el
conflicto entre el Estado nacional y las provincias, que se encontraban ya inmersas en
una crisis fiscal: en 18 de ellas se estaban emitiendo bonos (cuasi monedas) para pagar
gastos corrientes (Schvarzer y Finkelstein, 2003). Cavallo (“El rol del FMI en la crisis
argentina”, La Nación, 28 de Junio 2006) afirma que en esta negociación el FMI requirió
que Argentina avanzara a la dolarización en caso de que las reservas continuaran su
caída.
La situación de la deuda se estaba volviendo evidentemente insostenible,
haciéndose necesarias permanentes reestructuraciones. La conciliadora dirección de la
CGT declaró, en palabras del secretario general Daer, que “el Gobierno no tiene la
valentía de plantarse y decir que no se puede continuar (pagándola) y afirmar que es
necesario reestructurarla” (“Daer pidió al Gobierno que ‘termine con esta política
económica de empobrecimiento’”, La Nación, 29 de Agosto de 2001). La CGT, junto a
su fracción opositora, se uniría con el PJ y el Grupo Productivo para reclamar la
necesidad de “reprogramar” la deuda externa ante la imposibilidad de su pago (“El PJ, la
UIA y las dos CGT señalaron la necesidad de reprogramar la deuda externa”, La Nación,
19 de Septiembre de 2001). Faltaría poco para que este Grupo difundiera su programa,
donde demandaba declarar la moratoria de la deuda pública y privada por un año (ver
capítulo 4, sección 2.2). Mario Llambías, vicepresidente de CRA, reclamaría un “cambio
de actitud política de la Argentina en la negociación con los países acreedores, porque
no se puede seguir pagando la deuda externa, abonar royalties a empresas o adquirir
insumos importados cuando hay mercados de exportación cerrados” (“Fuerte reclamo a
los políticos”, La Nación, 13 de Octubre de 2001).
Se lanza en Noviembre un nuevo canje, esta vez a través de bonos garantizados
por la recaudación fiscal, los préstamos garantizados. Esta vez era necesario rescatar
además deuda de las provincias, que estaban pagando hasta 24% anual en dólares de
interés. 14 gobernadores provinciales, pertenecientes todos ellos al partido justicialista,
se niegan a acordar con el gobierno nacional una nueva coparticipación, alegando el
daño provocado por los recortes previos a la misma. Esto puso en ciertas dificultades al
219
canje, pero la promesa de la recaudación fue un buen incentivo. Por otra parte, a través
del decreto 1387/01, que permitía a las empresas pagar deudas con el Estado utilizando
los bonos, se incentivó el ingreso a al canje. Escudé (2006) habla de esta medida como
una estatización indirecta de deuda privada. Finalmente, las condiciones del canje
indicaban que sería posible retrotraer los nuevos bonos a las anteriores condiciones.
El canje referido como de préstamos garantizados tampoco involucró quitas,
aunque sí redujo las tasas de interés pagadas por el Estado (hasta 7% anual en dólares).
Prácticamente la totalidad de los fondos que ingresaron estaban en manos de bancos
(ABA y ABAPPRA “colaboraron” con el canje) y en las AFJP. Los tenedores minoristas
también ingresaron, completando el tramo interno del canje, por los tenedores de la
deuda (ya que los bonos estaban nominados en moneda extranjera). Se preveía una fase
externa, para lo cual era vital contar con la aprobación del FMI. Sin embargo, esta
anuencia fue negada a días de cerrado este canje: el organismo había decidido soltar la
mano de la Argentina, contra todas las previsiones, alegando la falta de cumplimiento de
metas fiscales (el déficit no se reducía). Macías Vázquez (2009) señala que el cambio en
el gobierno norteamericano trajo aparejada una nueva política en materia de
endeudamiento internacional: los republicanos, en una demostración abierta de fe
neoliberal, entendían que era hora de que el mercado resolviera por su propia cuenta los
problemas de deuda, sin interferencia del FMI.
El nuevo canje volvió a dividir a los trabajadores. Mientras que la CTA y los
piqueteros mantuvieron su rechazo absoluto, la CGT retomó sus posiciones opuestas:
mientras que la dirección oficial hablaba del canje como “fuerte disputa con los bancos y
el sistema financiero para que bajen las tasas de interés”, el sector opositor afirmaría que
“las medidas son un maquillaje que no va a traer ninguna solución a los problemas que
padecen millones de argentinos porque no apuntan a reactivar la economía” (“Los
anuncios dividieron a las CGT”, y “Apoyo político, empresarial y gremial al plan; crítica
del sector financiero”, ambas en La Nación, 3 de Noviembre de 2001). SRA, por su
parte, enfatizaría el libreto que compartía con ABA y el FMI, reclamando por el
cumplimiento del ajuste fiscal y la responsabilidad política de la crisis (“Crotto:
220
‘Estamos cerca de bailar en la cubierta del Titanic’”, La Nación, 19 de Noviembre de
2001).
La UIA realizaría un giro por Washington, reclamando contra los “golpes de
mercado” que ocasionaban daño a la economía argentina (“De Mendiguren advierte
sobre un ‘golpe de mercado’ de los sectores financieros”, La Nación, 3 de Noviembre de
2001), apoyando el canje aunque resaltando su insuficiencia: “El nuevo plan sirve para
bajar la fiebre, pero no estamos yendo a curar el tumor que nos llevó a esta situación”
(“Apoyo con cautela entre los empresarios”, La Nación, 6 de Noviembre de 2001).
Insistirían: “estamos de acuerdo con el canje, porque hará bajar los intereses, pero el
canje no es todo: hay empresas que se fundirían también con una tasa del 0%” (“Los
industriales piden aranceles y reintegros”, La Nación, 20 de Noviembre de 2001). El
Grupo Productivo emitiría un comunicado de apoyo al canje (“El Grupo Productivo
reclamó a la dirigencia un proyecto nacional”, La Nación, 21 de Noviembre de 2001), lo
mismo haría el efímero Núcleo Nacional, reunido a instancias de este canje
(“Empresarios, banqueros y gremios pactaron propuestas”, La Nación, 29 de Noviembre
de 2001).
Dado que la caída de depósitos para comprar dólares no se detenía, el 2 de
Diciembre, días después de cerrado el nuevo canje, Cavallo anunció la aplicación a
partir del día siguiente de un sistema de restricciones al retiro de depósitos (máximo de
$250 a la semana, acumulables en el mes), el “corralito” financiero (decreto 1570/01).201
A pesar de que en la implementación inicial se suponía que duraría sólo 90 días, el
público recibió la noticia con una mezcla de ira y pánico; la CGT y la CTA reaccionan
con un paro y movilización. Como señalamos (ver capítulo 2, sección 2.1), el decreto no
sorprendió a los operadores financieros. Entre empresarios, el clima era de cierta
incertidumbre. Se trataba de una clara señal de debilidad; el signo de un gobierno que
entraba ya en su debacle.
La aplicación del “corralito” tuvo dos efectos internos negativos: por un lado,
provocó la ira de la clase media, que sería central en la desestabilización popular del
201 El decreto incluía otras prohibiciones para el público, como las transferencias de fondos al exterior, y a las entidades financieras. Estas prohibiciones dificultaban, entre otras cosas, el comercio exterior.
221
gobierno, y por otro lado, quebró el apoyo de los bancos, que se sintieron aliviados y
defraudados a la vez. De hecho, después de esta medida es que ABAPPRA y ABA se
acercarán a dialogar con el Grupo Productivo. El FMI alegó una disconformidad con la
aplicación de medidas no acordadas, por lo que el BM y el BID congelan sendos envíos
de fondos. El gobierno se vio sitiado ante la evidencia de su propia crisis: avanzar en la
senda señalada por el FMI (Argentina era el “alumno ideal”) había resultado un camino
sin salida. Mayores ajustes eran imposibles de realizarse: la sociedad estaba altamente
movilizada, desplegando una gran capacidad organizativa y una multiplicidad de formas
de protesta (Balazote y Piccinini, 2010; Bonnet, 2002; Piva, 2007).
Los sucesos de protesta social descritos en el capítulo 2 explican la caída de De
la Rúa. El congreso tenía que resolver mediante la ley de lemas quién gobernaría el país.
Tras un muy breve (dos días) interinato de Ramón Puerta (presidente provisional del
Senado, tras la renuncia del vice-presidente Carlos Álvarez), el PJ acuerda nombrar por
un período de dos meses al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá.202 El
flamante presidente, en su discurso de asunción, anuncia la cesación de pagos de la
deuda pública externa, y es aclamado por el congreso. Este default había sido reclamado
por el Grupo Productivo y la CGT, y fue aplaudido también por CONINAGRO.203 El
nuevo presidente duraría una semana en el cargo. Los primeros días de 2002 comienza el
gobierno no electo de Duhalde.
La cesación de pagos implicaba un cambio sustancial en el desarrollo de la crisis.
Como señalan Damill, Frenkel y Rapetti (2005), el default no es causa de la crisis sino al
revés, el intento por seguir pagando provocó la crisis. Como hemos insistido ya, la
continuidad en la aplicación de las políticas económicas de la Convertibilidad favoreció
la prolongación de la recesión y el estallido social. El detonante fue la falta de
renovación del acuerdo con el FMI –no por falta de voluntad de las autoridades
202 La decisión habría sido tomada en una reunión de gobernadores del PJ en esa provincia (“Gobernadores del PJ quieren que rija la ley de lemas en la próxima elección”, La Nación, 21 de Diciembre de 2001). 203 La CGT oficial volvería a la crítica de la deuda, diciendo que esta cesación de pagos “blanquea que el país no puede pagar la deuda externa con base en el hambre y el empobrecimiento y la violencia” (“Daer y Moyano se entrevistaron con Rodríguez Saá”, La Nación, 23 de Diciembre de 2001). El presidente de CONINAGRO, Mario Raitieri, recomendaría que permitan “pagar con parte de nuestra producción y, de paso, nos abrirían los mercados” (“Una peligrosa vuelta atrás”, La Nación, 29 de Diciembre de 2001).
222
argentinas- pero la lógica detrás provenía de tiempo atrás. Bembi y Nemiña (2005)
enfatizan la importancia del informe Meltzer para este cambio de actitud del FMI:
implicaba el abandono de la función de prestamista de última instancia que el organismo
cumplió durante los noventa para pasar a cumplir sólo la de auditor o coordinador
(Frenkel y Avenburg, 2009). El mencionado informe, presentado en Marzo de 2000 en
el Congreso de EUA, evaluaba el sistema financiero internacional y el rol de los
organismos multilaterales, y abonaba a la idea de que la figura de un prestamista de
última instancia –particularmente en situaciones de excesivo endeudamiento- generaba
un comportamiento de “riesgo moral” que inducía a los países a endeudarse
irresponsablemente (Cibils, Weisbrot, y Kar, 2002). La recomendación, luego impulsada
por Anne Krueger dentro del organismo, era que el FMI fuera una suerte de juez (y
parte) en un mecanismo similar a una convocatoria de acreedores.
De todas formas, el proyecto de Krueger en el FMI quedó trunco luego de los
atentados del 11 de Septiembre en EUA. El rol preponderante del organismo en la crisis
de la que resultó la declaración de default de Argentina, la más grande de la historia, y la
falta de respuestas, sumieron al FMI en una crisis importante, donde su rol no quedaba
claro (Frenkel y Avenburg, 2009; Macías Vázquez, 2009; Rodríguez, n.d.). El propio
organismo reconocería más tarde, aunque sólo tibia y parcialmente, su responsabilidad
en la crisis (“Informe sobre la Evaluación del Papel del FMI en Argentina, 1991-2001”,
publicado por la oficina de evaluación interna de la entidad). (Macías Vázquez, 2008b)
señala que no existía marco jurídico sólido a nivel internacional para encarar
reestructuraciones de deuda. Si bien es cierto que no existe un procedimiento de
renegociación establecido, sería necesario matizar esta afirmación, pues sí existen
diversos antecedentes del derecho internacional que permiten pensar en mecanismos
alternativos.
Entre ellos, se destaca la figura de deuda odiosa, que implica la negativa a pagar
una deuda contraída contra los intereses de la nación y el pueblo (Teubal, 2005).204 Esta
alternativa representaba un cuestionamiento a la naturaleza de la deuda, mientras que la
declaración de default y renegociación sólo registraba la incapacidad circunstancial de
204 No se trata de la única alternativa. Ver por ejemplo la Doctrina Espeche (Espeche Gil, 1991).
223
pago (Rodríguez Kauth, 2002). Esta alternativa era una posibilidad latente en Argentina
al momento del default: diversas organizaciones sociales reivindicaban la necesidad de
dejar de pagar la deuda e investigarla (Colectivo del Departamento, 2004; Lucita, 2002),
incluso varios partidos políticos lo presentaron como posibilidad en la campaña electoral
de Octubre de 2001 (“Todas las propuestas de la Capital”, La Nación, 13 de Octubre de
2001). Existía a su vez una sentencia en este sentido del juez federal Ballesteros sobre el
tema, enviada al Congreso para el estudio de sus implicancias (el Congreso es
constitucionalmente el encargado de determinar todas las cuestiones relativas al
endeudamiento externo). La deuda externa argentina estaba (está) plenamente viciada
por su naturaleza, por los instrumentos utilizados en las sucesivas renegociaciones, por
los actores públicos que llevaron a cabo las mismas sin las atribuciones constitucionales
correspondientes, por la imputación de acreencias sin registros comprobatorios: todo lo
que permite hablar de esta deuda –ilegal, ilegítima y usurera- como un delito (Becerra y
Méndez, 2005; Olmos Gaona, 2011).
La declaración de default aplaudida en el Congreso no retomaba (ni retomaría
luego) estas vitales cuestiones. Por otra parte, no abarcaba a la totalidad de la deuda,
pues no entraban en ella la contraída con los organismos multilaterales ni la
reestructurada en los canjes anteriormente descritos. Finalmente, se puede decir que si
bien esta declaración refería a la deuda pública, estaba en realidad señalando una
situación de facto que incluía también a la deuda privada. No en vano el Grupo
Productivo reclamaba pocos días antes la declaración de una moratoria unilateral por un
año (“Sectores de la producción y de la banca piden devaluación y default”, La Nación,
22 de Diciembre de 2001).
3. DESPUÉS DEL DEFAULT : RETOMAR LA SENDA DEL MERCADO
La presente sección analiza la sucesión de reestructuraciones posteriores a la declaración
de la cesación de pagos. La primera subsección estudia las cuestiones referidas al
restablecimiento de un acuerdo con el FMI. La segunda estudia la operación que, por sus
características, puede definirse como la más importante del período: el canje de 2005. La
224
siguiente subsección detalla la agenda posterior al canje y el pago al FMI, mientras que
la última se enfoca en el derrotero de la negociación con el Club de París y los holdouts.
3.1. DE DUHALDE A K IRCHNER : “ UNA NEGOCIACIÓN FIRME PERO RAZONABLE ”
Una vez que Duhalde asume la presidencia, y mientras aplicaba una serie amplia de
políticas económicas, se reinician las negociaciones con el FMI para reestructurar la
deuda.205 Como señalamos en la sección 1.1 del capítulo 2, acordar con el FMI es la
llave para la negociación financiera internacional. El año y medio de su mandato se
caracterizó por la incesante búsqueda de este acuerdo, con los respectivos intentos del
gobierno por cumplir las condicionalidades del FMI, y la creación permanente de nuevas
exigencias o excusas por parte del organismo. Es posible que el organismo quería aplicar
a Argentina un castigo ejemplar por la naturaleza de su accionar: la declaración
unilateral de cesación de pagos no podía figurar como una opción más entre los
deudores (Cibils et al., 2002).206
Las principales demandas del organismo en los primeros acercamientos eran:
acordar políticamente con las provincias, derogar la ley de subversión económica,
reformar la ley de quiebras y mantener una política fiscal y monetaria contractiva. La
primera de estas demandas fue lograda por un acuerdo con los 11 gobernadores del PJ,
que avalaba el resto de los pedidos del FMI (Acuerdo de “Los 14 puntos”). La segunda
demanda apuntaba a una ley de décadas atrás, originalmente aprobada en el curso de la
política de aniquilamiento de las actividades “subversivas”, y tenía que ver con lograr la
protección a los representantes de las finanzas, que podían ser llevados a juicio por su
responsabilidad en la reciente crisis (y de hecho, estaban siendo enjuiciados). La tercera
demanda era un pedido del capital trasnacional, que requería la posibilidad de hacerse de 205 En entrevista con el autor, el ex ministro de economía Remes Lenicov aseguró que las políticas económicas aplicadas en esos meses formaban parte de un programa coherente, a pesar de que las disputas políticas hayan introducido ciertas distorsiones. En el mismo sentido se expresó en un documento publicado junto a su equipo de trabajo al abandonar el cargo (Remes Lenicov, Todesca, & Ratti, 2003). 206 “Durante mucho tiempo existió la percepción popular de que el FMI debe ayudar a la Argentina”, dijo Krueger en una entrevista, para quien “esa percepción popular fue tomada por las autoridades argentinas, quienes no son lo suficientemente realistas que deben ser, sobre la posibilidad de que les prestemos dinero, cuando no se ha hecho lo necesario” (“El Fondo insiste en sus condiciones”, La Nación, 21 de Abril de 2002).
225
empresas locales mediante procedimientos de quiebra de las empresas, cuya ejecución se
vio frenada por una reforma previa, demandada por el capital nacional en aprietos.207
Finalmente, los pedidos de ajuste formaban parte de la liturgia permanente del
organismo.
El principal problema con el sector financiero durante esta etapa estuvo ligado a
la resolución del “corralito” y el posterior “corralón” (ver sección 2.2 del capítulo 2 de
esta tesis y Cobe, 2009). El gobierno privilegió la resolución de este conflicto para
buscar consenso interno, mientras cumplía con los organismos multilaterales (Colectivo
del Departamento, 2004). Tanto la banca como las empresas de servicios públicos,
alentaban la rápida resolución de la situación de default, para mantenerse dentro de los
arreglos financieros mundiales. El Grupo Productivo, que había alentado la cesación de
pagos, se mantuvo en relativo silencio sobre este punto, aunque apoyaba las
negociaciones con el organismo (“La UIA deja el debate institucional y vuelve a
concentrarse en la producción”, La Nación, 3 de Diciembre de 2002). SRA, urgida por la
resolución de este punto, presentó en foros internacionales un proyecto de pago de la
deuda con producción agrícola (“Quieren pagar la deuda externa con granos”, La
Nación, 13 de Marzo de 2002).
La gran burguesía privilegiaría sobre este tema una estrategia de presiones
individuales, en lugar de utilizar sus asociaciones representativas. Para “enfrentar los
pasivos en el exterior”, demandaban la posibilidad de incluir las deudas privadas en la
negociación del Estado, o crear un tipo de cambio diferenciado para sus deudas
(“Preocupación por la deuda externa privada”, La Nación, 12 de Febrero de 2002,
“Cuatro de los más notables hombres de negocios argentinos creen que el Estado debe
colaborar para salvar las empresas”, La Nación, 12 de Mayo de 2002, y “Economistas se
oponen a un seguro de cambio”, La Nación, 19 de Agosto de 2002). AEA, creada para
defender los intereses trans-sectoriales, demandaba la negociación y solución del
problema de la deuda (“Demasiados daños para reparar”, La Nación, 2 de Junio de
2002). Sin embargo, no lograba conciliar una posición común respecto de las demandas
por seguro de cambio (“El seguro de cambio enfrenta a los hombres de negocios”, La
207 Esta disputa se encuentra relatada con claridad en Rodríguez Diez (2003).
226
Nación, de Julio de 2002), y rápidamente haría a un lado su pedido por la negociación
conjunta de deudas privadas y públicas, pues las empresas individualmente avanzaban
con mayor rapidez en resolver sus deudas (“AEA quiere aumento salarial por sector”, La
Nación, 20 de Junio de 2002).
La pequeña burguesía oscilaría entre la relativa indiferencia (FAA, FAN, CGE) y
la toma de posiciones de mayor confrontación, demandando investigar la deuda o
negociar forzando grandes quitas (APYME, CAME) (“Hay que levantar el
congelamiento”, La Nación, 28 de Enero de 2002). Los trabajadores, en sus diferentes
fracciones, tenderían a repudiar la deuda, continuando con las demandas de
investigación y repudio.
A pesar de que el gobierno cumplió con los puntos que el FMI demandaba, éste
insistió con lograr un programa estable y creíble, y evitó llegar a un acuerdo hasta Enero
de 2003, en vísperas de la elección del siguiente presidente. La razón de este cambio de
disposición del organismo está en el incumplimiento de Argentina en Noviembre de
2002 respecto de un pago con el BM, alegando la falta de ayuda del FMI. La UIA y
AEA criticaron al FMI por su falta de voluntad, pero demandaban el acuerdo: era
necesario evitar caer en default con los organismos de crédito (“Los empresarios no
quieren el default”, La Nación, 26 de Septiembre de 2002, y “Los empresarios critican al
FMI, pero piden un acuerdo”, La Nación, 6 de Noviembre de 2002).
Esta situación funcionó como una amenaza creíble, pues si el FMI declaraba el
default con los organismos multilaterales, Argentina quedaba virtualmente fuera de la
arquitectura financiera internacional, representando un antecedente peligroso para otros
países fuera de todo el mercado financiero mundial (Bembi y Nemiña, 2005). Pero
además, la decisión dejaba a los organismos multilaterales en una situación complicada,
pues Argentina formaba parte de los 3 deudores más importantes, y sus pagos
garantizaban un flujo de recursos importante. Finalmente, lo cierto es que durante este
período los organismos de crédito (el FMI en particular) habían pasado de ser
“prestamistas de última instancia” a ser “cobradores de primera instancia” (Damill,
Frenkel, y Rapetti, 2005: 29).
227
En Enero de 2003 se llega a un acuerdo con el organismo para hacer la transición
presidencial lo menos inestable posible, además de garantizarse el privilegio del
diálogo.208 La gran burguesía vería con gusto el acuerdo; en palabras del empresario de
la construcción Gregorio Chodos, “el escenario ya comienza a cambiar porque
entendimiento con el Fondo le da credibilidad y previsibilidad al país” (“Creen que será
favorable”, La Nación, 17 de Enero de 2003). La salida del default sería la premisa de
las futuras negociaciones. Para ello, insistió una vez más en sostener por encima del 3%
del PBI el superávit fiscal logrado a partir de la devaluación. La gran burguesía
demandaba, a través de un documento público de AEA, guiar la agenda del nuevo
presidente por la salida del default: “Será un paso fundamental una reestructuración
ordenada de la deuda pública y privada, llevando adelante una negociación firme pero
razonable con los acreedores”, “un primer paso necesario para superar la crisis es
afianzar la relación del país con los organismos multilaterales de crédito” (“Inició AEA
reuniones con los candidatos”, La Nación, 11 de Marzo de 2003).
Una vez en el gobierno Néstor Kichner, las negociaciones por un nuevo acuerdo
se dilatan hasta Septiembre, poco antes de la reunión anual del organismo en Dubai,
donde se lanzaría la primera oferta de canje. Según Kohler, los elementos centrales de
este acuerdo eran dar solidez fiscal, garantizar la solidez del sistema financiero y
mejorar el clima de inversiones a través de reformas institucionales (“La carta de Köhler
a la Argentina”, La Nación, 11 de Septiembre de 2003). Interpretado en otras palabras,
se buscaba ajuste fiscal, rescates al capital financiero y resolución de las necesidades de
las trasnacionales ubicadas en los servicios públicos. Este acuerdo señala lo que será una
constante en las reestructuraciones de esta etapa. Aunque Kirchner utilizó la misma
estrategia que Duhalde, demorando un pago al organismo, se presentó el acuerdo como
“el mejor que se haya escrito en la última década”, como un enfrentamiento al poder del
organismo, desconociendo la presión mundial sobre el propio organismo por lograr un
arreglo.
208 “El programa de transición está focalizado en el mantenimiento de la disciplina fiscal y monetaria, que evite un cambio de rumbo en las políticas y reconstruya la seguridad jurídica”, señaló en un comunicado el director del organismo, Köhler (“Finalmente, ayer se firmó el acuerdo con el FMI”, La Nación, 25 de Enero de 2003).
228
Sin embargo, la falta de novedad en la estrategia negociadora y la presión
internacional no serán el argumento más importante para criticar este acuerdo: más allá
de su presentación, el estudio minucioso del mismo no demuestra diferencias
importantes respecto de anteriores acuerdos: se repiten propuestas de política y objetivos
(Mansilla y Tumini, 2004).209 El acuerdo, de hecho, resultaba más exigente en términos
de ajuste fiscal que los firmados por Cavallo en 2001, sumado a que no se negociaba
ninguna quita y se reconocían intereses caídos, constituyendo un mal antecedente para la
reestructuración por venir (Colectivo del Departamento, 2004). La CTA declararía que
“el único aspecto positivo del acuerdo es que no hay compromisos de reformas
estructurales (…), como ocurrió en acuerdos anteriores. Esto mejora la autonomía en
materia de decisiones económicas. Pero no se logró situar con claridad en el acuerdo que
el Fondo fue corresponsable de la crisis argentina. Y se deberían haber postergado el
pago de los intereses de la deuda con los organismos multilaterales, no solo del capital”
(“Los economistas opinan”, La Nación, 20 de Septiembre de 2003).
3.2. PROPUESTA DE DUBAI -BUENOS AIRES
Inmediatamente después de firmar el acuerdo, el gobierno presenta su primera propuesta
de salida del default en la reunión anual del Fondo. La propuesta de Dubai, que fue
lanzada para medir el “humor” de los acreedores y negociar después, consistía en
canjear US$87,000 millones en default con una emisión máxima en bonos por
US$21,750 millones. Además de la importante quita, la novedad más importante era la
oferta de un bonus atado al crecimiento del PBI, con el argumento de asociar a los
acreedores al crecimiento. La propuesta fue señalada como “inaceptable”, e incentivó la
creación de numerosas organizaciones de acreedores, entre las que se destaca la liderada
209 “El nuevo programa [...] se basa en continuar con políticas macroeconómicas prudentes combinadas con una ampliación y profundización de las reformas estructurales y una reestructuración ordenada de la deuda soberana” citan los autores del texto del propio acuerdo (Mansilla & Tumini, 2004: 58). Se repite la lógica del acuerdo de Enero: garantizar la continuidad.
229
por el italiano Nicola Stock, Comité Global de Bonistas Argentinos (GCAB, por sus
siglas en inglés).210
Las indicaciones del FMI para reestructurar deuda enfatizaban la actuación de
“buena fe” del deudor, y propugnaban el diálogo con las organizaciones de acreedores
en caso de existir. Argentina negaría indefinidamente la representatividad a aquella
organización. La propuesta recibió algunos apoyos desde EUA, pues el gobierno
republicano incentivaba la libre negociación entre acreedores y deudores, sin la
interferencia de ningún organismo regulador (ver sección 2 de este capítulo).211
En el frente interno, la propuesta recibió un inmediato apoyo de la burguesía. Los
argumentos indicaban la importancia de reinsertarse en el mercado financiero
internacional, más allá del resultado exacto de la deuda canjeada. Así, por ejemplo, ABA
declaraba que la propuesta constituía “un paso indispensable y muy positivo para
restablecer el crédito internacional hacia la Argentina y encarar el crecimiento sostenido
que necesita la economía”. La UIA, por su parte, enfatizaba la responsabilidad de la
propuesta en términos de viabilidad: “la voluntad de acelerar la reinserción de la
economía argentina en el mundo, teniendo en cuenta la capacidad de pago del país a los
acreedores y evitando asfixiar el proceso de recuperación”. En el mismo sentido se
expresaría la flamante ADEBA: “El hecho de que se base en supuestos creíbles respecto
de las reales posibilidades económicas y sociales del país, le otorga a la misma un
carácter de seriedad y previsibilidad que debe servir para sentar las bases de un período
de crecimiento sustentable (...). Al expresar la voluntad de asumir sus compromisos
internacionales, destaca la vocación de la Argentina y sus dirigentes de aceptar la
palabra empeñada” (todas las citas de este párrafo provienen de la nota “Respaldo de los
empresarios locales”, La Nación, 23 de Septiembre de 2003). Parte de la pequeña
burguesía (CAME) y la CGT también apoyarían la propuesta.
210 Stock era un representante de la banca italiana que engañó a los ahorristas de su país al vender bonos argentinos ocultando o distorsionando información. De hecho, Argentina presentaría pruebas en este sentido, lo que iniciaría una serie de procesos legales en la propia Italia, imputando a varios bancos. 211 El ministro de economía Lavagna reafirmaría declararía que “Bush nos dijo que negociemos libremente” (“Amplio respaldo empresarial a la renegociación de la deuda”, La Nación, 1 de Noviembre de 2003).
230
Se acentuaban los elementos de credibilidad de la propuesta, así como el gesto de
buscar darle salida al problema. Los empresarios no se hacían ilusiones respecto de la
resolución veloz del problema: “Ahora hay que reestructurar la deuda (pública). Esto va
a llevar muchos meses”, diría Luis Pagani, presidente de AEA (“Sin tasas razonables no
habrá inversión”, La Nación, 29 de Septiembre de 2003). De hecho, la primera reacción
externa fue de rechazo, lo que motivó un gesto explícito del apoyo empresarial, a pedido
del ministro de economía Lavagna. Así, a fines de Octubre, se realiza una reunión con la
presencia de 46 empresarios de 19 asociaciones: estuvieron presentes la UIA, ABA,
ADEBA, ABAPPRA, CAME y APYME, CACons, CACom, SRA, CONINAGRO,
CRA, FAA, AEA, UDES y ADESPA. Es decir, prácticamente todo el arco de la
burguesía, pequeña, mediana y grande. “Si el frente interno está unido, la Argentina no
correrá riesgos con su propuesta de renegociación de la deuda” era la lógica, expresada
por el titular de CAME, Osvaldo Cornide (“Lavagna busca apoyo de empresarios”, La
Nación, 31 de Octubre de 2003). El documento que emitieron en esa reunión, en clara
sintonía con el gobierno, expresaba que era “fundamental que los recursos que la
Argentina asignará a servir los intereses de su deuda sean compatibles con el
crecimiento económico en marcha y la atención de la deuda social, de modo que el
cumplimiento de los compromisos sea sustentable en el tiempo” (“Amplio respaldo
empresarial a la renegociación de la deuda”, La Nación, 1 de Noviembre de 2003).
La CTA, por su parte, emprendería ese mes, junto a otras organizaciones sociales
una consulta popular, que preguntaba a la población por el ALCA, la deuda externa y la
militarización como componentes de un mismo proyecto. Además de representar una
importante demostración de la capacidad organizativa de las organizaciones populares,
el resultado final indicó que el 88% de los más de 2 millones de votos se expresó contra
el pago de la deuda (Echaide, 2005).212 Se trata de un antecedente muy importante de las
demandas de un amplio conjunto de organizaciones sociales y de trabajadores.
El FMI intentaría presionar al país por una mejor propuesta para los acreedores
privados, y demoraría la revisión del acuerdo de 2003, aplazando así giros de fondos por
parte del BM. El gobierno responde con la misma estrategia de Duhalde: dilatando los 212 Estos datos se entregarían al presidente Kirchner en Febrero de 2004, es decir, el presidente tenía noción de que la mayoría de la población estaba contra el pago de la deuda.
231
pagos al organismo hasta no llegar a un acuerdo. Finalmente, éste se logra en Marzo de
2004, y convalidaría la eficacia del método de negociación, cuya continuidad implicaba
la posibilidad de sostener la propuesta de pago a los acreedores privados: si el gobierno
“cede, cada vez le van a pedir más”, diría el titular de CAME (“Optimismo entre
empresarios”, La Nación, 7 de Marzo de 2004). El capital financiero fue el más enfático
en festejar el logro del acuerdo; ABA, ABAPPRA, ADEBA y la Bolsa leyeron el arreglo
como “un progreso en la dirección de ir reconstruyendo la relación con la comunidad
financiera internacional”, pues se “evitó el default y esto es muy importante para el país”
(“Apoyo entre los empresarios y críticas desde la oposición”, La Nación, 10 de Marzo
de 2004).
Tabla 9. Propuesta de canje de Buenos Aires, en Junio de 2004
Concepto de deuda Montos, en millones de US$ Quita, respecto de
Canjeada Nueva monto canjeado deuda pública total
Principal 81,200 20,300 75% 35.1%
Aceptación de hasta el 70%
Intereses caídos a
Diciembre de 2003 18,200 18,200 0.0% 0.0%
Total 99,400 38,500 61.3% 35.1%
Aceptación de más del 70%
Intereses caídos a
Junio de 2004 22,500 22,000 2.2% 0.3%
Total 103,700 42,300 59.2% 35.4%
Fuente: elaboración propia con base en prensa y Cafiero y Llorens (2004). Nota: la deuda pública total está tomada de Cafiero y Llorens, e involucra los US$81,200 millones en default y otros US$92,094 millones que no entraron en esta situación, dando un total de US$173,294 millones al momento de realizarse la oferta de Buenos Aires.
En Junio de 2004 se relanza la propuesta en Buenos Aires, modificando
parcialmente los términos. Como puede verse en la tabla 9, la oferta implicaba un mayor
232
reconocimiento de deuda, aunque mantenía una quita importante respecto del principal
de la deuda (75%). Se reconocían intereses caídos, por un monto relativo al porcentaje
de aceptación de la oferta, y se incluía el bonus ligado al crecimiento del PBI. Las tasas
de interés alcanzaban el 8.28% anual en dólares y el 3.3% más CER en pesos,213
mientras la tasa de referencia se encontraba entre 3.4% (LIBOR) y 4.6% (Fed).214 Por la
magnitud de la quita, se habló de una negociación histórica a nivel mundial. Sin
cuestionar la importancia de los montos involucrados, se presentan algunas dudas
respecto de la quita.
Tal como se ve en la tabla 9, la propuesta del gobierno promocionaba una quita
del 75%, pero ésta aplicaba sólo al principal de la deuda, no a los intereses, que eran
reconocidos al 100%. De este modo, la quita respecto del total de la deuda en default era
cercana al 60%. Sin embargo, si en lugar de considerar la quita respecto de los montos
en default, la evaluamos en relación al total de la deuda pública, que es más relevante en
términos de la situación financiera del Estado argentino, la quita ronda el 35%. Por esto
es que los compromisos de pago asumidos implicaban una pesada carga para las
finanzas del Estado, que se comprometía de esta manera a pagos que oscilaban entre el
2% y el 7% del PBI, de acuerdo a cómo se comportaran las variables asociadas al bono,
como tasa de interés internacional o el crecimiento del PBI (Becerra y Méndez, 2005;
Cafiero y Llorens, 2004; Macías Vázquez, 2009).
Cafiero y Llorens (2004) estimaron además que, una vez emitidos y cotizando en
el mercado, el valor presente de los intereses reconocidos es de US$16,116 millones, por
lo que los nuevos títulos tendrían un valor total de US$58,416 millones. Esto indica que,
a valor de mercado, al día siguiente de la entrega de los nuevos títulos, la quita sería del
28% respecto de la deuda en default (o del 13% respecto de la deuda total).215 Es decir,
los nuevos bonos tendrían un valor equivalente al 72% de los bonos viejos. Aunque 213 Con una inflación anual del 10%, estos bonos rinden un 13.3% anual en pesos que, con un tipo de cambio nominal estable, es un 13.3% en dólares. 214 Mayores detalles sobre estos bonos emitidos pueden encontrarse (Damill et al., 2005). 215 Aunque desconocemos los pormenores del cálculo que realiza, Alfonso Prat-Gay ex director del BCRA, acuerda a grandes rasgos con estas apreciaciones: “Casi no hubo quita. Ese es un mito construido políticamente: (…) la quita nominal fue del 54%, pero si se suman los ‘regalos’ que realizó el Gobierno (‘regalo’ cambiario, por el peso devaluado y el ajuste por CER, ‘regalo’ por crecimiento y ‘regalo’ por la ejecución del cupón) la quita real sería de sólo del 9 por ciento” (“Canje de deuda, ¿milagro argentino?”, La Nación, 21 de Julio de 2008).
233
estos cálculos parezcan materia de actuarios, expresan la magnitud del enfrentamiento o
no con los sectores del capital financiero.216 Finalmente, como afirman estos autores, la
cuestión no reside tanto en el valor de la quita sino en si quedaban necesidades sociales
insatisfechas.
De cualquier forma, este tipo de cálculos son realizados por los agentes
financieros de mediana o alta sofisticación. Así, dado que la cotización de mercado en
Junio de 2004 de los bonos en default era del 22% del valor nominal (“Con los dedos
cruzados por el canje”, La Nación, 20 de Febrero de 2005), quienes adquirieron los
bonos en el mercado de capitales al momento de anuncio de la oferta, y entraron luego al
canje con un reconocimiento del 72% del valor nominal del título, pudieron realizar una
ganancia de capital cercana al 50% del capital involucrado. Los tenedores originales de
los bonos sí sufrieron una quita (según el cálculo arriba realizado), pero aquellas
entidades financieras que adquirieron los bonos en el trascurso del default pudieron
realizar ganancias de capital incluso con la quita. Damill, Frenkel y Rapetti (2005)
realizan cálculos similares y encuentran que la oferta era sensible a la tasa de descuento
utilizada (generalmente la pagada por Brasil o Ecuador): cuando ésta bajó de 12-14% a
9-12%, la oferta se hizo atractiva. Esto último ocurrió debido a la reducción de la tasa de
interés pagada por los bonos de la Reserva Federal de EUA, ocurrida a fines de 2004.
Los apoyos de la gran burguesía a esta propuesta volvieron a proliferar con
rapidez. Se mantenía el énfasis en la sustentabilidad de la propuesta, en términos de
capacidad de pago. AEA, UIA, Bolsa, CACom, CACons, CRA, SRA, ADEBA
expresaron públicamente su apoyo, y se ofrecieron para integrar comisiones técnicas de
asesoramiento al gobierno (“Fuerte respaldo empresarial a la oferta para salir del
default”, La Nación, 3 de Junio de 2004, y “Reclaman una reforma impositiva”, La
Nación, 3 de Junio de 2004). El titular de ADEBA, Jorge Brito, indicaría “está claro que
la Argentina no puede pagar más de lo que la propuesta ofrece” (“Nuevo apoyo de
216 Sería necesario tener presentes este tipo de cálculos al momento de realizar comparaciones con otras negociaciones contemporáneas que también involucraron quitas, como el caso de Ecuador y el de Rusia, referencias frecuentes. Excede los intereses de este trabajo realizar tal tarea, realizamos la indicación pues el porcentaje de la quita ha sido motivo de controversias, especialmente al comparar con el caso ecuatoriano, que avanzó por la vía de investigar legalmente la deuda y habría obtenido una quita menor (32%).
234
banqueros”, La Nación, 3 de Noviembre de 2004). El titular de ABAPPRA, por su parte,
insistiría con que el estilo de negociación de Kirchner “no viene de un concepto
filosófico, sino de la convicción profunda de que no hay una alternativa distinta a esta
que está planteada” (“Banqueros respaldaron al Gobierno en la negociación de la
deuda”, La Nación, 6 de Septiembre de 2004).
En cambio, la CTA, junto a agrupaciones piqueteras, había denunciado el trato
desigual del gobierno entre la deuda externa y la deuda social, pues “se pone la lupa para
investigar a cada jefe de hogar para ver si va a cobrar o no 150 pesos y todavía no se ha
investigado la deuda externa” (“Piqueteros realizaron un acto en Plaza de Mayo”, La
Nación, 1 de Mayo de 2004). Por ello, entendió que la nueva oferta era “un retroceso
con respecto a la oferta que se presentó en Dubai”, pues se incrementaban los pagos
prometidos, comprometiendo la recaudación del Estado para continuar pagando una
deuda ilegítima (“Para la centroizquierda se trata de un retroceso”, La Nación, 7 de
Junio de 2004). Incluso se llamó la atención en ese momento que la necesidad de fondos
abría la posibilidad de que “el Estado recurra a los fondos jubilatorios privados para
hacer frente a esos pagos”.217 Algunas agrupaciones piqueteras (MST Teresa Vive)
insistían en que el dinero destinado al pago de la deuda externa sea destinado a la
universalización de los planes sociales, al incremento de su monto y a la construcción de
viviendas populares (“Piqueteros marcharon por el centro porteño”, La Nación, 21 de
Octubre de 2004).
En Octubre de ese año, las AFJP, que poseían el 20% de los bonos canjeables
(US$16,000 millones), aceptaron ingresar al canje. FIEL (2005) habla de una
continuidad en la política de forzar a estas entidades a sucumbir en las necesidades de
financiamiento del Estado. Aunque no sea claro el carácter forzado de esta medida (los
bonos del Estado fueron sistemáticamente el activo más atractivo en cuanto a
rendimiento), lo cierto es que esto aseguraba al canje un alto piso. El apoyo de EUA no
cejó en ningún momento, puesto que Argentina jamás habló de no pagar su deuda ni de
investigarla.
217 Como veremos en este capítulo, el gobierno efectivamente debió recurrir a esta decisión a fines de 2008.
235
El FMI, en cambio, demoró cada una de las revisiones que correspondían ese
año, atento a las presiones de los bonistas y del Club de París. Kichner cambió de
estrategia y comenzó a pagar todo vencimiento impostergable con el organismo,
mientras no cedía a sus reclamos: mejorar la oferta a los bonistas, revaluar la moneda,
aumentar las tarifas de los servicios públicos, aumentar el superávit fiscal al 4% del PBI.
Todas estas condiciones (muy parecidas a las que reclamaba en 2003) apuntaban a
garantizar los pagos de deuda, en un claro gesto de defensa de los intereses de la
comunidad financiera internacional. No ceder ante estas presiones fue el gesto más duro
de la negociación de Kirchner, elogiado incluso desde algunos sectores de la izquierda
(Borón, 2008).
Los traspiés finales fueron la caída del banco encargado del canje en EUA (el
Bank of America) y las dificultades para conseguir la aprobación en la Bolsa de Italia.
Ambas dificultades fueron sorteadas rápidamente, nombrando al JP Morgan Chase para
el territorio norteamericano, y aduciendo la posibilidad de realizar el canje en cualquiera
de las jurisdicciones aprobadas. Junto al aumento en la liquidez mundial y la
consecuente reducción de las tasas de referencia para todo el mundo, el canje parecía
tener buenas perspectivas. Como dijo el ministro de economía Lavagna al lanzar
finalmente la propuesta, en Enero de 2005: “Que hablen los mercados” (“Lavagna dijo
que ‘con el 50% de aceptación’ se saldría del default”, La Nación, 12 de Enero de 2005).
Con el lanzamiento del canje, se repitieron los apoyos de la gran burguesía,
impulsando así el éxito de la operación. UIA respaldó la oferta porque “permite
compatibilizar el crecimiento de la economía con el pago de las obligaciones del país”,
mientras que para CACom representaba “un hito para la reinserción del país en la
comunidad financiera internacional” (“Fuerte apoyo de banqueros y empresarios”, La
Nación, 13 de Enero de 2005). ABA, ABAPPRA y ADEBA también encomiaron la
viabilidad de la estrategia. La CGT unificada, contra la postura de la CTA y la mayoría
de las agrupaciones piqueteras, insistiría que se trataba de “una causa nacional y en una
verdadera política de Estado detrás de la cual debe encolumnarse y embanderarse la
sociedad”, y que no era posible pagar más sin profundizar la crisis social,
236
imposibilitando el desarrollo (“Destacan el esfuerzo popular”, La Nación, 18 de Enero
de 2005).
Para acrecentar las posibilidades de cerrar la propuesta, el ministro aseguró que
un piso del 50% de aceptación sería suficiente, mientras que el FMI exigía un 80% para
considerar el default cerrado. Como elemento final, se aprueba en Febrero la ley 26,017
(ley “cerrojo”) que impedía la reapertura del canje: quienes no entraran en esta oferta, se
quedarían con papeles sin valor (Damill et al., 2005). En Marzo de ese año se cierra la
reestructuración, con un 76.15% de aceptación, lo que fue presentado como un éxito: de
esta manera el 87% de la deuda pública quedaba normalizada,218 y se había logrado
negociar sin la intervención del FMI por primera vez desde los setenta (Macías Vázquez,
2009). La aparente salida del default no fue rubricada por el organismo, aunque sí por el
gobierno, que salió inmediatamente a emitir nueva deuda, que el mercado absorbió
gustoso.219
Ante el inminente éxito del canje, nuevamente se multiplicaron los apoyos de la
burguesía. El titular de ABAPPRA, Carlos Heller, anunciaría, en consonancia con
ADEBA, que con “el alto nivel de aceptación en el canje de deuda le permite a la
Argentina dejar atrás el default” (“Las privatizadas esperan que se endurezca la
negociación”, La Nación, 2 de Marzo de 2005). La UIA señalaría con claridad el logro:
“la clave no está en la extensión de los plazos o en la baja de la tasa de interés; ni
siquiera en la magnitud de la quita. (…) La principal razón del éxito de la propuesta de
canje es la seriedad de la misma, que permitió sostenerla con firmeza y capacidad
negociadora” (“La Argentina salió del default: la aceptación al canje fue de 76,07%”, La
Nación, 3 de Marzo de 2005). Es decir, se trataba del éxito de una estrategia que, más
allá de sus precisiones financieras, indicaba la voluntad real de pago de acuerdo a las
posibilidades. A pesar de sus diferencias con el gobierno, SRA expresó su acuerdo con 218 A través de estas declaraciones del ministro de economía Lavagna (“El Tesoro volverá a colocar deuda pública”, La Nación, 18 de Marzo de 2005), se convalida la cifra de la deuda total implicada considerada más arriba (US$173,294 millones). 219 Las ofertas realizadas en dólares no tuvieron gran aceptación, pero las emitidas en pesos ajustadas por inflación resultaron una auténtica estrella: la primera emisión tuvo una demanda ocho veces mayor a la oferta. (“Fuerte demanda por el Boden 2014”, La Nación, 8 de Julio de 2005). La propuesta de 5.5% más ajuste por CER, con una inflación del 10% y un tipo de cambio nominal estable, implicaban una tasa de interés anual en dólares del 15.5%: no resulta extraño la motivación del capital financiero. En dólares se pagó un 7.99% anual.
237
el logro, pues le otorgaba “sustentabilidad al crecimiento”, al restablecer la confianza
(“Falta una política ganadera”, La Nación, 15 de Marzo de 2005).
Al garantizar la continuidad de la relación de dependencia financiera, se resolvía
la necesidad de acceso a mercados de capitales de un sector muy concentrado de la gran
burguesía:220 para AEA se lograba así “echar las bases para un acceso de las empresas
argentinas al financiamiento internacional, requisito indispensable para la concreción de
importantes inversiones productivas y para una consistente reducción del desempleo”
(“AEA: un paso ‘trascendental’”, La Nación, 3 de Marzo de 2005). Las asociaciones de
la pequeña burguesía que felicitaron el logro (CGE, APYME), reclamaron por una
extensión del crédito para sus representados. Para completar este proceso, ABA indicaría
que “superar el default es un paso absolutamente indispensable para consolidar la mejora
que tuvo la economía en estos dos últimos años. Probablemente todavía haya que
consolidar un acuerdo con el FMI” (“Las privatizadas esperan que se endurezca la
negociación”, La Nación, 2 de Marzo de 2005).
Resultan novedoso en este canje la existencia de alguna quita (aunque ésta no
tenga la magnitud espectacular que el gobierno publicitara) y que se negociara al margen
del FMI, negándose a las condicionalidades estructurales (aunque aceptando de facto las
cuantitativas, que nunca fueron un problema para el gobierno). Sin embargo, al mismo
tiempo y con el mismo paso, se evitó investigar la deuda y se dio continuidad a la lógica
de endeudamiento externo propia de la etapa neoliberal, evitando destinar recursos
valiosos a la mejora inmediata de las condiciones de vida de la población (Becerra y
Méndez, 2005; Macías Vázquez, 2009).221,222 Llamamos la atención, además, sobre el
hecho de que las tasas de interés pagadas después del canje eran equivalentes a las
220 La toma de deuda está altamente concentrada en un grupo que, según los datos oficiales desde los noventa y hasta 2005, alcanza como máximo 320 empresas (Basualdo, Nahon, & Nochteff, 2007: 211) 221 La deuda pública a Junio de 2005 es de US$126,466 millones, sin contar los US$23,381 millones aún en default. En Diciembre de 2001 la deuda pública total era de US$144,453 millones: a pesar de la “dureza” de la negociación, la deuda pública era US$5,394 millones mayor que al final de la Convertibilidad (“La deuda pública al 30 de Junio era de US$ 149.847 millones”, La Nación, 12 de Octubre de 2005). 222 Como se ve en el capítulo 3, la tasa de desocupación era aún del 12% (Gráfico 10) y el salario real promedio un 11% más bajo que en 2001 (Gráfico 16). Según cifras del INDEC, en ese semestre, el 38.9% de las personas se encontraba bajo la línea de pobreza y el 13.8% bajo la línea de indigencia. Sin profundizar otros datos (salud, educación, etc.), se puede comprobar la existencia de demandas sociales insatisfechas.
238
pagadas antes del default, en plena crisis de la Convertibilidad (ver notas al pie 200 y
213). Si, como dijera el ministro, el mercado “tenía que hablar”, la realidad es que la
reestructuración contó con una concurrencia masiva, lo que habla de que las condiciones
ofrecidas no eran tan terribles para los acreedores como se lo suele presentar (Lo Vuolo
y Seppi, 2008; Lucita, 2005).
Agrupaciones piqueteras no aliadas con el gobierno (ver sección 3 del capítulo 2)
realizaron para el primero de Mayo un acto, donde reclamaban contra el acuerdo. El
lema unificador de la convocatoria era “Por salario y por trabajo. No al pacto con el
FMI. Con Kirchner siguen el hambre y la entrega” (“Con críticas al Gobierno, se celebró
el Día del Trabajador”, La Nación, 2 de Mayo de 2005). Estas mismas agrupaciones
denunciaban la actitud pasiva de las centrales sindicales: mientras que los apoyos al
gobierno de la CGT unificada eran –como ya vimos- explícitos, la CTA comenzaba a
mostrar su división interna y quedaba inerme, sin poder tomar posición frente a ciertas
políticas.
3.3. LA AGENDA POST-CANJE Y EL PAGO AL FMI
En cierto sentido, se puede decir que el canje de 2005 fue exitoso. Como se logró
completar la reestructuración con un alto porcentaje de participación de los acreedores,
efectivamente existió una mejora en la confiabilidad del país. Así lo expresa el hecho de
que después de este canje, por primera vez en años, el sector privado ingresaría fondos
por la cuenta capital y financiera (ver gráfico 19 y sección 1 en este capítulo): expresaba
de este modo su confianza en el esquema de políticas. En este sentido, es difícil creer
que la reestructuración hubiera vulnerado alguno de los intereses básicos del capital en
su conjunto. Más allá de algún perjudicado circunstancial, la gran burguesía daba su
visto bueno a la operación mediante su expresión más sincera: la valorización de su
capital.
Durante el resto de 2005 el gobierno trató de renovar los acuerdos con el FMI,
pero esta tarea se dificultó por la demanda del organismo de presentar propuestas de
arreglo con los tenedores de bonos que quedaron fuera del canje (llamados “holdouts”),
239
algo que el gobierno no estaba dispuesto a ceder. La falta de cooperación del organismo
no generaba mayores problemas, dado que el país se encontraba en pleno crecimiento, y
el ahorro nacional resultaba suficiente (hasta ese momento) para fondear la inversión
(ver gráfico 3 del capítulo 3). EUA aún no presionaba por nuevos arreglos, pues se
encontraba embarcado en el proyecto más amplio del ALCA. Este proyecto representa el
punto culminante del neoliberalismo en el sentido de que exacerbaba las libertades del
capital, especialmente el financiero, sin contraparte para el trabajo (C. Katz, 2006). En
Noviembre se realiza la IV Cumbre de las Américas para impulsar este proyecto. Como
ya vimos en el capítulo 2 (sección 2.3), la posición del gobierno argentino era negociar
por un ALCA “light” .
Aunque esto ponía trabas al proyecto norteamericano, no lo bloqueaba de plano:
en realidad, fue la resistencia de las organizaciones sociales la que puso un alto total
(Fernández Mayo, 2007). La expresión última de esta resistencia fue realización en
paralelo de la III Cumbre de los Pueblos, que reunía representantes de todo el
continente, y cuyo leit motiv era frenar el ALCA (y por eso se la conoció como la
Contracumbre). Sólo Hugo Chávez, presidente de Venezuela, y Evo Morales, futuro
presidente de Bolivia, se hicieron presentes en esta cumbre: el gobierno argentino
apostaba sus fichas en la Cumbre que negociaba con el proyecto de EUA. La
Contracumbre, además de contradecir el proyecto del ALCA, se expresó contra el pago
de la deuda externa, lo que representa un dato muy significativo en el curso de las
negociaciones por venir en Argentina.223
La reversión en el proyecto del ALCA, alejó a Argentina de EUA y la acercó a
Venezuela. El país caribeño contribuyó a este acercamiento comprando en sucesivas
ocasiones bonos de deuda del país austral (pagando tasas de 15% anual en dólares), lo
que incrementó los resquemores con la potencia norteamericana. De hecho, EUA le
quitará el apoyo a Argentina ante el FMI por este motivo, lo que permitirá que el
organismo enfatice el sesgo de sus recomendaciones en el mismo sentido que antes:
223 El quinto punto de la declaración final de la Contracumbre afirmaba: “Hay que anular toda la deuda externa ilegítima, injusta e impagable del Sur, de manera inmediata y sin condiciones. Nos asumimos como acreedores para cobrar la deuda social, ecológica e histórica con nuestros pueblos” (“Declaración de la III Cumbre de los Pueblos ‘Es necesario y posible una integración desde y para los pueblos’,” 2006).
mayor ajuste fiscal, arreglo con los
desfavorable, y la falta de voluntad del organismo para lograr un nuevo arreglo donde
cediera parcialmente en sus demandas, el gobierno de
de cancelar la totalidad de la deuda con el organismo (“Argentina paga con sus reservas
toda la deuda al FMI: US$9,810 millones”, Clarín, 15 de Diciembre de 2005). Dos días
antes, Brasil había hecho el mismo anuncio. El FMI
como una “demostración de buena fe” (recordamos que se trata de la ambigua piedra de
toque para evaluar al país en la renegociación de la deuda en
Gráfico 20. Reservas de libre
Fuente: elaboración propia con base en BCRA
A través del decreto 1599/05 se propone el uso de las “reservas de libre
disponibilidad” para realizar pagos anticipados a los organismos multilaterales. Se
entendería por este tipo de reservas aquellas que exceden las necesarias para garantizar
el 100% de la base monetaria. Utilizando esta definición, como se puede ver en el
mayor ajuste fiscal, arreglo con los holdouts, revisión de las tarifas. Ante esta situación
desfavorable, y la falta de voluntad del organismo para lograr un nuevo arreglo donde
cediera parcialmente en sus demandas, el gobierno declarará en Diciembre la voluntad
de cancelar la totalidad de la deuda con el organismo (“Argentina paga con sus reservas
toda la deuda al FMI: US$9,810 millones”, Clarín, 15 de Diciembre de 2005). Dos días
antes, Brasil había hecho el mismo anuncio. El FMI recibió la noticia favorablemente,
como una “demostración de buena fe” (recordamos que se trata de la ambigua piedra de
toque para evaluar al país en la renegociación de la deuda en default
. Reservas de libre disponibilidad, en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en BCRA
A través del decreto 1599/05 se propone el uso de las “reservas de libre
disponibilidad” para realizar pagos anticipados a los organismos multilaterales. Se
entendería por este tipo de reservas aquellas que exceden las necesarias para garantizar
la base monetaria. Utilizando esta definición, como se puede ver en el
240
, revisión de las tarifas. Ante esta situación
desfavorable, y la falta de voluntad del organismo para lograr un nuevo arreglo donde
clarará en Diciembre la voluntad
de cancelar la totalidad de la deuda con el organismo (“Argentina paga con sus reservas
toda la deuda al FMI: US$9,810 millones”, Clarín, 15 de Diciembre de 2005). Dos días
recibió la noticia favorablemente,
como una “demostración de buena fe” (recordamos que se trata de la ambigua piedra de
default).
disponibilidad, en millones de dólares
A través del decreto 1599/05 se propone el uso de las “reservas de libre
disponibilidad” para realizar pagos anticipados a los organismos multilaterales. Se
entendería por este tipo de reservas aquellas que exceden las necesarias para garantizar
la base monetaria. Utilizando esta definición, como se puede ver en el
241
gráfico 20, cerca de US$10,000 millones de reservas resultaban de libre disponibilidad a
fines de 2005: una cifra que permitía cancelar justamente los US$9,810 millones
adeudados al FMI. En Enero de 2006 se realiza el pago (decretos 49/05 y 1601/05).
Las reacciones entre los trabajadores fueron divididas. Por un lado, la CGT
apoyó la decisión, pues ésta “reafirma nuestra soberanía política y la independencia
económica”, aunque se encargó de recordar que ya era “el turno de pagar la deuda
social” (“Moyano advierte que crecerán los reclamos salariales en 2006”, La Nación, 18
de Diciembre de 2005). La CTA, en cambio, entendió que de esta manera “se distraen
recursos que se pueden usar para el desarrollo interno”, al mismo tiempo que suponía “el
abandono definitivo de la idea de corresponsabilidad, que supone compartir costos. Acá
sólo pone una parte, que es la Argentina” (“Fuertes críticas de la oposición al Gobierno;
sólo lo respaldó la Ucedé”, La Nación, 16 de Diciembre de 2005). Las agrupaciones
piqueteras “duras” también repudiarían la decisión, organizando manifestaciones y
protestas en contra (“Protesta de Quebracho contra el pago al FMI”, La Nación, 2 de
Enero de 2006). La lectura realizada por algunas de estas agrupaciones era que “la
política económica [de Kirchner] es igual a la de Menem, (…) la diferencia es que éstos,
que se hacen los izquierdistas, para pagarle al FMI se ponen una remera del Che
Guevara” (“Castells fue aplaudido por estudiantes universitarios”, La Nación, 14 de
Marzo de 2006).
Según Torres (2006), la confrontación con el FMI tuvo más de declaraciones,
que de hechos. Las alternativas al pago eran arreglar un aplazamiento con el FMI (que
no estaba prosperando) o salirse del FMI, algo que era “negativo” por las señales que
involucraba. En palabras de Kirchner: “En ese caso la señal política hubiera resultado
negativa. El FMI está en crisis pero sigue siendo una referencia para el universo
económico. No podemos salir de allí porque queremos dar muestras de previsibilidad y
convocar a los inversores” (citado de “La vida del Presidente sin el FMI”, Clarín, 18 de
Diciembre de 2005). El organismo recibió pagos por adelantado, sin quitas ni aplazos,
en un momento en el que su rol a nivel internacional estaba en cuestión: “posiblemente,
el FMI se encuentra en el momento de mayor indefinición de sus funciones y de falta de
orientación estratégica de su historia” (Macías Vázquez, 2009: 227). Dado que existían
242
fondos disponibles, el pago se realizó sin la necesidad de un ajuste fiscal en el momento,
lo que permitió la apariencia de un pago sin esfuerzos para el Estado y el pueblo
argentino. Por estos motivos, el gobierno fue capaz de presentarlo como un logro de
autonomía nacional (Torres, 2009).
El gobierno argentino, una vez cancelada la deuda, se volvió un impulsor de
reformas en el interior del mismo (ver sección 2.3 del capítulo 2). La línea de trabajo
sería lograr un acuerdo con el Club de París, principal acreedor aún en default, por fuera
de los holdouts. La perspectiva abierta a partir de entonces puede resumirse como la
historia de los intentos de Argentina por resolver su situación financiera y la negativa de
la comunidad financiera internacional de permitirle hacerlo por fuera del FMI. El
gobierno se negó sistemáticamente (al menos por cierto tiempo) a dar salida a los
reclamos de los holdouts, mientras que éstos incrementaron su capacidad de cabildeo
sobre los gobiernos, especial pero no únicamente sobre el estadounidense, el italiano y el
japonés.
3.4. EL CLUB DE PARÍS Y LOS HOLDOUTS: NUEVOS ENSAYOS DE SALIDA DEL
DEFAULT
Las dificultades para conseguir financiamiento fresco en el mercado de capitales era un
problema para el gobierno, en la perspectiva de que la propia expansión de la actividad
económica provocaba una erosión del superávit comercial, generando un deterioro en la
disponibilidad de recursos externos (Musacchio, 2009). En aras de reducir la exposición
financiera, el gobierno interviene a fines de 2006 el INDEC.224 Básicamente, el gobierno
cambió la metodología de relevamiento del índice de precios al consumidor,
subestimando la inflación, y reduciendo de esta manera los pagos de todos los bonos
ajustados por CER (Lo Vuolo y Seppi, 2008).225 Debido a esta situación irregular, el
224 Como vimos en el anterior capítulo (sección 3.3), esta intervención también tenía la finalidad de condicionar la negociación colectiva de trabajo, aunque con menor efectividad que en relación a la deuda. 225 Para Agosto de 2008, el 42% de la deuda estaba ajustada por inflación: cada punto de inflación representaba unos US$572 millones más de deuda. Mediante la intervención del INDEC, Argentina “ahorró” hasta Agosto de 2008 unos US$20,000 millones (“Credibilidad intervenida: las claves para entender la crisis del Indec”, La Nación, 10 de Agosto de 2008).
243
gobierno ya no volvería a permitir la revisión macroeconómica anual correspondiente a
todos los socios según el artículo IV del estatuto del FMI, ocasionando mayores
dificultades en la negociación. La otra acción importante para resolver la falta de
financiamiento externo fue la colocación masiva de deuda en el propio Estado (INTA,
ANSES, ministerio del interior, AFIP, etc.)
El gobierno intentó, ante las demoras de arreglo con el Club de París, un acuerdo
bilateral con España, que poseía un tramo de deuda –proveniente del Blindaje de 2000-
que había sido pactado originalmente por fuera del Club. Aunque se logró arreglar con el
gobierno español (primero en Junio de 2006 y luego en Marzo de 2007), los gobiernos
de Japón y EUA, bajo la presión de los holdouts, evitaron que este acuerdo fuera
operativo: era necesario arreglar con todo el Club de París, y no por separado. Los
gobiernos agrupados en esta organización representan el grupo de los países acreedores
a nivel mundial, y funcionando como cartel, evitan la posibilidad de que uno de sus
gobiernos ceda ante los pedidos de un deudor común.
El gobierno realizó entonces dos grandes ofertas al Club. La primera era una
reestructuración sin quita pero con aplazo en los pagos, anunciada por primera vez en
Enero de 2007. Aunque esta propuesta no generaba mayores problemas en términos
financieros, la condición estatutaria del Club para poder negociar con un país deudor es
que éste logre un acuerdo primero con el FMI. Dado que Argentina había cancelado sus
deudas con el organismo y el gobierno no se encontraba en posición de ceder ante las
demandas del mismo, este acuerdo era casi imposible de lograr.226 Los países del Club
presionaban, además, por lograr algún arreglo con los holdouts.
El gobierno, aún con grados de libertad para cancelar deuda, insistió en sus
términos. Intentó convencer al Club de París de aceptar la auditoría de la OCDE o del
BID en lugar del FMI, sin éxito. Al mismo tiempo, apuntó a cambios en el FMI,
apoyando a Strauss Kahn para dirigir el organismo. Una vez elegido director, en
Septiembre de 2007, éste apoyó tibiamente a Argentina. Aunque se hicieron algunos
leves cambios en el FMI, la filosofía del organismo no cambió sustancialmente, como
226 “De acá que vamos a volver a hacer un acuerdo con el FMI” diría Kirchner al abrir las sesiones del Congreso en 2007 (“Los bancos piden que se acuerde con el FMI”, La Nación, 21 de Marzo de 2007).
244
tampoco lo hizo la arquitectura financiera intencional: el FMI seguiría siendo la puerta
de entrada al arreglo con cualquier agente financiero en el mundo, y continuaría por
ende expresando las necesidades de los agentes financieros de mayor poder. El sector
privado dejaría de ingresar capitales, y pasaría nuevamente a protagonizar la salida de
recursos (ver gráfico 19 en este capítulo).
El FMI, con Strauss Kahn en la dirección, bajó el nivel de sus demandas, y se
conformó con una auditoría, que el gobierno quería restringir a las variables
macroeconómicas (sin intromisión en las políticas internas). El escollo para esta salida
era que Argentina tampoco se sometía (ni sometería) a la revisión anual del artículo IV
del estatuto del FMI desde mediados de 2006, debido a las dificultades ocasionadas por
la intervención oficial del INDEC. Ante las dificultades para sortear el arreglo con el
Club de París, y a la vista de que las reservas de libre disponibilidad eran suficientes,
Cristina Fernández de Kirchner anunció en Septiembre de 2008 la segunda propuesta de
pago: la cancelación con reservas como se hizo con el FMI. Dos grandes escollos
surgieron a partir de la propuesta. Por un lado, la dificultad interna, ligada a la definición
técnica que da el decreto correspondiente para el uso de estas reservas: pago a
organismos internacionales; el Club no clasificaba como este tipo de entidades. Por otro
lado, a nivel externo, el monto a pagar en cuestión: aunque se había acordado que la
cifra era US$6,300 millones, ante el anuncio de pago adelantado, el Club anunció que en
realidad se trataban de US$7,900 millones, iniciando así una nueva demora para
negociar el monto en cuestión.
El anuncio cosechó rápidamente los apoyos de la gran burguesía. ABA se
pronunció a favor de normalizar las relaciones financieras, y en ese sentido “la decisión
debe ser interpretada como una señal muy favorable para mejorar el clima de negocios e
impulsar la inversión”. La UIA entendió que “no es solamente lo que puede implicar en
la relación internacional, sino la posibilidad de nuevos financiamientos”, es decir, el
doble efecto de mejorar las relaciones internacionales y posibilitar el acceso a nuevo
crédito. En el mismo sentido se expresó AEA en una reunión con el ministro de
economía Carlos Fernández, hablando de un paso “muy positivo”. CACom también
apoyó el anuncio, identificando la infraestructura como el principal destino de los
245
nuevos créditos, mientras que ABAPPRA señalaba la necesidad de incorporar bienes de
capital importados (las referencias de este párrafo hasta aquí provienen de “Para los
empresarios, el pago facilitará el acceso al crédito”, La Nación, 3 de Septiembre de
2008). CRA, CONINAGRO y SRA también elogiaron el anuncio, aunque esta última
cuestionó el uso de las reservas como modo de pago (“Un anuncio que dividió al
campo”, La Nación, 3 de Septiembre de 2008).
Frente al consenso dentro de la gran burguesía, los trabajadores y la pequeña
burguesía mostrarían diferentes posturas. Por ejemplo, FAA se opuso a esta decisión:
“no es para aplaudir de pie; deberían tener como prioridad la deuda interna” (“El campo
cuestionó el pago de la deuda”, La Nación, 2 de Septiembre de 2008). CAME, por su
parte, entendía que “el anuncio repercutirá favorablemente para el financiamiento
público y privado que necesita la Argentina” (“Para los empresarios, el pago facilitará el
acceso al crédito”, La Nación, 3 de Septiembre de 2008).
Por el lado de los trabajadores, la CGT oficial conducida por Moyano apoyó el
anuncio con el extraño argumento de que servía “generar la apertura de líneas de
crédito”: siendo que el crédito del que habla sólo está disponible para una pequeña
fracción de empresas, se puede interpretar que esto constituiría un beneficio para sus
representados en relación a la continuidad de la acumulación y su efecto sobre el empleo
(“Moyano y Barrionuevo, enfrentados por el pago de la deuda”, La Nación, 2 de
Septiembre de 2008).227 La oposición interna de la CGT, con Barrionuevo a la cabeza,
criticaría el arreglo, argumentando que “la Argentina tiene prioridades con sus
habitantes antes que con un acreedor externo”.228 Al igual que la CTA, criticaría el uso
de estos recursos para el pago de la deuda en lugar de destinarlos al pago de jubilaciones
(cuya legislación se encontraba en ese momento en discusión en el Congreso). La CTA
iría más lejos, afirmando que “El Gobierno ha perdido la brújula. (…) Esta deuda debió
haber sido investigada antes que pagada” (“Economistas elogian la señal, pero advierten
227 Aunque para interpretar el sentido de esta declaración no puede desestimarse el apoyo mutuo brindado entre el gobierno y Moyano a través de los años, lo cierto es que para la fecha de esta declaración ya se habían producido algunos cortocircuitos en esta relación (ver sección 3 del capítulo 2). 228 No puede desestimarse en la interpretación de estas posturas la puja de poder dentro de la CGT, más allá de cualquier efecto real diferenciado. Barrionuevo fue un conocido por sus vínculos con las reformas estructurales de los noventa, difícilmente pueda encuadrárselo como un crítico del modelo de endeudamiento.
246
sobre el pago con fondos del Central”, La Nación, 2 de Septiembre de 2008). Se
criticaba el origen espurio de la deuda, contraída por la dictadura militar y renovada
sucesivamente mediante mecanismos legales cuestionables. Este sería el eje de la crítica
de las agrupaciones piqueteras “duras”.
En el mismo mes de Septiembre de 2008, tres grandes bancos internacionales
(Barclays, Citigroup y Deutsche Bank) le acercan a la presidenta una propuesta para
reabrir el canje de 2005. Se trataba, al igual que en el Megacanje de 2001, de entidades
acreedoras que propiciaban una reestructuración. Estarían aceptando una quita de 65%,
mayor a la de 2005, aunque, como aquella vez, la quita sólo aplicaba al principal, con
reconocimiento total de los intereses. Cristina Fernández anuncia la decisión ese mes:
con el acuerdo de estos bancos, el nuevo canje tendría una aceptación mínima
garantizada del 33%. El presidente de la Bolsa de Comercio, Adelmo Gabbi, afirmaría
que “la reapertura del canje significa un paso importante porque sirve para generar
mayor confianza en la economía argentina y también porque el Gobierno recibió la
propuesta para hacerlo de parte de tres bancos extranjeros” (“Apoyo casi unánime de
analistas y empresarios”, La Nación, 23 de Septiembre de 2008). Expresaría así la
posición de la gran burguesía.
Sin embargo, ese mismo mes la crisis mundial se hace explícita: se anuncia la
quiebra de Lehman Brothers, uno de los “gigantes” financieros del mundo. El gobierno
argentino, que había anunciado el pago al Club de París y a los holdouts con el
argumento de volver a obtener financiamiento externo, encontraba en el estallido de la
crisis el anuncio de que no iba a ser tan fácil volver a endeudarse. Ambos anuncios
sufren contratiempos. El pago al Club de París no se hará efectivo hasta el momento de
escribir esta tesis, mientras que la oferta a los holdouts sí logrará efectivizarse a
mediados de 2010. Es importante señalar que no se trató de un nuevo canje, sino de la
reapertura del antiguo canje de 2005, bajo condiciones semejantes, que permitieron a los
acreedores litigiosos obtener los mismos derechos que aquellos que ingresaron al canje
en el momento original: sin tomar el riesgo, aceptaron una propuesta vieja, y obtuvieron
pagos en efectivo (Lozano, 2010).
247
Hasta el momento final del período bajo estudio en esta tesis (2008), Argentina,
habiendo realizado pagos y ofertas de diverso tipo, no había logrado acceder fluidamente
al mercado financiero: no había salido definitivamente del default. Irónicamente, esta
situación hizo que Argentina no resultara damnificada por la crisis internacional a través
la vía financiera: al no haber participado del endeudamiento previo, no fue afectada por
su ruptura (Balazote y Piccinini, 2010).
Asimismo, en aras de realizar las ofertas, comprometió severamente sus recursos,
dando continuidad a la lógica de endeudamiento de la etapa neoliberal. La deuda nueva
que logró colocar continuó pagando tasas muy elevadas, comparables a las pagadas
antes del default (la oferta realizada a los holdouts a fines de 2008 prometía una tasa de
interés del 12.44% anual en dólares). La deuda externa argentina continuó creciendo, y
se encuentra por encima de los niveles previos a la crisis. Y sin embargo, no se dejó de
intentar volver a los mercados financieros internacionales, buscando la manera de
cumplir los requisitos que sus representantes exigían. Esto pone en duda que la
estrategia de los gobiernos nacionales haya sido, como proclaman, de
“desendeudamiento” en aras de ganar “autonomía”.229 Finalmente, al no investigar
ningún tramo de la deuda, se convalidó nuevamente, a través de las reestructuraciones,
una obligación de dudosa legalidad.
Si el gobierno no se beneficiaba, al tener que seguir comprometiendo pagos sin
acceder a nuevo financiamiento, ¿por qué continuó con esta política? La sección
siguiente resume los intereses y las posturas de las distintas asociaciones en relación a
esta política.
229 El objetivo de la política de “desendeudamiento”, como la llamó el gobierno, se encuentra explícitamente mencionado en el decreto 1601/2005 de cancelación de la deuda con el FMI o el decreto 1394/08 (finalmente no aplicado) de cancelación con el Club de París. Torres (2009) define la política exterior de Cristina Fernández como pragmática: más allá del discurso de confrontación, se aprovechó cada oportunidad para intentar normalizar las relaciones exteriores, especialmente en el plano financiero.
248
4. “E S UNA PROPUESTA REALISTA”: POSTURAS E INTERESES DE LOS DISTINTOS
GRUPOS SOCIALES
Según vimos en las secciones anteriores, los distintos gobiernos se esforzaron una y otra
vez por lograr, en diferentes términos, nuevas reestructuraciones de la deuda externa. En
ningún momento se cuestionó la lógica de la deuda (ver sección 1.1 del capítulo 2). Los
gobiernos posteriores al default presentaron cada negociación como un logro de la
autonomía nacional, negociando relativamente al margen del FMI, y logrando alguna
quita –más o menos importante- en una de las reestructuraciones (sección 3.2 de este
capítulo). La dureza con la que el organismo negoció con el país (y a la que los
sucesivos gobiernos argentinos respondieron de igual grado), según vimos, parece tener
relación con la falta de definiciones sobre el rol del propio organismo. La magnitud de la
cesación de pagos argentina fue tal que puso en cuestión la arquitectura financiera
mundial: se trataba del fracaso del alumno prodigio.230
Los intentos de Argentina de volver a ser miembro pleno de la comunidad
financiera internacional no pueden sólo obedecer a una lógica ciega que no se rinde ante
las pruebas. Incluso, es fácil acordar que los gobiernos post-default mantuvieron una
retórica encendida de denuncia del capital financiero en general, y sus representantes
locales (los gobiernos de la Convertibilidad) y externos (los organismos multilaterales).
Es decir, aparentemente no se trataría de un problema ideológico, imputación que sí es
plausible para los gobiernos de la Convertibilidad.
La magnitud del default argentino y la falta de respuestas de los organismos
internacionales, así como las presiones a las que éstos estaban sometidos, ocasionó gran
parte de las desavenencias en plano internacional. La voluntad de renegociar por parte
de los gobiernos argentinos, de no romper con la comunidad financiera internacional, se
mantuvo incluso ante la seguidilla interminable de negativas. La pregunta, por eso
mismo, es quiénes presionaron por dar continuidad a la lógica de las renegociaciones.
Ya hemos analizado a lo largo del capítulo las demandas y posturas de los distintos
grupos sociales a través de sus cámaras representativas. Intentamos aquí una síntesis.
230 No se desestima la importancia del resto de las crisis de fines de los noventa y principios del siglo XXI, que forman el cuadro de bancarrota del proyecto neoliberal en los países no centrales.
249
A diferencia de lo ocurrido con el análisis de la política de TCRA del capítulo
anterior, sorprende encontrar que la postura en relación a las reestructuraciones de la
deuda externa post-default parece cosechar el apoyo unánime entre las cámaras
empresariales. Ésta no era la situación previa al default, cuando la pequeña y mediana
burguesía no veía con malos ojos la cesación de pagos, es decir, se expresaba contra las
reestructuraciones. Lo mismo ocurría con algunas fracciones de la gran burguesía, que lo
harían explícito a fines de 2001: el Grupo Productivo junto a ABAPPRA. Los más
férreos defensores de las reestructuraciones en la etapa de crisis de la Convertibilidad
eran SRA, CACom, ABA, ADESPA, es decir, los mismos sectores de la gran burguesía
que defendían la permanencia de la Convertibilidad (ver sección 2 del capítulo 4). Los
trabajadores, salvo la cuestionada dirección de la CGT, expresaban un abierto repudio
por estas reestructuraciones.
Más allá de las especificaciones técnicas de cada caso, que pudieran generar
alguna discrepancia de forma, las asociaciones de la burguesía apoyaron
sistemáticamente cada una de las reestructuraciones de la deuda post-default. Este tipo
de consensos veloces, de los que acertadamente sospecha Lindblom (1999), parece
indicar la existencia de cierta convergencia ideológica sobre ciertos puntos básicos de
regulación del capitalismo: ante todo, evitar la ruptura de contratos tanto como aquellas
políticas que impliquen retraer la inserción en el mercado (mundial). Es decir, se trató de
una defensa del “acuerdo fundamental” (ver sección 2.3 del capítulo 1).
Es posible pensar que ésta es la base de presión que impulsó a los sucesivos
gobiernos a buscar normalizar la deuda. Cuando el gobierno tenía la oportunidad de
patear efectivamente el tablero (¿qué había para perder?), eligió discutir la posición de
las fichas, tal como la gran burguesía deseaba. Según propusimos en el capítulo 1
(sección 2.2), esta situación puede entenderse como un caso de lo que Lukes (2007)
llama la tercera dimensión del poder: contra sus propios intereses, el gobierno eligió
discutir cuánto pagar, en lugar de poner en cuestión la necesidad misma de pagar.231
231 Podríamos debatir largamente sobre las intenciones reales o no del gobierno en cuanto a la definición de su interés en no pagar la deuda. Nos restringimos aquí presentar como real su intención de desafiar los intereses del capital financiero y el patrón de acumulación que este sector protagoniza (neoliberal).
250
Es necesario remarcar que existen casos que se salen de esta regla, pues tuvieron
posturas que cambiaron en el tiempo: se trata de FAA, FAN, CGE y APYME,
representantes de pequeños y medianos empresarios. Todas ellas se reunieron en una
mesa de empresarios PyME a fines de 2001, reclamando que el gobierno de De la Rúa
las tuviera presentes cuando llamaba a una concertación nacional, y sólo negociaba con
las asociaciones de la gran burguesía. Asimismo, durante la larga crisis de la
Convertibilidad, estas entidades criticaron al modelo económico y su lógica de ajuste, al
representar a las principales afectadas entre las fracciones empresarias. Incluso esto las
llevó (salvo a CGE) a converger con las asociaciones de trabajadores en diversas
marchas y reclamos.232
Luego del default, y en un contexto donde la actividad se reanimaba, estas
asociaciones redujeron el nivel de confrontación con los nuevos gobiernos, avalando
abiertamente algunas de las reestructuraciones de deuda. Podría decirse incluso que,
salvo FAA y CAME, perderían espacio en la escena pública (aunque tuvieron algunas
participaciones en acciones destinadas a evitar aumentos en las tarifas de servicios
públicos). FAA focalizaría sus reclamos por resolver la situación de severo
endeudamiento de sus representados y luego en las retenciones a las exportaciones, que
terminarían por acercarla al resto de las asociaciones del agro. CAME ocuparía un lugar
de permanente e irrestricto apoyo al gobierno en este tema.
Pero, volviendo a los casos polares, el rechazo sistemático provino de las
distintas fracciones de trabajadores. Los grupos piqueteros (al menos los “duros”) y la
CTA se opusieron una vez tras otra a las reestructuraciones de deuda, alegando la
ilegitimidad e ilegalidad de la deuda, así como la exacción de recursos que significaba,
vulnerando las posibilidades de una política social, de empleo y de ingresos más
progresiva. Estas organizaciones fueron responsables de las consultas populares contra
el pago de la deuda, de la III Cumbre de los Pueblos, y de las reiteradas manifestaciones
contra los organismos multilaterales y sus programas. Por esto mismo es que entre sus
Naturalmente, este supuesto es discutible, pero, en caso de no ser aceptado, sólo acrecentaría el poder estructural del capital. 232 FAA se niega incluso a formar una alianza con SRA en Agosto de 2001 porque esta última reclamaba reprimir la protesta social (“Un sector del campo, en contra del modelo”, La Nación, 29 de Agosto de 2001).
251
representados se encuentran la mayor parte de los asesinados y mutilados por represión
(especialmente en la Convertibilidad y con el gobierno de Duhalde), y de los procesados
judicialmente por causas políticas (con los gobiernos de Kirchner y Fernández). Por
estos motivos, además del no pago de la deuda y de las mejoras en la política social y de
ingresos, sus principales demandas eran el desprocesamiento de los militantes sociales y
el castigo a los represores.
Es necesario mencionar aquí que los gobiernos posteriores al default, montados
sobre la recuperación económica y de la mano de la ampliación de la cobertura de la
política social, jugaron a dividir a los sectores de trabajadores, especialmente los
piqueteros (ver sección 3 del capítulo 2). La CGT, por su parte, tuvo un rol ambivalente
al respecto de la deuda. Durante la Convertibilidad, el ala oficial (Daer) apoyó al
gobierno en las reestructuraciones, interpretándolas incluso como enfrentamientos con el
capital financiero. Moyano, oposición en ese momento, denunciaba la deuda como
ilegítima y como parte del conjunto de políticas neoliberales, exigiendo su investigación.
La declaración de default por Rodríguez Saá produjo el acercamiento entre ambas
fracciones, que apoyaron de modo entusiasta al breve presidente (“Daer y Moyano se
entrevistaron con Rodríguez Saá”, La Nación, 23 de Diciembre de 2001). Un nuevo
alejamiento se produce con la presidencia de Duhalde, cuando Moyano no lo apoya
porque interpreta el acuerdo con los gobernadores como una subordinación a las
demandas del FMI.
Con la llegada de Kirchner al gobierno, el apoyo a las reestructuraciones pasa a
ser total. Se planteaban los pagos (o las promesas de pago) de deuda externa como una
etapa a resolver, para poder luego resolver la “deuda social”. A la vista de las mejoras de
empleo y salariales obtenidas hasta esas fechas, la CGT abonaba a la interpretación
oficial de que estas reestructuraciones parecían no tener costo en términos de ajuste. Esta
posición sería la de la CGT, hasta que en Julio de 2008 se vuelve a producir una fractura,
donde Barrionuevo pasa a criticar las reestructuraciones con los mismos argumentos que
antes utilizaba Moyano. Todo parece indicar que, más que una convicción ideológica de
estos dirigentes, se trataba ante todo de una disputa de poder al interior de la central, en
sucesivos intentos por captar la representación mayoritaria de los trabajadores.
252
Resulta interesante pensar los diferentes posicionamientos de la CGT y la CTA
en relación a este problema, más allá de las disputas internas por la representación. Los
trabajadores de conjunto no se beneficiaban por una normalización del acceso al
financiamiento externo, y de hecho, incluso aunque no fuera percibido en la forma de un
ajuste actual, implicaba la exacción de recursos que potencialmente podían destinarse a
la política social, de empleo, de ingresos o incluso a la inversión pública (todos estos
argumentos fueron esgrimidos por las propias centrales). Sin embargo, es posible pensar
que las ambivalencias de la CGT tienen alguna relación con la base de trabajadores que
representan, que son mayoritariamente empleados en empresas privadas (a diferencia de
la CTA que representa mayoritariamente estatales, pero también trabajadores informales
e incluso desocupados). El hecho de que las empresas donde los trabajadores de la CGT
se empleaban pudieran aprovechar el acceso al financiamiento, permitía pensar que la
reestructuración de la deuda permitiría sostener el proceso de expansión de la actividad y
el empleo. Esta ambigüedad no parece presentarse para la CTA.
Como dijimos más arriba, el resto de las fracciones empresarias apoyaron
sistemáticamente las reestructuraciones. Más allá del mencionado consenso ideológico,
llama la atención este apoyo, pues los beneficios de estas reestructuraciones no se
reparten homogéneamente entre toda la burguesía. De hecho, sólo la gran burguesía
tiene acceso real al mercado financiero internacional, pues la toma de deuda está
altamente concentrada (Basualdo, Nahon, y Nochteff, 2007). Parte de este mismo
conjunto, y especialmente las fracciones financieras de la gran burguesía, eran además
tenedores de bonos públicos, por lo que la revalorización de estos títulos implicaba
ganancias de capital. Es decir, la gran burguesía, de conjunto, sí tenía perspectivas de
beneficios concretos por alentar las reestructuraciones, a diferencia de otras fracciones
de la burguesía.
A partir del canje de 2005 y el pago al FMI a principios de 2006, cuando se
combinan además el agotamiento de la capacidad instalada ociosa y se estabiliza la
inversión agregada, el sector financiero es el que pasa a liderar el crecimiento (de allí
hasta 2008 crecerá un 70% contra un 24% promedio en el resto de los sectores). Es
253
decir, el reordenamiento del clima de negocios y la continuidad de la acumulación eran
buenas noticias para este sector, constituyéndolo un ganador directo de esta política.
En un sentido semejante, debe señalarse el elevado peso de la deuda, que incluso
después de las reestructuraciones pesa tanto como durante la Convertibilidad (sección 1
de este capítulo). La nueva deuda pública tenía un muy elevado rendimiento, lo que
ofrecía la posibilidad de valorizar capital mediante su aplicación financiera, a tasas más
redituables que su aplicación productiva. Finalmente, este rendimiento financiero, con el
tipo de cambio estable (sección 3.3 del capítulo 4), permitía aprovechar el alto beneficio
en dólares de las inversiones domésticas, aunque éstas no rindieran positivamente en
pesos debido a la inflación. Por todos estos motivos, creemos que la lógica de
valorización financiera propia de la etapa neoliberal no ha visto una fuerte ruptura (Lo
Vuolo y Seppi, 2008).
La normalización de las relaciones internacionales, en tanto “clima de negocios”,
sí ofrecerá ciertas ventajas al conjunto de la burguesía. Toda vez que la actividad de la
empresa capitalista implica la aplicación de recursos bajo la expectativa de poder
realizar el producto final en un valor mayor, obteniendo una ganancia, requiere de cierta
previsibilidad que permita el cálculo probabilístico de los rendimientos futuros.233 La
demanda de un clima de negocios propicio no es una perogrullada: se trata de uno de los
reclamos más difundidos entre los empresarios, que se verá amplificado a partir de la
lógica política pragmática de Kirchner y Fernández, que significa ciertas imprecisiones
respecto del futuro. Todas las asociaciones empresariales de la gran burguesía
reclamaron una y otra vez por “reconstruir la confianza” y establecer “reglas claras”,
formando así un horizonte de previsibilidad. Las reestructuraciones de la deuda, en tanto
gestos “de buena fe” e intentos por reparar la ruptura de contratos, era interpretada como
una señal positiva en este sentido.
La demanda más difundida entre la burguesía era la de superávit fiscal. Las
reestructuraciones, basadas en promesas de superávit fiscal primario (antes de pago de
233 La figura del capitalista como aquel que toma riesgos forma parte de una idealización ideológica. La lógica de las reformas laborales durante los noventa, por ejemplo, consistían en gran medida en trasladar a los trabajadores todo el riesgo de la actividad (Goldin, 2007).
254
intereses), resultaban apropiadas en tanto ataban al Estado a una proyección de ingresos
y gastos. Además, en la medida en que se prorrateaban los pagos, se distribuía la carga
impositiva necesaria para lograr los mismos. Por estos motivos, las reestructuraciones de
la deuda se condecían con las demandas del conjunto de la burguesía. Sin embargo,
existe una diferencia relevante en torno a esta demanda: mientras que todas las
asociaciones reclamaban la reducción de impuestos, no todas lo hacían por una
reducción del gasto. Las asociaciones que reclamaban la reducción del gasto entendían
que de esa forma se podía bregar por mayores recortes de impuestos, y por esto lo
impulsaban, aún cuando el aumento del gasto no necesariamente las perjudicara (por
ejemplo, SRA y CACom).
En cambio, las asociaciones ligadas a la pequeña y mediana burguesía,
dependientes de la demanda interna, no insistían con la reducción del gasto público.
Tampoco lo hacían la UIA y CACons, dependientes ambas –al menos parcialmente- de
la demanda interna y de los proyectos de inversión pública. Finalmente, ABAPPRA y
ADEBA, la banca de propiedad nacional, cuyo mercado es también básicamente interno,
tampoco insistían con la reducción del gasto público. En la medida en que la
reestructuración de deuda extendía los plazos de pago (o era realizada con “ahorro”
previo en forma de reservas), permitía sostener en nivel de gasto del Estado, por lo que
estas asociaciones encontraban un nuevo argumento para apoyar los canjes. Incluso más,
esta anuencia con el aumento del gasto representaba un punto de acercamiento con los
sectores de trabajadores, que reclamaban por mejoras de empleo e ingresos. La CGT,
por ejemplo, se encontraría apoyando las demandas del Grupo Productivo en repetidas
oportunidades desde fines de 2001.
El Grupo Productivo constituye una alianza muy importante de las fracciones
capitalistas, cuyo rol fue central en la salida de la Convertibilidad. Más allá de la
demanda de devaluación (que llegó a sugerir la ruptura de la alianza por el desacuerdo
de CRA), uno de sus pedidos centrales era la moratoria unilateral de la deuda por un
año. Quizás parezca un reclamo extraño entre la burguesía, especialmente la más
concentrada, pero se trataba de una declaración abierta de dependencia: el capital
nacional era incapaz de competir con el extranjero, y la única forma que encontraba para
255
hacerlo era por la vía de ganar competitividad devaluando las condiciones de vida de la
población, y exigiendo la protección de un rescate al Estado (pesificación de deudas y
moratoria externa). Mejora de competitividad y resguardo del patrimonio era la ecuación
del Grupo Productivo.
Una vez logrado esto, la gran burguesía intentó reacomodar sus alianzas. AEA
expresaba esto. La gran burguesía esperaba una rápida reestructuración de la deuda, e
incluso se mencionó la posibilidad de una negociación conjunta de la deuda privada y
pública. Para el momento en que se lanza el canje de Buenos Aires, la mayoría de las
grandes empresas había reestructurado sus deudas, y ya no requería del auxilio del
Estado.
La idea más generalizada que justificó el apoyo entre las asociaciones
empresarias fue la de que las propuestas realizadas eran lo que se podía pagar: se trataba
de negociaciones responsables y de buena fe, donde no se prometía aquello que no se
podía cumplir. En cada ocasión que fuera necesario, las cámaras empresariales
expresaron su apoyo al gobierno en este respecto, incluso cuando la negociación sufría
algún revés, como ocurrió, por ejemplo, a fines de 2003 ante el rechazo externo a la
propuesta de Dubai. Esta idea general resume los intereses de la burguesía en la
reestructuración: no se hablaba de no pago (como se reclamaba en la calle), ni se
imponían condiciones que fueran intolerables para los acreedores, no se hacían promesas
irreales (evitando futuros conflictos), ni se dejaba de intentar lograr un acuerdo que
normalizara el clima de negocios.
AEA y la Bolsa de Comercio expresaron la ambivalencia central que les
ocasionaban las reestructuraciones con quita y aplazamiento de pagos: como tenedores
de bonos, les implicaba al mismo tiempo un recorte de sus derechos y una revalorización
de capital (los títulos ganaban valor una vez canjeados), como empresarios, les mejoraba
el panorama por completo. Se inclinaron por fomentar esta segunda cuestión. Entre los
temas que más se resaltaban como problemas en torno a las reestructuraciones eran la
falta de un plan claro. Aunque quizás el punto que más resquemores provocara en
relación a estas reestructuraciones haya sido la marginación del FMI de los procesos.
ADESPA fue la asociación que formuló con más claridad este problema, porque perder
256
la presión del FMI significaba abandonar su pretensión de renegociar las tarifas de los
servicios.
Matriz 3 . Coalición político-económica de la política de desendeudamiento
Efecto “real” de la política: cambio en la situación del
grupo respecto de la distribución de ingresos y riqueza
Mejora Empeora No es claro
Expresión
pública del
grupo en
relación a
la política
A favor
AEA, ABA,
ABAPPRA,
ADEBA, Bolsa,
CACons, CACom,
UIA, CRA, SRA,
ADESPA
CAME ,
CONINAGRO,
FAA, FAN,
CGE, APYME
En contra CTA,
Piqueteros
No se
expresa/ no es
claro
CGT
Fuente: elaboración propia con base en prensa.
La matriz 3 resume, entonces, la coalición político-económica de esta política
(sección 3.2 del capítulo 1). Según se puede ver, participan de esta coalición muchas
más fracciones del capital, respecto de la política de TCRA: aquel conjunto resultaba
más restringido. Como ya explicamos en esta sección, es posible interpretar el apoyo
generalizado de las organizaciones del capital a esta política como un resguardo del
acuerdo fundamental, como el límite último que no estaban dispuestos a negociar, más
allá de beneficios directos de la política en cuestión. Para la distribución en la matriz 3,
257
consideramos los efectos “reales” (mejoras patrimoniales u aprovechamiento de
opciones rentables, rehabilitación del crédito externo, impulso a la actividad sectorial), y
no este efecto positivo de preservación de la estructura normativa de la sociedad, que es
prácticamente imposible de cuantificar.
El conjunto de asociaciones ubicadas en la intersección entre impulsar la política
y recibir sus beneficios forma la coalición político-económica de este caso. El apoyo fue
largamente desarrollado en este capítulo, pero –como ya señalamos- otras asociaciones
de la burguesía también impulsaron la política, debido a la defensa de lo que señalamos
como acuerdo fundamental. Sin embargo, sólo las fracciones de la gran burguesía
(ubicadas como la coalición gobernante) son las que aprovechan los efectos de esta
política: porque son éstas quienes pueden aprovechar del acceso externo a capitales,
además de permitirles en muchos casos aprovechar la revalorización de los títulos de
deuda a partir de las reestructuraciones. De hecho, estos segmentos son los que mejor
aprovecharon la normalización de las operaciones financieras, a partir de la compra de
títulos (especialmente los públicos) para valorizar su capital.234
Tenemos ya, pues, dos matrices que analizan tanto los impulsos como los efectos
de sendas políticas, analizados en función de los diferentes grupos sociales definidos.
Junto con los resultados de los cambios en el patrón de acumulación señalados en el
capítulo 3, estamos en condiciones de evaluar la etapa de conjunto. Esta tarea se realiza
en las conclusiones.
234 Es una tendencia no trivial de la etapa la creciente inclinación de las grandes empresas no financieras a destinar recursos a aplicaciones financieras no relacionadas con su operatoria productiva (Pérez Artica, 2009), que también ha sido tematizada como reticencia inversora (Azpiazu & Manzanelli, 2011; Manzanelli, 2011). Por una discusión teórica, ver Pérez Artica (2011).
258
CONCLUSIONES
Tal como se planteó en la introducción, la presente tesis tiene por intención contribuir a
un debate en torno a los cambios en el patrón de acumulación en Argentina en el período
que va de 1998 a 2008, y relacionarlo con las demandas e intereses de los grupos
sociales. La intuición que guía la investigación, tal como se desarrolló al comienzo de la
misma, es que no es posible comprender este proceso desde una perspectiva que cercene
los aportes de las diferentes disciplinas de las ciencias sociales. Esta preocupación guío
las definiciones del marco teórico, que buscó integrar diferentes contribuciones.
Así, según la revisión de literatura, entendimos que las principales
contradicciones del patrón de acumulación argentino se establecen en relación a dos
dimensiones particulares: la necesidad de impulsar al alza la tasa de ganancia
(restricción interna) y la de mantener el superávit de la balanza de pagos (restricción
externa). La creciente presión de ambas restricciones a fines de los noventa llevó a la
crisis de la Convertibilidad, como el resultado combinado de condiciones externas
adversas y la lógica propia del esquema de políticas desplegado a lo largo de la década.
Por lo mismo, la salida de la crisis no fue un evento espurio, sino la modificación de las
características de ambos órdenes: el externo y el de las políticas. Los cambios en el
primer orden no responden a una acción deliberada de ningún agente económico o
político de Argentina, y por ende constituyen el contexto de fondo de los cambios
producidos, el entorno no controlado, pero que compone el marco de oportunidades y
limitaciones para el segundo orden.
Justamente, las acciones deliberadas tomadas por agentes significativos ha sido la
materia de interés de esta investigación. Concretamente, la toma de decisiones sobre
políticas públicas desde el gobierno fue la respuesta a estas restricciones, en la forma de
un cambio en la administración del tipo de cambio (política de TCRA) y la declaración
de cesación de pagos y las posteriores reestructuraciones (política de
desendeudamiento). De esta manera, la acción del gobierno favoreció un cambio en las
decisiones de los capitalistas, al facilitarles oportunidades de inversión (espacios donde
259
valorizar su capital) tanto como el acceso a fondos invertibles (recursos disponibles).
Estos cambios de políticas efectivamente indujeron a un relanzamiento de la
acumulación de capital.
Como ya discutimos, esto no es prueba de un cambio en el patrón de
acumulación, pues bien puede comprenderse dentro de la lógica de los ciclos
económico-políticos. Por supuesto, ambos fenómenos pueden coincidir en un mismo
momento, y quizás la distancia histórica sea la vara que permita distinguir con precisión
lo ocurrido. Por lo pronto, a la luz de la evaluación de las distintas dimensiones
definidas, no podemos confirmar la existencia de un cambio estructural: pueden verse
importantes continuidades respecto de la inserción externa del país, de la concentración,
extranjerización y desequilibrio de la estructura productiva, su orientación sectorial, la
distribución de excedentes, y el bajo ritmo de crecimiento de la productividad. Esto no
significa aseverar que nada ha cambiado: más bien señalar que el sentido y la magnitud
de los cambios se miden de acuerdo a la temporalidad (periodización) que se elija.
Así, el gobierno y ciertos autores, tienden a elegir el piso de la crisis para
establecer comparación y así exaltar los resultados positivos del proceso. Esto
significaría, justamente, realizar la comparación en relación al ciclo económico y no al
patrón de acumulación. Pero incluso con este parámetro de referencia, el cotejo debería
hacerse con una fase equivalente, es decir, de expansión. Este ejercicio limita
nuevamente los alcances de los cambios observados en el período bajo estudio: la mayor
parte de la expansión de la industria y la construcción, y los niveles de empleo a ella
asociados, respondieron principalmente a la salida de la crisis. Se pueden señalar dos
novedades, cuya relevancia en el cambio del patrón de acumulación deberá evaluarse a
la luz de los años siguientes. La primera es la suspensión de la tendencia a la expulsión
de trabajadores, así como de la pequeña y mediana burguesía, de la expansión de la
actividad. Esto produjo algunas mejoras distributivas respecto del piso de la crisis, pero
que no alteraron los estándares de la etapa, y que, de hecho, se han detenido a partir de
ese punto (aproximadamente, 2006). La segunda novedad, menor en relevancia, es que,
una vez superados los niveles pre-crisis, la mayor parte de los sectores de actividad ha
260
acompañado la expansión, aunque ésta ha sido liderada por el mismo sector que en
ciclos previos: el financiero.
Ahora bien, según establecimos, los cambios en la política económica no son una
decisión tomada por el gobierno de modo aislado, ni siquiera un efecto exclusivo de la
elección de votantes. Junto a este circuito de representación poliárquico electoral, se
erige a lo largo de toda la sociedad un circuito corporativo, que expresa demandas e
intereses particulares, que buscan ser refrendados a nivel general. Los grupos sociales
que consideramos en esta investigación fueron definidos intentando dar cuenta de la
desigual distribución de poder y lograr una asociación no aleatoria entre los actores y los
conflictos ligados al patrón de acumulación. La distinción de clases sociales nos sirvió
de base para especificar estos grupos, pero era insuficiente para hacer operativa la
disputa por las políticas particulares aquí evaluadas: por esto se recurrió al estudio de las
asociaciones representativas, analizando sus demandas y posturas sobre aquellas.
El examen pormenorizado de las disputas de intereses y demandas relativos a las
dos políticas definidas permitió puntualizar los grupos sociales que las impulsaron y
aquellos que se beneficiaron. Quizás sea interesante insistir en que la investigación fue
capaz de explicar la emergencia de las nuevas políticas a partir de las presiones sociales,
en lugar de enfatizar la racionalidad de “modelos” preestablecidos por algún agente
externo a esta conflictividad interna a la sociedad. De la conjunción de ambas
dimensiones para las dos políticas, podemos establecer la coalición gobernante asociada
a los cambios en el patrón de acumulación durante el período bajo estudio. La
comparación de las matrices 2 y 3, nos indica que las asociaciones impulsoras de ambas
políticas y beneficiadas por las mismas son la UIA, CACons, ABAPPRA y ADEBA; es
decir, la gran burguesía industrial, de la construcción, y los bancos públicos y privados
nacionales. Este resultado, congruente con los hallazgos relativos al patrón de
acumulación evaluado en su conjunto, indica que:
i. La coalición gobernante no incluye a sectores de la pequeña y mediana burguesía
ni a sectores de trabajadores, sino que está compuesta por fracciones de la gran
burguesía;
261
ii. Dentro de las fracciones de la coalición gobernante, vale la pena llamar la
atención sobre la presencia del capital financiero, en su fracción nacional
(privada y pública);
Llamamos la atención sobre este punto porque la prédica del gobierno, y
posiblemente fuente parcial de su legitimidad, provienen de la crítica pública a esta
fracción del capital. Como señalamos antes, existen varios indicadores de que la
valorización financiera como expresión del patrón de acumulación dista de haber sido
desplazada. Debe llamarse la atención, no obstante, sobre el hecho de que sí se produce
un cambio de las fracciones del gran capital financiero, ganando participación un sector
nacional.
iii. Existe entonces un cambio respecto de las fracciones de la gran burguesía
prevalecientes en la última fase de la Convertibilidad: la banca extranjera, el
comercio y la gran burguesía agraria (SRA) han sido relativamente desplazadas;
Es decir, durante el período estudiado se puede notar un desplazamiento de una fracción
de la gran burguesía por otra. Si bien señalamos una coalición más o menos estable a
partir de la consolidación de la nueva orientación de las políticas (luego de la
devaluación y el default), no podemos omitir el proceso de cambio respecto de la fase
inmediata anterior. Esto es importante de señalar: no se trata de una coalición constituida
y monolítica que cual bloque se sostiene en el tiempo y logra todos sus cometidos; se
trata más bien de un proceso político-económico de fortalecimiento de ciertos grupos (y
debilitamiento de otros), que pueden alentar el cumplimiento de sus demandas e
intereses. Como insistimos desde el principio de esta investigación, el despliegue del
patrón de acumulación genera tensiones y contradicciones que modifican las
posibilidades de ulteriores expansiones de aquel: los grupos sociales involucrados en la
acumulación expresan estas dificultades en la forma de demandas concretas. El mismo
desarrollo de un programa de políticas explicita tarde o temprano sus propias
limitaciones. En todo caso, para poder persistir como coalición gobernante, los mismos
grupos deben readecuar sus demandas. En caso de no hacerlo, corren el riesgo de ser
desplazados.
262
iv. En este mismo sentido, otra parte de la gran burguesía agraria (CRA) tuvo una
postura más ambigua respecto de las políticas, al igual que la representación de
la gran burguesía de conjunto (AEA), lo que indica su participación parcial en la
coalición gobernante.
Los dos últimos puntos no indican que estas fracciones se hayan visto
perjudicadas, sino más bien que hubieran preferido otro esquema de políticas para ser
beneficiados. Sus dudas o directa oposición a las políticas aplicadas revelan una
evaluación propia de las mismas: sería contradictorio con lo expresado en esta tesis
asumir que las organizaciones de estas fracciones de clase estén abiertamente
equivocadas, máxime cuando no se detectaron severos problemas de representatividad
en ninguna de ellas. Sea por interacciones con otros objetivos (políticos, ideológicos,
etc.), por cuestiones de estrategia, de información deficiente o incapacidad para formular
un programa alternativo, estas fracciones no apoyaron de modo consistente las políticas
aplicadas por los gobiernos post-Convertibilidad. Es decir, el análisis del período, y las
políticas escogidas en particular, permite dar cuenta del proceso de desplazamiento
relativo de estas fracciones.
De forma semejante, los puntos anteriores tampoco implican que el resto de las
clases y fracciones de clase sean necesariamente perjudicados, pues algunas de ellas
recibieron beneficios parciales de las políticas implementadas. En todo caso, distinguir
con más precisión entre beneficios relativos para estos grupos merecería una
investigación más profunda: aquí el foco de atención estuvo puesto en los ganadores y
protagonistas. Es necesario hacer una observación ulterior respecto a esto.
v. No puede desestimarse el rol político de los sectores no ganadores en la
legitimación del programa de estas fracciones de la gran burguesía.
Específicamente, la pequeña burguesía y los trabajadores, a través de sus
organizaciones, expresaron en diversas coyunturas un apoyo clave para validar ante la
sociedad un programa ajeno. Dado que componen la mayor parte de la población, no
resulta extraño que su apoyo sirva de base para sustentar este proyecto por la vía
eleccionaria. Así, la CGT y asociaciones de PyMEs (especialmente las urbanas)
263
cumplieron este rol durante gran parte de la administración de la política TCRA y las
reestructuraciones de la deuda post-default, aún cuando pudieran no recibir beneficios
directos de estas políticas. En coyunturas críticas (como a fines de Diciembre de 2001 o
durante los traspiés de la oferta de Dubai-Buenos Aires), estos acercamientos ofrecieron
un impulso central, fungiendo como validación frente a otras alternativas.
Adicionalmente, los sectores de estas clases que no se aliaron siquiera
temporalmente con la gran burguesía en la elección de determinada alternativa de
política, sí contribuyeron mediante su crítica a la deslegitimación de las políticas en
ejecución. Esto fue particularmente importante durante la fase de crisis de la
Convertibilidad. Esto no pretende indicar una connivencia etérea, pues en muchos casos
estos grupos sociales impulsaban sus propios programas: pero carecieron de la fuerza
política para poder hacerlos efectivos. En la comparación histórica de más largo plazo
(para lo que aprovechamos las referencias de los estudios citados en el capítulo 1,
sección 1.2), pareciera que estos sectores han perdido capacidad de presión y aplicación
de sus programas, en definitiva, han perdido poder. Si bien siguen siendo capaces de
vetar ciertas políticas (aunque con un esfuerzo claramente mayor), ya no parecen ser
capaces de aplicar las propias.235
vi. Finalmente, es importante remarcar las dificultades de la gran burguesía de
conjunto para establecer un programa unificado durante esta etapa, abriendo
grados de libertad para la toma de decisiones desde el gobierno.
Esto se expresa tanto en los fallidos intentos por reflotar alianzas entre
asociaciones, como en relación a las dificultades de AEA por delinear proyectos más
definidos. Esto no significa que no exista acuerdo alguno; de hecho, la intención de
AEA ha sido clara desde el comienzo: defender el lugar de la empresa capitalista en la
economía. La sola necesidad de hacer esta defensa indica la percepción por parte de la
gran burguesía del cuestionamiento de este acuerdo fundamental. Y tal como vimos en
relación a la política de reestructuración de la deuda, parece que esta exigencia por
defender las bases mismas de la economía de mercado se encontraba difundida en el
235 No obstante, como ya dijimos, algunas de sus demandas fueron incorporadas por los gobiernos post-Convertibilidad, y por lo tanto lo arriba dicho debe moderarse.
264
conjunto de las organizaciones de la burguesía, no sólo en las fracciones más
concentradas.
Los gobiernos post-Convertibilidad, aunque con un libreto menos preciso en
torno a otras políticas, cumplieron un rol clave en este sentido, al evitar que se pusiera
esto en discusión. No fue materia de esta investigación las definiciones y accionar de los
gobiernos más allá de las políticas evaluadas, por lo que no intentamos un juicio
exhaustivo en este respecto. Si la retórica de estos gobiernos fuese la efectiva ideología y
programa que los guía, entonces una relación de subordinación con la gran burguesía se
ha mantenido en la etapa. Si la relación entre discurso (en un sentido restringido) y
objetivos no fuera de identidad, habría que analizar la posibilidad de que estos gobiernos
cumplieran un rol de conciliación de intereses divergentes entre clases y fracciones de
clase ante una coyuntura de crisis social y política. En este respecto, no puede hacerse a
un lado la contradicción emergente de la falta de programa unificado de la gran
burguesía: al elevar los grados de libertad para la toma de decisiones del gobierno,
permite evitar disrupciones políticas y sociales más amplias, pero también incrementa el
grado de imprevisibilidad de las políticas más específicas. Por eso la burguesía no dejó
de reclamar por “reglas claras”.
***
Como señalamos antes, esta investigación está motivada por relacionar los
cambios en el patrón de acumulación con los intereses de ciertos grupos sociales. En este
sentido, avanzamos en el aporte metodológico para evaluar estos fenómenos, y pudimos
dar interpretaciones fundadas de los datos empíricos encontrados. Estos son las
contribuciones de esta tesis, tal como era el objetivo planteado en la introducción. Al
mismo tiempo, representan el origen de sus limitaciones: una evaluación política o social
más exhaustiva de los cambios producidos a partir del epítome de la crisis en 2001-02
puede necesitar desprenderse del sesgo económico-estructural. Si bien podría ampliarse
esta metodología al estudio de otras políticas clave del período o más allá de este
período (lo que constituye dos líneas de investigación promisorias a futuro), y además
sería necesario complementar con el estudio de otras decisiones de menor alcance, sería
necesario evaluar su pertinencia para el análisis de otro tipo de políticas importantes o de
265
otro tipo de grupos sociales. Se trata de limitaciones de esta investigación, adicionales a
las presentadas en la introducción. Queda como tarea a futuro intentar resolver las
mismas.
266
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285
ANEXO A
El presente anexo expone un acercamiento cuantitativo de las clases sociales para
Argentina. Las estimaciones están realizadas en base a los trabajos citados en la sección
2.3 del capítulo 1, adaptados a la realidad de este país y la información disponible. La
intención de este anexo es ofrecer un panorama global de las clases, y no una discusión
minuciosa de las diferentes formas de cuantificación posibles. Ofrecemos dos
estimaciones a modo ilustrativo.
La primera estimación fue realizada por el autor de esta tesis, para un estudio
colectivo junto a Pablo Cuevas Valdés, Leandro Gamallo y Fernando Munguía Galeana.
Se utilizaron datos agregados ofrecidos por el INDEC y por organismos internacionales.
A partir de las propuestas de Olin Wright (1983), Portes (1995), Portes y Hoffman
(2003) y Veltmeyer y Petras (2005), es posible proponer las siguientes clases sociales
para analizar la estructura social urbana en Argentina.
a) Clase dominante: Está compuesta por capitalistas locales, gerentes de empresas
trasnacionales, altos funcionarios de empresas públicas. Tienen control de los
procesos de producción de la economía y del trabajo de un significativo número de
subordinados. Sus ingresos se componen de ganancias y de salarios u honorarios
ligados a metas de rentabilidad. Se puede subdividir en dos estratos:
i. Gran Burguesía: poseen el control de los medios de producción y del proceso
de trabajo. Se calcula contabilizando a los dueños de empresas con más de 5
trabajadores. Esto produce una sobreestimación, pues incluye dueños de
pequeñas y medianas empresas, que no controlan capital ni trabajo ajeno en las
mismas condiciones que las grandes empresas. Puede afirmarse que, al no
contabilizar los dueños de capital de las empresas extranjeras, se produce una
subestimación de esta clase. Sin embargo, todo el personal jerárquico
doméstico de esas empresas, es contabilizado, por lo que el efecto de esta
subestimación es morigerado.
286
ii. Profesionales y técnicos: Tiene control directo sobre el trabajo de otros, pero
no posee capital. Sus ingresos se componen de salarios regulares y honorarios,
establecidos en base a criterios técnicos. Se calcula contabilizando
profesionales y técnicos contratados en empresas de más de 5 empleados. Esto
produce una sobreestimación, pues se incluyen agentes sin control real sobre el
trabajo de otros.
b) Pequeña burguesía: Incluye dos estratos distinguibles:
i. Pequeños empresarios: Como la clase dominante, controla trabajo ajeno y
posee medios de producción, pero tiene diferencias fundamentales: 1. el tamaño
de las empresas (son pequeñas unidades, de menor competitividad); 2. las
fuentes de ingresos (no admiten planificación, ingresos irregulares en función
de la situación del mercado), 3. el carácter de las relaciones laborales (utilizan
trabajo ocasional de familiares y trabajadores empleados con otros mecanismos
contractuales). Se la calcula como los dueños de empresas en las que trabajan
hasta 5 empleados. Esto subestima esta clase, por el mismo motivo que los
capitalistas son sobreestimados.
ii. Profesionales y técnicos: Poseen habilidades laborales escasas en el mercado,
lo que les permite acceder a tareas e ingresos por una vía diferente a otros
trabajadores. Se calcula contabilizando a los profesionales y técnicos
autoempleados.
c) Trabajadores formales: Se trata de trabajadores asalariados en el sector formal,
que no ocupan cargos jerárquicos. No tiene control de los medios de producción ni
del trabajo de otros. Sus ingresos son salarios establecidos contractualmente y
regulados por leyes laborales –que implican elementos extra-salariales en la
remuneración total. Se calculó considerando todos los asalariados que no fueran
informales (ver abajo). Incluye a dos estratos, según el carácter jurídico del
empleador: públicos o privados. Por diversos motivos, nuestro cálculo sobreestima
la importancia de esta clase.
287
Se sobreestima debido a que: 1. es una práctica común contratar sólo una parte de
la remuneración bajo las normas legales de aportación a la seguridad social, lo que
implica un área contractual “en gris” (se realizan pagos en tickets, en sumas no
remunerativas y/o no bonificables, etc.); 2. las estadísticas oficiales asumen que
todo trabajador del sector público es necesariamente formal, lo cual es
simplemente falso, dado que el estado también contrata bajo formas precarias; 3.
en base al amplio proceso de reformas laborales, existen toda una gama de
contratos precarios pero legales para formalizar empleados, lo que otorga la
condición de formalidad por el acceso (precario) a beneficios de seguridad social
pero no contempla como dimensiones la estabilidad laboral ni las condiciones y
salarios dignos.
d) Trabajadores informales: Se trata de trabajadores, asalariados o no, que
encuentran dificultades para valorizar su trabajo en el mercado, y que son por lo
tanto contratados en formas precarias (generalmente en forma verbal, sin acceso a
beneficios de seguridad social) o deben obtener ingresos en base al autoempleo.
No controlan recursos de capital ni trabajo de otros, no recibe salarios regulares, ni
tiene ingresos extra-salariales, y suelen tener que recurrir a estrategias de
producción para el auto-consumo para compensar todo lo anterior. Se suelen
incluir en esta clase a cuentapropistas no profesionales ni técnicos, a trabajadores
empleados en unidades domésticas, y a trabajadores empleados en empresas de
hasta 5 empleados. Si bien no todos estos trabajadores necesariamente son
informales por el criterio de acceso a la seguridad social (aunque generalmente lo
sean en la realidad), todos ellos se ocupan en sectores de muy baja productividad,
lo que implica bajos salarios y condiciones laborales precarias. Aunque este
problema podría generar una sobreestimación, consideramos más relevante para
nuestro cálculo la existencia de un amplio contingente de trabajadores empleados
en empresas de más de 5 empleados que no tienen acceso a seguridad social.236
236Para nuestro cálculo de este subconjunto social, quitamos del conjunto de asalariados considerados informales por el criterio legal (acceso a seguridad social) a aquellos ya contabilizados como informales por el criterio productivo (empleo de baja productividad: en microempresas y en unidades domésticas).
288
Incluso considerando este conjunto, se trataría de una subestimación de la clase,
por los mismos motivos que los trabajadores formales son sobreestimados.
e) Trabajadores desocupados: Esta fracción de clase, al igual que los demás
trabajadores, no controla medios de producción ni trabajo ajeno. Pero a diferencia
de las otras fracciones de trabajadores, este conjunto no logra valorizar
efectivamente su fuerza de trabajo en el mercado, lo que implica una seria
dificultad para obtener ingresos, dependiendo por ello de fuentes alternativas al
salario: autoproducción, planes sociales, caridad de instituciones privadas,
actividades delictivas, etc.237
Con base en las anteriores definiciones operacionalizadas, estimamos entonces la
estructura social argentina, como se puede ver en la siguiente tabla.
Estructura social en Argentina, como porcentaje de la PEA urbana
Fuente: elaboración propia en base a BM, CEPAL, OIT. Notas: (1) Incorpora a los desocupados como segmento de clase, en base a datos de OIT, y BM en caso de no existir en la anterior; (2) Incorpora trabajadores ocupados asalariados en situación de informalidad en el sector privado no microempresario, calculado a partir de la diferencia entre la estimación legal del BM y la estimación productiva a partir de CEPAL. Los años en que faltan datos sobre informalidad en términos el “resto de las empresas”, el dato de informalidad se subestima, e, inversamente, el de formalidad se sobreestima.
237 Su rol en el mercado de empleo suele relacionarse con su peso estructural en la presión descendente sobre los salarios de los ocupados, aunque esto no necesariamente ocurre en todo momento, debido a las diferentes calificaciones laborales requeridas por la demanda laboral.
Gran
Burguesía
Profesionales
y ejecutivosTotal Públicos Privados Subtotal
Resto
empresas
(1)
MicroempresasCuenta
propia
Servicio
domésticoSubtotal
1980 2.1 3.0 5.1 4.2 S/D 43.2 43.2 S/D 10.0 31.5 3.8 45.2 2.3
1990 1.5 6.1 7.6 6.0 S/D 42.1 42.1 S/D 11.3 21.6 5.4 38.2 6.1
1994 1.2 13.8 15.0 7.6 S/D 29.9 29.9 0.8 12.9 17.3 4.2 35.2 12.2
1997 1.4 14.0 15.3 7.2 S/D 25.9 25.9 4.6 13.5 14.2 4.3 36.6 14.9
1999 1.2 8.2 9.4 6.6 9.9 21.1 31.1 6.4 12.9 14.8 4.5 38.6 14.3
2000 1.1 7.7 8.8 7.1 10.0 21.1 31.1 5.5 13.6 14.4 4.5 38.0 15.1
2002 1.0 9.1 10.1 6.2 14.1 10.3 24.4 8.1 12.9 14.1 4.5 39.6 19.7
2004 1.1 7.3 8.5 6.6 13.5 16.4 29.8 9.1 13.0 14.2 5.3 41.5 13.6
2005 1.1 9.0 10.2 6.5 11.7 18.5 30.2 8.4 12.7 14.0 6.3 41.4 11.6
2006 1.0 8.9 9.9 6.1 11.1 21.7 32.9 7.5 12.8 13.8 6.7 40.9 10.2
2009 1.2 9.8 10.9 7.0 10.9 23.9 34.8 5.6 13.2 13.6 6.0 38.4 8.8
Trabajadores
Desocupados
(2)
Trabajadores informalesClase dominante
AñoPequeña
Burguesía
Trabajadores formales
289
Como se puede observar en la tabla anterior, la gran burguesía representa una
proporción ínfima de la población económicamente activa. Incluso considerando al
conjunto de la clase dominante y a la pequeña burguesía, estas clases no logran superar
en ningún momento más que un cuarto de la PEA. El hecho de que sus asociaciones
sectoriales tengan tanto peso e influencia resulta del poder estructural del capital, que ya
analizamos en el capítulo 1.
***
Ofrecemos una cuantificación alternativa de la estructura social argentina,
realizada por Abreu, Costantino y Santos Baca (2011), que sirve de comparación con la
anterior, para cotejar la estabilidad y consistencia de los resultados. La misma fue
estimada utilizando como base de datos la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.
Esta base permite acceso a microdatos, realizando una clasificación más precisa de las
dimensiones asociadas a las clases sociales, y resulta, por ello mismo, una estimación
más exacta y pertinente.
Las autoras entienden que la estructura social es la forma particular de
organización de las relaciones sociales, y tiene varias dimensiones. Enfocándose en la
económica, es posible estudiarla a partir del mercado laboral, asumiendo como clave
interpretativa el surgimiento de la venta de la mercancía fuerza de trabajo (trabajadores
asalariados), cuya contraparte sería la existencia de compradores de la misma
(capitalistas). Se asume para la definición de las clases que para una parte de la
población la fuente de su ingreso es el salario, mientras que para otra parte de la
sociedad son las ganancias obtenidas de la contratación (y explotación) de trabajadores y
organización de procesos productivos. En medio de estos dos grupos principales existe
un continuum de fuentes de ingreso cuya clasificación y definición ha generado diversos
debates.
De esta manera, las autoras proponen cuatro criterios para identificar la
estructura social en su dimensión económica, según su expresión en el mercado de
trabajo: 1) capitalistas, aquellos que cuentan con capital y contratan mano de obra; 2)
trabajadores, aquellos que venden su fuerza de trabajo y a cambio reciben un salario; 3)
estrato intermedio, aquellos que cuentan con capital pero no están en condiciones de
290
comprar fuerza de trabajo; 4) desempleados, aquellos que sin capital no logran vender su
fuerza de trabajo. Por capital se entiende cualquier tipo de medios de producción,
socialmente necesarios, físicos y tangibles o mentales e intangibles. El grupo de
trabajadores se dividirá en dos: formales, aquellos que cuentan con seguridad social; e
informales aquellos que, teniendo trabajo, no tienen ningún tipo de cobertura social.
Para operacionalizar la estructura social argentina, utilizan las bases usuarias de
la Encuesta Permanente de hogares que el INDEC. Para armar la estructura se clasificó a
la población activa según las categorías ocupacionales relevantes para el estudio, de la
siguiente manera.
Primero se dividió a toda la base en “ocupados” y “desocupados”. A los
primeros, el INDEC los define como aquellos que: (i) trabajaron por lo menos una hora
en la semana de referencia en forma remunerada; (ii) trabajaron habitualmente 15 horas
o más semanales sin pago; (iii) no trabajaron en la semana pero mantiene el empleo; (iv)
estuvieron suspendidos por menos de un mes; y (v) suspendidos de 1 a 3 meses que no
hayan buscado activamente trabajo en la semana de referencia. Mientras que define
como “desocupado” al conjunto depersonas que no tiene una ocupación, busca
activamente trabajo y está disponible para trabajaren la semana de referencia.
Segundo, dentro de los ocupados se dividió toda la base según las grandes
categorías ocupacionales que utiliza el INDEC: patrones (aquellos que trabajan sin
relación de dependencia), cuentapropistas (aquellos que desarrollan su actividad
utilizando para ello sólo su propio trabajo personal, es decir que, no emplean personal
asalariado y usan sus propias maquinarias, instalaciones o instrumental); asalariados
(toda persona que trabaja en relación de dependencia) y trabajadores familiares sin
remuneración (son las personas ocupadas en un establecimiento económico dirigido por
una persona de su familia -que puede vivir o no en el mismo hogar- y que no reciben
pago en dinero o en especie por su trabajo).
Tercero, dentro de los patrones se identificó a los directivos de empresas
medianas y grandes y a los directivos de empresas pequeñas.238
238 El INDEC define como empresa pequeña aquella que tiene menos de 5 empleados, como empresa mediana aquella que tiene entre 6 y 40 empleados y como empresa grande aquella que tiene más de 40 empleados.
291
Cuarto y último, a los asalariados se los dividió en primer lugar entre aquellos
que cuentan con algún tipo de cobertura social (obra social, vacaciones, aguinaldo, etc.)
y aquellos que no tienen ningún tipo de cobertura. Dentro de los primeros, se identificó a
aquellos con calificación y los que no la tienen; y dentro de los calificados se identificó a
los altos funcionarios de organismos públicos y a los directivos de empresas medianas y
grandes.239
En este momento quedó la base ordenada y clasificada para armar la estructura
social según las definiciones anteriormente mencionadas:
a) A los patrones directivos de empresas medianas y grandes se los clasificó como
“capitalistas” pues poseen capital y emplean trabajadores asalariados.
b) A los asalariados con algún tipo de cobertura social, excepto los altos funcionarios
de organismos públicos y los directivos (asalariados) de empresas medianas y
grandes, se los clasificó como “trabajadores formales”.
c) Como “trabajadores informales” se clasificó a los trabajadores en relación de
dependencia sin ningún tipo de cobertura social y a los trabajadores sin ingresos.
d) Por último, se definió como “estrato intermedio” a los altos funcionarios de
organismos públicos, a los directivos asalariados de empresas medianas y grandes
y a los cuentapropistas. La razón de esta clasificación se debe a que los dos
primeros (funcionarios y directivos asalariados), a pesar de estar los dos en
relación de dependencia, poseen algún tipo de capital que los diferencia del resto
de los trabajadores (poder, contactos, etc.). Por su parte, y por la misma definición
que usa el INDEC, los cuentapropistas poseen capital pero no están en relación de
dependencia (por lo que no se los puede clasificar como trabajadores), tampoco
contratan mano de obra (por lo que no pueden ser capitalistas).
Con base en las anteriores definiciones operacionalizadas, estimamos entonces la
estructura social argentina, como se puede ver en la tabla de más abajo. Según puede
verse allí, esta cuantificación coincide en el ínfimo tamaño relativo de la clase
capitalista. La operacionalización de ambas estimaciones difiere y por ello la clase
capitalista no es exactamente la gran burguesía, sino que de hecho incluye a pequeños
empresarios (que se encuentran clasificados en la pequeña burguesía en la anterior
239 Que son distintos a los anteriormente mencionados pues éstos son asalariados y aquellos patrones.
292
estimación). El estrato medio contiene sujetos que en la estimación anterior fueron
clasificados como profesionales y técnicos, pertenecientes a la clase dominante o la
pequeña burguesía, según su condición de empleo. Contabilizando el estrato medio y los
capitalistas, la estimación coincide con la anterior en que no llegan a explicar un cuarto
de la PEA. Es decir, las estimaciones apuntan en un mismo sentido respecto de la
importancia relativa de las distintas clases, y las inferencias realizadas sobre este
respecto a lo largo de la tesis parecen ser robustas.
Estructura social en Argentina, como porcentaje de la PEA urbana
Fuente: Abreu et al. (2011)
1998 2002 2007Capitalistas 1.0 0.8 1.2Estrato medio 22.7 21.4 20.6Trabajadores formales 39.9 34.8 47.0Trabajadores informales 22.2 20.9 24.0Desocupados 13.3 21.5 7.0Sin clasificación 0.8 0.6 0.1TOTAL 100.0 100.0 100.0