f.LA BIBLIOTECA DE CIENCIAS SOCIALES

En un esfuerzo por impulsar el desarrollo de las investigaciones socialesen el Ecuador y difundir sus resultados, la Corporación Editora Nacio­nal estableció en 1984 esta Biblioteca de Ciencias Sociales, destinada arecoger trabajos relevantes producidos por instituciones académicas opor investigadores particulares.

Los textos que se presentan para publicación en esta Biblioteca de Cien­cias Sociales son revisados por un conjunto de expertos en diversasáreas de la investigación. De esta manera se garantiza la calidad, apertu­ra, pluralismo y compromiso que la Corporación ha venido mantenien­do desde su fundación. Es política de este programa editorial realizarcoediciones con centros académicos, instituciones oficiales y privadasdel país y del exterior,

Luego de más de dos décadas de publicación, la Biblioteca de CienciasSociales se ha transformado en la serie editorial más extensa y de mayorimpacto en el medio académico del país, Ha logrado también constituir­se en un vínculo de relación y discusión de los editores nacionales conlos trabajadores de las Ciencias Sociales dentro y fuera del Ecuador.

@UNIVERSIDAD ANDINA

SIMÓN BOLíVAREcuador

~. 9 _\,(,1 e

BIBLIOTECA DE CIENCIAS SOCIALESVolumen 63

Hacia una revoluciónde la gobernanza

Reinventar la democracia

Pierre Calame

Con la colaboración deJean Freyss y Valéry Garandeau

CON EL AUSPICIO DE:

Toledo N22-80Telfs: (593 2) 3228085,2993600' Fax: (593 2) 322 8426

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2008

-fn1,., I Fondation CharlesLéopold MaycrJ1:.Jr ~ pour leProgres deI'Homme

38, me Saint Sabin F-75011, París, FranciaTelf.: (331) 4314 7575, Fax: (331) 4314 7599

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Calle Sevilla N24-349 y Guipúzcoa, La FlorestaQuito, Ecuador' Telefax: (593 2) 322 6653

cafolis@uio.satnetnel • www.cafolis.org

mCORPORACIÓN

EDITORA NACIONAL

C"VS'I I

...Autor: Pierre CalameTítulo original: La démocratie en miettes. Pour une révolution de la gouvernanceCopyright © Descartes & Ca, 2003.32, rue Cassette, 75006 Paris • www.editions-descartes.frISBN 2-84446-054-2

El texto que aquí se publica ha sido traducido, de la edición original en francés. por Marcela De Grande(Argentina) y ha sido revisado por Tomás Mouries (Perú) y Valeria Eberle (Colombia). También va aser publicado en otros países de América Latina: Colombia,Argentina, Chile, Perú, Uruguay y Bolivia.Una síntesis de algunos capítulos se encuentra en la página de internet del Instituto de Investigación yDebate sobre la Gobernanza: www,institut-gouvernance.orglflag,enlaque los lectores pueden registrarsus comentarios

~

Presentación a la edición ecuatoriana 9

Introducción 11

Agradecimientos 27

PRIMERA PARTE: EL DESFASE DE LA GOBERNANZAACTUAL y LAS SEMILLAS DE UNA RENOVACIÓN 29

Primera edición en castellano:ISBN Corporación Editora Nacional: 978-9978-84-481-6

Universidad Andina Simón Bolívar: 978-9978-19-207-8Derechos de autor: 029917 • Depósito legal: 004149Impreso en el Ecuador, noviembre de 2008

© Corporación Editora Nacional, Roca E9-59 y Tamayo • apartado postal: 17-12-886Quito, Ecuador > teléfonos: (593 2) 2554358,2554558,2566340' fax: ext. 12cen@cenlibrosecuador.org • www.cenlibrosecuador.org

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Impresión: Ediciones Fausto Reinoso, Av. Rumipamba EI-35 y 10 de Agosto, of. 203. Quito.Supervisión editorial y diagramación: Grace Sigüenza • Corrección de textos: Martha AndradeDiseño de cubierta: Raúl Yépez

1. Una gobernanza desfasadaa la que le cuesta reformarse

Las revoluciones científicas, técnicas y económicasnos hacen entrar en una nueva era

Por no haber creado regulaciones públicas adecuadas,la mundialización quedó en manos del mercado

La democracia está en crisis

Las estructuras y los marcos de pensamientode la acción pública son inapropiados

Las perspectivas y las estrategias de reforma, paralizadasdurante mucho tiempo por la guerra fría, suelen serineficaces porque no están bien pensadas ni implementadas

2. Premisas y primicias de una revoluciónde la gobernanza

Las premisas para un cambio de pensamiento

Las primicias de una revolución de la gobemanza

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28 e ftMichel Rocard. Anne Simon, Karine Goasmat y Claire Mandouze , con

quienes hemos realizado una reflexión muy enriquecedora sobre la cooperacióneuropea.

Georges Berthoin, Jérórne Vignon y Marjorie Joven, que me han ayudado acomprender la historia y los desafíos de la construcción europea en sí misma y sucontribución a una comprensión de conjunto de la gobernanza.

Stéphane Hessel, Kimon Valaskakis, Bertrand de la Chapelle, Paul Tran VanTinh, Laurence Tubiana, por guiarme en el enfoque de la gobemanza mundial.

Jean Freyss y Valéry Garandeau, que me han ayudado a situar mis reflexio­nes en el campo de los debates actuales. Djamila Zemmari, que ha descifradoincansablemente las cintas magnéticas y los garabatos del manuscrito.

Vincent Calame, con quien concebí los instrumentos de representación car­tográfica, decisivos para esbozar una síntesis de los trabajos de la Alianza en suconjunto, con ocasión de la Asamblea Mundial de Ciudadanos.

El equipo de la FPH, la red DPH y todos aquellos que se reconocen en laAlianza por un Mundo Responsable, Plural y Solidario y que han aportado a estareflexión una inmensa diversidad de miradas y de experiencias.

Michel Sauquet, sin cuya amistosa insistencia no habría escrito el libro.Finalmente y sobre todo Paulette Calame , que me ha apoyado, acompañado

y alentado en cada paso de la aventura.

ESTRUCTURA DEL LIBRO

El libro contiene dos partes:La primera parte está dedicada a las constataciones. Para comenzar, muestra

la crisis generalizada de nuestros modos actuales de gobemanza, desfasados conrelación a la rapidez de la evolución de las sociedades e incapaces, en apariencia,de reformarse profundamente por falta de voluntad, tenacidad, perspectivas clarasy estrategias de cambio (capítulo 1). Luego enumero las condiciones previas parauna revolución de la gobemanza -las premisas- y los múltiples signos que dan aconocer en distintos lugares el comienzo de esta revolución -las primicias- (capí­tulo 2).

La segunda parte expone los principios comunes de una gobemanza basadaen las relaciones. Estos principios están reagrupados en seis capítulos: la institu­ción de la comunidad y los fundamentos éticos de la gobemanza (capítulo 3); lasrelaciones entre los niveles de la gobemanza y el principio de subsidiariedad acti­va (capítulo 4); las relaciones entre la acción pública y el mercado (capítulo 5); lasrelaciones entre el poder público y los demás actores (capítulo 6); el lugar que ocu­pan los territorios locales dentro de la gobemanza (capítulo 7); la ingeniería insti­tucional (capítulo 8).

l

PRIMERA PARTEEl desfase de la gobernanza actualy las semillas de una renovación

La gobemanza tal como la conocemos en la actualidad, centra­da en el Estado yen los servicios públicos, se l'e atacada por todas par­tes y parece estar claramente desfasada con respecto a la sociedadactual y más aún, a los desafíos que nos esperan. La gobernan:a actual

está en crisis.¿Podemos afirmarlo de manera tan categórica y general?

Existen efectivamente situaciones muy diversas. Por ejemplo, en lo quese refiere a la antigüedad de las tradiciones del Estado. al lugar queocupa la acción pública dentro de la sociedad, o bien al papel respec­tivo de cada uno de los niveles de gobeman:a -desde las confedera­ciones que dan prioridad a las comunidades locales. hasta los países

con fuerte tradición centralizadora.¿Cómo plantear los mismos términos de la crisis de la gobernan­

~a en China, en África, en Europa. en la India y en América cuando,ha)' tantas diferencias entre los sistemas existentes? Me atreveré a

hacerlo, aun a riesgo de simplificar.Las crisis no tienen todas la misma forma ni envergadura. pero

todos los sistemas se ven igualmente estremecidos por las evolucionesde la sociedad. Tomemos el ejemplo del Estado. A I1IU)' grandes rasgos.podemos observar cuatro formas de Estado en el mundo: los estadosdesarrollistas, que tienen o han tenido un papel fundamental en eldesarrollo económico y social del país; los estados administradores,que se limitan a organizar los servicios públicos)' a fijar las reglas dejuego de la vida económica; los estados rentistas, en los que una élitevinculada con los círculos de poder político, económico)' militar reci-

30 ,be rentas procedentes de recursos nacionales, especialmente naturales,redistribuyendo eventualmente alguna parte de las ganancias entre susclientes; los estados predadores, en los que el único objetivo del grupoque detenta el poder es sacar el máximo provecho personal en el tiem­po más corto posible. Frente a situaciones tan dispares no podemoshablar de la crisis del Estado. Sin embargo, estos cuatro tipos deEstado se encuentran confrontados a crisis que tienen fuentes de ori­gen comunes. El trabajo en varios continentes y a distintas escalas dela gobernanza -local, nacional, regional y mundial- es lo que me haconvencido de la existencia de estos puntos en común.

He observado asimismo. un poco en todas partes del mundo, loscomienzos de una renovación. También puede parecer arbitrario eneste caso conformar un panorama de conjunto partiendo de elementostan dispares, hacer un retrato prototípico ajustando como sea unaoreja china y la otra norteamericana, un ojo italiano y otro hindú, unaboca africana, una nariz brasileña y un mentón coreano. Pero en estecaso también he decidido correr ese riesgo, pues parto de la convicciónde que se trata de elementos que provienen de constataciones e intui­ciones semejantes.

En el primer capítulo intentaremos describir las grandes causasdel desfase de la gobernanza actual. Creo que tienen dos fuentes de ori­gen complementarias. Por un lado, la rapidez de la evolucián de lassociedades, que se ha acordado llamar mundializacián, ha cambiadoradicalmente la escala y la naturaleza de los problemas, mientras quelos sistemas de regulación /10 siguieron el mismo ritmo. Por otro lado,las sociedades mismas se transformaron y los modelos clásicos de lademocracia y de la acción pública ya no corresponden a las necesida­des de la época. En consecuencia, hay una crisis de escalas, de objetosy de métodos. La crisis se agravó porque las políticas de reforma, malconcebidas y mal manejadas, no surtieron los efectos esperados.

Las críticas al Estado y a la acción pública que, tomadas en suconjunto, constituyen la contrarrevolución liberal, reemplazaron altriunfo de las políticas keynesianas, al progreso del Estado-providen­cia y a la fe en el Estado como conductor de las políticas de desarro­llo. Los ataques se focalizaron simultáneamente sobre. las falencias dela acción pública y sobre la incapacidad de reformarlo. En grandeslíneas, la justificación del desmantelamiento del Estado radica en elhecho de que no es posible mejorar sus prácticas. Sin embargo, tam­bién es imposible separar la decadencia del poder del Estado de la cri­sis de la política y la democracia. Una de las grandes debilidades dela revolucián liberal es pretender, al mismo tiempo, reducir el Estado y

,exaltar la democracia. Por último, el debate se vio más enturbiado queesclarecido por la manera en que la guerra fría radicalizó las posicio­nes de linos y otros, menoscabando la diversidad de las situaciones yoponiendo a un bloque contra el otro.

El análisis del desfase de la gobernanra actual se articula entorno a cinco temas:

l. Las revoluciones cielltíficas y técnicas nos hacen entrar en unanueva era, tanto por la escala de los problemas como por la naturale­za o las posibles modalidades de ejercicio de la democracia.

2. Por no haber creado regulaciones públicas adecuadas, la mun­dialirarián ha quedado actualmente en manos del mercado y de allísurge frecuentemente la confusión entre mundialización y globalira­cián económica. Urge clarificar entonces los conceptos y las perspec­tivas.

3. La democracia está en crisis. En el momento en que, aparen­temente, triunfa en todas partes, va perdiendo su esencia por no serejercida en las escalas adecuadas, no ocuparse de los problemas fun­damentales y no llevar a cabo su propia reforma.

4. Las estructuras y los marcos de pensamiento de la acciónpública son inapropiados, Siguen marcados por el "taylorismo", Sufragmentación y su cultura los vuelven poco aptos para tratar proble­mas complejos, manejar las relaciones y cooperaciones y tomar encuenta la infinita diversidad de las situaciones.

5. Las perspectivas y las estrategias de reforma, paralizadasdurante mucho tiempo por la guerra fría, a menudo son cambiantes ypoco eficaces. Su fracaso generó la idea ficticia de que la acción públi­ca /10 era reformable.

El segundo capítulo se abre hacia otras perspectivas. Muestraque, frente a la crisis que acabamos de describir, el mundo no se haquedado inmóvil. El fracaso de las reformas de la gobernanza no es enabsoluto una fatalidad. Pero para lograr algo hay que poder reunir doscondiciones:

l. No basta con entablar reformas institucionales. Hay que "cam­biar de lentes" y cuestionar los fundamentos de la gobernanza actual,aun cuando estén arraigados en hábitos de larga data. Intentaré enton­ces plantear las premisas, es decir las condiciones previas para uncambio del pensamiento,

2. No hay que inventar un sistema nuevo de punta a punta sinopartir de lo que ya está en movimiento, es decir, las primicias, las seña­les precursoras de una revolución de la gobernanza.

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l. Una gobernanza desfasadaa la que le cuesta reformarse

LAS REVOLUCIONES CIENTÍFICAS, TÉCNICASY ECONÓMICAS NOS HACEN ENTRAR EN UNA NUEVA ERA

Las revoluciones científicas y técnicas introdujeron profundos cambios enlos sistemas de producción. Éstos se basaban anteriormente en la disposición defactores materiales de producción: materias primas y maquinarias. La reducciónmuy veloz de los costos de transporte, luego la revolución informática y la de lossistemas de información redujeron la importancia de la proximidad física de lasmaterias primas y de los grandes reservorios de trabajo manual. Asistimos a lo quealgunos denominan la "desmaterial ización de la técnica". El dominio de la dispo­sición de los saberes, de los know how y de las redes de información se volvió deci­sivo en el proceso económico en sí. Surgieron entonces nuevas posibilidades dedeslocalización de las actividades de fabricación propiamente dichas y una dismi­nución de la participación de dicha fabricación en el total del valor agregado.

La relación de la economía con el territorio se vio también profundamentetransformada. La regulación de la economía nacional y la organización de las rela­ciones de fuerza y de interés de los distintos grupos sociales habían jugado un papelcentral en el pensamiento sobre las regulaciones políticas. Frente a una "economía­mundo" perdieron gran parte de su importancia. Por último, la sustitución del tra­bajo manual por el capital intelectual y las máquinas automáticas hizo que a las rela­ciones de dominación preexistentes se agregaran relaciones de exclusión: en otrostérminos, los ricos cada vez necesitan menos a los pobres. Las cuestiones de empleoy de cohesión social se vieron en consecuencia profundamente modificadas.

En lo relativo a la gestión de los intercambios, el lugar de la moneda en sítambién ha evolucionado mucho. Ya no son necesariamente las mismas herra­mientas que sirven de unidad contable, de patrón de valor, de medio concreto deintercambio. La acción reguladora sobre la moneda ha quedado casi exclusiva­mente en manos de los Estados Unidos, haciendo desaparecer otra prerrogativa dela soberanía nacional.

34 .,., ,35

El crecimiento de las capacidades de producción fue de tal envergadura queel problema del aumento de la producción a veces resulta menos importante que elde la redistribución de los bienes producidos. El caso más patente es el del hambreen el mundo, que ya no depende del aumento global de la producción agrícola sinode la localización en el espacio de dicha producción y de las capacidades técnicas,sociales y políticas para lograr su distribución equitativa.

El desarrollo material que hemos tenido en Occidente. durante los dos últi­mos siglos. se ha realizado a costa de un uso masivo de materia y de energía sobrelos recursos limitados y poco renovables de la biosfera, para el provecho de unaminoría de la población mundial.

Durante mucho tiempo se siguió el modelo "pionero", cuyo paradigma es elmodelo cultural norteamericano. Éste se basa en la conquista del Oeste, es decir,de nuevos territorios y nuevos recursos de materia prima. Dentro de ese modelo, lahumanidad tiene la ilusión de funcionar dentro de un sistema abierto, cuyos recur­sos son inagotables y donde los subproductos de la actividad humana pueden des­cartarse sin riesgo alguno en la biosfera. Las filiales de producción se organizanindependientemente unas de otras siguiendo un modelo "vertical". que ya nocorresponde a las problemáticas ni a las restricciones de hoy en día.

Hay que pensar la actividad humana dentro de un sistema ecológico máscerrado. Los procedimientos industriales deben integrarse más para permitir quelos subproductos de uno sean la materia prima de otro, tal como sucede en los eco­sistemas naturales. Para seguir avanzando, también será necesario "desmateriali­zar" la economía garantizando así un mayor bienestar con menos consumo demateria prima y menos residuos generados.

Por ahora, la des localización de la economía y el mantenimiento de las lógi­cas tradicionales de producción siguen privilegiando en nuestras sociedades lasfiliales verticales. A las filiales de producción, encamadas por las empresas multi­nacionales y organizadas a escala mundial. les corresponden sociedades sectoriza­das. En ellas, algunos ámbitos profesionales tienen vínculos cada vez más fuertescon sus pares de la otra punta del planeta y lazos de proximidad cada vez menossignificativos con los otros ámbitos.

Estas evoluciones tuvieron considerables consecuencias culturales y sociales.El debilitamiento de los vínculos con la comunidad cercana modificó las relacio­nes entre lo individual y lo colectivo, y ese movimiento de disociación se observaen todos los países que tienen un desarrollo económico rápido, incluyendo los deAsia, donde se considera que los valores comunitarios estaban más arraigados. Elsentimiento de pertenencia ya no puede limitarse al pueblo ni al país. sino que sereconstruye de manera plural y más selectiva en distintas escalas.

El crecimiento de las interdependencias entre los seres humanos, entre lassociedades y con respecto a la biosfera, contrasta con el desarrollo del sentimien­to de libertad individual y con las reivindicaciones de autonomía. Por la potencia

de las herramientas que ha desarrollado, la humanidad es responsable de su propiodestino. Esto aboga por el surgimiento progresivo de una sociedad de contratoentre actores responsables.

Entretanto, los sistemas de regulación más importantes y los grandes cuerposintermediarios, aquellos que creaban el sentimiento de pertenencia y de identidad,que garantizaban la mediación entre los individuos y el mundo, que construían lascondiciones para la democracia, ya fueran sindicatos, partidos políticos, estados oiglesias, han perdido gran parte de su peso y de su capacidad de movilización,dando lugar a otro tipo de compromisos, más diversificados y flexibles.

En los países ricos, el cambio demográfico, la limitación del tiempo de tra­bajo -y su consecuente influencia en la relación con el trabajo- y la saturación debienes materiales introducen una profunda transformación en la forma de los com­promisos y en el tipo de necesidades. Al mismo tiempo, el desarrollo masivo de lossistemas de información hace desaparecer los monopolios informativos de antaño.Frente a las consecuencias del desarrollo de las ciencias y las técnicas, los ciuda­danos ya no están dispuestos a "tragarse" cualquier cosa en nombre de la moder­nidad y del progreso. Han tomado conciencia de la vanidad de la democracia cuan­do ésta deja de ofrecer las condiciones reales para organizar el devenir colectivo.

Este conjunto de transformaciones de índole cuantitativo genera un cambiocualitativo de igual envergadura que el paso de la Edad Media al Mundo Moderno,con todo lo que eso implica en cuanto a resistencias, desfases, tanteos y aprendi­zajes. De allí el doble interrogante respecto a la gobernanza: ¿está la gobernanzaen condiciones de reformarse, o inventarse, para poder hacer frente a la nueva rea­lidad del mundo? ¿Está en condiciones. como su vocación lo indica, de organizarlas transiciones necesarias?

O bien la humanidad logra hacer un salto cualitativo para alcanzar un nuevogrado de conciencia y desarrollo, o bien las rivalidades, las ambiciones, las identi­dades, las depredaciones, las imprevisiones y los egoísmos se exacerbarán hasta elpunto de hacer temer lo peor.

Este reto central ubica a la gobernanza en una perspectiva radicalmentenueva.

POR NO HABER CREADO REGULACIONES PÚBLICAS ADECUADAS,LA MUNDIALIZACIÓN QUEDÓ EN MANOS DEL MERCADO

Lentamente está surgiendo una conciencia de humanidad que llama a gene­rar una verdadera gobernanza mundial.

El concepto de humanidad era de orden filosófico antes de 1940. La huma­nidad se ha vuelto sujeto de derecho al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Loscrímenes contra la humanidad justifican ahora la creación de un Tribunal penal

36 e e 37

internacional. El gran desafío del siglo XXI es pasar de la noción de humanidad ala realidad de una comunidad mundial capaz de construir progresivamente unaentidad política dotada de nuevas capacidades de regulación. Esto ya lo intuían, alfinalizar la guerra, los "ciudadanos del mundo" y los padres fundadores de laONU. Los primeros, por idealismo, quisieron pasar inmediatamente a un gobiernomundial y su movimiento se desgastó. Los segundos, por realismo, redujeron "launión de los pueblos del mundo" que querían construir a la creación de institucio­nes interestatales, lo cual, dada la radical heterogeneidad de los estados, condujo alnaufragio. El gobierno mundial no es algo que pueda hacerse de hoy para mañana,pues los sucesivos arreglos necesarios para adaptar la gobernanza mundial a lasnuevas realidades del mundo no están a la escala de los desafíos. Hace falta unanueva arquitectura, que todavía no ha aparecido. Entretanto, la mundializacióntiende a reducirse a la globalización económica.

Se observa en la prensa, en los discursos, en los debates, una falta de preci­sión reveladora en cuanto al uso de las palabras. En francés, "mundialización"(mondialisation) y "globalización" (globalisation) se usan indistintamente y, eninglés norteamericano, globalisation abarca una gran cantidad de fenómenos,desde internet hasta el comercio internacional, pasando por la difusión universal dela cultura norteamericana y el efecto invernadero. Intentemos, pues, dar algunaprecisión al sentido de estas dos palabras.

La rnundializacion es la realidad y la conciencia de un destino común de lahumanidad, a la vez unida y profundamente diversa. La conciencia de estar juntosen el mismo barco, una frágil biosfera cuyas partes se sostienen mutuamente.

La globalizacián económica, por su parte, es la dominación de las relacionesmercantiles en todas las esferas de la vida social, dominación legitimada a su vezpor la creencia -principalmente difundida por los países ricos- de que el progresocomún de la humanidad queda automáticamente garantizado por la libertad decomercio y por el progreso de las ciencias y las técnicas.

Mundialización y globalización

La mundialización y la globalización a menudo se confunden.

El idioma inglés no hace diferencia entre mundialización y globalización. sencillamenteporque el primer término no existe en su vocabulario. "Mundial" se traduce por worldwidey califica, según los casos, a la economía, al mercado o a la competencia, a los circuitos deabastecimiento, de producción o de distribución. El término globalisation o glFobalizatiollabarca, sin distinción alguna, todos los fenómenos, procesos e interdependencias que vanalcanzando una escala planetaria. En francés, mondialisation y globalisation a menudo seusan indistintarnente.!

l

Pero algunos autores, tal como lo hacemos a lo largo del presente libro, los distin­guen claramente.

Gérard Noiriel- define la mundialización como un proceso histórico que reagrupatodas las actividades gracias a las cuales las distintas poblaciones se fueron acercan­do gradualmente y fueron estableciendo vínculos. Según esta definición, ese fenóme­no ya forma parte de un proceso antiguo que ha tenido tres fases. La primera es elnacimiento y desarrollo de las civilizaciones antiguas. La segunda fase abarca lossiglos XV y XVI, con el período de los "grandes descubrimientos". Por último, la ter­cera fase comienza a principios del siglo XIX con la revolución industrial.

Joseph E. Stiglitz, ex vicepresidente del Banco Mundial, destaca los factores de lamundialización actual:

Se trata fundamentalmente de una integración más estrecha entre países y pueblos delmundo que, por un lado, obedeció a la considerable disminución del costo de los transportesy las comunicaciones y, por otro lado, a la destrucción de barreras artificiales para la circula­ción transfronteriza de bienes, servicios, capitales y conocimientos y (en menor medida) depersonas. [... 1La mundialización está enérgicamente propulsada por las empresas transna­cionales, que hacen circular por encima de las fronteras no solo capitales y productos sinotambién tecnologtas.J

Para otros autores, "la mundialización es un fenómeno global y totalitario a la vez:global, porque apunta a una extensión a escala mundial de las actividades generado­ras de ganancias (y solo ellas) y totalitario, porque absorbe todas las esferas de la acti­vidad humana con fines de consumo sin pedir la opinión de nadie".'

Zaki Laidi señala los cinco grandes acontecimientos alrededor de los cuales seconstruyó la mundialización en los últimos quince años: la liberalización de los mer­cados financieros, Chernobyl, la caída del muro de Berlín. la aparición de internet yla conferencia de Seattle. En su opinión:

Hay que entender que la mundialización no es una simple suma de series estadísticassobre el comercio y las inversiones, sino también una representación del mundo. La mun­dialización es, antes que nada. una fenomenología del mundo. pues los hechos nunca sonindependientes de la manera en que los miramos. A partir de allí. podremos definir la mun­dialización como la entrada simbólica del mundo a la intimidad social y cultural de cadasociedad, con los efectos en cadena que se derivan de esta cercanía.P

De los cinco fenómenos citados, la liberalización financiera concierne a la globa­lización , mientras que los demás se relacionan con la mundialización.

Otros autores, diferenciando las nociones, hacen hincapié en sus efectos.

La mundialización. interacción generalizada entre las distintas partes de la humanidad.provoca torbellinos de crecimientos de toda índole -científicos, tecnológicos. demográficos.económicos, de las ciudades- y una intensificación de los flujos. Provoca, asimismo, distor­siones y genera diferencias en todos los niveles, acentuadas por la generalización de las polí­ticas neoliberales. No provoca "el fin de la geografía", sino todo lo contrario: los lugares con­servan toda su importancia, aun cuando cambian de valor y de destino utilitario. Al mismotiempo, estallan las coherencias locales. Con la "globalización", el control de las redes se

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vuelve más significativo que la gestión de los territorios. Estas transformaciones provocanun desfase entre las mentalidades, las consecuencias de los avances tecnológicos y las insti­tuciones políticas. De allí surge la apremiante necesidad de inventar una política adaptada alas realidades de la globalización.P

En efecto. mundialización y globalización no se miden solamente por sus conse­cuencias económicas.

Los dos conceptos no solo describen la difusión espacial y funcional de hechos. redes orelaciones. sino que son también fenómenos vividos y percibidos por personas o grupos, aveces positivamente y a veces de manera negativa. En consecuencia, las dos nociones semiden también en términos de opiniones, aspiraciones o temores, tanto más cuanto que losestudios realizadas se difunden a nivel mundial. L~ conciencia '.'3 creciendo, no solo con res-pecto a la magnitud de la mundialización/globalización, sino también en lo relativo a los pro­blemas y riesgos que la acompañan 7

Hoy en día somos más sensibles, por ejemplo, a los riesgos derivados de la ener­gía nuclear. de la revolución química y biológica o de la acumulación de deshechos ode contaminación.

1. 1. Delcourt, "Mondialisation ou globalisation: Quelle différence?", en Déjis de la globalisa-tion: Babel 011 pentecóte? dirigido por 1. Delcourt y P. Woot de Trixhe, Louvain, PUF, 2001.

2. G. Noiriel, "L' historien face aux défis du XXle siecle", en www.iforum.umontreal.ca, 2001.3. 1. E. Stiglitz, El malestar en la globalizacion, Madrid, Taurus. 2002.4. E. Tassin, Dictionnaire critique de la mondialisation, París. Le Pré aux Clercs, 2002.5. Z. Laidi, "La mondialisation comme phénoménologie du monde", Projet, No. 282, 2000.6. O. Dollfus, La mundiottzacion, Barcelona. Ediciones Bellaterra, 1999.7. 1. Delcourt, "Mondialisation ou globalisation: Quelle différence?".

La mundialización es un dato ineludible, fuente de crisis pero también for­midable ocasión de progreso humano. Se nos impone y nos exige que encaremosinmensas transformaciones en nuestros sistemas de pensamiento y nuestras insti­tuciones. La globalización, en cambio, al igual que cualquier doctrina económicay política, debe ser lúcidamente juzgada por sus efectos, sometida a un debate quecuestione tanto sus fundamentos conceptuales y culturales como sus prácticas.Dicho análisis no deben realizarlo solamente las instancias oficiales. que tienen uninterés directo en su desarrollo, sino también los pueblos y los grupos socialessobre los cuales recaen sus efectos concretos, tanto negativos como positivos.

La fractura ideológica actual no pasa entre los "pro-rnundialización" y los"antimundialización", sino entre los que piensan que mundialización y globalizaciónson una sola y misma realidad, conservando el carácter irreversible de la mundiali­zación y los mecanismos y motores de acción de la globalización y, por otra parte,quienes piensan que se trata de dos realidades que, aunque obviamente relacionadas,son profundamente diferentes. Para los primeros solo se trata de completar la glo­balización económica corrigiendo sus imperfecciones, concretamente mediante una

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lucha selectiva contra la pobreza y contra los daños causados al medioambiente. Lossegundos piensan que hay que construir una comunidad humana mundial, capaz deresponsabilizarse por su destino y realizar los cambios necesarios, aun cuando senecesitara para ello cuestionar los fundamentos conceptuales de la globalización. Sinambigüedad alguna, me inclino indudablemente por la segunda visión.

LA DEMOCRACIA ESTÁ EN CRISIS

En un contexto de mundialización y de crecimiento de las interdependencias,donde la democracia y el escenario político siguen organizándose casi exclusiva­mente a escala nacional, la crisis de la democracia es profunda en el momentomismo en que esta última se ha vuelto, ideológicamente, la referencia universalobligada.

Para ilustrar dicha crisis basta con partir del reciente cataclismo de las elec­ciones presidenciales francesas, del fortalecimiento del partido de extrema derecha-el Front National- y del riesgo que de allí se deriva de proponer soluciones ina­decuadas, suponiendo, por ejemplo, que solo revitalizaremos el debate político oreanimaremos el interés de los franceses por la política, resucitando la clásica opo­sición izquierda/derecha. Quisiera proponer un comentario de simple sentidocomún al respecto. Dicen que los franceses ya no se interesan por la política por­que ésta no aborda realmente sus problemas cotidianos. Pero si las grandes cues­tiones del porvenir no le interesan al pueblo, ¡deberíamos considerar que la demo­cracia sencillamente ha muerto! Ahora bien, reconozcamos que no es de asom­brarse que todos estemos cansados de escuchar a responsables políticos que nosexplican que todo lo que va bien resulta de su acción y que lo que va mal es culpade la mundialización.

Con la construcción europea, por ejemplo, ha desaparecido la mayor parte delos antiguos atributos de la soberanía nacional, empezando por la moneda y la ges­tión de la economía nacional. Hoy en día, incluso la política exterior y la defensadependen más de procesos colectivos que de la acción aislada de cada país. Enestas condiciones, el funcionamiento de la acción pública, y me refiero aquí a susmecanismos en detalle y no a los grandes principios que a menudo se invocan.debería ser el objeto central de lo político.

Ahora bien, los sucesivos discursos sobre la reforma del Estado, en Franciapor ejemplo, siempre son cambiantes y superficiales a la vez. Nuestros responsa­bles políticos miran al Estado desde arriba y no demuestran un verdadero interéspor poner manos a la obra concretamente. Saben que una transformación profundade la acción pública, con todo lo que eso implica en cuanto a evolución de los con­ceptos, las culturas, las instituciones y las relaciones con otros actores, es una aven­tura a largo plazo, incompatible con la duración de su mandato. En el plano local

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a menudo esta reforma está más avanzada, en parte porque obviamente es más sen­cillo tener un enfoque integrado de los problemas a ese nivel, pero también porque-en la tradición francesa- las autoridades locales electas tienen más posibilidadesde ser reelegidas en sus puestos que los responsables políticos nacionales. A esca­la nacional, para poder llevar a cabo una profunda reforma del Estado en el largoplazo, habría que construir un consenso entre los partidos políticos. Esto se oponea la idea de que el escenario democrático es, necesariamente, un enfrentamiento devisiones contradictorias sobre los mismos temas.

Para rehabilitar el escenario político hay que empezar por afirmar que lo polí­tico es la construcción de la comunidad y es entonces, por su esencia, la búsquedade convergencias. Es bien conocida la paradoja que dice que cuanto más se pare­cen los programas políticos, más intentan los candidatos resaltar las diferencias.Los equipos políticos pueden construir su negocio y su razón de ser sobre las dife­rencias, pero ya no logran convencer a la sociedad de que ése sea su verdaderopapel. Como resultado, esta insistencia sobre las divergencias ha impedido anali­zar a profundidad la compleja realidad del Estado, análisis que seguramente habríarevelado otras fracturas más allá del clásico esquema izquierda/derecha.

Pero esta reflexión más profunda es indispensable, puesto que una auténticareforma de la acción pública y de la gobernanza solo puede hacerse en el largoplazo y requiere, entonces, de la existencia de una visión fuerte y compartida. Elmundo político francés ha desperdiciado al respecto tres ocasiones históricas de"cohabitación" (presidente y primer ministro de distintos partidos), entre 1986 y1988,1993-1995 Yluego 1997-2002. En vez de convertirlos en momentos de neu­tralización de las fuerzas, podría haberlos interpretado como la voluntad de lasociedad de salir de las antiguas divisiones para trabajar de una vez por todas en lareforma del Estado.

Al creer que los ciudadanos solo quieren que su gobierno se ocupe de sus pro­blemas cotidianos se acaba construyendo una ilusoria oposición entre, por un lado,lo local y el corto plazo, y, por el otro, lo global y el largo plazo. El discurso sobrelos problemas cotidianos de los ciudadanos termina diciendo: "repleguémonossobre el corto plazo y lo local", pero los ciudadanos saben en el fondo que corto ylargo plazo y que local y global son inseparables. ¿Qué significa la ciudadanía silos ciudadanos no tienen la sensación de estar involucrados en lo que determina sufuturo? Ahora bien, lo que determina su futuro no es ni solamente cotidiano ni sola­mente local y no se reduce tampoco al campo clásico del debate político. Por tomarsolo un ejemplo, cuando todos somos conscientes de que la evolución de las cien­cias y de la técnica es determinante para el futuro, ¿qué significa la democracia sino podemos influir en nada sobre dicha evolución? La derecha, por principio y pordoctrina, renuncia a lo político, considerando que no tiene por qué meterse con laslógicas privadas que fundamentan el desarrollo de la producción y de la ciencia. Laizquierda, por mantenerse aferrada a una antigua visión de la modernidad que supo-

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ne que la actividad científica es buena por naturaleza, se ha privado de una refle­xión sobre las finalidades y el manejo de la ciencia. En ambos casos, las cuestionesesenciales salen del terreno de la política y de la democracia.

El mundo político seguirá en crisis mientras no logre reformular perspectivasclaras de gobernanza, desde lo local hasta lo mundial. Para ello, tendrá que poneren tela de juicio principios que desde hace mucho tiempo considera como eviden­cias. Citaré aquí solo tres de entre ellos, que luego abordaré más detalladamente:"el momento de la decisión es el momento clave de la actividad política"; "la dis­tribución estricta de las competencias entre los distintos niveles de gobernanza esla condición necesaria y suficiente para que los electores puedan sancionar a lospolíticos a través de su voto"; "las políticas sectoriales son las únicas políticas con-

cretas".Al definir el acto político de manera tan limitada se mantiene la confusión

entre, por una parte, la legalidad de las reglas y formas de designación de losgobernantes, y, por otra, su legitimidad. El hecho de que una regla haya sido vota­da no implica necesariamente que la población la sienta como legítima. El hechode que alguien haya sido electo no implica necesariamente que se comporte comoverdadero portavoz de la diversidad de intereses de la población.

Esta manera de llevar las cuestiones de legitimidad y de pertinencia de laacción pública a cuestiones de legalidad y de elección también paralizó el debateeuropeo y mundial. En apariencia. los únicos intereses que es legítimo confrontarentre sí son los "intereses nacionales", so pretexto de que el escenario políticotodavía está organizado a escala nacional. En realidad, dichos "intereses naciona­les" a menudo ocultan lo esencial. El debate sobre la reforma de la política agrí­cola común europea (PAC), nos brinda un buen ejemplo de ello. Las divisionesesenciales no surgen entre "intereses nacionales" sino entre ramas profesionales.entre distintos tipos de agricultura, entre grupos sociales, entre poblaciones ruralesy urbanas, etc. Por ello, mientras el escenario político siga siendo principalmentenacional, solo la construcción de debates sobre bases que no sean las de las ins­tancias electas permitirá revitalizar la democracia.

El cambio de escala de los problemas y el surgimiento de una sociedad mun­dial también va a modificar, más profundamente aún, la naturaleza misma de lademocracia. Patrick Viveret, en su libro Démocratie. passions et frontiéres'(Democracia, pasiones y fronteras), ha demostrado claramente de qué manera laconstitución de un espacio mundial ha modificado radicalmente la concepción dela democracia. Como la nueva frontera es planetaria, es imposible construir lacomunidad frente a los bárbaros del exterior tal como se hacía en tiempos pasados.La frontera pasa por nosotros mismos. Las sociedades humanas ya 110 están moti­vadas solamente por los intereses sino también, y sobre todo, por los deseos y las

l. P. Viveret, Démocratie, passions et frontiéres, París, Ediciones Charles Léopold Mayer, 1995.

pasiones. Las democracias no pueden exorcizar los males que las aquejan impu­

tándoselos a adversarios externos. Deben aceptar el mal que albergan dentro de sí

mismas y tratarlo, tomando en cuenta la complejidad de la naturaleza humana.

La gobernanza no se reduce a instituciones y reglas. Abarca a la vez niveles

de gestión, sistemas de pensamiento, culturas y cuerpos sociales. Por eso tenemos

que observar, en los hechos, por qué esta mezcla de presuposiciones, instituciones

y costumbres que llamamos gobernanza es hoy inapropiada frente a las necesida­des de nuestras sociedades.

Es inapropiada porque los sistemas actuales no toman en cuenta de manera

natural, ni los vínculos entre los distintos retos, ni los vínculos entre los actores, ni

las relaciones entre los niveles, ni la profundidad de la sociedad, ni la diversidadde los procesos de cambio.

42 ,Democracia

La democracia representa una aspiración en toda la historia de la humanidad como socie­dad ideal donde hombres y mujeres se hacen cargo de su propio destino, o bien alude a expe­riencias históricas que caracterizan al Occidente, partiendo de la antigua Grecia y las ciuda­des libres de la Edad Media para llegar a la revolución norteamericana de 1776 y laRevolución francesa de 1789.1

Talvez nunca un concepto político haya tenido tanto éxito a través de las épocas ylas civilizaciones.

Un éxito total, ya que en la actualidad casi todas las naciones dicen tener un orden demo­crático. Y las que no lo hacen. se justifican a menudo por el carácter excepcional y tempora­rio de su régimen antidemocrático. Dicho régimen está inevitablemente destinado entoncesa convertirse en democracia en cuanto las circunstancias lo permítan.I

La democracia, poder del Démos (pueblo). es un concepto complejo que no seubica en la tradición filosófica como un régimen más entre los otros. "En todas lasfilosofías políticas clásicas la democracia ocupa un lugar más bien singular y excén­trico. Platón, por ejemplo, afirma que la democracia es una especie de mercado, ungran bazar que incluye a todas las demás formas de constitución -lo que confiere uncarácter curioso y aporético a este pensamiento't.t

Hoy en día. la democracia está minada por un repliegue a la esfera privada y unexceso de desconfianza con respecto a lo político. Muchos autores proponen alterna­tivas para fortalecer la democracia.

Para Benjamín Barber,

la democracia fuerte apunta a una comunidad de ciudadanos que se autogestionan y que, apesar de sus distintos intereses. logran tener la capacidad de establecer sus objetivos y accionesen nombre de una visión cívica de la sociedad y no en referencia a algún principio externo oaltruismo. La democracia fuerte toma en cuenta el conflicto, el pluralismo y la separación de losámbitos de acción privada y pública.f

Para otros autores, la interdependencia entre estados y sociedades y el debilita­miento de las lógicas "soberanistas" parecen abrir nuevas perspectivas a la democra­cia participativa. La multiplicación de las formas de cuestionamiento de la mundiali­zación hace que la democracia participativa pueda pensarse hoy de otra manera. Labúsqueda de compromisos y de arbitrajes razonables obliga a reflexionar sobre la"mejor" manera de tomar las decisiones "correctas". La problemática democráticasubyacente puede ser interpretada de distintas maneras. Algunos ven allí "las primi-

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,cias de una democracia global", o bien "una democracia prolífica, transnacional yrepresentativa"; otros perciben la expresión de "comunidades de base" o de "contra­poderes">

Una solución podría ser que la democracia "se arraigue en prácticas multiformesconsideradas como momentos y espacios de aprendizaje y de producción de una ciu­dadanía activa".» En realidad, la forma de la democracia dependerá del contexto cul­tural de las naciones, del momento de su evolución política y de la norma ideológicaimperante.

El derrocamiento de poderes autoritarios establecidos desde hace mucho tiempo por víaelectoral tiene más posibilidades de ocurrir en países cuyas tradiciones de apertura al exte­rior y prácticas de apropiación de los símbolos llegados desde lejos son relativamenteanti­guas. allí donde, nutriéndose de múltiples fuentes, las redes culturales y las influencias inte­lectuales son lo suficientemente flexibles como para producir formas híbridas y sincréticasydonde, a pesar de una relativa fuerza de las identidades regionales y de la permanencia deconflictos a veces agudos, las identidades religiosas y las formas autóctonas de la estratifi­cación social siguen prevaleciendo por sobre las divisiones puramente étnicas7

1. G. M. Gazzaniga, "La démocratie comme sysrérne syrnbolique", cátedra de laUNESCO/Uquam, 1999.

2. F. Fukuyarna, El fin de la historia y el último hombre, Barcelona. Planeta, 1992.3. F.Moses, L'inventinn de la politique, Champs Flammarion, París, 1997.4. B. Barber, Democracia fuerte, Córdoba, Editorial Almuzara, 2004.5. M. Djouldern, "Démocratie participative: définition", en www.wagne.net.2002.6. A. Bevort, Pour une démocratie panicipative, París, Presses de Sciences Po, 2002.7. D. Momar Coumba y M. Diouf, Sénégal, Trajectoires d'un Érar.Dakar, Codesria, 1992.

LAS ESTRUCTURAS Y LOS MARCOS DE PENSAMIENTODE LA ACCIÓN PÚBLICA SON INAPROPIADOS

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En la evaluación que he realizado por encargo del Parlamento Europeo, sobrela Cooperación europea con los países ACP (Asia, Caribe, Pacífico) dentro delmarco de la Convención de Lorné.? he constatado que

el rendimiento de esta cooperación generosa y ambiciosa era bajo con relación alos objetivos que enunciaba. Era como si los medios implementados llegaran a duraspenas a alcanzar su meta, como si la cooperación europea solo lograra pertinencia"por transgresión"; cuando, por concurso de circunstancias, toda una cadena de acto­res se relacionaba para permitir que la cooperación llegara a su objetivo, más a pesarde los procedimientos que gracias a ellos.

Esta "pertinencia por transgresión" aparece en muchas situaciones. La heobservado a menudo en Francia cuando trabajaba como ingeniero territorial en elMinisterio de Infraestructura: como el presupuesto venía cortado en rodajas, habíaque tomarse algunas libertades con la contabilidad pública para poder hacer algocoherente. Es como si la filosofía general de la acción pública, su línea de mayorpendiente, la orientara siempre en la dirección equivocada: una manera de pensar alEstado por encima de la sociedad, en nombre de un interés general que la trascen­diera, una conciencia de superioridad incapaz de generar cooperación y una verti­calidad de la acción poco favorable a la consideración de los vínculos posibles.

Analizando las reacciones de las distintas administraciones de la UniónEuropea frente a las Iniciativas Locales de Desarrollo y de Empleo (ILDE) lanza­das por la Comisión, Marjorie Jouen, una de las coordinadoras del programa, plan­tea en su libro Diversité européenne, mode d'emploit (Diversidad europea: manualde instrucciones) un panorama muy elocuente de las reacciones de la administra­ción frente a una iniciativa que difícilmente puede entrar dentro de sus marcos depensamiento. Citaré en distintas ocasiones ese informe, puesto que sus observa­ciones coinciden muchísimo con lo que he podido observar en Francia y en distin­tas partes del mundo. Con relación a la alianza estratégica ,4 señala por ejemplo que"el proyecto (de quien quiere trabajar con la administración estatal) debe adaptar­se a la burocracia, y no a la inversa".

El modo de construcción de los territorios administrativos, de las reglas y dela evaluación de la acción, generalmente refuerza los efectos de organigrama y solopromueve enfoques sectoriales. Esto explica por qué el fascinante discurso enfavor de la cooperación entre gobiernos, en tomo a un problema común, por logeneral se queda sin resultados, pues choca con exigencias internas sectoriales queinfluyen de otra manera. Cada ámbito de acción ubicado en la interfase de variasadministraciones, en lugar de ser considerado como una fuente de enriquecimien­to mutuo y de cooperación, comienza siendo un nuevo campo de conflicto y decompetencia. Por eso, las políticas sectoriales definidas desde arriba, y segúnreglas uniformes, constituyen la tendencia natural de la administración pública.

Los ejemplos son incontables y particularmente visibles en el ámbito rural.Luego de las independencias, los nuevos estados -especialmente en África- sededicaron masivamente al desarrollo rural. Las burocracias que se instalaron enreemplazo de la administración colonial operaron generalmente en nombre de lamodernización, imponiendo filiales de producción.> En Siria se observa lo mismo:luego de la reforma agraria, el apoyo a los campesinos se percibió principalmentecomo la mejor manera de llevar a cabo un plan de producción. Por eso, las estruc­turas, implementadas autoritariamente por los estados para organizar al campesi­nado, como por ejemplo las cooperativas, terminaron disminuyendo la credibili­dad, por un largo tiempo, de la idea misma de organización colectiva de los cam­pesinos, que era asimilada a un reclutamiento. La política estatal, al alejar de larelación con lo territorial, contribuye casi siempre a la "verticalización" de lasociedad.

Las mismas observaciones aparecen con respecto a la acción estatal enBrasil," por ejemplo en lo relativo al Plan Alcohol. Lanzado en 1975. dicho planera excelente en sus principios: se trataba de valorizar una materia agrícola básicaabundante, la caña de azúcar, para reemplazar el petróleo importado.Lamentablemente, en la práctica esta política no supo contribuir a la revitalizacióndel ámbito rural, sino que benefició principalmente a los grandes terratenientes yexacerbó las rivalidades por la tierra con la producción alimentaria.

La política norteamericana de lucha contra la droga encuentra la misma difi­cultad para salir del simplismo." El Estado solo parece capaz de concebir y llevar

2.

3.4.

P. Calame, coord., Mettre la coopération européenne (111 service des auteurs el des processus dedéveloppement, París, Ediciones Charles Léopold Mayer, 1999.M. Jouen, Diversité européenne mode d'emploi, París, Descartes & Cie , 2000.N. del. T. La palabra partenariat (en inglés partnership¡ no tiene una traducción unívoca al espa­ñol. Engloba las nociones de asociación, cooperación o alianza pero, en ciertos contextos, el tér­mino "asociación" tiene connotaciones jurídicas que no siempre están presentes en partenariat,mientras que términos como "colaboración" o "cooperación" pueden resultar mucho más ambi­guos en español que el partenariat francés, que a menudo incorpora la idea de "compromiso for­mal" entre partes. En esta edición se ha optado por la expresión "alianza estratégica, que parecetraducir mejor el sentido de la palabra original francesa. Otra expresión que podría utilizarse es"co-producción del bien público", pero se ha preferido la indicada por ser más funcional al texto.

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7.

DPH 187, Developpement rural el biais bureaucratique dans les pays pauvTeS , ficha realizada porel Irfed. DPH es una red internacional de intercambio de experiencias creada por la FundaciónCharles Léopold Mayer y la red RITIMO. Se puede consultar su banco de experiencias en el sitioweb: www.d-p-h.infoDPH 130, Les impacts sociaux el écologiques du plan alcool brésilien, ficha realizada por elIrfed.DPH 1656, Les relations Perou-États-Unis: Droits de I'Hall/me, sécurité et narco-trafic, ficha rea­lizada por A. Labrousse; DPH 1657, Camouflage a IOUle épreuve, ficha realizada por A.Labrousse.

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a la práctica políticas simples, unidimensionales y con la menor cantidad de inter­

locutores posible.Hace algunos años yo había notado, observando a organizaciones de toda

índole, la importancia de los "efectos-espejo"." Las instituciones generan siempretipos de acción y tipos de interlocutores a su propia imagen y semejanza. El pro­blema central de la cooperación europea, por ejemplo, es transformar grandesreservorios de dinero en una multiplicidad de pequeñas acciones. El paso de losgrandes reservorios a las pequeñas cajas siempre es muy problemático y requierede dispositivos intermediarios, a menudo regidos por una normalización y unaestandardización excesivas y no relacionadas con la pertinencia de la acción. Ahorabien. la relación de fuerza casi siempre se inclina en favor de la administración yla disimetría es impactante en el campo de la cooperación internacional. A losinterlocutores de la administración solo les queda recurrir a la astucia y disimularsus propias necesidades y deseos detrás de una falsa necesidad, cuyo mérito essatisfacer los criterios impuestos por la administración. Y cuanto más centralizadaestá la administración, más desproporcionada se vuelve esta lógica. Por ello, en larelación con los otros actores de la sociedad, el Estado entra a menudo en un CÍr­culo vicioso de desconfianza. Como el código genera el recurso de la astucia, lapráctica del disimulo se vuelve la única operatoria y distorsiona las relaciones futu­ras entre las partes cooperantes.

Otro hecho que ilustra esta verticalidad de los enfoques y esta dificultad paraentablar colaboraciones con otros actores es la lucha contra la exclusión. Enmuchas partes del mundo he observado que, en esa lucha, la unidad y la diversidadse invierten. La acción pública se desdobla entonces en una serie de dispositivosyuxtapuestos. En el caso de Francia, los observadores habían encontrado más de50 casos de yuxtaposición. Cada dispositivo se ocupa de un aspecto del problema.

Se derivan de allí dos consecuencias. En primer lugar, se definen los benefi­ciarios de la acción pública en función de sus carencias, en vez de definirlos porsus capacidades, lo cual los encierra dentro de su exclusión. En segundo lugar, lapráctica administrativa lleva inevitablemente a constituir categorías seudo-homo­géneas de beneficiarios de la ayuda. Estas categorías ocultan una gran diversidadde situaciones. Los trabajos realizados por la Unión Europea sobre la exclusiónsocial concluyen invariablemente que ésta es "multidimensional'' y que las difi­cultades familiares, profesionales, de salud, etc., se realimentan entre sí. Miradamás de cerca, esta definición multidimensional solo se refiere a categorías admi­nistrativas. Como cada administración se ocupa solamente de una dimensión de laexclusión, de la que tiene a su cargo, una persona excluida se transforma en un ser"multidimensional", en el sentido en que es potencialmente multibeneficiario de

8. P. Calame. "¿Podemos gobernar las máquinas institucionales?". cap. 6, en Misión posible. pensar

y actuar para el mañana, Montevideo, Trilce, 1994.

dispositivos administrativos. Así, todos los actores de terreno que intentan montarno ya una política "multidirnensional" sino simplemente una política coherente quese ocupe de los excluidos en su profunda unidad como personas, cada uno con suhistoria particular, tiene que hacer unos montajes de colaboración entre partesextremadamente laboriosos, precarios y que requieren mucho tiempo: los disposi­tivos públicos ponen diversidad donde hay unidad y unidad donde hay diversidad.

Si a medida que van apareciendo nuevos desafíos se los quiere tratar median­te dispositivos y normas específicos a cada uno de ellos, se termina generando, enel mejor de los casos, políticas superpuestas y, en el peor, universos kafkianos,Marjorie Jouen, en su análisis comparado de las reacciones europeas frente a lasiniciativas locales de oesil1:Tol!o y emplea, habla con propiedad del "modelo Iui­dista del Estado" (y el adjetivo "taylorista" sería más apropiado aún). Asimismo,la autora propone un cuadro comparativo muy elocuente con las actitudes y prác­ticas ligadas al enfoque tradicional del empleo y las que son necesarias para unnuevo enfoque que apunte a estimular la iniciativa local.?

Evoquemos aquí algunas palabras clave. Por el lado del enfoque tradicional:política dirigida a clientelas; actitud de concesión por parte de la autoridad públi­ca; dispositivos complejos, cada uno centrado en una etapa de la vida del proyec­to y sin tomar en cuenta los pasos de una etapa a otra; estricta separación de laesfera doméstica y la profesional; estrategia de desarrollo basada en el efecto deimitación; segmentación entre las políticas globales y las iniciativas autónomaslocales; normalización; especialización; saber-hacer técnico. Por el lado delnuevo enfoque encontramos las siguientes palabras clave: organización de alian­zas estratégicas intersectoriales; red; política enfocada a los creadores; compro­misos comunes (públicos y privados) a largo plazo y corresponsabilidad; marcoreglamentario estable y transparente; continuidad entre las esferas domésticas yprofesionales, estimulación de la cooperación; interacción entre las políticas glo­bales y las iniciativas en los distintos niveles territoriales; experimentación; saber­hacer relacional.

Hablar de Estado taylorista tiene la ventaja de llamar la atención sobre elparalelo entre la economía de producción de bienes y la lógica pública tradicional.Tanto la una como la otra se organizan según lógicas verticales. Tanto la una comola otra tienen mucha dificultad para salir de su enfoque fragmentario.

Cuando la norma uniforme se convierte en regla, la situación se hace inso­portable a medida que se intenta, con los mismos medios, resolver nuevos desafí­os. Así, hace algunos años pudimos ver protestas en sociedades tan CÍvicas comolas de Europa del Norte cuando empezaron a multiplicarse nuevas reglas en res­puesta a una preocupación ecológica que, sin embargo, toda la población compar­te ampliamente. El mecanismo se vuelve aún más temible, en cuanto la norma se

9. M. Jouen, Diversité européenne mode d'emploi, p. 153.

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presenta no como un intento de respuesta a circunstancias particulares, a un desa­fío concreto por resolver, sino que, en nombre de la razón superior y de la univer­salidad del Estado, asume una forma intemporal. En el libro Con el Estado en elcorazon'v contamos, André Talmant y yo, múltiples anécdotas que demuestranhasta qué punto una regla se vuelve absurda cuando, habiendo olvidado su origen,se la trata como a una especie de verdad trascendente. La acción pública sigueentonces los pasos, de manera algo paradójica, de la ciencia y de la economía, quepasaron progresiva y equivocadamente de su condición de medios operacionalespara responder a finalidades humanas, a un estatus de finalidades en sí mismas.

La gobernanza es un arte de la ejecución y solo se comprende a partir de lavida cotidiana. Este arte de lo circunstancial, de la búsqueda de pertinencia de laacción aquí y ahora, de la construcción de principios deducidos del uso, se oponea la tan frecuente propensión de un Estado que, desde el Siglo de las Luces, se asi­mila a menudo a la Razón, o a la Verdad y pretende deducir de allí reglas univer­sales.

En la práctica, los expertos y los responsables políticos deben abandonar la bús­queda de las condiciones perfectas -universales- que llevarán al mejor resultado (laracionalidad sustantiva) para concentrar su atención en las 'buenas prácticas' (laracionalidad procedimental). Una idea se expande: podemos aprender de los otros y,si queremos lograr con éxito una transferencia de experiencias, el proceso importamás que el resultado.' J

y aunque la mayoría de los funcionarios públicos están dispuestos a admitirintelectualmente esta idea, la dificultad que tiene la acción pública para interesar­se por procesos sin intentar normalizarlos y transformarlos en procedimientos esfrancamente asombrosa.

¿Esta descripción de la práctica tradicional de la acción pública se limita soloa los estados centralizados? No. La experiencia del diálogo con los gobiernos loca­les me ha demostrado que, salvando las proporciones, en las ciudades -incluso enlas medianas- encontramos lógicas de sectorización de los servicios y dificultadespara acciones de cooperación de la misma índole. Cuanto más uno se acerca alterritorio, más saltan a la vista los vínculos entre los problemas y más difícil sehace encerrarse en una actitud meramente burocrática. ¿La descentralizaciónpodría ser entonces el remedio milagroso contra el Estado taylorista? ¿Sabemoscooperar mejor con los demás niveles de gobernanza cuando partimos de las reali­dades del terreno? Nada lo garantiza. En primer lugar, porque las relaciones decooperación entre niveles son indefinidamente pospuestas en nombre de la distri-

10. Pierre Calame y André Talmant , Con el Estado en el corazón. El andamiaje de la gobernancia,Montevideo, Editora VozeslEdiciones Trilce, 2001.

11. M. Jouen, Diversité européenne, mode d'emploi, p. 120.

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bución de competencias. Luego, porque los modelos feudales de poder siguen sien­do dominantes en los ámbitos políticos y administrativos. En su análisis compara­tivo de las reacciones europeas, Marjorie Jouen distingue dos grandes categoríasde estados miembros:

• aquellos cuya descentralización parece haber alcanzado una madurez y dondesurge progresivamente un consenso en favor de una mejor coordinación y una mayorcomplementariedad de las políticas públicas en todos los niveles geográficos;

• aquellos donde la descentralización ha quedado a medio camino y, en lugar dehaber mejorado las cosas, la descentralización parcial las ha complicado dramática­mente.

Decíamos anteriormente que los marcos mentales e institucionales de laacción pública no tomaban en cuenta, de manera natural, ni los vínculos entre losdesafíos, ni los vínculos entre los actores, ni los vínculos entre los niveles. Hastaahora nos hemos referido sobre todo a la relación entre los actores externos y laesfera pública. Pero la descripción queda incompleta si no mencionamos la rela­ción compleja que existe dentro de la esfera pública entre lo político y lo adminis­trativo. La competencia de poder entre dos legitimidades (1a legitimidad "legal" dequienes ejercen la autoridad y la legitimidad "por competencia" de quienes dedi­can su tiempo de trabajo y a menudo su pasión a la institución) se encuentra entodos los tipos de instituciones. Sin embargo, es especialmente aguda en el ámbi­to de la acción pública.

El responsable político. legítimo por su elección, se supone que encarna porsí solo la totalidad del sentido de la acción pública. Los funcionarios en cambio tie­nen a su favor la permanencia. Muchos se sienten profesionales frente a los ama­teurs potencialmente peligrosos que pueden ser los políticos. Las complejas rela­ciones de cooperación que se establecen entre ellos también suelen dejarse indefi­nidamente de lado, de modo que los intentos de reforma del Estado en Franciaempiezan todos denunciando la interpenetración de lo político y lo administrativopara terminar concluyendo que hay que dar nuevamente todo su sentido a lo polí­tico frente a un poder administrativo invasivo. Con declaraciones de esta índoledifícilmente pueda describirse una relación tan decisiva y compleja.

Hay un terreno en el que la acción pública debería ser incuestionable: el de lapreservación de los bienes públicos. Sin embargo, pasada la época de los añossesenta, en la que la apropiación pública de los recursos naturales parecía evidentey lógica, se elevaron muchas voces denunciando el uso que de ellos se hacía. Porcitar solo un ejemplo, el ecologista hindú Anil Agarwal, en su libro Pour que rever­dissent les villages (Para que los pueblos reverdezcan), aboga elocuentemente poruna gestión de los recursos naturales dirigida por los habitantes de los pueblos. Elautor exclama: ":Una burocracia corrupta y arrogante nunca va a tratar a los pobrescon consideración!". No hay una gestión de los recursos naturales -así se trate de

12. Instituto francés de Investigaciones y Aplicaciones de Metodologías para el Desarrollo (sitio web:http://www.iram-fr.orgl).

13. Pierre Calame y André Talmant, Con el Estado en el corazón. El andamiaje de la gobernancia.

LAS PERSPECTIVAS Y LAS ESTRATEGIAS DE REFORMA, PARALIZADASDURANTE MUCHO TIEMPO POR LA GUERRA FRÍA, SUELEN SERINEFICACES PORQUE NO ESTÁN BIEN PENSADAS NI IMPLEMENTADAS

suelos o de agua- que no requiera un enfoque paciente y atento a la complejidad téc­nica y social que esta gestión implica. Sin esa atención, el beneficio de una apro­piación pública es contrarrestado por los efectos de renta y el simplismo que de ellose deriva. Michel Merlet, del IRAM,!2 coordinador -dentro del marco de la Alianzapor un Mundo Responsable, Plural y Solidario- del "Cuaderno de Propuestas" sobrepolíticas territoriales y reformas agrarias, lo resume muy bien: "es fundamental quela sociedad conserve un derecho de supervisión sobre la tierra, que es un biencomún, pero la diversidad y la multiplicidad de historias y condiciones particularesimpide pensar en un estatuto estándar". Merlet demuestra de qué manera algunaspolíticas públicas, aunque bien intencionadas, se mostraron a menudo incapaces detomar en cuenta la diversidad, tanto de los ecosistemas como de las sociedades.

En mayo de 2001 presenté en Montevideo la edición en español de Con elEstado en el corazání? y hubo luego un debate organizado con universitarios uru­guayos. Ellos decían que lo novedoso del libro era, para ellos, descubrir una críti­ca del Estado pero hecha desde adentro, desde la gente que justamente tenía "alEstado en el corazón". Esta observación es muy reveladora de los bloqueos ideo­lógicos que durante mucho tiempo retrasaron una revolución de la gobernanzacuya necesidad era sin embargo bien evidente.

En efecto, a lo largo de todo el siglo XX, las oposiciones ideológicas másimportantes se construyeron en torno a la relación público/privado. Los "progre­sistas" debían supuestamente apoyar al sector público, mientras que los "conser­vadores" o los "liberales" se suponía que estaban del lado de la limitación del papeldel Estado y de la apropiación privada de los medios de producción. La guerra fría,como si se tratara de una guerra de trincheras, fijó las posiciones. Esto no impidióa los partidos socialdemócratas europeos integrar progresivamente al mercado ensu sistema de pensamiento. Mientras tanto, la gobernanza, reducida por lo generala la cuestión del papel y el funcionamiento del Estado, no fue realmente objeto deuna reflexión crítica radical por parte de la izquierda, a tal punto que en Francia,por ejemplo, la izquierda solo se mostró favorable a la descentralización en losaños setenta. Hasta ese entonces, la descentralización era considerada como unadoctrina "de derecha".

51,En consecuencia, el discurso sobre la reforma del Estado se vio asociado a la

revolución neoliberal. Ahora bien, desde la óptica de esa revolución, no se tratabade reforma del Estado sino de desmantelamiento del mismo. En América Latina,por ejemplo, las críticas acertadas que el "consenso de Washington" pueda tenercon respecto a la acción pública, tales como el exceso de intervención estatal, ladificultad para reformarse e imponer disciplinas, la escasez de promesas realistas,la repulsión a asumir nuevos desafíos, etc., se traducen en el plano de las solucio­nes por la implementación de recetas universales tales como la privatización de latierra, la reorientación de la producción hacia el mercado, el desmantelamiento delos sistemas de protección social y el abandono de las políticas industriales y agrí­colas. Por otra parte, un análisis más fino muestra que estas críticas dirigidas ;¡1

Estado se refieren en realidad al ejercicio del poder político: si las élites son inca­paces de comportarse de manera virtuosa y razonable, ihay que retirarles susmedios de acción!

Este enfoque de bloque contra bloque, que a veces aparece también en losdebates, cuando una idea se vuelve buena o mala no en función de su valor intrín­seco sino en función de quienes la defienden, favoreció todo tipo de simplificacio­nes y no permitió analizar seriamente la complejidad de las realidades y de lassituaciones, ni las lógicas internas de la acción pública.

La agresión externa siempre es muy cómoda para evitar interesarse por lasreformas internas. Los países árabes lo demuestran: la agresión que padece el pue­blo palestino y la solidaridad verbal de los regímenes árabes para con él, le han per­mitido durante mucho tiempo diferir cualquier tipo de debate interno sobre lademocracia y sobre el Estado. Este tipo de argumento siempre juega a favor de lasactitudes defensivas de los regímenes populistas, donde una élite rentista se eter­niza en el poder, compartiendo la renta con una parte de la población. Durantemuchos años, el aspecto "desarrollista" ocultó los fracasos de la acción pública,particularmente en África.

Del otro lado, la caída del bloque comunista no se vivió, en primera instan­cia, como una oportunidad para reflexionar sobre mestizajes ideológicos e institu­cionales, aprovechando que la paz estaba desde ese entonces garantizada. Los ven­cedores ideológicos y económicos, partiendo de la idea de que el sistema deenfrente no era reformable, precipitaron la transición en muchos países de EuropaCentral y del Este. Pero como un sistema siempre se reconstruye con partes pree­xistentes, cuando se le imponen medidas drásticas a toda la élite, la clase dirigen­te del pasado retoma las riendas transformándose si es necesario en una verdaderamafia. El ejemplo de Rusia ilustra este fenómeno. En la mayor parte de las refor­mas de ese tipo se actúa como si se desconociera que la oposición entre público yprivado oculta relaciones de poder capaces de reinsertarse tanto en lo público comoen lo privado.I

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Hubo que esperar a finales de los años ochenta y a que las instituciones inter­nacionales focalizaran su atención en el desarrollo asiático para tomar concienciade las complejas relaciones existentes entre Estado, paz, democracia y desarrollo.Para las ideologías totalizantes y hasta totalitarias como el comunismo o el libera­lismo, los hechos siempre son molestosos.

Lo propio de un congelamiento ideológico consiste en sostener que, frente ahechos contrarios a lo preconcebido, lo preconcebido tiene razón. Pierre ludet,cuyas reflexiones sobre Asia me han inspirado mucho, tuvo la singularidad de dete­nerse a observar los hechos, en un mundo en donde los grandes ideólogos suelenubicarse un poco por encima de todo. Él observa, por ejemplo, que no hay ningu­na correlación evidente entre democracia y crecimiento. Si bien es cierto que algu­nos regímenes dictatoriales son verdaderas historias de saqueo, hay regímenes nodemocráticos que se atribuyen historias exitosas. En sentido inverso, cubrir a losregímenes autoritarios asiáticos con el manto púdico e hipócrita de la excepcióncultural abarca tanto el autoritarismo sin desarrollo de un Marcos en Filipinascomo el real desarrollo autoritario de Corea del Sur.

En muchos países en desarrollo, la desconexión de las élites con respecto alpueblo es un dato sociológico fundamental pero independiente del carácter y dellugar del Estado. Asimismo, en las sociedades jerarquizadas y de tradición de ser­vidumbre voluntaria como en África, la instauración formal del Estado de derechono garantiza un acceso real al derecho y "el enfoque vertical de acceso al poder,pasando por el padrinazgo de una persona influyente, siempre se percibe como unmedio más seguro que el recurso al derecho formal't.r-

Para salir del congelamiento ideológico ha llegado la hora de los artesanos,de la gente que no pretende imponer instantáneamente reglas universales sino queobserva incansablemente los hechos, las experiencias, las innovaciones y el espe­sor social de los funcionamientos y de los procesos de cambio.

La dificultad de reformar la acción pública fue históricamente la mejor alia­da de la revolución neoliberal. Tal como lo señala una vez más Marjorie louen conrespecto a Europa:

la experiencia, incluyendoal Reino Unido,muestra que la decisión de suprimir unserviciopúblicoo de privatizarlopocas veces obedece exclusivamente a un procederideológico. sino que resulta por lo general de la constatación de un mal funciona­miento y de una ausencia de rentabilidad ligada a un desinterés de los usuarios. Ennuestraseconomíasmixtas europeas, un serviciopúblico que toda la población utili­za no corre el riesgo de desaparecer. Es sobre todo la imposibilidadde transformarlosservicios organizados según un modelo uniforme y taylorista lo que dicta su senten­cia de muerte.

14. DPH 1815, Rapports de pOI/VDi,.el gestion du [oncier dans une institution de décentralisation al/Sénégal, ficha realizada por M. Bey.

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No hay nada más peligroso para una transformación que una sucesión dereformas abortadas porque no hubo tiempo ni medios para llevarlas a cabo. El casode Francia es elocuente al respecto. Cada reforma frustrada actúa, frente al servi­cio público, como un refuerzo de la vacuna contra el cambio. ¿Por qué tantas refor­mas frustradas'? ¿Por qué tantas dificultades para llevar a cabo una "buena refor­ma"? Yo veo personalmente seis fuentes de bloqueo.

La primera se refiere al comportamiento político propiamente dicho. Elmundo político, con demasiada frecuencia, carga sobre la administración la res­ponsabilidad de su propia impotencia. Sin tener ni la visión, ni el coraje, ni el tiem­po necesarios para emprender reformas de fondo, prefiere culpar a la administra­ción de un fracaso programado de antemano. Incontables órdenes contradictorias,discurso desmentido por las prácticas, multiplicación de las leyes y reformas deorganigrama presentadas como transformaciones de fondo: muy a menudo el per­sonal político se comporta como un bombero pirómano, haciendo imposible en loshechos lo que constantemente desea y evoca en sus discursos.

La segunda fuente de bloqueo es la poca capacidad para movilizar a los fun­cionarios mismos en pro de la reforma, pidiéndoles que reflexionen y tomando encuenta su propia experiencia. No me refiero a los altos funcionarios sino a la admi­nistración en sus capas más profundas, a los verdaderos soldados, a aquellos que,al menos en países como Francia, ponen una pasión a menudo subestimada parahacer funcionar convenientemente el servicio público, aun cuando lo hacen, talcomo hemos explicado anteriormente, dentro del marco de estructuras y sistemasde acción a menudo obsoletos. Cualquier responsable de una gran organizaciónsabe que no hay estrategia de cambio posible si considera que los miembros de laorganización son incapaces de pensar y desear el cambio. Esta incapacidad paramovilizar a los funcionarios y apelar a su deseo de construcción de sentido no soloresulta de una torpeza o de un desprecio, sino que tiene raíces conceptuales. Sebasa en la distinción radical, tan antigua como la República, entre lo político y loadministrativo. Si tradicionalmente el político se define como quien detenta el sen­tido, le cuesta compartir entonces de manera auténtica la reflexión y la responsa­bilidad sobre él.

El tercer factor de bloqueo es la ilusión de la modernidad instrumental.Poniendo computadoras sobre los escritorios, creando un periódico interno, man­teniendo un discurso sobre la comunicación o inscribiendo a los empleados concargos directivos en cursos de management, no se alcanza necesariamente la perti­nencia de la gobernanza. Una entidad pública puede eventualmente sentirse másorgullosa cuando deja de verse rezagada frente al sector privado, pero las herra­mientas técnicas no bastan para dar un nuevo sentido colectivo a la acción.

El cuarto bloqueo es la ausencia de tiempo ya mencionada. Nadie quiereadmitir, como el rey Enrique IV que proclamaba que París bien vale una misa, queuna verdadera reforma del Estado bien vale renunciar en ciertos puntos a las luchas

54 ." r ...,partidarias para definir una estrategia que pueda sobrevivir a las alternancias delpoder. La necesidad de un largo plazo va más allá de la reforma de la acción públi­ca y condiciona el futuro mismo de la democracia. Estamos inmersos en transfor­maciones a largo plazo. Si se demostrara que la democracia es incapaz de proyec­tarse a largo plazo, se prepararía a la opinión pública para futuros regímenes auto­ritarios donde la decisión quedaría en manos de los expertos.

Un quinto bloqueo que descubrí con el correr de los años es la baja inversiónintelectual en elmanagement público comparada con la que se dedica al manage­ment privado. El mundo político generalmente hace hincapié en los objetivos, perono se interesa mucho por los medios humanos y organizacionales de implementa­ción, suponiendo que la administración se adaptará por sí sola. En sentido contra­rio, las empresas aprueban desde hace un siglo inversiones intelectuales y mate­riales considerables para desarrollar técnicas de organización y de management,

En los dos universos, la política y la empresa, se procede a una simplifica­ción a ultranza de la realidad. Por el lado del sector público, porque se subestimala complejidad del funcionamiento de las grandes organizaciones que constituyennuestro Estado moderno. Por el lado del sector privado, porque se procede como siel objetivo de la empresa, generar ganancias, fuera simple y evidente, y el únicointerrogante fuera el de saber cómo lograrlo. Para la acción pública, esta falta deinversión tiene graves consecuencias. Cuando por fin se reconoce el peso de laslógicas institucionales o la importancia y complejidad de la conducta de las gran­des organizaciones, nos inclinamos servilmente frente a los conceptos y métodosque existen en el mercado, es decir, las técnicas de management privado, ya seapara transponerlas sin prestar demasiada atención a la especificidad de los servi­cios públicos, o -más sencillo aún- para transferir el servicio público a lo privado.Pero esta falta de inversión específica en el management público, imprescindiblepara consideraciones institucionales o de derecho administrativo, no podrá durarpor mucho tiempo.

Por último, la sexta y última fuente de bloqueo es seguramente la más impor­tante de todas: la mayoría de las reformas se llevan a cabo sin entablar una refle­xión fundamental sobre la gobernanza. El mejor ejemplo lo brindan las descentra­lizaciones realizadas en Francia desde 1981: cuando habría que haber fundado lareforma sobre la base de una articulación entre las escalas de gobernanza se hizolo contrario, pretendiendo conceder a cada uno de los niveles políticos o adminis­trativos un "bloque de competencias" ejercido de manera exclusiva. El resultado,a fines del siglo XX, fue una reforma basada en un sistema de pensamiento y unaorganización política del territorio que tiene dos siglos de antigüedad.

Sin voluntad de compartir, sin perseverancia, sin visión y sin método, ¿cómopodemos esperar que unas reformas tan largas y difíciles salgan bien?

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2. Premisas y primicias de unarevolución de la gobernanza

¿Qué es una revolución del pensamiento? Ni siquiera en matemática o enfilosofía, que son las disciplinas aparentemente más cercanas a la especulaciónpura, una reforma del pensamiento aparece así de repente, completa y armaditacomo nace Minerva de la cabeza de Júpiter. Con más razón aún al tratarse de lagobernanza, ámbito arraigado por excelencia en las sociedades humanas, una revo­lución solo puede ser fruto de una lenta maduración. Lo cual no significa que nohaya rupturas previas. Tal como ocurre con el agua que se acumula, por ejemplo,detrás de algún obstáculo hasta que el mismo cede, muchos factores de cambio seacumulan antes de que se produzca un cambio de pensamiento que permita reor­ganizar los distintos elementos y actores entre sí de una manera nueva. A través deun verdadero mecanismo de inversión, 10 que ocupaba antes el centro del sistemaes proyectado entonces hacia la periferia y 10 que era periférico se vuelve central.Si mi hipótesis es acertada, estamos actualmente atravesando esa fase histórica deinversión. ¿Cómo organizarla? Mi propuesta apunta a dos componentes que hedenominado las premisas y las primicias de la revolución del pensamiento. Laspremisas son las actitudes mentales, las operaciones mentales, podríamos decir,indispensables para "cambiar de lentes". Las primicias son todo aquello que reve­la y anticipa un nuevo sistema conceptual, con nuevos actores o nuevas prácticas,así se trate de pequeños hechos o de grandes acontecimientos, desconocidos o muydifundidos.

LAS PREMISAS PARA UN CAMBIO DE PENSAMIENTO

Retomemos desde la pregunta de Heidegger: ¿cómo hacer para ver nuestraspropias gafas, si precisamente a través de ellas miramos el mundo? Cuatro opera­ciones mentales pueden guiamos para lograrlo: 1. volver a las fuentes históricasde las situaciones actuales para desenmascarar las falsas evidencias; 2. deconstruirlas oposiciones que estructuran nuestro campo mental; 3. ejercitamos en la trans-

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posición de análisis y representaciones de un modelo a otro; 4. estar atentos a loscambios, a los desfases que se van produciendo entre los conceptos e institucionesy las realidades que abarcan, y estar atentos también a los ajustes que se vanhaciendo.

Volver a las fuentes y detectarlas falsas evidencias

Hemos dicho que los principios y las reglas se presentan como verdadesabsolutas mientras no busquemos su origen y el contexto que los generó. La histo­ria tiene múltiples bifurcaciones, momentos en los que el destino duda, en los quelas cosas revierten su curso, aparecen nuevos actores y se imponen nuevas reglas.Conociendo el devenir histórico, sabemos que esos desvíos se olvidan y luego solose retienen encadenamientos aparentes de causas y efectos que se consideran comoevidencias, por la sencilla razón de que las cosas sucedieron como sucedieron.Tomemos el caso de la gobernanza mundial, basada actualmente en relaciones inte­restatales. Se trata de un modelo que resulta de una concepción occidental expre­sada en el siglo XIX y que constituye lo que Kimon Valaskakis califica como"orden westfaliano". El mismo incluye las cuatro características siguientes:

• la soberanía de los estados es absoluta y solo tienen que rendir cuentas fren­te a su propia población;

• un Estado coincide con un territorio, es decir que existe identidad entre unacomunidad vivenciada y un territorio delimitado por fronteras;

• la idea de gobernanza se reduce a la idea de gobierno y de servicios públi-cos;

• los únicos fundamentos del derecho internacional son los tratados entre losestados. Estos últimos resuelven sus diferendos de manera pacífica o bien median­te un conflicto que obedece a las "reglas de la guerra". Así, la acción internacionalse define como una capa superpuesta a los órdenes políticos nacionales y es, dealguna manera, de orden inferior.

Si tomamos conciencia de que no se trata de una verdad absoluta sino de unaconstrucción política inscrita en el tiempo y en el espacio podemos permitimosconfrontar cada una de estas características con la realidad actual de la sociedad.

¿Los estados solo tienen que rendir cuentas frente a su población? ¿Lasempresas solo tienen que rendir cuentas frente a sus accionistas? Desde elmomento en que la noción de rendir cuentas se asocia al impacto de la acción,dado que ese impacto tiene hoy otra envergadura, la rendición de cuentas debehacerse a otra escala. Obviamente, desde este simple punto de vista, esa regladebería valer ampliamente y con mayor vigor para los estados más poderosos,empezando por los Estados Unidos y los países de Europa. Ahora bien, paradóji­camente, y recordando la fábula de La Fontaine, "Los animales y la peste", ia los

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países más débiles se les exige que rindan cuentas ante toda la comunidad mun­dial!

¿La comunidad coincide con el territorio? Este principio también refleja cadavez menos las características reales de nuestras sociedades, tanto en el plano cul­tural como en el económico. Por supuesto que las identidades nacionales siguensiendo muy fuertes, porque tienen potentes mecanismos de apoyo a nivel de la edu­cación, del idioma, de las instituciones, de los medios de comunicación y del fisco.Pero los sentimientos de pertenencia ahora son múltiples, algunos abarcan espacioslocales, otros espacios plurinacionales y otros no responden a criterios geográficos.

¿La gobernanza se reduce al gobierno y los servicios públicos? Todo estelibro demuestra lo contrario.

¿Las relaciones interestatales son el único marco legítimo de la vida interna­ciona!'? Las interdependencias entre las sociedades y para con la biosfera se hanmultiplicado de tal manera que su gestión se ha vuelto una cuestión política cen­tral. Es difícil ahora atenerse a simples relaciones interestatales que den por senta­do que los "intereses nacionales" pueden definirse en sí mismos y para sí mismosy que el orden internacional resulta simplemente de su confrontación. En un nivelde detalle, el funcionamiento oficial de las relaciones internacionales de los países,a través de embajadores, corresponde a la época de las diligencias y no a la era deinternet. A cada nuevo sistema técnico corresponde necesariamente un nuevomodo de relación y de delegación de esas relaciones.

Así pues, por donde se lo mire, el carácter absoluto de la soberanía de losestados solo aparece como una construcción histórica y, como tal, debe ser eva­luado con serenidad y objetividad.

¡Cómo se olvida rápido la historia! Si solo nos referimos a la historia recien­te, la mayoría de la gente está convencida de que Europa se construyó para ymediante la unificación de los mercados. En realidad, un rápido repaso históricomuestra que el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED), en 1953, eslo que condujo a los padres propulsores de la Unión a volcarse de alguna manerahacia la unificación económica. Al reubicar la construcción europea dentro de sularga historia se llega a una visión muy distinta de su porvenir.

Por su parte, nuestros sistemas de producción industrial se desarrollaron enun contexto de conquista de nuevos recursos de materias primas y de energía, enuna fase primitiva, minera, de gestión de los recursos naturales. En muchos aspec­tos, las condiciones de la futura gestión de nuestras sociedades serán mucho máscercanas a las que imperaban antes de la revolución industrial que a las que preva­lecieron durante la misma. La única diferencia, pero es enorme, es el cambio deescala: lo que en los siglos XV 'o XVI solo se pensaba a nivel local ,ahora debe pen­sarse a nivel del planeta. La revolución industrial tuvo lugar en Occidente sobre labase de un cambio cultural fundamental que se operó en el siglo XVII, en referen­cia a nuestra relación con la naturaleza. Esta última pasó a ser considerada como

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una máquina, que la humanidad podía manejar y orientar a su antojo. Un análisishistórico e intercultural más detallado demuestra que en todas las sociedades siem­pre convivieron dos representaciones complementarias: una, según la cual el hom­bre forma parte del mundo viviente y por ende debe, por sobre todas las cosas, pre­servar su armonía; la otra, según la cual el mundo viviente debe sencillamente serexplotado para satisfacer las necesidades humanas. Una u otra de estas representa­ciones prevaleció según las épocas. Tomar conciencia de ello nos lleva a interro­gamos sobre el equilibrio entre ambas para este siglo que comienza.

A veces el retomo a las fuentes puede ser específico para un ámbito en par­ticular. Así por ejemplo, la historia del modelo agrícola francés y el abandono bas­tante brusco de muchos conocimientos surgidos de la gestión de los espacios rura­les obedece simplemente a las condiciones de reconversión de la industria arma­mentista luego de la Primera Guerra Mundial. La necesidad de reciclar las fábricasde explosivos dio lugar a la fabricación de fertilizantes químicos y provocó unageneralización de su uso. Tomar conciencia de ello no significa que hay que vol­ver al siglo XIX, sino que hay que evitar considerar como un progreso en sí, ocomo una verdad absoluta, la utilización masiva de fertilizantes químicos.

Este "retomo a las fuentes" es particularmente importante cuando se trata deentender las relaciones establecidas entre los distintos actores de la sociedad.Tomemos el caso del contrato que vincula a la Universidad o a la actividad cientí­fica con el resto de la sociedad. La idea misma de contrato social desapareció,dejando lugar a ideas que se consideran evidencias irrefutables, tales como: "hayque formar cada vez más dirigentes y ejecutivos de nivel universitario", "la distri­bución de los campos de conocimiento en disciplinas manejadas por facultadesespecializadas" emana "de la naturaleza misma de las cosas", etc. En cuanto a laactividad científica, "es obvio" que los avances de la investigación básica son dealguna manera consustanciales a los progresos de la humanidad misma. Un repasohistórico sobre la construcción de la Universidad moderna en el siglo XIX, o másrecientemente sobre el vínculo que se estableció entre la ciencia y la sociedad enEstados Unidos al finalizar la Segunda Guerra Mundial, nos lleva a relativizar estas"evidencias" y a verlas en realidad como resultantes de un verdadero contratosocial, construido en un momento determinado de la historia. Esta toma de con­ciencia nos permitirá interrogamos sobre el tipo de relaciones existentes o necesa­rias entre la Universidad, la actividad científica y la sociedad en el siglo XXI. Enconsecuencia, el tema del contrato social vuelve al primer plano como uno de losaspectos más importantes de la gobernanza del futuro.

Si nos detenemos ahora en el tema de la gestión urbana para hacer una brevereseña histórica, constataremos fácilmente que, tal como se ha indicado en el párra­fo anterior, la ciudad europea del siglo XIX se definió, en gran parte, como un sis­tema técnico que brindaba una cantidad de servicios públicos, sobre el mismomodelo con el que la industria brindaba bienes para el mercado. Este modelo fun-

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cional de la ciudad siguió prevaleciendo aún después de la Carta de Atenas.' Noobstante, un atento análisis del funcionamiento de la economía pone de manifies­to que en Europa, durante la segunda mitad del siglo XX, las antiguas ciudadesmercantiles -entre ellas algunas que se habían estancado en el siglo XIX- se revi­talizan, mientras que otras que habían tenido un fuerte crecimiento durante la pri­mera revolución industrial entran en una profunda crisis. La razón es sencilla: laeconomía que está emergiendo hoy en día es, en muchos aspectos, más parecida ala economía mercantil que a la economía industrial clásica. Esta simple constata­ción nos obliga a buscar un nuevo enfoque para la gestión de las ciudades y la cir­culación de los intercambios dentro de ella.

Otra "evidencia" que no resiste al análisis es la creencia de que el momentoesencial de la gobernanza es el de la decisión, a tal punto que en francés se usa habi­tualmente la palabra décideur (el que decide) para designar a quien toma la decisiónfinal y se ve investido de toda autoridad. Este modelo mental es el que llevó a repre­sentarse el escenario político como una confrontación de soluciones alternativasentre las que el décideur tiene que elegir. Esta ficción se basa en la ilusión de que haymúltiples soluciones concebibles y utilizables y que la función política consiste en"optimizar" la elección en función .de algunos criterios. En realidad, cuanto máscomplejo es un problema, menos debe intentar el político encontrar una soluciónóptima sino más bien implementar una solución conveniente, técnicamente adecua­da y políticamente capaz de reunir los sufragios de la mayoría. En estas condiciones,la actividad política se desplaza para focalizarse en un tiempo anterior a la decisión,vale decir en el proceso mediante el cual va a elaborarse una solución conveniente.

Salir de las oposiciones binarias tradicionales

Muchas de nuestras representaciones están en blanco y negro y esa visiónbinaria forma parte de las pseudo-evidencias. Habrá que cuestionar entonces conpaciencia esas representaciones mentales, considerándolas como una reducción delcampo de las posibilidades. Cada oposición simple que cuestionemos es una ven­tana abierta hacia el futuro. A continuación, algunos ejemplos en el campo de lagobernanza.

La democracia representativa, como su nombre lo indica, se basa en la nociónde representante. Están los que representan y "los demás". En los períodos de crisisde la gobernanza asistimos a una verdadera crispación identitaria de los represen­tantes, tanto si se trata de autoridades locales como nacionales o de sindicatos"representativos". Lo interesante es que nadie cuestiona la legalidad del estatuto de

1. N. del. T. Documento que recoge las conclusiones de la "Conferencia de Atenas" realizada enoctubre de 1931. en la que se acordaron algunos lineamientos para la valoración de la simbologíaurbana y para la conservación de los monumentos históricos.

representante, de sus deberes y prerrogativas: a fin de cuentas, los diputados sonquienes deben votar las leyes, los alcaldes toman las decisiones de su municipio, etc.Pero nada impide que una población cada vez más educada, informada y flexiblellegue a tener una visión mucho más amplia de la noción de "representante" e inclu­so, por momentos, la cuestione en nombre de la democracia directa. Las represen­taciones se vuelven necesariamente múltiples. En un barrio, los intereses de las dis­tintas franjas de la población pueden ser muy diferentes e incluso antagónicos. Enesas condiciones, las autoridades electas son quienes arbitran en última instancia,pero eso no significa que la expresión de la pluralidad de intereses y de puntos devista pase necesariamente a través de ellas. La democracia requiere entonces de unamultiplicidad de formas de representación, cada una con sus virtudes.

Hemos evocado anteriormente otro ejemplo de oposición binaria: lo políticoy lo administrativo. Entre un diputado "de base", que va a votar conforme a lasdirectivas de su bloque, y un alto funcionario que puede proponer nuevas políticasa su ministro, ¿quién está del lado de la construcción de sentido y quién está dellado de la simple ejecución? Preguntarlo ya es responderlo. Esto no significa negarla responsabilidad legal de los diputados que votan las leyes, significa simplemen­te admitir que, en la elaboración de la decisión política, el corte entre lo político ylo administrativo no es tan claro, sino que se ve matizado por otros elementos.

Otra dualidad insostenible, por muchas razones, es la que opone el Estado almercado o lo público a lo privado. La primera razón es que muchos estados estándominados por lobbies o se encuentran directamente al servicio de intereses sectoria­les mientras que, por otro, si se define como esfera pública todo lo que incide demanera considerable en la vida de la comunidad, ninguna de las grandes empresas pri­vadas puede quedar afuera. Considerar los estatutos jurídicos, la naturaleza de los bie­nes y servicios producidos y el tipo de impacto generado, lleva a ampliar considera­blemente la reflexión sobre lo que es de orden privado y lo que es de orden público.

Asimismo, la idea de coincidencia entre la función y el estatuto del organis­mo encargado de cumplirla debería incluir algunos matices. Muchas institucionespúblicas tienen una lógica de funcionamiento que subordina su actividad a los finespropios de la institución, hasta tal punto que podría calificárselas como "privadas",Por el contrario, nada impide pensar en organismos de gestión privada, empresaso asociaciones civiles, que cumplen funciones de interés público. De hecho yaexisten muchas fórmulas de ese tipo. Al aceptar una disociación entre el tipo defunción y el tipo de organismo que la cumple, estaríamos abriendo la puerta amuchas innovaciones.

Otro ejemplo. Tenemos la costumbre de oponer lo que atañe a las reglas y loque se refiere a un contrato. Una regla es uniforme, contempla los intereses de losmás débiles y crea condiciones de transparencia, estabilidad y equidad. Un contra­to, en cambio, hace constar un acuerdo entre partes. Un examen más profundo nosmuestra que, en la práctica, la mayor parte de los dispositivos de gobernanza aso-

Normas: regla y contrato

Las reglas y los contratos son distintas formas de normas. La regla es la imposi­ción de una norma, reconocida por la sociedad, a cada uno de sus miembros, mientrasque el contrato se acerca más a la idea de un consenso procedente de la comunidad.

De manera más general, una norma puede ser considerada como una regla o uncontrato o bien como un principio (1a soberanía, la no injerencia), un valor (1ademocracia, el multiculturalismo) o una expectativa frente a algunos comporta-

cian necesariamente los dos aspectos. Más aún, el paso de la regla al contrato yviceversa va a depender de las circunstancias, del carácter equilibrado o no de lasrelaciones entre las partes y hasta de la cantidad de partes involucradas.

Las relaciones internacionales brindan un campo de análisis muy interesanteal respecto. Tomemos el ejemplo bien conocido de la deuda externa. En aparien­cia, para la deuda pública, todo depende de contratos de préstamos entre paísessoberanos o entre un país soberano y una institución financiera internacional(Banco Mundial o FMI). En realidad, la disimetría de las relaciones de poder y deinformación y el carácter discutible del mandato popular de los representantes delos países que asumen la deuda hacen que la legitimidad para reclamar el pago dela misma y para hacer que la población ya empobrecida de los países deudorescorra con los costos sea por lo menos cuestionable. En este caso, la legitimidad dela gobernanza mundial solo podrá reestablecerse dictando un conjunto de reglasrelativas a la responsabilidad personal de los mandatarios, a la igualdad de trato yde sanciones (cuestiones que resurgieron en 2002 con la crisis argentina). a la sime­tría de riesgos, a la responsabilidad del prestamista, etc.

La Organización Mundial del Comercio es otro buen ejemplo de combina­ción de reglas y contratos. Al principio. el GATT (General Agreement 0/1

Transports and Trade) fue un acuerdo contractual para frenar las guerras comer­ciales. Con el tiempo y sobre todo a lo largo de los años noventa, cuando se trans­formó en Organización Mundial del Comercio (OMC), su naturaleza cambió. Elcambio cuantitativo de países participantes en los acuerdos y de la cantidad de sec­tores involucrados produjo un cambio cualitativo. El carácter "contractual" delacuerdo queda entonces como un artificio y como la manera para que los paísesque ingresen acepten las condiciones impuestas por los más fuertes.

Como en el caso de la deuda, se va imponiendo progresivamente la necesidadde elaborar reglas relativas a la separación de poderes, al acceso de todos al derechoy a la justicia, a la transparencia interna y externa en los procesos de elaboración dereglas y a la igualdad de trato con los distintos miembros. El carácter contractual per­manece en apariencia. pero la OMC se ha vuelto en realidad productora de derechointernacional y debe asumir ese cambio. El futuro de las instituciones internaciona­les radica entonces, probablemente, en nuevas combinaciones de reglas y contratos.

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mientas (la protección del medioambiente, el respeto de los Derechos Humanos).Lacuestiónde las normas no es un tema nuevo."Aristótelesy Platón ya habíanper­

cibido, en el siglo IV antes de Cristo, la importancia de la 'moralidad' en la políttca".'

Los regímenes políticos se basan sobre un conjunto de principios, normas. reglas y pro­cedimientos de decisión, implícitos o explícitos, en tomo a los cuales convergen las expec­tativas de los actores en un determinado sector de las relaciones internacionales. Desde laóptica de los regímenes, el concepto de norma significa nn tipo de comportamiento unifor­mizado y adquiere un sentido cercano al de regla. Las normas son entonces reguladoras o deprocedimiento. es decir que son consideradas como herramientas de regulación de los com­portamientos que los estados se imponen con el objeto de reducir la incertidumbre inheren­

te a la cooperación."

Para otros autores, el concepto de norma adquiere más bien el sentido de valor ode principio común. La definición incluye entonces la idea de legitimaciónpor partede la comunidad. vale decir de compartir normas sociales y comunes. Para MarthaFinnemore, "las normas son expectativas compartidas por una comunidad de actoresen lo que se refiere a comportamientos aceptables")

La norma jurídica podría definirse como "el conjunto de reglas y prescripcionesdictadas por las autoridades públicas y sancionadas por ellas mediante la coacciónmaterial, que rigen las relaciones entre los individuos o los grupos en una sociedadpolíticadeterminaday tienen por objeto instituir un orden social general y global den­tro de esa sociedad".4

Para Jean-Jacques Rousseau, el contrato social sienta las bases del principio desoberanía (abandono de las voluntades particulares en pro de la voluntad general).Para los autores anglosajones. el contrato reduce la soberanía del Estado en favor dela voluntad individual.

Si bien el pensamiento de Rousseau influye en los autores europeos, la referencia al con­trato de derecho civil inclina el contrato hacia relaciones de tipo interindividuales.Intercambio de voluntades. referencia a la obligación y a la solidaridad moral... el contratooscila entre esas tendencias: podemos considerar que el contrato es el fundamento de la obli­gación, o que la obligación no resulta solamente del acuerdo entre dos voluntades sino quese ubica dentro de un conjunto social. La ciudadanía se construyó a partir de las relacionesentre la igualdad de los derechos civiles de todos y la desigualdad "natural" entre individuos.La ruptura entre derechos civiles y políticos y derechos sociales se opera con relación al con­trato. La ciudadanía social es central. hoy más que nunca, en cualquier reflexión contempo­ránea sobre los vínculos sociales.P

I. M. Finnemore y K. Sikkink, "Intemational Norm Dynamics and Political Change", enInternational Organitation, No. 52 (4),1998, pp. 887-917.

2. S. D. Krasner, dir., International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983.3. M. Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, Cornell University Press,

1996.4. P. Sandevoir, Introduction 1111 Droit, París, Dunod, 1992.5. S. Erbes-Seguier, dir.. Le Contrat: USIIges et abus d'une notion, París, Desclée de Brouwer.

1999.

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Otra oposición binaria tradicional es la que diferencia a las personas respon­sables de aquellas que no ejercen una responsabilidad. Esta oposición hace que seadifícil pensar en "corresponsabilidad" y lleva a la conclusión de que la democraciasolo funciona en la medida en que los ciudadanos sepan claramente quién es res­ponsable de cada cosa para poder sancionarlo con su voto. Este principio da porsobreentendido que cada institución política y administrativa se ocupa con exclu­sividad de un ámbito determinado. Es lo que hizo que en Francia, por ejemplo,hayan tenido que definir los "bloques de competencias" de cada nivel territorial.Así pues, la noción aparentemente obvia de "responsable" ha hecho que poco apoco la cooperación entre instituciones públicas se hiciera muy difícil. Ahora habráque lograr distintas combinaciones que asocien responsabilidades de distinto tipoy magnitud.

Otra oposición que usamos sin pensar demasiado: lo económico y lo social,que a menudo implica una separación entre los sectores mercantiles y los no mer­cantiles. Durante muchos años en el ámbito de la cooperación internacional se hizodiferencia entre lo que se vendía -relativo a la cooperación económica- y lo quese daba -relativo a la cooperación "desinteresada"-. La diferencia se desmorona alanalizarla. Lo que se regala puede crear efectos de dependencia y na ayudar enabsoluto a que el beneficiario desarrolle sus capacidades. Lo que se vende, puedeo no responder a necesidades profundas y estimular una dinámica de desarrollo.Las verdaderas políticas de cooperación deberían entonces evaluarse por su resul­tado, por su capacidad para ayudar a que otra sociedad se construya y no por loscriterios aparentes que dan base a la distinción entre lo económico y lo social.

El paralelismo con las situaciones domésticas salta a la vista. Durante muchotiempo se pretendió considerar a las empresas como un espacio puramente econó­mico y hacer que la acción social operara en otro lado. Luego se comprendió que.mediante simples políticas de asistencia social, se encerraba a las personas en unestatuto de "asistidos". Se constató entonces, en Europa por ejemplo, que muchaspolíticas de pura asistencia eran sencillamente contraproducentes, y la mayoría delos países intenta ahora pasar de una política de asistencia pasiva hacia los desem­pleados a una política activa de reinserción social. Toda la reflexión sobre la eco­nomía solidaria ya no apunta a desarrollar una "economía social" al margen de laeconomía clásica, sino que busca abrir bien las ventanas para esbozar distintascombinaciones de actividades y modos de acción que permitan simultáneamente eldesarrollo económico y el desarrollo social. Volveré más adelante sobre este punto.

Por último, para finalizar con los ejemplos de oposición binaria, evoquemosdentro del tema de la gobernanza la oposición que consiste en identificar los actospor su legalidad o su ilegalidad. La experiencia nos muestra que los tres criteriosde legalidad, legitimidad y eficacia de la gobernanza no se pueden reducir UnOS aotros. Debe reunirse cada una de estas condiciones por sí misma y puede habermuchas combinaciones para lograrlo.

Transponer los modelos mentales y los sistemasde organización de un ámbito a otro o de una escala a otra

Estar atentos a los cambios,a los desfases y a los ajustes

Antes de que tenga lugar una revolución intelectual, el sistema anterior se vaadaptando a las nuevas realidades, generando una gran cantidad de ajustes o arre­glos superficiales que resultan ser, por lo general, soluciones poco estables y muycomplicadas. La complicación, observa el especialista en complejidad Jean-LouisLernoigne, es una propiedad que no depende de los sistemas mismos sino de nues­tra relación con dichos sistemas. Una forma que nos parece muy complicada vistadesde cierto ángulo puede resultar muy sencilla desde otro. Todas las innovacionesque surgen de la práctica para hacer frente a un creciente desfase entre las institu­ciones y la realidad son reveladoras. Por ello, es hora de analizar, tal como lo hare­mos luego, las primicias de una revolución de la gobernanza. Insistamos no obs­tante en que estos ajustes se presentan como una excesiva complicación que reve­la la existencia de estos desfases.

"Comparación no es razón" tcomparaison n'est pas raisoni, dice un dichofrancés. Es cierto. Pero también es cierto que identificar estructuras comunes avarios ámbitos o escalas diferentes, sigue siendo un fuerte estímulo intelectual.

Establecer paralelos entre las relaciones de un municipio con otro dentro deuna misma aglomeración, de una región con otra dentro de un país o de los esta­dos miembros de la Unión Europea entre sí, es lo que me ha llevado, por ejemplo,a ir descubriendo el principio de la subsidiariedad activa. También hay que utilizarotros tipos de comparación. Por ejemplo, las relaciones entre empleados y accio­nistas de la empresa, entre socios activos y adherentes en una asociación, entreadministraciones y responsables políticos dentro de una estructura pública ayudana entender lo que puede ser común o general en toda gestión de las organizacioneshumanas.

La comparación entre el sistema industrial y el ecosistema permite mirar alprimero como un ecosistema particular y lleva a interesarse por el metabolismopropio del mismo, conduciendo a un enfoque de complementariedad de activida­des entre empresas al que se le ha lIamado "ecología industrial".

Volviendo a la cuestión de la deuda internacional, el paralelo con los meca­nismos de quiebra de empresas o de quiebra civil permite reflexionar sobre laforma en que el marco reglamentario relativo a las quiebras privadas puede orien­tar el derecho de los contratos cuando se trata de relaciones entre países.

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LAS PRIMICIAS DE UNA REVOLUCIÓNDE LA GOBERNANZA

Descubrir las primicias de una revolución de la gobernanza plantea de entra­da un problema de gobernanza: ¿cómo disponer de los medios de observación eintercambio necesarios para identificar, censar y comparar todo lo que se vamoviendo en el mundo? No podemos para elIo depender de los dispositivos esta­tales. No porque éstos sean mal intencionados sino porque toda organización filtrala información que le llega según sus propios criterios de percepción, de compren­sión y de selección. ¿La Universidad puede asumir ese papel de observador? Sutrabajo encontraría dos obstáculos: el primero es su propensión a teorizar y gene­ralizar sin aplicarse tanto en la recolección de datos, y el segundo es que las uni­versidades casi nunca están organizadas como red internacional de observación.Ahora bien, precisamente, lo que da sentido a los movimientos que están surgien­do es la aparición de fenómenos del mismo tipo en distintos ámbitos y países.

Es necesario entonces construir redes de intercambio de experiencias apo­yándose si fuera posible en actores diversos. ¿Por qué? Por la sencilla razón de quecada actor en particular, tal como sucede con la administración pública o con laUniversidad, tiene sus propios intereses y sus propios sesgos que van a orientar elsistema de observación. Así, por ejemplo, una red asociativa comprometida con lacooperación interuacional tendrá tendencia a idealizar en los países en desarrolIola acción de una "sociedad civil" definida sin mucha precisión.

Así pues. en materia económica, frente a una división entre lo económico ylo social que, como hemos visto, es reductora de la realidad, fueron naciendo enEuropa una enorme cantidad de nuevas formas jurídicas.

Asimismo, en lo referente a los niveles de gobernanza, en Francia se creanconstantemente nuevos niveles y se inventan estructuras que, en un primer momen­to, responden a una necesidad real de coordinación pero que, paralelamente, siguenfavoreciendo una maraña de estructuras. Lo mismo puede decirse de las comisio­nes interministeriales. Al no haber un mecanismo orgánico de coordinación entrelas políticas sectoriales y teniendo en cuenta la evidente interdependencia de lasmismas, se intenta resolver el problema creando estructuras ad hoc que a menudose caracterizan por reforzar las defensas territoriales de cada administración.

En el plano internacional, al no haber hasta ahora una nueva arquitectura parala gobernanza mundial, cada año se agregan nuevos objetivos a la coordinaciónadministrativa. Esto solo ha logrado aumentar las rivalidades entre dispositivos yobjetivos más o menos contradictorios, sin mecanismos de arbitraje de esas con­tradicciones.

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La Comisión Europea, seguramente, ha sido una de las primeras grandes ins­tituciones públicas que entendió la importancia del intercambio de experiencias.Pero también introdujo un sesgo: cada red de intercambio está focalizada en laspreocupaciones de una orientación general y solo selecciona entonces, dentro de laproliferación de iniciativas emergentes, lo que se refiere a la política de esa orien­tación.

Frente a este desafío técnico, institucional y político de la recolección y pues­ta en red de experiencias, la Fundación Charles Léopold Mayer para el Progresodel Hombre inició en 1986 con RITIMO,2 una red internacional de intercambio deexperiencias ya mencionada, la red DPH (Diálogos para el Progreso de laHumanídadj.' Con un procedimiento típico de gobernanza, apostamos a proponerherramientas en común para la presentación de experiencias, es decir, en la prácti­ca, un programa, un formato para ingresar los casos, un diccionario de palabrasclave y procesos de aprendizaje que fueron alimentando progresivamente distintasredes.

Lo interesante de este enfoque, mantenido con constancia a lo largo de variosaños, es asociar, en la creación de un banco de experiencias comunes, a personas einstituciones provenientes de distintas partes del mundo y con inserciones institu­cionales diversas: documentalistas, militantes de organizaciones civiles, universi­tarios, funcionarios públicos, dirigentes de organizaciones de base, etc. Las fuen­tes de información de las que surgen las fichas de experiencias pueden ser libros,artículos y, con más frecuencia aún, entrevistas a actores del terreno.

En la base de datos actual, en 2007, más de 600 de las 6.000 fichas existen­tes se refieren directa o indirectamente al tema de la gobernanza a través de refle­xiones sobre el Estado, el derecho, la gestión de los territorios locales, etc.Destacaremos brevemente a continuación los lineamientos que vemos aparecerallí. Por mi parte he identificado ocho:

• la transferencia del compromiso político hacia formas de compromisosocial y cívico;

• el surgimiento de una sociedad civil que cumple funciones de interés públi­co y va creando modelos de cooperación con el Estado;

• los esfuerzos que apuntan a refundar la sociedad, el vínculo social y la eco­nomía;

• un enfoque más pragmático del Estado, de su arraigo cultural y del papelque juega en el desarrollo;

• un movimiento de desinstitucionalización acompañado por un pluralismojurídico;

El compromiso político partidario se trasladahacia otras formas de compromiso social y cívico

• el redescubrimiento de lo "local" como espacio de coherencia y la diversi­dad de innovaciones en la gestión de los territorios;

• las primicias de la subsidiariedad activa en Europa;• y, por último, las iniciativas de la sociedad civil para paliar las deficiencias

de las regulaciones internacionales.

El siglo XX se caracterizó por el compromiso político partidario. Podríamosincluso establecer un paralelo entre dos aspectos. Por un lado, el desarrollo cre­ciente de la acción pública que poco a poco fue sustituyendo a las familias, a lascomunidades de base, a la Iglesia y a las acciones de caridad en cuanto a hacersecargo de la sociedad. Por otro lado, la evolución de los compromisos personalesconcentrados también en la orientación y el control de la acción pública. Dichocompromiso político se vio acrecentado por los procesos de independencia y poruna polarización, durante todo el período de la guerra fría, en la confrontación dedos modelos de sociedad donde el lugar que ocupaba el Estado estaba justamenteen el centro del debate.

A partir de los años setenta se va manifestando una desilusión cada vez másfuerte con respecto a la acción pública y a los grandes debates ideológicos. Muchossignos lo anuncian: deserción de afiliados a los partidos políticos y envejecimien­to de los dirigentes, aumento de abstenciones en las elecciones, resurrección departidos nacionalistas e identitarios, zapping de votos de un partido al otro, etc. Losobservadores políticos interpretan a menudo esta retirada como el resultado de unaumento del individualismo o de actitudes de pasividad consumista, en todo casocomo un desinterés creciente con respecto a los asuntos públicos.

En realidad, en muchos países lo que se observa es más bien una transferen­cia del compromiso político clásico hacia compromisos sociales y cívicos. Lalucha política por la toma del poder a nivel del Estado ya no aparece, ni muchomenos, como la única manera de implementar cambios sociales. Esto viene acom­pañado a su vez por un rechazo de los moldes ideológicos preexistentes.

El movimiento "Agir ici" (Actuar aquñ- es un buen ejemplo del desplaza­miento de la problemática en una situación de crisis ideológica. En los años ochen­ta se observaron enfrentamientos bastante dogmáticos entre las organizaciones nogubernamentales (ONG) "tercermundistas", que atribuían la culpa de todos losmales de los países pobres a la colonización y a la relación Norte-Sur, y otrasONG, más cercanas a la acción de urgencia humanitaria, que refutaban ese análi-

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Se trata de una red de centros de documentación para el desarrollo y la solidaridad internacional.Ver: www.ritimo.orgSitio web: www.d-p-h.info

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4. DPH 5713, Agir ici, histoire dun gro "pe de pression tiers-mondiste, ficha realizada por P. Y.Guiheneuf yA. S. Boisgallais.

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sis y afirmaban la necesidad de buscar en las sociedades mismas de los países endesarrollo las causas de sus problemas. Se generó entonces una especie de replan­teamiento ideológico que llevó a algunos de sus miembros a comprometerse sobrenuevas bases, a través de campañas que apuntaban al comportamiento de los con­sumidores, de los estados o de las empresas de los países ricos. Empezando por laprotesta contra la exportación de residuos tóxicos hacia los países en desarrollo.Iasacciones se multiplicaron apuntando cada vez más hacia el comportamiento de losconsumidores de los países desarrollados. Es interesante que este proceso hayatenido lugar en Francia. Se trata de una adaptación de estrategias de inspiraciónanglosajona, en las que la atención se desplaza de la acción política propiamentedicha hacia el compromiso de ciudadanos responsables.

A escala mucho más amplia surgió en Brasil, en 1992, un fuerte "movimien-to por la ética en política"> La vuelta a la democracia en ese país se había conver­tido rápidamente en desilusión a causa de la conupción de las élites políticas. Eltema de la necesaria moralización de la vida política se lanzó en junio y culminómuy pronto en la destitución del presidente Collor en septiembre. El movimiento ¡fue transfiriéndose luego, particularmente por influencia del sociólogo brasileño •Bettino, hacia una campaña "contra la miseria y por la vida". A la cuestión de la ¡ética política se sumaba, entonces, la de la ética social: ¿los ciudadanos podían ¡

Itolerar la excesiva desigualdad social existente en su país? A mediados de los años .noventa, este movimiento movilizó en Brasil a millones de personas. Conjugabainiciativas individuales con otras de instituciones religiosas o de movimientossociales más tradicionales. La exigencia ética y el compromiso social a menudoforman parte de este tipo de movimientos heterogéneos. Ese fue el terreno del quesurgieron algunas iniciativas que culminaron, años más tarde, en la creación delForo Social de Porto Alegre, del cual hablaremos más adelante.

El mismo fenómeno de autonomización de la sociedad civil con respecto alos partidos políticos tuvo lugar en México, aproximadamente en la misma época.En los barrios de la ciudad de México o en las zonas rurales predominantementeindígenas surgieron nuevos movimientos y formas de organización inéditas. Lasmás visibles de entre ellas fueron, luego del terremoto en 1985, el MovimientoUrbano Popular (MUP) -simbolizado por el personaje de Superbarrio- y el movi­miento de Chiapas. En ambos casos, el objetivo no es tomar y ejercer el poder sinoconstituir una fuerza capaz de hacer evolucionar la gestión de la sociedad.

En la India, ya en 1976 nacía el Peoples' Unionfor Civil Liberty (PUCL), queempezó luchando contra el poder centralizador de Indira Ghandi.o Su objetivo no

5. DPH 4093, DII "Mouvement pour l'ethique en politique" au Brésil al'<'Action citoyenne contrela misére el pour la vie", ficha realizada por F. Feugas.

6. DPH 202, DII riz blanchi ... en douceur, ficha realizada por el CDTM.

era tomar el poder sino cambiar las estructuras sociales, probar estrategias alterna­tivas y crear espacios por fuera del control represivo.

En China, ¿cómo interpretar de otra manera el éxito del proyecto "Hope"(esperanza), organizado a la manera china con una mezcla de proyecto indepen­diente y de implicación del movimiento de la juventud del partido para financiarescuelas primarias? Millones de chinos. mayoritariamente de origen humilde, con­tribuyen financieramente con ese proyecto. En Europa, Italia jugó un papel demotor en este tipo de evoluciones. En los años ochenta se operaron cambios en lacultura social y la acción política, tal como lo señala Sandro Guiglia.? actor com­prometido en dichas transformaciones. El Estado omnipresente que manejabatodos los servicios, heredado del fascismo y alimentado durante algún tiempo porel estatismo de izquierda. va siendo sustituido por un concepto de Estado garantede la solidaridad entre los ciudadanos, de las posibilidades concretas del acceso ala ciudadanía, y por el desarrollo de redes de servicios a disposición de los ciuda­danos, manejadas por los usuarios o por las cooperativas. a través de lo que sellama en Italia lo "privado social", opuesto a lo "privado especulativo".

Surgen nuevos modelos de cooperaciónentre la "sociedad civil" y el Estado

Con relación a este tema quizá podamos hablar de un ciclo histórico: en lossiglos XIX y XX, las múltiples iniciativas de origen privado, a menudo imple­mentadas bajo el control de la Iglesia, fueron reemplazadas, en Francia por ejem­plo, por una acción social casi monopolizada por el Estado en nombre del pueblo.Hace unos veinte años se abrió una nueva etapa de acción mixta que combina lasresponsabilidades del Estado y las de los ciudadanos. En este contexto se pone demoda el concepto de sociedad civil, bastante impreciso por cierto. Con la sociedadcivil ocurre lo mismo que con el desarrollo sostenible: la falta de precisión mismadel concepto lo vuelve interesante, puesto que designa una tendencia, una menta­lidad, una evolución proteiforme.

Ya en 1992. la Fundación Charles Léopold Mayer organizó un encuentrointernacional para tratar sobre las condiciones en las que las iniciativas locales delas ONO podían proyectarse a mayor escala mediante una transformación social,económica, política y hasta técnica. Es una de las dimensiones de la relación"micro/macro" o "local/global' que ocupa un lugar importante dentro de la gober­nanza. Constatamos en ese momento que las ONO -particularmente en los paísesen desarrollo- cumplen tres funciones de distinta índole. En algunos casos, su fun­ción es paliar sencillamente las deficiencias del poder. En otros casos, tienen unafunción de intermediación entre los ciudadanos y las instituciones políticas, a

7. DPH 2616, Les coopératives sociales en ltalie-2, ficha realizada por IRED.

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menudo centralizadas. Por último, a veces juegan un papel de precursoras e inven­tan nuevos modelos de desarrollo para el funcionamiento de la sociedad y hasta dela acción pública.

En los tres casos la relación con lo público es esencial, ya sea por competen­cia, por sustitución, por diálogo conflictivo o por cuestionamiento radical. Pero esinteresante notar una evolución: en los años ochenta las ONG tenían, por lo gene­ral, una desconfianza congénita con respecto a los aparatos públicos, ya fueran delEstado o de los gobiernos locales. Su nombre mismo lleva la huella de esa postu­ra, ya que se trata de organizaciones que se definen por la negativa, por ser nogubernamentales. En los años noventa se entró en un período de madurez, dondela necesidad de cooperar con el Estado saltaba a la vista.

Cuaiquiera sea ía forma adoptada, la acción del movimiento asociativo hadesplazado las fronteras tradicionales entre lo público y lo privado. El bien comúnaparece como producto de la acción, cooperativa cuando es posible, de organiza­ciones de muy diversa índole. Esto amplía considerablemente la visión de la gober­nanza. Los ejemplos son incalculables. Por citar uno entre tantos, nombremos lared beninesa de ONG por elecciones pacíficas y transparentes.f redes de organiza­ciones se comprometen a garantizar un control democrático de las elecciones y lainformación a los ciudadanos. El trabajo de sensibilización de la población y deeducación cívica y el control de las elecciones son ahora dos nuevos terrenos enlos que las prerrogativas del poder público se negocian.

El desarrollo de la moneda social en Argentina, que va mucho más allá de lossistemas de intercambio local (SIL) que conocemos en Europa, pues involucra acientos de miles de personas, es un ejemplo patente de ese desplazamiento de fun­ciones que hasta hace poco tiempo eran consideradas como atributos mismos de lasoberanía. ¿Qué podía ser más exclusivo que emitir moneda? Frente a la incapaci­dad del poder político para crear las condiciones de una economía sana, la socie­dad se auto organiza para construir un sistema de intercambio basado en una fede­ración de clubes con menos de cien personas cada uno. Se organiza entonces unaeconomía en red que no pretende constituir una contra-sociedad sino, más prag­máticamente, compensar los límites de la economía de mercado y las insuficien­cias del poder político.

Hay un fenómeno similar en Perú en lo referente a la seguridad. La seguri­dad, en principio, es otra prerrogativa del Estado. El monopolio de la violencialegal es efectivamente una característica constante de los estados. Frente a la impo­sibilidad de que el Estado proteja a la población contra Sendero Luminoso y parahacer frente también al robo de ganado, organizado por los terratenientes y queempobrece aún más a los pequeños campesinos, se organizaron "rondas campesi-

8. DPH 7829. Le Réseau Béninois des ONG pour des Éiections Pacifiques el Transparentes, leREPAT. ficha realizada por J. Attakla Ayinon.

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nas". Pensadas en un principio como estructuras comunitarias de autodefensa, lasrondas contribuyen también a mantener tradiciones andinas de organización colee­tiva.?

Obviamente, la mayor cantidad de iniciativas de la sociedad civil se ubica enel campo de la lucha contra la pobreza o contra la exclusión social. En los paísesricos, reflejan la incapacidad del Estado-providencia para afrontar de manera efi­caz el problema de la exclusión y adoptan formas que pueden ser muy diversas.Algunas apuntan a identificar y fortalecer el capital social de las comunidades, apartir de las capacidades de las personas excluidas y no de sus carencias. Otras lle­van a la creación de nuevos tipos de estructura jurídica -cooperativa social, empre­sa con fin social, empresa de inserción, etc.- para ampliar el mercado laboral ofacilitar la reinserción. Otras implementan nuevos dispositivos de micro créditopara pequeños proyectos. Otras, por último, se centran en la coordinación de redesque apunten a facilitar la iniciativa económica.

Todas estas acciones que en algún momento habrían parecido ser prerrogati­vas del Estado las asumen ahora iniciativas colectivas en red que surgen desde lasociedad civil. Además, presentan varias características singulares que pueden con­siderarse como innovaciones en la gobernanza; por ejemplo: la federación en redde iniciativas diversas que se ajustan a realidades locales; una implicación másactiva de los interesados, que dejan su lugar de beneficiarios de la acción públicapara transformarse en actores; la combinación de recursos y estructuras públicas yprivadas; la búsqueda de nuevas formas de articulación de lo económico y losocial.

Se redefinen los vínculosentre lo económico y lo social

En las sociedades tradicionales prácticamente podríamos decir que las cues­tiones de la comunidad y del vínculo social no se planteaban. Había potentesmecanismos de control, de dominación y de exclusión. No se trata entonces deidealizar el pasado ni de preconizar un retorno a las comunidades "naturales". Sinembargo, frente al desmoronamiento irreversible de estas últimas, que se basabanen economías locales relativamente autárquicas, se fue tomando conciencia deque la participación en la economía de mercado no bastaba para crear un senti­miento de pertenencia a una comunidad más amplia. Más aún, el vínculo socialapareció, en muchos casos, como una condición para el desarrollo económicomismo. Para salir adelante se hace necesario un capital cultural y social, tanto per­sonal como colectivo.

9. DPH 1052, Les rondes paysannes péruviennes, ficha realizada por Juristas-Solidarités.

El enfoque del Estadose vuelve más pragmático

desde la independencia, en 1962, las diferentes constituciones aplicadas no logra­ron generar estabilidad ni paz social. Todos esos modelos tienen en común la faltade compromiso del conjunto de los protagonistas, incluyendo a la población rural, yuna falta de arraigo en la civilización burundesa (... ) La historia y la cultura deBurundi tienen valores fundamentales ligados a la organización política y social, alarbitraje de conflictos -encamado por el conjunto de los sabios Bashingantahé-, alculto de la verdad y la buena convivencia entre vecinos (... ) Las sociedades africa-

En los años sesenta y setenta, el Estado moderno se afirmaba desacreditandoa menudo todas las antiguas formas de gobernanza que eran, tal como se pensabaen ese entonces, residuos del pasado que la educación para todos pronto haría desa­parecer. En realidad, muchas sociedades constataron la incapacidad de los estadosdenominados modernos para arraigarse en la sociedad y ofrecer concretamentesoluciones creíbles en el ámbito de la gestión de conflictos.

En África particularmente esto llevó a cambiar de visión con respecto a lassoluciones tradicionales. Un ejemplo entre miles: en Burundi,

Desde la organización de comedores barriales hasta la de redes de intercam­bio de saberes. incontables iniciativas apuntan a recrear la ciudadanía y el vínculosocial. El movimiento de la economía solidaria. cuya dimensión internacional seafirma día a día, es muy característico de este esfuerzo de redefinición del vínculosocial y de las relaciones entre los intercambios mercantiles y los intercambios nomercantiles.

Los intercambios de experiencias entre las múltiples iniciativas de rnicrocré­dito demostraron que éste, contrariamente a lo que se creía, no permitía realmenteun despegue económico a partir de pequeñas iniciativas: muy rápidamente se plan­teaba el problema de las salidas y del acceso a un mercado más grande que el delpueblo donde se gestaban. El impacto más importante de ese tipo de dispositivosde crédito, siempre y cuando estén pensados en esos términos, es fortalecer el capi­tal social de las personas y de las comunidades. Ese mismo capital es el que per­mite que la comunidad se reconozca luego como tal, exista y se convierta en campofértil para un desarrollo económico.

El actual esfuerzo por federar múltiples iniciativas de economía solidaria aescala internacional marca una nueva etapa. Estamos pasando de reacciones loca­les frente a una situación considerada como inaceptable, a un esfuerzo colectivopor redefinir de manera mucho más amplia el abanico de la actividad económica ylas relaciones entre economía y sociedad.

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10. N. del. T. Po/abre es un concepto muy arraigado en la Iradición de África negra. Proviene del espa­ñol "palabra" y se refiere a un procedimiento privilegiado de resolución oral y pacífica de con­flictos. que involucra entre otros elementos lo sagrado, la autoridad y el saber, encamado por lasabiduría de los mayores.

ll. DPH 7937, Reconstruiré la citoyenneté pour arréter la violence all Burundi, ficha realizada porDéo Nlibayindusha.

nas sacudidas por las crisis necesitan reencontrar el espíritu africano de palabre lO enla paz y la tolerancia" .11

Después del genocidio en Rwanda, el Gobierno -aunque solo fuera por laincapacidad de la justicia oficial para tratar una gran cantidad de casos- intentó eintenta rehabilitar las formas tradicionales de justicia en cada pueblo. Tampocoaquí se trata de idealizar con estos ejemplos un pasado por siempre superado. Peroson ejemplos que nos obligan, sin embargo, a ubicar la acción pública propiamen­te dicha en el campo mucho más amplio de las regulaciones sociales. El reconoci­miento de la fuerza y de los recursos potenciales del corpus cultural subyacente es,entonces, esencial.

Este replanteo de la mirada que se tiene sobre las relaciones entre gobernan­za y cultura va mucho más allá de las regulaciones sociales. Influye también, desdehace unos diez años, sobre la concepción de las relaciones entre Estado y desarro­llo. Me refiero aquí, particularmente, a todas las experiencias recolectadas porPierre Judet que muestran que los factores "intangibles" juegan un papel funda­mental en el desarrollo, tanto si se trata de la coherencia de una sociedad como desu compromiso en la implementación de objetivos y valores comunes. La imagende un Estado que se impone por sobre la sociedad y es capaz de crear el desarro­llo es sustituida por la visión menos rígida de las condiciones en las cuales laacción pública logra cristalizar y federar las energías de una sociedad. La cuestiónde la colaboración entre el Estado y los otros actores se vuelve entonces primor­dial.

Si nos concentramos en los vínculos entre Estado y cultura nos vemos natu­ralmente llevados a reflexionar sobre la construcción progresiva del primero, ya nopercibida como una elaboración institucional sino como un proceso mediante elcual una sociedad llega a producir y hacer funcionar instituciones. El Estado es unaconstrucción histórica y no solamente una construcción legal. La cuestión de laimplementación de las instituciones democráticas se desvanece frente a la de laconstrucción de una gobernanza legítima. Ésta ya no se limita a instituciones yreglas sino que abarca un conjunto complejo de prácticas sociales.

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Asistimos a un movimiento de desinstitucionalizacióny de reivindicación del pluralismo jurídico

La deficiencia de algunos estados para asumir los problemas sociales no fueel único factor que generó una preocupación por producir bien público y construirla comunidad sin esperar todo exclusivamente del Estado. Esta tendencia tambiénproviene de una reflexión sobre los efectos perversos del hecho de que los proble­mas los asuma solamente el Estado.

El término desinstitucionalización, surgido en Italia, se aplicó en un princi­pio al tema de los tratamientos psiquiátricos.

En los años sesenta, cuenta Sandro Guiglia.J2 la cuestión de las reformas socialesempezó a plantearse luego del boom económico italiano. Intelectuales,políticos, tra- ,bajadores sociales y sindicalistas generaron una reflexión sobre las relaciones entre Ilos ciudadanos, el Estado, los servicios sociales y la sociedad. Allí surgió el movi­miento contra la institucionalización de los tratamientos psiquiátricos.Éste se oponíaa la manera en que la sociedad excluía a los individuos que tenían problemas, ence-rrándolosen institucionespsiquiátricas.Como prolongamiento del brote contestatario ty renovador de 1968, la acción apuntó a desmantelar las instituciones de exclusión(orfelinatos,geriátricos, asilos psiquiátricos,cárceles para menores) para probar solu­ciones alternativas que confrontaran a la sociedad con los problemas que ella mismageneraba. El triunfo de este movimiento culminó con el cierre de los hospitales psi­quiátricos, sancionado por una ley de 1978 (... ). La reforma de los servicios socialestambién se vio influenciada por este movimiento. lo cual generó profundos cambiosa nivel cultural: un serviciopúblico, en su forma de responder a las necesidades,debeser eficaz y saber eliminar las causas que producen la demanda; debe saber y poderadaptarse a las nuevas necesidades.La "calidad" de un servicio no es solamente unasuma de prestaciones técnicas, sino una cuestión de tomar en cuenta la complejidaddel portador de las necesidades y de coparticipar en la búsqueda de la solución.

Vemos así cómo un movimiento que apunta al derecho a la diferencia y a lascondiciones en las cuales una sociedad resuelve sus problemas se extiende haciauna reflexión sobre la colaboración necesaria entre servicios públicos y ciudada­nos, colaboración sin la cual la acción pública termina expropiando a los ciudada­nos de su propio ser.

Esta reflexión se encuentra a nivel de las comunidades. La existencia de underecho uniforme es una conquista histórica de la democracia y la expresión de laigualdad de los ciudadanos ante la ley. Sin embargo, en la práctica, esta conquistaviene acompañada por algunos efectos perversos. En primer lugar, porque enmuchos países el derecho escrito está alejado de las tradiciones y de las prácticas

12. DPH 2616. Les cooperatives sociales en ltalie-Z:

sociales y contribuye a convertir al aparato público en un cuerpo extraño a la socie­dad. Además, porque el derecho es necesariamente complejo. En la práctica, laexclusión social se manifiesta entonces por la imposibilidad de conocer el derechoo de recurrir a la justicia. Por último, porque el establecimiento de un monopoliopara un derecho externo a cada grupo lleva a recurrir a una justicia externa para lagestión de todos los problemas internos de los grupos.

En reacción a estos efectos perversos vienen desarrollándose, desde haceunos treinta años, movimientos muy diversos pero que apuntan todos, de unamanera u otra, a una reapropiación del derecho. Tres corrientes complementariasse combinan en esta reacción.

La primera apunta a facilitar el acceso al derecho escrito para los grupossociales dominados. Se trata de desarrollar, con la formación de "parajuristas" porejemplo, mediaciones entre los ciudadanos y el derecho, desmitificándolo y sacan.do a los profesionales del derecho el monopolio que ejercen en su manejo.

La segunda hace hincapié en la creación de reglas locales. Toda asociaciónque se crea sabe la importancia que tiene la elaboración de sus propias reglas defuncionamiento y de gestión de conflictos: casi podríamos decir que una sociedadse instituye produciendo sus reglas locales. Asimismo, en todas las sociedades enlas cuales el derecho escrito procede de la época colonial y se adhirió a las institu­ciones tradicionales, la revalorización del derecho tradicional y la búsqueda de unamezcla entre derecho oral y derecho escrito constituyen actos esenciales de rea­propiación de la gobernanza por parte de la sociedad.

Por último, la tercera corriente que se desarrolló en muchos países es lamediación civil. En un barrio, en una clase, en un grupo humano, se trata de inven­tar las reglas y de nombrar a los actores de una mediación de conflictos.

Una vez más señalamos que el cuestionarniento de un monopolio del Estado,en este caso sobre la producción del derecho y el ejercicio de las mediaciones, noapunta en sí a debilitar al Estado sino a ampliar la paleta de la gobernanza inven­tando soluciones alternativas. Esta noción de ampliación de la paleta es una de lasdimensiones del capital social de que disponen las diferentes comunidades y socie­dades, el reservorio de soluciones posibles frente a los distintos desafíos que seplantean.

Redescubriendo el papelde los territorios locales

En el transcurso de los últimos treinta años, la mayoría de los países vivie­ron, de muy variadas formas, un movimiento de descentralización. Se trata de unmovimiento que tiene sus ambigüedades y contradicciones: ¿descentralizar elpoder político a medida que la sociedad se internacionaliza no significa, a fin decuentas, reducir el campo de lo político, es decir, el dominio que tienen las socie-

dades humanas sobre su propio futuro? ¿No hay una paradoja en el hecho de valo­rizar el desarrollo local a medida que la economía se deslocaliza?

En realidad. los movimientos de descentralización son una reacción contra elcarácter taylorista de la economía y de la acción pública organizadas ambas, talcomo lo hemos visto, según un modelo vertical. En el campo económico, el redes­cubrimiento del territorio es el resultado de las transformaciones propias de los sis­temas de producción. Desde el momento en que dichos sistemas se basan en unacombinación de saber-hacer, la dimensión territorial recobra todo su sentido. Elcapital social de un territorio, definido como la intensidad de las relaciones entrelos actores y el capital de experiencias que cada uno y la colectividad tienen,adquiere un doble valor: garantiza la cohesión de la sociedad y condiciona tambiénlas capacidades de desarrollo económico.

Por las mismas razones, el territorio aparece como un nivel esencial para lagestión de los recursos naturales, siendo la instancia indispensable para una gestióncoherente de los mismos. El libro ya citado del autor hindú Anil Agarwal, Quandreverdiront les villages (Cuando reverdezcan los pueblos) [ficha DPH 2009], fue elabanderado del movimiento. Afirma la incapacidad del Estado para ocuparse de lacomplejidad de las técnicas, de los modos de organización, de las reglas jurídicas yde las prácticas necesarias para una buena gestión del agua y reintroduce la idea deecosistemas complejos a nivel de los pueblos o aldeas, que solo pueden mantenersemediante una movilización de los habitantes. Larbi Bouguerra, en el libro Siete prin­cipios para la gobernanza del agua -escrito como resultado del taller internacionalde reflexión de la Alianza por un Mundo Responsable, Plural y Solidario sobre estetema-, confirma la importancia central de la gestión local. En el ámbito de la gestiónde las relaciones entre la humanidad y la biosfera, la gobernanza ya no se definemediante la apropiación estatal del recurso natural, reglamentaciones de proteccióno medios públicos de gestión, sino por un conjunto complejo de regímenes de pro­piedad, de reglas jurídicas, de prácticas y de aprendizaje de relaciones entre actores.

El retorno al territorio se manifiesta también en todos los intentos por revi­talizar la democracia. Tomemos el ejemplo cada vez más conocido del "presu­puesto participativo", La idea de asociar realmente a los habitantes a la elabora­ción y el control de los presupuestos públicos no es nueva. El gran mérito de laciudad de Porto Alegre y del Estado de Río Grande do Sul en Brasil radica enhaber implementado las técnicas y prácticas necesarias para que esto se concreti­ce y generalice.

El funcionamiento en red posibilita actualmente la expansión y la adaptaciónde estas ideas, no solo en América Latina sino también en Europa y África. No dis­cutiremos aquí en detalle las ventajas y los efectos perversos (pues los tiene) delpresupuesto participativo. Lo interesante más bien es destacar que en Brasil losmétodos fueron creados por responsables políticos de extrema izquierda (pertene­cientes al PT: Partido de los Trabajadores), que encontraron en el presupuesto par-

13. DPH 7607, Vas ulle charle européenne , des critéres de conunerce équitable, ficha realizada por

Odile Albert.

La gobernanza europea promueve las virtudesde la responsabilidad compartida

ticipativo un punto de aplicación para su reflexión personal -elaborada durante losaños de dictadura- acerca de la crisis del Estado y de su propia ideología. Todaslas innovaciones locales tienen en común el hecho de no ser simples reaccionesespontáneas, sino el fruto del encuentro entre reflexiones teóricas -como las men­cionadas en Italia sobre la desinstitucionalización- y nuevas prácticas.

Por último, el territorio es un lugar preferencial para articular las iniciativasde distintos actores. Por ello, en muchos países vemos cómo proliferan múltiplescartas, proyectos. pactos o contratos territoriales. También es en esta escala que losdistintos niveles de gobernanza aprenden a cooperar. aunque se trate de un apren­

dizaje laborioso.El redescubrimiento del papel del territorio en la economía. la gestión de los

recursos naturales, la democracia y las alianzas estratégicas anticipan la idea deque el territorio se volverá un "actor social" de gran importancia en el siglo XXI,idea que retomaré luego más extensamente. Esto no implica que debamos crear unanueva categoría institucional, sino desarrollar herramientas operacionales que per­mitan que una sociedad local en su conjunto administre de la mejor manera posi­

ble los recursos colectivos.

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Desde su creación, Europa fue un espacio de invención en el campo de lagobemanza. Se trataba de una aventura innovadora. La necesidad de combinar uni­dad y diversidad es, en efecto, consustancial al proyecto. Por esa razón, la crisisactual de las instituciones europeas, las críticas a una Europa alejada de sus ciuda­danos o que ha perdido su alma al construirse sobre criterios exclusivamente eco­nómicos, no nos deben impedir reconocer todo lo que esta aventura tiene de sin­

gular y de precursor.Tomemos un modesto ejemplo. que no proviene de las instituciones sino de

la sociedad civil: la elaboración de una Carta europea del comercio justo.!' Hasta1998, cada asociación nacional de comercios definía sus propios criterios decomercio justo. Ese año, su federación a escala europea decidió unificar los crite­rios. El proceder utilizado parece derivar simplemente del sentido común: se cons­tatan los objetivos comunes, se comparten experiencias y, a partir de allí, se ela­boran criterios que se confrontan con los puntos de vista de los productores de lospaíses en desarrollo. Una vez hecho este trabajo, se comparan los resultados conlos criterios elaborados por el Parlamento Europeo. Todo muy sencillo ... y, sinembargo, allí están presentes todos los ingredientes de la gobemanza futura.

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Otros esfuerzos precursores provienen de las mismas instituciones europeas.Al analizar la crisis de la gobernanza he citado con frecuencia el libro de MarjorieJouen, Diversité européenne: mode d'emploi, y el balance que allí se presentasobre las iniciativas locales de desarrollo. Cuando la Comisión Europea elaboró elLibro Blanco Crecimiento, competitividad. empleo, tomó conciencia de la imposi­bilidad de tratar el campo de la exclusión social de la misma manera en que habíatratado los problemas de unificación del mercado, porque las modalidades deacción en este campo estaban muy marcadas por las especificidades históricas, ins­titucionales y políticas de cada país. Había que innovar entonces, generar una reco­pilación de experiencias, tanto nacionales como locales, confrontar las buenasprácticas, extraer los principios rectores comunes.

Eso fue lo que se hizo en el Consejo extraordinario sobre el empleo enLuxemburgo en noviembre de 1997. Es bastante curioso que las instituciones euro­peas mismas, al parecer. no hayan percibido el carácter profundamente innovador delprocedimiento que habían seguido. Para ellas, la imposibilidad de dictar reglas comu­nes generaba una gobernanza "blanda", por no haberse logrado el consenso entre losestados para una gobernanza "dura", es decir, para directivas. En la práctica, los esta­dos se quedaron a medio camino. Los principios rectores surgidos del trabajo com­parativo no se volvieron oponibles a los estados. Sin embargo, este aprendizaje alber­ga, en sí mismo, los comienzos de una reforma más profunda de las instituciones.

Ante las deficiencias de las regulaciones públicasinternacionales, la sociedad civil toma la iniciativa

A lo largo de las dos últimas décadas hubo tres innovaciones que marcaronla vida y los debates internacionales.

La primera es la serie de conferencias internacionales organizadas por laONU sobre los más diversos temas, e inaugurada en Río de Janeiro, en 1992, conla Cumbre de la Tierra.

La segunda es el surgimiento del "fenómeno de las ONG". La inercia de losestados y el peso de los presuntos "intereses nacionales" llevan a que la sociedadcivil se organice en el plano internacional. Las grandes ONG se desarrollan y seinstalan en el escenario público: las "humanitarias", con Médicos sin Fronteras yMédicos del Mundo, las "ambientalistas" con Greenpeace, las defensoras de losDerechos Humanos con Amnesty Internacional y, más recientemente, las redes deobservación tales como Human Rights Watch o Transparency International.Utilizando los nuevos medios de comunicación, especialmente internet, y aprove­chando una relación de complementariedad con los medios de comunicación masi­vos, a los cuales les brindan información a cambio de mediatización, estas ONGanuncian relaciones internacionales que ya no se basan únicamente en la confron­tación de los intereses nacionales.

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La tercera innovación es la creación de foros internacionales que van ocu­pando un lugar significativo en la construcción del debate público, manteniéndosecomo iniciativas exclusivamente no gubernamentales. Primero fue el foro econó­mico mundial, llamado Foro de Davos. Sus fundadores, el francés Raymond Barrey el suizo Klaus Schwab, partieron de la evidente constatación de que las admi­nistraciones nacionales y las diplomacias ya no eran ni podían seguir siendo el vec­tor de los diálogos que se organizan entre los grandes actores económicos, trans­nacionales, y los estados. La naturaleza de las relaciones había cambiado tanto, quese hacía indispensable un espacio de libre confrontación internacional dondepudieran encontrarse esas dos categorías de actores. De allí el considerable éxitodel foro de Davos, que también explica que las críticas se focalicen sobre pl, comosímbolo de la jet society del orden mundial neoliberal. Al pretender, con o sinrazón, reunir a los elementos más representativos de la industria mundial, esta ini­ciativa privada y de naturaleza comercial sirvió, durante algunos años, como marcoy pretexto para que las más notables personalidades políticas se mostraran allí ehicieran útiles contactos.

Desde 2001, otra iniciativa vino a "completar" a Davos: el foro social mun­dial de Porto Alegre. Poner a los dos foros en el mismo plano puede parecer pro­vocador, ya que comúnmente se presenta al segundo como un "anti-Davos", Sesupone que uno, el foro económico, es el emporio de la globalización económicatriunfante mientras que el otro, el foro social, es el emporio de la lucha contra esamisma globalización. En realidad, lo que me interesa aquí, en materia de gober­nanza, no son tanto las tesis defendidas, ni siquiera la naturaleza de los participan­tes -puesto que ni en un caso ni en otro los participantes representan la diversidadde la sociedad mundial-, sino el hecho de que estas iniciativas reflejan nuevasmodalidades de la gobernanza.

Así como hemos visto que en el plano local, la sociedad civil venía a paliarlas deficiencias de los estados, especialmente en el campo de la acción social, tam­bién la vemos a escala internacional crear los espacios de debate público y el esce­nario político mundial que las instituciones no supieron crear.

***Nuevas formas de compromiso social, ejecución privada de funciones que

hasta ahora eran prerrogativa de los estados, refundación de la comunidad, redefi­nición de la ciudadanía, enfoque pragmático del Estado y de sus relaciones con lasociedad, desinstitucionalización, pluralismo jurídico, redescubrimiento del terri­torio, nuevas formas de relación entre niveles de gobernanza y construcción delescenario público internacional mediante iniciativas de la sociedad civil: son todasinnovaciones pragmáticas que poco a poco van armando un sistema para contribuira definir los contornos de la nueva gobernanza.

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SEGUNDA PARTELos principios comunes

de la gobernanza para el siglo XXI

Las primicias de renovación de la gobernanza que van apare­ciendo tienen en común un cuestionamiento del carácter demasiadodogmático y exclusivo del Estado westfaliano . Todos proponen volvera las fuentes y partir de las preguntas planteadas más que de las res­puestas que nuestras sociedades les han dado en //n momento determi­nado de Sil historia. Todos deconstruyen falsas evidencias, aportancreatividad.flexibilidad y diversidad. Desplazan fronteras de todo tipo)' llenan los vacíos que no han sabido colmar las relaciones intere sta­tales, abriendo así nuevas perspectivas.

Pero tal como anunciamos anteriormente, nuestro propósito es irmás allá de los ajustes generalizados y reordenar los elementos del sis­tema en IIn conjunto coherente. Tal es el objeto de esta segunda parte.

El fundamento de este sistema renovado es la relación. La capa­cidad de nuestras sociedades -tan interdependientes como infinita­mente diversas- para sobrevivir )' desarrollarse depende de su capaci­dad para manejar las relaciones y garantizar IIn máximo de unidad yun máximo de diversidad.

Abordaremos pues, en los próximos capitulos. las diferentes for­mas de relaciones.

El tercer capítulo está dedicado a la institución de la comunidad,a los fundamentos éticos de la gobernan:a, a las condiciones para sulegitimidad y a las relaciones entre actores en el marco del contratosocial. La necesidad de manejar las interdependencias mundiales IIOS

recuerda que ninguna comunidad es totalmente homogénea)' que nin­guna existe para siempre. incluyendo a las "nacionalidades". Vamos

82 ...,hacia "sociedades de contrato" y, en estas condiciones, la declaracióny el respeto de principios comunes son el fundamento y la condiciónmisma de la convivencia, Para que haya comunidad tiene que haber unverdadero contrato social entre los actores, donde cada uno de ellosreconozca responsabilidades proporcionales a sus derechos con res­pecto al conjunto de la comunidad,

La primera función de la gobernanza es construir y dar cohesióna la comunidad, Para ello no basta con que la gobernanza sea "legal",sino que también tiene que ser considerada "legítima". Las accionesdel poder público y las limitaciones que éste impone 110 pueden con­tentarse con ser santificadas ni sancionadas por un voto. También tie­nen que ser consideradas necesarias y eficaces.

El cuarto capítulo abarca las relaciones entre niveles de gober­nanza, Ningún problema serio puede tratarse en un solo nivel. Todo esa la vez local y global. Esta simple constatación pone en tela de juiciopreconceptos y evidencias muy arraigadas. Por ejemplo: no habríademocracia posible sin que se atribuya claramente, a cada nivel degobernan:a (local, nacional, regional o mundial), competencias exclu­sivas de las cuales se vuelve único responsable. La clave de la gober­nanza del mañana ya no será el principio de distribución de las com­petencias entre niveles sino, por el contrario, el de la cooperación entreniveles. Este principio de cooperación se basa sobre una experienciaconcreta: todas las sociedades se ven confrontadas a problemas delmismo tipo pero cada una debe darles respuestas específicas. De allíderiva el principio de subsidiariedad activa, cuya génesis y aplicaciónexplicaremos en detalle.

El quinto capítulo se centra en las relaciones entre la acciónpública y el mercado. Intentaré en este caso abordar el debate pres­cindiendo de la coraza ideológica que suele cubrirlo, porque a menu­do se mezclan allí registros muy diferentes en lo relativo a la naturale­za, la vocación y la distribución de los bienes y servicios. Creo que esoimpide también ver lo esencial, el creciente lugar que ocupa la econo­mía del conocimiento y la escasez de los recursos naturales en compa­ración con nuestras ansias de consumo. Estos dos hechos llevan areconocer que los bienes más valiosos para el futuro serán los que semultiplican al compartirse.

De allí deduzco que la reflexión sobre las relaciones entre acciónpública y mercado dependen, previo a cualquier elección política, de lanaturaleza misma de los bienes y servicios. No podemos tratar de igualmanera los bienes que se destruyen al compartirse (tal como los eco­sistemas), los bienes que existen en cantidad limitada (como los recur-

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,sos naturales), los bienes resultantes de la industria humana pero quese dividen al compartirse y, por último, los bienes que se multiplican alcompartirse. La eficacia y la legitimidad del mercado son poco discu­tibles para la tercera categoría, pero las otras tres tienen lógicas dis­tintas. El capítulo concluye con un llamado a repensar nuestros siste­mas econámicos, aplicando a la organización de los intercambios elmismo principio de subsidiariedad activa que se aplica a las relacionesentre niveles de gobernanza.

El sexto capítulo está dedicado a las relaciones entre el poderpúblico y los demás actores. Parte de la constatación de que la mayo­ría de los problemas reales implican una cooperacián entre el poderpúblico y una gran diversidad de actores. Por ello, la mayoría de losdiscursos sobre la gobernanza elogian la cooperación, sin quereradmitir que los poderes públicos pocas veces son capaces de actuarcomo auténticos colaboradores en una relación de cooperación. Estaidea, contraria a la convicción tan asimilada de que el poder públicoestá por encima de la sociedad, choca de todas formas con la realidadde los dispositivos administrativos, jurídicos y financieros. Por otraparte, para que haya un trabajo en colaboración hacen falta colabo­radores que sean conscientes de su responsabilidad. Por ello es impor­tante y necesario promover su aparición. Partiendo de ejemplos con­cretos, mostraré en qué pueden consistir las reglas de juego de la rela­ción de alianzas estratégicas.

El séptimo capítulo aborda el tema del lugar que ocupan losterritorios locales en la nueva gobernania. Mientras que la crecientemovilidad de la información, de las personas, de las mercancías y delos capitales, así como el crecimiento de las interdependencias, debe­ría limitar a los territorios locales, en apariencia, a un papel marginal,circunscrito por ejemplo a los problemas sociales o de vecindad, asis­timos por el contrario a una verdadera revancha de los territorios. Estoresulta precisamente de la creciente importancia de las relaciones,incluso dentro de la organización económica, tal como lo demuestra lapolarización del desarrollo. Una gobernanza basada en la gestión delas relaciones -es decir, entre los actores sociales, entre los niveles degobernanza, entre las problemáticas, entre la humanidad y la biosfera,entre el poder público y el resto de la sociedad- no puede sino priori­zar el territorio, espacio de la organización de dichas relaciones porexcelencia.

Los sistemas de producción y los servicios públicos, ambos orga­nizados en filiales verticales, deben equilibrarse mediante el fortaleci­miento de las relaciones horizontales, que son condiciones tanto para

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84 eel desarrollo sostenible COII/O para la cohesión social. Concluyo, pues.que el territorio es la piedra fundamental, la pieza clave de la gober­nan:a del siglo XXI.

El octavo capítulo introduce una reflexión sobre la ingeniería ins­titucional. Parte de la constatación de que las lógicas institucionales,los procedimientos, las culturas, los modos de decisión y la gestión deltiempo estructuran la gobernanza de manera más eficaz y duraderaque los discursos políticos, por más bien intencionados que éstos sean.El arte de la gobernanza consiste, entonces, antes que nada, en conce­bir sistemas cuyo funcionamiento vaya en la dirección de los objetivosbuscados. Abriremos, entonces, algunas pistas de reflexión para pen­sar de otra manera las instituciones administrativas y su funciona­miento, con elfin de volverlas capaces de inscribirse dentro de los sis­tenias de relación antes descritos. Una de las dimensiones más impor­tantes se refiere a la toma de decisión en sí. El pensamiento políticoasocia al poder político con la capacidad de decidir. Veremos que, porel contrario, en los sistemas complejos las soluciones adecuadas resul­tan de largos procesos de elaboración. En consecuencia, el poder depropuesta y la organización del ciclo de elaboración, de implementa­ción y de evaluación de las políticas públicas son cuestiones centralesde la gobernanra.

En definitiva, conforme a su sentido etimológico, el arte de lanavegación en alta mar, es decir, de la gestión del tiempo, de la incer­tidumbre, de los recursos y de la cooperación, es la base de la gober­nanza.

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3. La institución de la comunidad,los fundamentos éticos de la gobernanza,

el contrato social

LOS FUNDAMENTOS ÉTICOS DE LA GOBERNANZA.EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDADY LA CARTA DE LAS RESPONSABILIDADES HUMANAS

Los seres humanos, a escala planetaria, no han elegido vivir juntos. No for­man en principio una comunidad, en el sentido en que una historia común los hayareunido, que los mismos mitos los vinculen o que hayan elegido libremente com­partir su destino por medio de un referéndum de autodeterminación. No obstante,si definimos la gobemanza como el conjunto de regulaciones que permiten que unasociedad viva en paz duradera y garantice su perennidad a largo plazo, en el sigloXXI solo puede pensarse en una gobemanza mundial. En la sociedad segmentadade una aldea, donde cada grupo humano vivía en relativa simbiosis con un ecosis­tema local, era natural que ese grupo y su supervivencia fueran la razón de ser dela gobemanza y el fundamento de su legitimidad. Con el surgimiento de las inter­dependencias entre las sociedades y entre la humanidad y la biosfera, el mismorazonamiento lleva a decir que la supervivencia de la humanidad y su gestión pací­fica son ahora las razones de ser de la gobernanza y el fundamento último de sulegitimidad. En este sentido, el problema clásico de las relaciones entre niveles degobemanza se verá invertido, y personalmente sostengo que la gobemanza mun­dial será, a la larga, el fundamento de la legitimidad de la gobemanza en todos losdemás niveles.

Esto plantea, sin embargo, cuestiones fundamentales en los planos filosófico,ético, político, social e institucional. En el plano filosófico, porque ya no se podrábuscar el mal en el otro y la democracia se verá obligada a responder a las grandescuestiones antropológicas. En el plano ético, porque habrá que ponerse de acuerdosobre los valores comunes que guíen la gestión del planeta y que serán los criteriosfinales para juzgar la gobemanza. En el plano político, porque planteará la necesi­dad de que surja una entidad capaz de dotarse de instituciones, reglas, actores yprácticas que constituyan la gobemanza mundial. En el plano social, porque habrá

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que tomar conciencia urgentemente de una comunidad mundial. En el plano insti­tucional, porque implicará la elaboración de una Constitución que pueda servir demarco de referencia final para la elaboración progresiva de reglas, instituciones yprácticas.

En la mayoría de las sociedades, la adopción de valores y reglas comunes estan importante que se siente la necesidad de referirse a una trascendencia o a mitospara que esos valores y reglas de alguna manera queden exentos de las críticas delos contemporáneos. En el presente caso, la comunidad mundial se construye reu­niendo a sociedades que tienen, cada una, su propia visión de la trascendencia osus propios mitos fundadores. Ahora bien, al mismo tiempo, como resultado de supoder y su dominio de la naturaleza, la humanidad se encuentra al mando de supropio destino. Los gIUIJU~ no tienen en la práctica otra opción que no sea inte­grarse, definiendo aquí y ahora reglas y valores comunes, sin poder aferrarse a unajustificación trascendente o a mitos fundadores. Esto no disminuye para nada laimportancia que cada uno de nosotros podamos conceder a la trascendencia. Por elcontrario, nos protege del vértigo del poder absoluto y nos enseña la humildad, lle­vándonos a reconocer que el destino colectivo de la humanidad es más importanteque nuestras pequeñas personas. De ese modo, la Declaración Universal de losDerechos Humanos, que no menciona explícitamente una trascendencia, se refierea derechos imprescriptibles e iguales de los seres humanos y, por ende, a la singu­laridad radical de los seres humanos con respecto a las máquinas o a las plantas.

La necesidad de construir una comunidad social y política mundial nos llevaa elaborar conscientemente reglas generales y, en consecuencia, a construir lasociedad sobre una base contractual. La convicción de que ninguna sociedad puedegarantizar su propio futuro sin que las demás sociedades tengan la misma posibili­dad, queda implícita en dicho contrato fundador.

He señalado en la introducción que la ética y la gobernanza están asociadascomo dos caras de una misma moneda. En primer lugar, porque en ambos casos setrata de reafirmar que los fines deben prevalecer sobre los medios. Luego, porqueno hay gobernanza pacífica y menos aún democrática sin un fundamento ético.Hasta hace poco, el cinismo estaba de moda. Las crisis que pasamos en el 2002,con los escándalos gigantescos de Enron. Arthur Andersen y World Com, sirvieronpara recordar en el ámbito económico y financiero que ni el capitalismo más inte­grista y duro puede prescindir de la ética.

La "justificación por el éxito", que dio gloria efímera a todos esos capitanesde las finanzas y de la industria que salieron en primera plana, antes de que lospusiera en la picota pública, es autodestructiva del sistema. En efecto, éste solopuede funcionar si los distintos actores y los ciudadanos mismos confían en el res­peto general de algunas reglas fundamentales. Lo mismo ocurre con la gobernan­za. Recordemos la frase cínica atribuida al ex ministro francés del Interior, CharlesPasqua: "las promesas electorales solo involucran a quienes creen en ellas". La

ética, de la misma manera, ¿no involucraría solamente a quienes creen en ella?¿Quedaría, entonces, reservada para los "ingenuos"? La moral última de la políti­ca, en democracia, ¿se basaría en la justificación de los actos por la posibilidad dehacerse reelegir? Creo que, en el caso de Francia, sería imprudente subestimar losestragos de las leyes de amnistía que acordaron los partidos políticos dado que, demanera subterránea pero profunda, socavan la confianza que tiene la sociedad ensus instituciones y en sus gobernantes.

I Étirn y responsabilidad

La obligación de construir un destino colectivo común para vivir en paz me llevaa reflexionar sobre los conceptos de ética y de responsabilidad y sus relaciones.

El concepto de ética se ha forjado a partir del griego ethos, que tiene un significa­do similar al latín mores, del que deriva la palabra moral. En su acepción precisa yactual, la ética designa el estudio teórico de los principios que guían la acción huma­na en todo contexto donde pueda haber deliberación. La ética abarca también el con­junto de los principios de consenso que regulan la acción de los individuos dentro delas construcciones sociales.

Constatamos que "el surgimiento de las cuestiones éticas ( ... ) alude a la doblecarencia de lo privado (el mercado) y de lo público (el Estado). Así ocurre con el res­peto del derecho social o de los derechos humanos. De igual manera, el concepto decomercio justo pone de manifiesto el fracaso de las políticas de desarrollo y de comer­cio tradicionales".'

La responsabilidad, es decir el reconocimiento de la interdependencia del indivi­duo para con sus semejantes y la naturaleza, es una de las dimensiones fundamenta­les de la ética, puesto que proporciona un enfoque particular de la mayoría de las elec­ciones que se hacen. Así lo sostiene el filósofo Hans lonas, que ubica a la responsa­bilidad en el centro de la ética: "Actúa de tal manera que los efectos de tu acción seancompatibles con la permanencia de una vida auténticamente humana sobre la tierra yde manera tal que los efectos de tu acción no sean destructivos't.? A su entender, el"miedo" se convierte en una condición que hace posible la responsabilidad.

Ser responsable es asumirse y asumir a los demás.

La ética positiva es una reflexión sobre las condiciones de la vida buena o del acceso a lafelicidad. La libertad individual fue la condición privilegiada en Jos siglos XVIII y XIX,especialmente en el campo de la economía. De ello resultó un cálculo económico basado enel individualismo, el utilitarismo y el liberalismo. El marco ético contemporáneo planteó laresponsabilidad como cornplernemo de la libertad.é

La responsabilidad social de una organización se refiere a conceptos ético-filosóIicos.Existen tres escuelas: la más importante es la escuela norteamericana del Business Ethics,que apunta a crear códigos morales dentro de las empresas; la escuela alemana, que apuntaa una ética colectiva donde empleados y dirigentes están concernidos y tienen que establecerun consenso y, por último, la escuela francesa, considerada como una escuela "crítica" conrespecto a la viabilidad del concepto de ética en la ernpresa.f

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Recientemente, las cuestiones de responsabilidad y de ética generaron nuevosdesarrollos.

Contraponiéndose a una visión utilitarista que reduce al hombre a lo que posee,Amartya Sen' propone una "ética de la responsabilidad" que hace hincapié en las"capacidades" que cada uno tiene para actuar y ejercer su parte de libertad y de res­ponsabilidad, aun cuando sea pobre. La sociedad, a través de sus normas, tiene la res­ponsabilidad de consolidar dicha libertad.

Para Jurgen Habermas ,6 la ética no se refiere a "lo que está bien" sino "a lo que esJusto". La discusión sobre la ética se desplaza, entonces, hacia las condiciones socio­políticas que permitan hacer lo que es "justo". Se crea así una ética de la discusión,basada en la problemática del espacio público, proceso de deliberación colectiva.

La problemática y el alcance del principio de responsabilidad van mucho más alláde las reglas que el Banco Mundial intenta promover bajo el término de accountabi­litY dentro del marco de la "buena gobernanza", ya que éstas solo hablan de someterla actividad del Estado y de las administraciones a la obligación de "rendir cuentas".

l. F. Benaroya, "Entre éthique et économie", coloquio CERI/MAE, 2002.2. Hans Jonas , El principio de responsabilidad, Barcelona, Herder, 1995.3. D. Virginie, "Note sur la responsabilité éconornique", en httpll:mapage.noos.frIRVDIDEA.hlm,

1998.4. Le Monde de l'économie, 26 de noviembre de 2001.5. A. K. Sen. Sobre ética)' economía. Madrid, Alianza, 1984.6. J. Habermas, Aclaraciones a la ética del discurso. Madrid, Trolla, 2000.

La ética dista de ser un elemento decorativo de la gobernanza. Por el contra­rio, es indisociable de esta última. En primer lugar. porque la gobemanza exige quelos gobernantes se sometan a las leyes vigentes y ejerzan sus funciones con probi­dad. Si no lo hacen, las reglamentaciones que imponen en nombre del interés comúnpierden legitimidad. En segundo lugar porque, para ser democrática. la gobemanzaexige un acuerdo sobre principios comunes yesos principios son necesariamente éti­cos. En vista de que, en el actual estado de la humanidad, toda gobernanza provieneen última instancia de una gobemanza mundial y de que la misma solo puede teneruna base contractual basada a su vez en principios éticos, la adopción de esos prin­cipios éticos comunes para nuestra época se vuelve decisiva. La ética condiciona elsurgimiento de la comunidad social y de la comunidad política a escala mundial.

Es por esta razón que, dentro del marco de la Alianza por un MundoResponsable, Plural y Solidario, se ha hecho un esfuerzo considerable para elabo­rar de manera intercultural una base ética común de esas características. En el2001, ese esfuerzo culminó en un proyecto de Carta de las ResponsabilidadesHumanas. La responsabilidad se ubica en el centro del acuerdo que pueden lograractualmente las diferentes sociedades humanas para construir esa base ética. Estose deriva, de manera casi obvia, de lo enunciado anteriormente. "La tierra es nues­tra única e irremplazable patria. La humanidad, en toda su diversidad, pertenece al

mundo de lo viviente y participa en su evolución. Sus destinos son inseparables",dice el preámbulo de la Carta. Destinos inseparables e interdependencia de accio­nes son los fundamentos de la importancia de la responsabilidad.

La responsabilidad ocupa un lugar central en el pensamiento de muchos filó­sofos y economistas, pero también se ha vuelto la columna vertebral de la reflexiónen el mundo sindical, la comunidad científica y las empresas. El premio Nobel deeconomía Amartya Sen señala que, con el aumento del nivel de interdependenciase ha vuelto algo natural extender las responsabilidades recíprocas. La responsabi­lidad social se basa en el reconocimiento de que la vida de los individuos en socie­dad genera interdependencias, lo cual implica obligaciones recíprocas vinculadascon las relaciones económicas, políticas y sociales que mantienen entre sí. El filó­sofo Hans Jonas, ya en los años setenta, nos hizo tomar conciencia de que la evo­lución de la humanidad llevaba a una redefinición de la responsabilidad a medidaque el impacto conjugado de nuestras acciones aumentaba. De allí concluía que laresponsabilidad no se limita a rendir cuentas de nuestros actos aquí y ahora, sinoque también implica rendir cuentas "frente a lo que aún no ha nacido". Estas ideasfueron imponiendo el reconocimiento de la responsabilidad con respecto a lasgeneraciones futuras. Nuestra responsabilidad ya no se manifiesta solamente fren­te a sujetos de derecho que pueden exigirnos una rendición de cuentas de nuestrosactos, sino que se ejerce también con relación a seres que no son sujetos clásicosde derecho. De allí la extensión, a veces cuestionada, de la noción de derecho al"derecho de las generaciones futuras" o al "derecho de los animales".

Un tramo esencial de la Carta de las Responsabilidades Humanas trata dedefinir este concepto ampliado de responsabilidad. Estos son los criterios esencia­les que pone en primer plano:

• Tenemos una responsabilidad porque nuestras acciones tienen un impactosobre los demás seres humanos; no podemos, entonces, eximirnos de esta respon­sabilidad so pretexto de que no teníamos intención de perjudicar o de que las con­secuencias indirectas de nuestros actos eran imprevisibles: ese carácter imprevisi­ble en sí nos obliga a actuar con humildad, prudencia y precaución.

• Las responsabilidades de los seres humanos (y este principio se extiendeinmediatamente a los actores sociales, a los actores económicos y a los públicos)son proporcionales a las posibilidades de las que disponen. Cuanto más libertad,acceso a la información, conocimientos, riqueza y poder tenga una persona o unaorganización. mayor será su responsabilidad y más imperiosa la obligación de res­ponder por sus actos.

• Hay que concebir el poder, y por ende la responsabilidad, de manera acti­va y no solo pasiva. La Carta puntualiza al respecto: "todo ser humano tiene lacapacidad de asumir responsabilidades; aun cuando las personas se sienten impo­tentes conservan la responsabilidad de aliarse con otras para crear una fuerzacolectiva" .

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• Las responsabilidades no solo se aplican a las acciones presentes y futuras,sino también a las acciones pasadas. Los daños pasados causados de manera colec­tiva deben ser moralmente asumidos por la colectividad implicada y reparados

tanto como sea posible.Este enfoque de la responsabilidad debería modificar muy profundamente el

ejercicio de la gobernanza y su marco jurídico. Al respecto, podemos establecer unparalelo entre la empresa y la gobernanza pública. En ambos casos, el impacto delas acciones de los empresarios y ejecutivos -que actúan en nombre y bajo el con­trol de sus accionistas- o de los responsables políticos -que actúan en nombre ybajo el control de sus electores- supera ampliamente a los mandantes, es decir, alos accionistas por un lado y a los electores por otro. La necesidad de rendir cuen­tas no puede entonces iimitarse a una rendición de cuentas trente a los mandantes.Esto cada vez se reconoce más en el ámbito de las empresas. La noción de empre­sa responsable se extiende, como mínimo, no solo a los accionistas sino también alos empleados, a los clientes, a los subcontratistas y proveedores, a las comunida­des locales donde se insertan y al medioambiente. En el caso de la gobernanzatodavía no se ha dado esa evolución, pero es inevitable que suceda. En realidad,solo se ha dado en el caso extremo de los "crímenes contra la humanidad". Perolos gobiernos europeos y norteamericanos no parecen sentir, por ahora, que tenganque rendir cuentas, por ejemplo, sobre los subsidios que conceden a sus respecti­vas agriculturas, contribuyendo así a causar la ruina de los agricultores de los paí­ses que no disponen de los medios políticos y financieros para implementar medi­das proteccionistas de esa envergadura.

La reflexión sobre la responsabilidad también será el punto central y unifica­dor del contrato social, entre los distintos medios sociales y profesionales y el con­junto de la comunidad. Tomemos por ejemplo el caso de los ingenieros. No escasual que, después de la Segunda Guerra Mundial, la asociación de ingenierosalemanes haya sido la primera en reafirmar una base ética. El nazismo habíademostrado de qué manera los técnicos contribuían a la generalización del malcuando priorizaban el deber de obediencia por sobre la conciencia individual. Enla misma línea de pensamiento, Hans lonas, también alemán, demostró ya en 1954que la técnica ya no era una herramienta sino una creencia, a tal punto que todoefecto negativo de la técnica era asimilado a su "mal empleo" o al "precio" del pro­greso. Esta creencia, que exime a los productores de tecnología de un cuestiona­miento sobre sus responsabilidades, hoy en día ya no tiene vigencia.

Aunque de manera demasiado lenta, esta misma reflexión sobre la responsa­bilidad personal y colectiva va surgiendo progresivamente en el ámbito científico.El extraordinario impacto de los desarrollos científicos y técnicos actuales sobrenuestro futuro va a acelerar la toma de conciencia y hará de la responsabilidad unadimensión fundamental de la actividad científica en las próximas décadas.

En la Agenda para el siglo XXI que surgió como resultado de la AsambleaMundial de Ciudadanos de Lille (Francia), las reflexiones éticas se articulan entorno a dos ejes: la responsabilidad y el respeto de la diversidad. Además, laAgenda define el estatuto de la ética y su relación con la gobemanza. En primerlugar por su contenido: "La responsabilidad es el valor central, seguido por el res­peto de la dignidad, el respeto, la tolerancia y la apertura hacia el otro, la solidari­dad y la capacidad para cooperar y la valorización del ser más que del tener". Elvínculo con la gobernanza es inmediato: ya sea cuando se trata de dignidad comoextensión de la declaración de los derechos humanos, o de tolerancia y aperturacomo manifestación del reconocimiento de la diversidad, o de capacidad para coo­perar y de solidaridad como condiciones de la alianza estratégica. La valorizacióndel ser más que del tener lleva, por su parte, a valorizar bienes inmateriales que semultiplican al compartirse. Volveremos sobre este punto más adelante.

La Agenda para el siglo XXI también muestra que la ética de nuestro tiempono puede verse como un asunto individual. Hay una continuidad entre las dimen­siones individual y colectiva, entre los deseos y la obligación legal. Pasamos gra­dualmente de las convicciones individuales a la transmisión de valores por parte dela sociedad, luego al fundamento del contrato social, luego al modo de evaluaciónde las conductas y, por último, a las reglas de control y de derecho. El mundo solopuede funcionar si el deseo individual, el prestigio social y el sistema de obliga­ciones se refuerzan mutuamente.

LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALESDE LA GOBERNANZA

La gobernanza siempre tuvo dos facetas: una de arrastre y otra de restricción.La primera intenta movilizar las energías individuales en torno a un proyecto encomún. La segunda limita las libertades de hacer y emprender en nombre de la pre­servación del bien común. De ahí la necesidad de circunscribir constitucionalmen­te la acción de los gobernantes a partir de las exigencias del bien común.Tradicionalmente, esta delimitación se hacía enunciando para cada nivel de gober­nanza una cantidad determinada de atribuciones o competencias. Se considerabaque ésta era la única manera de frenar la tendencia de toda institución humana aacrecentar su campo de poder y, en el caso de la administración, a fortalecer sudominio sobre la sociedad. De hecho, la idea original de la subsidiariedad es la deproteger la vida privada y familiar de la injerencia pública.

El debate sobre el porvenir de Europa da particular vigencia a estas cuestio­nes. Algunos países de la Unión Europea, especialmente Alemania, donde losLander luchan constantemente por limitar la injerencia del Estado federal, consi­deran que hay que oponer resistencia a la presencia invasora de la Comisión

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Europea, fijando de manera explícita, exhaustiva y limitante la lista de sus compe­tencias, es decir, de los ámbitos en los cuales puede intervenir. La misma preocu­pación se manifiesta en los países pobres con respecto a las instituciones interna­cionales: ellos ven en dichas instituciones, a menudo con razón, el brazo armadode los países ricos y se preocupan por la extensión incesante del "deber de inje­rencia" , ejercido tanto mediante reglas internacionales como a través de interven­ciones directas o condiciones para la cooperación internacional.

Por mi parte, creo que la delimitación del campo constitucional de la gober­nanza mediante un enunciado limitante de las prerrogativas -es decir, de los ámbi­tos de competencia- es un combate perdido por adelantado, pura y sencillamenteporque todos los problemas se vinculan entre sí. En consecuencia, tanto si se tratade instituciones que la comunidad mundial tendrá que crear en las próximas déca­das o de la próxima etapa de la construcción de Europa, la delimitación de lagobernanza deberá más bien plantearse a partir del enunciado de los objetivoscomunes, de los criterios éticos que deberán guiar la acción, de las reglas de coo­peración entre niveles de gobernanza y del principio de mínima restricción queabordaremos más adelante.' De este modo, la visión tradicional de la gobernanza,caracterizada por la repartición de las competencias, por instituciones sectorizadasy por reglas, es sustituida por una visión nueva en la que la gobernanza se definepor objetivos, principios éticos y dispositivos concretos de trabajo.

Detengámonos un momento sobre esta última frase de apariencia inocente,en donde vemos que los objetivos vienen a ocupar el lugar de las competencias, losprincipios éticos reemplazan a las reglas y los dispositivos concretos se sustituyena las instituciones. Competencias. reglas e instituciones se refieren al campo de lascosas, de los medios. Es el espacio de la delimitación. de la separación. Por suparte, los objetivos, los criterios éticos y los dispositivos concretos se refieren alcampo de las intenciones, de las finalidades, de las evaluaciones y de los procesos.Es el espacio de la relación, del diálogo, de la jurisprudencia. Es un álgebra muydiferente, una sintaxis de la gobemanza totalmente distinta.

El ámbito de la regla ignora la responsabilidad. En el fondo, solo conoce lainocencia o la culpabilidad, la conformidad a la ley o la transgresión. Lo incierto,lo desconocido, lu imprevisible, lo que "está por inventarse", lo que "está por cons­truir" se vuelca sobre lo ya marcado, conocido, circunscrito. La regla marca lafrontera entre lo que está permitido y lo que está prohibido. Por el contrario, elámbito del criterio ético se basa en la responsabilidad y alienta a cada actor aemprender "en proporción" a sus posibilidades.

Por ello. una gobernanza definida por competencias, reglas e instituciones es ade­cuada para un mundo estable donde las regularidades permitan codificarlo todo, pero

l. Ver las propuestas de arquitectura de la gobemanza mundial en el sitio web de la Alianza:www.alliance21.org

es inapropiada para un mundo en movimiento donde la regla se esfuerza por codificarun estado que ya cambió cuando entra en vigencia y por encerrar, en una serie de situa­ciones estandarizadas, a una realidad que constantemente escapa a la norma.

La declaración de objetivos y de criterios tiene una consecuencia inmediata:la obligación, para los gobernantes, de rendir cuentas sobre el uso que hacen de supoder con relación a dichos objetivos y criterios. En un universo de competenciasdelimitadas y de reglas, los gobernantes solo son juzgados por las urnas o a travésde la justicia si han ultrapasado los límites de la competencia y de la regla. En ununiverso de objetivos. criterios y dispositivos concretos. la responsabilidad y eldeber de rendir cuentas son permanentes.

De igual modo se modifica la manera en que funcionan las instituciones. Laantigua gobernanza atribuye a cada institución competencias que la alejan de laidea de cooperación: no se puede cooperar en tomo a competencias. Las compe­tencias solo se pueden disputar. Cualquier falta de precisión en cuanto a su deli­mitación -¿y cómo hacer para reducir el mundo a una lista de competencias y dereglas?- se refleja instantáneamente en una guerra de trincheras, siguiendo la metá­fora de la estabilidad y el movimiento. Solo se puede cooperar en tomo a un pro­yecto y un objetivo común, en nombre de una responsabilidad compartida y cuan­do la competencia se define como el aporte propio de cada uno a una obra común,pues ésta requiere la participación de todas las competencias.

Otra consecuencia inmediata: una gobernanza que utiliza las competencias.las reglas y las instituciones crea una jerarquía de las normas y los valores especí­fica para cada área de competencia y cada una de las instituciones, mientras queuna gobernanza que opera con objetivos y criterios lleva a una jerarquía común delos derechos y las reglas.

Quisiera mostrar con algunos ejemplos concretos que este debate dista de serfilosófico y tiene en cambio consecuencias muy concretas.

Tomemos, primero, el ejemplo de la construcción europea. Hasta ahora, lamisma pudo llevarse a cabo porque el objetivo común que se le había asignado enlos años ochenta era la realización del mercado único. Esto llevó a la ComisiónEuropea a intervenir en los más variados ámbitos. actuando también en el terreno delos estados. El compromiso real de la Unión Europea con el desarrollo sostenibledebería tener el mismo efecto en el período que se inicia. Si le imponemos a Europacompetencias sectoriales, muy rápidamente veremos cómo se debilita. Asimismo. laUnión supo dotarse de dispositivos de trabajo más que de instituciones. Por el con­trario, cada vez que tuvo que asumir "competencias" como los estados, surgió la des­confianza, se multiplicaron las reglas y se crearon universos kafkianos.'

2. Para un análisis de estas desviaciones, ver P. Calame, coord., Mettre la coopération européenneau service des auteurs el des processus de développement, París, Ediciones Charles LéopoldMayer, 1999.

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Observemos, ahora, el ejemplo de las regulaciones internacionales actuales.Cada institución multilateral, ya sean las instituciones financieras internacionales(FMI, Banco Mundial). la OMC o las agencias de las Naciones Unidas, tiene suspropias reglas, normas y prioridades que se derivan de su mandato.

Desde el momento en que la gobernanza se define por una lista de compe­tencias, cada competencia tiende a dotarse de instituciones especializadas, cadauna de ellas con sus propios criterios de evaluación. Por más que el preámbulo dela OMC, por ejemplo, insista en sus referencias al desarrollo sostenible, la únicamisión de la organización sigue siendo el desarrollo del comercio internacional.Todos los que señalan las contradicciones entre ese desarrollo y la protección delmedioambiente se encuentran frente a un dilema: o bien se extienden las compe­tencias de ia OMe para llevarla a que tome en cuenta el medioambiente, con elriesgo de fortalecer la tendencia a que el medioambiente sea considerado como unamercancía entre otras, o bien oponemos a las reglas de protección del comerciootras reglas de protección del rnedioambiente, pero en ese caso el combate es desi­gual, puesto que la OMC dispone de un mecanismo de resolución de desacuerdosque da una eficacia concreta a sus reglas, mientras que las instituciones de protec­ción del medioambiente no tienen la capacidad de implementar decisiones toma­das a nivel internacional.

Reconociendo, en cambio, que la gobernanza mundial tiene objetivos y cri­terios comunes que emanan de la Carta de las Responsabilidades Humanas, cadainstitución debe asumir su parte de responsabilidad frente a los objetivos comunes,respetando la Carta e inspirándose de criterios comunes que trascienden su propiocampo de competencia.

Muy bien, se me dirá, pero ¿es posible definir los objetivos comunes degobernanza y los criterios éticos de manera tal que sean una herramienta operacio­nal de la gobernanza y no, como ocurre de costumbre, una simple declaración debuenas intenciones rápidamente olvidada? Yo creo que es posible. Tomo el ejem­plo de la gobernanza mundial. Sus objetivos son la adaptación de los objetivoseternos de la gobernanza a las realidades de la humanidad en la actualidad: imple­mentar las condiciones para un desarrollo sostenible; reducir las desigualdades;instaurar una paz duradera en el respeto de la diversidad. La persecución de esosobjetivos debe estar conforme con los grandes principios de la Carta de lasResponsabilidades Humanas que, de manera significativa, se enuncian todos enforma de relación. La responsabilidad de cada institución está comprometida en lapersecución de esos objetivos y la Carta propone una serie de criterios que se debenrespetar para guiar ese esfuerzo. Cada criterio es una relación entre dos términos yla pertinencia de la acción se evalúa según su capacidad para conciliados:

• la relación entre la paz y la justicia;• la relación entre la libertad de cada uno y la preservación de la dignidad y

los derechos humanos de todos los demás;

• la relación entre las necesidades a corto plazo y la preservación del futuroa largo plazo;

• la relación entre el acceso de todos a los recursos naturales y la preserva-ción de los mismos;

• la relación entre la libertad y la distribución;• la relación entre el ser y el tener;• la relación entre diversidad y unidad: una humanidad desarrollada está

unida pero conserva la riqueza de la diversidad de sus componentes.Estos principios, asociados a los objetivos comunes -es decir, que se persi­

guen en comün-, delimitan el campo constitucional de la gobernanza. Sobre estasbases, las distintas agencias sectoriales son 1!ilmildas a cooperar.

El mismo enfoque puede adoptarse en todos los niveles de gobernanza.

LA INSTITUCIÓN DE LA COMUNIDADY EL EJERCICIO DE LA CIUDADANÍA

La construcción de objetivos y criterios comunes es una de las bases de lainstitución de la comunidad. En los "viejos países" de tradición democrática, comolos de Europa Occidental-aun cuando éstos hayan librado incontables guerras paraexpandir sus territorios-, la idea de una especie de comunidad instituida de una vezpor todas se ha ido arraigando como algo corriente. La ciudadanía parece un dere­cho adquirido, asociado al hecho de pertenecer, más a menudo por nacimiento quepor elección, a una comunidad. Solo cuando ocurren grandes cambios, como los deex Yugoslavia, cuando se enciende la llama de las pasiones identitarias o nosvemos frente al desafío que representa -en Europa Central y del Este y en la exURSS- manejar un mosaico de pueblos diversos, solo entonces nos despertamos ytomamos conciencia de que la comunidad es una construcción social y política queemana de la historia, una construcción que siempre puede ser frágil si no nos ocu­pamos asiduamente de consolidar sus fundamentos.

Una comunidad se instituye. No puede reinventarse todos los días, pero tam­poco puede alimentarse solamente de una historia común y de mitos o eventos fun­dadores del pasado. La necesidad de actos institutivos que fundan o refundan lacomunidad es aún más imperiosa cuando se trata de conjuntos que se están for­mando, como los grandes bloques regionales o la comunidad mundial.

Una de las dimensiones de la gobernanza, más allá de los plazos electorales,es crear procesos mediante los cuales, de tanto en tanto, la comunidad se refundaa sí misma. Una comunidad se instituye concretamente inventando sus propiasreglas, su CUlta constitutiva, el contrato social que la funda y la vincula con lasdemás. Dentro de esa dinámica, una comunidad no debe temer el hecho de que seinstituyan en su interior comunidades más pequeñas, puesto que toda comunidad

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contiene en sí misma la diversidad. La relación entre unidad y diversidad comien­za a nivel local. Fundar la comunidad sobre una identidad monolítica solo puedellevar a un callejón sin salida.

Hace algunos siglos, la diversidad del mundo era una abstracción filosóficapara la mayoría de la población mundial. Se vivía dentro de comunidades más omenos homogéneas, definidas por una identidad fuerte frente al resto del mundoque, se suponía, era diferente u hostil. La mezcla de poblaciones y la circulaciónde la información y de las personas van haciendo que la diversidad se convierta enla regla general, incluso a escala de las ciudades y los barrios. Y mientras la diver­sidad cultural y étnica se generaliza, las reacciones de repliegue identitario se mul­tiplican, acarreando su dosis de violencia, incluso en sociedades donde la convi­vencia más o menos pacífica había prevalecido durante mucho tiempo: en la India,en África, en el Cercano Oriente o en los Balcanes, por ejemplo,

Que la paz esté basada en la relación entre comunidades homogéneas, quetienen cada una su territorio, es algo que parece resultar directamente del derechode los pueblos a disponer de sí mismos. ¿Pero qué es un pueblo? ¿Hasta qué nivelhay que descender para encontrar esa comunidad homogénea? Si el pueblo se defi­ne por su identidad, ¿cómo no basarse en criterios étnicos? ¿Cómo conciliar esederecho con la lucha contra la discriminación étnica o religiosa? ¿Hasta dónde hayque dividir el territorio en Irlanda, Kosovo, Costa de Marfil y la mayoría de los paí­ses africanos, en la India o en las repúblicas de la ex URSS, para llegar a identida­des supuestamente claras? En realidad esta búsqueda va tan en contra de la evolu­ción del mundo que solo puede culminar en la disgregación y la violencia.

La única solución es reconocer que, en cada nivel de territorio y de comuni­dad, cualquiera sea su tamaño, debe reafirmarse y asumirse el derecho a la diver­sidad. Allí es donde aparece el principio de fractalidad: cada territorio, en el planode la humanidad y de los ecosistemas, es a la vez específico y parte integrante deuna comunidad más amplia que va de lo local a lo mundial. En cada nivel, el apren­dizaje de la relación entre unidad y diversidad se hace de igual modo. La regla uni­versal de gestión de las relaciones entre unidad y diversidad será, entonces, unapieza maestra en el "mecano" de la gobernanza.

En cualquier nivel, la institución de la comunidad en las sociedades demo­cráticas pasa por la conciencia de la ciudadanía. Cuanto más contractuales son lasbases de una sociedad, más reflejan la voluntad de convivencia y no la simple per­tenencia pasiva a una comunidad determinada por la historia, el suelo o la sangre.¿De qué ciudadanía se trata? Es el corolario de la responsabilidad: ser ciudadanono es tanto gozar de derechos como estar en condiciones de ejercer un papel, unaresponsabilidad en la gestión de la comunidad. Esto aparece, sobre todo, como laposibilidad y el deber de participar en la sociedad y de organizarse colectivamen­te. Es el sentido del término inglés empowerment: estar capacitado para ejercer unaresponsabilidad. La ciudadanía así entendida es, por lo tanto, indivisible, va de lo

local a lo mundial y no puede limitarse al ejercicio de derechos políticos dentro deuna democracia representativa.

Desde la época de los griegos y los romanos coexistieron dos concepcionesde la ciudadanía: una, que podríamos calificar como "pasiva", se refiere a la cons­tatación de pertenencia a una comunidad como resultado de la historia; la otra, quepodríamos llamar "activa", refleja el hecho de ser partícipe de los asuntos de lapolis (ciudad-Estado) y establecer un vínculo contractual con los demás ciudada­nos. Por las mismas razones que ubicamos a la responsabilidad en el centro de laética de nuestro tiempo, elegimos privilegiar hoy la segunda acepción de ciudada­nía, Los mecanismos instituyentes de la comunidad deberían valorizar. más de loque lo hacemos actualmente, la "entrada a la ciudadanía". Debería ser como un ritode paso hacia la comunidad contractual de los adultos.

En las familias de cultura cristiana cada vez hay más propensión a no bauti­zar a los recién nacidos, para dejar que más tarde el niño o el adolescente puedapronunciarse libremente sobre su deseo de ingresar a una comunidad. De no serasí, ocurre con el bautismo lo mismo que con la mayoría de edad y el acceso alvoto: se convierten en una simple constatación de pertenencia identitaria por naci­miento, familia, suelo o sangre.

¿Cómo no soñar con organizar, por ejemplo. a escala de la Unión Europeaampliada (o de otros conjuntos regionales). un proceso de encuentros de forma­ción, de intercambio y de reflexión, dirigido a todos los jóvenes de 17 años y deambos sexos, que los lleve a reflexionar juntos, antes de volverse ciudadanos euro­peos, sobre los desafíos y proyectos de los cuales serán colectivamente responsa­bles a la edad adulta y sobre el lugar que ocupa Europa, por ejemplo, en el con­cierto de las naciones?

Ciudadanía

Haciendo hincapié en la pluralidad de la ciudadanía, me parece oportuno recordarlas distintas ideas incluidas en esta noción.

Históricamente. la ciudadanía nace en las pequeñas unidades demográficas. eco­nómicas y políticas. En la clásica referencia occidental a la Antigüedad grecolatina, ellugar de la ciudadanía es la polis (ciudad-Estado). El espacio preferido para esta inter­vención de las personas libres sobre su futuro en común es la plaza pública, donde selleva a cabo el debate democrático (ágora en Atenas. foro en Roma).

El uso común del término "ciudadano" significa "persona que pertenece a unapolis, goza del derecho de ciudadanía y tiene obligación para con sus deberes COITes­pendientes". Jcan Jaures decía: "{Solo se habla de derechos! ¿Y si habláramos dedeberes?". Y Sylvie Furois agrega: "El civismo es el sentido de los deberes colectivosdentro de una comunidad ... la ciudadanía debe ser considerada como una ética queguía la acción individual y colectiva".'

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"Si el término 'ciudadanía' reaparece en la actualidad es justamente porque ha lle­gado el momento de que cada habitante de la polis tome conciencia de su propia res­ponsabilidad frente a algunas dificultades".

La primera acepción resalta el "sentido jurídico: la ciudadanía es, en primer lugar.un conjunto de derechos y obligaciones. tanto cívicos como políticos. Desde esepunto de vista. la ciudadanía aparece como un concepto abstracto". En la segundaacepción se hace hincapié en el "sentido político: es el principio de la legitimidadpolítica el que funda la organización social y la vuelve concreta: todos somos dife­rentes, desiguales, pero constituimos la misma sociedad't.?

Para Hannah Arendt, "la ciudadanía no se ubica en el registro del ser sino delhacer. El espacio político es un espacio público y no privado, un espacio electivo y nonatívo'i.' En consecuencia. no hay que "confundir la íd~ntid!ld de I.lTI i.ndivldllf) rl)n <\11

ciudadanía. su ser (privado) con su acción (pública) [... ], el principio de filiación-que funda una identidad común en la repartición de valores culturales- con el prin­cipio de acción -que presenta una ciudadanía compartida en la identidad de un com­bate político librado en nombre de principios-".'!

Por otra parte, "la idea moderna de ciudadanía oculta un conflicto entre la lecturacomunitarista y la lectura liberal. La primera describe a la ciudadanía como una carga,una responsabilidad, un fardo asumido con orgullo; la segunda la plantea como unestatuto, un título, un derecho del que se goza pasívamenrev.>

Las dos corrientes pueden definirse de la siguiente forma:

• la primera opone la igualdad civil, jurídica del ciudadano a las desigualdades económi­cas y sociales de hecho: la igualdad civil proclamada no tiene sentido si los individuos estánen situaciones demasiado desiguales. Esta idea será retomada por los católicos sociales y porla corriente marxista. El Estado-providencia aparece, entonces, como una respuesta a estacrítica.

• la segunda. que opone la igualdad civil a la realidad de las referencias religiosas. histó­ricas e ideológicas, ha alimentado todo el pensamiento contrarrevolucionario. Hoy en día.Iospensadores comunitarios retoman ese argumento reclamando el reconocimiento de las comu­nidades paniculares en el espacio público.v

En la práctica, la ciudadanía sigue estando muy influenciada por la posición econó­mica o social del individuo. su pertenencia sexual, su clase social, su edad y, a veces, supertenencia a una casta.

[En] muchos países africanos se mantiene insidiosamente cieno grado de suspicacia entorno a esta cuestión: hay que tener padre y madre nacidos en el país o es mejor evitar tener unapellido que suene extranjero. aun cuando la madre sea autóctona (originaria) del país. En algu­nos países esta presunción ha sido convenida en concepto y en ley (código electoral) para eli­minar a los adversarios políticos."

l. S. Furois, Le dico du citoyen, París, Editorial Milan, 1998.2. D. Schuapper, Qu'est-ce que la citoyenneté?, París, Gallimard, 2000.3. H. Arendt, La crisis de la cultura, Barcelona, Portie, 1989.4. E. Tassin, "Identidad, ciudadanía y comunidad política: ¿qué es un sujeto político?", en

Filosofías de la ciudadanía, sujeto político y democracia. Rosario, Santa Fe, Editorial HornoSapiens. 200 1, 2a. ed.

5. M. Walzcr, "Communauté. citoyenneté ct jouissance des choses", en Esprit, Nos. 3-4, 1997.6. D. Schnappcr. Qu'est-ce que la citoyenneté?

7. M. B. Doucouré, "La démocratisation a la sauec africaine", en Développement elCoopération, No. 1,2000.

Mencioné aquí voluntariamente a Europa y no a mi país, Francia, para subra­yar que la ciudadanía en el siglo XXI es fundamentalmente plural. Todos seremosinevitablemente ciudadanos de una comunidad reducida, de un Estado y tambiénde una región del mundo y del planeta entero. No puede ser uno o lo otro, ni unocontra otro, sino uno junto a lo otro. Así pues, la relación entre unidad y diversi­dad, que constituye la columna vertebral de la gobernanza del mañana, se encuen­tra a nivel de cada individuo que articula por sí mismo su conciencia de ciudada­nía a comunidades de distintos niveles. En los hechos, los jóvenes ya están vivien­do esta ciudadanía plural por lo que escuchan en la radio, lo que ven en la televi­sión, lo que leen en los diarios, y también a través de lo que viven en su trabajo,descubren en sus viajes y manifiestan por sus gustos. El escenario político y los sis­temas de gobernanza son, sencillamente, los que vienen retrasados con respecto alas costumbres y las conciencias .

DE LA LEGALIDAD A LA LEGITIMIDADDE LA GOBERNANZA

En una "sociedad de contrato", la legalidad de los actos de los gobernantesno basta para dar por sentada su autoridad. En todas partes del mundo va generán­dose un abismo entre legalidad y legitimidad de la gobernanza. Detengámonos unmomento sobre esta distinción fundamental.

Una gobernanza es legal cuando el ejercicio del poder está regido por un con­junto de reglas y principios provenientes de la tradición o consignados en unaConstitución, leyes escritas y jurisprudencias.

La legitimidad es una noción mucho más subjetiva, que tiene que ver con elsentimiento de la población de que el poder público y administrativo es ejercidopor las personas "correctas" según prácticas "correctas" y en pos del interéscomún. Esta adhesión profunda de la población y de toda la sociedad a la maneraen que se dirige el país es una dimensión esencial de la gobernanza. Para perdurar,ésta nunca puede, cualquiera sea el autoritarismo de un régimen o la envergadurade los medios represivos de que disponga, imponerse por pura fuerza; siempredebe generar un mínimo de eco y de adhesión en el seno de la sociedad.

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La democracia siempre tuvo tendencia a considerar que una gobernanza legales automáticamente legítima. ya que el apoyo popular a las formas de ejercicio delpoder se ha manifestado a través del voto de la Constitución y las leyes, y la adhe­sión a las modalidades concretas del ejercicio de dicho poder se renueva periódi­camente a través de las elecciones. La realidad es más compleja. Si bien en algu­nos países la Constitución es el acto fundador de la comunidad, en otros no es másque un documento para especialistas, poco conocido por el pueblo y sin vínculoreal con la práctica del poder. El juego democrático mismo puede facilitar una tira­nía de los intereses de la mayoría, en la cual pueden no reconocerse importantesminorías. En muchos países, en África, en América Latina y en Asia, donde elmodelo de la democracia parlamentaria llegó en las maletas del colonizador, elnuevo sistema político se superpuso a antiguas regulaciones, consagradas y legiti­madas por la tradición. Estas últimas tuvieron que transformarse o disimularse,pero, pese a ello, siguen vivas, tal como se observa, por ejemplo, cotidianamente,en la superposición de los derechos de la tierra o de las maneras de resolver losconflictos. Hay que reconocer que, en muchos países africanos, la democracia par­lamentaria dista mucho de garantizar la legitimidad de la gobernanza.

Asimismo, dentro de las mismas sociedades en donde se gestó la democraciaparlamentaria se observa un fuerte descrédito de la política, una pérdida del respe­to de los asuntos públicos y un desfase entre las maneras de ejercer el poder, lasaspiraciones de la sociedad y la naturaleza de los desafíos que se plantean. Estopone en evidencia un abismo que va creciendo entre legalidad y legitimidad delpoder, lo que constituye una amenaza para la democracia misma.

La eficacia de la gobernanza y su legitimidad se refuerzan o se degradanmutuamente. Un Estado, por ejemplo, para ser motor de una política de desarrollo,tiene que ser fuerte y respetado y tiene que poder invitar a los demás actores a invo­lucrarse, hacer respetar reglas, recaudar impuestos y movilizar el ahorro. Nuncapodrá lograrlo -régimen democrático o no- si no es respetado. Y no puede ser res­petado si aparece como ineficiente y corrupto. ¿Cómo defender la idea de unaacción pública fortalecida si la existente es percibida como ineficiente, adecuada alos intereses de una minoría sin preocupación real por el bien común, o si el Estadoimpone sus respuestas a cuestiones que no entendió correctamente? ¿Cómo defen­der la acción pública si la administración es vista, en el mejor de los casos, comoun puñado de funcionarios obtusos y, en el peor, perezosos, incompetentes ycorruptos?

Fortalecer la legitimidad de la gobernanza, desde el nivel local hasta el nivelmundial, constituye hoy en día un tema esencial. El caso extremo es el de la gober­nanza mundial. Por un lado, las regulaciones actuales no están a la altura de lasinterdependencias existentes. Por el otro, cualquier iniciativa por reforzar dichasregulaciones no obtendrá adhesión popular alguna si la legitimidad de las regula­ciones preexistentes ya está en tela de juicio. Ahora bien, esto es lo que está ocu-

rriendo: la ONU a menudo es percibida como una costosa farsa. Su legitimidaddemocrática se ve limitada, acorralada entre el derecho a veto de algunos paísesgrandes en el Consejo de Seguridad y la hipocresía del principio "un Estado. unvoto", que pretende hacer como si Nepal. Burkina Faso y los Estados Unidos estu­vieran en pie de igualdad. La misma crisis de legitimidad atraviesa al BancoMundial y al FM1, que se han vuelto en la práctica herramientas de acción de lospaíses ricos sobre los países pobres.

Las reglas internacionales enunciadas por autoridades sin rostro, sin manda­to claro, sin instancia de apelación identificable proliferan, socavando la autoridadde esas mismas reglas y su eficacia, y desacreditando también la pretensión de for­mular otras en el futuro, incluso en los ámbitos en los que se denuncia la ley de laselva y la proliferación de las injusticias. A esto podemos sumar el hecho de quelas acciones de las agencias de las Naciones Unidas no siempre tienen coherenciay que además suelen carecer de los medios financieros y reglamentarios suficien­tes para promover sus ideas e imponer la aplicación de las reglas que dictan. Lagobernanza mundial actual, constituida principalmente por relaciones entre esta­dos-naciones, acumula déficits de legitimidad: los déficits relativos a los estadosmismos y los relativos a las modalidades de relación entre estados.

Para ser legítima, la gobernanza debe reunir cinco cualidades que consisten en:• responder a una necesidad sentida por la comunidad;• basarse en valores y principios comunes y reconocidos;• ser equitativa;• ser ejercida con eficacia por gobernantes responsables y dignos de confianza;• respetar el principio de mínima restricción.

Legitimidad-legalidad-eficacia

Basándome en la experiencia, creo que estos tres términos serán centrales en lagobernanza del futuro. La gobemanza se ubica en la intersección de tres ámbitos queconstituyen a su vez criterios necesarios para evaluarlas: la legitimidad (el ámbito delas representaciones), la eficacia (el ámbito de los hechos, del rendimiento) y la lega­lidad (el ámbito del derecho).

En la actualidad, la mayor parte de las concepciones filosóficas y jurídicas reco­nocen que la noción de legitimidad expresa la percepción que tienen los ciudadanosdel gobierno de la sociedad. percepción que determina y condiciona la obediencia adicho poder. Lipset definió la legitimidad de las instituciones políticas como "la capa­cidad del sistema (político) para generar y mantener la creencia de que las institucio­nes políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad".' En el mismo ordende ideas, Linz la define como la "creencia de que, a pesar de sus defectos y fracasos,las instituciones políticas son mejores que cualquier otra institución que pudiera esta­blecerse y pueden, en consecuencia, exigir que se les obedezca"."

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La legitimidad remite a los fundamentos del poder como justificación de la obe­diencia que se les debe.

Tal como escribía Saint-Just al comenzar la Revolución francesa: "a través de lasinstituciones, la fuerza y la justicia inflexible de las leyes debe reemplazar la influen­cia personal't.l Con el advenimiento del Estado de derecho y el desarrollo de lasdemocracias modernas. legitimidad y legalidad se volvieron dos figuras estrecha­mente ligadas de la relación del ciudadano con el poder.

La "legalización" del poder mediante la existencia de leyes e instituciones, asícomo también la posibilidad de insurrección por parte del sujeto político que se oponeal orden existente -posibilidad rápidamente transformada en un derecho ligado a lalibertad y a la justicia- han hecho que legalidad y legitimidad queden asociadas en laapreciación del funcionamiento de la democracia moderna y de las relaciones entre eipoder y aquellos a quienes concierne. Tanto es así que Max Weber' sostuvo que lalegitimidad legal-racional por la cual el poder está fundado sobre una ley que depen­de de la Constitución determina la forma contemporánea de exigencia de legitima­ción.

Para la Unión Europea. el término de legitimidad se asocia al de democracia paraformar el concepto de "legitimidad democrática". También se asocia a nociones talescomo apertura y transparencia, eficacia de las instituciones. subsidiariedad, extensiónde la ciudadanía europea, ca-decisión y calidad de los textos jurídicos comunitarios(claridad. comprensibilidad. técnica legislativaj.l Un tercer término, la eficacia, inter­fiere con el binomio legitimidad/legalidad.

La legilimidad de la acción pública ya no puede provenir solamente de principios de dere­cho. sino que debe ahora aceptar que se la evalúe a la luz de sus objelivos y resultados. Asípues, las coleclividades públicas ya no tienen nada ganado de por sí, sino que deben juslifi­carse más allá del voto a través de la eficacia concreta de los servicios que pretenden brin­dar y de las concertaciones que les corresponde manejar. Este imperativo de eficacia es uncueslionamiento nuevo para la gestión pública y propicia el desarrollo de una nueva racio­nalidad para las organizaciones públicas.P

Dicha racionalidad asocia una finalidad y un modo de atribución y organizaciónde los medios movilizados para fundar una lógica de acción. Por los efectos que tienesobre el cambio de la sociedad, la eficacia de la acción pública legitima o deslegitimaal poder y su legalidad frente a los ciudadanos.

1. S. M. Lipset, El Hombre Político. Las bases sociales de la Política. Madrid, Tecnos , 1987.2. J. J. Linz , "Legitimacy of Dernocracy and the Socioeconomic Systern", en M. Dogan. edit.,

Comparing Pluralist Democracies: Strains 0/1 Legitimacy, Colorado. Harper Collins CanadaWestview Press, 1988.

3. L. Saint-Just. "Institutions républicaines", en (Euvres choisies, coll. "Idées", París,Gallimard.1968.

-L M. Weber. Economia y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 1969.5. Para una visión global de estos conceptos por parte de las instituciones comunitarias, ver

Comisión de las comunidades europeas.6. L. Coquelin, "Efficacité el gestion publique". en www.ucc.cfdt.fr, 1998.

Responder a una necesidadsentida por la comunidad

Toda gobemanza crea un equilibrio entre la protección de la autonomía decada uno y las obligaciones o limitaciones impuestas en nombre del bien común.Cuando el bien común pierde su carácter urgente o se hace menos evidente, cuan­do los objetivos perseguidos son poco claros, cuando los medios para alcanzarlosno son transparentes, las obligaciones impuestas en nombre del bien común pier­den legitimidad y cada uno por su parte intenta alejarse de ellas.

Todos o casi todos los pueblos han tenido legislaciones de excepción, esasque corresponden a situaciones en las cuales la sociedad se siente amenazada y esaamenaza justifica la suspensión temporal de las libertades, un esfuerzo de solidari­dad fiscal particular y hasta el sacrificio de la propia vida. Es la definición mismade lo que la República romana llamaba dictadura y nosotros preferimos ahora lla­mar estado de excepción. La obligación es aceptada de manera proporcional a sunecesidad. Esta regla se comprueba en muchas sociedades en las que el fraude fis­cal es un deporte nacional y donde, sin embargo, existen comunidades más peque­ñas donde dan dinero para realizar una obra de interés común. Por ello, hay quereducir al máximo las reglas uniformes "venidas de arriba", que no permiten quecada comunidad se reapropie de las reglas y la necesidad que las fundamenta. Poreso también es importante que toda regla se refiera a un contexto y a las necesida­des que dieron lugar a su nacimiento.

Basarse en valores y principioscomunes y reconocidos

No existen, por un lado, los valores colectivos, aplicables a las instituciones,y, por otro, los valores individuales, aplicables a las personas. Los dilemas de lassociedades -entre libertad y bien común, entre defensa de sus intereses y recono­cimiento de los intereses de los demás, entre paz y justicia, entre preservación dela identidad y necesidad de evolución, etc.- también están presentes a nivel de laspersonas. La exigencia de responsabilidad no es propia de los gobernantes, sinoque remite a cada persona y a cada actor social a sus propios deberes. No puedehaber una moral pública sin una moral privada. Las mejores Declaraciones delmundo seguirán quedando en el papel si no resuenan en el corazón de cada per­sona. La experiencia de los "códigos de conducta", en las empresas por ejemplo,muestra que lo que da valor a este tipo de códigos es el proceso colectivo de suelaboración, en el cual intervienen todas las personas involucradas. Esto signifi­ca, en particular, que el principio de responsabilidad, al igual que los DerechosHumanos, debe ser redescubierto. reinventado generación tras generación. No hay

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gobernanza legítima si la Carta de valores o el preámbulo de la Constitución sonsolo documentos que juntan polvo y sirven para los libros de historia, y si losgobernantes no empiezan a actuar conforme a los valores que proclaman.

Por ello, la legitimidad de la gobernanza depende de su arraigo cultural. Enel transcurso de la historia, cada sociedad inventó sus propias formas de regula­ción. su concepción de la justicia, de la resolución de conflictos, de la preservacióndel bien común, de la distribución de los recursos naturales, de la organización ydel ejercicio del poder. El arte de conciliar unidad y diversidad vale para la gober­nanza misma, puesto que hay que reconocer principios universales y la manera enque éstos se trasponen a cada cultura. Cada comunidad tiene que poder decir dequé manera desea organizarse y gestionarse para alcanzar los objetivos de interéscomún: para implementar una gestión del agua y los suelos, para organizar la coo­peración entre actores, para tomar decisiones, etc.

La reinvención local de las reglas por parte de una comunidad no perjudica ala unidad de una nación o del planeta sino que, por el contrario, es un acto funda­dor mediante el cual dicha comunidad reconoce a la vez su identidad (manifestadamediante reglas inventadas en conjunto) y su pertenencia a una comunidad másamplia (manifestada por el respeto a los principios rectores universales).

Ser equitativa

Tanto al nivel de los individuos como de los países, la legitimidad de lagobernanza se basa en el sentimiento de equidad. ¿Todas y cada una de las partes.persona o pueblo, poderoso o miserable, son igualmente escuchadas y tomadas encuenta? ¿Todos y cada uno de ellos reciben el mismo trato y tienen los mismosderechos, obligaciones, exigencias y sanciones? Cuando aquellos que no tienen elsaber, los ingresos o las redes de influencia necesarios constatan que no están encondiciones de hacer valer sus derechos, cuando los abusos de poder son monedacorriente y los recursos son ineficaces o disuasivos por su costo y sus plazos, elsentimiento de equidad desaparece.

A menudo a una persona o a una comunidad le importa menos saber que unadecisión ha seguido las vías legales que constatar que su punto de vista ha sidoescuchado, comprendido y considerado. Por ello, los mecanismos democráticostradicionales, compatibles con la tiranía de la mayoría, no bastan para garantizar lalegitimidad de la gobernanza.

La preocupación por la equidad es central dentro de las problemáticas de lagobernanza mundial actual. Cierto es que aún no es tiempo de una democraciamundial realmente representativa, pero ya podemos hacer algo mucho mejor queel sistema censatario desigual que prevalece en la actualidad, y gracias al cual lospaíses ricos tienen -a falta de un sistema fiscal mundial- el monopolio del poder.Sistema censatario donde el 08 se toma por directorio del mundo, los Estados

Unidos por censor o gendarme y donde el poder de los accionistas -privados en elcaso de las empresas, públicos en el caso de las instituciones de Bretton Woods­prevalece ampliamente por sobre el poder de los ciudadanos. Sistema donde lastecno-estructuras de los países ricos y de las instituciones internacionales tienen laexclusividad de definir los términos de la negociación.

Para ser legítimos, los dispositivos de la gobemanza mundial tienen quehaber sido realmente negociados con todas las regiones del mundo y haber sidoconsiderados como equitativos. Sobre todo, las prioridades deben correspondersecon las preocupaciones reales de los pueblos más numerosos y más pobres.

Mientras los países ricos sean los únicos que establecen lo que es aceptableo no negociar (por ejemplo, la circulación de bienes sí, la circulación de personasno; las modalidades de desarrollo de los países pobres sí. el cuestionamiento delmodo de vida de los países ricos no; los permisos negociables sí, la propiedad delos recursos naturales no, etc.), la gobernanza mundial y las obligaciones que deella deriven solo serán aceptadas por los demás en apariencia. Mientras los paísesricos, a menudo bajo influencia de sus actores económicos, pretendan tener elmonopolio de los conceptos (por ejemplo, en la definición de lo que es mercancíay lo que es bien público) o de las estrategias (por ejemplo. la promoción de gran­des equipamientos o de técnicas sofisticadas en detrimento de soluciones social­mente más adecuadas), los otros pueblos no se sentirán ni implicados ni compro­metidos por lo que sus élites administrativas y políticas hayan eventualmente nego­ciado en nombre suyo.

La equidad exige, por último. que las sanciones por el no respeto de las reglassean disuasivas para los más poderosos también. No es el caso de las atribucionesdel Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ni de la sanción aplicable en casode no respeto de sus decisiones. Tampoco es lo que ocurre en la OMC, donde lospaíses pobres no tienen ni los medios para conocer y manejar la complejidad de lasreglas, ni para financiar acciones contenciosas ni. en caso de ganar la causa, parahacer aplicar sanciones disuasivas contra un país económicamente poderoso.

Ser ejercida con eficacia por gobernantesresponsables y dignos de confianza

Al fin y al cabo, y cualesquiera que sean los controles y contrapoderes queenmarcan su acción y limitan sus desviaciones, la legitimidad de los gobernantes-desde los responsables políticos hasta los funcionarios subalternos- es lo quefunda su derecho a imponer y exigir en nombre del bien común. Esta legitimidadresulta de varias consideraciones: el poder se ejerce según las reglas; es atribuidoa personas que merecen ejercerlo (por nacimiento, por historia, competencia, expe­riencia); es utilizado realmente en pro del bien común. Por ello, la "justiciabilidad"-es decir, la responsabilidad ante la justicia- es fundamental, incluso en el plano

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simbólico, para garantizar que quienes detentan el poder en nombre de la comuni­dad merecen la confianza depositada en ellos.

Respetar el principio de mínima restricción

Dado que la gobernanza impone a todos limitaciones. solidaridad o sacrifi­cios en nombre del bien común, cada uno debe poder constatar que no ha acepta­do todo eso en vano. No habría arte de la gobernanza si solo se tratara de dar a ele­gir a los ciudadanos entre más unidad o más diversidad, más solidaridad o máslibertad. El arte consiste, en cambio. en obtener más unidad y más diversidad a lavez, basándose en el principio de mínima restricción: alcanzar un objetivo comúnlimitando lo más posible las restricciones impuestas a cada individuo para alcan­zarlo.

LOS FUNDAMENTOS CONTRACTUALESDE LA GOBERNANZA y DE LA ALIANZA ESTRATÉGICA

Hemos demostrado en un principio por qué la comunidad mundial solo puedeconstruirse sobre una base contractual. Hemos descubierto luego los componentesesenciales de dicho contrato: el principio de responsabilidad, que hace que cadauno asuma las consecuencias de sus actos frente a los demás, reconociendo así paralos demás los mismos derechos que para sí mismo; el principio de mínima restric­ción, que garantiza un máximo de libertad individual en el respeto del bien común.

También hemos visto que no había que oponer reglas y contratos. El ejemplode la OMC y de las instituciones financieras internacionales nos ha mostrado queuna base puramente contractual asociada a una disimetría de fuerzas entre las par­tes contratantes puede ir en contra del principio de equidad. La idea de acuerdoscontractuales enmarcados por principios rectores comunes parece ser productiva: alreconocer la especificidad de cada situación y basarse en la creatividad de cada indi­viduo, aparece como la mejor manera de abrir infinitamente el abanico de opcionesposibles para alcanzar los objetivos comunes expresados en los principios rectores.

Examinemos ahora de qué manera el contrato social puede fundar las rela­ciones entre los actores de la sociedad, cuestión fundamental si nos proponemoshacer que la alianza estratégica entre actores constituya una de las bases de lagobernanza.

En nuestro universo consumista, la noción de contrato social ha caído endesuso: es un tema que abordamos en el colegio al estudiar a Rousseau y que olvi­damos prontamente. Es una fórmula ordenada en los estantes de la historia másque una noción viva y capaz de guiar nuestra comprensión del mundo y nuestraspropias conductas. A mi parecer, esto sucede porque los contratos sociales soncomo las reglas: al olvidar la historia y el contexto en que nacieron, terminamos

olvidando cuáles fueron sus fundamentos. Sin embargo, en forma simultánea, pen­sar la responsabilidad rehabilita la idea de contrato. La Carta de lasResponsabilidades Humanas puntualiza, incluso, que la responsabilidad es pro­porcional a los saberes y poderes de cada uno. Por ello, en nuestra sociedad delconocimiento, la cuestión de la responsabilidad de quienes lo detentan (científicos,ingenieros, etc.) se plantea actualmente con renovado vigor. La sociedad confiereun poder a algunos actores y medios: el poder de emprender, de investigar, degobernar, de enseñar. .. con la condición de que dicho poder se ejerza con un espí­ritu de responsabilidad.

Podrán decimos que ya existen infinitos códigos deontológicos. ¿Pero quérelación hay entre deontología, responsabilidad y n:mtfHto social?

La diferencia entre responsabilidad y regla deontológica es la misma queexiste entre una obligación de resultado y el respeto de una regla uniforme.Mientras uno se atenga a las reglas deontológicas queda eximido de cualquiercuestionamiento sobre las finalidades y los impactos de la acción. Con la respon­sabilidad no sucede lo mismo. El resultado final también es importante, y no soloel hecho de saber si los actos respetaron el marco jurídico o algunas reglas consi­deradas de última generación por un grupo particular. Nada es más representativode esta diferencia que los criterios éticos de la Carta de las ResponsabilidadesHumanas, que no se presentan como prescripciones sino como relaciones quehabrá que manejar.

¿Cómo revivificar la noción de contrato social y sobre qué bases fundar loscontratos futuros? En primer lugar volviendo a la historia, al contexto y a los desa­fíos que delimitaron, en un momento dado, las libertades, los poderes y por endelas responsabilidades de los distintos medios sociales y profesionales. Así encon­traremos los fundamentos implícitos o explícitos del contrato y el contexto mate­rial e intelectual en el que surgió, y estaremos entonces más capacitados para eva­luar su pertinencia y vigencia actual. Luego, la transposición de la Carta de lasResponsabilidades Humanas al contexto propio de cada medio socioprofesionalpermitirá enunciar sus responsabilidades frente a los desafíos del siglo XXI. Porúltimo, dentro de ese marco general, siempre podrán inventarse a menor escala, aescala de un país, de una región o de una ciudad, los principios particulares quefundarán localmente las colaboraciones entre actores.

Dentro del marco de la Alianza por un Mundo Responsable, Plural ySolidario se inició la elaboración de Cartas de responsabilidades específicas paradistintos ámbitos.' Me limitaré aquí a evocar dos casos a modo ilustrativo: el de laactividad científica y el de la Universidad.

La actividad científica, que durante mucho tiempo asumieron exclusivamen­te los clérigos, los filósofos, los holgazanes y curiosos, se convirtió desde el siglo

3. Se encuentran en el sitio web de la Alianza: www.alliance21.org

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XVlII, y más aún en el XX, en un componente fundamental de la vida de nuestrassociedades. Se planteó entonces. de manera explícita, qué había que hacer con lainvestigación, qué razones tenía la sociedad para financiarla, cuáles eran sus fina­lidades profundas ... en resumidas cuentas. cuál era el contrato social entre la acti­vidad científica y la sociedad. El diálogo que tuvo lugar en Estados Unidos al fina­lizar la Segunda Guerra Mundial entre el presidente norteamericano FranklinRoosevelt y el presidente de la sociedad norteamericana de ingenieros VanevarBush, simboliza el contrato actualmente vigente. lacques Mirenovicz, en su libroScience et democratie, le couple impossiblet (Ciencia y democracia, la parejaimposible), da cuenta de este diálogo de manera muy patente. En aquella época, laconversión de la investigación militar a investigación civil constituía un capítulode la transición de una economía de guerra a una economía de paz.

Ahora bien, tal como lo señala Jean-Jacques Salomón," las relaciones entreciencia, técnica y guerra siempre han sido profundas (con la leve diferencia de que,en los discursos actuales, la noción de guerra económica ha reemplazado en partea la de guerra). El razonamiento que funda el contrato social actual, entre actividadcientífica y sociedad, es el siguiente: el desarrollo de la investigación básica es loúnico que puede dar lugar a innovaciones técnicas; éstas son la condición para lacreación permanente de nuevas necesidades y, por ende, para la prosperidad eco­nómica; la prosperidad económica es la única capaz de garantizar la cohesiónsocial (el trauma de la crisis de 1929 todavía estaba muy presente en las concien­cias); la cohesión social es la condición para la paz. En conclusión, la actividadcientífica se justifica por su contribución a una paz duradera.

¿Qué ocurre hoy con eso? ¿Ese contrato social de posguerra sigue siendovigente? El desafío de la construcción de la paz sigue siendo tan importante comohace 60 años. Por el contrario, los vínculos entre ciencia, desarrollo económico ypaz han perdido fuerza. Aparecieron riesgos más importantes: el avance indiscri­minado de la innovación científica; la desaparición de la democracia por la cre­ciente incapacidad de las sociedades para manejar su futuro, que depende esen­cialmente de evoluciones científicas y técnicas sobre las cuales no tiene ningúndominio; la privatización de los conocimientos y su control por parte de grandesactores económicos. Urge entonces. tal como lo recomendaba Hans lonas. desa­cralizar la ciencia y la técnica para reintroducirlas dentro del campo del contratosocial mediante la redacción y la adopción de una Carta de las responsabilidadesde los ciennficos.v

4. París, Ediciones Charles Léopold Mayer, 2000.5. J. J. Salomón, Le scientifique elle guerrier, Colección Debates, París. Berlín, 2001.6. Hemos esbozado una versión de esta carta intitulada "Manifiesto por una ciencia responsable, ciu­

dadana y solidaria" en el marco de la Alianza. Ver: www.alliance21.org

El mismo razonamiento es válido.mlltatis mutandis. para la Universidad. Ensu caso, el contrato social histórico tiene dos raíces, Una se remonta a la reorga­nización de la universidad alemana en el siglo XIX. que construyó la enseñanzauniversitaria en torno a disciplinas enseñadas en facultades especializadas. La otraafirma que la libertad de enseñar es la condición para el progreso. ¿Qué ocurrecon eso hoy en día? En un momento en que los problemas son por esencia inter­disciplinarios, considerar que la enseñanza especializada sigue siendo el principioy el fin de todas las cosas. y que luego los profesionales deben arreglarse comopuedan para relacionar las disciplinas entre sí. es una actitud que podría tildarsede hipócrita. Por su parte, la libertad universitaria ya no puede justificar el hechode que cada disciplina se desarrolle según su propia lógica. sino que es la socie­dad quien debe determinar cuáles son los desafíos prioritarios a considerar. Lareinserción de la Universidad en la polis se ha vuelto un reto de gobernanza desuma importancia.?

7. En el marco de la Alianza se ha esbozado una Carta por una Universidad responsable y solidariay se han formulado propuestas de reforma de la Universidad, surgidas de un grupo internacionalde reflexión y de trabajos dirigidos por Edgar Morin y Alfredo Penavega.

~ ~

4. Las relaciones entre nivelesde gobernanza: la subsidiariedad activa

La gestión de las relaciones entre los desafíos, entre los actores y entre losniveles de gobernanza es central en el contexto actual de crisis que venimos anali­zando. En el presente capítulo nos concentraremos en los principios que rigen lasrelaciones entre los diferentes niveles -local, nacional, regional y mundial-oComenzaré describiendo los vínculos entre lo local y lo global, para exponer luego,bajo el nombre de subsidiariedad activa, las nuevas modalidades a través de lascuales puede ejercerse dicha relación.

Las nuevas relaciones entre lo "local" y lo "global"

En el mundo de la interdependencia cada acontecimiento es al mismo tiem­po local, producido por una combinación de causas, factores y actores particulares,y global, tanto por las influencias que recibe como por los impactos que provoca.

Al analizar las crisis de la gobernanza y del modelo actual de desarrollo,hemos visto que su causa residía en el carácter "vertical", "taylorista" de las filia­les de producción de bienes y servicios públicos y privados. Fortalecer coherencias"horizontales" es el único recurso capaz de volver a crear vínculos entre esas dis­tintas filiales que se ignoran mutuamente.

Luego hemos constatado que el funcionamiento autónomo de los niveles degobernanza, cada uno con sus competencias exclusivas, es en realidad una de lasmayores causas de la crisis de la democracia. Este principio es ahora tan inade­cuado para el estado de la sociedad, en el cual las evoluciones son a la vez localesy globales, que termina dejando esas evoluciones fuera del campo político y lle­vando a los ciudadanos a pensar que el juego democrático en sí es ilusorio.

Así pues, el argumento de quienes defienden la separación de competenciaspor nivel termina volviéndose en contra de ellos: la posibilidad de que cada gobier­no invoque su impotencia frente a factores que le son ajenos, lo lleva a pretenderque todo lo que está bien resulta de su acción y todo lo que está mal proviene delexterior. Es la definición misma de la irresponsabilidad.

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Ahora bien. la reflexión sobre la responsabilidad nos llevó. en cambio. a con­cebir otra forma de relación desde lo local hasta lo global. Puesto que la responsa­bilidad se define por el impacto directo e indirecto de los actos, la rendición decuentas ya no incumbe solamente a los electores, en el caso de los gobernantes, oa los accionistas, en el caso de los ejecutivos de empresa. En una sociedad inter­dependiente, responsabilidad y soberanía se vuelven dos conceptos incompatibles.Por último. la reflexión sobre la ciudadanía nos proporcionó también un nuevoenfoque de las relaciones entre niveles de gobernanza: la ciudadanía es necesaria­mente plural y se sitúa a todos los niveles, de lo local a lo mundial. El principio deresponsabilidad compartida de los distintos niveles de gobernanza comienza en elcorazón mismo de cada ciudadano.

El principio de subsidiariedad activa se ve finalmente confirmado por lareflexión sobre los fundamentos constitucionales de una gobernanza legítima: ladisciplina impuesta en nombre del bien común debe estar justificada por los obje­tivos perseguidos y no por la existencia de "territorios políticos y administrativos"inmutables. Para ser plenamente legítima, esta disciplina debe satisfacer el princi­pio de mínima restricción.

Tanto si se trata de la gestión de la biosfera como del marco de la economíao de la organización del conjunto de la sociedad, el arte de la gobernanza consisteen lograr un máximo de cohesión con la mayor libertad de iniciativa posible, lamayor unidad posible con un máximo de diversidad. Cada innovación local quedemuestre ser más adecuada, que acreciente el capital social y que amplíe la pale­ta de respuestas respetando ciertos principios comunes, es un avance para todos.

Por donde se mire, la articulación entre niveles es central en la gobernanza.Ninguno de los problemas fundamentales de nuestra sociedad contemporánea puedetratarse en un solo nivel ni ser tratado por una sola institución. Las relaciones entreniveles de gobernanza siempre existieron, pero eran dejadas de lado o indefinida­mente pospuestas. Ubicarlas en el centro de la reflexión significa aplicar el "princi­pio de inversión", evocado en la primera parte de este libro: valorizar lo que se mar­ginalizaba; tratar como secundario lo que hasta ahora era considerado como central.

EL NACIMIENTO DEL CONCEPTO DE SUBSIDIARIEDADACTIVA: LA DECLARACIÓN DE CARACAS

Sin lugar a dudas, hasta que no vislumbré el concepto de subsidiariedad acti­va a principios de los años noventa, mi visión de los desafíos de la gobernanza noera tan clara. Propongo una brevísima reseña histórica.

En 1991, la Fundación Charles Léopold Mayer organizó junto al Gobiernovenezolano y la Universidad de Caracas un seminario de reflexión entre responsa­bles políticos y administrativos que se ocupaban, en distintos países, de la política

de rehabilitación de los barrios populares. Esto no habría sido muy original si nofuera por la diversidad geográfica y el método utilizado. Los participantes, alrede­dor de veinte, provenían de los cinco continentes. Cada uno de ellos ejercía sus res­ponsabilidades en contextos económicos. culturales y políticos extremadamentediferentes. El desarrollo del seminario se basaba en la intervención oral libre de losparticipantes. No había conferencias ni temas fijados con antelación. Se trataba deun intercambio abierto sobre las dificultades. los interrogantes y las experienciasque cada uno traía desde su propia práctica.

Al cabo de tres días nos dimos cuenta. no sin sorpresa, de que las condicio­nes de pertinencia de las políticas públicas frente a este tipo de problemas eran lasmismas e implicaban la aplicación de principios idénticos. Por el contrario, lassoluciones concretas que se debían adoptar para implementar esos principios varia­ban obviamente de manera radical según se tratara de Indonesia, de Camerún, deBrasil, de Venezuela o de Francia.

Condensados en una sola historia, los elementos de la subsidiariedad activaeran, pues, los siguientes: principios rectores comunes, construidos en formacolectiva y legitimados por las condiciones mismas de su elaboración. basados enel intercambio de experiencias y convertidos en verdaderas obligaciones de resul­tado para la acción pública. Principios que exigen que los responsables políticosles encuentren una aplicación específica para cada contexto y que requieren, porun lado, modalidades colectivas para verificar su implementación y, por el otro.mecanismos de aprendizaje por intercambio de experiencias en red.

Recuerdo todavía con cierta emoción cuando mi amigo Jean-Pierre ElongM'Bassi , que participaba de la reunión. vino a verme a mi cuarto de hotel paradecirme: "Lo que está pasando aquí es demasiado importante. Tenemos que dejarconstancia de ello y escribir un texto", Así nació la Declaración de Caracas. conseis principios que. mediante oraciones sencillas, ilustran todas las dimensiones deldebate:

l. Conocer y reconocer los dinamismos propios de los barrios populares.2. Consolidar el estatus de sus habitantes.3. Buscar formas adecuadas de representación de los habitantes, como comple-

mento de la democracia representativa.4. Transformar la acción pública para que sea más global, menos sectorizada.5. Subordinar los ritmos administrativos a los ritmos sociales.6. Concebir financiamientos adaptados a los medios y las preocupaciones de los

habitantes.A excepción del No. 4, todos estos principios tienen que ver con las condi­

ciones para una verdadera alianza estratégica entre los actores de la sociedad yentre los poderes públicos. Trataremos luego más extensamente las problemáticascentrales de la alianza estratégica, pero lo esencial ya aparece aquí:

114 , ....,115

• los actores tienen que poder existir y constituirse como parte involucrada(partenaire) (tal es el sentido del segundo principio: consolidar el estatus de loshabitantes);

• sus lógicas y sus limitaciones, sus capacidades y sus conocimientos debenser reconocidos (es el sentido del primer principio y del quinto);

• tiene que haber libertad para construir una acción común sobre la base deintereses compartidos (es el sentido del sexto principio);

• hay que poder reconocer las distintas dimensiones de la diversidad de lasociedad (es el sentido del tercer principio sobre las formas adecuadas de repre­sentación) .

En cuanto al cuarto principio -transformar la acción pública para que sea másglobal y menos sectorizada-, pone de manifiesto el vínculo profundo que existeentre, por un lado, la capacidad de la administración pública para abordar global­mente los problemas y, por el otro, su aptitud para entrar en relación con los demásactores de la sociedad. Para establecer alianzas estratégicas, los poderes públicostienen que poder reconocer a sus interlocutores en su totalidad y no obligarlos afragmentarse en tantas dimensiones como las que presentan los servicios adrninis­trativos. Por ello, las organizaciones públicas y sus agentes deben desarrollar unanueva capacidad para tratar en conjunto los desafíos que afrontan hoy en día demanera separada. Solamente así la acción pública se puede volver pertinente antelos actores sociales al servicio de quienes, precisamente, pretende actuar.

LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA APLICADA A LA EMPRESA: UNPRINCIPIO COMÚN PARA LA GESTIÓN DE LOS SISTEMAS COMPLEJOS

En aquel momento presentí que estas intuiciones podían ser muy fecundas,pero no llegaba aún a calcular su alcance y su carácter general. Algunos años antes,en efecto, junto al diputado Loic Bouvard habíamos realizado, por solicitud delministro francés de Infraestructura de la época, Pierre Mehaignerie, un estudiosobre las modalidades de relación entre las empresas y el territorio.' Uno de losepisodios de la investigación me había llamado la atención al poner de manifiestola existencia de un proceso de "inteligencia colectiva", comparable al de Caracas,dentro de algunas empresas. Me limito a continuación a retomar la historia talcomo fue relatada en Con el Estado en el corazón.

Nos habíamos reunido con el presidente de una empresa importante, espe­cializada en la concepción y la dirección de grandes construcciones. Cada proyec­to, por ejemplo la instalación de una fábrica en un país extranjero, es una aventu-

1. P. Calame y L. Bouvard, Dialogue des entreprises el du territoire , París, Ediciones CharlesLéopold Mayer, [991.

ra única, realizada en un contexto particular. Si la aventura sale bien, la gananciaes doble para la empresa: en lo económico y para su reputación. Si la aventura fra­casa, muy pronto puede convertirse en pesadilla y, en el peor de los casos, poneren jaque a la empresa. Ésta debe hacer todo lo posible para que el proyecto se cum­pla y para que pueda beneficiarse con la experiencia del pasado. ¿Cómo transmitiresa experiencia?

Cierto es que todas las grandes construcciones tienen características univer­sales, pero en cada contexto toman una coloración particular. Hasta principios delos años ochenta, la empresa había intentado minimizar los riesgos, codificando laexperiencia adquirida en forma de una gran cantidad de procedimientos que habíaque seguir. Al constituirse como "obligaciones de medios" -es decir, referentes ala manera de hacer las cosas-, estos procedimientos frenaban la iniciativa de losjefes sin permitir por ello una buena adaptación a la diversidad de los contextos.La empresa decidió entonces cambiar radicalmente de método.

Reunió a un pequeño grupo de trabajo integrado por los mejores directoresde obra, con la misión de contarse unos a otros sus experiencias y sacar de allí lasenseñanzas que surgieran sobre los éxitos y los fracasos. De la reunión salió unaidea sencilla: el éxito dependía en última instancia de la capacidad del director deobra para encontrar, teniendo en cuenta la especificidad de cada contexto, la mejorrespuesta posible, en el momento oportuno, para algunas cuestiones fundamenta­les. La experiencia permitió comprobar, en efecto, que de esas cuestiones depen­día el éxito del proyecto. De allí en adelante solo quedaba tirar a la basura todoslos kilos de procedimientos y reemplazarlos por un pequeño cuaderno, quintae­sencia del saber hacer de la empresa, que formulaba y comentaba estas cuestio­nes clave, cuya envergadura y alcance era ilustrado por un conjunto de casos con­cretos. Así se reveló el proceso mediante el cual se elaboraban "obligaciones deresultado" .

LA GENERALIZACIÓN DEL PRINCIPIODE SUBSIDIARIEDAD ACTIVA

La similitud de estos dos episodios, la declaración de Caracas y el cuaderni­llo de la empresa, era un primer indicio del alcance general de un método de bús­queda de principios comunes, cuando se trata de manejar las relaciones entre uni­dad y diversidad, en un universo complejo. Sin embargo, el verdadero detonantefue darme cuenta de que ese método podía dar lugar a una comprensión completa­mente nueva de la relación entre los niveles de gobernanza.

En mis experiencias profesionales anteriores, me había asombrado la dificul­tad de las colectividades para organizar de manera eficaz, coherente y serena lasrelaciones, cotidianas y necesarias, entre sus distintos niveles. En Francia, a prin-

116 f' f' 117

cipios de los años ochenta. mientras se preparaba la ley de descentralización, yoera subdirector en la Dirección de Urbanismo y todavía recuerdo las luchas quelibramos y perdimos contra la idea de "bloques de competencias". Gastón Deferre.el promotor de la ley. había convertido esa idea en la columna vertebral de la ley,idea que consiste en repartir de manera exclusiva las competencias entre cadanivel.

En otro nivel. veíamos también a una Europa titubeante, por falta de concep­tos y métodos adecuados para tratar de manera prospectiva las relaciones entre laUnión Europea, los estados, las regiones y los territorios locales. Fue en esemomento que asocié la Declaración de Caracas con las modalidades de coopera­ción entre niveles de gobernanza. ¿No estábamos en presencia de un hilo conduc­tor? Para ello bastaba con considerar que los "principios rectores" reflejan la uni­dad y las soluciones "específicas", la diversidad.

En los siguientes años, el alcance del principio de subsidiariedad activa fuerevelándose poco a poco. En primer lugar, al verificar el carácter universal de losprincipios formulados en la Declaración de Caracas. Recordemos que esta últimafue elaborada por un pequeño grupo de funcionarios y responsables políticos. ¿Semantendrían los mismos principios al ampliar los contextos y los públicos? Losometimos a prueba en tre 1992 y 2001 .

Primero difundimos el texto de la declaración y organizamos una serie dereuniones del mismo tipo, pero con públicos diferentes: en Salvador de Bahía(1993). en el Foro Internacional de Pobladores de Estambul , con ocasión deHabitat JI (1996), en el encuentro de Dakar (1998), en el Foro Interafricano dePobladores de Windhoek (2000) y en la Asamblea Mundial de Pobladores deMéxico (2000). Estos encuentros involucraron en cada caso a distintos países y,sobre todo, generaron un diálogo entre organizaciones de pobladores, profesiona­les de la gestión de ciudades, poderes públicos locales y nacionales. Dichos diálo­gos fueron enriqueciendo progresivamente la declaración. Su forma actual másacabada es la Carta de la alianza estratégica africana elaborada en Windhoek,Namibia, en el año 2000 (ver nota 4 del capítulo 1 de este libro). ¡Cuál no fue misorpresa al ver, con ocasión de la Asamblea Mundial de Pobladores de México, queel Movimiento Urbano Popular (MUP) mexicano retomaba, casi textualmente, laCarta africana!

La Declaración de Caracas desembocaba, entonces, en principios de alcancemuy general que podían ser adoptados por todos. Señalemos aquí la diferenciaentre "adoptados por todos" e "implementados por todos". En efecto, tal como sehabrá observado, cada uno de los seis modestos principios de la declaración deCaracas reclama una verdadera revolución de las prácticas más comúnmente acep­tadas de la acción pública.

Más o menos en la misma época, habíamos formado un grupo europeo deorganizaciones que representaban a la vez grandes organismos públicos de gestión

de la vivienda, federaciones de pobladores y profesionales de la gestión de ciuda­des. Esto fue el prolongamiento del primer encuentro de los ministros europeos dela vivienda dedicado al tema del alojamiento de los más desfavorecidos. que mehabía tocado organizar, en 1989. a pedido del ministro de Infraestructura de esaépoca, Michel Delebarre.

El procedimiento empleado había sido el mismo: recolección de una grancantidad de experiencias, análisis de las condiciones de éxito y de fracaso de lasdistintas experiencias y elaboración, partiendo de ese análisis, de los principiosrectores cuya implementación condicionaba la pertinencia de la política aplicada.Este proceso culminó en la Carta Europea del Derecho a Habitar.

El proceso de trabajo quedó luego frenado por la crisis de la construccióneuropea, pero la contribución metodológica del proceso conserva toda su impor­tancia. En efecto, en el ámbito europeo, la diversidad de los contextos institucio­nales es considerable. La vivienda, que en algunos países constituye una preocu­pación de orden nacional, en otros es un tema que involucra prerrogativas regio­nales y hasta locales. El lugar que ocupa la vivienda pública difiere muchísimosegún los países, como también varía de uno a otro la tradición de la lucha contrala exclusión. Por eso resultaba aún más asombrosa la relativa facilidad con que,aceptando partir de las experiencias previas, llegamos a la formulación de princi­pios comunes.

Es entonces cuando, hacia 1992, asociando estos distintos descubrimientos,propuse el concepto de subsidiariedad activa. "Subsidiariedad", puesto que la res­ponsabilidad de elaborar respuestas concretas atañe al nivel más local posible;"activa", porque no se trata de que cada nivel local actúe en total libertad, sino deque su acción sea orientada por un determinado número de principios rectorescomunes.

LA SUBSlDIARIEDAD ACTIVA: UN PRINCIPIO QUE ROMPECON LOS ENFOQUES CLÁSICOS DE LA GOBERNANZA

Al principio. agregar el calificativo de "activa" al sustantivo "subsidiariedad"era, a mi parecer, un simple enriquecimiento del concepto. Pero no es así. La evo­lución de la reflexión sobre la gobernanza europea muestra. inclusive, que se llegaa concepciones institucionales muy diferentes si uno se refiere a un principio o sise refiere al otro.

Asimismo, la subsidiariedad activa no es un simple enriquecimiento del prin­cipio de subsidiariedad. Comparte con él la voluntad de respetar y valorar la diver­sidad, y por lo tanto los enfoques locales, pero difiere radicalmente en lo relativoal tratamiento de las interdependencias.

118 , ~ 119

La subsidiariedad activa

Con el correr de los años fui prestando cada vez más atención a la necesidad de

lograr que las instituciones públicas ubicadas en distintos niveles converjan en la bús­

queda de políticas apropiadas, respetando para ello el principio que he llamado de

"subsidiariedad activa". El mismo se inspira en algunos puntos del principio de sub­

sidiariedad puesto de moda por la Unión Europea, pero en otros se aleja claramente

de él. Vale la pena, entonces, recordar su definición y sus límites.

En el Tratado de Maastricht de 1992, la noción de subsidiariedad se define modi­

ficando el Tratado de Roma (art. 3 B), de la siguiente forma:

En los ámbitos que no son de su competencia exciusiva, ia Comunidad -conforrne aiprincipio de subsidiariedad- solo interviene en la medida en que los objetivos de la acciónen cuestión no pueden ser realizados de manera suficiente por los estados miembros y pue­den entonces, en razón de las dimensiones o los efectos de la acción planteada, realizarse demejor modo a nivel comunitario.

Tres fuentes inspiradoras de este concepto;'• la doctrina social de la Iglesia Católica, enunciada en particular en la enciclope­

dia Quadragesimo Anno en 1931;

• los conservadores británicos, preocupados por la pérdida de soberanía y que con­

ciben la subsidiariedad como una garantía contra los poderes comunitarios y la pér­

dida de control nacional;

• los ldnder alemanes, que no quieren que la república federal se inmiscuya en las

competencias que les pertenecen.

La aplicación estricta de este principio pone en evidencia sus límites. En el trans­

curso de los años noventa, el método abierto de coordinación (método formalizado en

la Cumbre de Lisboa de 1999, que copia la unión monetaria como estrategia de con­

vergencia para aplicarla a otros sectores) se convierte en una respuesta a la cuestión

de la subsidiariedad en el discurso comunitario.

La búsqueda de una gobernanza global eficaz debe dejar mucho espacio al imperativo desubsidiariedad: tomar las decisiones al nivel más descentralizado posible mientras no seanecesario el paso a un nivel superior. Este principio también tiene un valor táctico: aun cuan­do a largo plazo el nivel apropiado es multilateral, a veces el proceder regional o plurilateraltiene más capacidad para producir el avance de la acción colectiva. dado que ésta puede apo­yarse en cierta afinidad de preferencias y puede encontrar allí un campo de experimentaciónútil. La implementación de este principio implica también fortalecer el marco multilateralque le da fundamento y velar por la articulación entre los distintos niveles de decisión.é

En efecto,

este principio permite así limitar los excesos de la centralización, restringiendo la exten­sión de los ámbitos en los cuales un nivel tiene el poder de tomar decisiones o dictar reglasque conciernan a niveles inferiores. Por esa razón es uno de los importantes fundamentos delas políticas de descentralización. Por otra parte, su sencillez tiene la ventaja de evitar yux-

taposiciones de competencias que son fuente de conflictos institucionales interminables.Pero la subsidiariedad no evita y, por el contrario, fortalece la tendencia de las institucionesa ejercer sus competencias según el principio de exclusividad que ya no es adecuado para lacomplejidad de la acción püblica.l

Por último, el

principio de subsidiariedad no se aplica solamente a las relaciones entre las colectivida­des públicas más amplias y las colectividades públicas más reducidas, sino también a lasrelaciones entre las autoridades públicas -cualesquiera que sean- y la sociedad civil.

Este principio exige que la autoridad pública solo intervenga en el ámbito económico ysocial cuando es necesario complementar las iniciativas provenientes de la sociedad civilparaobtenerel biencomún;exíep-a,l;;lTT1ismo, de manera general, que !~S colectividades públi­cas cuyo campo de acción es más amplio solo intervengan para completar. cuando fueranecesario, la acción de las colectividades públicas de menor alcance."

Podemos constatar que el principio de subsidiariedad supone la existencia de un

bien común: si el papel de la instancia "superior" es complementar, prolongar lo que

hace la instancia "inferior", es porque ambas deben ir en la misma dirección.

En este sentido podemos interrogarnos sobre la compatibilidad de este principio con lanoción moderna de la democracia, basada en la idea de que pueden coexistir varias concep­ciones del bien común. Asimismo, la extensión de los deberes de la instancia "superior"puede plantear problemas: si bien está claro que. negativamente, debe respetar la autonomíade la instancia "inferior", ¿tiene también deberes positivos, es decir la obligación de interve­nir si la instancia "inferior" no cumple suficientemente bien con su tarea?5

l. Para profundizar sobre este tema, ver P. Pochet, "Subsidiarité, gouvernance et politiquesociale", en Revue beige de sécurité sociale, marzo de 2001.

2. Informe del Consejo de análisis económico del gobierno francés, La gouvernance mondiale,2002.

3. J. Freyss, "Décentralisations et mondialisations", Cahier du Gemdev, 2003.4. C. de la Malene , "L'application du principe de subsidiarité", Informe 46 del Senado, 1997.5. Ibid.

La subsidiariedad y la "República unida e indivisible'? son los dos conceptosa partir de los cuales parece organizarse la línea de fractura entre las tradiciones euro­peas de gobemanza, una germánica y la otra francesa. Pero en la práctica he consta­tado que estos principios forman parte de una misma y única tradición de gobeman­za, que prioriza la atribución de competencias exclusivas a cada nivel de gobeman­za. Me explico: la gran diferencia entre las dos tradiciones reside en el fundamentoúltimo de la legitimidad de la gobernanza.

2. N. del T. Este principio -t'La République Francaise est une el indivísible?« fue el que prevalecióen Francia a partir de 1792, después de la Revolución francesa, contra la concepción federalistaque expresaba el partido de los "Girondins".

120 e f' 121

En la tradición germánica de la subsidiariedad, el fundamento último seencuentra en la comunidad local, heredera de un sistema tribal o rural. Donde estála comunidad está el principio de libre gestión de los asuntos comunes. La organi­zación de la gobernanza en otros niveles, la provincia, el Estado, Europa y maña­na toda la humanidad es, de alguna manera, de índole funcional.

A medida que el mundo se complejiza y que las interdependencias se expan­den, hay que reconocer que el nivel local ya no es apropiado para manejar esasevoluciones. La comunidad de base acepta, entonces, delegar la responsabilidad deasumir esas nuevas funciones. Sin embargo, esa delegación nunca deja de sentirsecomo una amenaza y, al menos en los papeles, siempre aparece como condicionaly provisoria. Se sospecha, a menudo con razón, que los poderes "de arriba", ennombre de la delegación que se les hizo, quieren violar el principio de libre admi­nistración de las comunidades de base. Hay que construir barreras de protección,las comunidades deben poder frenar a todos esos poderes voraces que se acercan asus platos para robarles las últimas prerrogativas de la tribu. La barrera de protec­ción que se usó, por lo general fue una lista que limita las competencias delegadasy los sectores de actividad en los que el poder "superior", siempre amenazante,queda autorizado a ejercer un control y a legislar.

La tradición de la "República unida e indivisible" es diametralmente opues­ta. El fundamento de toda legitimidad se encuentra, en este caso, en la nación. Atal punto que la República desconfía de cualquier tipo de particularidad, de todo loque puede formar grumos dentro de esa masa nacional que desea verse lisa yhomogénea. Su espíritu "geométrico", su deseo de hacer surgir un nuevo hombrerepublicano por sobre los escombros de los viejos órdenes, que en Francia estabansimbolizados por la yuxtaposición de las circunscripciones del antiguo régimen, lacoexistencia de diversas unidades de medida o la multiplicidad de idiomas regio­nales, llevaron a que la República no hiciera más que 'unificar y seguir unificando.Claro está que esta República ideal, al igual que la eterna comunidad tribal ger­mánica, tuvo que ir ajustándose a la realidad y a las necesidades concretas.

Esa comunidad nacional de ciudadanos iguales hasta el punto de ser todossemejantes, regida por reglas y dispositivos homogéneos en todo el territorio,muestra pronto sus límites. Se convierte en un obstáculo para la expresión originaldel nivel local y para los esfuerzos por dar coherencia a los dispositivos e iniciati­vas en contextos que siempre son específicos.

De ahí el movimiento general, observable en todos los sistemas tradicional­mente centralizados, hacia la descentralización -es decir, la delegación de respon­sabilidades a entidades locales más pequeñas- o bien hacia la desconcentración -esdecir, la atribución de nuevos márgenes de autonomía y de iniciativa a las instan­cias locales de las administraciones centrales-. Como este movimiento coincidióen Europa con el fortalecimiento de la Unión Europea y luego con cierto aumentode poder de las reglas internacionales, especialmente en el ámbito del comercio,

los viejos republicanos se sienten progresivamente despojados de su visión y desus prerrogativas, tal como sucede con las comunidades de base en el sistema tra­dicional de la subsidiariedad.

Es interesante constatar que, para adaptarse a la realidad del mundo, dos sis­temas tan distintos en un principio se parezcan ahora más de lo que ellos creen. Enprimer lugar, porque han tenido que repartir los poderes entre distintos niveles degobernanza. Luego, y sobre todo, porque ambos son herederos de la polis griega:la comunidad unida frente al resto del mundo, frente a los bárbaros con los cualeshay que saber negociar alianzas pero que siguen siendo, irreductiblemente, "losotros" .

Por eso, los dos sistemas -es decir, el de la unificación republicana (francés)y el de la subsidiariedad (germánico)- tienen las mismas dificultades para mirar almundo como un conjunto de niveles de gobernanza llamados a cooperar. Las solu­ciones que buscan para los problemas contemporáneos las elaboran en continuidadcon las fórmulas antiguas. Por su parte, el principio de subsidiariedad activa pro­cede por el modo de la inversión: lo que hasta ahora se consideraba secundario yse posponía eternamente, la relación local/global, la relación entre niveles degobernanza, se vuelve, por el contrario, primordial para la gobernanza, y constitu­ye el centro desde el cual se articulará todo lo demás.

El principio de la subsidiariedad se relaciona con la trilogía "competencias,reglas, instituciones". El principio de la subsidiariedad activa se vincula con la tri­logía "objetivos, criterios, dispositivos de trabajo". Mientras que el principio desubsidiariedad lleva, de manera casi obsesiva, a poner en una lista y delimitar lascompetencias delegadas al nivel superior, el principio de subsidiariedad activa afir­ma la futilidad de una delimitación de ese tipo y su carácter contraproducente. Loque fundamenta la necesidad de que intervengan los "niveles de arriba" no son lasconsideraciones sectoriales, sino los desafíos y los objetivos que, por naturaleza,son intersectoriales y comunes a todos.

En el principio de subsidiariedad activa, son las razones de la acción, y no losámbitos de autoridad, las que deben hacerse explícitas para justificar las limitacio­nes que se imponen al nivel local. Consideremos el caso de la Unión Europea. Alo largo de las últimas cuatro décadas, el objetivo de unificación del mercado llevóa la Comisión Europea a intervenir en todos los ámbitos y según las necesidades.De igual manera, las futuras políticas europeas para construir cohesión social ten­drán que intervenir necesariamente en todos los campos de la actividad humana yde la competencia administrativa, para promover un modelo de civilización euro­peo, para desarrollar los territorios rurales o para implementar un desarrollo soste­nible. Son los mecanismos que rigen las relaciones entre los distintos niveles degobernanza -y no una lista de las atribuciones de Europa- los que permitirán limi­tar las intervenciones del poder central, independientemente de lo que se reconoz­ca como necesario en virtud del principio de mínima restricción.

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Podemos observar, entonces, que el principio de subsidiariedad activa acabacon la idea misma de comunidad "natural", tribu o nación, que supuestamente esla fuente primordial de legitimidad. A largo plazo, en virtud del principio de inter­dependencia creciente, todos los niveles tendrán un valor filosóficamente compa­rable, aun cuando uno de ellos, el Estado, conserve cierta preeminencia por razo­nes históricas e institucionales profundamente arraigadas: por la cantidad y anti­güedad de sus estructuras, por la fuerza de sus instituciones y por la organizaciónde los actores sociales y políticos a ese nivel.

Llevando el razonamiento a su punto máximo podemos llegar a considerarque todos los problemas del planeta son preocupaciones domésticas y que la legi­timidad final de la gobernanza se sitúa a nivel mundial y no a nivel local. Esa legi­timidad es la que fija los objetivos. El criterio "el máximo posible de unidad y elmáximo posible de diversidad" impone el mecanismo de la subsidiariedad activa.

LAS SOCIEDADES TIENEN DESAFÍOS COMUNESPERO LOS RESUELVEN CON SOLUCIONES ESPECÍFICAS

¿Cómo explicar el carácter general del principio de subsidiariedad activa?¿Cómo explicar el hecho de que sea un mecanismo de alcance universal? Esto nosrecuerda la frase de Einstein que hemos citado al comienzo: lo más incomprensi­ble es que el mundo sea comprensible. Transpuesta a la gobernanza, tenemos: lomás incomprensible es que podamos formular principios comunes a pesar de lasincontables diferencias de contexto cultural, social, político, histórico, económicoy ecológico. Esta doble dimensión de universalidad de los principios y de especi­ficidad de las soluciones me parece, a la vez, de orden antropológico y ecológico.

Los trabajos de antropología del derecho han mostrado que a través de res­puestas extremadamente diversas se responde en realidad a preocupaciones comu­nes a toda sociedad humana. Asimismo, si bien cada ecosistema es único, losmecanismos que rigen las relaciones entre las partes del sistema son constantes.

La perspectiva antropo-ecológica desplaza, entonces, el foco de atención dela unidad del género humano hacia la universalidad de las funciones por cumplirdentro de toda sociedad humana. Conocemos los debates que se generaron, espe­cialmente en Asia, a partir de la cuestión de la universalidad de los derechos huma­nos. De hecho, un universalismo del derecho basado en la unidad proclamada delgénero humano tiende a ignorar el arraigo histórico-social de las prácticas jurídi­cas y la diversidad de las formas de organización social. De alguna manera, pocoa poco la injerencia internacional, siempre disimétrica y basada en relaciones depoder, se convierte en la otra cara del "derecho de conquista" y del "deber de civi­lizar". de los que ya conocemos las consecuencias históricas. Reemplazar la bús­queda de unificación a partir del principio de unicidad del género humano -que

justificaría la uniformidad de las soluciones- por una búsqueda de universalidad delas funciones que se deben cumplir, significaría reintroducir el respeto de la diver­sidad en el enfoque de la gobemanza.

LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA LLEVA A REDEFINIRLA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS

La Declaración de Caracas partió de la cuestión de la pertinencia de la acciónpública. Nos preguntábamos entonces por qué, con tanta frecuencia, esta última nose adaptaba adecuadamente :\ los objetivos perseguidas. Considerábamos, en otrostérminos, que el primer deber de la gobernanza es el de ser pertinente y respondereficazmente a las necesidades de la sociedad. Se trata de una exigencia aparente­mente común, ¿pero se limita a la definición de las políticas o abarca también lascondiciones concretas de su implementación? Desde el momento en que los pode­res públicos limitan, mediante su acción, la libertad de los distintos actores de lasociedad, también deben, en virtud del principio de mínima restricción, llevar ade­lante una acción que, si no es óptima, debe ser al menos adecuada para el tipo deproblema que se aborda.

En el principio de la subsidiariedad activa, la pertinencia se convierte en lacuestión central de la responsabilidad de los actores públicos, tanto si se trata delpersonal político como de los funcionarios. En efecto, el principio crea nuevosespacios de iniciativa, de creatividad y de libertad para ellos y, por ende, nuevasresponsabilidades.

En la tradición administrativa, el primer deber del funcionario es un deber deconformidad: conformidad con las reglas establecidas y con las órdenes que reci­be, hasta tal punto que su responsabilidad, incluso penal, solo puede verse com­prometida en la medida en que no haya "respetado las reglas". El principio de sub­sidiariedad activa, al desplazar filosóficamente de la conformidad a la pertinenciala cuestión de la responsabilidad, también puede aplicarse a los funcionarios. Si esposible inventar las respuestas más apropiadas a nivel local, aplicando principiosrectores reconocidos por todos, entonces no buscar esa adaptación compromete laresponsabilidad de los actores.

Así como en la organización de los distintos niveles de gobernanza la aten­ción se desplaza de la distribución de responsabilidades al ejercicio de la respon­sabilidad compartida, de igual manera, en la organización de la función pública eldeber de conformidad se transforma en deber de pertinencia.

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LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA CONSTITUYE EL EJE CENTRALDE LAS DEMÁS TRANSFORMACIONES DE LA GOBERNANZA

En cada escala de la gobernanza, la subsidiariedad activa no consiste en apli­car reglas uniformes ni, por el contrario, en actuar con total libertad. Consiste, másbien, en encontrar soluciones para objetivos comunes y según principios definidosen forma colectiva. Es fácil imaginar que su campo de aplicación es prácticamenteinfinito, dado que incluye también la educación, la salud, el urbanismo, la gestiónde los espacios rurales y hasta la investigación y el desarrollo. Mostraremos luegode qué manera su aplicación a la economía y a los intercambios abriría perspectivasabsolutamente nuevas. Por supuesto que todo no puede depender del nivel local. Elprincipio de subsidiariedad activa no consiste en oponer una sociedad donde todosería específico y contractual contra otra donde todo sería reglamentario.

Sin embargo, el hecho de definir la acción pública a partir de los objetivosperseguidos y del principio de mínima restricción lleva a invertir la carga de laprueba. La regla general es la formulación de obligaciones de resultado y de prin­cipios comunes, y la excepción es la imposición de normas uniformes. Es lo con­trario de la gobemanza actual, donde la regla es la uniformidad y la excepción esel "derecho a la experimentación", como se dice en Francia. Esta última expresiónbasta por sí sola para mostrar el carácter excepcional, exorbitante del derechocomún, de la libertad concedida a la invención local. En el principio de subsidia­riedad activa, en cambio, la imposición de la norma uniforme es la que debe estardebidamente justificada.

El principio de subsidiariedad activa es la piedra angular de una revoluciónde la gobernanza, porque no solo maneja la relación entre niveles de gobernanza-que es simplemente una de las dimensiones de las relaciones- sino que tambiénes central en la relación entre actores, fundamento de las alianzas estratégicas.Hasta ahora, la alianza estratégica se ha visto frenada por el poco margen demaniobra del que disponen los actores públicos y por la definición a priori de lasesferas pública y privada. Ahora bien, esta alianza requiere de una negociación,una convergencia de deseos y, por ende, posibilidades de iniciativa por parte decada colaborador. En Francia, por ejemplo, cuando se intenta establecer una alian­za estratégica dentro de un marco en el que el quehacer de los funcionarios se rigepor el deber de conformidad, siempre se termina instrumentalizando a los otrosactores, porque se les pone al servicio de la implementación de dispositivos uni­formes.

El principio de la subsidiariedad activa también se ubica en el centro de lasrelaciones entre desafíos coexistentes. Reemplazar el deber de conformidad por eldeber de pertinencia significa, para los representantes de los poderes públicos, queno se los juzgue por su conformidad a las reglas sino por su capacidad para elabo-

rar, junto a los demás actores, una solución satisfactoria. Las políticas públicas seven regidas entonces por el objetivo perseguido y por los principios rectores quesurgen de la experiencia común.

En esas condiciones, la búsqueda de respuestas apropiadas llevará a apoyar­se en distintos sectores de actividad. El principio de la subsidiariedad activa poneen jaque la sectorización de las políticas públicas. Ya lo habíamos constatado a pro­pósito de la Declaración de Caracas, cuyos principios tienen que ver con las alian­zas estratégicas y con la capacidad de los servicios públicos para abordar global­mente los problemas que enfrentan los habitantes de los barrios pobres. Cualquierservicio público, a través de la puesta en práctica de dicho principio. se ve explíci­tamente llevado a manejar una doble coherencia: la coherencia "vertical" de cadasector de actividad y la "horizontal", o relacional, que pone a esos distintos secto­res de actividad al servicio de objetivos comunes.

Esta exigencia de doble coherencia es conocida en las empresas y lleva ahacer hincapié en la gestión por proyecto. La mayor parte de las actividades eco­nómicas y sociales implican la articulación de diversos saber-hacer (savoir-fairev.Todo el arte de una sociedad consiste en garantizar, al mismo tiempo, la adquisi­ción, el desarrollo y la transmisión de esos saber-hacer y su combinación en tomoa objetivos comunes. Podemos considerar, entonces, la subsidiariedad activa tam­bién como una contribución a la introducción en los poderes públicos del arte degestionar la complejidad.

Por último, la subsidiariedad activa desplaza el centro de gravedad de lagobernanza y de la democracia: el desafío ya no consiste en elegir entre solucionesalternativas sino más bien en elaborar de manera conjunta, en colaboración, unasolución pertinente que responda a las obligaciones de resultado.

Alianzas estratégicas, enfoques intersectoriales, atención puesta en los pro­cesos de elaboración de las soluciones: éstos son los temas que encontraremosnuevamente, de manera detallada, al seguir pasando revista a los principios comu­nes de la gobernanza.

LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA ES UN ARTE

Habíamos enunciado desde un principio que la gobemanza era un arte, másque la aplicación mecánica de principios universales, y habíamos afirmado tam­bién que dicho arte consistía en lograr simultáneamente el máximo de unidad y elmáximo de diversidad posibles. Aquí vemos la aplicación de lo dicho. La búsque­da de una solución pertinente que satisfaga principios rectores comunes es típicadel ejercicio de un arte.

El artesano dispone de una paleta de experiencias, principios y saberes téc­nicos, pero debe combinarlos en función de tensiones y configuraciones que son

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específicas en cada caso. Dentro del marco de la gobernanza, y si retomamos elprocedimiento descrito en la Declaración de Caracas, la confrontación de la expe­riencia de unos y otros, y de todos los casos específicos, es lo que permite sacar ala luz los principios rectores comunes.

Asimismo, esa confrontación ilustra, a través de los fracasos y los logros, dequé manera conviene implementar esos principios en situaciones particulares. Elartesano, partiendo del conjunto de estos casos clínicos, es quien realizará luegosu propia obra de arte. La paleta de situaciones que fueron objeto del intercambiode experiencias constituye un reservorio de soluciones posibles y fuentes de ins­

piración.No se trata en absoluto de recetas infalibles ni de modelos a seguir. En un

procedimiento de subsidiariedad activa se insiste sobre el proceso de elaboraciónde soluciones y no sobre la reproducción automática de modelos. La implementa­ción del principio de subsidiariedad activa es tan diferente al catálogo de "buenasprácticas" preconizado por las instituciones internacionales como lo es la subsi­diariedad activa de la subsidiariedad: son procedimientos casi opuestos.

Esto podemos constatarlo cuando trabajamos sobre el intercambio de expe­riencias: la presentación de una política implementada en un lugar determinadotiene poco significado para los demás, mientras no se complete con una descrip­ción del proceso mediante el cual se encontró esa solución. Esa es la diferenciafundamental entre la gestión de una sociedad y la de un sistema técnico. Un siste­ma técnico combina leyes universales y, por lo tanto, puede ser reproducido fácil­mente: es la regla del paso del prototipo a la serie. Una sociedad moviliza relacio­nes entre actores y combina las distintas características de un sistema que es a lavez ecológico, social y técnico; la manera de encarar el problema -más que la solu­ción- es lo que puede reproducirse.

La otra característica del arte reside en el interés por soluciones satisfactoriasmás que por la idea de solución óptima. Dándole nuevamente al nivel local unacapacidad de iniciativa, ayudamos a que la sociedad tome conciencia tanto de ladiversidad de los elementos que hay que tener en cuenta en la elaboración de unapolítica, como de las múltiples incertidumbres que pesan sobre la combinación de

dichos elementos.A veces es posible pretender encontrar una solución óptima, como en los sis-

temas técnicos o cuando se reduce a los actores a una sola de sus dimensiones -porejemplo, si reducimos a los seres humanos a su racionalidad económica-o Esta pre­tensión desaparece en cuanto reconocemos que la búsqueda de una solución nego­ciada es un proceso laborioso. El objetivo ya no es entonces encontrar la soluciónóptima sino lograr una solución conveniente y pertinente. Una vez más encontra­mos aquí el tipo de proceder del artesano.

Por último, como consecuencia del principio de mínima restricción, el prin­cipio de subsidiariedad activa lleva a ampliar constantemente la paleta de solucio-

nes posibles. Para toda política existe una solución estándar que sería el resultadode la aplicación de un conjunto de reglas uniformes definido por toda la comuni­dad. Podemos presentar la invención de soluciones particulares como si cada unade ellas fuera una manera de hacer algo mejor que la solución estándar, para explo­rar otras pistas y otras modalidades de colaboración y cooperación.

LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA TRAZAEL CICLO DE LA GOBERNANZA

En la gobernanza, al igual que en todo tipo de organización. nunca se partede cero, nunca se enfrenta un desafío radicalmente. Por ello, retomando una vezmás la historia de la Declaración de Caracas, en el procedimiento de subsidiarie­dad activa todo parte del intercambio de experiencias. La riqueza del enfoque estanto mayor cuanto más dispares sean los contextos en los que se han vivido lasexperiencias confrontadas.

Tomemos el ejemplo de las políticas de empleo, de lucha contra la exclusióno del mantenimiento de la cohesión social. Si nos limitamos a comparar entre síalgunas experiencias francesas, la paleta de soluciones que observamos, los logrosy fracasos de los que pretendemos obtener una enseñanza se ubican todos dentrode un único y mismo contexto: el de la tradición administrativa francesa.

Si en cambio, tal como ya ocurrió en la preparación de la Cumbre Europeade Luxemburgo en 1998, nos ponemos a comparar las respuestas encontradas y lassoluciones adoptadas en los distintos países europeos, el campo de visión se vaampliando y el enunciado de los principios rectores ya tendrá un mejor respaldo.Si las condiciones fundamentales de éxito o fracaso de una política son las mismasen Copenhague yen Atenas, ya podemos concederles cierto crédito.

No obstante, el enriquecimiento será aún mayor si confrontamos experien­cias provenientes de las antípodas. Allí aparecerán muy claramente factores deci­sivos que hasta ese entonces se mantenían implícitos al comparar situacionesdemasiado cercanas. Por ejemplo: el lugar que ocupan los intercambios no mer­cantiles, la importancia del capital social, la consideración de las prácticas tradi­cionales de mediación, la valorización de los aportes de las diásporas o la capaci­dad de autoorganización de la sociedad en ausencia de poderes públicos. son fac­tores que quedarán de lado mientras el intercambio de experiencias se haga entresociedades de similar nivel de desarrollo. Por el contrario, mostrarán toda suimportancia cuando comparemos contextos radicalmente diferentes. A su vez, latoma de conciencia de esta importancia generará enseñanzas para la situación occi­dental. Nos pondrá más alertas para impedir que se destruyan características denuestras sociedades cuyo valor hubiéramos subestimado anteriormente y nos ayu­dará a explorar nuevas soluciones.

128 f' f'Así pues, todo parte de situaciones concretas descritas en un intercambio de

experiencias tan diversas como sea posible. De allí se deducen principios rectores.En cada contexto local, bajo la mirada de otras entidades, se aplican esos princi­pios rectores como obligaciones de resultado y se intenta encontrar una respuestapertinente. La política se implementa y crea, a su vez, un nuevo semillero de expe­riencias que es importante evaluar en forma colectiva. Se trata, pues, de un proce­dimiento de aprendizaje permanente que funda la subsidiariedad activa.

Estamos ya muy lejos de esa posición de artillero -que he visto demasiadasveces- en la que los poderes públicos deciden una política y luego pretenden, algu­nos años después, hacerla evaluar según criterios supuestamente "objetivos" para"afinar la puntería". En realidad, la única evaluación válida es la que se hace entrelas partes involucradas, entre colaboradores, que implica la confrontación con losotros actores y con aquellos que llevan adelante políticas comparables en contex­tos diferentes.

Finalmente, lo que cuenta en la gobemanza es el ciclo temporal que organi­za ese proceso permanente de aprendizaje. Al nivel de una organización, eso sedenomina "organización de aprendizaje". Al nivel de una sociedad, se le llamacapital social.

5. La relación entre la acciónpública y el mercado

EL MERCADO ES UNA FORMA DE GOBERNANZAENTRE OTRAS, SOMETIDA A LOS MISMOS PRINCIPIOSY A LOS MISMOS OBJETIVOS QUE LAS DEMÁS

¡El mundo no es una mercancía! Es el grito de unión de quienes se oponen ala globalización neoliberal. ¿Quién podría no apoyar una consigna que da en elclavo de manera tan precisa? ¿Podemos considerar como un progreso humano latransformación de toda cosa, todo ser, toda idea y todo servicio en un bien mer­cantil para llegar a una situación en la cual, retomando la famosa expresión, cono­ceríamos el precio de cada cosa y el valor de ninguna? ¿Cómo ignorar que unasociedad se divide, se desintegra si aquello que no tiene un valor mercantil en loinmediato es dejado de lado y si las relaciones sociales se transforman en relacio­nes económicas?

El mercado es solo una de las formas de la "gobernauza del intercambio" debienes y servicios. Hay que tratarlo entonces, analizarlo y juzgarlo según los mis­mos principios que a las demás formas.

La gestión de la sociedad a través de las relaciones mercantiles fue promovi­da progresivamente, a partir del Renacimiento, por los moralistas escépticos.'Éstos la consideraban como un mal menor, como la mejor manera de hacer coin­cidir las pasiones humanas con el interés colectivo, una vez admitido el hecho deque la sociedad no era capaz de manejarlas; un poco a la manera de quienes pro­ponen canalizar la agresividad permitiendo que se exprese mediante el patriotismoy la conquista.

Esta forma de gobernanza demostró ser tan eficaz que se desarrolló como unacélula cancerosa hasta asfixiamos. La reacción, con su forma opuesta de economíasocializada, planificada y reglamentada demostró, históricamente, ser poco eficaz.

1. A. O. Hirschmann, Las pasiones y los intereses. México, Fondo de Cultura Económica, 1983.

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Si se lo aborda desde el ángulo de los principios de gobernanza, el mercado-rnientras se mantenga dentro de los límites de validez y legitimidad que luego ten­dremos que dilucidar- responde a las exigencias de subsidiariedad, de descentrali­zación y de apertura del abanico de lo posible, siendo todas éstas características deuna gobernanza legítima. Mientras operan dentro del marco de una comunidad ins­tituida con sus reglas y mecanismos de control, las empresas muestran formas deorganización colectiva adecuadas para la transformación de diversos factores deproducción --conocimientos, trabajo y capital- en una serie de bienes y serviciosque responden a las expectativas de la sociedad. Siempre y cuando, también en estecaso, sus límites estén definidos.

No pretendo, claro está, revolucionar con algunas páginas el pensamientopolítico y la teoría económica, y soy consciente de que me adentro aquí en arenasaún más movedizas que la reforma del Estado, sobre la que he reflexionado duran­te muchos años. Sin embargo, me parece que una mirada nueva sobre la economía,que introduzca un enfoque a través de la gobernanza, puede aportar aires nuevos yabrir perspectivas alentadoras. Lo que quisiera, entonces, compartir con el lectorson más bien intuiciones, y no tanto convicciones largamente elaboradas y defini­tivamente establecidas.

El análisis de la crisis de los modelos de desarrollo y el paralelo establecidocon la crisis de la gobernanza nos han mostrado los primeros límites del sistemaactual de gobernanza a través del mercado: la producción regida por filiales verti­cales, sectorizadas, tiene tanta dificultad para tomar en cuenta las relaciones comolas administraciones tayloristas centralizadas y compartimentadas, incapaces decooperar en la resolución de problemas.

La reflexión sobre el contrato social y la responsabilidad nos llevó a estable­cer otro paralelo: entre la responsabilidad de un dirigente político, que no puedelimitar su responsabilidad solamente a quienes votaron por él, y la responsabilidadde un empresario o un gerente de empresa, que no puede limitar su responsabili­dad solamente a los accionistas de la empresa. Para implementar la definición deresponsabilidad ampliada tal como surge de la Carta de las ResponsabilidadesHumanas, no podemos tampoco atenemos solamente a la buena voluntad. La éticaes el puente entre criterios de conducta individual y normas sociales. Para que esepuente exista, las normas sociales tienen que estar presentes y una comunidadsocial y política tiene que instituirse para dictarlas y hacerlas respetar.

Evidentemente, esto no es lo que ocurre hoy en día a escala mundial. El mer­cado, las multinacionales se extienden más allá de las fronteras de las comunida­des instituidas. El contrato social solo puede existir si las empresas más grandescontribuyen en forma activa, primero a instaurarlo y luego a darle un marco.

Sigamos analizando el mercado desde nuestras pautas de lectura de la gober­nanza. Dijimos que era conveniente volver atrás en la historia, buscar las condi­ciones que dieron nacimiento a las normas y las reglas para poder contextualizar-

las y delimitar su alcance. Sin necesidad de llegar hasta las raíces históricas y filo­sóficas de la transformación de las pasiones en intereses, observemos las condi­ciones concretas de la promoción del comercio internacional. Luego de variosciclos en los que los países occidentales promovieron alternativamente proteccio­nismo y liberalismo, según lo que su "interés nacional" les dictaba, la promocióndel libre comercio se volvió universal después de la Segunda Guerra Mundial,cuando se constató que los proteccionismos en cadena, implementados como res­puesta a la crisis de 1929, habían sido en parte causantes de la guerra. Fue enton­ces cuando empezó a imponerse la relación entre libre comercio y paz. Desde estaperspectiva, el objetivo final es la paz y no el comercio internacional en sí mismo.

El ejemplo de la construcción europea es interesante una vez más El únicoobjetivo de los padres fundadores de la idea de una Europa era la paz. El primersímbolo de esto fue la puesta en común, por parte de Francia y de Alemania, de laproducción del carbón y del acero, es decir, de los materiales necesarios para hacerla guerra. Tal como ya hemos visto, el fracaso político de la Comunidad Europeade Defensa fue lo que llevó en los años cincuenta a esos padres fundadores, comoúltimo recurso, a hacer que la unificación económica -en lugar de la unificación delas Fuerzas Arrnadas- se convirtiera en el motor de la paz. En consecuencia, hoyen día, el desarrollo del comercio internacional debe evaluarse desde la óptica deobjetivos generales de gobernanza (la paz, la justicia y el desarrollo sostenible) yno desde una supuesta ley de la economía.

El mercado, como forma de gobernanza, no está exento de la necesidad depasar de una tipología dominada por las competencias, las reglas y las institucio­nes, a una nueva en la que predominen los objetivos, los criterios éticos y los dis­positivos de trabajo. El objetivo final de la economía general consiste en organizarel marco y los mecanismos de regulación de la producción, y la gestión de bienesy servicios con vistas al florecimiento de las sociedades y de la paz. Esto debehacerse según criterios de justicia social y de responsabilidad, y también en elmarco de un desarrollo sostenible que respete los equilibrios entre la humanidad yla biosfera y los derechos de las generaciones futuras. Por lo tanto, es en relacióncon estos objetivos y criterios que hay que juzgar al mercado como forma de regu­lación.

La reflexión sobre las premisas y las primicias de la revolución de la gober­nanza nos invita, ahora, a salir del congelamiento ideológico, a deconstruir las opo­siciones engañosas, a dejar de buscar coincidencias automáticas entre una funciónque cumplir y el órgano que la cumple, y a examinar si los sistemas ideológicosestán a la altura de la evolución de la sociedad.

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LA EVOLUCIÓN DE NUESTRAS SOCIEDADESMODIFICA RADICALMENTE LOS FUNDAMENTOSDE LA RELACIÓN ENTRE LA ACCIÓN PÚBLICA Y EL MERCADO

En los debates sobre la gobernanza nada parece estar mejor establecido quela relación entre la acción pública y el mercado. ¿No es una cuestión que ocupa,desde hace más de cien años, el centro de los debates políticos? ¿No se enfrenta­ron por ella, década tras década, los socialistas que piensan que el manejo públicode los medios de producción y el desarrollo de los servicios públicos garantiza lajusticia social, y los liberales que piensan que el mercado y la libertad de empresason los únicos medios para que las pasiones individuales se pongan al servicio delbien común?

Parece tan lejana y cercana a la vez esa época de 1981, de 1988 inclusive,cuando en Francia las campañas presidenciales giraban en tomo a la nacionaliza­ción o la privatización de las grandes empresas y de los bancos. ¡Qué asombrosocambio de la historia es ver, en el último congreso del Partido Comunista chino. alempresario privado promovido al rango de pilar del partido! ¿La caída del muro deBerlín puso punto final a una visión estatista de la acción económica? ¿El desarro­llo sin freno y sin fin de los intercambios internacionales y la penetración de lalógica de mercado hasta en los últimos rincones de nuestra vida privada, son ine­ludibles? ¿Hay que aceptar la privatización del agua, de los transportes, de la edu­cación, de la salud y hasta de los genes?

El final de la guerra fría posibilitó un mayor mestizaje de pensamientos y desoluciones. Toda apertura a las tesis "de los otros" ya no es interpretada como unadeserción o una traición. La actividad tectónica de las placas ideológicas se havuelto más dinámica. La evolución del pensamiento sobre las relaciones entreacción pública y mercado me hace pensar en la evolución en los otros ámbitos dela gobernanza, cuando los estados jacobinos se descentralizan mientras que lasconfederaciones transfieren cada vez más competencias a su Estado central.Mientras que los socialistas dejan cada vez más espacio al mercado, hasta los libe­rales más recalcitrantes admiten que el desarrollo no puede ser ni real ni equitati­vo si el poder público no se involucra para fijar las reglas y reunir las condiciones.

Sin embargo, este mestizaje puede quedar encerrado dentro del marco de unareflexión proveniente del pasado. Ahora bien, dos grandes transformaciones fuerondeterminantes en los últimos cincuenta años: el creciente impacto de las activida­des humanas sobre la biosfera y la revolución del conocimiento. Estos dos datosobligan a examinar las antiguas cuestiones desde un nuevo ángulo.

Empecemos por el creciente impacto de las actividades humanas sobre labiosfera. El debate iniciado en el siglo XIX sobre la apropiación pública o privadade los medios de producción pertenece, si podemos decirlo así, a un único modelo

fundamental: el modelo productivisra.' La idea rnalthusiana de los límites físicos yecológicos para el desarrollo de las riquezas materiales aparece, en ese entonces.como el pensamiento de un grupo de viejos quejosos y pesimistas que no tienenconfianza en la capacidad de la mente humana para salir siempre de un mal pasogracias a la innovación técnica.

El Producto Interno Bruto (PBI) se convierte en la medida universal del desa­rrollo. La sociedad rompe con los finitos horizontes del pasado y solo encuentra suequilibrio en el crecimiento. El desarrollo de las técnicas macroeconómicas porparte de Keynes y sus sucesores permite efectivamente reducir la frecuencia y lagravedad de las fases de recesión hasta el punto de generar la expectativa. tal comolo indica la expresión de los 'Treinta Gloriosos". de un mundo calmado. instaladoen un proceso de crecimiento sin fin. A principios de los años setenta, el informedel Club de Roma sobre los límites del crecimiento, resurgimiento de Malthus,sacude las conciencias, pero su alcance es rápidamente minimizado: ¿no se habrásubestimado acaso el impacto de la innovación?

Pero la evolución misma de nuestras sociedades revela ahora lo acertado queestaba Gandhi, al postular que hay suficientes recursos en la tierra como para satis­facer las necesidades de todos, pero no la codicia de todos. Las tensiones sobre elmanejo de los recursos naturales son cada vez más fuertes. Ya no podemos razonarcomo si la actividad humana se inscribiera dentro de un círculo abierto, tomandode la biosfera recursos naturales y arrojando sus residuos en un pozo sin fondo.

La actividad humana pone en juego los grandes equilibrios de la biosfera, talcomo lo simbolizan el agujero de la capa de ozono o el efecto invernadero. Lasatisfacción de las necesidades presentes compromete las condiciones de vida delas generaciones futuras. De allí se deriva la necesidad de un enfoque radicalmen­te nuevo de la orientación y del manejo de la actividad económica, y de una refle­xión sobre los bienes públicos y los recursos naturales.

Hace unos veinte años nació en Estados Unidos y en Europa del Norte un movi­miento ampliamente popularizado por Suren Ekerman en el mundo francoparlante: elmovimiento de la ecología industrial.' Su credo es sencillo: para preservar seriamen­te el medioambiente hay que desarrollar en un mismo territorio las complernentarie­dades entre actividades económicas. La constatación de partida es que, en los ecosis­temas desarrollados, es decir, los que se ven confrontados a la escasez de recursos pri­marios, el ecosistema ha evolucionado desarrollando complementariedades e inter­cambios complejos entre las distintas partes del sistema, de manera tal que los residuosde unos constituyan la materia prima del otro: el ciclo ecológico tiende a cerrarse.

2. Esta observación es central en la plataforma de diciembre de 1993 que dio origen a la Alianza porun Mundo Responsable, Plural y Solidario. Ver: www.alliance21.org

3. S. Erkman, Vas une écologie industrielle (industrial ecotogy), Cuadernos de Propuestas, París,Ediciones Charles Léopold Mayer, 2001.

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Ese modelo se opone al modelo primitivo de los ciclos ecológicos abiertos,en los que la abundancia de materias primas no incita a los organismos a buscarcomplementariedades: cada agente toma el recurso de su entorno y deposita allí susdeshechos. La similitud con el modelo industrial nacido en el siglo XIX es evi­dente. Por otra parte, vemos que cuanto más poblado y carente de recursos natura­les es un país, más ha tenido que desarrollar a lo largo de miles de años sistemasagroforestales sofisticados de complementariedad para poder sobrevivir, "cerrandolo más posible el ciclo ecológico".

La segunda gran revolución de la economía tiene que ver con el lugar cadavez más grande que ocupan los conocimientos. Esta revolución comporta en reali­dad tres aspectos: el cambio de jerarquía de los factores de producción; la apari­ción de nuevos canales de información; el rápido desarrollo de las ciencias de loviviente.

Se dice que hemos entrado en la "sociedad del conocimiento". A nivel de lasempresas, incluidas aquellas que pertenecen a la "vieja economía", los conoci­mientos y su articulación ocupan el centro de los sistemas de producción. Lasinversiones inmateriales -programas, bases de datos, sistemas de regulación y decontrol, formación, gestión de los conocimientos y desarrollo de las capacidadesinternas de cooperación, control de calidad, mejoramiento de los métodos de ges­tión o management, investigación y desarrollo, marketing, actualización tecnoló­gica, etc.- superan ahora, muy a menudo, a las inversiones materiales. El paso deuna economía de bienes a una "ecología de la inteligencia", es decir, a la articula­ción de todos esos factores inmateriales, terminará cambiando la gestión misma dela empresa y el funcionamiento del mercado.

Las inversiones materiales pueden considerarse como activos propios de laempresa, con un claro estatuto de propiedad, pero la articulación de los conoci­mientos requiere un enfoque muy diferente. En primer lugar porque se trata, almenos, de una copropiedad: un empleado calificado lleva sus conocimientos pega­dos a sus zapatos. Esto hace que la manera en que los profesionales -que se hanconvertido en el corazón de la empresa- entienden el contrato social que los vin­cula con el resto de la comunidad y sus posibles contradicciones con respecto alcontrato laboral, se convierta en algo esencial. La empresa es cada vez más depen­diente de su capacidad de generar sentido en la actividad de sus empleados califi­cados. La atención que las empresas prestan últimamente al respeto del medioam­biente o a la responsabilidad social no es solo el reflejo de las exigencias de susclientes, de las compañías de seguros o de los poderes públicos, sino que tambiénresponde ampliamente a exigencias internas.

Un buen ejemplo de ello es el movimiento Natural Step. Nacido en Sueciapor iniciativa de una red de científicos, este movimiento apunta a brindar a algu­nas empresas una herramienta de diagnóstico de su impacto sobre el medioam­biente. El primer principio del método es que la emisión de productos artificiales

en la biosfera ya no debe crecer más: la tierra tardó dos mil millones de años paraproducir las condiciones de vida actuales mediante la transformación de materiastóxicas y, desde hace algunas décadas, el proceso se invirtió. Emitimos materiastóxicas nuevas que la tierra ya no es capaz de eliminar y que va acumulándose pro­gresivamente.

Lo interesante en este caso no es el método en sí, sino la constatación asom­brosa, a primera vista, de su impacto sobre las empresas que lo implementan: larotación de su personal se reduce considerablemente. ¿Por qué? El análisis hademostrado que el personal de esas empresas no asumía en lo cotidiano la contra­dicción entre su preocupación personal por los problemas ecológicos, particular­mente fuerte en los países del norte de Europa, y el desempeño de su actividad pro­fesional. El procedimiento entablado por la empresa reduce esa contradicción ymuestra una voluntad colectiva por salir de la esquizofrenia ambiental. La rotacióndel personal y la pérdida de los conocimientos adquiridos que de ello resulta sonsecundarias en actividades de producción donde las personas son intercambiables,pero se vuelven decisivas en las nuevas formas de economía. Así pues, dentro delas empresas, la relación al sentido que se genera se vuelve fundamental.

Además, el conocimiento tiene una naturaleza muy distinta de los bienes yservicios habituales. Se multiplica al compartirse en lugar de dividirse. Dos perso­nas que comparten sus conocimientos se enriquecen mutuamente. Nos alejamosentonces de las hipótesis de la economía clásica.

En el 2001, el periódico francés Le Monde publicó el informe de un estudiosobre la Silicon Valley, cumbre de las "nuevas tecnologías" y de la "nueva econo­mía". El estudio también brindaba una constatación que, a primera vista, parecíaasombrosa: la mayor parte de los intercambios entre las empresas son no mercan­tiles. [O sea que el templo de la economía moderna estaría fundado en el mutuocompartir! Si lo pensamos, lo asombroso sería lo contrario. El carburante de lainnovación de este tipo de economía es de orden inmaterial. Nace del intercambiode ideas y de la transferencia de saberes.

¿Cómo podría existir tal circulación en función de flujos mercantiles, priva­tizando y patentando cada idea que aparece? En este nuevo tipo de bien, la paten­te, presentada como indispensable para la amortización de las inversiones en inves­tigación y desarrollo, se volvería por el contrario la principal fuente de bloqueopara la innovación.

La aptitud para producir, organizar, seleccionar, hacer circular y transmitirlos conocimientos a nivel local se convierte en una dimensión esencial de la com­petitividad económica. Al analizar la evolución de las relaciones entre empresas yterritorios he comentado que, hace unos quince años,' me llamó la atención el

4. P. Calame y L. Bouvard, Dialogue des entreprises el du territoire, París, Ediciones CharlesLéopold Mayer, 1991.

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hecho de que, a menudo, las antiguas ciudades mercantiles estaban resurgiendomientras que las ciudades manufactureras del siglo XIX iban decayendo. A miparecer, esto obedece a que nuestro sistema de producción, basado en la "ecologíade la inteligencia" más que en la economía de bienes, es más parecido a la antiguaeconomía mercantil que a la economía manufacturera del siglo XIX.

La competencia no se maneja de la misma forma cuando se trata de saberesy conocimientos que cuando se trata de herramientas materiales de producción.Hace algunos años, al participar en un encuentro de empresarios en California, measombró el contraste que allí había entre el discurso expresado en público y lo quese decía en forma privada. En público, los empresarios hablaban de sana compe­tencia y de optimización de la ganancia. Es la palabra santa de la economía liberaly todos la recitaban a quien más y mejor. En privado, un empresario me hizo notar:"es extraño, el 80% de nuestros discursos está dedicado a la competencia y el 20%a la cooperación; en la práctica, dedicamos un 80% de nuestro tiempo a la coope­ración y un 20% a la competencia". El carburante esencial de la empresa es un pro­ducto --el saber, la información, la idea- que por naturaleza se comparte o puedeser compartido en cualquier momento.

El concepto de "capital social", utilizado con frecuencia para describir laintensidad y la calidad de las relaciones y el conjunto de los conocimientos acu­mulados y movilizables en una sociedad local, también es un factor de producciónesencial.

Por otra parte, el cambio en la jerarquía de los factores de producción incre­menta ampliamente sus efectos con la revolución de la información. Cabe men­cionar aquí, por supuesto, la revolución de internet y los cambios radicales que estoimplica a largo plazo para "los bienes que se multiplican al compartirse". La cues­tión del acceso a la información y al intercambio ocupó desde siempre un lugarcentral en la vida de las sociedades. A partir de fines del siglo XV, el desarrollo delos grandes viajes fue necesario para ampliar la diversidad de alimentos. Hoy endía, el potencial de intercambio de informaciones y de conocimiento se ha vueltoprácticamente ilimitado. Este cambio cuantitativo produce a su vez un cambio cua­litativo: el desafío más importante se desplaza del acceso a los conocimientos a suestructuración y selección. Un hecho significativo es que quienes desarrollan inter­net se interesan ahora, por sobre todas las cosas, por las herramientas de búsque­da, es decir, precisamente, por las condiciones de estructuración y de gestión de lainformación que permitan que cada uno encuentre fácilmente lo que necesita. Lapropuesta que el MIT (Massachusetts Technological Institute) presentó ante laUNESCO, recientemente, es muy simbólica al respecto: consistía en poner eninternet todos sus cursos, en forma gratuita, a disposición de los países más pobres.

Por último, los avances más significativos del conocimiento en las últimasdécadas se relacionaron con la vida y lo viviente. Ahora bien, el conocimiento y lavida tienen como característica en común el hecho de multiplicarse al compartirse.

Por ello, el intento -que abordaré con más detalle más adelante- de patentar loviviente es doblemente ilegítimo: tiende a que lo fácilmente reproductible se vuel­va escaso y costoso, y pretende privatizar nuestro bien más preciado, la vida.

LA DIVISIÓN TRADICIONAL ENTRE LO PÚBLICOY LO PRIVADO SE HA VUELTO POCO PERTINENTE

La evolución de nuestras sociedades, por los límites mismos de la biosfera,requiere nuevas regulaciones públicas. De la misma manera, gracias al desarrollode la "ecología de la inteligencia". se producen profundas transformaciones en lanaturaleza de los bienes y servicios, así como en las condiciones del desarrollo.

Para poder crear, como respuesta a esta evolución, un nuevo sistema de pen­samiento, tenemos que empezar por disociar la naturaleza de los bienes y serviciospúblicos del estatuto jurídico de las organizaciones que los protegen. producen ydistribuyen. Luego habrá que examinar si la evolución de los bienes y servicios nonos llevaría a repensar su clasificación tradicional.

En el sistema actual, aun cuando haya habido múltiples mestizajes entreideologías antes rivales, se tiende a representar dos esferas claramente distintas:por un lado, la de la propiedad pública, de las organizaciones públicas y de losservicios públicos; por el otro, la de la propiedad, de las organizaciones y de losservicios privados.

El derecho francés, por ejemplo, ha sabido multiplicar, desde hace ya muchotiempo, las categorías híbridas que asocian vocación pública o social y gestióncomercial para formar una vasta esfera de economía mixta. Esta incluye a lasempresas de economía mixta propiamente dicha, pero también a las cooperativasy empresas de economía social, al sector asociativo, a las fundaciones, a las con­cesiones y a todas las formas de gestión comercial de los servicios públicos. Sinembargo, todas esas categorías están entre dos aguas, aun cuando son, a mi pare­cer, las que constituyen el futuro, por la sencilla razón de que responden a la diver­sidad de las situaciones, abren el campo de lo posible y reestablecen la relaciónentre lo económico y lo social.

Para fortalecer su lugar bastaría con constatar. por el contrario, que la pro­piedad pública no es en lo absoluto garantía para un servicio público. Si se me per­mite, evocaré al respecto una anécdota personal. En 1985 fui nombrado secretariogeneral de Usinor, un grupo siderúrgico francés nacionalizado unos años antes,cuando la crisis de la siderurgia llevó prácticamente a la quiebra a los grandes gru­pos y el Estado salió a sustituir a los debilitados accionistas. Teniendo a cargo espe­cialmente dentro de mi campo de competencias la gestión de los recursos huma­nos, pregunté por la existencia de alguna asociación que reuniera a los gestionariosde recursos humanos de las empresas nacionalizadas. Yo me imaginaba, con cier-

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ta inocencia, que el estatuto público de una empresa modificaría la concepción delas relaciones entre el Estado-empleador y sus empleados. Mi pregunta hizo son­reír a más de uno. Nadie había pensado en una asociación de este tipo.

Podríamos dar muchísimos ejemplos en este sentido. La gestión pública delos recursos naturales no garantiza en nada su buen uso a largo plazo; puede tam­bién generar una renta que quede en manos de una pequeña élite. Así pues, lanacionalización de los recursos petroleros, gran reivindicación de los años sesen­ta, muy pocas veces dio origen a un desarrollo que beneficiara a todos.

De igual manera, la apropiación de los suelos en los países comunistas se vioacompañada por una degradación sin precedentes de su fertilidad. La estatizacióndel agua, tal como lo hemos visto en varias ocasiones, no garantiza para nada en elplano local una gestión perspicaz, parsimoniosa y en cooperación. Lo cual signifi­ca que, si bien la propiedad o la gestión públicas son condiciones necesarias, nopor ello son condiciones suficientes.

Abordemos ahora el segundo punto: la definición, en el siglo XXI, de un bienpúblico o de un servicio público. Afirmar que "es un bien manejado por la autori­dad del poder público" no es sino el resultado de una elección de la sociedad. ¿Peroen virtud de qué criterios la sociedad evalúa esta necesidad? Al analizar, me pare­ce que hay tres criterios diferentes que se mezclan: la naturaleza de los bienes yservicios, su vocación y su repartición.

Bienes públicos

Aportando un enfoque personal. examinemos las distintas implicaciones ideológi­

cas que entran en juego al hablar de la noción de bien público.

El bien público, concepto antiguo dentro de la reflexión filosófica y económica, se

ha vuelto un tema de debate muy de moda desde hace poco tiempo en las esferas de

la cooperación internacional. En efecto, el tema se abordaba tradicionalmente dentro

del marco de comunidades constituidas, que disponían de instituciones públicas y

administrativas capaces de definir, producir o repartir los bienes públicos. Pero esto

no es lo que sucede a escala mundial. Los bienes públicos mundiales plantean, enton­

ces, dos grandes interrogantes: el de la gobernanza mundial y el de la distinción entre

poderes privados y poderes públicos a nivel internacional.

La cuestión de los bienes públicos mundiales está directamente relacionada con el

doble movimiento de la globalización: la disminución relativa del espacio público y

de los poderes públicos en cuanto a orientar la producción de bienes colectivos, y ladesaparición de los estados-nación frente a la internacionalización y la transnaciona­

lización de los lugares de decisión y de poder.

El PNUD define

los bienes públicos como bienes no exclusivos, es decir que una vez producidos. los bene­ficios de dichos bienes -o los costos- son consumidos por todos. Los bienes públicos pue-

den ser provistos por el sector privado; son los bienes que forman parte del ámbito públicoy afectan a sus distintos componentes de diversas formas.

Por otra parte,

cabe distinguir tres tipos de bienes:• los bienes no exclusivos técnicamente;• los bienes públicos por intención, que resultan de una decisión política;• los bienes públicos por defecto, que resultan de una negligencia política o científica.!

Encontramos en estos ejemplos los dos aspectos que hemos explicitado anterior­mente: la esencia del bien y la vocación del mismo.

Tal como escribe Bertrand Badie,

los bienes públicos mundiales serían entonces bienes sobre los cuales ningún particularni ningún Estado detenta un poder soberano, bienes que son definidos. asignados, protegidospor expertos internacionales dentro de organizaciones intergubemamentales.é

Se oponen también dos concepciones doctrinarias sobre el tema:

Según la primera concepción, liberal, en términos de insuficiencia de los mercados, unbien es público cuando su uso por parte de un usuario no pone en tela de juicio su disponi­bilidad para los demás. Se caracteriza por indivisibilidades (ausencia de exclusión y de riva­lidad), por rendimientos crecientes y por externalidades (efectos involuntarios positivos onegativos generados por una actividad y no contabilizados) que las distintas partes puedenaprovechar.

Según una concepción política o de economía política. analizando las interdependenciasentre poderes públicos y privados, la definición de los bienes públicos mundiales es econó­mica y política a la vez. Existen patrimonios comunes cuya definición depende de eleccio­nes colectivas de los ciudadanos. Esta concepción implica la consideración de los conflictosy su modalidad de regulación.é

Muchas y diversas son las implicaciones que entran en juego detrás de este con­cepto de bienes públicos mundiales.

El recentramiento doctrinario de la cooperación internacional en tomo al concepto de bie­nes públicos permite, entonces, salir de los estancamientos de las negociaciones internacio­nales sobre el desarrollo, dado que la percepción de los intereses comunes puede reactivaruna solidaridad internacional debilitada.

La negociación de la definición de los bienes públicos globales, la elección de las priori­dades de la acción colectiva y las modalidades para lograr la creación de regímenes interna­cionales que permitan producir dichos bienes es un desafío fundamental de la gobernanzamundial. La legitimidad del sistema de gobernanza se verá ampliamente determinada por laeficacia de sus resultados en términos de bienes públicos producidos, como así también porel carácter equitativo de las prioridades que se hayan definido.f

Al ver que el debate a menudo se enturbia por la confusión entre lo que caracteri­

za la naturaleza de los bienes, su modo de gestión y las preferencias colectivas de una

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sociedad-por ejemplo, en el ámbito de la educación, de la salud o de la gestión deriesgos-, he priorizado un enfoque que parte de la naturaleza misma de los bienes yservicios. Esta postura me parece tanto más necesaria cuanto que el debate tradicio­nal sobre los bienes públicos deja de lado una categoría que me parece esencial parael futuro: los bienesque se multiplicanal compartirse.La cuestión de los bienes públi­cos mundialeses fundamental y está implícita tanto en la acción de la mayor parte delas agencias de la ONU como en las negociaciones de las reglas del comercio inter­nacionaldentro del marco de la aMe. No obstante, me parece que no podemos avan­zar en ese campo sin reunir las condiciones para una gobernanza legítima, democrá­tica y eñcaz,> que responda a los principios enunciados en el presente libro, y sintener una mirada profundamente renovada sobre la naturaleza de los bienes que sedeben proteger,gestionar,producir y promover.

l. K. Le Goulven, "Les biens publics mondiaux comme une solution aux défis politique du XXlesiecle", en Biens publics et coopération internationale, HCCI, Editorial Karthala, 2002.

2. B. Badie, "Realisrn under Praise or RequiemT', en IPSR, 22,3, 2001.3. J. J. Gabas y P. Hugon, "Les biens publics mondiaux et la coopérarion internationale", en

Écollol/lie politique, No. 12,2001.4. L. Tubiana y J. M. Severino, "Biens publics globaux, gouvernance mondiale el aide publi­

que au développement", en Rapport du CAE sur/a gouvernance mondiale . 2002.5. P. Calame, coord., Une gOl/l'e,."allce mondiale légitime, démocratique el efficace. Cuadernos

de Propuestas para un mundo responsable y solidario, París, Ediciones Charles LéopoldMayer, 2003.

- La naturaleza de los bienes y servicios: ¿son bienes que pueden producirsey distribuirse mediante los mecanismos del mercado?

- Su vocación: ¿se trata de bienes o servicios que la sociedad considera indis­pensable ofrecer a todos sus miembros? ¿Qué diferencia hay, en lo que respecta ala naturaleza del bien, entre una consulta médica y un tumo en la peluquería, a noser que la salud sea considerada de interés público y el corte de pelo no?

- Su repartición: podemos considerar que la igualdad frente a la educación,el acceso a la vivienda o el derecho a un medioambiente de buena calidad sondemasiado importantes como para depender de los recursos financieros o de laselecciones personales de cada uno.

Estos tres criterios son eminentemente respetables y las sociedades los com­binan según sea necesario. Al asociarlos rígidamente para formar la esfera de laacción pública reducimos, en cambio, la paleta de soluciones posibles, cuando lavocación misma de la gobernanza es, por el contrario, ampliarla. Los criterios devocación y de repartición de los bienes pueden llevar a soluciones muy distintas deuna sociedad a otra, puesto que unas preferirán el suministro directo de serviciospor parte de la colectividad, mientras que otras darán prioridad a los mecanismosde redistribución financiera. A mi parecer, en razón de la evolución de nuestrassociedades, el primer criterio (la naturaleza de los bienes y servicios) brinda un hilo

conductor muy fecundo para abordar con un nuevo enfoque la relación entreacción pública y mercado.

LA RELACIÓN ENTRE LA ACCIÓN PÚBLICAY EL MERCADO SE VE DETERMINADA PORLA NATURALEZA DE LOS BIENES Y SERVICIOS

El hilo conductor --casi me atrevería a decir el criterio experimental- que nosva a ayudar a diferenciar los distintos bienes y servicios es la "prueba del compar­tir". ¿Qué sucede si cortamos un bien o un patrimonio en rodajas? Si, cornoSalomón, proponemos cortar un niño en dos, por ejemplo. nos quedamos sin niñoen absoluto. Si en una sucesión se reparte dinero, cada uno se queda con una parteigual, pero si querernos fraccionar una vivienda en dos ya se vuelve más compli­cado. He constatado que esta prueba del compartir daba lugar, a grandes rasgos, acuatro categorías muy diferentes de bienes y servicios que, a su vez, inducen rela­ciones muy distintas también entre acción pública y mercado, dando por sentadoque, tal como lo veremos, dentro de cada una de las categorías el abanico de solu­ciones y decisiones posibles de la sociedad sigue siendo muy grande.

La primera categoría, para la que podríamos reservar la expresión de "bienpúblico" stricto se/1SU, abarca los bienes que se destruyen al compartirse o que,cuando existen y son producidos. benefician a todos sin que su uso por parte de unoexcluya el uso por parte de otro. Estos bienes requieren una gestión colectiva.

La segunda categoría, que podríamos calificar "recursos naturales" en el sen­tido más amplio del término, abarca los bienes que se dividen al compartirse yexisten en cantidad finita. Estos bienes requieren una gestión económica paramovilizarlos, mantenerlos y reproducirlos, pero su cantidad depende solo parcial­mente del ingenio humano; su repartición tiene que ver más con la justicia socialque con la economía de mercado.

La tercera categoría incluye los bienes y servicios que se dividen al compar­tirse, pero que son ante todo producto del ingenio y del trabajo humanos. Son prin­cipalmente los bienes industriales y los servicios a personas. Tal como lo hemosvisto, pueden ser considerados como bienes y servicios indispensables y dependerpor "vocación" o por "repartición" de una gestión pública, pero se adaptan bien porotra parte a una regulación de mercado, como forma descentralizada de asignacióny combinación de los recursos.

Por último, la cuarta categoría, la más interesante para el futuro, está consti­tuida por los bienes y servicios que se multiplican al compartirse. Esta álgebraparadójica, en la cual dos dividido por dos es cuatro, es la del conocimiento, lainformación, la relación, la creatividad, la inteligencia, el amor, la experiencia, elcapital social. Lo que doy lo conservo y me enriquezco con lo que el otro me da.

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Lógicamente, estos bienes y servicios deberían regirse no por el mercado sino porel mutuo compartir: recibo porque doy.

Podemos entender ahora por qué la evolución de la sociedad hace que seanecesario pasar de una categorización de dos clases, bienes públicos y privados, auna de cuatro clases tal como la que acabamos de describir. La producción indus­trial de tipo "minera" subestima la importancia de los bienes de primera categoría,actúa como si los recursos naturales fueran prácticamente ilimitados y trata a losbienes de la cuarta categoría como una cantidad despreciable. La economía clási­ca concentra entonces su atención en los bienes y servicios de la tercera categoría.Hasta hace muy poco tiempo, hasta que se crearon los indicadores de desarrollohumano, la medida misma del desarrollo estaba asociada de manera significativa yexclusiva a los bienes y servicios de la tercera categoría. El Producto Interno Brutosolo se refiere a ellos y excluye, inclusive, a la gran subcategoría de los bienes yservicios autoconsumidos. Ni la destrucción de los ecosistemas, ni la degradaciónde los recursos naturales, ni menos aún los bienes que se multiplican al compartir­se son tomados en cuenta o siquiera considerados en ese caso.

La evolución de la sociedad ya no permite aproximaciones tan generales nitan pervertidas. Los bienes de la primera categoría, especialmente los bienes públi­cos mundiales, son necesarios para nuestra supervivencia y esto pone en tela de jui­cio tanto la supremacía de los mercados como la soberanía de los estados, que sonlos dos integrismos de la gobernanza. La buena gestión y la equidad de distribu­ción de los recursos naturales se vuelven vitales a medida que su escasez aumen­ta, considerando el crecimiento de la población y el modo de vida pródigo de lospaíses ricos. Los bienes de la cuarta categoría están destinados a ocupar un lugarpreponderante, tanto como factor de producción o de gestión de los demás tipos debienes, como para garantizar el bienestar de todos.

Las premisas de la economía clásica ya no corresponden, entonces, a las rea­lidades. Las contorsiones ideológicas para hacer entrar como sea y a la fuerza aestas tres categorías dentro de la lógica del mercado se parecen mucho a los deses­perados esfuerzos en astronomía por adaptar el modelo de Tolomeo a la realidad,antes de que la revolución copernicana, de la cual hablábamos en la introducciónde este libro, viniera a proponer una nueva cohesión de conjunto.

Dentro del marco de cada una de estas categorías tenemos que analizar ahoralas posibles relaciones entre la acción pública y el mercado.

LA GESTIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS QUE SE DESTRUYENAL COMPARTIRSE (BIENES DE LA PRIMERA CATEGORÍA)

Estos bienes requieren una gestión colectiva.Se trata de todos aquellos bienes que contribuyen al equilibrio de la bios­

fera y a las condiciones futuras de su evolución: el mar y las zonas costeras, laselva tropical, los grandes ecosistemas esteparios aún vírgenes e incluso, desdealgunos punto de vista, la diversidad cultural que, al igual que la biodiversidad,condiciona las capacidades de adaptación futura de la humanidad. Al respecto, laclasificación por parte de la UNESCO de algunos paisajes natmales y sitios pro­ducidos por los hombres como "patrimonio universal" es muy representativa delvínculo entre lo que en algún momento dado de su historia constituyó una socie­dad particular y la humanidad tomada en su conjunto. En un sentido indetermi­nado pero que con seguridad afectará a cada parte del planeta, el equilibrio de laatmósfera, así como los gases con efecto invernadero y la evolución climáticaconstituyen, hoy en día, el bien público mundial sobre el que se debate conmayor vehemencia.

Cuando estos bienes son comunes a toda la Tierra, ¿tienen que ser adminis­trados directamente por una autoridad mundial? En realidad, no sería posible nisería tampoco lo más eficaz, dado que los daños ocasionados, en particular a laatmósfera alta, resultan de millones de iniciativas. En lo que se refiere a los otrosbienes, por ejemplo, el mar o los bosques tropicales, su protección y su adminis­tración no puede reducirse a un simple sistema de prohibiciones. Manteniendo lailusión de "ambientes vírgenes" no es como lograremos salvaguardar y mantenerlos bienes públicos mundiales.

Así pues, cuando se trata tanto de la emisión de gases con efecto invernade­ro como de la gestión de las zonas costeras, el mantenimiento de los ecosistemasricos o de los bosques tropicales, hay que bajar hasta el nivel de los territorios loca­les para trabajar sobre las conductas y las alianzas estratégicas entre actores quepermitirán mantenerlos. Más aun cuando hay bienes públicos locales que benefi­cian principalmente o exclusivamente a los habitantes de ese territorio y otros a lahumanidad entera. Sin embargo, los comportamientos de preservación y de gestiónson los mismos en ambos casos en el plano local.

Por otra parte, la frontera entre bienes públicos locales y bienes públicosmundiales es muy difícil de establecer y, si intentáramos hacer esa diferencia,inmediatamente sería fuente de confrontación entre países desarrollados y paísesen vías de desarrollo. Los primeros, cuyo desarrollo histórico ha destruido los eco­sistemas naturales, están en mala posición para exigir que los segundos se impon­gan limitaciones en nombre del bienestar de la humanidad, mientras que los paísesricos no parecen, al menos por ahora, tener el coraje para emprender una reforma

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radical de su modo de vida o reconocer su deuda relativa con respecto a la degra­dación del planeta.

Por último, casi todos estos bienes mundiales o locales, excepto los océanos,están localizados sobre un territorio. Hay que inventar entonces alguna forma dedelegación de la gestión de dichos bienes a nivel local. Ahora bien, la lógica del"Estado westfaliano'' lleva a cada Estado a afirmar su soberanía sobre sus territo­rios. Desde el punto de vista de los países pobres, el hecho de que la comunidadmundial imponga limitaciones que no se corresponden con sus propias prioridadesy que además pondrían en tela de juicio su soberanía, sería interpretado como lavoluntad de los países ricos para impedir que se desarrollen y se transformen enpotenciales competidores. En cuanto a las poblaciones locales, las de las zonas cos­teras o los bosques tropicales ven inmediatamente amenazada su propia supervi­vencia en cuanto surge un intento, por parte de algunos países, de crear espaciosnaturales vírgenes de ocupación humana.

No es difícil entender por qué, a pesar de su aparente racionalidad económi­ca, la noción de "derecho a contaminar" que los Estados Unidos quieren imponeren la negociación sobre los gases con efecto invernadero, sacude profundamentelas conciencias. Es una lógica idéntica a la que consiste en decir que es mejor tirarlos residuos tóxicos en los países pobres porque, en el plano económico, la vidahumana tiene allí mucho menos valor. ¿Cómo admitir que los países ricos puedenestar exentos de cumplir con sacrificios exigidos por los demás, por la única razónde que tienen los medios para pagarles y que lo hagan en su lugar? Esto recuerda,desagradablemente para los franceses. la época del servicio militar por sorteo, enla que la gente adinerada tenía los medios, cuando la suerte le era adversa, parapagarle a alguien que la reemplazara.

En consecuencia, los elementos necesarios para la gestión de esta categoríade bienes públicos que surgen del análisis son los siguientes:

• una definición jurídica amplia de la noción de bien público;• un principio de equidad financiera para hacerse cargo de los bienes mun­

diales que benefician a toda la humanidad;• un principio de justicia social internacional que reconozca la deuda con­

traída por los países ricos con respecto al conjunto de la humanidad -en razón deluso privativo que han hecho hasta ahora de los bienes públicos mundiales- y laequidad en la repartición de los sacrificios que unos y otros deben realizar por lapreservación de dichos bienes;

• mecanismos de cooperación entre los distintos niveles de gobernanza, sobrela base del principio de subsidiariedad activa, para permitir que la gestión se reali­ce de la mejor manera posible a nivel local y con la cooperación de todos los acto­res, pero en conformidad con ciertos principios rectores elaborados a nivel inter­nacional sobre la base de la experiencia;

• la afirmación de que esos bienes son irreductiblemente diferentes a los bie­nes mercantiles.

LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES(BIENES DE LA SEGUNDA CATEGORÍA)

Los bienes de la segunda categoría son aquellos que se dividen al compartir­se pero que no son, al menos en lo que respecta a su cantidad, fruto del ingenio yel trabajo humanos. El agua, la energía y los suelos fértiles forman parte de estacategoría y servirán aquí de referencia. Por su naturaleza misma, su gestión impli­ca la búsqueda simultánea de dos objetivos. Primero, la satisfacción de las necesi­dades humanas desde una perspectiva de justicia social y de paz, pues estos bienes-que de alguna manera nos son dados- merecen ser compartidos equitativamente:y segundo, la preservación, en cantidad y calidad, de estos bienes escasos de loscuales depende nuestra vida futura y la de nuestros hijos y nietos.

Estos dos objetivos aparecen a menudo como contradictorios. En efecto: laequidad, por un lado, tiende a hacer que el acceso a los recursos naturales sea underecho para todos, mientras que, por otro lado. la preocupación por preservarloslleva a financiar los costos de reproducción del recurso mediante una tarificaciónde su uso, lo cual implica que éste quede reservado para los más fuertes y los másricos.

La gestión de los recursos naturales, al igual que el resto de la gobernanza,es entonces el arte de conciliar estos dos objetivos, de lograr simultáneamente másequidad y un uso más riguroso y prudente.

Muchos trabajos de la Alianza se dedicaron a esta gestión> y me basaré aquíen sus conclusiones. La comparación de los resultados muestra que todos estos bie­nes tienen características y principios de gobernanza comunes .

- Están localizados en un territorio determinado y. en consecuencia. obede­cen a un régimen de propiedad, especialmente los suelos y el agua y, al mismotiempo, a un régimen de soberanía de los estados. en particular para el agua y laenergía fósil.

- Existen en cantidad limitada. La cantidad global de agua es fija. la energíafósil es fruto de una acumulación producida a lo largo de centenares de millonesde años y los suelos fértiles son producto de transformaciones igualmente largas.

5. Se trata de los siguientes Cuadernos de Propuestas. que pueden descargarse en el sitio de laAlianza (www.alliance21.org): L. Bouguerra, Sept propositions pourla gouvernance de l'eau; R.Lamar y M. Dosso, Sauver nos soIs pour sauvegarder l/OS sociétés; M. Merlet, Politiquesfoncié­res el reformes agraires; P. Calarne, Refonder la gouvernance mondiale pour répondre allx défisdu XX/e siecle.

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_ Las actividades humanas son, sin embargo, determinantes para garantizarsu movilización efectiva y el mantenimiento de su calidad. Esto ocurre tanto en elcaso de la gestión del ciclo del agua como en la producción de energía y el mante­nimiento, la regeneración o la creación de suelos fértiles. Dichas actividades huma­nas tienen un costo, recurren a técnicas y movilizan organizaciones. Por ende, lagestión va más allá de la conservación y requiere que múltiples instituciones se

dediquen a ella._ El uso de estos recursos se ubica entonces en la intersección de dos mun-

dos: el de la repartición pura, fundado en un principio de "justicia", de un bien quese presenta como un don; y el de la actividad económica y del financiamiento delos costos de mantenimiento y reproducción. Hay que encontrar el camino justo-es decir, el que responda a la doble exigencia de equidad y de eficacia- entre, porejemplo, el agua, don de Dios, gratuita por naturaleza, y la transformación del aguaen mercancía en manos de empresas privadas, entre las reformas agrarias, queapuntan a la redistribución de las tierras según criterios de pura justicia social, y la

apropiación de estas tierras por parte de los más ricos._ El aumento del consumo de estos bienes ha sido el indicador mismo del

desarrollo económico. Durante cincuenta años, el aumento del consumo de agua yde energía fue sinónimo de bienestar material. Su despilfarro se volvió muestra denivel de vida -desde el agua de riego de los campos de golf y la energía consumi­da por los transportes individuales hasta el confort residencial, calefacción y cli­matización-o El consumo en los países ricos es diez veces superior a lo necesario:consumo de agua, de suelos y de energía se combinan para crear modos de vida enlos cuales se utiliza el equivalente a diez hectáreas por habitante, cuando el pro­

medio mundial disponible es de una hectárea por habitante."_ El aumento del consumo global mundial no se vio reflejado por una satis­

facción de las necesidades elementales de cada ser humano. Por el contrario, enmateria energética por ejemplo, los 1.400 millones de habitantes de la OCDE y delos países de la ex URSS consumen seis veces más energía que los 3.000 millonesde habitantes que constituyen la mitad más pobre de la humanidad y que, enmuchos casos, apenas disponen de lo necesario para cocinar. También se constataun fuerte movimiento de concentración y de apropiación privada del agua y de los

suelos._ El contraste entre el aumento de la demanda y el estancamiento del recur-

so hace de esta gestión un desafío estratégico muy importante. A corto plazo, laamenaza no reside en la escasez de la energía fósil, sino en la concentración delrecurso disponible en unos pocos países de Medio Oriente y de Asia, lo cual haceque el gas y el petróleo ocupen el centro de las luchas de poder y de los conflictosbélicos. Asimismo, la distribución desigual del agua en el planeta y la existencia

6. Me refiero aquí a los trabajos sobre la huella ecológica de las sociedades, de Mathis Wakemagel.

de grandes zonas donde su escasez exacerba la competencia es lo que hace que elcontrol del agua pueda ser un probable motivo de conflictos futuros. En cuanto ala distribución desigual de las tierras cultivables, dentro de un país o entre países,hoy en día es fuente de tensiones sociales violentas y el día de mañana será causade migraciones masivas, interiores e internacionales.

- Actualmente, la gestión de estos bienes está dominada por políticas de ofer­ta. Poner a disposición de los habitantes el agua y la energía fósil requiere de unaorganización importante para su extracción, tratamiento y distribución, y el consu­mo de esos recursos en todas las actividades humanas involucra a un gran númerode usuarios. De allí el desarrollo de grandes sociedades que dominan la oferta enla industria de la energía, y más recientemente en la del agua. Estas compañías sepreocupan más por vender su producto que por preservarlo.

- Los usuarios entran en competencia. A la tensión entre clases sociales oentre países por la apropiación de los recursos se agrega una competencia entreusuarios. El agua de riego compite con el agua de las ciudades, la energía de lostransportes con la energía doméstica, el uso agrícola de las tierras con los usosrecreativos, con el desarrollo urbano o con las infraestructuras. La asignación deestos recursos escasos entre los distintos usuarios no puede quedar librada sola­mente al juego del mercado.

- Su mantenimiento y reproducción se inscriben en ciclos de corto y largoplazos. Es fácil hacer un pozo y utilizar el agua subterránea para un beneficio inme­diato, pero lleva mucho más tiempo restaurar el equilibrio cuantitativo o la calidadde las capas subterráneas. Es fácil perforar un pozo de petróleo, pero lleva muchí­simo más tiempo constituir una reserva de energía a partir de la biomasa, de laenergía hidráulica o de la energía solar. Rápido es desestructurar o empobrecer unsuelo pero mucho más tiempo requiere reconstituirlo. Ahora bien, estos tres recur­sos a menudo fueron objeto de una explotación "minera" en los últimos siglos: seutiliza un filón hasta que se agota y luego se pasa al siguiente. Esta explotaciónrompió equilibrios seculares, en los que las sociedades sabían que su superviven­cia dependía del mantenimiento del ciclo del agua, del equilibrio entre consumo yreproducción de energía y del mantenimiento de la fertilidad de los suelos. Hoy endía, el desafío consiste en volver a encontrar, utilizando todos los recursos de laciencia y de la técnica, pero también aquellos de la sabiduría tradicional, el arte dela gestión prudente y responsable que garantice los equilibrios a largo plazo.

- Su gestión integrada se basa en la cooperación de los actores a escala local.Los ahorros de agua o la complementariedad de sus usos, el ahorro de energía, elmantenimiento de la fertilidad de los suelos se basan en comportamientos y refle­jos individuales y, al mismo tiempo, en medidas reglamentarias o en la implemen­tación de políticas a gran escala. Una gestión integrada y ahorrativa de los recur­sos requiere entonces un enfoque muy descentralizado y muy centralizado a la vez.Se trata entonces de campos privilegiados para la aplicación del principio de sub-

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sidiariedad activa: a escala muy centralizada deben definirse principios rectorescomunes y las modalidades de aplicación de esos principios se concretan en elnivellocaI.

- Los impuestos y la tarificación que se apliquen en estos casos deberían res­ponder a la doble exigencia de justicia y de moderación. El régimen fiscal aplica­do a los recursos naturales a menudo es contraproducente. Agua, energía y suelosconstituyen factores fundamentales de la producción agrícola e industrial. De allíresulta una tendencia histórica a reducir artificialmente los costos en forma de sub­sidios indirectos a los productores. Como por otra parte el agua es vital para la vidacotidiana, el pago "a justo precio" de su reproducción siempre puede ser moti vo deprotesta. El desequilibrio frecuente en las cuentas de las empresas públicas de dis­tribución de agua obedece a menudo a ese temor de la sublevación. Y esto fue enmuchos casos un factor de peso para la privatización. En el futuro, hay que lograrsubsidiar el uso mínimo, vital, del recurso y gravado masivamente más allá decierto nivel. Ahora bien, la lógica económica habitual de los distribuidores es laopuesta a este principio: distribuir pequeñas cantidades cuesta caro y el preciomedio facturado al consumidor disminuye en relación con la cantidad consumida.El mismo carácter contraproducente se observa para los impuestos en general: ¡esun tanto paradójico gravar con impuestos el trabajo humano y subsidiar el uso delos recursos naturales!

- El carácter absoluto de la propiedad y de la soberanía no es adecuado paraestos bienes. Las grandes redes de agua, petróleo y gas, las instalaciones de extrac­ción, almacenamiento y tratamiento de la energía y la gestión de la fertilidad de lossuelos representan, todas, inversiones a largo plazo incompatibles con la precarie­dad de los derechos para su uso. Se hace entonces inevitable conceder a quienesinvierten un derecho de uso duradero. Por el contrario, cuando los recursos natu­rales son apropiados en forma definitiva, tal como ocurre generalmente en la actua­lidad, se instaura una renta que surge de su posesión independientemente del usoque se les dé. Esto no es compatible ni con la justicia social ni con un uso racionalde los recursos. Los latifundios existen alIado de donde viven campesinos sin tie­rra, el agua se desperdicia aguas arriba de las cuencas vertientes y escasea aguasabajo, la renta petrolera garantiza la riqueza de algunos estados mientras que otroscarecen de lo más elemental. Propiedad y soberanía provienen, ambas, de unamisma concepción absoluta del derecho de usar y abusar del bien que se posee. Esimprescindible revisar ese principio.

LA GESTIÓN DE LOS BIENES Y SERVICIOS QUE SE DIVIDENAL COMPARTIRSE Y SON FRUTO DEL INGENIO HUMANO(BIENES DE LA TERCERA CATEGORÍA)

Hemos dicho que la regulación por el mercado adquiría en este caso su mayorlegitimidad, como mecanismo descentralizado de arbitraje de las preferencias deproducción y de consumo. ¿La acción pública debe limitarse, entonces, a organi­zar a escala mundial el buen funcionamiento de los mercados? No. puesto que losprincipios y criterios de gobemanza siguen aplicándose aquí también. Que un mer­cado sea eficaz en determinado registro no hace que se transforme en un fin en símismo. En la práctica, veo tres límites que imponer al despliegue del mercado paraesta categoría de bienes y servicios. Veremos surgir, en cada uno de ellos, los prin­cipios de la gobemanza.

El primer límite se refiere a las modalidades de producción de los bienes yservicios, integrando factores externos que la empresa sola no puede reunir y queson cada vez más determinantes a medida que los factores inmateriales cobran másimportancia. Dichos factores deben mucho a la eficacia de la acción pública y, amenudo, están concentrados en los territorios: calidad de las infraestructuras y delmarco institucional, sistema de capacitación, creación de un espíritu favorable a lainiciativa, vínculos con la investigación y el desarrollo, fluidez de la información,acceso al crédito, etc. Para reunir estas condiciones hace falta una acción concer­tada entre los distintos niveles de gobernanza, una capacidad de cooperación, elarte de reunir condiciones favorables actuando en varios ámbitos a la vez.Encontramos así, en el campo más clásico de la economía, los tres órdenes de rela­ción -entre niveles, entre actores y entre sectores- que conforman decididamenteel telón de fondo de la gobernanza.

El segundo límite tiene que ver con las condiciones de distribución. Algunosbienes de la tercera categoría son de primera necesidad o de naturaleza pública, enel sentido en que el acceso de todas las personas a estos bienes se ha reconocidocomo condición de la dignidad humana: salud. educación, alimentación sana, porejemplo. La garantía de acceso a dichos bienes y servicios no implica necesaria­mente que su producción y distribución tengan que estar en manos de institucionespúblicas; en cambio, su verdadera adaptación a las necesidades de la sociedadrequiere, casi siempre, un trabajo compartido con los usuarios y una organizaciónlocal eficaz. El mercado por sí solo no es una modalidad suficiente de gobernanza.

Por último, el tercer límite se relaciona con las condiciones reales de inter­cambio. El argumento central a favor del libre mercado es el de los intercambios"mutuamente beneficiosos". Permitió avances considerables en el correr de los últi­mos tres siglos y, en lo que a la gobernanza respecta, nos interesaremos por cómoserá la organización de los intercambios mutuamente beneficiosos en el siglo XXI.

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Según la teoría, una economía abierta permite, a través del juego de la ofer­ta y la demanda, que se equilibren las cantidades ofrecidas en el mercado y lademanda y que los bienes sean producidos en donde su costo de producción es másbajo. La apertura de los mercados vale aún más por las dinámicas que genera: per­mite reducir los efectos de renta, suscitar una sana emulación, crear las condicio­nes de una competencia leal entre actores económicos y estimular la innovación.Al redistribuir las producciones en distintos países según el costo de los factores,permite acelerar las transferencias tecnológicas y va generando progresivamenteun equilibrio que reduce las desigualdades. Al multiplicar los intercambios, es unfactor de unidad progresiva y de paz. Por último, la unificación de los mercadospermite economías de escala que benefician a todos.

Todos estos argumentos no son carentes de valor, pero la economía real estácada vez más alejada de la teoría. Los efectos de umbral y de dominación hacenque la "sana emulación" se transforme demasiado a menudo en un juego en el que"el vencedor se queda con todas las apuestas". Esto se constata en la creación delos efectos de monopolio, que las economías nacionales contrarrestaban antes demanera bastante eficaz mediante leyes anti trust. Pero a nivel mundial no se loscombate actualmente y el juego cada vez está más desvirtuado. Los actores máspoderosos, en particular los Estados Unidos y Europa, solo se someten a las reglasde juego de la competencia cuando les conviene y se niegan a perder el dominiode sus producciones estratégicas, mientras intentan expoliar a los demás en nom­bre del óptimo económico. Utilizan para ello un discurso liberal de manera esen­cialmente cínica, según la conveniencia de sus propios intereses.

Los efectos de dominación, que son el dato central de la época actual, per­miten un drenaje de la plusvalía hacia las vanguardias de la economía mundial,hacia aquellos que dominan los sistemas de conocimiento y de información. Larealidad ya no tiene nada que ver con las hipótesis sobre las cuales se construyó laeconomía clásica. La desintegración del bloque comunista, que mostró la superio­ridad del mercado y de las iniciativas privadas en lo referente al ordenamiento delos medios de producción, no debe ocultar esa realidad.

Pero hay que profundizar aún más en la reflexión crítica, partiendo una vezmás de los objetivos de la economía y de los criterios de legitimidad de la gober­nanza. Los conocimientos y la creatividad de los seres humanos son el valor cen­tral de una economía humanizada." En los hechos, la globalización económicaactual, que reconoce un solo nivel de intercambio legítimo --el nivel mundial-limi­ta las oportunidades de trabajo. Hace 25 años, cuando yo ocupaba un puesto en laregión de Valenciennes, en el norte de Francia, en plena crisis industrial no dejabade asombrarme la coexistencia, en un mismo ámbito, de gente que no sabía en qué

7. Retomo en este párrafo las conclusiones de los Talleres del Polo Socioeconórnico de la Alianza(ver: www.alliance2I.org).

ocuparse y de necesidades no satisfechas. Cualesquiera que sean las buenas ymalas razones, esto no deja de ser escandaloso. El desarrollo de las "monedassociales", creadas y desarrolladas en períodos de crisis económicas graves -talcomo ocurrió en Argentina o, más localmente, para revitalizar los Sistemas deIntercambio Local (SIL) en las zonas rurales en recesión o en zonas conurbanasmuy afectadas por el desempleo-, se basa precisamente en esa constatación.¿Cómo oponerse a semejantes soluciones creativas cuando las regulaciones vigen­tes --en este caso, el mercado- perdieron legitimidad al demostrar que no respon­den al principio de mínima restricción y que cierran artificialmente el abanico desoluciones posibles?

Asimismo, en el debate sobre la producción agrícola y la seguridad alimen­tariaf ¿cómo puede la regulación por el mercado mantener su legitimidad, mien­tras posibilita un desarrollo global de la producción que viene acompañado por unacrisis de la distribución y una negación de la equidad que conducen a la ruina dela actividad agrícola local y comprometen la seguridad alimentaria, paradojasuprema, en las mismas zonas rurales?

Así pues, la subordinación de una regla de gobemanza --el mercado mundial­a los objetivos y criterios de legitimidad lleva a buscar, inspirándonos en otrosámbitos de la gobemanza, no tanto un nivel hegemónico de los intercambios -laeconomía-mundo- sino más bien una articulación de los niveles de intercambio,respetando el principio de subsidiariedad activa. Se trata de una vía exploratoria,pero me parece particularmente fecunda y la retomaré en las conclusiones.

LA GESTIÓN DE LOS BIENES Y SERVICIOS QUE SE MULTIPLICANAL COMPARTIRSE (BIENES DE LA CUARTA CATEGORÍA)

Los bienes que se multiplican al compartirse existen desde siempre: las rela­ciones familiares, los vínculos dentro de la comunidad, la circulación de conoci­mientos y de experiencias, por ejemplo. Su gestión, evidentemente ajena al mer­cado, era objeto de prácticas mayoritariamente locales.

Sin embargo, tal como hemos visto anteriormente, esta categoría de bienesocupará de ahora en adelante un lugar considerable, determinante para el futuro,bajo el triple efecto de la economía del conocimiento, de la revolución de la infor­mación y del desarrollo de las ciencias de lo viviente. Los actores de la economíaclásica, las empresas y los defensores de la economía liberal vieron acercarse esepeligro y se apresuraron a integrar a esta nueva categoría dentro de su propia lógi­ca, intentando privatizar los conocimientos. Por extensión, se pretende aplicarles la

8. Ver sobre este tema el Cuaderno de Propuestas de la Alianza sobre la seguridad alimentaria. París.Ediciones Charles Léopold Mayer, 2001.

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lógica de las patentes, que se creó en un contexto muy distinto? y se aplicó, hastaahora, a saberes que aumentan la eficacia del uso de los factores de producción ocrean un nuevo producto o servicio útil cuya reproducción es costosa. La patenteremunera, entonces, la parte de la innovación. Pero cuando el bien o el servicioproducido tiene un costo de reproducción casi nulo, tal como ocurre con un soft­lI'are, un conocimiento o un medicamento genérico, entramos en una lógica muydistinta y la patente genera una renta y una escasez artificiales que se vuelven pro­fundamente ilegítimas.

El ejemplo de los softwares libres ilustra bien el encuentro entre una econo­mía del conocimiento y valores arraigados en el intercambio y el mutuo compar­tir. Que esos softwares formen parte ahora del paisaje informático habitual esimpresionante a primera vista, si pensamos en las fuerzas que pueden llegar a reu­nir los gigantes del software, empezando por Microsoft. En realidad, el avance delos softwares libres en un universo tan hostil a primera vista se explica perfecta­mente: al tratarse de herramientas que se perfeccionan a medida que se van usan­do y que pueden enriquecerse con los conocimientos y la creatividad de cada per­sona, su lógica natural de desarrollo es la de ser compartidas y no la creación derentas artificiales.

A nivel territorial, es más fácil entender de esta forma la importancia conce­dida a la noción de capital social. El capital social es irreductible a las categoríasclásicas de bien público. producido y distribuido por el Estado, o de bien privado,producido por la empresa y colocado en el mercado. Se trata de un bien públicoque puede desarrollarse en forma indefinida y que se multiplica al compartirse por­que nace de la relación.

Las redes de intercambio de saberes10 iniciadas por Claire y Marc Heber­Suffrin, que tuvieron un buen desarrollo en los últimos diez años, simbolizan unpoco este proceso de creación indefinida: en esas redes cada uno se ubica ante todocomo un ofertante voluntario de competencias y saberes. Al desarrollar la red derelaciones y compartir las competencias se aumenta el capital social.

Tampoco es casual que el triunfalismo y la cotización de la empresaMonsanto, gran promotora ante el Señor de los organismos genéticamente modi­ficados (OGM). se hayan desmoronado cuando denominó "terminator" a un genque, introducido en las plantas, las volvía incapaces de reproducirse. La semilla esel símbolo mismo de lo que se multiplica al compartirse: una vez fecundada sedestruye y da lugar a la espiga. Esta multiplicación permite que la humanidad se

9. Utilizo aquí las reflexiones de do; de los Cuadernos de Propuestas de la Alianza, París, EdicionesCharle; Léoplod Mayer, 2001. R. Brac de la Périere , Refuser la privatisation du vivant et propo­ser des alternatives; V. Peugeot, coord .. Societé de l'infonnation, société de la connaissance; asícomo también las rel1exiones elaboradas por el Polo Socioeconornico de la Alianza.

10. Surgidas en Evry, en el conurbano parisino, estas redes de intercambio organizadas en clubes loca­les se desarrollaron a escala nacional e internacional.

quede con una parte y conserve suficientes semillas como para renovar la opera­ción. No se pueden tocar esos símbolos solo en nombre de la eficacia económicao del progreso científico. Siempre recuerdo aquella bonita frase de VáclavHavel: I ) "al robarle a la vaca su dignidad de vaca, el hombre atentó contra la dig­nidad humana".

Al atentar, en nombre de la economía y de la técnica, contra lo que simboli­za en lo más profundo de nosotros mismos las condiciones de nuestra existencia,es contra nuestra existencia misma que atentamos.

Tocar los símbolos de la vida, secuestrar lo viviente privatizándolo tambiéntiene consecuencias económicas decisivas: prohibir a alguien, en virtud de la pro­piedad intelectual, que reproduzca libremente un mecanismo biológico del cualdepende su propia subsistencia es introducir la economía en un campo que no lecorresponde. Por ello, con toda razón, la mayoría siente que la cuestión de laspatentes de lo vivo es un absurdo desde el punto de vista de la moral, desde elpunto de vista de la política y, finalmente, desde el punto de vista de la economíatambién. Es hacer que una de las reglas nacidas de la economía se convierta enbarrera para la producción de riquezas. ¿Pero la vocación de la economía no esdesarrollar riquezas?

El escándalo provocado por el caso de las compañías farmacéuticas nortea­mericanas en su litigio con Sudáfrica, a propósito de la producción de medica­mentos genéricos para el tratamiento del Sida, terminó haciéndolas ceder. ¿Quéley, qué principio de gobemanza puede guardar sentido cuando se trata de prohibira un país y a un continente sumergido por la pandemia del Sida que cure a supoblación con los medios de los que dispone?

Por el contrario, la función más importante de la gobernanza es, para estacuarta categoría de bienes, organizar su máximo desarrollo en todos los niveles.

LOS PRINCIPIOS COMUNES DE LA GOBERNANZASE ENCUENTRAN EN LA GESTIÓN DE LAS DISTINTASCATEGORÍAS DE BIENES Y SERVICIOS

La diferenciación de las cuatro categorías de bienes y servicios nos permitióentender mejor las relaciones entre acción pública y mercado, propias de cada unade ellas. Para concluir, podemos destacar ahora las profundas analogías que mues­tra el alcance general de los principios de gobemanza.

En primer lugar, la definición de la gobemanza mediante objetivos, criterioséticos y dispositivos concretos demuestra en cada caso ser muy efectiva para sacu-

11. VácJav Havel es un escritor y político checo. Nació en Praga en 1936. Fue presidente de laRepública Checa de 1990 al 2003.

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dir certezas demasiado bien instaladas y defendidas por sólidos intereses. Lasreglas de la gobernanza económica deben ser evaluadas y enriquecidas constante­mente en función de sus efectos concretos. Asimismo, los criterios de legitimidadde la gobernanza ofrecen una grilla de análisis interesante para determinar lo quees aceptable y lo que no lo es. El simple hecho de considerar al mercado como unamodalidad de gobernanza entre otras, evaluada según los mismos criterios que lasdemás, permite, tal como hemos visto, pasar del dogma de una ciencia económicaa un enfoque experimental y abrir ampliamente el campo de lo posible.

Luego, en todos los casos, incluidos los bienes de la tercera categoría, seplantea la cuestión de la articulación de los niveles de gobernanza y se aplica elprincipio de subsidiariedad activa. De esta manera se logra obtener el máximo dediversidad y de unidad a la vez. Los principios rectores surgidos de la experienciaque, en conformidad con la subsidiariedad activa, se imponen por proximidad a losniveles de gobernanza más bajos son bastante fáciles de imaginar e identificar paralos bienes públicos, los recursos naturales y los bienes que se multiplican al com­partirse.

La articulación de los niveles de intercambio de los bienes de la tercera cate­goría -llamémoslos "bienes mercantiles" para simplificar- requiere un esfuerzosuplementario de innovación. La idea es invertir la carga de la prueba: es legítimotodo sistema local que demuestre su superioridad, en referencia a los objetivosgenerales de la gobernanza, con respecto a la "solución estándar" de referencia,que es la del mercado mundial. La moneda social, por ejemplo, responde a ese cri­terio, al menos en situación de crisis.

Si observamos que la inserción de una economía local en el mercado mun­dial destruye los vínculos sociales y, al mismo tiempo, es fuente de un empobreci­miento del capital social de la sociedad; si dicha inserción compromete progresi­vamente la seguridad alimentaria o la calidad de la alimentación porque las garan­tías anteriormente existentes, que dependían de las interdependencias locales, nofueron reemplazadas por garantías construidas a otro nivel de gobemanza, esto sig­nifica que se pierde por un lado más de lo que se gana por el otro.

Asimismo, el óptimo económico basado solamente en los intercambios mer­cantiles se ha logrado a costa de una degradación de la situación en ámbitos másimportantes de la vida en sociedad. El proceso de especialización de las produc­ciones entre regiones, entre países y entre actores económicos termina, en loshechos, fortaleciendo las filiales verticales de producción. Se pierde de vista el vín­culo con las otras categorías de intercambio, ya sean intercambios sociales o conel medioambiente. Todo sucede, entonces, como si la herramienta de medida uni­dimensional empleada para calcular el "progreso económico" demostrara ser des­caradamente reductora y ocultara lo esencial de los fenómenos.

Para preservar la equidad entre los actores y evitar los efectos de renta,podríamos formular, por ejemplo, el siguiente principio: dentro de un marco y de

una agenda de tareas en común que preserven la igualdad de oportunidades de losactores, y permitan en particular la llegada constante de nuevos actores para impe­dir los efectos de renta, toda sociedad, en el nivel que fuere, puede desarrollar sis­temas de intercambio que respondan a su situación y a sus necesidades específicas-siempre y cuando pueda demostrar la superioridad de estos sistemas frente a lasimple aplicación de las reglas uniformes del mercado.

La igualdad de los agentes económicos ante la regla se refleja en el hecho deque, en todos los niveles, la entrada de "nuevos actores" al juego es libre. Estoexcluye reglas que reserven un mercado para un actor ya presente, so pretexto deque "es del terruño". Todo actor económico, cualquiera sea su estatuto, que acep­te la agenda de tareas establecida, tiene derecho a las mismas condiciones. Estoimplica también que si un Estado reivindica la aplicación de determinado meca­nismo a su escala, debe aceptar a su vez que las colectividades de nivel inferior rei­vindiquen para sí las mismas oportunidades en iguales condiciones.

Hay que hacer explícito el valor agregado global que se deriva del aprove­chamiento de esa oportunidad y los instrumentos de medición deben ser transpa­rentes; los indicadores de desarrollo y las modalidades de gestión deben ser deta­llados y conformes a una agenda de tareas en común.

A través de la gestión de cada categoría de bienes hemos encontrado, porúltimo, dos principios de gobemanza que serán expuestos en las páginas subsi­guientes: la alianza estratégica necesaria entre los distintos tipos de actores y elpapel central de los territorios locales en la organización detallada de las relacio­nes de toda índole.