Buenas prácticas de gestión asociada entre el Estado y la...
29
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública "Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado" Caracas, 2018 1 Buenas prácticas de gestión asociada entre el Estado y la comunidad o de la representación política a la participación comunitaria Fernando Boffi Lissin ___________________________ Mención Honorífica Introducción “Cuando la confianza es una cuestión de legitimidad” En estos tiempos que corren, donde la transparencia ha tomado un lugar preponderante en nuestras relaciones sociales, se ha puesto en evidencia la opacidad que los gobiernos enmarcados en regímenes de democracia representativa generan en la relación con sus representados. Por lo cual estamos siendo protagonistas, en los inicios de siglo xxi, de un proceso de ampliación de los espacios públicos y de la incorporación de noveles formas de participación de los ciudadanos, ya no solo en tiempos de elecciones, ya no solamente a través del sistema de partidos políticos. Focalizando en la realidad latinoamericana y ante la pregunta a la comunidad para quien gobiernan las autoridades? Realizada por un informe de Latinobarometro en 2017 la respuesta fue que: Consecuente con la crítica al tipo de régimen y a su desempeño es la percepción de que se gobierna para los intereses de unos pocos. Este indicador aumenta por segundo año consecutivo de 73% en 2016 a 75% en 2017 (en 2015 era 67%). Los gobiernos son crecientemente criticados porque no defienden los intereses de la mayoría (2017:19) Históricamente, la democracia se ha manifestado siempre como una promesa y un problema a la vez. Promesa de un régimen acorde con las necesidades de la sociedad, fundada sobre la realización de un doble imperativo de igualdad y autonomía. Problema de una realidad que a menudo está muy lejos de haber satisfecho estos nobles ideales (….) Hay así dos dimensiones a tener en cuenta para comprender correctamente el movimiento de las diversas experiencias democráticas: el funcionamiento y los problemas de las instituciones electorales-representativas, por un lado, y la constitución del universo de la desconfianza, por el otro. Rosanvallon (2006:22/ 23) Sin embargo, la participación de la comunidad en la toma de decisiones en torno a la cosa pública, nos es una cuestión contemporánea. Los modelos de participación directa de la comunidad como por ej., la icónica polis griega o la ancestral “Landsgemeinde” –voto a mano alzada- representan una imagen que aún sigue muy vigente en nuestros de días, la del pueblo reunido en la plaza pública para tomar decisiones de gobierno. De manera simbólica, en el caso de la polis, como representación de la cuna de sistema democrático, o como parte de la cotidianidad de sus habitantes en el cantón de Glarus en Suiza. Todavía a principios del siglo xxi, una vez al año los ciudadanos suizos con derecho a voto se reunían en la plaza de la capital cantonal para formar la más alta instancia política del cantón y votar a mano alzada 1 .Es importante remarcar quienes tenían derecho a voto, pues el pueblo con capacidad de decir en Grecia, estaba integrado por los hombres mayores de 20 años nacidos en el territorio excluyendo mujeres, extranjeros y esclavos y en el caso de Suiza estaba compuesto solo por hombres, ya que las mujeres recién pudieron votar, en 1971. 1 Esta experiencia fue difundida como modelo a imitar en países de Latinoamérica, siendo Uruguay el primero en introducir la iniciativa popular en la Constitución de 1934 https://www.swissinfo.ch/spa/democraciadirecta/democracia- internacional_uruguay--una-democracia-directa-inspirada-en-suiza/43987806 visto el 10/4/2018
Transcript of Buenas prácticas de gestión asociada entre el Estado y la...
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
1
Buenas prácticas de gestión asociada entre el Estado y la comunidad o de la representación
política a la participación comunitaria
Fernando Boffi Lissin
___________________________
Mención Honorífica
Introducción
“Cuando la confianza es una cuestión de legitimidad”
En estos tiempos que corren, donde la transparencia ha tomado un lugar preponderante en nuestras
relaciones sociales, se ha puesto en evidencia la opacidad que los gobiernos enmarcados en regímenes
de democracia representativa generan en la relación con sus representados. Por lo cual estamos siendo
protagonistas, en los inicios de siglo xxi, de un proceso de ampliación de los espacios públicos y de la
incorporación de noveles formas de participación de los ciudadanos, ya no solo en tiempos de
elecciones, ya no solamente a través del sistema de partidos políticos.
Focalizando en la realidad latinoamericana y ante la pregunta a la comunidad para quien gobiernan las
autoridades? Realizada por un informe de Latinobarometro en 2017 la respuesta fue que:
Consecuente con la crítica al tipo de régimen y a su desempeño es la percepción de que se gobierna
para los intereses de unos pocos. Este indicador aumenta por segundo año consecutivo de 73% en 2016
a 75% en 2017 (en 2015 era 67%). Los gobiernos son crecientemente criticados porque no defienden
los intereses de la mayoría (2017:19)
Históricamente, la democracia se ha manifestado siempre como una promesa y un problema a la vez.
Promesa de un régimen acorde con las necesidades de la sociedad, fundada sobre la realización de un
doble imperativo de igualdad y autonomía. Problema de una realidad que a menudo está muy lejos de
haber satisfecho estos nobles ideales (….) Hay así dos dimensiones a tener en cuenta para comprender
correctamente el movimiento de las diversas experiencias democráticas: el funcionamiento y los
problemas de las instituciones electorales-representativas, por un lado, y la constitución del universo de
la desconfianza, por el otro. Rosanvallon (2006:22/ 23)
Sin embargo, la participación de la comunidad en la toma de decisiones en torno a la cosa pública, nos
es una cuestión contemporánea. Los modelos de participación directa de la comunidad como por ej., la
icónica polis griega o la ancestral “Landsgemeinde” –voto a mano alzada- representan una imagen que
aún sigue muy vigente en nuestros de días, la del pueblo reunido en la plaza pública para tomar
decisiones de gobierno. De manera simbólica, en el caso de la polis, como representación de la cuna de
sistema democrático, o como parte de la cotidianidad de sus habitantes en el cantón de Glarus en Suiza.
Todavía a principios del siglo xxi, una vez al año los ciudadanos suizos con derecho a voto se reunían
en la plaza de la capital cantonal para formar la más alta instancia política del cantón y votar a mano
alzada 1.Es importante remarcar quienes tenían derecho a voto, pues el pueblo con capacidad de
decir en Grecia, estaba integrado por los hombres mayores de 20 años nacidos en el territorio
excluyendo mujeres, extranjeros y esclavos y en el caso de Suiza estaba compuesto solo por
hombres, ya que las mujeres recién pudieron votar, en 1971. 1 Esta experiencia fue difundida como modelo a imitar en países de Latinoamérica, siendo Uruguay el primero en introducir
la iniciativa popular en la Constitución de 1934 https://www.swissinfo.ch/spa/democraciadirecta/democracia-
internacional_uruguay--una-democracia-directa-inspirada-en-suiza/43987806 visto el 10/4/2018
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
2
Finalmente ,en la década del 90, la participación de la comunidad se colocó en la agenda de la política
pública a escala internacional a través de las reuniones Cumbre organizadas por las Naciones Unidas
abordando distintas temáticas Ambiente, Hábitat, Mujer, Infancia, sumando a una amplia variedad de
sectores de la sociedad civil. Fue entonces, que a partir de la ECO 92 en Brasil, que paralelamente a la
Conferencia Cumbre sobre Ambiente y Desarrollo oficial integrado por jefes de gobierno y otras
autoridades de los países miembros se conformó un Foro integrado por ONGs, universitarios y
movimientos sociales, periodistas especializados, etc., el cual sigue aún replicando en las cumbres que
le sucedieron hasta el día de hoy. En los comienzos del siglo xxi el Foro Social Mundial, realizado en
Porto Alegre consolidó la importancia de la participación activa de la población en las políticas
públicas luego de implementar por varios años la experiencia de gestión del Presupuesto Participativo,
la cual fue replicada en distintas ciudades de latinoamericanas. Y recientemente en 2015, en el marco
de la Asamblea de las Naciones Unidas se diseñaron 17 objetivos para un desarrollo sostenible con
169 metas para el año 2030.Acompañando este proceso el Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo CLAD planteó un conjunto de Cartas Compromiso, orientadas a fortalecer el vínculo
del estado y la comunidad firmadas en la Cumbre Iberoamericana de Jefes Gobierno En particular, nos
interesa mencionar dos Cartas que abordaron de manera específica la temática de la participación
comunitaria : La Carta de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, en la cual se pone en valor
la necesidad de que se generen espacios para que la ciudadanía pueda participar en el proceso de
construcción y de aplicación de las políticas públicas, desde una perspectiva inclusiva y a lo largo de
todo el ciclo básico de las políticas públicas . Y la Carta de Derechos y Deberes de los Ciudadanos en
la que se plantea la necesidad en que la administración pública esté cada vez más cerca de la gente, y
que se entienda que el foco central del proceso de gestión son los ciudadanos y las ciudadanas.
A partir de la instalación de la participación comunitaria en la agenda pública, los gobiernos vienen
encarando distintas propuestas, en el afán de no perder la confianza otorgada por la sociedad en el
momento de la votación. Propuestas relacionadas con el sistema de elecciones y mecanismos e
instrumentos que incluyan mayor participación de la comunidad en las decisiones públicas, tales como
audiencias públicas, concejos consultivos y comités de control de la gestión.
Rosanvallon, nos propone citando al economista Arrow (1974), que la confianza constituye una
formula compleja integrada por tres funciones:
En primer lugar, produce una ampliación de la calidad de legitimidad, agregando a su carácter
estrictamente procedimental una dimensión moral (la integridad en sentido amplio) y una
dimensión sustancial (la preocupación por el bien común). La confianza tiene también un papel
temporal: permite presuponer el carácter de continuidad en el tiempo de esa legitimidad
ampliada. La confianza es, en fin, un economizador institucional, permite ahorrarse todo un
conjunto de mecanismos de verificación y prueba. Esta disociación de la legitimidad y de la
confianza ha constituido un problema central en la historia de las democracias Rosanvallon
(2006:22/ 23)
La hipótesis que desarrollaremos en el presente trabajo propone entender la confianza como una
construcción de legitimidad acotada en el tiempo para que quienes la detentan en el marco de un
modelo de gestión pública. La confianza actúa como un mecanismo de prueba y verificación
“agotándose” al entrar en crisis el modelo de gestión pública que la sustenta para volver a ser
recuperarla por la comunidad ante un nuevo modelo de gestión plantea por una nueva gestión de
gobierno. Estamos diciendo que la confianza no es un valor genérico, ni universal, sino sujeto a un
contexto determinado existiendo una estrecha relación entre el modelo de gestión pública
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
3
implementado y el tipo de confianza otorgada por la ciudadanía, o mejor dicho por el sector
mayoritario de votantes.
Bozeman (1993) nos plantea que lo turbio de los orígenes de la gestión pública contrasta con los de la
administración pública y la teoría burocrática. Los orígenes de la gestión pública quedan oscurecidos
por el hecho de que esta disciplina es producto de la evolución institucional más que del desarrollo
intelectual. La naturaleza del origen de la gestión pública explica en parte las carencias teóricas en su
desarrollo; parecería que la disciplina se ha tenido que desarrollar más rápidamente en el seguimiento
de la realidad, el análisis de experiencias de gestión y el estudio de casos, que en la conceptualización y
clarificación de categorías para la interpretación de dicha realidad. (...) se reconoce que este campo es
más intuitivo, empírico y descriptivo de lo que sería deseable desde la perspectiva de una ciencia
social." citado en Sánchez González (2002: 86)
Tomando el desafío planteado por Bozeman, nos proponemos relacionar el campo de la propia
experiencia de gestión con el de la conceptualización identificando- con perspectiva histórica- distintos
modelos de gestión pública local del GCBA que vienen operando al interior de la administración
pública, los cuales están hoy todos vigentes y actúan sobre la formulación de los planes y proyectos
implementados en el municipio. Parafraseando a Russell Hanson podemos decir que toda experiencia
está cargada de teoría. Citado en García (2006:41).
Para la elaboración de la monografía se ha tomado como caso de análisis la experiencia de gestión
realizada en el marco del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA y en particular el Centro de
Gestión y Participación Nº 13 que incluye los barrios, de Belgrano, Colegiales y Núñez en el sector
norte de la Ciudad en el periodo entre 1996 y 2011.
La monografía contará de tres partes: La racionalidad implícita en los distintos modelos de la gestión
del estado local implementados y el tipo de vínculo que se estableció entre los distintos gobiernos y la
comunidad en cada modelo. Luego avanzaremos en la definición de un “iceberg” conformado a través
de la perspectiva que la ciudadanía tiene de la política pública. Para finalmente proponer una reflexión
en torno a tres proyectos de gestión asociada entre el estado y la comunidad a escala local con el
propósito de observar de qué manera operan los esquemas conceptuales identificados en la praxis
cotidiana del municipio.
Capitulo 1. La nueva institucionalidad de la Ciudad de Buenos
En 1993 se realiza el Pacto de Olivos, un acuerdo entre el Presidente de la Nación -de ese momento -
Carlos Menen y el ex presidente Raúl Alfonsín representando a los dos partidos políticos mayoritarios
de Argentina, el peronismo y el radicalismo. Dos de los puntos del acuerdo fueron la posibilidad de
reelección inmediata del Presidente y la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires que hasta ese
momento era un distrito federal y por lo tanto su intendente que era designado por el Presidente de la
Nación. En 1996 la Ciudad establece su constitución la cual introduce la democracia participativa en su
Constitución2, implementando noveles instituciones creadas por el Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, con el objetivo de plantear una alternativa a la modalidad de gestión pública, ya
naturalizada, que se venía realizando desde la lógica democracia representativa Y comenzando, a su
vez, un proceso de institucionalización de un nuevo vínculo de trabajo al interior de las distintas
reparticiones del gobierno y con la comunidad porteña.
2 Artículo 1 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
4
En este marco, se crea el Programa de Descentralización y Participación Ciudadana dividiendo el
territorio de la Ciudad de Buenos Aires en 16 Centros de Gestión y Participación (CGP). Cada CGP se
conformó con una estructura administrativa compuesta por un Director Gral, de carácter político y tres
Direcciones, de carácter técnico, coordinadas por personal de planta permanente del GCBA
seleccionados por concurso interno3. Una Dirección tenía competencias administrativas, otra se
dedicaba a la ejecución y mantenimiento de la infraestructura barrial y una tercera a la resolución de las
problemáticas barriales con participación de la comunidad. Esta última, la Dirección de Desarrollo
Sociocultural (DDSC) planteo el abordaje de dos cuestiones centrales, la primera, al interior de la
Administración Pública Local, promoviendo una relación intersectorial de trabajo en el territorio, entre
tres aéreas-Desarrollo Social, Cultura y Educación- que comúnmente desarrollan su gestión de manera
disociada y muchas veces superpuesta. La segunda cuestión implicó la necesidad de introducir una
nueva forma de vinculación entre el estado y la comunidad. No entre el gobierno y los vecinos. Es
decir, no como un estilo de gestión de un gobierno determinado, sino como una nueva forma de
construir desde el estado, políticas públicas participativas. En palabras de Novaro (2000):
La participación y la representación son el día y la noche en la medida en que la primera implica “estar
en el lugar del otro” y la segunda “ser parte de” un todo que nos comprende […] (y) proporciona un
lazo de pertenencia e identidad a una comunidad….” citado en Landau (2006:1)
En la relación habitual con las instituciones barriales, se puede observar que enfocan los problemas de
su hábitat urbano de manera integrada planteando la necesidad de relacionar por ej. Un problema de
educación con otro social o uno de salud con otro de ambiente. Por el contrario, la administración
pública en el abordaje de las problemáticas de la ciudad, se refiere a sus áreas de competencia donde
cada una tiene sus límites programáticos, de recursos humanos y presupuestarios claramente definidos
funcionando como compartimentos estancos.
Ana Fernández en un análisis sobre la práctica sicológica en la salud pública, en 1999, menciona “Hoy
vemos como el trabajo se desgrana en atomizaciones; los profesionales desconocen la historia
asistencial, preventiva y comunitaria de muchos de los hospitales donde trabajan; el trabajo en equipo
es una rareza” Fernández (1999:17)
El objetivo de las prácticas de gestión realizadas por la Dirección de Desarrollo Sociocultural del
Centro de Gestión y Participación Nº13, aquí descriptas, estuvo orientada a relacionar actores sociales
y temáticas en su territorio enfocando el abordaje de manera asociada e interrelacionada.
Capítulo 2: Acerca de la Racionalidad implícita en los Modelos de Gestión del Estado
Iniciar la construcción de un nuevo vínculo de trabajo entre gobierno y comunidad como competencia
institucional de los Consejos de Gestión y Participación4 implicó no solo un reconocimiento de una
nueva lógica de funcionamiento al interior de la propia administración pública local, sino también
frente a los vecinos. Por lo tanto, se puso en juego una tensión entre dos modelos de gestión pública
una preexistente representativa y otra nueva participativa.
3 Esta estructura organizativa de los CGPs funcionó durante 10 años y fue derogada en 2008, al iniciar el Ing. Mauricio Macri su primera gestión como Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. 4 Los Centros de Gestión y Participación creados en 1997, se constituyeron como una experiencia piloto de las comunas prevista para el 2001 en la constitución de la ciudad (Título Sexto- Comunas arts. 127 al 131) Finalmente fueron implementadas en el 2011.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
5
La implementación de políticas públicas, desde la lógica del régimen de democracia representativa,
régimen predominante 5 desde su origen como municipio, colocaron al gobierno (autoridades políticas
+ administración pública) como mediador entre la necesidades de la población y las acciones en el
territorio . Este tipo de prácticas fueron construyendo un imaginario colectivo de la gestión pública -
enfoques, conceptos, métodos - que a través de la práctica cotidiana se han ido naturalizando6 tanto
desde la mirada al interior del Estado, como desde de la perspectiva de la Sociedad.
Resulta un lugar común en un sector importante de la sociedad argentina entender la administración
pública como un “gran contenedor social”, donde quienes acceden al estado son los trabajadores
menos capacitados del mercado laboral haciéndose cargo de tareas burocráticas y brindando una baja
calidad de servicio. Por lo cual es habitual que al empleado público se lo tilde de “ñoqui” 7 De hecho, el
uso de la palabra burocracia, término empleado tradicionalmente de manera despectiva para referirse al
estado, viene obturando la posibilidad de reconocer la especificidad y complejidad de la gestión en la
administración pública, sus funciones, así como también, la diversidad de sus actores institucionales-
autoridades, empleados, sindicato y comunidad- que son protagonistas centrales.
Considerando el período gestión de Municipio de la Ciudad de Buenos Aires de 1996 a 20118 ,
proponemos tres modelos de representación de la gestión del estado9 en función de tipo de vínculo
propuesto por el Gobierno en su relación con la comunidad: uno de carácter institucional, otro de
carácter tecnológico y un tercero, potencial, de carácter participativo.
El último lo definimos como potencial ya que aunque cuenta con un marco normativo constitucional no
ha logrado aún un proceso de institucionalización sistemático al interior de la Administración pública,
ni conformado el perfil de un gobierno, salvo la puesta en marcha de algunos programas específicos10.
Los tres modelos de representación de la gestión estatal del GCBA planteados ponen en juego cada uno
un determinado tipo de racionalidad. Siguiendo a Weber podemos definir
…que los tipos de racionalidad están anclados con arreglo a medios-fines y con arreglo a valores de los
patrones de los procesos civilizatorios y societales que ellos identifican, implican simples orientaciones
conscientes de las regularidades de acción por parte de los individuos y, en algunos casos, “modos de
vida”. Su amplio grado de diversidad depende de una multitud de ideas interactuantes, valores, e
intereses y factores económicos, políticos, sociológicos e históricos. Citado en Kalberg (1979:7)
En 1996, con la elección de Fernando De la Rúa como Jefe de Gobierno, se da inicio a un nueva
período de la Ciudad Buenos Aires como gobierno autónomo poniendo en marcha un modelo de
gestión de carácter político- institucional focalizado en una racionalidad institucional centrada en
valores y en el cumplimiento de la normativa, ya que la administración pública local y en particular el
5 Vale la aclaración ya que la inexistencia de una autonomía política del Municipio hasta 1996, implicó que a lo largo de su historia tuviera varias intervenciones desde el Gobierno Nacional, tanto en gobiernos democráticos como de facto. 6 Reis Rosa et al (2006) define una situación naturalizada a una formación social que es abstraída de su contexto histórico, siendo tratada como una entidad concreta y relativamente fija. 7 Mote que se le da a los empleados públicos, en Argentina, en alusión a que se presentan en su puesto de trabajo el día de cobro, el 29 de
cada mes, asociándolo con una costumbre popular que dice que todos los 29 se debe comer ñoquis poniendo un billete bajo el plato. 8 Este periodo corresponde al tiempo que funcionaron los Centros de Gestión y Participación, desde el establecimiento del Gobierno
Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires hasta la creación de las Comunas. 9 Diferenciamos esta caracterización como gestión del estado encabezada desde el Gobierno y por pública un espacio de trabajo conjunto entre el estado y la comunidad 10 El desarrollo teórico de los Modelos de Representación de la Gestión Pública está planteado por el autor en una ponencia presentada en
el Pre-Congreso ASET Universidad de La Matanza, Pcia de Bs As, Argentina Junio 2017.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
6
Concejo Deliberante estaban altamente desprestigiado por el nivel de corrupción alcanzado. En este
formato se revaloriza la institución estatal ocupando un lugar central en la formulación de políticas
públicas. Las autoridades del gobierno son reconocidas como representantes del conjunto de la
sociedad. Los procedimientos administrativos y su firma presentan un alto valor legal. A partir de 2001,
se generaron políticas universales de contención social con la crisis institucional del país con fuerte
impacto socio-económico particularmente en los sectores medios de la sociedad argentina que se vieron
obligados -ante el crecimiento masivo del desempleo- a resignar el sistema privado de salud y
educación altamente valorizados en los años 90 y retomar el sistema público antes abandonado por los
problemas de funcionalidad ( paros reiterados, disminución en la calidad educación brindada, falta de
docentes, etc) ahora adoptado por su gratituidad.
El concepto de servidor público hace referencia a un trabajo que no genera productos en sentido
mercantil. Esos productos o resultados se relacionan con un concepto político que es el del "interés
general", por lo tanto, se trata de un trabajo con obligaciones y deberes relacionados con la idea de la
"carga pública" y en consecuencia, con cierta concepción de "prestigio social". Villarroel et al (4:
2009).
…. [Pero ya] pasó a la historia la figura del servidor público que podía ejercer su función sin rendir
cuentas....Hoy los altos directivos del gobierno tienen, cada vez más, que ganarse los puestos [...La
ciudadanía se ha vuelto exigente Casares Arrangoiz citado en Pulido (1999:5)
En 2008, con la asunción de Mauricio Macri como jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el
modelo administrativo / tecnológico se instala en el municipio retomando el proceso de modernización
del estado iniciado en 1990, en el cual se plantea una reducción de las competencias de la
administración pública a favor del sector privado. En este modelo prevalece una gestión de tipo
empresarial poniendo en juego una racionalidad instrumental pragmática donde las acciones tienen que
ver con el cálculo preciso de los medios a utilizar. La tecnología toma un protagonismo tanto en la
renovación de los procesos administrativos como en la obtención de resultados poniendo el acento en la
ejecución de obras públicas como representación de una gestión efectiva. A su vez la administración
local - como generador de la normativa urbana- toma en esta modalidad de gestión un rol promotor de
las inversiones del sector privado.
Esta política publicitada con entusiasmo por la gestión – hablando de la creación de distritos o polos
tecnológicos durante 2010- genera muchos interrogantes sobre su impacto general sobre la estructura
urbana, el patrimonio arquitectónico y las condiciones de acceso al hábitat para diferentes sectores
sociales. En algunos casos, el resultado no parece ser otro que aumentar la rentabilidad de empresas
preexistentes que se relocalizan, y así se genera un marco propicio para el desarrollo de
emprendimientos inmobiliarios privados rentables y la promoción de una discutible especialización
territorial citado en Guevara (2013:7)
A su vez, se implementa la sustitución de la figura del funcionario público representante de la
comunidad por la de gerente ejecutor de proyectos,11 en el diseño de la estructura administrativa.
Propuestas que estarían alineadas con las nuevas teorías sobre el liderazgo que aportan mejores
perspectivas para consolidar cambios exitosos ante importantes iniciativas de transformación
11 Esta sustitución ya se había iniciado previamente desde el marco normativo, al incluir la figura del gerente y subgerente
en la Ley básica de Relaciones Laborales de la Administración Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Ley 471/
2000
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
7
institucional […] estimulando el desarrollo de capacidades personales y organizacionales apropiadas
para que puedan operar eficazmente cada caso citado en Petrella (2007:16:).
Pero en el afán de operativizar la eficiencia (orientando el proceso) y la eficacia (obteniendo un
resultado) en la gestión de un conflicto, la racionalidad instrumental plantea problemas de método, pues
se pierde la visión de conjunto y su complejidad. Arribando a resoluciones parciales (que solucionan
solo aspectos superficiales del conflicto) o temporales (reapareciendo el conflicto ya que las causas
profundas no fueron resueltas).
El gerente de las organizaciones, sean ellas públicas o privadas, suele ser especialista. Pero la gerencia
es una función generalista, porque la resolución de problemas complejos requiere de la visión sistémica
en primerísimo lugar. Y, también necesariamente, de competencias que permitan acceder a diferentes
esquemas de análisis de la complejidad para abordar de modo adecuado a las organizaciones e impulsar
su crecimiento. "Los profundos problemas sistémicos que afligen a nuestras instituciones y a nuestra
sociedad no podrán revertirse hasta que redescubramos lo que hemos perdido en esta era de
especialización: la capacidad para respetar e integrar la teoría, el desarrollo personal y los resultados
prácticos Senge (1995)” citado en Pulido (1999:4)
.
En 1996, desde la sanción de la constitución de la Ciudad, se introduce- en el marco de su ley
fundamental- un nuevo modelo de gestión participativo que coloca a la comunidad como protagonista
en la formulación de políticas públicas. Mercedes Iacoviello, referenciada en De Zan (1993)) nos habla
de una racionalidad comunicativa –propia de la acción social- que es aquella orientada al entendimiento
intersubjetivo y a la formación de “(...) consenso reconocido como válido por los participantes, el cual
hace posible la coordinación no forzada de sus respectivos planes de acción.” Citado en Iacoviello et
al (2003:7)
Para 1996, El Frepaso- Frente para un País Solidario- liderado por Carlos “Chacho” Álvarez contó con
la mayoría de constituyentes 25 sobre 60 seguido por el Partido Radical 19, el Partido Peronista con 11
y finalmente Nueva Dirigencia con 5. Tanto el Frepaso, como Nueva Dirigencia se constituyeron como
nuevos partidos políticos, a principios de los 90, dando una respuesta crítica a la gestión del Presidente
Carlos Menen con enfoques de centro izquierda y centro derecha respectivamente. La posición de
privilegio del Frepaso en la Asamblea Constituyente instituida para la elaboración de la Constitución de
la Ciudad de Buenos Aires le permitió introducir un conjunto de artículos desde una legislación
moderna y progresista abordando varias temáticas de la gestión pública: ambiente, educación,
descentralización administrativa, derechos para niños, niñas y adolescentes, participación de la
comunidad, salud , etc. . La elección como Jefe de Gobierno durante dos períodos de Aníbal Ibarra –
referente político del Frepaso de 1999 hasta 2006 permitió la puesta en marcha en la administración
pública de distintos instrumentos planteados en la constitución como el presupuesto participativo que
funcionó como una estrategia institucional frente a la crisis institucional de Argentina, en 2001
En la concepción del modelo de gestión con participación comunitaria ya no hay solo una ley que
define representantes y representados, tampoco hay un gerente idóneo que lidera la resolución de los
problemas. Hay una construcción colectiva sostenida desde un coordinador, promotor, facilitador que
va orientando y articulando los distintos enfoques en función de un proyecto común. La elección de un
coordinador pone en confrontación un modelo de jerarquización vertical vs un modelo de
jerarquización horizontal, particularmente cuando en el marco de la gestión estatal se necesita
garantizar un liderazgo en la ejecución y los resultados de un proyecto en tiempo y forma o una
representatividad institucional frente a una diversidad de sectores de la sociedad. La modalidad de
trabajo de manera colectiva está atravesada por varios significantes referenciados al modelo de gestión
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
8
de cada sector a la conducción desde la gestión sindical o partidaria, en la autoridad desde el ámbito
institucional, por el liderazgo desde el campo del gerenciamiento en el ámbito privado, como referente
desde las asociaciones comunitarias.
Estos variados modos de coordinar convergen todos en el concepto de representatividad, el cual hoy en
día está puesto a en crisis.
Una línea de autores centrados en el análisis de la gestión urbana en Latinoamérica, señalan a la
participación en el marco de la descentralización como estrategia de extensión de la ciudadanía política
y social (Borja y Castells, 1997; Ziccardi, 2002 y 2004). El espacio local es revalorizado dado que
permitiría una mayor proximidad entre representantes y representados. Se considera que el ámbito local
es más receptivo a las demandas y el control de la gestión por parte de la ciudadanía. Desde este
abordaje, la noción de gobernabilidad constituye una noción central, que implica formas de interacción
entre actores estatales y sociales en procesos de formulación de políticas urbanas. De la misma forma,
se considera fundamental la participación de la ciudadanía en condiciones que garanticen su autonomía
respecto de los actores políticos profesionales y del Estado, la institucionalización de los
procedimientos, y el pluralismo ideológico. Citado en Falú, A, Marengo C (2004: 5)
En este sentido, cabe preguntarse por las capacidades del Estado y en particular de los gobiernos
locales –dada la resignificación de su rol bajo el impulso de las políticas de descentralización– para
intervenir, regulando o desregulando, según los casos y los procesos de producción urbana necesarios
de atender. Asimismo, es necesario interrogarnos, construir argumentaciones y desarrollar propuestas
acerca de cómo orientar la planificación y las políticas territoriales en las grandes aglomeraciones, así
como en las ciudades intermedias y pequeñas de la región, desde qué instrumentos y criterios; cuáles
estrategias priorizar en el alivio a las situaciones de pobreza que promuevan una lógica de
sostenibilidad tanto para el sector al que van dirigidas como para el conjunto social.
Estos procesos participativos tienen como objetivo construir una nueva modalidad de reconocimiento
entre gobernantes y gobernados. Sin embargo, como hemos visto, esto no es una tarea que se resuelva
fácilmente. La tensión que se expresa entre la representación política y la representación participativa
es una muestra de lo difícil que es la construcción de una nueva modalidad de vinculación que
modifique a la vez, a gobernante y gobernado Landau (2006:9)
Capítulo 3: La Gestión del Estado desde la Percepción de la Ciudadanía
Así como en el capítulo anterior nos focalizamos en el diseño de distintos modelos de gestión desde el
Estado Local, en el presente capitulo plantearemos una mirada de la gestión estatal desde la perspectiva
de la ciudadanía entiendo por ciudadano lo planteado en el Preámbulo de Carta Iberoamericana de
Participación Ciudadana en la Gestión Pública CLAD12
Así, el título de “ciudadano” y “ciudadana” […] no está referido a las personas con derechos exclusivos
de ciudadanía o de nacionalidad sino a todo habitante con respecto a la gestión pública del país en
donde reside, en el ejercicio de los derechos que le conciernen a participar individual y colectivamente.
12 Aprobada por la XIX Asamblea de Jefes de Gobierno y de Estado, Portugal, nov. 2009
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
9
Con el objetivo de avanzar en la definición de un lenguaje común y un espacio asociado de trabajo
generando un vínculo de confianza tanto al interior de la administración como con los ciudadanos (Cap.
1 inciso b y e de la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública CLAD)
El inicio del proceso participativo en el CGP13 consistió en efectuar reuniones con la comunidad
definiendo una agenda de trabajo en común. Unas 230 personas representando a asociaciones barriales,
partidos políticos, organizaciones sociales, instituciones públicas del barrio y vecinos, en dos jornadas
de viernes y sábado, debatieron por donde comenzar la experiencia piloto del Consejo Consultivo ( art
131 de la constitución de la Ciudad de Bs As)generando dos enfoques de abordaje de la gestión pública
del territorio.
Un grupo sostenía la necesidad de definir un marco normativo y un formato de organización previo a
cualquier inicio de actividades.Otro grupo, con similar cantidad de integrantes que el primero, sostenía
la necesidad, de abocarse inmediatamente a resolver los problemas concretos de urbanización,
seguridad y salud que tenía la comuna. Esta situación puso en evidencia que no existe una solo mirada
de cómo encarar la realidad. Y que distintos grupos tienen distintas representaciones de cuál es el mejor
método de abordar la gestión del territorio.
Rorty (1979) nos plantea que conocer es representar con precisión lo que está fuera de la mente; El
conocimiento preciso es, pues, definido no como una “realidad” sino como la mejor posible de las
representaciones de la realidad. El conocimiento preciso es, pues, definido no como una “realidad” sino
como la mejor posible de las representaciones de la realidad, citado en Somers (1996:41)
En la misma línea Stuart Hall (1997) propone “[las personas] generamos sentido por medio de las
representaciones que nos sirven como un instrumento de comunicación y entendimiento en la sociedad,
es decir en los medios, en el uso coloquial del lenguaje, en las relaciones sociales, el discurso, etc. ”
Varios autores Lynch (1959), Cerasi (1967), Silva (1993) ,desde el campo del urbanismo y el ambiente
, entre otros, han trabajado en la percepción que tienen los ciudadanos y de qué manera representan
tanto las formas y uso de la ciudad , así como las acciones de sus gestores : las autoridades
gubernamentales.
…atendimos la "visión" ciudadana sobre la arquitectura y los espacios, los "calificativos" a espacios
verdes, libres u ocupados; las imágenes con que puedan definir "calles -mojones" de la ciudad; la
ubicación de las necesidades de la ciudad y "calificaciones "a gestiones gubernamentales en la vida
diaria Silva (1993:92)
Desde este marco conceptual y en función de las distintas miradas que fueron aportando desde la
comunidad a lo largo de la gestión del CGP 13, conformamos un “iceberg” representación sintética de
la perspectiva que los ciudadanos en torno a la política pública local.
Adoptamos la figura del iceberg (ver gráfico) por entender que la mayoría de la población tienen a
visualizar solo la parte que supera “el nivel del agua” desconociendo la totalidad de la “montaña” que
constituye la estructura de una política pública. Montaña que, a nuestro entender, tiene tres partes: la
superior y la “más visible” es aquella que entiende a la política pública como un conjunto de obras
públicas distribuidas por la ciudad, siendo este el indicador de una buena o mala gestión que se hace
presente en el momento de la elección de candidatos . La relación entre el ciudadano y las obras de la
ciudad está establecida por el pago de los impuestos. En otras palabras, el derecho de ciudadanía lo
otorga el pago de impuestos. Esta concepción-con orientación económica- se encuentra en el ADN de
la relación histórica entre municipio y vecinos.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
10
No todos los habitantes de la ciudad eran considerados miembros de la municipalidad, sino solo los
"vecinos", que en el lenguaje de la época refería solo a aquellos que contribuían con la ciudad a partir
de la paga de un impuesto directo. Landau (2014: 153)
En el caso del CGP 13, esta percepción de la política pública está fuertemente arraigada en los sectores
medios y altos de la comunidad, que son la mayoría ya que el territorio contó inicialmente con los
barrios de Belgrano, Núñez y luego se sumó el barrio de Colegiales,13 presentando los tres barrios un
alta concentración de habitantes con un nivel de poder adquisitivo entre medio-alto y alto en relación
con el resto de la ciudad. Este enfoque presupone- por parte del ciudadano contribuyente -un decisor
político que genera obras a partir de una distribución equitativa en función del pago de impuestos,
quien paga más recibe más y mejores obras.
Este enfoque, no constituye una buena representación de la forma real en que se toman las decisiones
fiscales. Más que la prerrogativa de un solo agente decisor que maximiza el bienestar social, las
decisiones presupuestarias son el resultado de un proceso colectivo que incluye una variedad de actores
políticos, cada uno con sus propias motivaciones e incentivos BID (2010)
Una segunda parte, intermedia, del “Iceberg” es aquella que relaciona la política con la institución que
la formula: el municipio y quien fueron elegidos para su gestión: sus autoridades. En esta
representación de la política pública, se privilegia una mirada de la representación política por encima
de la obras. Esta mirada es sostenida por los ciudadanos cuando plantean un reclamo individual o
colectivo. En esta representación la administración pública es visualizada como un gran espacio
burocrático donde el vecino solo puede tener relación presencial con la mesa de entradas de trámites
estableciéndose una gran distancia entre representante y representante. El proceso de Descentralización
iniciado en con la creación del GCBA y la implementación de los Centro de Gestión y Participación
permitió abrir varias mesas de entradas en varios barrios de la ciudad. En el caso del CGP 13 -
replicándose en el conjunto de los CGP- se observó que se acortó la distancia entre los vecinos y el
estado, pero solo se resolvió parcialmente el esquema de decisiones y el manejo del presupuesto que
siguió en su mayor parte concentrado en el Área central de Gobierno. Por lo que la mejora en los
tiempos y la efectividad en la resolución de las demandas bajo, avanzando en su resolución en la etapa
previa a las elecciones.
Se han multiplicado en primer lugar las propuestas y las experiencias que buscan reforzar los
condicionantes de la legitimidad procedimental. Se aumenta por ejemplo la frecuencia en que se
recurre a las urnas, se desarrollan también mecanismos de democracia directa, se intenta además
reforzar la dependencia de los elegidos. Lo que se busca en todos esos casos es la mejora de la
“democracia electoral”. Rosanvallon (2006: 19)
Un líder político candidato a un ministerio es considerado «confiable» o «auténtico» en función de la
clase de hombre que sea, más que en función de las acciones o programas que defiende. La obsesión
con las personas a expensas de relaciones sociales más impersonales […] nos lleva a creer que la
comunidad es la resultante de un acto de autodescubrimiento mutuo y a subestimar las relaciones
comunitarias de extraños particularmente en aquellas que tienen lugar en las ciudades .Sennett (2011:
17)
Una tercera parte- la más oculta del iceberg- es aquella representación relacionada con los métodos y
prácticas que definen el diseño y la implementación de las políticas públicas. Este enfoque es sostenido
13 Al efectuar el cambio de la base geográfica del padrón electoral de la Ciudad de Buenos Aires sustituyendo la división de distritos electorales por la de barrios en 2005.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
11
por los ciudadanos comprometidos con el barrio, desde asociaciones barriales, desde la militancia
partidaria, desde organizaciones sociales, desde instituciones académicas, desde instituciones religiosas
desde instituciones estatales instaladas en el barrio (centros culturales, escuelas, defensorías, etc.).Pero
esta mirada es poco percibida por el ciudadano común, más interesado en que la ciudad funcione, que
en cómo se hace para que funcione. El “buen ciudadano” que paga sus impuestos y vota a su candidato
con el objetivo que este último se encargue “del paquete de la cosa pública” no le interesa, el forma
parte de, es decir la opción de sumarse a los métodos de gestión participativa de los problemas
barriales.
Acordamos con la caracterización que Joan Subirats realiza prologando un libro sobre el análisis de las
políticas públicas en América Latina:
No podemos ocultar que existe una notable confusión sobre cómo afrontar la mezcla de complejidad
derivada de una creciente heterogeneidad social que rompe con los parámetros tradicionales con que
operábamos y la falta de acomodo al nuevo escenario de las respuestas convencionales […] y continua
el recurso de la autoridad, que podría y puede a veces cerrar el debate entre alternativas y cursos de
acción, no siempre tiene buena acogida al despertar crecientes reacciones a perspectivas entendidas
como excesivamente jerárquicas y poco «participadas» citado en Fontaine (2015: X)
….se ha formado todo un entrecruzamiento de prácticas, de puestas a prueba, de contrapoderes
sociales informales y también de instituciones, destinados a compensar la erosión de la confianza
mediante una organización de la desconfianza” Rosanvallon (2006: 19)
Por lo tanto, al momento de poner en marcha una política estatal desde el municipio -enmarcada en
alguno de los modelos de gestión descriptos en capítulo 2- nos encontramos con tres posicionamientos
diferentes y contrapuestos surgidos desde la comunidad como expectativas del rol a cumplir por el
municipio.
Tomando como punto de partida esta situación inicial de articulación o conflictividad entre el
municipio y la comunidad, consideramos importante diseñar una práctica de gestión que desde su
formulación integren ambos enfoques: la perspectiva desde la ciudadanía y la racionalidad de los
distintos modelos de gestión estatal, no poniendo en juego -de manera excluyente- el modelo de gestión
del gobierno en el poder ni respondiendo a un solo formato de vínculo con la comunidad, sino por el
contrario como una articulación de distintas estrategias dirigidas a gestionar la cosa pública surgidas
tanto desde el estado como desde la comunidad en un proceso de ida y vuelta .
Entonces este proceso de intercambio, de debates y acuerdos, permite establecer una relación estrecha
con la legitimidad de una tarea en un tiempo determinado a fin de que la definición de confianza
cumpla su rol de “economizador institucional” -mencionado al inicio de la monografía.
Capitulo 4: Las buenas prácticas de gestión asociada en el Gobierno de la Ciudad de buenos
Aires
El objetivo de este capítulo es reflexionar en torno a 3 prácticas gestión asociada de un conjunto de más
de 40 programas y proyectos con participación comunitaria implementados por la Dirección de
Desarrollo Sociocultural del CGP 13 entre 1996 y 2011. Prácticas que nos han posibilitado reflexionar
en torno a un hacer de la gestión pública, neologismo que hemos adoptado con el fin de nombrar la
producción de ideas, conceptos y métodos generados en el espacio de trabajo conjunto entre
funcionarios del CGP 13 y asociaciones barriales. Pues si bien se realizaron en el marco de las distintas
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
12
gestiones, articulando con ellas, no surgieron como un mandato desde el gobierno local. En otras
palabras, “no fueron bajados” a la comunidad como programas participativos predefinidos desde el
GCBA.
Landau (2006) realiza un análisis de distintos proyectos participativos que fueron realizados por el
GCBA entre el 2002 y 2006 14 concluyendo que se estableció una paradoja pues los programas del
GCBA que habían sido instrumentados con la idea de mejorar el vínculo existente entre autoridades y
vecinos, terminaron generando un espacios de participación con nuevos representantes de la comunidad
que tendieron a confrontar con los autoridades municipales.
La paradoja se crea sobre el siguiente círculo: 1. Los procesos de participación suspenden los
procedimientos habituales de la representación política. Todas las opiniones se presentan como iguales
en tanto que forman parte del espacio conjunto de deliberación. 2. A través de la deliberación, surge, de
distintas formas, un nuevo espacio de representación. En tanto que la posibilidad de participar es
universal, el nuevo representante es tentado a arrogarse la representación de quien no ha tomado parte
de la deliberación, pero podría haberlo hecho. 3. Este nuevo representante, muchas veces, se plantea
como el verdadero representante de los “vecinos” o los “ciudadanos” del barrio. Esta nueva forma de
representación participativa amenaza con enfrentarse a la representación política que detentan los
funcionarios y autoridades de gobierno, en cada uno de los programas. Por lo tanto, lo que comenzó
siendo pensado como un remedio, corre el riesgo de agudizar la enfermedad. Citado en Landau
(2006:3)
Otro aspecto que relevó Landau en su análisis es la preocupación de las autoridades de gobierno en
relación con los espacios de participación comunitaria por ellos implementados ya que muchas veces
no les son funcionales. Es decir, la comunidad no termina apoyando sus propuestas acordadas
previamente en una “mesa chica” compuesta por funcionarios gubernamentales
Las tres prácticas de gestión asociadas que describiremos fueron diseñadas e implementadas dejando de
lado el modelo de representación como forma de legitimación del vínculo entre el estado y la
comunidad. En contraposición con el círculo paradojal de la participación representativa, generado en
los programas participativos del GCBA planteados por Landau, la configuración del espacio de
participación en las tres prácticas de gestión asociada del CGP13 surgió a partir de la necesidad de
abordar una problemática concreta. La planificación y gestión de manera participativa de una propuesta
de solución actuó como “el motor” que permitió integrar a los distintos actores sociales necesarios para
su resolución. Y aunque todas las opiniones fueron tenidas en cuenta no se puede hablar de igualdad
sino de pertinencia en función de la elaboración de un proyecto común a los intereses del conjunto de
los participantes.
No hablamos entonces solamente de un espacio de participación como un lugar genérico del cual se
puede formar parte de .Hablamos de un espacio reglado de producción colectiva con un principio y un
fin. Por lo cual, al ser este un espacio de participación pero a su vez un lugar de producción colectiva
de conocimiento, es necesario que el mismo contenga un método específico de gestión asociada. En
otras palabras, un instrumento de diseño de una política pública que posibilita el abordaje de una
problemática concreta visualizada por todos los participantes del espacio conformando un proyecto
consensuado. Y es el proyecto “quién” se constituye en el “representante” y no los coordinadores o
referentes del del espacio de participación y todos los funcionarios y ciudadanos que lo integraron
14 Entre ellos podemos mencionar el Presupuesto Participativo, Plan de Prevención del Delito, Diseño Participativo del Paisaje implementados en los de CGPs.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
13
tienen el derecho y el compromiso de apropiarse de dicho proyecto como un logro de la gestión
realizada de manera conjunta.
A su vez, la gestión participativa funcionó como complementaria a la gestión representativa ya que
desde su espacio no se generó una instancia de confrontación sino de asociación o cooperación
abordando desde el inicio una demanda barrial consensuada tanto por vecinos, por entender que la
demanda era una legítima necesidad del barrio, como por gobernantes que veían que la demanda
potenciaba su gestión gubernamental. Varios obstáculos que surgieron en la implementación de las tres
prácticas fueron indistintamente resueltos por funcionarios o vecinos considerando que el objetivo era
concretar un resultado para el conjunto de la comunidad. Por ejemplo, las autoridades del GCBA han
incorporando nuevas ideas planteadas por los vecinos cuando la obra ya estaba proyectada,
presupuestada y en ejecución, como fue el caso de la práctica de gestión asociada en relación con la
construcción del Jardín del Hospital Pirovano, que describiremos a continuación.
Estas prácticas en su formulación e implementación interactuaron en los tres niveles de percepción
ciudadana de la política pública local planteados en el capitulo anterior: 1. la necesidad de obtener un
resultado de la gestión, es decir una obra, una acción concreta de alta visualización por la comunidad.
2. La inserción de la práctica dentro del entramado burocrático e institucional de la administración
pública, como una forma de gestión vigente y necesaria, asumiendo sus obstáculos y su
potencialidades.3. La incorporación de metodologías y estrategias innovadoras, creativas en el diseño e
implementación de las prácticas participativas que nos permitieron su orientación y avance como
instrumento de un cambio real, y de esta forma no resulten programas y proyectos que repetían un
status quo, es decir cambiar para que todo siga igual.
Entendemos que este enfoque en la gestión pública, resultó un elemento necesario en la construcción de
confianza y compromiso comunitario en tanto que la lógica del vecino frente el abordaje de lo público,
no es esencialmente sustitutiva a diferencia de la lógica planteada por los distintos partidos políticos
que acceden al gobierno preocupados en diferenciarse unos de otros en la formulación de “sus”
políticas públicas.
Finalmente estas tres prácticas de gestión asociada entre el estado y la comunidad “perforaron” los
mitos o pre- juicios naturalizados que vienen formando parte del discurso instalado en la gestión
pública tradicional enmarcada en la democracia representativa15.
En el uso cotidiano del lenguaje de este intercambio surgen una serie de mitos y pre- juicios16, es decir
de “juicios previos” sobre los problemas existentes en el territorio y la forma de encarar la gestión que
las más de las veces suponemos como parte del “sentido común” del conjunto de los vecinos y
funcionarios involucrados en dichos problemas.
15 Principalmente nos apoyamos en el trabajo de Somers, M (1996) sobre la naturalización de la cultura política, pero son varios autores quienes han trabajo la naturalización de conceptos y su impacto en la comunidad como Romero J (2010) Grimson, A (2012) entre otros. 16 Ortega y Gasset en Ideas y Creencias señala que al dado de las ideas sistemáticas hay un enorme caudal de ideas ,opiniones creencias marcadas con ese fuerte signo social que es el consenso .son operativas, vigentes , actúan Son ideas que están operando de mil maneras que en la vida cada uno se maneja con una enorme cantidad de prejuicios [… ].que están consagradas con un cierto matiz carismático que las hacen indiscutibles. (Romero JL, 1987)
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
14
Programa Socio-Cultural de Vecino a Vecino (1999/2008)
Mito: “La pobreza está solo en los barrios del sur y sudoeste de la Ciudad de Buenos Aires la zona Norte es
una zona rica nos necesita programas sociales para sectores vulnerables”
Obra/ acción: 33 talleres en el CGP, escuelas públicas y privadas, secundarias y primarias,
asociaciones barriales
Vínculo Institucional: Inicialmente la primera Directora Gral abrió las puertas del CGP para
incorporar actividades culturales en el edificio de carácter administrativo en el tiempo con el
incremento de vecinos interesados se articuló con los centros culturales, colegios privados, con las
escuelas de la zona que venían realizando el programa de educación no formal y con asociaciones
barriales interesadas en brindar actividades culturales a la comunidad.
Metodologías innovadoras: Para la implementación de este Programa cultura se articularon 2
necesidades producto de la crisis del 2001, la de los vecinos que quedaron sin trabajo y de los
jubilados- quienes son mayoría en la comuna- que vieron reducido sus actividades de recreación. Con
los vecinos devenidos en capacitadores y los funcionarios de la DDSC/CGP13 se conformó un grupo
de gestión del Programa de Vecino a Vecino denominado así por un vecino dictaba el taller y otro lo
recibía. Como el programa no contaba con presupuesto del GCBA – era con una contribución a la
gorra- con un costo muy bajo para los vecinos en relación con la misma actividad cultural realizada en
una institución privada. Surgió la propuesta de implementar un proyecto denominado Devolución a la
comunidad por el cual los alumnos realizaban una actividad cultural presentando a fin de año lo
aprendido en una institución social de la comuna.
Desarrollo: La crisis institucional de la Argentina sucedida en 2001 impacto fuertemente sobre la
economía de los sectores sociales de nivel medio producto de la recesión de sistema productivo y el
despedido de empleados o la reducción de salarios llegan en la mayoría de las pcias a pagar los sueldos
con bonos. En particular en el CGP 13 esto se evidenció en que dicho sector instalado desde los años
90 en el consumo de servicios privados de salud y educación debió pasar al sector público, a lo cual se
sumó que la imposibilidad del disfrute de actividades culturales. Un sector con mayor vulnerabilidad
fue el de los jubilados que tienen gran presencia en los barrios de Belgrano, Núñez y Colegiales
correspondientes a la actual Comuna 13. En ese contexto la DDSC delCGP13 se enfrentó a dos
demandas planteadas por la comunidad barrial : la necesidad de trabajo y el acceso gratuito a
actividades culturales ya que la falta de dinero implicaba no contar con vacaciones ni posibilidad de
sumarse a actividades recreativas particularmente los jubilados fueron los más afectados. Sin
posibilidad de contar con un presupuesto para organizar actividades culturales, la DDSC diseñó un
programa de intercambio entre los mismos vecinos para realizar talleres culturales ofreciendo los
salones del edificio del CGP fuera del horario administrativo. Entonces algunos profesores y
animadores culturales sin trabajo se sumaron como capacitadores de un programa de 33 talleres a la
gorra que llego a contar con la participación de 1000 alumnos en la inscripción de principio de año
durante 2002, 2003 y 2004. El programa se denominó De Vecino a Vecino y funcionó hasta fines del
2007 en el CGP con el cambio de gestión y la asunción de Mauricio Macri como Jefe de Gobierno de la
Ciudad de Bs As. A partir de 2008 los profesores de los talleres conformaron una asociación barrial que
siguió durante 2 años más organizando talleres en varias instituciones de los barrios del CGP pero sin
el acompañamiento del CGP 13.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
15
Recuperando el Rio para nuestro barrio: (2000/2007) Plan Urbano Ambiental de la Comuna 13
Parque de los Niños /Programa Buenos Aires y el Rio/ Ciudad Amiga
Mito: “La Ciudad de Buenos Aires da la espalda al rio y se termina en la Av. Gral Paz”
Obra/ acción: Diagnóstico Urbano Participativo, Proyecto de corredores transversales, Bus Gratuito
Parque de Juegos diseñado por el Consejo de Niños, Niñas y Adolescentes de la Comuna 13.
Vínculo Institucional: La práctica comenzó desde la Comisión de Temas Urbanos de Consejo
Consultivo integrado por funcionarios y vecinos del CGP13 con la Secretaría de Planeamiento Urbano,
y posteriormente el mismo grupo conformó la Unidad de Seguimiento del Programa Buenos Aires y el
Rio, la Dirección de Turismo y el Consejo de Niños, Niñas y Adolescentes del GCBA.
Metodologías Innovadoras: En esta práctica la innovación no estuvo en la creación de nuevos
instrumento de gestión participativa ya que se trabajo en los espacios creados por el GCBA tanto la
Comisión urbana del Consejo Consultivo en el marco de la apertura a la participación vecinal por parte
de la Secretaría de Descentralización , como la Unidad de Seguimiento Gestión del Programa de
Buenos Aires y el Rio creado en el marco de un crédito BID que requiere un contralor del Gobierno por
parte de Organizaciones no Gubernamentales , ni el Consejo de niños y niñas adolescentes creado por
el Programa Ciudad Amiga. Este caso la innovación fue en articular estos espacios con las propuestas
generadas por la Dirección de Desarrollo Sociocultural del CGP13 pudiendo abordar desde la
competencia comunal que detenta el CGP problemáticas de escala urbana y metropolitana.
Desarrollo: La ciudad de Buenos Aires tiene tres límites, dos naturales que son el Rio de la Plata y el
Riachuelo y uno artificial una avenida conurbana, denominada Gral Paz, que rodea la ciudad desde el
riachuelo hasta el Rio de la Plata y divide administrativamente la ciudad Buenos Aires de la Pcia
homónima, más precisamente del Conurbano bonaerense que lo constituyen tres cordones urbanos de
municipios que rodean la ciudad. A su vez el CGP 13 está en el borde de la Ciudad y dos de sus límites
son la Av. Gral y el Rio de la Plata por lo cual estos dos “pre-juicios” le tocan directamente. Las
competencias exclusivas para la Comuna sancionadas en la Constitución de la Ciudad establecen que
debe ocuparse de mantener plazas barriales y vías secundarias pero la gestión que debió hacer frente el
CGP le implicó participar de problemáticas territoriales que exceden largamente sus competencias ya
que la Av. Gral es solo un límite administrativo y cotidianamente distintos vecinos del conurbano
vienen a trabajar, comprar ,atenderse a los hospitales, concurrir a las escuelas, a realizar compras,
inclusive recolectores de residuos “cartoneros” y personas en “situación de calle “provienen del
Conurbano. Por lo que las problemáticas a resolver por los servidores públicos, docentes, médicos,
policías, trabajadores sociales del GCBA no se limita a resolver los problemas de los vecinos del
territorio sino que estos se amplía a tratar con personas que ingresan a la ciudad de una gran macha
urbana que llega hasta donde avanza el transporte (tren y colectivo).Esta situación complejiza la
realidad social del CGP, ya que se contrapone con la gestión del Gobierno de la ciudad que llega con
sus competencias y recursos al límite administrativo, es decir la Av. Gral Paz. A esto se suman los
vecinos del CGP, que en su rol de contribuyentes quieren tener derechos y privilegios en función de su
aporte tributario particularmente en épocas cuando prevalecen la crisis económica y/o la inseguridad.
Mientras el espacio público moderno es programáticamente democrático, igualitario y accesible a todos
y todas, las dinámicas sociales en la ciudad se orientan muchas veces hacia la consolidación de
fronteras, separaciones y exclusiones de distinta naturaleza en torno a las cuales los actores sociales se
encuentran y confrontan. Citado en Segura / Ferretty (2011/168)
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
16
Con el objetivo revertir este enfoque administrativo de abordar la realidad sociourbana desde la escala
urbana ampliando al reconocimiento de la misma a su territorio real, el metropolitano encaramos una
de las prácticas participativas inter-fronteras más relevantes y sistemáticas fue la participación del
CGP 13 entre 1999 y 2007 en el Plan Urbano de las Ciudad proponiendo a través de un diagnóstico
urbano con participación de profesionales arquitectos y urbanistas aportados por desde la comunidad y
desde el CGP 13 un Plan de Corredores Transversales que permitieron recuperar la relación vehicular
al interior de los barrios cortada por la traza del ferrocarril y en el Programa Buenos Aires y el Rio cuya
finalidad era recuperación pública de toda la costa del Rio de la Plata y el Riachuelo ya que en a partir
de 1989 se había concesionado la costa a emprendimientos privados ( clubes, restaurantes, etc)
sumándose a lo ya preexistentes de muchos años atrás ( Club de pescadores, Centro Naval, Club
CUBA) . Esta práctica de gestión abordó la cuestión de los barrios de Belgrano y Núñez separados del
rio por dos barreras urbanas: una franja de clubes deportivos que ocupan todo el ancho del territorio del
CGP y dos autopistas de acceso al centro de la ciudad. Por lo cual el acceso al rio por parte de los
vecinos es limitado. La formación de la Unidad de Seguimiento le permitió al CGP y sus vecinos
participar de una problemática urbana y metropolitana realizando propuestas como la puesta en marcha
de un Bus gratuito que iba desde la sede del CGP 13 hasta el Rio ante la falta de medios de transporte
que conecten el barrio con el rio. Los nuevos juegos diseñados por los niños en el Parque de los Niños
a través del Consejo de Niños y Niñas del CGP 13 organizado por el Programa Ciudad Amiga del
GCBA. La creación de dos parques nuevos en el borde costero de la Ciudad Universitaria trabajando
conjuntamente con las Facultades de Ciencias Exactas y Arquitectura de la UBA.
Proyecto Educación: Construcción del Jardín Infantes del Hospital Pirovano (2010-2013) http://www.colegiosenbuenosaires.com/escuela-infantil-nro-6-de-10-madre-eufrasia-iaconis/
Mito: “La participación de la comunidad en las políticas públicas es puro reunionismo para la
implementación de políticas públicas solo se necesita voluntad política y un presupuesto”
Obra/ acción: construcción del nuevo edificio Escuela Infantil Nº 6 D10 “Madre Eufrasia Jaconis”
Vínculo Institucional: Desde la propuesta de construir un nuevo jardín en 1995 por Ordenanza del
Concejo Deliberante pasando por el proyecto de financiamiento de BID que por el vencimiento del
plazo no se pudo ejecutar hasta el trámite de traspaso de dominio del terreno donde se construyó el
edificio del Jardín pasando de la jurisdicción del Ministerio de Salud al del Ministerio de Educación.
Metodologías innovadoras: Red Redescubrirnos integrada por funcionarios y ciudadanos desde 1998.
La cual al día de hoy sigue en funcionamiento.
Desarrollo: En 2010, la Directora del Jardín de Infantes que funcionaba desde 1986 en el interior del
Hospital Pirovano, solicitó al Director de Desarrollo Sociocultural (DDSC) del CGP 13 – en el marco
de un festejo escolar - impulsar la construcción de un nuevo edificio. El Jardín de infantes
originalmente pensado para los hijos de los empleados del hospital ya había abierto sus puertas a la
comunidad barrial y tenía una sobrepoblación de niños. Cuando comenzó esta práctica de gestión
asociada, desde la Red Redescubrirnos, ya se habían sucedido- sin éxito- varias gestiones de gobiernos
municipales de distintos color político partidario. Se había sancionado una ordenanza del Concejo
Deliberante estableciendo la necesidad de la construcción de un nuevo jardín, posteriormente la de
obtención de un Crédito del Banco Interamericano de Desarrollo BID fueron las gestiones más
importantes sin resultados. La propuesta inicial, por parte de la DDSC del CGP 13 , fue invitar a la
Directora del Jardín a sumarse a las reuniones plenarias mensuales de la RED REDESCUBRIRNOS,
una red de trabajo asociado que aborda diversas problemáticas barriales y en ella participan entre 30 y
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
17
40 instituciones estatales del barrio, instituciones religiosas, organizaciones sociales, colegios privados
y asociaciones comunitarias de la zona y que a la fecha tenía 12 años de trabajo asociado sin
interrupción sorteando varias gestiones de gobierno. La Directora del Jardín, a su vez, invitó al Director
del Hospital y a la Supervisora del Distrito de Educación Inicial a sumarse a las reuniones plenarias de
la RED de periodicidad mensual. Entre las principales actividades en el marco de la gestión podemos
decir que el inicio de la presentación de un nuevo pedido de construcción realizado por la ventanilla del
Ministerio de Educación no tuvo respuesta durante el primer mes. Entonces la RED puso en práctica un
recorrido informal de la demanda, en conocimiento de que el Ministro de Educación participaba de la
misa de los sábados en una de las parroquias integrantes de la red se lo contacto de manera personal por
lo cual la demanda paso raudamente de la mesa de entradas del Ministerio a la oficina de un asesor del
Ministro . Incluido la obra en el presupuesto del Ministerio, el paso siguiente fue concretar el traspaso
del terreno de una jurisdicción municipal a otra – del Ministerio de Salud al de Educación- que había
sido el impedimento por el cual no se había podido ejecutar el crédito del BID. Luego se efectuó una
reunión previa con integrantes del gremio municipal a fin de consensuar la propuesta, ya que ellos
ocupaban parte del predio destinado a la construcción del nuevo jardín. Finalmente la Red de
instituciones, el Jardín, el Hospital, el CGP 13 de manera articulada con el GCBA participaron en las
instancias de diseño, gestión e implementación del proyecto. Inclusive con la obra en marcha el GCBA
acepto- previa gestión en la Agencia de Protección Ambiental - sumar paneles solares en la terraza del
Jardín con el objetivo de disminuir el consumo de gas en la etapa invernal - propuesta de Marta
Breyter, vecina de 80 años de edad “socia-fundadora” de la Red Redescubrirnos. Actualmente la
Directora del Jardín de Infantes convoca cada año a la Red Redescubrirnos para que realice uno de usos
plenarios mensuales en el nuevo edificio del Jardín Avanzando en la búsqueda de nuevos conceptos
que nos permitan “corrernos” de la representatividad como único mecanismo de trabajar de manera
grupal y colectiva, es donde se torna importante la inclusión del campo metodológico como un recurso
integrador de diferentes saberes y prácticas , un campo necesario para establecer las reglas de un hacer
en común y la orientación en un proceso de gestión de manera asociada frente al conflicto de intereses
y a la incertidumbre de la complejidad que este plantea.Parafraseando a Hans-Georg Gadamer en
Verdad y Método podemos decir
El entendimiento mutuo nace de la “fusión de horizontes”, es decir los horizontes cognitivos, es decir,
los que se trazan y se expanden a medida que se acumula la experiencia vital […] citada en Bauman
(130:2009)
En este modelo de gestión se pone en valor una racionalidad asociativa, de articulación de actores
sociales y de temáticas territoriales donde se complementan la racionalidad en valores con aquella
orientada a los fines. Se establece una interrelación entre los acuerdos asociados de los distintos actores
estatales, privados, comunitarios y los procesos administrativos necesarios para su implementación,
potenciando un enfoque metodológico en la gestión que se posiciona fortaleciendo el concepto de
esfera pública como espacio de encuentro del estado y la sociedad
Conclusión: De un proceso sustitutivo a un proceso acumulativo de la gestión del Estado.
Al interior del campo institucional, en el sentido que lo define Bourdieu,17 los organismos
internacionales, académicos y las comunidades han puesto en marcha algunas experiencias como
“corrimientos” del mecanismo representativo de gestión de la cosa pública para avanzar en nuevos
formatos de espacios democráticos participativos. Pero el sistema político – partidario y por ende las
17 En un campo, los agentes y las instituciones luchan, siguiendo las regularidades y las reglas constitutivas de ese espacio de juego.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
18
distintas gestiones de gobierno siguen sosteniendo el concepto de representación política como forma
de vincularse desde el gobierno con la comunidad.
Es de suponer que la participación es un complemento de la representación política, que viene en su
ayuda en momentos en que la credibilidad de esta última está puesta en duda. Citado en Landau (2006:
1)
En lo que respecta al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,- tema de la presente monografía- este
tipo de relación, nos referimos a la representación política, fue visualizada como ideal y único
mecanismo posible desde 1996 a 2011 período analizado. Sostenido este mecanismo desde el inició
donde cohabitan la forma representativa y la participativa desde el primer artículo de la Constitución de
la Ciudad Autónoma sancionada 1996., Continuó la tensión así planteada al poner en marcha un
mecanismo referente de la participación comunitaria como el Presupuesto Participativo ante la crisis
económica en 2001 y hasta el 2006. Finalmente se fortaleció el formato vinculación representativo en
el marco del proceso de modernización tecnológica desde el estilo gerencial de la Nueva Gestión
Pública desde fines del 2007 hasta 2011.
Esto es preocupante, particularmente, a nivel local siendo este el territorio natural de encuentro entre
autoridades y vecinos. Por otra parte las nuevas complejidades –urbanas, ambientales, sociales que se
plantean en el territorio –donde el municipio es el primer actor visualizado- requieren la participación
de la comunidad como una estrategia sine qua non.
Por tanto, el proceso sostenido de pérdida de confianza de la ciudadanía en el estado, que se viene
dando estrechamente ligado a la crisis del modelo de representación política plantea la necesidad de
concebir una nueva forma de vinculación entre las partes. Un modelo gestión de la cosa pública de
manera participativa y asociada entre el estado y la comunidad como las prácticas implementadas en el
CGP13 demostraron que pueden ser una alternativa en la medida que el cambio no sea meramente
instrumental por miedo a perder la conducción de la gestión desde el estado. Sin duda el sistema
político-partidario – el gran referente de la democracia representativa18 - es necesario que se involucre
en un cambio paradigmático hacia el ejercicio pleno de la democracia participativa ya que sino el
propio proceso de participación de los ciudadanos los dejará al costado del camino.
En el centro se sitúa la configuración y cambio de las condiciones de vida y en cambio la política se
entiende convencionalmente como defensa y legitimación del dominio, del poder y de los intereses. En
este sentido la democracia realizada exige una noción de lo político distinta y otras instituciones
políticas acordes con los ciudadanos conscientes de sus derechos y dispuestos a la participación. Beck
(1998: 246/47)
No obstante, la incorporación de un nuevo modelo de gestión de lo público no se debería encarar como
un cambio sustitutivo, es decir de la forma que fue enfocado el proceso de modernización del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires desde 1990. Por el contrario el proceso de cambio debería ser de manera
acumulativa, sosteniendo el uso de parámetros de los modelos de gestión pública anteriores que
promuevan el desarrollo de buenas prácticas (planes y proyectos locales) constructoras de confianza
entre el estado y la comunidad. De esta forma logra una institucionalización de dichas prácticas que
permitan un trabajo asociado que supere el mandato de una gestión política.
18 “El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes….” Artículo 22 Constitución Nacional Argentina
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
19
Cuando se legisla para transformar una cultura, hace falta una gran continuidad en esa política […]
supone su interpretación del cambio como un proceso, lo que va más allá de la concepción mecanicista,
que contempla el cambio como la mera sustitución de un modelo obsoleto por otro superior...La
implantación, por tanto, no puede concebirse como una transformación inmediata de comportamientos
arraigados durante años. Las características del sistema organizativo sobre el que se actúa condicionan
el proceso de implantación. Echebarria Ariznabarreta (2001). Citado en Villarroel et al (2009:6).
Diseñar las Políticas, no solo como el arte de lo posible, sino como producción colectiva de
ciudadanías. Políticas que hagan posibles nuevas relaciones de deseo, capaces de instituir lazos sociales
que resistan la atomización, articulando historias y proyectos posibilitan la apropiación consensuada de
espacios Fernández (1999:27)
Bibliografía
Bauman Zygmunt (2009) Tiempos Líquidos, vivir en una época de incertidumbre 1ª ed. 1ª reimp-
Buenos Aires-Tusquests Editores.
Beck, U (1998) La sociedad del riesgo global, hacia una nueva modernidad, Barcelona Ed. Paidos
BID (2010) Un nuevo marco de análisis para el estudio del proceso presupuestario cap. 1 en
Hallerberg, M, M. Scartascini, C. Stein, E. ¿Quienes deciden el proceso presupuestario? Editores
©2010 Banco Interamericano de Desarrollo en coedición con Mayol Ediciones S.A.
Bourdieu P, (2013) Entrevista a Pierre Bourdieu- La lógica de los campos: habitus y capital
https://ssociologos.com/2013/06/23/entrevista-a-pierre-bourdieu-la-logica-de-los-campos-
habitus-y-capital/ vii consultado 3 abril de 2018.
CLAD (2009) Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública CLAD aprobada
por la XIX Asamblea de Jefes de Gobierno y de Estado, Portugal, nov. 2009 Preámbulo
consultada el 12 abril 2018
En old.clad.org/documentos/declaraciones/cartaibero.pdf
Falú, A, Marengo C (2004) Las políticas urbanas: desafíos y contradicciones en El rostro urbano de
América Latina. O rostro urbano da América Latina En: Buenos Aires CLACSO, Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales Editorial/Editor
Fernández, Ana y Cols (1999) Instituciones Estalladas Buenos Aires, Eudeba
Fontaine, G (2015) Análisis de Políticas Públicas: Conceptos, Teorías y Métodos, prólogo de Joan
Subirats Barcelona Anthropos Ed. ; Quito Flacso
García, Rolando B (1986) Conceptos Básicos para el estudio de sistemas. En Leff, Enrique, Problemas
del Conocimiento y la Perspectiva Ambiental del Desarrollo Coord. Enrique Leff (1986) México
Siglo XXI editores.
Grimson, A ( ) Mitomanías argentinas: Como hablamos de nosotros mismos. Buenos Aires. XXI Siglo
Veintiuno Ed.
Guevara, T. (2013). La renovación como estrategia de desarrollo urbano en Buenos Aires (19962011).
Apuntes, 26(2), 68-79. http://dx.doi.org/10.11144/Javeriana.APC26-2.redb
Heidegger, M. (1994), La Cosa en Conferencias y artículos Traducción Eustaquio Barjau. Barcelona
Ediciones del Serbal.
Iacoviello, Mercedes, Díez, Ma. Laura, (2003) “Una experiencia de capacitación en el Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires: obstáculos, adaptaciones, logros y recomendaciones”,
Panamá, VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración pública, 28-31 Oct. 2003
Kalberg, Stephen (1997) Los tipos de racionalidad de Max Weber: Piedras angulares para el Análisis
de los Procesos de Racionalización en la Historia en Gottlieben, Suiza.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
20
Landau, M (2006) Paradoja de la representación en los programa de gobierno participativos Questión
Volumen 1 Nº 10 Revista en Periodismo y Comunicación. Facultad Periodismo y Comunicación
Social Universidad de La Plata
http://perio.unlp.edu.ar/ojs/index.php/question/article/view/205/146
Landau, M (2014) La ciudad y sus partes. Una historia de la institucionalidad local en la Ciudad de
Buenos Aires vol. 40 nº119 /2014/ págs. 151 -171EURE
Latinobarómetro (2017) Banco de datos en línea Informe 30 enero 2017 Santiago de Chile Corporación
Latinobarómetro IDB CAF Peugeot http://www.latinobarometro.org/latNewsShow.jsp
Petrella Carlos, (2007) El Acercamiento Amigable a la Burocracia Aportes para la Comprensión del
Modelo Burocrático. Disponible en
www.fing.edu.uy/catedras/disi/DISI/pdf/Analisisdelateoriaburocratica.pdf 3 / 5 / 2017
Pulido, Noemí (1999) “Las transformaciones necesarias en la capacitación de los servidores públicos
para un Estado en transformación”. Disponible en Biblioteca Virtual Top sobre Gestión Pública
www.top.org.ar/biblioteca
Reis Rosa, A; Tureta, C; De Brito M.J (2006) Práticas Discursivas e Produção de sentidos nos
Estúdios Organizacionais: contribuição do Construcionismo Social. Contextus Revista
Contemporânea de Economia e Gestão. Vol.4 - Nº 1 – jan /jun. (41-52).Disponible el 11 setiembre
2017 en http://www.contextus.ufc.br/2014/index.php/contextus/article/view/56
Romero, J (2010) Estudio de la Mentalidad Burguesa, Buenos Aires, Alianza Ed Bolsillo
Rosanvallon, P (2006) La contrademocracia: la política en la era de la desconfianza. - 1a ed. 1a.
reimp. - Buenos Aires: Manantial, 2006.
Sánchez González (2002) Gestión Pública y Governance México, Instituto de administración pública
del estado de México.
Segura, R.; Ferretty, E. (2011) Dossier El cuerpo y la ciudad. Espacio público, fronteras urbanas y
prácticas corporales. Educación Física y Ciencia, 13, 165-168. En Memoria Académica.
Disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/art_revistas/pr.5235/pr.5235.pdf
Sennett, R (2011) El Declive del hombre público, Barcelona Editorial Anagrama Traducción Gerardo
di Masso (1978) Edición original The fall of public man Alfred A. Knopf Nueva York 1977
Silva; A (1993) La ciudad en sus símbolos: una propuesta metodológica para la comprensión de lo
urbano en América Latina Grandes Metrópolis de América Latina Fundaçao Memorial da
América Sao Paulo
Somers, M (1996) Narrando y Naturalizando la sociedad civil y la teoría de la ciudadanía: el Lugar
de la cultura política y de la esfera pública en Zona Abierta Cultura política N77/78 Madrid
pp255-337
Stuart Hall (ed.),(1997) Representation: Cultural Representations and Signifying Practices.
London, Sage Publications, 1997. Cap. 1, pp. 13-74. Traducido por Elías Sevilla Casas en:
http://socioeconomia.univalle.edu.co/profesores/docuestu/download/pdf/EltrabajodelaR.Stu
artH.PDF
Villarroel, A, Echague O; Vázquez N (2009) La situación de las Relaciones Laborales en el Sector
Público de las Jurisdicciones argentinas. Ponencia presentada V Congreso Argentino de
Administración Pública, Sociedad, Gobierno y Administración, Ciudad de San Juan
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
21
Gráficos y tablas
GRAFICO A
La Ciudad de Bs As y su Área Metropolitana
Territorio y Desarrollo Urbano de la Comuna 13
Referencias: Plano de la Topografía de la Ciudad de Buenos Aires (el círculo azul marca la ubicación
de la Comuna 13) La plano de zonificación Urbana: el sector en celeste define la Av. Cabildo principal
vía comercial de la comuna (visualizada en la foto) y la línea negro la vía del ferrocarril que corta los
barrios en dos sectores. Finalmente el plano de la Ciudad de Buenos Aires en distintos tonos de verdes
define el costo del m2 por barrio siendo los barrios con mayor costo los que presentan mayor
intensidad de color. Los planos y las fotos han sido extraídos del Documento del COPUA Ley 2930 del
Plan Urbano Ambiental Ministerio de Desarrollo Urbano GCBA 2009.
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
22
CUADRO I
19 En este periodo se sucedieron 5 Presidentes de la Nación en una semana
Gestiones del
GCBA
1996/2011
De la Rúa / Olivera
1996/2000
Ibarra/ Felgueras
2000/2003
Ibarra / Telerman
2003/2007
Macri /
Michetti
/Vidal
2008/2011
Modelo de
Gestión del
Estado
Institucional/
Normativo
Institucional / social
/ participativo
Institucional / social
/ participativo
Tecnológico /
administrativo
Gestión de
nacional
Menen / De la Rúa
De la Rúa / 19Duhalde /Kirchner
Néstor Kirchner
Cristina
Kirchner
Realidad Socio-
política
Creación del
Gobierno de la
Ciudad de Buenos
Aires y de los 16
Centros de Gestión y
Participación
Crisis institucional,
económica y social
a nivel nacional
(2001) con alto
impacto los sectores
de clase media y
media alta de los
barrios de Belgrano
y Núñez.
Incendio del local
Cromañón
destitución del Jefe
de Gobierno por la
Legislatura de la
Ciudad
Primera gestión
municipal del
PRO
Gestión
Asociada
CGP 13 Belgrano,
Núñez y
Colegiales
Formación Consejo
Consultivo de
vecinos: Diseño de su
Normativa Encuesta
en Salud, Bolsón
Vehicular Diseño del
Plan de
Atravesabilidad del
los barrios de
Belgrano y Núñez y
su inclusión en el Plan
Urbano de la Ciudad
de Bs As.
Programa Vecino a
Vecino Stand de
micro-
emprendedores,
Plaza Barrial Félix
Lima Plan de
Manejo Plaza
Belgrano. Creación
de la Red Social
Redescubrirnos
Programa
Recuperemos el rio
para Nuestro Barrio
Redescubrimos:
Foro de Políticas
Sociales Zona
Norte. Gestión
Asociada del 1er
Jardín Maternal
Escuela N 7
Gestión
Asociada del
Jardín Maternal
del Hospital
Pirovano
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
23
GRAFICO B
Modelos Representativos de la Gestión del Gobierno de la Ciudad entre 1983/2016.
1.Gestión Institucional / sustantiva (anterior)
“caja neg
“caja negra”
2. Gestión Tecnológica /instrumental (actual)
3. Gestión Participativa / asociada (potencial)
Demanda/ Reclamo de
La comunidad
Política Publica del Gobierno
Planificación +gestión
+construcción
Obra TerminadaUso por la
comunidad
Espacio de Trabajo Asociado : Gobierno + Comunidad
Demanda de La
comunidadPlanificación Gestión
ImplementaciónConstrucción
ProgramaObra
Apropiación por la
comunidad
Demanda/ Reclamo de
La comunidad
Proyecto del Gobierno
Obra Terminada
Uso por la comunidad
Gestión + Construcción
Consulta a la
comunidad
2
Fuente: Elaboración Propia
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
24
CUADRO II
Modelos Representativos de la Gestión del Gobierno de la Ciudad entre 1983/2016:
Racionalidad; Perfiles y Organización del espacio de trabajo.
Tiempo
históric
o
Modelo de
Gestión
Publica
Palabra clave
Racionalida
d
Perfil
laboral
Perfil
sindical
Organización
del espacio
Anterior
Instituciona
l
Burocracia
Sustantiva
(valores,
normativa )
Funcionari
o /empleado
Inclusivo
Jerarquía :
Espacio
compartimenta
do en función
de jerarquías y
funciones
Actual
Tecnológica
Modernizació
n
Instrument
al
( resultados
,obras)
Gerente /
líder
Negociado
r
Transparencia
:
Trabajo
individual en
espacio
compartido
Potencia
l
Participativ
a
Diversidad
Asociada
( consenso,
derechos
pertenencia)
Coordinado
r /
Promotor
Articulado
r
Dinámica :
Articulación de
ámbitos de
trabajo grupal e
individual
Fuente: Elaboración Propia
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
25
GRAFICO C
Fuente: elaboración propia
El “iceberg” de la política pública a escala local
• Nivel O
• Obras Públicas
• Gobierno
• Proceso cultural
• de cambio
• en las Prácticas de Gestión
Bajo
N
ivel
de
visi
bilid
ad
Al
to
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
26
Actividades asociadas en el marco del Programa Buenos Aires y el Rio
“Los foros, los consejos consultivos, la participación en general es puro reunionismo no nos lleva a nada concreto, lo importante son las obras”
1. El viejo edificio del Jardín
2. El terreno “disponible” para el
nuevo edificio del Jardín del
Hospital Pirovano
Fotos: 2 de Prácticas de Gestión Asociadas: Recuperando el Rio para nuestros barrios y el Jardín del
Hospital Pirovano
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
27
CUADRO III
Programas y Proyectos asociados entre CGP13, comunidad y sector privado Referencias Las distintas formas son propuestas surgidas desde el GCBA con distintos tipos de gestión
Proyectos surgidos desde la comunidad
Periodos Gob.Temas
institucional social administrativo
1 Cultura
2 Social
3 Espacios Participativos Consejo consultivo Presupuesto Participativo Consejo Consultivo
4 Economía Solidaria
5 Consejo de Niños, Niñas y Adolescentes
6 Prevención ComunitariaDel delito
7 Obra Pública
8 Plan de Manejo Plazas y Aéreas Verdes
9 Vulnerabilidad Social frente a las inundaciones
10 Planeamiento Urbano y Regional
Programa Vecino a Vecino / Fejorel /Belgrano Puertas Abiertas/Patio de Esculturas Escudo
Trueque / Microemprendimientos / Jefas y Jefes de Hogar/ Foro de Políticas Sociales
Red Redescubrirnos
Programa Ciudad Amiga / Ley 114
Red Redescubrirnos
Primer Jardín Maternal
Plan de Prevención
Plan de Corredores Transversales
Plaza Felix Lima / Plaza Manuel / Belgrano / Recuperemos el Rio para Nuestro barrio
Jardín Pirovano
Comisión de Prevención Consejo Consultivo/ Plaza Manuel Belgrano / Senderos Seguros
Fuente: Elaboración Propia
CUADRO IV
Cuadro del origen de los objetivos y “locus” de gestión de las prácticas asociadas CGP13 / GCBA
1996-2011
Tipo de enfoque
de los “Locus” de gestión de las prácticas
objetivos
involucrados
en algún
sistema Locus de en sectores
en el
procesamiento formal de articulación sociales
de las prácticas
gestión
(SFG) ajenos al SFG
objetivos
Programa
definidos dentro
de un enfoque
del
Recuperemos
el Rio para
Nuestros
Barrios
Estado
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
28
Programa En algún espacio
objetivos Vecino a de mediación o
definidos dentro Vecino a negociación
de un enfoque
de la Jardín del
Comunidad Hospital
Pirovano
Fuente: Elaboración propia en base a Robirosa, Karol, Chiesa (1985) Serie
de Documentos e informes de Investigación. Publicación Nº 29 Buenos
Aires. FLACSO
Resumen
En estos tiempos que corren, donde la transparencia ha tomado un lugar preponderante en nuestras
relaciones sociales, se ha puesto en evidencia la opacidad que los gobiernos enmarcados en regímenes
de democracia representativa generan en la relación con sus representados. Por lo cual estamos siendo
protagonistas, en los inicios de siglo xxi, de un proceso de ampliación de los espacios públicos y de la
incorporación de noveles formas de participación de los ciudadanos, ya no solo en tiempos de
elecciones, ya no solamente a través del sistema de partidos políticos.
Históricamente, la democracia se ha manifestado siempre como una promesa y un problema a la vez.
Promesa de un régimen acorde con las necesidades de la sociedad, fundada sobre la realización de un
doble imperativo de igualdad y autonomía. Problema de una realidad que a menudo está muy lejos de
haber satisfecho estos nobles ideales (….) Hay así dos dimensiones a tener en cuenta para comprender
correctamente el movimiento de las diversas experiencias democráticas: el funcionamiento y los
problemas de las instituciones electorales-representativas, por un lado, y la constitución del universo de
la desconfianza, por el otro. Rosanvallon (2006:22/ 23
La hipótesis que desarrollaremos en el presente trabajo propone entender la confianza como una
construcción de legitimidad acotada en el tiempo para que quienes la detentan en el marco de un
modelo de gestión pública. La confianza actúa como un mecanismo de prueba y verificación
“agotándose” al entrar en crisis el modelo de gestión pública que la sustenta para volver a ser
recuperarla por la comunidad ante un nuevo modelo de gestión plantea por una nueva gestión de
gobierno. Estamos diciendo que la confianza no es un valor genérico, ni universal, sino sujeto a un
contexto determinado existiendo una estrecha relación entre el modelo de gestión pública
implementado y el tipo de confianza otorgada por la ciudadanía, mejor dicho por el sector mayoritario
de votantes. Para la elaboración de la presente monografía hemos tomado como caso de análisis la
experiencia de gestión participativa realizada en el marco del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
(GCBA y en particular el Centro de Gestión y Participación Nº 13 que incluyó los barrios, de Belgrano,
Colegiales y Núñez en el sector norte de la Ciudad en el periodo entre 1996 y 2011 antes de la puesta
en marcha de las comunas en diciembre de 2011. La monografía contará de tres partes: La racionalidad
implícita en los distintos modelos de la gestión del estado local implementados y el tipo de vínculo que
se estableció entre los distintos gobiernos y la comunidad en cada modelo. Luego avanzaremos en la
XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"
Caracas, 2018
29
definición de un “iceberg” conformado a través de la perspectiva que la ciudadanía tiene de la política
pública. Para finalmente proponer una reflexión en torno a tres proyectos de gestión asociada entre el
estado y la comunidad a escala local con el propósito de observar de qué manera operan los esquemas
conceptuales identificados en la praxis cotidiana del municipio
Palabras Claves: Crisis de Representatividad; Gestión Asociada; Modelo Acumulativo de Gestión
Pública
