Brechas Cantonales 3 - ACNUR

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El índice de vulnerabilidad infantil (IVI) en Costa Rica

El concepto y su mediciónEn todas las sociedades y épocas se puede identificar la existencia de segmentos de población que tienen un mayor riesgo de ser afectados por diferentes situaciones (económi-cas, sociales, ambientales) y ante las cuales tienen además una baja o nula capacidad de respuesta razón por la cual se les suele llamar grupos vulnerables. Estos pueden estar confor-mados por niñas y niños en las etapas fetal e infantil, las los adolescentes, las mujeres -especialmente las embarazadas y lactantes- las personas de la tercera edad, las pertenecientes a minorías étnico-culturales y los enfermos crónicos, entre otros. En el caso de la población menor de edad se conside-ran las dos primeras décadas de la vida, que engloban a tres de los grupos más vulnerables: niños no natos, infantes y adolescentes . Se entiende por vulnerabilidad infantil “aquellas situaciones en las que hay presencia de factores que impiden o pueden impedir un adecuado desarrollo (físico, intelectual y emocional) de los niños, niñas y adolescentes, y que los coloca en una situación de desigualdad de oportunidades para su integración social (Sáenz et al, 1998).

En el proceso de desarrollo de la niñez y la adolescencia interactúan al menos tres ámbitos de socialización: la familia, la sociedad y el Estado, que son los encargados de velar por el efectivo cumplimiento de los derechos que protegen a la población menor de edad y que garantizan su pleno desarrollo psicológico, físico y emocional. La familia, integrada por los padres, hermanos y en algunos casos otros miembros, es el primer vínculo que, desde su concepción, el niño establece con el mundo. Un ambiente de seguridad humana en este primer espacio de socialización es necesario para el buen desarrollo físico y emocional de las personas menores de edad y para sentar las bases de valores éticos que caracterizan la democracia: responsabilidad, tolerancia, solidaridad y respeto por los derechos. La sociedad, como ámbito donde se desen-vuelven los individuos y las familias, es el espacio amplio que

potencia o limita el ejercicio de sus derechos. Comunidades limpias y seguras, el acceso al sistema educativo y a la seguri-dad social son particularmente importantes en este contexto. Por su parte, el Estado es el responsable de mejorar, a través de acciones concretas, las condiciones de vida de la familia y la sociedad, de asegurar extendido acceso a las oportunida-des de desarrollo y de apoyar a los grupos más vulnerables y a todos los individuos cuyos derechos sean restringidos o violentados.

Existen diferentes causas por las que los niños, las niñas y los adolescentes, en sus procesos de crecimiento, pueden enfrentar algún tipo de riesgo que los ponga en estado de vulnerabilidad. Para cada grupo etario, las condiciones y factores que conducen a tal situación pueden variar, pero por lo general se observan algunos elementos en común. A continuación se presenta, a modo de resumen, una serie de variables condicionantes de las carencias en esas poblacio-nes. Es importante resaltar que esta lista no es exhaustiva, pero sí lo más realista posible, dada la información estadística disponible (cuadro 3).

El índice de vulnerabilidad infantil (IVI) fue construido por primera vez en Costa Rica en 1998, como producto de un esfuerzo de UNICEF apoyado por la Segunda Vicepresiden-cia de la República (Sáenz et al., 1998). Desde entonces, no fue sino hasta el 2005 que se llevó a cabo su actualización, incorporando las variables que componían el indicador de 1998 y agregando otros programas asistenciales que no se tenían en aquel momento, tales como bonos escolares, transporte de estudiantes, becas escolares y escuelas marginales, entre otros . También se utilizó información del Censo de Vivienda y Población efectuado en el año 2000. En este apartado se analizan los principales resultados del IVI, tanto en términos globales como para algunos de sus componentes. Para lec-tores interesados en conocer el detalle técnico de su cálculo se recomienda consultar el Anexo Metodológico, en la tercera parte de este estudio.

PARTE I BRECHAS CANTONALES EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA

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La disponibilidad de un índice sintético, que determine la posi-ción relativa de los cantones del país, resulta útil en la medida en que la información comparable entre los territorios:■ Facilita la toma decisiones en cuanto al diseño y gestión

de programas sociales que tienen incidencia en los niños, niñas y adolescentes,

■ Aporta criterios para orientar el análisis a profundidad de la asignación y uso de los recursos de inversión social,

■ Permite identificar necesidades complementarias. Por ejemplo, el hecho de que en un cantón haya déficit quizá no solo significa que hay que asignar más recursos; el problema

puede deberse a dificultades de gestión, condiciones medioambientales, problemas de acceso a servicios, etc., o incluso a problemas de medición de la variable,

■ Establece una línea base que permite ir comparando en el tiempo las condiciones en que viven los niños, niñas y ado-lescentes, y determinar si estas mejoran o no. Está claro, sin embargo, que para conocer la situación de la población menor de edad y su evolución estos datos deben comple-mentarse con otros más desagregados, que dan cuenta de múltiples características del desarrollo de la niñez y la adolescencia, como se verá más adelante, en la sección sobre brechas de equidad.

CUADRO 3Dimensiones del fenómeno de vulnerabilidad infantil

Problemas CarenciasProblemas de desarrollo intelectual y aprendizaje •No acceso a educación formal •No retención en educación formal •No acceso a educación de calidad Problemas de crecimiento físico y emocional •Desnutrición •Inadecuada atención de las enfermedades •Inadecuada protección de la saludProblemas de integración social • Dificultades para el desarrollo integral temprano •Madres adolescentesProblemas relacionados con la comunidad •Saneamiento •Riesgo social

Fuente: Elaboración propia con base en Sáenz, 2006.

Desde hace ya algunos años el tema de la vulnerabilidad in-fantil ha cobrado gran importancia en América Latina. Prueba de ello ha sido el surgimiento, posterior al trabajo pionero realizado en Costa Rica (Sáenz et al., 1998), de varios estu-dios sobre la vulnerabilidad infantil en países como Uruguay, Chile y México, con variantes metodológicas nacionales.

En Uruguay, Kaztman y Filgueira (2001) proponen la construc-ción de un índice de vulnerabilidad de la infancia como una ver-sión del índice de pobreza humana ajustado a la infancia, para doce países de América Latina (Honduras, Brasil, Ecuador, Colombia, Paraguay, México, Venezuela, Panamá, Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay). Las variables que incluyen son la tasa de mortalidad infantil, el porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente, el porcentaje de niños de 8 a 9 años de edad que asisten al sistema educativo dos años des-pués de la edad de ingreso, y el porcentaje de adolescentes de 14 ó 15 años con al menos seis años de estudio formal.

En México se elaboró un índice de los derechos de la niñez mexicana (UNICEF, 2005). Este es un promedio de tres dimen-siones construidas a partir de seis indicadores: mortalidad en

RECUADRO 1La medición de la vulnerabilidad infantil en América Latina

personas menores de 5 años, mortalidad materna, desnutri-ción infantil, mortalidad por desnutrición, analfabetismo de las mujeres de 15 años y más, y asistencia a preescolar. El cálculo es un promedio simple para cada uno de los indicadores.

En Chile se construyó un índice de infancia (UNICEF y Minis-terio de Planificación y Cooperación de Chile, 2002) basado en el índice de desarrollo humano (IDH), en el cual se estan-darizan las variables en una escala de 0 a 1, siendo 0 el míni-mo y 1 el máximo. Se trabaja con cuatro dimensiones: salud, educación, habitabilidad e ingresos. Para salud se emplean las variables tasa de mortalidad infantil, tasa de mortalidad de la población de 1 a 4 años y tasa de mortalidad por causas re-ducibles en personas de 5 a 18 años. En educación se utilizan cobertura de enseñanza parvularia, básica y media, Simce 4oB, 8oB y 2o Medio, y promedio de escolaridad de los ma-yores de 24 años en el hogar. En habitabilidad se consideran los sistemas de distribución de agua y de eliminación de ex-cretas, la disponibilidad de energía eléctrica, la materialidad y el estado de conservación de las viviendas. Para ingresos se usan el ingreso promedio per cápita autónomo del hogar y el porcentaje de pobreza de los hogares con niños.

Fuente: Sáenz, 2006.

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OSi bien la información desagregada a nivel cantonal apunta a que no se puede afirmar que existe algún cantón que está me-jor o peor en todos los indicadores seleccionados, la idea de establecer una clasificación o ranking cantonal a partir de un criterio ordenador constituye un recurso útil para el trazado de políticas públicas y el impulso de acciones desde la sociedad civil. No obstante, dada la heterogeneidad en los niveles de desarrollo social, pobreza y vulnerabilidad infantil que mues-tran los cantones, no es recomendable hacer del IVI -o de alguno de sus siete componentes- un criterio único.

El IVI proporciona una mirada de conjunto sobre el tema de la vulnerabilidad infantil y, desde un enfoque “macro”, puede ayudar a la selección de áreas de intervención prioritarias con una perspectiva territorial, en este caso cantonal.

El IVI2005 se calculó con 31 variables agrupadas en siete com-ponentes. El primero tiene que ver con el riesgo ambiental en que se desarrollan las personas menores de edad, y en él están involucradas variables como el porcentaje de viviendas sin cobertura de agua, sin una adecuada eliminación de excre-tas y en peligro de sufrir el embate de fenómenos naturales. El segundo componente está relacionado directamente con la educación, su calidad y sus índices de retención, teniendo en cuenta que las condiciones en que se educan los niños, niñas y adolescentes, si no son las más adecuadas, pueden provocar el abandono de la escuela o colegio. El tercero alude a dificultades para el desarrollo integral temprano, deter-minado por factores como las condiciones en que se dio el nacimiento y el hecho de ser hijos de madres adolescentes y con baja escolaridad. El cuarto componente valora el acceso a la educación de los jóvenes: si existe cobertura o no y si logran alcanzar sin rezago la meta de terminar sus estudios. El quinto se refiere a la protección de la salud a través de la vacunación de los niños y niñas. El entorno social es el sexto componente, que está directamente asociado a la pertenen-cia a zonas marginadas u otras características relacionadas con la pobreza, el abandono y la desnutrición. El último y no menos importante es la sobrevivencia infantil, que incluye la capacidad de las sociedades para hacer que sus niños y niñas menores de 5 años y subgrupos de estos sobrevivan las primeras etapas de su vida.

Ordenamiento de los cantones según grados de vulnerabilidad infantilEl IVI permite ordenar los cantones según el grado de vul-nerabilidad presente en la población de 0 a 18 años. En este apartado se analizan algunos resultados del índice a nivel glo-bal, pero destacando datos interesantes que se obtienen de sus componentes. Para el año 2005 el cantón de Talamanca registra el valor más alto (57,4) y el cantón de Santa Bárbara el más bajo (17,7).

Los resultados generales que arroja el IVI son:■ A mayor población, más altos son los niveles de logro (IVI

más bajo) y viceversa, a menor población, niveles de logro más bajos (IVI más alto).

■ Las provincias donde se concentra más la población (He-redia, Alajuela, San José y Cartago) tienen cantones con índices bajos.

■ Los cantones fronterizos -Upala, Los Chiles, Guatuso, Sarapiquí, Talamanca, Buenos Aires y Osa- son los más vulnerables, así como aquellos localizados en las costas.

■ Los cantones más vulnerables en la mayoría de los compo-nentes del IVI son Talamanca, Los Chiles y Upala.

Cerca del 37% de la población total del país corresponde a personas menores de 18 años. Este grupo se distribuye en cada uno de los cinco niveles de vulnerabilidad de la siguiente manera: un 15,3% en muy alta vulnerabilidad, un 21% en alta vulnerabilidad, un 24,1% en mediana vulnerabilidad, un 25,8% en baja vulnerabilidad y un 13,8% en muy baja vulnerabilidad. Como se observa, cerca del 36% de las niñas, niños y adoles-centes vive en condiciones de muy alta a alta vulnerabilidad, indicación de que un significativo contingente de población menor de 18 años sufre algún tipo de desprotección de sus derechos.

En el primer grupo de cantones que presentan un nivel de vulnerabilidad muy alta se encuentran los fronterizos y los de las zonas sur y atlántica, resultado que se mantiene con respecto al año 1998. En el segundo grupo, el de vulnera-bilidad alta, se ubica Curridabat, un cantón que en principio no se esperaría encontrar en esa posición, pero que resulta fuertemente castigado por una baja cobertura en educación pública y en vacunación. Sin embargo, debe aclararse que esas deficiencias pueden obedecer más a una importante presencia de servicios privados a los que accede la población, que a verdaderos problemas de acceso a los derechos de salud y educación. Lo que sí muestra Curridabat son carencias en su entorno social, situación previsible dada la concentra-ción de habitantes que viven en condiciones de pobreza en el distrito de Tirrases (ProDus, 2004). Algo similar sucede en los cantones de Escazú, Tibás y Goicoechea, cuya clasificación en vulnerabilidad mediana puede estar afectada por el uso de servicios básicos privados.

En el grupo de cantones con alto índice de vulnerabilidad infantil, hay que notar que, al desagregar cada uno de los componentes del IVI, en el peor de los casos el cantón de Los Chiles queda califica-do en el quintil de situación más deteriorada en cinco de los siete componentes, seguido por Talamanca, Upala y Guatuso, con cuatro componentes en el quinto quintil. Incluso al examinar los cantones que en algún componente resultan mal calificados, se encuentran municipios como Flores, Montes de Oca y Goicoechea, que en el IVI global están en posiciones de baja y muy baja vulnerabilidad.

En el último grupo, de muy baja vulnerabilidad, se encuen-tran cantones fundamentalmente urbanos, sea que pertene-cen a la Región Central o no, que se caracterizan por altas concentraciones de población. Entre estos hay una importan-te presencia de cantones de las provincias de Heredia (Santa Bárbara, Heredia Centro, Santo Domingo, Flores, Belén y Barva) y Cartago (El Guarco, Alvarado, Cartago Centro, Jimé-nez). También forman parte de este grupo Moravia, Alfaro Ruiz, Tilarán Palmares y Miramar. Al analizar los resultados por componentes se observa que, en el mejor de los casos, los cantones ubicados en las mejores posiciones obtuvieron buenas calificaciones (mejor quintil) en cuatro de los siete componentes del IVI.

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Como hallazgo general se puede plantear que los cantones de vulnerabilidad media y baja son más homogéneos entre sí que los de muy alta vulnerabilidad. Si se examinan los coeficientes de variación del valor del IVI para cada quintil, es evidente que a mayor vulnerabilidad, mayor dispersión. Así, la desviación estándar del IVI para el primer quintil es de 4,2, de 2,1 para el cuarto y de 1,4 para los quintiles segundo y tercero. Para el quinto quintil, el de muy baja vulnerabilidad, el indicador es de 2,3.

Finalmente, al comparar cómo evolucionó la posición relativa de los cantones en el ranking del IVI entre 1998 y 2005, se observa que los localizados en la provincia de San José, en general, presentan un deterioro con respecto al índice ante-rior, ya que por un lado disminuye el porcentaje de cantones ordenados en el quintil de muy baja vulnerabilidad y, por otro, aumenta el porcentaje de los catalogados con vulnerabilidad media y alta, lo que indica que son menos los lugares con condiciones más favorables. Los cantones con vulnerabilidad baja se incrementan en 5 puntos porcentuales, lo mismo que aquellos con vulnerabilidad media, en tanto que los cantones con vulnerabilidad alta pasan de representar un 15% a un 25%. Lo interesante en esta provincia es que desaparece la categoría de vulnerabilidad muy alta, pues los cantones que en 1998 eran de muy alta vulnerabilidad ahora son de alta vulnera-bilidad; es decir, según el índice, mejoraron sus condiciones en las variables analizadas.

Por su parte, la provincia de Cartago muestra una importante mejora con respecto a 1998, la proporción de sus cantones clasificados con muy baja vulnerabilidad ya que pasó del 12,5% al 50% y desaparecieron dos categorías, la de muy alta

vulnerabilidad y la de vulnerabilidad media. Aunque estas pare-cieran ser buenas noticias, también podrían estar marcando un ensanchamiento de las brechas entre los cantones. Es asimismo notable la mejoría en la provincia de Heredia, que en 1998 colocó el 60% de sus cantones en el mejor quintil, y que para el 2005 logró que ese porcentaje ascendiera a 70%. Por otra parte se observa una situación más bien preocupante en Guanacaste: si bien en relación con el resto de las provin-cias mantiene un bajo porcentaje de cantones con muy alta vulnerabilidad, la proporción de estos se duplicó en el período considerado, al pasar de 9,1% a 18,2%.

Las provincias de Puntarenas y Limón presentan un compor-tamiento muy similar al del índice anterior, pues nuevamente casi dos terceras partes de sus cantones registran la situación de mayor vulnerabilidad relativa de su población menor de edad (cuadro 5).

Como parte de este trabajo se realizó una clasificación de los cantones por su grado de vulnerabilidad y tipo de densidad de población , y se obtuvo que la gran mayoría de los cantones con muy alta vulnerabilidad se encuentran en lugares altamen-te despoblados o despoblados, mientras que los que disfrutan de mejores condiciones tienen poblaciones concentradas.

Al comparar en general el cambio en la posición relativa de todos los cantones entre 2005 y 1998, se observa que los que exhiben una muy alta vulnerabilidad son mayoritariamente los mismos, lo que se da también en aquellos que tienen una vulnerabilidad alta o muy baja. No sucede lo mismo en los que resultan con mediana y baja vulnerabilidad, pues en ellos ocurre una especie de intercambio de una a otra posición (cuadro 6).

CUADRO 4Ordenamiento de los cantones según el índice de vulnerabilidad infantil. 2005

Nivel de vulnerabilidad según el IVIMuy alta Valor IVI Alta Valor IVI Mediana Valor IVI Baja Valor IVI Muy baja Valor IVITalamanca 57,4 Siquirres 41,3 Bagaces 33,6 San Pablo 29,1 Alfaro Ruiz 24,6Los Chiles 54,8 Nicoya 39,9 Tibás 33,3 Desamparados 29,0 Moravia 24,5Upala 50,6 Curridabat 39,5 Tarrazú 33,3 Mora 28,6 Montes de Oro 24,2Coto Brus 47,5 Puntarenas 39,0 Garabito 32,9 Aserrí 28,6 Jiménez 23,7Guatuso 47,3 Turrubares 37,6 San Mateo 32,4 Grecia 28,6 Barva 23,5Sarapiquí 46,2 Turrialba 37,4 Pérez Zeledón 32,2 Orotina 28,5 Tilarán 23,4Osa 46,2 Aguirre 37,0 Liberia 31,9 Montes de Oca 28,4 San Isidro 23,4La Cruz 45,5 Pococi 36,9 San José 31,7 Alajuela 28,4 Alvarado 22,0Corredores 44,9 Nandayure 36,8 San Ramón 31,3 Oreamuno 27,4 Cartago 21,5Buenos Aires 44,7 Cañas 35,8 Valverde Vega 31,2 Paraíso 27,0 El Guarco 21,0Matina 44,6 Carrillo 35,8 San Rafael 31,1 Vázquez de Coronado 26,8 Belén 20,6Limón 44,5 San Carlos 35,8 Naranjo 31,0 Poás 26,3 Palmares 19,7Parrita 44,4 Hojancha 35,2 Goicoechea 30,1 Atenas 26,1 Flores 19,0Golfito 44,3 Alajuelita 35,0 Escazú 29,8 Esparza 25,7 Santo Domingo 18,9Abangares 43,6 León Cortes 34,6 Dota 29,5 Santa Ana 25,6 Heredia 18,9Guácimo 41,7 Acosta 34,4 Puriscal 29,2 La Unión 24,8 Santa Bárbara 17,7 Santa Cruz 33,9

Nota: Para simplificar la presentación de los resultados se procedió a dividir los cantones en quintiles (cuatro g�baja (primer quintil), vulnerabilidad baja (segundo quintil), vulnerabilidad mediana (tercer quintil), vulnerabilidad alt�entre niveles de vulnerabilidad, las distancias que separan a un cantón de un nivel, dado de vulnerab�Fuente: Sáenz, 2006.

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Como complemento al análisis del IVI se efectuó una compa-ración con el índice de rezago social (González, 2004) y el IDH cantonal para Costa Rica (Programa Estado de la Nación, 2004). Los resultados evidenciaron que existe bastante coherencia en los extremos de la comparación: los cantones más vulnerables son los más rezagados y viceversa; sin embargo, en los canto-nes de posiciones medias se observan cambios (cuadro 7).

Análisis del IVI por componentesTal como se mencionó en la sección anterior, el índice de vulnerabilidad infantil (IVI) está formado por siete componentes, y si bien su versión agregada ofrece una visión sintética de la si-tuación relativa de la niñez y la adolescencia entre los cantones, como se comentó brevemente, al analizar cada componente

por separado las posiciones de los cantones varían.Así por ejemplo, en el indicador “vulnerabilidad por riesgo am-biental” la zona más vulnerable es la comprendida por la provin-cia de Limón, ya que de sus seis cantones tres se encuentran catalogados con muy alta vulnerabilidad y los otros tres con alta vulnerabilidad. Lo mismo sucede con el litoral marítimo de la provincia de Puntarenas, exceptuando los cantones de Puntare-nas, Esparza y Garabito, que registran una vulnerabilidad media.

En el componente de “vulnerabilidad por no calidad y reten-ción educativa”, que estima el derecho a estudiar en condi-ciones “óptimas”, muestran problemas especialmente las comunidades fronterizas: en el norte los cantones de La Cruz en Guanacaste, Guatuso, Upala y Los Chiles en Alajuela y

CUADRO 5Distribución relativa de los cantones por provincia y grado de vulnerabilidad infantil. 1998 y 2005

Total Muy baja Vulnerabilidad Vulnerabilidad Vulnerabilidad Vulnerabilidad cantones vulnerabilidad baja mediana alta muy alta 1998 2005 1998 2005 1998 2005 1998 2005 1998 2005San José 100,0 20,2 5,0 25,0 30,0 35 40,0 15,0 25,0 5,0 Alajuela 100,0 33,3 13,3 33,3 33,3 26,7 13,3 6,7 20,0 20,0Cartago 100,0 12,5 50,0 25,0 37,5 37,5 12,5 12,5 12,5 Heredia 100,0 60,0 70,0 30,0 10,0 10,0 10,0 10,0Guanacaste 100,0 9,1 9,1 36,4 27,3 54,5 45,5 9,1 18,2Puntarenas 100,0 9,1 9,1 9,1 18,2 9,1 18,2 18,2 54,5 54,5Limón 100,0 33,3 33,3 66,7 66,7


CUADRO 6Comparación del ordenamiento de los cantones según el IVI. 1998 y 2005

Nivel de vulnerabilidad según el IVI Muy alta Alta Mediana Baja Muy baja 1998 2005 1998 2005 1998 2005 1998 2005 1998 2005Talamanca Talamanca Abangares Nicoya Acosta Bagaces Tibás San Pablo Barva Alfaro Ruiz

Los Chiles Los Chiles León Cortés Curridabat Puntarenas Tibás El Guarco Desamparados Orotina Moravia

Osa Upala Guácimo Puntarenas Santa Ana Tarrazú San Rafael Mora Alajuela Montes de Oro

Buenos Aires Coto Brus Aguirre Turrubares Hojancha Garabito Tarrazú Aserrí Atenas Jiménez

Golfito Guatuso Nandayure Turrialba Goicoechea San Mateo Mora Grecia Montes de Oca Barva

Upala Sarapiquí Nicoya Aguirre Oreamuno Pérez Zeledón Santa Bárbara Orotina Santo Domingo Tilarán

La Cruz Osa San Carlos Pococí Turrialba Liberia Moravia Montes de Oca Cartago San Isidro

Turrubares La Cruz Alvarado Nandayure La Unión San José Grecia Alajuela Dota Alvarado

Corredores Corredores Aserrí Cañas Desamparados San Ramón Naranjo Oreamuno Puriscal Cartago

Matina Buenos Aires Bagaces Carrillo Garabito Valverde Vega Poás Paraíso Alfaro Ruiz El Guarco

Guatuso Matina Cañas San Carlos Curridabat San Rafael Paraíso Coronado Heredia Belén

Sarapiquí Limón Pococí Hojancha Tilarán Naranjo San José Poás Coronado Palmares

Siquirres Parrita Esparza Alajuelita Pérez Zeledón Goicoechea San Ramón Atenas Belén Flores

Parrita Golfito San Mateo León Cortés Santa Cruz Escazú Valverde Vega Esparza San Isidro Santo Domingo

Coto Brus Abangares Alajuelita Acosta Liberia Dota San Pablo Santa Ana Palmares Heredia

Limón Guácimo Carrillo Santa Cruz Escazú Puriscal Montes de Oro La Unión Flores Santa Bárbara

Jiménez Siquirres


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Sarapiquí en Heredia; en la frontera sur Talamanca en Limón, Golfito, Corredores y Coto Brus en Puntarenas. También San Mateo en Alajuela, Abangares en Guanacaste, Acosta y Turrubares en San José, presentan niveles altos de vulnerabili-dad. Estos cantones en conjunto tienen cerca del 11% de los niños, niñas y adolescentes del país.

Finalmente cabe citar que en el ámbito de la “vulnerabilidad por riesgo al desarrollo integral temprano”, con excepción de Nandayure y Hojancha en Guanacaste y Esparza en Puntare-nas, los demás cantones limítrofes y de las costas presentan una vulnerabilidad alta o muy alta. En San José los cantones de Alajuelita y Turrubares muestran una alta vulnerabilidad, y en Cartago lo hace el cantón de Turrialba. En estas comunidades se encuentra el 37% de los niños, niñas y adolescentes del país. Los cantones con menor riesgo o una baja vulnerabilidad son los de Alvarado, El Guarco, Oreamuno y Cartago en la provincia de Cartago, Mora, Montes de Oca, Moravia, Puriscal en San José, Flores, Belén, Santo Domingo, San Isidro y Santa Bárbara en la provincia de Heredia, y Atenas, San Mateo y Palmares en Alajuela. La población conjunta de los cantones anteriores representa cerca del 13% del total nacional.

Brechas cantonales de equidad en la situación de las niñas, niños y adolescentesEn este apartado se presenta un análisis de las brechas de equidad a escala cantonal, en la situación más reciente de la

niñez y la adolescencia. Por brechas de equidad se entiende aquí aquellas diferencias en los logros alcanzados en distintas dimensiones del desarrollo humano de la población menor de edad y en las condiciones de acceso a las oportunidades para su desarrollo integral, que no se explican por diferencias bio-lógicas entre los individuos de este grupo; es decir, aquellas diferencias que obedecen a la forma en que los recursos y las oportunidades se distribuyen en el espacio geográfico.

Si en la sección anterior se presentó una visión resumida de las disparidades cantonales en la situación de la niñez y la adolescencia, en esta se procede más bien a desagregar de manera amplia el estudio de las manifestaciones espaciales de las desigualdades en el cumplimiento de los derechos. El sustento estadístico y técnico que sirve de base para este ejercicio se detalla en el Anexo Metodológico, en la tercera parte de este Informe. La principal herramienta seleccionada para clasificar la posición de los cantones es el análisis de va-rianza, que permite construir un rango de valores distinto para cada variable examinada, o sea, reconoce la especificidad de cada tema y ayuda a ubicar a los cuatro o cinco cantones más desfavorecidos en los casos respectivos. En este sentido es un poderoso instrumento para seleccionar áreas prioritarias de atención en cada materia, ya que logra agrupar los territorios más homogéneos en sus características.

El análisis de las brechas se organiza en torno a tres ámbi-tos específicos del desarrollo de la vida de los niños, niñas y adolescentes: a. El entorno o contexto socioeconómico de los cantones, b. La situación de las familias y los hogares, c. Y las características propias de la población menor de edad

y sus necesidades básicas.

Entre los elementos fundamentales que se estudian están las condiciones en que se desenvuelven los niños y adolescentes, las oportunidades de educación de calidad, la cobertura y los resultados de los esfuerzos por mejorar la salud pública, la mortalidad infantil, la cobertura de vacunación, las oportunida-des de recreación y el grado de exclusión social en el tránsito hacia la vida adulta.

Las condiciones del hogar donde se desarrollan el niño y el adolescente constituyen una variable esencial, que se mide a partir de la cantidad de niños que residen en viviendas con necesidades básicas insatisfechas (NBI) de albergue, higiene, saber y consumo, las cuales de alguna manera reflejan la situación específica de cada vivienda y sus habitantes, pero también la calidad de la infraestructura pública que les brinda servicios.

La escogencia de variables se orientó a construir indicadores de las posibles causas y efectos de la realidad que viven los niños, niñas y adolescentes en el país y, en particular, de dife-renciales entre cantones.

Es preciso aclarar que este trabajo tiene un énfasis práctico de medición de distancias en logros y oportunidades de la población objetivo, según su cantón de residencia. No se discuten otros asuntos relacionados con las diferencias entre zonas urbanas y rurales de un mismo cantón, ni el tema de la

CUADRO 7Comparación del índice de rezago social (IRS), el índice de desarrollo humano (IDH) y el índice de vulnerabilidad infantil (IVI)

IRS (2000) IDH (2004) IVI (2005) Diez cantones peor clasificadosTalamanca León Cortés TalamancaUpala Los Chiles Los ChilesLos Chiles Guatuso UpalaLa Cruz Matina Coto BrusGuatuso Coto Brus GuatusoSarapiquí Buenos Aires SarapiquíGolfito Talamanca OsaBuenos Aires Turrubares La CruzOsa Tarrazú CorredoresCoto Brus Upala Buenos Aires Diez cantones mejor clasificadosSanto Domingo Escazú Santa BárbaraGoicoechea Santa Ana HerediaHeredia Montes de Oca Santo DomingoMoravia Curridabat FloresTibás Belén PalmaresVázquez de Coronado Moravia BelénSan Pablo Santo Domingo El GuarcoBelén San Isidro CartagoFlores Heredia AlvaradoMontes de Oca Cartago San Isidro Cantón que representa la medianaJiménez Montes de Oro Nicoya Liberia

Fuente: Elaboración propia con base en Sáenz, 2006.

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Oheterogeneidad entre distritos de un mismo cantón. La princi-pal limitación para profundizar en un nivel de análisis como el mencionado es la falta de información. En este sentido cabe indicar también que investigaciones anteriores (Pujol, 2002) han mostrado que las diferencias entre cantones y distritos de una misma región, en algunos casos, son más signifi cativas que las disparidades entre los promedios regionales. Por otro lado, el Undécimo Informe Estado de la Nación señala que la desigual-dad dentro de un cantón no necesariamente coincide con altos índices de pobreza y que, en efecto, hay cantones con mucha población pobre y coefi cientes de Gini relativamente moderados.

Tampoco es posible profundizar en torno a diferencias en la ca-lidad y diversidad de oportunidades entre el campo y la ciudad. Por ejemplo, al analizar las brechas en cobertura y rendimiento en educación, es claro que la variedad de opciones privadas en las zonas urbanas, especialmente aquellas pertenecientes a la GAM, es mucho mayor que en el resto del país. Igualmente resulta difícil llegar a conclusiones contundentes con respecto a la disponibilidad de infraestructura para la recreación y el deporte, no solo por la escasa información existente, sino porque las opciones de acceso son muy distintas. Así, en las zonas ru-rales las personas menores de edad cuentan con amplias zonas verdes y atracciones naturales para su esparcimiento, en tanto que en las zonas urbanas es mayor el acceso a oportunidades recreativas asociadas a la oferta de espectáculos artísticos.

Finalmente, una limitación del trabajo sobre la que se reco-mienda ahondar en futuras investigaciones, es el vínculo entre cada variable y el nivel de ingreso de los hogares. En general se sabe que el acceso a las oportunidades, por estar relaciona-do con la oferta de servicios públicos, es especialmente cierto para personas de bajo nivel de ingreso, ya que en estratos de ingreso superior hay mayores posibilidades de acceder a la oferta privada. No obstante, cuando se trabaja el tema de acceso a servicios públicos, el medio de transporte que utilicen las personas para desplazarse es un factor importante, y cuando se analiza la oferta de infraestructura deportiva y recreativa, hay que considerar que los estratos de mayor ingreso tiene acceso a clubes y centros privados de recreación. En resumen, siendo la brecha de ingresos entre ricos y pobres la diferencia esencial que cruza el tema de la desigualdad en el país, ésta debe ser con-siderada como un factor explicativo en el análisis.

El contexto localLas condiciones económicas, sociales y ambientales del entorno inmediato en que se desenvuelven las niñas, niños y adolescentes, determina en gran medida no solo el disfrute de las oportunidades en esta etapa de su vida, sino las capacida-des humanas que lograrán acumular para su futuro desarrollo personal y profesional. En este apartado se presenta una serie de indicadores que, en términos generales, muestran las notables diferencias que existen en el contexto local donde desarrollan su vida las personas menores de edad.

A manera de ejemplo, en el gráfi co 5 se ilustran las diferen-cias entre siete cantones seleccionados en diez variables que aproximan alguna situación socioeconómica de las comunidades. Comparados con los promedios nacionales (valor normalizado a 1), hay dos cantones, Montes de Oca y Flores, que exhiben mejores condiciones en los temas considerados, en tanto que

el resto muestra situaciones de mayor desventaja. Especialmen-te crítica es la afectación por NBI en Talamanca, Osa y Pococí.

Grandes diferencias en los niveles de pobreza y desigualdadVista en detalle para algunos indicadores clave, la información permite identifi car importantes diferencias, por ejemplo en términos de pobreza, medida tanto como insufi ciencia de ingresos como por necesidades básicas insatisfechas.

Al localizar en el territorio el indicador de porcentaje promedio de población pobre por cantón , la conclusión general que se obtiene es que los cantones rurales son los que muestran una situación más deteriorada, tal como ocurre al examinar otros indicadores, como la distribución del ingreso estimada por el coefi ciente de Gini. En ambos casos la interpretación de los resultados debe tomar en cuenta que, al presentar la informa-ción como porcentaje de pobreza, las diferencias entre cantones se refi eren a la intensidad con que se sufre este problema, pero que, dada la concentración de la población en áreas urbanas, el mayor número de personas pobres se localiza en esta zona.

En el mapa 2.A se aprecia que los cantones de la región perifé-rica están por encima del 27,0% de pobres, y esa es precisa-mente el área geográfi ca que agrupa al 43% de la población total de Costa Rica. Sin embargo, dentro de esta zona hay

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GRAFICO 5Situación socioeconómica de comunidades seleccionadas

C1 Coefi ciente de Gini.C2: Porcentaje de pobres.C3: Consumo promedio de electricidad nacional respecto a la cantonal (kWh/hab).C4 Viviendas afectadas por desastres en los últimos cinco años (%).

C5: Población adolescente masculina desocupada.C6: Con NBI de consumo.C7: Con NBI de albergue.C8: Con NBI de higiene.C9: Con NBI de Saber.

Fuente: ProDUS, 2006.

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ICO diferencias importantes, por ejemplo, entre una situación más

heterogénea en la región Atlántica y una más uniformemente pobre en la Brunca. En esta última, formada por los cantones de Pérez Zeledón, Buenos Aires, Osa, Golfito, Coto Brus y Corredores, el porcentaje de hogares pobres está entre los más altos del país, desde 43,5% hasta 62,4%. Por otro lado, en la región Atlántica el valor oscila entre 27,0% y 42,5%. Esta diferencia es representativa del grado de desarrollo económi-co de cada zona y, en el atlántico, puede estar reflejando el impacto de actividades agrícolas tradicionales como el banano y algunos cultivos emergentes como la piña, además de la significativa influencia que ejercen los puerto de Moín (carga) y Limón (cruceros). En el caso de la región Brunca, los resul-tados obedecerían a los serios problemas de conectividad y dispersión de la población, a las actividades en el territorio, al fenómeno de la migración de la población masculina joven y a la poca diversificación de la estructura productiva.

Las cabeceras de provincia con mayores porcentajes de po-bres son Liberia, Puntarenas y Limón, con rangos que van de 27,0% a 42,5%.

Muy distinto es el panorama que muestra el mapa 2.B, pues en él solo Jiménez presenta un elevado índice de pobreza, del 43,5%, mientras que cantones importantes en términos de población, como Alajuela y Cartago, registran niveles cercanos al nacional, de 16,5% y 19,0% respectivamente. En general puede decirse que, en la zona de transición entre el área periférica y la metropolitana, los cantones suelen ubicarse en una posición intermedia en cuanto a pobreza, con valores que varían entre 11,9% y 25,8%. Se trata de cantones que tienen una notable actividad económica y más acceso a servicios e infraestructura, lo que mejora las condiciones de su población. Las cabeceras de cantón de Alajuela y Cartago comparten un mismo rango (entre 12,0% y 20,6%).

En el mapa 2.C se observan los menores niveles de pobreza, en cantones cuyos registros equivalen hasta una cuarta parte del promedio nacional. Tales son los casos de Montes de Oca, con un 5% de pobres, y de la ciudad capital con 12,0%, la mi-tad del nivel para todo el país. Nótese que mientras San José comparte el mismo grado de pobreza con otras cabeceras de provincia como Alajuela y Cartago, Heredia exhibe un porcen-taje mucho menor (10,3%). Por otro lado, de los cantones metropolitanos hay que decir que, si bien tienen en promedio menores niveles de pobreza, estudios previos han mostrado que este fenómeno está fuertemente concentrado en once núcleos (Programa Estado de la Nación, 2005b).

En cuanto al indicador de “niños que habitan en viviendas con necesidades básicas insatisfechas”, este grupo de cuatro variables (NBI de higiene, saber, consumo y albergue) tiene pa-trones relativamente semejantes. Los cantones más atrasados son Los Chiles y La Cruz, pero además muestran deficiencias muy importantes Talamanca, Upala y Sarapiquí. Los indicado-res son también insuficientes para Guatuso y Matina, el único de estos siete cantones que no es fronterizo ni tiene actividad comercial asociada al paso de personas y mercancías.

Las regiones mejor clasificadas son los cantones del área metro-politana de Heredia y muchos del área metropolitana de San José.

Al examinar cada NBI por separado, la que muestra tanto ma-yor intensidad como mayores diferencias entre cantones, es la necesidad de albergue. En toda la Región Central solo hay tres cantones que, si bien tienen un porcentaje relativamen-te pequeño de esta NBI (entre 18% y 27%), registran cifras mayores que el promedio de los demás cantones de esta región (entre 9% y 17%); se trata de San José, Curridabat y Alajuelita, donde está presente un fenómeno de concentra-ción de la población pobre en pequeñas unidades territoriales. Los cantones donde hay mayor concentración de niños que viven en hogares con NBI de albergue son fundamentalmente fronterizos: al norte, La Cruz, Upala y Los Chile, y al sur, Tala-manca, Buenos Aires, Golfito y Osa (mapa 3).

En relación con las carencias críticas de los adolescentes, igual que en el caso de los niños y niñas las cuatro variables muestran patrones similares en cantones como Montes de Oca, Belén y San Pablo. En general, la zona del área metropolitana de Heredia tiene los mejores indicadores, junto con Montes de Oca, Moravia, Tibás y Coronado.

Los cantones peor ubicados en este indicador son Los Chiles, Upala, Talamanca, Buenos Aires, La Cruz y Guatuso. Las re-giones en condiciones más adversas son la Brunca, la Pacífico Central y la Chorotega.

El menor porcentaje de adolescentes que habitan en viviendas con NBI de higiene lo tiene San Pablo, con 1,2%; los peores casos corresponden a Los Chiles, con 43,7%, y Talamanca con 43,2%. El mejor valor de adolescentes en viviendas con NBI de saber lo tiene Montes de Oca, con 21,9%, y en el extremo opues-to se ubican de nuevo Los Chiles (73%) y Talamanca (71,8%). El cantón mejor posicionado en NBI de consumo es Montes de Oca, con 3,1%, y los peores son La Cruz con 30%, Los Chiles con 29,8% y Upala con 27,7%. El mejor registro de adolescentes en viviendas con NBI de albergue pertenece a Belén, con 5,5%, y los peores a Los Chiles y La Cruz, ambos con 51,7%.

En cuanto a la NBI de saber, una de las más críticas para la población adolescente, la alta incidencia de este problema está fuertemente asociada a la ruralidad (mapa 4). Son las zonas costeras (Atlántico, Pacífico Sur y Pacífico Central) y las fronteras las que tienen una situación de mayor desventaja. En el rango de mayor incidencia (entre 69% y 73%) se encuen-tran los cantones de Los Chiles, Talamanca y Buenos Aires, seguidos por La Cruz, Upala y Sarapiquí.

Ahora bien, ¿cuál es la distribución espacial que muestra la desigualdad de los ingresos y de qué manera se relaciona con los niveles de pobreza?

El coeficiente de Gini para el conjunto de Costa Rica es de 0,433 y el porcentaje de pobres de la población total es de 26,1. No obstante, estos valores promedio esconden enormes diferencias entre cantones. Por ejemplo, con los mejores coeficientes de Gini se ubican Alvarado (0,367), Alajuelita (0,373) y Alfaro Ruiz (0,378), que se localizan en distintas regiones del país. En contraste, los cantones que ostentan los mayores índices de desigualdad se encuentran sobre todo en Guanacaste: Nicoya (0,532), La Cruz (0,523), Santa Cruz (0,513) y, por último, Upala (0,512), una comu-nidad estrechamente ligada a la provincia. Esto confirma que si

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bien en Guanacaste hay muchos pobres, por ejemplo 66,5% en La Cruz, su problema fundamental es la desigualdad en el ingreso.

En Upala la población pobre asciende al 68,2%; le siguen León Cortes con 67,9% y Buenos Aires con 63,6%. En contraposi-ción, Montes de Oca tiene solo un 5% de pobres, Moravia un 7,7% y Belén un 9,0%

Combinando la información de pobreza y desigualdad se observa que, con valores altos en el índice de Gini y en el por-centaje de pobres se encuentran la totalidad de los cantones de Guanacaste o la región Chorotega, los de la región Brunca y todos -excepto uno- de los de la Pacífi co Central, lo mismo que algunos cantones de la Huetar Norte y la Atlántica. El res-to de las comunidades de esas regiones periféricas se carac-teriza por tener un porcentaje de pobres superior al nacional y un coefi ciente de Gini inferior. En esta situación también están muchos cantones de la Región Central que no pertenecen a la GAM. Finalmente, la inmensa mayoría de los cantones de la GAM presenta la mejor condición: baja desigualdad y reducido porcentaje de pobres (por debajo del promedio nacional).

En promedio, baja proporción de adolescentes que no estudian ni trabajanUn indicador que aproxima las oportunidades económicas y de formación educativa que ofrece el país a sus adolescentes,

es el porcentaje de esa población que está desocupada y no estudia. Esta variable es un importante indicador de pobreza. Una familia pobre tiene grandes difi cultades para mandar a sus hijos e hijas a la secundaria, así que los adolescentes buscan oportunidades para trabajar, pero si estas no existen, entonces enfrentan una grave problema de exclusión que no solo erosio-na el disfrute de esta etapa de la vida y limita el acceso a sus derechos, sino que tendrá repercusiones sobre su desarrollo futuro. En Costa Rica, una persona que tiene un nivel de esco-laridad de secundaria completa o más gana en promedio 3,6 veces más que aquellas que no tienen ningún grado.

En la mayor parte del país el porcentaje de adolescentes hom-bres de 12 a 17 años que no estudian, ni trabajan, es inferior al 5%. Aunque este puede ser un buen indicador, conviene complementar el análisis con la cobertura de matrícula en se-cundaria y datos sobre deserción. Debe considerarse que esta variable no hace diferencia entre quienes abandonan el siste-ma educativo formal y se dedican a trabajar desde temprana edad -caso frecuente en las zonas rurales con la agricultura y en las áreas urbanas en algunos sectores industriales, como la construcción- y aquellos que nunca ingresaron al sistema. Es decir, no tiene sensibilidad para discriminar entre los adoles-centes excluidos y los que fueron expulsados por el sistema o lo abandonaron, situaciones que ciertamente marcan una diferencia en sus condiciones de vida.

MAPA 4 Adolescentes con NBI de saber

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.INEC.

Mapa 4.C

Mapa 4.B

Mapa 4.A

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ICO La distribución del número absoluto de varones jóvenes que

no estudian ni trabajan en general muestra que estos son po-cos; el máximo registrado por el Censo 2000 es cercano a 400 en cantones como San Carlos y Alajuela Centro. Sin embargo, el promedio oscila entre 34 y 183 personas menores de edad.

Visto ahora en términos porcentuales, en los rangos más bajos se ubican los cantones que pertenecen a zonas urbanas, ya que en ellos los adolescentes encuentran más oportunidades para trabajar o estudiar, si no en la educación regular, en alguna otra modalidad. En este grupo están Montes de Oca y Belén, que ostentan las mejores cifras del país. En el caso de Montes de Oca (0,72%), el cantón se caracteriza por una combinación de extensa cobertura de centros de educación de todos los ni-veles (tanto públicos como privados) y acceso a oportunidades de trabajo, especialmente en la rama de servicios. Le sigue Belén (1,2%), aunque con una amplia diferencia, pues no tiene una cobertura tan grande de centros educativos con respecto a su población, pero sí una importante dinámica económica que facilita a las familias enviar a sus hijos a estudiar, o aumen-ta las posibilidades de que los adolescentes consigan trabajo. Otros cantones urbanos como La Unión, Heredia y San Pablo se acercan al valor de la mediana.Los cantones del sur del país, Pérez Zeledón, Buenos Aires, Osa, Golfito y Corredores, se ubican en un mismo rango, entre 3,1% y 3,7%. El sector más problemático corresponde al norte y la vertiente del Caribe, con valores superiores a 5%. La mejor condición aparente del sur puede deberse a la migración de la población joven al extranjero o a zonas urbanas. Cabe resaltar el caso de San Carlos, que a pesar de su desarrollo turístico tiene un indicador alto (4,2%). Por otro lado el cantón de Pococí, que alberga la ciudad secundaria de Guápiles, tiene otros distritos menos desarrollados, que hacen que su indica-dor promedio alcance un 4,3% de adolescentes hombres que no estudian ni trabajan. En este mismo orden de magnitud, en la región aledaña se encuentran Guácimo, el segundo con ma-yor porcentaje del país, y Limón, que es cabecera de provincia y está en un rango más bajo que los demás. En el Pacífico, La Cruz, Liberia y Carrillo tienen valores superiores a 4,2%, pese al desarrollo turístico de la zona. Puntarenas está en un nivel más alto que Limón, lo cual refleja la falta de empleos en la zona, el debilitamiento de la pesca y la situación de las islas ha-bitadas que integran el cantón. También cerca de estos valores se encuentra Nandayure, con el porcentaje más alto, de 6,9%.

Conviene mencionar que los porcentajes se incrementan con-forme se alejan de los cantones centrales del país. Tales son los casos de Alajuela y Cartago, cuyos rangos se ubican justo por encima de la mediana. Los cantones aledaños a Cartago tienen un porcentaje mayor, en concordancia con su lejanía respecto del sector urbano en el cantón central y, por lo tanto, la disminución del acceso a instituciones educativas o impor-tantes núcleos industriales. Situación análoga se observa en Poás, Valverde Vega, Naranjo y Grecia, que están más alejados del centro de Alajuela.

Importantes brechas espaciales en la dinámicade consumo de las familiasDado que en Costa Rica no es posible contar con información acerca de la dinámica de las economías regionales y locales, es frecuente utilizar como indicador aproximado el consu-

mo promedio mensual de electricidad. En este caso, como interesa recabar datos sobre la condición de las familias de las que forman parte las personas menores de edad, se utiliza el consumo promedio mensual de electricidad en residencias por cantón (kWh/habitante).

Esta variable está muy relacionada con la capacidad de con-sumo de las familias. Es de esperar que sectores con mayor capacidad tengan más aparatos eléctricos y un mayor consu-mo de este tipo de energía. Por el contrario, en cantones muy pobres el consumo será mucho menor, debido a que las fami-lias no podrán adquirir muchos aparatos y además tenderán a hacer un uso más racionado de la electricidad, por el costo de la factura. La variable también refleja los hábitos de las familias. Sin embargo, tienen la limitante de que, por tratarse de un promedio cantonal, los poblados de bajo consumo serán cubiertos por otros de mayor consumo, como en el caso de San José, donde las zonas de alto consumo residencial escon-den las zonas de pobreza.

En el país el valor del indicador oscila entre Hojancha, con el valor más bajo (8,87 kWh/habitante) y Escazú, con el más alto (112,76 kWh/habitante).

El examen de los datos desagregados por cantón revela que en las zonas fuera de la Región Central, que representan aproximadamente el 43% de la población nacional, prevale-cen los cantones con consumo muy bajo, con excepción de varias localidades de Guanacaste y algunas de Puntarenas. En las cabeceras provinciales de Limón, Puntarenas y Liberia el consumo se ubica en el rango medio del país, entre 50,4 y 58,0 kWh/habitante, y es el mayor dentro de la respectiva provincia, excepto en el caso de Liberia, que es superada por Santa Cruz, Carrillo y Tilarán.

Los cinco cantones con los valores más altos corresponden a zonas de gran desarrollo comercial y económico, donde se espera que la población tenga un alto nivel de vida y de con-sumo, tal como sucede en Escazú, que se destaca como el más alto del país. Los cantones con mayor desarrollo y mejor cobertura de la red eléctrica están ubicados hacia el centro del territorio, y en los cantones de la GAM prevalecen en prome-dio los consumos más elevados. Aquí aparecen las cabeceras de provincia; Heredia y San José están en el rango de entre 68,5 y 71,7 kWh/habitante, que no representan los valores más altos ya que, por ser cantones muy populosos, concen-tran mayores centros de pobreza que otros. En la periferia de la GAM predominan los valores de la mediana y cantones con consumos bajos como Naranjo, Jiménez, Valverde Vega, Poás y Alajuelita, este último ubicado justo al lado de Escazú. Carta-go y Alajuela se encuentran en rangos de consumo inferiores a los de las otras cabeceras, lo cual es congruente con un desarrollo económico menor.

De los cantones que albergan ciudades secundarias, San Carlos, Turrialba, Pérez Zeledón y Pococí están en el mismo rango inferior. Esto se explica porque, a pesar de que poseen importantes centros de población, tienen también muchas comunidades rurales con niveles de consumo bajos, que afec-tan el promedio cantonal. En orden descendente les siguen algunos cantones como La Cruz, Upala, Talamanca y Buenos

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OAires, en los que hay poco desarrollo urbano y territorios de difícil acceso.

La vulnerabilidad ecológica y social que generan los eventos naturales también se expresa mediante diferencias en el territorioCosta Rica sufre una importante incidencia de eventos hidrometeorológicos, sísmicos y, en los años más recientes, tecnológicos. El impacto de estos eventos sobre la infraes-tructura pública y privada y sobre las condiciones de vida de los hogares se acumula a lo largo del tiempo, aumentando la vulnerabilidad del país para enfrentar los retos económicos, sociales y ambientales.

Con el fi n de brindar alguna información aproximada sobre estos impactos se construyó un indicador que resume, para un período de cuatro años (2000-2004), la proporción de vi-viendas afectadas por desastres naturales en cada cantón, por cada 1.000 viviendas. En términos generales, la mayoría de los cantones registra cifras bajas. El rango más frecuente es de entre 0,63 y 6,0 viviendas afectadas, seguido por el rango de entre 7,0 y 8,8 viviendas. Estos valores corresponden princi-

palmente a los cantones del centro del país, como se aprecia en los mapas 5.B y 5.C. El mapa 5.A presenta una situación más heterogénea, que indica situaciones particulares en cada cantón.

Como es de esperar, los valores más altos se refi eren a zonas afectadas periódicamente por fuertes lluvias e inundaciones; estos corresponden a los cantones del mapa 5.A en la ver-tiente del Caribe. Después del terremoto de 1991, esas zonas sufrieron un levantamiento de la corteza terrestre en la costa, lo cual incidió en las desembocaduras de los ríos, alterando su cauce y cambiando sus áreas de inundación.

Los valores altos también se relacionan con índices de pobreza elevados. En las zonas antes mencionadas son más comunes las viviendas que no cumplen con los códigos de construcción y no están adaptadas al clima de la región. De ahí que cantones como Talamanca y Upala tengan una cantidad de viviendas afectadas más alta que Pococí o Limón. Por la misma combinación de pobreza y factores ambientales, se nota que los cantones representados en el mapa 5.C, corres-pondiente al área metropolitana, tienen una menor cantidad de

MAPA 5Viviendas afectadas por desastres naturales entre 200-2004, por cada 1.000, en relación con el total de viviendas del año 2000

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.CNE.

Mapa 5.C

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Mapa 5.A

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ICO viviendas afectadas, principalmente en el rango de 0,63 a 6,0;

al siguiente rango solamente pasan Curridabat y Flores.

De las cabeceras de provincia, Alajuela, Heredia, San José y Liberia comparten el rango de 0,63 a 6,0 viviendas afectadas, al igual que San Carlos, Turrialba y Pérez Zeledón. Puntarenas, Limón y Cartago tienen incidencias más altas. La diferencia radica en que los primeros son en su mayoría núcleos urbanos concentrados. Cartago comprende poblados en áreas rura-les y altas, propensas a deslizamientos en zonas de lluvia. Puntarenas y Limón, por ser regiones costeras, pueden verse afectadas por fenómenos de mareas, además de que en toda la zona del Atlántico existe el problema de las inundaciones en época de lluvias. La cabecera de provincia con mayor inciden-cia es Limón, donde confluyen factores económicos y ambien-tales, con un nivel de entre 23,5 y 24,8 viviendas afectadas.

Los valores más bajos corresponden a Bagaces, Hojancha y San Ramón. De hecho, los dos primeros cantones del todo no registraron viviendas afectadas. Estos resultados son dudo-sos, especialmente en el caso de Hojancha, que se encuentra rodeado por comunidades con índices altos. San Ramón, con 0,28 viviendas afectadas, presenta un valor más realista.

Nótese que localidades con valores muy altos, como Nandayure, Parrita y Guatuso, destacan frente a los cantones aledaños, cuyos rangos son mucho más bajos. Esto puede ser reflejo de fenóme-nos aislados que actuaron con mayor fuerza sobre dichas zonas, por ejemplo el fuerte sismo ocurrido en Parrita en diciembre del 2003, y también condiciones económicas particulares.

Hogares y familiaEn el plano local no solo varían las condiciones socioeconómi-cas entre una comunidad y otra, sino que al interior de ellas también son diferenciadas las características de los hogares.

Por ejemplo, la composición de las familias por tamaño varía desde los cantones con un promedio de solo un hijo o hija menor de 12 años, hasta más de dos (gráfico 6).

Otro indicador importante, que permite estimar la capacidad de los hogares para generar un nivel de ingreso que les alcan-ce para satisfacer todas sus necesidades, es la dependencia demográfica de las personas menores de 15 años. Este indica-dor varía en el territorio desde 28,5 personas menores de 15 por cada 100 personas de edad entre 15 a 64 años en Montes de Oca, hasta 64,9 en La Cruz y 71,1 en Buenos Aires. En general, mientras más pobre y rural es el cantón, mayor es el número de personas menores de 15 años que deben se atendidos por la población en edad de trabajar.

Con respecto a la nacionalidad de la población infantil y adoles-cente, la distribución de los menores nacidos en el extranjero va desde cantones en los que representan menos del 1% (Acosta, Puriscal, Nicoya, Hojancha, Alvarado, Pérez Zeledón, Abangares, Osa, Oreamuno, Golfito, Montes de Oro, El Guar-co, Buenos Aires, Cartago, Paraíso, San Mateo, San Pablo, León Cortés), hasta otros en los que la proporción supera el 10% (San José, Escazú, Sarapiquí, La Cruz, Los Chiles). El promedio nacional se ubica en 4,8% (gráfico 7).

Por otro lado, una variable que puede resultar crítica para entender el grado de vulnerabilidad de los hogares frente a la pobreza y la forma en que se distribuyen o recargan las tareas en sus miembros, es el porcentaje de hogares que declaran tener jefatura femenina y que, en su inmensa mayoría, son aquellos donde solo está presente la madre. En el promedio nacional, el porcentaje de niños y niñas menores de 12 años que habitan en hogares con jefatura femenina es de 20,3%; la proporción varía desde 26,8% en San José, hasta solo 8,3% en Alvarado. Si se considera la población entre 12 y 18 años,

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GRAFICO 6Promedio de niños por hogar, según cantón. Censo 2000

Fuente: Elaboración propia con datos del INEC, 2002.

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el promedio es de 16% y el rango varía entre 22,8% en Mon-tes de Oca y 6,5% nuevamente en Alvarado.

Por último cabe destacar la variable que da cuenta del por-centaje de madres adolescentes, que es crítica en cualquier estimación del estado de la niñez y la adolescencia. Estos casos afectan tanto a las madres como a los hijos y tienen serias consecuencias para el futuro de ambos. El problema tiene distintas manifestaciones espaciales si se considera la proporción de nacimientos de madres adolescentes (mapa 6) o la concentración del número de ellas en el territorio (mapa 6).

En el primer caso, al examinar los porcentajes promedio de madres adolescentes por cantón, los que exhiben los valores más altos son La Cruz con 28,6% y Parrita con 28,1%, pero muy parecida a la de otros países latinoamericanos. El valor más bajo lo tiene Montes de Oca (11,4%) y la siguiente cate-goría incluye a Belén, Flores, Atenas y Hojancha.

Nótese que los cantones del mapa 6.C, que corresponden al área metropolitana, también presentan valores altos, desde 13,6% hasta 22,2% del total de nacimientos, aunque inferio-res a los del resto del país. Montes de Oca y Belén tienen los valores más bajos, los que puede deberse a niveles altos de escolaridad de la población, mejores condiciones económicas y acceso a servicios de salud.

Al comparar los segmentos “B” y “C” de los mapas 6 y 7, que comprenden ambos la Gran Área Metropolitana y algunos cantones más, se observa que tienen una composición de colores muy parecida. Incluso se puede notar que hay más cantones en rangos más bajos en los segmentos “B” que en los “C”, ya que en el primer caso se trata de cantones donde los porcentajes de pobreza no son muy amplios. En otras

zonas también pobres pero más urbanas, como los distritos centrales de Puntarenas, Limón, Liberia y Pococí, el indicador es un poco más elevado. Pero, en términos generales, canto-nes rurales y con mucha pobreza como Upala, La Cruz, Parrita y Talamanca, tienden a ubicarse en los dos rangos más altos, en parte por los altos niveles de pobreza que se asocian a ellos y sus bajos niveles de escolaridad.

Los cantones urbanos y con problemas de pobreza, como las cabeceras de provincia, de San José, Alajuela y Cartago, tienden a estar entre 15,1% y 19,3%, cerca de la mediana. En este mismo rango se puede incluir a Pérez Zeledón. También es importante destacar que en zonas turísticas, como San Carlos y los cantones costeros de Guanacaste, los porcentajes de madres adolescentes son altos, entre 20,3% y 25,4%, por lo que sería necesario profundizar en las causas de esta mayor incidencia y su relación con la dinámica económica que se desarrolla en esos lugares.

Considerando el país en su conjunto, en el mejor de los casos un 11,4% de los nacimientos corresponde a madres adoles-centes. Este valor es el que registra Montes de Oca, y en sus rangos más altos llega hasta casi un 30% en cantones como La Cruz y Parrita. Como factor explicativo de alcance nacional podría plantearse el efecto de una deficiente educación sexual en escuelas y colegios. En el plano local puede decirse que los factores que diferencian a los cantones en esta variable son el nivel de pobreza y su condición de urbano o rural. Un sector ru-ral se distingue de uno urbano en el tipo de problemática social que le afecta y en su grado de desarrollo económico, el cual in-cide sobre su porcentaje de pobreza. La dinámica social en un cantón urbano se caracteriza por una mayor independencia de las adolescentes y un inicio más temprano de la vida sexual. No obstante lo anterior, a la vista de las diferencias entre un

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GRAFICO 7Porcentaje de población menor de 20 años nacida en otro país. Censo 2000

Fuente: Elaboración propia con datos del INEC.

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ICO cantón y otro, como Montes de Oca y Curridabat, ambos

urbanos, o Belén y Valverde Vega, con niveles económicos muy distintos, se deben considerar como determinantes la educación y los conocimientos, que ayudan a las personas a escoger hábitos sexuales seguros, y la capacidad económica, que les permite tomar medidas de protección.

También al examinar el número total de madres adolescentes y su distribución por cantón se perciben notables brechas de equidad. Esta forma de representación es especialmente útil para la definición de políticas, ya que permite identificar claramente las zonas que requieren mayor atención. Dicho de otro modo, al conocer la distribución en el territorio de los lugares donde se en-cuentran en mayor número las madres adolescentes, se constata que en realidad son pocos cantones, por lo que parece razonable diseñar una política específica de atención a este grupo y al resto de las mujeres adolescentes en estas zonas.

A manera de ejemplo cabe citar que, entre los años 2001 y 2004, se detectaron en promedio 750 casos en el cantón central de Alajuela y poco más de 1.000 en San José, mien-tras que otros cantones, como Belén, San Pablo de Heredia o Atenas, no superaron los 75 casos. En las comunidades de mayor concentración de madres adolescentes, el factor crítico que determina esta vulnerabilidad parece ser la condición económica, ya sea que se trate de zonas urbanas como San José, Alajuelita y Alajuela Centro, donde también pesa la den-sidad de población, o de zonas rurales, como son los casos del cantón central de Puntarenas, los cantones de esta provincia que se localizan en la península de Nicoya (Cóbano, Lepanto y Paquera) y, en las zonas norte y atlántica, San Carlos, Pococí y Limón Centro. Para los cantones urbanos altamente poblados, varias investigaciones han documentado la concentración de la fecundidad adolescente en pequeños conglomerados de pobreza (Collado, 2004; Programa Estado de la Nación, 2004).

Al analizar el fenómeno del embarazo adolescente es relevan-te preguntarse qué sucede en los hogares donde una mujer jo-ven resulta embarazada. Para aproximar una respuesta a esta interrogante se estimó la variable “con quién viven las madres adolescentes”, utilizando información del Censo 2000. Las opciones que conforman esta variable son diversas, pero hay dos que son predominantes. La primera es que la adolescen-te continúe viviendo con sus padres, lo que representa para todos los cantones la mayoría de los casos (más del 90%). La segunda es que pase a vivir con sus abuelos, aunque, esta es mucho menos frecuente y alcanza como máximo un 3% en el cantón de La Cruz. En este sentido se puede decir que las familias extendidas están protegiendo a las madres adolescen-tes y sus bebés.

La situación de la niñez y la adolescenciaEn esta sección se analizan, con el grado de detalle que permi-te la información disponible, las brechas de equidad en indica-dores de salud, educación, recreación y deporte, accesibilidad, recreación y participación política.

Buenos indicadores de salud y nutriciónLa tasa de mortalidad infantil es una de las variables esencia-les para medir la calidad de vida de una población. La tasa cos-tarricense, que se ubica por debajo de 10 muertes por 10.000

mil nacidos es una de las mejores del mundo en desarrollo. No obstante, hay enormes diferencias entre cantones e inclu-sive mayores entre distritos, que permiten y han permitido ya en el pasado concentrar las intervenciones de las autoridades públicas en algunos lugares. Pese a ello, las cifras reunidas en esta base de datos indican que todavía existen enormes diferencias: Alfaro Ruiz, con 4,4 es el cantón mejor posiciona-do, mientras que Talamanca, con 18,3, una tasa más de cuatro veces superior a la mínima, es el peor. Hay muchos cantones con valores muy satisfactorios, entre los que se puede men-cionar Montes de Oro, San Mateo, Garabito y Santa Ana, tres de ellos fuera de la GAM. Por otro lado, también hay varios cantones con índices de mortalidad infantil considerablemente altos, como Coto Brus con 15,9, Abangares con 15,3, La Cruz con 13,8 y Curridabat con 13,7.

De estos resultados y de la información suministrada en el mapa 8 puede concluirse que, en realidad, el rezago en esta importante variable no es regional, aunque sí hay algunos lu-gares en mejor situación, como muchos cantones de Heredia, San José y Alajuela dentro de la GAM, y una región completa, la Huetar Atlántica, que tiene valores menos favorables.

De acuerdo con los datos estadísticos del INEC, la mortalidad durante el primer año de vida está en gran medida asociada a malformaciones congénitas o complicaciones perinatales, estas últimas muy relacionadas con el acceso de la madre a centros médicos para su seguimiento durante el embarazo. Por está razón se esperaría que el acceso a un centro de salud fuera la variable con mayor influencia en los resultados de este indicador. Al mismo tiempo, la presencia de malformacio-nes congénitas puede vincularse a la exposición de la madre a sustancias dañinas, como pesticidas en zonas agrícolas, o agentes contaminantes en áreas especialmente afectadas. Otro factor, muy importante en zonas rurales, es la costumbre de dar a luz en las casas de habitación, sin asistencia o con la ayuda de parteras.

En el mapa 8 se observa una buena cantidad de cantones con rangos altos en cuanto a mortalidad infantil. En el mapa 8.A aparecen los cantones con las tasas más altas del país, Talamanca, Abangares y Coto Brus. Los dos primeros presen-tan problemas de acceso a centros de salud. En este aspecto nótese la diferencia entre Upala y Los Chiles (el segundo está una escala más abajo que el primero), la cual se debe a que Los Chiles cuenta con un hospital periférico, aunque no se debe perder de vista que, en general, ambos están muy por encima de la media. Considérese también el caso de Coto Brus, que pese a tener un hospital periférico asignado está en uno de los rangos más altos, hecho que puede deberse a otros factores, como violencia social o familiar, o bien a la costumbre de los partos no asistidos por personal médico. En el mapa 8 aparece asimismo el cantón con la tasa más baja, que es Alfaro Ruiz.

Los mapas 8.B y 7.C son muy parecidos en la distribución de sus cantones entre los diversos rangos. Cabe destacar que cantones muy populosos y urbanos, como San José, Goi-coechea, Mora, Montes de Oca y Desamparados, están entre 10,6 y 13,2, por encima de la media (10,0). Curridabat presenta una tasa muy elevada, que sobresale dentro de la Gran Área

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Metropolitana. En general, el que cantones con buen acceso a centros hospitalarios -y en algunos casos con buen desarrollo económico- como Curridabat, Mora y San José, estén en ran-gos altos, indica que la mortalidad en esas comunidades está infl uenciada por otros factores, en especial el nivel educativo de la madre y la condición económica del hogar.

De las cabeceras de provincia Heredia es la que está en mejor posición, en el rango de 7,6 a 8,8, seguida por Alajuela y Liberia en el rango que contiene a la media, luego por Cartago y, en los últimos lugares, por San José, Limón y Puntarenas. Esta distribución de las cabeceras provinciales demuestra que la tasa de mortalidad infantil puede deberse en mayor mediada a factores vinculados con los centros urbanos y los focos de pobreza en las ciudades.

Vale destacar también que hay cantones como Turrubares, Flo-res u Hojancha, que muestran un salto en el índice en algunos años. Montes de Oca, una comunidad con una tasa relativa-mente baja, en los años 2001 y 2004 registró saltos que eleva-ron su tasa –y por lo tanto su promedio- a un rango de entre 7 y 9 defunciones infantiles por cada 10.000 nacimientos. Esto puede obedecer a fenómenos que es necesario identifi car y mitigar, como brotes locales de enfermedades infecciosas.Otro indicador importante, que da cuenta de las oportunidades que tiene la población infantil para disfrutar de una vida sana, es la cobertura del programa de inmunizaciones. A continuación

se presentan los resultados del análisis de las brechas de equi-dad en la cobertura promedio de vacunación en tercera dosis de DPT. Esta variable abarca la población menor de un año, por lo que está vinculada con la tasa de mortalidad infantil.

El porcentaje más bajo en el país es de 68,2%, lo cual es un indi-cador positivo de la cobertura en el plano nacional. Además, los porcentajes más bajos corresponden a las zonas urbanas y con alto desarrollo económico, probablemente porque las familias recurren a servicios de vacunación en centros privados de salud.

En los cantones periféricos las proporciones más bajas de cobertura en vacunación por DPT, entre 83% y 89,4%, se encuentran en el norte (Upala y Los Chiles), en el sur (Golfi to y Corredores) y en la costa pacífi ca central y norte (Puntarenas y Nicoya). El porcentaje de la población excluida de la vacuna-ción puede deberse a difi cultades de acceso a los centros de salud. También es oportuno destacar que Nicoya y Puntarenas están cerca de Nandayure y Montes de Oro, que son canto-nes con coberturas superiores al 100%, lo cual indica que en estas últimas localidades se vacunó a una población menor de un año mayor que la registrada; por lo tanto, es posible pensar que parte de la población de los cantones vecinos recibido vacunación en estos lugares.

En los cantones de la GAM la distribución de los cantones entre los rangos es muy semejante a la recién comentada,

MAPA 8 Tasa promedio anual de mortalidad infantil, por cantón. Promedios anuales del 2000 al 2004

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.CCP.

Mapa 8.C

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de Heredia, que está entre 73,9% y 81,0% de cobertura, el mismo rango en que se ubican San José, Belén y Curridabat, todos de la GAM.

En la Gran Área Metropolitana prevalecen coberturas infe-riores al 70%, como Montes de Oca y Moravia. En general en la Región Central los cantones con menor cobertura son principalmente urbanos, con un alto nivel de vida y desarrollo económico. Por este motivo puede suponerse que en realidad no se están presentando problemas de cobertura, sino que algunos sectores prefieren los servicios privados de salud. Los cantones de la provincia de Heredia resaltan con un porcentaje de cobertura muy alto (más del 90%), lo cual puede ser un indi-cio de buena cobertura y accesibilidad a los servicios de salud.

Cabe reiterar que la mortalidad infantil, según los datos del INEC, se relaciona más con problemas perinatales y malformaciones congénitas, que con enfermedades infecciosas. Esto es un resul-tado de la amplia cobertura de vacunación en el país.Las condiciones de salud de la población menor de edad están también determinadas por las oportunidades de recibir una alimentación adecuada. La ausencia de esta se expresa en problemas de desnutrición en la etapa inmediata, y de retardo en su desarrollo físico y psicomotor en el futuro.

La variable “niños y niñas que asisten a preescolar con algún grado de desnutrición” muestra una distribución bastante atípica, que requiere mayor investigación. Sin embargo, dado que es la única información disponible, seguidamente se expo-nen los principales resultados obtenidos al analizar su compor-tamiento diferenciado entre cantones. Los mejores valores los presentan Nandayure con 0,86%, Grecia con 0,96% y Golfito con 0,98%; los peores corresponden a Alfaro Ruiz con 16,4%, Santa Cruz con 16,1% y San Mateo con 15%. También tienen valores muy altos Alvarado y Carrillo. Es de notar la enorme dispersión de estos valores, puesto que el máximo es más de 16 puntos mayor que el mínimo.

Vale destacar que en esta variable el rango más alto apenas alcanza el 16,4%, aunque se debe tener en cuenta que solo se está cubriendo el porcentaje de la población de niños que cursan preescolar. Por ende, los resultados no son muy repre-sentativos en cantones donde dicho porcentaje es muy bajo.

Es interesante observar que los cantones que en otras varia-bles muestran signos de pobreza o carencias, como Golfito y Nandayure, registran porcentajes de desnutrición muy bajos. En este aspecto también destaca Los Chiles. Se debe consi-derar que las familias con la capacidad de enviar a sus hijos a preescolar, al mismo tiempo pueden ser capaces de brindarles una buena alimentación. Por otro lado, nótese que los tres cantones con valores más altos son Alfaro Ruiz, Santa Cruz y San Mateo, los cuales no tienen características geográficas o demográficas en común, por lo que es necesario analizar factores particulares de cada uno.

En este ámbito Talamanca comparte el mismo rango que Pé-rez Zeledón e incluso supera a cantones con mayor desarrollo económico, tales como Turrialba y Puntarenas. De nuevo, un cantón con mayor cobertura de preescolar revelará de manera

más clara en este indicador su problemática de desnutrición. En Talamanca ésta se encuentra oculta. Un caso similar es el de San Mateo, que tiene una muy pobre cobertura y, al mismo tiempo, de la población que logró ingresar a preescolar un por-centaje relativamente alto presenta algún grado de desnutri-ción. Este doble indicador sugiere que la población infantil en esas zonas puede padecer muchas carencias. En este sentido, hay que incluir en el análisis a Oreamuno de Cartago.

Siguiendo con los cantones periféricos de la Gran Área Me-tropolitana, y considerando que en Grecia la cobertura de la matrícula en preescolar ronda el 75%, el bajo porcentaje de desnutrición en esa localidad sí se puede considerar represen-tativo de la población en ese rango de edad. Lo mismo puede decirse de Jiménez, que tiene el mayor porcentaje de cobertu-ra y un porcentaje de entre 7,0% y 8,1% de casos de desnu-trición de la matrícula en preescolar: el indicador es represen-tativo de su población dentro de ese rango de edad. En estos dos casos, las diferencias de porcentaje pueden explicarse desde la perspectiva del desarrollo de cada zona.

Un panorama más homogéneo muestran los cantones centra-les del país que integran la GAM, cuyos valores oscilan entre 2,2% y 5,5% de casos entre la población preescolar. Pero nue-vamente, en vista de que la cobertura de la matrícula es muy pobre, estas cifras no deben considerarse concluyentes, salvo en el cantón de Flores, que tiene una cobertura mayor a 80%.

Entre los cantones cabecera de provincia sobresale Limón con el porcentaje más bajo, entre 1,3% y 1,8% de los matricula-dos en preescolar. Heredia y Liberia se ubican en el siguiente rango. San José, Alajuela y Cartago coinciden en el mismo rango y, siendo las principales ciudades de la GAM, es posible que compartan fenómenos demográficos que explican valores tan parecidos. Puntarenas tiene el porcentaje más alto, entre 5,8% y 6,6%. Ciertamente se puede hablar de alguna diferen-cia entre las zonas dentro y fuera de la GAM, aunque parece ser opuesta a lo que se esperaría, excepto en el caso de Puntarenas.

Cuando se relaciona la variable de desnutrición con la cobertu-ra en preescolar (que se detalla más adelante) los valores de los 81 cantones muestran un alto grado de dispersión, aunque solo 11 son inferiores a los promedios nacionales de cobertura preescolar (59,1%) y de matriculados con desnutrición (4,3%). Los cinco cantones de la región Brunca están por debajo del promedio nacional de preescolares desnutridos. Aun más, a medida que aumenta la cobertura disminuye el porcentaje de desnutridos, lo que podría señalar más bien problemas de registro de la información.

El retardo en talla es una variable consecuente con la desnutri-ción acumulada a lo largo de varios años, en la mayoría de los casos. De ahí que se pueda esperar que los cantones con mayo-res índices de desnutrición y pobreza presenten este problema.

En los cantones periféricos prevalece un porcentaje alto y cercano a la mediana. Algunos casos graves son Talamanca, Upala, La Cruz, Coto Brus, Limón y Buenos Aires, que corres-ponden exactamente a zonas de mucha pobreza. No sucede lo mismo cuando estas comunidades se comparan con los cantones que registran mayores porcentajes de desnutrición

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en preescolar, pero esto se debe a que el indicador de desnu-trición mide nada más a la población matriculada en preesco-lar; de ahí que muchos casos de desnutrición y, por ende, de retardo en talla, no sean contabilizados.

En algunos cantones de la GAM, el porcentaje de casos con retardo en talla está cerca o por debajo de la mediana. Sobre-salen Cartago, Jiménez y Aserrí. Al mismo tiempo, la cobertura de matrícula en primaria es alta, de lo cual se deduce que en la población con edad escolar el porcentaje de retardo es repre-sentativo. Barva y Oreamuno también tienen porcentajes de retraso elevados, pero la cobertura de matrícula en primaria y secundaria no es alta; esto indica que parte de la población con problemas de nutrición es detectada en las escuelas y colegios. Destaca asimismo Alajuelita, que tiene muchos hogares pobres.

Para el caso de los cantones metropolitanos, La Unión tiene un porcentaje alto, igual que las demás comunidades de la provincia de Cartago. Les sigue Curridabat, en el mismo rango. Nótese que en general las cabeceras de provincia están entre 6,1% y 7,8% de retardo en talla por edad, excepto Limón y Cartago, que tienen porcentajes mayores. En los grandes cen-tros de población es de esperar que existan sectores pobres y otros en mejor condición; ese balance es el que se presenta en el porcentaje total por cantón.

El retardo en talla por edad se detecta principalmente en centros de educación preescolar, escuelas y colegios, y es allí donde se da asistencia a los niños, niñas y adolescentes, mediante el progra-ma de comedores escolares. Parte de la población con retardo en talla quedaría entonces encubierta por el porcentaje de la misma

que no asiste a un centro educativo público. Por eso, hay zonas donde se puede suponer que el problema es más grave de lo que indican los porcentajes. Muchos de los cantones que son abarcados por los rangos más altos de la escala son prioritarios en el Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adoles-cente (PANEA) del Ministerio de Educación.

No se debe perder de vista que este es un indicador de la situación económica de las familias, asociado a la desnutri-ción. Por ello algunos especialistas opinan que se requieren soluciones integradas, dirigidas hacia la familia y su condición, no solo hacia los individuos que asisten al sistema educativo.

En el mapa 9.A se observa que la mayoría de los cantones pre-senta una pequeña recuperación en su índice, de entre 0,7% y 3,1% aproximadamente. Sin embargo, dado que estos casos son detectados dentro del sistema educativo, esa supuesta mejoría puede deberse a una disminución en la cobertura de matrícula. Los casos más graves, como los de La Cruz y Ta-lamanca, indican más bien un deterioro, representado por los números negativos. De las cabeceras de provincia, Puntarenas tiene el porcentaje de mejora más alto, con 1,6%, mientras que Liberia apenas tiene 0,2% y Limón muestra un retroceso de -1,1%. Estos casos se pueden explicar por una agudización de los problemas económicos en algunas zonas, así como por falta de intervención de los organismos responsables.

En los mapas 9.B y 9.C, que comprenden la GAM y los cantones con mayor desarrollo urbano, destaca El Guarco, que aparece en un rango muy alto de casos de registrado en talla por edad y muestra una mejoría de 8,6% entre 1984 y 2000. Esto puede

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GRAFICO 8Porcentaje de estudiantes de preescolar con algún grado de malnutrición, compa-rado con el porcentaje de la cobertura en preescolar

Fuente: Caja Costarricense de Seguro Social.

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signifi car que el problema está siendo atacado de manera apro-piada, o bien que se ha producido una merma en la cobertura de matrícula, que impide detectar la cantidad total de casos. En general, nótese que los centros urbanos como San José, Heredia y Alajuela retrocedieron con respecto a 1984, lo cual es representativo del decaimiento económico, el crecimiento de la pobreza y la migración hacia las ciudades. También cabe subrayar la situación de Curridabat, el cantón con el mayor deterioro. Los demás cantones muestran cierto grado de mejoría.

En algunos cantones con desarrollo económico fuerte, el aumento en el periodo considerado puede explicarse por la migración desde otras partes del país y del extranjero. De igual manera, esta migración puede hacer que el porcentaje de casos disminuya en algunos lugares.

Persisten retos en materia de aseguramientoLa variable “condición de aseguramiento de la población menor de edad” brinda una idea bastante certera del grado de protección de la salud de la niñez y la adolescencia o, cuando menos, de la seguridad de acceso al sistema de salud para que esta población sea atendida cuando sufre una enferme-dad. Ahora bien, en los primeros años de vida la cobertura de programas como el de inmunizaciones, por ejemplo, resulta crítica para ofrecer condiciones que aseguren el sano desarro-llo de las personas menores; por ello no se trata solo de tener acceso a atención médica en caso de una emergencia, sino de garantizar el derecho a la salud integral. En el año 2000, fecha

del último Censo de Población, existían cerca de 253.000 per-sonas menores de edad sin seguro de salud, lo que represen-ta un 16,5% del total de esta población.

Este problema se agrava al valorar su expresión en el territorio. Hay cantones en los que menos del 8% de la población menor no cuenta con seguro de salud, como Montes de Oro (7,1%), Flores (7,5%) y León Cortés (7,9%), en tanto que en el extremo superior se encuentra Upala, con un 48% de sus menores sin cobertura, y otros como Talamanca y La Cruz, con más del 30%.

El país creó en 1984 el programa de asegurados por cuenta del Estado, para proteger la salud de las personas que viven en condición de pobreza extrema. Sin embargo, todavía la co-bertura no se puede considerar universal. Cerca de un 30% de la población menor de edad habita en hogares con al menos una necesidad básica insatisfecha y la distribución de este serio problema presenta notables diferencias en el territorio, como se analizó con detalle en una sección anterior.

Al cruzar las variables de aseguramiento con la edad de la población se obtiene que, en promedio, el 9,8% de las personas menores de edad tiene seguro por cuenta del Estado y otro 3,6% no tiene este seguro, pero habita en viviendas en mal estado o tugurios, lo que indica que pertenece a hogares pobres. La ausencia de protección del seguro de salud aumenta los facto-res de riesgo para un adecuado desarrollo de la niñez y la adoles-cencia de un signifi cativo grupo de esta población. Nuevamente,

MAPA 9 Mejoría en los porcentajes de retardo en talla por edad. 1984-2000

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.INEC.

Mapa 9.C

Mapa 9.B

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la distribución espacial de esta variable presenta importantes brechas de equidad. En los 24 cantones que tienen porcentajes de personas menores no asegurados que habitan en viviendas en mal estado o tugurios mayores al promedio nacional (3,6%), habita el 35% del total de personas menores de edad del país.

Oportunidades diferenciadas de logros en educaciónEl acceso a una formación que les permita desplegar sus capa-cidades intelectuales y, en el futuro, generar los medios para procurarse una vida digna, es un derecho fundamental de las personas menores de edad y, a la vez, se constituye en una condición básica para alcanzar altos niveles de desarrollo hu-mano. Si bien es cierto que la educación no garantiza automá-ticamente un empleo, se sabe que existe una relación directa entre educación y pobreza. No solo el ingreso promedio de las personas es mayor en tanto mayor sea su nivel educativo (a razón de 3,6 veces más en las personas con secundaria completa o más con respecto a las que no tienen ningún grado), sino que a mayor educación, menor riesgo de estar en condición de pobreza (Programa Estado de la Nación, 2006).

En esta sección se analizan las condiciones de acceso al sistema educativo formal, así como los indicadores de rendimiento en to-dos los niveles. Como promedio nacional, la cobertura de la edu-cación ha venido mejorando en la última década, especialmente en preescolar (92,2% en el 2005) y en secundaria (la tasa bruta de escolaridad fue de 75,6% en el 2005). Sin embargo, tanto el Informe Estado de la Nación como el Primer Informe Estado de la Educación, han documentado ampliamente la existencia de importantes discontinuidades en el sistema (cuadro 9). A continuación se describen los problemas de acceso y los logros educativos de la niñez y la adolescencia que se relacio-nan con la localización espacial de la población.

Cuando se evalúa la cobertura de matrícula se debe tener en cuenta factores internos y externos al sistema educativo que

pueden incidir sobre los resultados. Por ejemplo, un factor interno relevante será la calidad de la infraestructura de los centros educativos, y entre los factores externos hay que considerar la accesibilidad de las vías que comunican a las comunidades (tema que se analizará más adelante); un mal acceso afectará significativamente la cobertura de la matrícu-la en cada provincia, mientras que una buena red de vías de comunicación permitirá incluso la movilización de estudiantes entre cantones, aspecto que también puede tener un efecto sobre la cobertura entre cantones muy cercanos. Otra variable de interés es el trabajo infantil, que puede provocar la deser-ción del sistema educativo. Además debe tenerse un cuidado metodológico adicional (para más detalle consúltense las fichas técnicas en el Anexo Metodológico) porque al valorar el porcenta-je de cobertura se estima una tasa bruta de escolaridad que está distorsionada por la tasa de repitencia, ya que el porcentaje de

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GRAFICO 9Población menor de 18 años que no tiene cobertura del seguro de salud, según cantones. Censo 2000

Fuente: Elaboración propia con datos del Censo 2000.

CUADRO 8Diversos factores de riesgo para la salud de las personas menores de edad. Cantones seleccionados. 2000

Cantón Población Porcentaje Sin seguro que menor asegurado por habitan en de 18 años el Estado viviendas en mal estadoUpala 4.460 6,2 17,8San Carlos 7.847 7,7 6,0Turrialba 3.887 8,1 6,1Golfito 3.008 11,6 8,8La Cruz 2.702 20,8 12,3Talamanca 4.054 24,2 6,8Guatuso 2.321 32,2 5,9Los Chiles 4.217 34,4 7,4Total 204.720 9,8 3,6

Fuente: Elaboración propia con base en el Censo 2000.

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matrícula no diferencia entre los individuos de nuevo ingreso al sistema y los que repiten algún grado académico.

En la etapa de preescolar el individuo comienza su adaptación al sistema educativo. Esta experiencia le sirve para desarrollar habilidades sociales y motoras, por lo que la oportunidad de cursar este nivel ayudará al éxito en las etapas siguientes. Es importante destacar que el haber asistido a la enseñanza pre-escolar no es un requisito indispensable para después pasar a primer grado, ya que para ello se considera sobre todo la edad del infante. Es probable entonces que, en familias de recursos económicos limitados, esta sea una inversión que prefie-ren evitar, y esperan un año más para que sus hijos e hijas ingresen al sistema educativo. Al mismo tiempo, por su corta edad los niños no irán al centro educativo si no hay un adulto o hermano disponible para llevarlos y recogerlos. Además no todas las escuelas del país cuentan con un aula de preescolar, por lo que pueden existir zonas donde no haya una cobertura apropiada.

A nivel nacional el país ha venido aumentando de manera sig-nificativa la cobertura de la educación preescolar desde el año 1993, al pasar la tasa bruta de escolaridad de 66,1% a 92,2% en el 2005. Un estudio detallado de la calidad en este ciclo sería importante, dado que usualmente crecimientos muy acelerados de cobertura difícilmente encuentran el número suficiente de maestros adecuadamente calificados

Al analizar cómo se comporta el porcentaje de la población que se estima está matriculada en preescolar a nivel de canto-nes, no se observa un patrón fácil de interpretar. Los cantones con mayor cobertura son Jiménez (87,3%), Flores (83,1%), Turrubares (76,7%), Santa Barbara (75,00%), Garabito (74,8%) y con porcentajes muy parecidos San Isidro, Paraíso y Aguirre. Un poco más abajo están Golfito, Acosta, Atenas, Palmares, Liberia, Nicoya, Santa Cruz y Guácimo. Como se ve, son cantones que pertenecen a distintas Regiones, tanto urbanos como rurales y con distintos énfasis de la actividad productiva, por lo que no es posible explicar con las variables disponibles, el comportamiento de este indicador.

Los datos no tienen lógicas muy claras porque en todas las regiones del país hay lugares con mucha cobertura y lugares con poca cobertura. Aún así se nota algún rezago en la región Huetar Atlántica y el área metropolitana de San José tiene muchos canto-nes por debajo del promedio nacional. En general muchos de los cantones fuera de la GAM tienen altos valores de cobertura.

Al pasar a nivel de primaria, hay que considerar en primera instancia que el Costa Rica ha logrado universalizar el acceso a esta etapa del ciclo educativo, aunque ciertamente no su con-clusión. Aún así, la desagregación de los datos por cantones revela algunas diferencias.

La gran mayoría de los cantones más periféricos (mapa 10.A) están en rangos por encima del 100%, con algunas excepcio-nes como Alfaro Ruiz con 83,2% y León Cortés con 90,8%. Cuando se presentan valores mayores al 100% de cobertura hay que evitar generalizaciones. Esta situación se puede deber al problema de extraedad (niños con edades superiores a la que se requiere para estar en cada grado) o bien a moviliza-ciones de población entre cantones (aquellos que reciben en sus escuelas a niños de otras localidades). De las cabeceras de provincia que aparecen, Puntarenas y Limón están en el rango entre 113,7% y 119,1% de cobertura, mientras que Liberia esta en un rango de cobertura más alto, entre 120,7% y 128,0%. San Carlos y Pococí están en el mismo rango entre 104,0% y 112,2%. A este mapa le corresponden los cantones con mayor porcentaje de cobertura, Upala con 138,1%, Osa con 136,1% y La Cruz 134,9%. Tanto Upala como La Cruz son cantones fronterizos con centros de población cercanos a la frontera, por lo que su alto porcentaje de cobertura puede es-tar influenciado por la afluencia de personas menores de edad extranjeros no contemplados en la proyección de población. Lo mismo aplica para Los Chiles.

En el mapa 10.B, se destacan cantones en el intervalos entre de 95,2% hasta 78,3%, y de 96,6% hasta 112,2%, ubicándose en una condición más desfavorable respecto a los anteriores. Aparecen cantones en rangos bajos como Vázquez de Corona-do y Alajuelita. De las cabeceras de provincia, se tiene a Cartago con 108,9% y Alajuela con 96,6% siendo la más baja de todas. Muchos de estos cantones no son pobres, por lo que su bajo porcentaje cobertura se debe explicar más bien por problemas de capacidad del sistema para cubrir por completo a la pobla-ción. También por la movilización de la población de estudiantes a cantones vecinos, por ejemplo, en cantones como Paraíso, Oreamuno y Alvarado es factible que su población asista a es-cuelas ubicadas en Cartago y Jiménez, de Alajuelita a escuelas en San José y de Vázquez de Coronado hacia Moravia.

El mapa 10.C abarca el área metropolitana central del país y aquí aparecen los cantones con porcentajes más bajos de todo el país, San Pablo, Goicoechea y Curridabat. Según el inventario

CUADRO 9Tasas brutas de escolaridad en el sistema educativo por dependenciaa/: publica, privada y privada-subvencionada. 2000-2005

Nivel 2000 2001 2002 2003 2004 2005Preescolar 82,4 87,5 87,8 90,9 90,3 92,2Educación primaria 111,0 110,3 111,5 111,5 109,9 108,3 Tradicional 105,3 105,0 104,9 104,8 103,7 103,9Educación secundaria 68,4 70,4 75,4 79,2 84,0 85,8 III Ciclo y Educación diversificada (tradicional) 60,9 62,6 65,6 68,8 72,6 75,6III ciclo en secundaria 80,8 82,9 90,2 94,7 100,3 101,9 III ciclo (tradicional) 70,9 72,6 77,5 81,3 85,5 88,8

a/ Las edades consideradas �Fuente: Departamento de Estadística del MEP e INEC-CCP, 2002.

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Ode centros educativos del Ministerio de Educación Pública para el año 2004, San Pablo sólo cuenta con 4 escuelas, una de ellas privada. En este caso particular se puede considerar que hay una carencia de infraestructura para atender a la población. En esta zona del país se da una combinación de mayor densidad de centros educativos privados y públicos, y una amplia red vial que permite el transito a centros de educa-ción en zonas alejadas del lugar de residencia. Esto explica la disparidad entre cantones contiguos como Moravia y Tibas o Montes de Oca y Curridabat. De las cabeceras de provincia se tiene a San José con 110,3% y Heredia con 101,2%.

En zonas como Tibás, Goicoechea o Curridabat, la causa de los bajos índices puede ser la movilización de estudiantes hacia cantones cercanos (Moravia). Esta hipótesis se refuerza por el hecho de que son zonas con niveles medios y altos de ingre-sos. Esto en contraposición, con los cantones más alejados del país donde la densidad de población no es tan alta, por lo que los centros educativos pueden recibir a un mayor porcen-taje de la población, además el sistema vial puede presentar limitaciones para la movilización de los estudiantes a centros más lejanos.

El dato de población disponible para el 2004 y 2005 es una proyección. Por lo que otra explicación de los porcentajes de cobertura mayores a 100% es que subestime el crecimiento poblacional, en especial para cantones periféricos que tienen

características muy distintas a los centrales. De ahí que estos estén predominantemente por encima del 100%.Para el análisis en profundidad de la situación en materia educativa es importante considerar la tasa de deserción, ya que es un indicador de la calidad del sistema y, a la vez, un factor que pone en su justa dimensión el tema de la cobertura en matrícula. A nivel nacional el ciclo de la educación primaria se caracteriza por una alta cobertura de matrícula y una baja deserción, el promedio nacional de de este indicador fue de 3,38% en el período 2004-2005.

Sin embargo, tal y como sucede en el tema de cobertura, para la deserción encontramos matices al desagregar al informa-ción a nivel local. La distribución de los valores de deserción se caracteriza por unos pocos cantones con deserciones mu-cho más altas que el promedio y la mediana. Ellos son Dota con 10,7%, Los Chiles con 7,4%, Liberia con 7,0%, Cañas 6,7% y Talamanca con 6,7%. El siguiente grupo en el rango de 4,8% a 5,8% incluye a Pococí, Matina, Guácimo, Puntare-nas, Buenos Aires, Parrita y Garabito.

Los cantones con menor deserción en primaria son Flores con 0,62% y San Isidro de Heredia con 0,66%. Le siguen en la si-guiente categoría Vásquez de Coronado, Palmares, Alfaro Ruiz todos ellos con menos del 1%. En ese grupo están también San Pablo, Moravia, Santa Cruz y San Ramón con 1,3%.Pareciera que la alta deserción está ligada a las difi cultades

MAPA 10Porcentaje promedio de cobertura de matrícula en educación secundaria, por cantón. Promedio 2004-2005

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.MEP.

Mapa 10.C

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ICO económicas prevalecientes, pero no pueden descartarse otros

factores como el bajo nivel educativo de los padres. En gene-ral las zonas más pobres y rurales tienen valores más altos de deserción y se observa una cierta correlación entre los valores altos en este indicador y en el de cobertura en primaria . Esto podría indicar que si bien hay buena disponibilidad y condicio-nes para asistir a la escuela, al mismo tiempo existen otros factores que afectan el rendimiento, como por ejemplo una calidad defi ciente en las vías de acceso, que en temporada de lluvias difi culta la movilización y aumenta el ausentismo. Tam-bién se puede relacionar con épocas de cosecha y trabajos en el campo en las regiones rurales; y no se deben dejar de lado la calidad de la infraestructura y los servicios disponibles en los centros educativos, así como las condiciones de vida de las y los alumnos, que determinan sus posibilidades de concentrarse en su labor académica.

Cabe destacar que tres cabeceras de provincia, Liberia, Limón y Puntarenas, están en el mismo rango de deserción, por encima de la media nacional y cercanos al 14%, mientras que Alajuela y Cartago se encuentran ligeramente por debajo del promedio.

En la zona de transición entre los cantones periféricos y los metropolitanos, más hacia el centro del país, la distribución de los valores de la deserción se hace un poco más homogénea, aunque no persiste un patrón poco claro, que que si se torna más favorable en la parte metropolitana de la Región Central.

Pasando al nivel de secundaria, hay que recordar que la cobertura de matrícula es mucho más baja que en educación primaria, la cual indica un porcentaje alto de deserción entre ambos niveles. Además, debe tener en cuenta que el porcen-taje de cobertura puede verse alterado por los repitentes y rezagados. Mientras el rango más bajo en educación primaria es de 67,3% de cobertura, la de matrícula en secundaria puede descender hasta 28,3%; este último valor correspon-de a Alajuelita, que al mismo tiempo tiene una cobertura en primaria de cercana al 76.9%. Según el inventario de centros educativos del Ministerio de Educación Pública para el año 2004 en Alajuelita sólo hay dos colegios, uno con 27 aulas y otro con 12.

El mapa 11.A corresponde a los cantones periféricos. El com-portamiento de la cobertura de matrícula en secundaria es in-verso a la matrícula en primaria para estos cantones. Mientras que en primaria tienen las coberturas más altas, para secunda-ria los porcentajes son muy bajos. Este mapa se encuentran algunos de los cantones con el porcentaje de cobertura más bajos, Los Chiles con 42,4% y Talamanca con 40,1%. En los cantones fronterizos al norte y en la costa atlántica predo-minan los rangos de 40,1% a 67,9% de cobertura siendo la zona con los porcentajes más bajos, con excepción de La Cruz y Limón que están en el rango entre 68,9% y 78,3%. En la costa pacífi ca predominan los rangos de 68,9% a 105,6%, con excepción de Santa Cruz y Nicoya que están en el rango

MAPA 11Tasa promedio anual de deserción en secundaria, por cantón. Promedio 2004-2005

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.MEP.

Mapa 11.C

Mapa 11.B

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Oentre 122,0% y 124,8%, después se tiene para Puntarenas, un 72,2% y para Liberia 90,0% de cobertura en secundaria. Garabito es el más bajo de esta región con 50,4%.

Estos bajos porcentajes se pueden explicar por la falta de in-fraestructura y de vías de acceso a los centros educativos. En otros casos, se puede dar el caso de deserción para dedicarse a trabajar. En general, las coberturas más bajas tienden a estar en zonas costeras o fronterizas, pero no son exclusivas de és-tas, pues se presentan también en otras partes del país, como se aprecia en los mapas 11.B y 11.C.

El mapa 11.B representa los cantones que son transitorios en-tre los cantones periféricos y los cantones metropolitanos en el centro del país. Predominan aquí los rangos entre 40,1% y 50,4%, que incluyen Paraiso, Oreamuno, San Rafael y Aserrí, el rango de cobertura entre 52,7% y 67,9% que involucra a varios cantones al sur del área metropolitana y el rango entre 68,9% y 78,3%. Desde este punto de vista, se muestra una verdadera transición entre la situación de los cantones perifé-ricos y los centrales. De las cabeceras de provincia, se tiene a Cartago con 101,0% y Alajuela con 68,9%, además se aprecia Alajuelita que es cantón con menor cobertura en secundaria de todo el país. Las coberturas bajas no son un fenómeno solo periférico, sino que se dan también en la Región Central, por lo que cada caso debe ser analizado a la luz de sus particulares condiciones económicas, sociales y de infraestructura.

En los cantones del área metropolitana central del país, mos-trados en el mapa 11.C, se tiene a Montes de Oca con 155,7% y Moravia con 117,6%, lo cual se debe a que atraen población estudiantil de cantones aledaños como Tibas y Goicoechea, los cuales tienen porcentajes en el rango entre 52,7% y 67,9%. Lo mismo se puede aplicar a Curridabat y La Unión que están en el rango entre 40,1% y 50,4% y son vecinos de Montes de Oca. El cantón de Flores también tiene un porcentaje de cobertura alto con 133,8%. De las cabeceras de provincia, se tiene a San José con 96,2% y Heredia con 103,3%, no mostrando una gran diferencia con su cobertura de matrícula en primaria.

Entre las cabeceras de cantón, se tiene que en Limón la dife-rencia entre el porcentaje de cobertura en primaria y secunda-ria es de 44% aproximadamente, en Liberia es un diferencial de 33%, para Puntarenas de 46% y para Alajuela la diferencia entre ambas coberturas de matrícula es de 28%. Mientras que para Cartago la diferencia es de 8% aproximadamente y en San José es cercano al 14%. Esto muestra la diferencia entre las zonas periféricas y centrales del país, siendo Alajuela un caso intermedio. La deserción del sistema entre primaria y se-cundaria se puede explicar para las zonas rurales por el trabajo infantil y juvenil. En general se nota una importante disparidad entre el porcentaje de cobertura de matrícula en primaria y el de secundaria en todo el país.

Al igual que en el caso de la primaria, el dato de cobertura en se-cundaria no debe analizarse sin considerar el comportamiento de la deserción. En general en este ciclo las tasas con un promedio nacional de 11,8% comparadas con las de primaria de un 3,4%.

Los valores más altos se presentan en varios cantones de la región Brunca: Corredores con un 21,2%, Osa y Golfito con

un 19,4%. También es muy alta en Guácimo con un 18,5%, Garabito, Parrita, Coto Brus, Aguirre y Esparza de la provincia de Puntarenas, Cañas y Hojancha en Guanacaste, Paraíso y La Unión en Cartago, Poás, Orotina y Valverde Vega, todas ellas por encima del 15%. Ya en el mapa 11.B en los cantones en transición hacia la zona metropolitana, se observan niveles de deserción mucho más bajos que el resto del país especialmente que los cantones periféricos localizados en las regiones Brunca, Pacífico Central y Atlántica. Sin embargo algunos cantones del centro del país tienen niveles de deserción intermedios alrededor de 15% y por encima del promedio nacional: Paraíso y La Unión de la GAM, y Orotina, Poás y Valverde Vega de la provincia de Alajuela.

En general las cabeceras de provincia tienen valores cercanos al promedio nacional. San José, Cartago, Heredia y Alajuela están muy cerca o levemente por debajo, en tanto que Punta-renas, Limón y Liberia por encima.

Relacionando algunas de las variables hasta aquí comentadas y utilizando gráficos de dispersión XY para ilustrar, se pue-den apuntar algunas conclusiones. Estos diagramas de dos dimensiones tienen líneas que muestran los valores prome-dios ponderados de las dos dimensiones de cada gráfico, lo que permite tener cuatro cuadrantes. Cada punto en el gráfico representa un cantón de una determinada Región.

Al observar la ubicación de los puntos en todos los diagramas presentados, no pareciera haber un claro patrón que ponga a los cantones de la misma región en el mismo cuadrante. Sin embargo si se dan varios casos en los que una determinada región se concentra en uno de los cuadrantes fundamentales del gráfico. Así:■ La región Huetar Atlántica se caracteriza por tener altos

niveles de cobertura y de deserción en primaria.

■ En la GAM la mayoría de los cantones tienen deserciones en primaria por debajo del promedio nacional aunque hay enormes variaciones en la cobertura.

■ La deserción en secundaria es sumamente baja en casi todos los cantones de la Región Central que no son parte de la GAM. Por el contrario es muy alta en los cantones de la región Brunca, el Pacífico Central y todos menos uno de los cantones de la región Chorotega.

■ La región Huetar Atlántica es la única que muestra altas coberturas en primaria y bajas en secundaria.

■ Por otro lado parece existir una cierta correlación (no calcu-lada) entre deserciones de primaria y secundaria.

■ La región Huetar Atlántica tiene deserciones altas en primaria y secundaria.

Pasando a otro tema, siempre dentro del análisis de las brechas de equidad en las oportunidades que ofrece el sistema educa-tivo, surgen los problemas de violencia que han sido señalados con gran preocupación por la Defensoría de los Habitantes. De acuerdo con un estudio realizado por el Departamento de

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GRAFICO 10Porcentajes de cobertura estimada de matrícula en primaria y secundaria. Datos por cantón, 2000-2004

Fuente: Ministerio de Educación.

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GRAFICO 11Porcentajes de deserción estimados en primaria y secundaria. Datos por cantón, 2000-2004

Fuente: Ministerio de Educación.

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OEstadística del Ministerio de Educación Pública (MEP, 2005), en el período 2002-2004 se produjo un incremento de la violencia en las escuelas y colegios. El principal tipo de agresión fue la verbal, reportada por el 63% de las instituciones educativas du-rante el ciclo lectivo 2004. No obstante, la violencia física entre estudiantes se presentó en poco más del 40% de los centros de enseñanza, y otros tipos de acciones violentas, como des-trucción de materiales, robos y agresión escrita, se registraron en aproximadamente un 10% de las instituciones.

Aunque la mayor parte de estos incidentes ocurre en los pasillos y fuera de los centros educativos, llama la atención el significativo incremento en la proporción de agresiones dentro de las aulas y, en menor grado, en los comedores, espacios en los cuales están presentes figuras de autoridad (docentes o funcionarios). Igualmente preocupa una mayor incidencia de la violencia entre estudiantes de temprana edad; los casos atendidos en la educación preescolar pasaron de 10.571 en el 2002 a 14.160 en el curso lectivo 2004 (33% de aumento), mientras que en los otros niveles disminuyeron o no presenta-ron variaciones de consideración.

En cuanto a la distribución geográfica de los casos, de acuerdo con los registros del año 2004 las direcciones regionales en las que con mayor frecuencia se da la agresión verbal son Al-ajuela y Desamparados, donde más del 70% de las institucio-nes la reportaron. La agresión física alcanza en estos lugares la mayor incidencia (más del 50% de los centro educativos), lo que también sucede en San Ramón y Heredia. Los mayores porcentajes de instituciones donde se presentan agresiones

en el aula son Alajuela con 46,8%, Desamparados con 42,6%, Heredia con 41,7% y Cartago con 37,6%. Por lo delicado de este tema un desafió importante para el país hacia futuro es el de ampliar y mejorar su medición de tal manera que se le pueda dar seguimiento y atención oportuna.

Alta accesibilidad, pocas excepcionesUn factor que diferencia de manera importante el disfrute de las oportunidades de desarrollo de la población es la facilidad de acceso a centros de producción, estudio, servicios sociales y comercio. En general las ofertas de estos servicios, espe-cialmente los de mayor complejidad, se concentran en las zonas urbanas de los cantones. Para aproximar la facilidad o dificultad de acceder a estos focos de actividad, se estimaron indicadores de acceso a centros de salud de segundo y tercer nivel, que generalmente se localizan cerca de la oferta de los demás servicios.

El análisis de la accesibilidad de estos centros debe hacerse con base en el tiempo de viaje. La distancia puede ser engaño-sa, ya que no es lo mismo recorrer un tramo de igual longitud por carretera y terreno nivelado, que por un camino en malas condiciones y en terreno quebrado. De ahí las diferencias que puede haber entre cantones urbanos con amplias redes de co-municación y cantones rurales donde las rutas están en peor estado y tienen pocas vías alternas.

Las situaciones más críticas están en el mapa 12.A. Casos como los de Talamanca, Buenos Aires y Sarapiquí se explican por la escasez de rutas, el mal estado de las pocas existentes y el hecho de que las poblaciones rurales son muy dispersas; los caminos existentes no permiten velocidades muy altas. Algo similar sucede en el camino a Abangares, donde se tienen casi 11 kilómetros que deben transitarse a 15 km/h, en un tramo que también sirve a Tilarán. Caso idéntico es el de Siquirres, que se encuentra alejado del hospital Tony Facio, el cual se accede por vías que solo admiten velocidades muy bajas. Es interesante que Tilarán esté igualmente distante de los muchos hospitales periféricos que existen a su alrededor; además está el factor del lago Arenal, que obliga a hacer des-víos si se desea ir al hospital de San Carlos.

En el mapa 12.B comienzan a aparecer los valores más bajos. Predomina el intervalo de entre 9 y 36 minutos de viaje. Nó-tese que para las zonas alejadas, como Río Cuarto de Grecia y Varablanca, los tiempos son mayores que para sus vecinos, debido a que sus hospitales asignados en los distritos centra-les están mucho más lejos. Un caso parecido es el del cantón de Mora, que no cuenta con un centro hospitalario cercano.

En el mapa 12.C se observa que los cantones centrales del país tienen los menores tiempos de viaje, en concordancia con una mayor densidad poblacional y una mejor red vial. Para el estudio de estas regiones urbanas sería necesario incor-porar un análisis de tiempos de viaje en condición congestio-nada de las vías, lo cual podría alterar considerablemente los resultados. Por obvias razones, no se requiere lo mismo para las zonas rurales.

Al comparar el mapa 12.A con el 12.C, se nota que ambos muestran un número parecido de centros de salud, con la

CUADRO 10Porcentaje de instituciones educativas afectadas por la violencia, según tipo de agresión, por dirección regional. 2004

Tipo de agresiónDirección Verbal Física Escrita Robos Destrucción Otro Regional de materiales Costa Rica 62,9 42,9 9,4 12,6 13,7 0,8San José 55,2 45,8 14,4 18,2 18,9 1,7Desamparados 71,5 52,1 12,2 18,4 18,4 0,8Puriscal 65 41,8 7,8 8,8 9,5 1,3Pérez Zeledón 61,8 35,8 8,3 10,7 9,7 0,4Alajuela 71,7 59,5 16,2 18,3 18,9 0,5San Ramón 65,4 51,3 12,2 14,7 10,9 1,3San Carlos 63,6 38,2 8,1 12,6 11,7 1,5Upala 69,9 35,3 7,8 11,4 15,4 0,3Cartago 63,1 43,3 8,5 9,8 12,1 1,2Turrialba 56,3 32,4 3,8 5,7 5,3 2,5Heredia 67,6 50,5 10,1 16,3 18,6 0,4Liberia 67 47,1 13,1 18,1 19,5 0,5Nicoya 47,6 30,8 3,1 4,5 10,1 0,7Santa Cruz 68,4 46,7 9,9 11,8 14,6 0,5Cañas 61,4 45,3 8,5 10,3 12,1 0Puntarenas 68,3 47,5 8,9 12,4 17,3 0,5Coto 57,1 32,4 5,6 9 9,6 0,7Aguirre 69,1 34,6 5,2 7,9 6,8 0Limón 58,8 39,8 8,2 12,8 14 0,2Guápiles 62,3 47,3 9,7 10,4 13,5 0,8

Fuente: Departamento de Estadística, Ministerio de Educación Pública.

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diferencia de que los representados en el mapa 11.C se concentran en un territorio bastante más pequeño, por lo que su cobertura es mucho mayor. En el mapa 12.A, la densidad poblacional es mucho más baja, por lo que es más difícil llevar servicios de salud a todas las comunidades.

Al confrontar esta información con el mapa de distancias (mapa 13) se observa una correspondencia entre los cantones que tienen centros de salud a grandes distancias y largos tiempos de viaje, como era de esperar en localidades con mal mantenimiento de vías, como Talamanca y Buenos Aires. Pero cabe notar también que los cantones del sur, Osa, Golfi to, Coto Brus y Corredores, en términos de distancia tienen muy cerca sus centros de salud, pero la duración de los viajes oscila entre 20 y 50 minutos. De nuevo esto se explica por el estado de las vías y además, en el caso de Golfi to, una parte del cantón está en una península, alejada de los centros de salud de la zona. La Cruz está a una distancia de más de 90 kilómetros del hospital Enrique Baltodano en Liberia, pero en tiempo está a una hora de viaje aproximadamente. La diferencia es que la Cruz y Liberia están conectadas por la carretera Intera-mericana Norte, lo cual permite una gran velocidad de viaje.

La red de servicios de la CCSS determina las instituciones que deben atender cada región del país. Según la gravedad de su dolencia, el paciente recorrerá esa red desde los servicios

locales y regionales, hasta los hospitales nacionales espe-cializados. Para elaborar esta variable se tomaron en cuenta los centros de salud que sirven directamente a los distritos, pero no la distancia hacia los hospitales de niveles superiores, pues se consideró que un caso grave se remitiría primero a las entidades regionales y, solo en caso de que estas no tuvieran capacidad para solucionarlo, se llevaría a otras instituciones especializadas.

La mayoría de los cantones tiene un hospital o clínica a una distancia de entre dos y cinco kilómetros, con excepción de al-gunos casos como Santo Domingo, Curridabat, La Unión, Be-lén y San Pablo. Esto se debe a la concentración de hospitales y clínicas en el cantón central de San José, como se aprecia en el mapa 13, a los hospitales nacionales que sirven como hospitales regionales para algunas comunidades cercanas y a una red de caminos más desarrollada, que permite rutas más directas. En los distritos centrales de Heredia y Goicoechea el hospital o clínica se encuentra muy próximo a los distritos más poblados, mientras que los distritos más alejados tienen una población menor, como el caso de Varablanca en Heredia o Rancho Redondo en Goicoechea.

El rango de distancia que prevalece es de entre 5,8 y 16,3 kilómetros. A medida que comienzan a aparecer cantones que están más distantes, se aprecia una mayor dispersión de los

MAPA 12Tiempos de viaje al hospital o clínica asignado por la Caja Costarricense de Seguro Social, sin congestión, en minutos y por cantón

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.Red de Servicios, CCSS.

Mapa 12.C

Mapa 12.B

Mapa 12.A

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centros de salud. En Heredia y Cartago existen importantes núcleos de población que se encuentran más lejos del centro de salud asignado, como San José de la Montaña en Heredia y Aguacaliente en Cartago. Muchas poblaciones se ubican en zonas rurales donde las rutas son más escasas y tienen más rodeos antes de llegar a los distritos centrales, lo cual incre-menta la distancia.

En efecto, la falta de rutas directas en las zonas rurales hace que la distancia entre centros de población y hospitales se incremente. De ahí que San Carlos esté en un rango de dis-tancias entre 24,5 y 31,1 kilómetros, pues tiene distritos como Pital, con una población bastante grande pero muy alejada. En Pococí, tres de sus distritos más poblados, Cariari, Roxana y Colorado, distan entre 16 y 28 kilómetros del hospital de Guápiles. Lo mismo sucede en el caso de Puntarenas, que se extiende al otro lado del golfo de Nicoya y abarca varias islas. El mapa 13 evidencia la falta de clínicas, cuya presencia podría incrementar la cobertura en Guanacaste, la zona norte y Pococí.

Limón, Turrialba, Pérez Zeledón y Liberia están en un rango bajo en el mapa 13, porque a pesar de que tienen un solo hospital en todo el cantón, el grueso de su población reside cerca de él. Este valor no representa la facilidad de acceso que pueden tener las comunidades más pequeñas y alejadas.

Los cantones circunvecinos, a los que estos hospitales tienen que servir, como Buenos Aires y Talamanca, tienen distancias muy grandes, entre 90,3 y 96,0 kilómetros. Nótese que en la zona sur del país hay concentración de hospitales, pero aun así no se logra mejorar la situación para los cantones de Buenos Aires y Coto Brus, debido al estado de las vías de comunicación. En el norte sucede lo contrario, hay muy pocos hospitales. Se debería aumentar la capacidad de estos centros de salud y mejorar la comunicación con los cantones adyacen-tes, para que puedan dar servicio a zonas que les quedan más cercanas, así como plantear el establecimiento de clínicas en cantones clave, como Tilarán, para mejorar la situación de toda la zona.

Escasas oportunidades de acceder a espacios para la recreaciónLa práctica del deporte, ya sea competitivo o recreativo, con-lleva muchos benefi cios para la persona, tanto en lo anímico como en lo físico. Cuando se práctica de manera recreativa cumple la función de ocupar el tiempo libre en una actividad edifi cante y provechosa para el individuo e, indirectamente, para la sociedad. Además, si se lleva a un nivel competitivo se re-fuerzan la disciplina y el deseo de superación. Si se trata de un deporte colectivo, se fomentan los valores del trabajo en equipo y la solidaridad. Es de esperar que un cantón que ofrece un am-biente propicio para la práctica del deporte recreativo tenga una

MAPA 13Distancia al hospital o clínica asignado por la Caja Costarricense de Seguro Social, en kilómetros y por cantón

Fuente: Mapa 1:50.000 IGN.Red de Servicios, CCSS.

Mapa 13.C

Mapa 13.B

Mapa 13.A

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ICO mayor participación en los Juegos Deportivos Nacionales. Por

ambiente propicio se entienden condiciones de infraestructura, sociales y económicas relacionadas con la juventud.

La información disponible sobre participación en la etapa final de los Juegos Deportivos Nacionales realizados en Cartago en enero del 2006, por cantón y por cada 10.000 habitantes, muestra que la mayoría de los cantones que no lograron parti-cipar en esa etapa pertenecen a áreas fuera del Valle Central, a excepción de Jiménez, Alvarado y San Pablo. Estos coinci-den con poblaciones relativamente bajas y de bajo desarrollo; de ellos solo Sarapiquí se acerca a los 50.000 habitantes. Por otro lado, los cantones más populosos, por encima o cercanos a los 100.000 habitantes, apenas se ubican en los rangos in-termedios de la escala del mapa 13, aunque algunos presen-taron las delegaciones más grandes, por ejemplo: San José con 365 participantes por cada 10.000 habitantes, Alajuela con 310, Cartago Centro con 264, Heredia con 148, Goicoechea con 144, Limón y San Carlos, ambos con 139. Desampara-dos, pese a estar en tercer lugar en población, presenta una relación muy baja, de 1,8 participantes por 10.000 habitantes. Tibás, otro cantón populoso, apenas tiene una relación de 0,1, que representa un atleta por 71.074 habitantes.

Por su parte, los cantones con una mayor participación con respecto a su población son Belén, Abangares, Hojancha y Flores. Estas no son comunidades muy populosas, por lo que con una participación que no es de las mayores en la etapa final, logran índices altos. Solo Belén tiene aproximadamente 20.000 habitantes, más que los otros cantones citados, y colocó a 125 atletas en las eliminatorias finales de los Jue-gos. Cabe señalar que ninguno de los lugares mencionados ha sido sede de los Juegos Nacionales en el pasado, así que no se puede asegurar que existe un vínculo entre haber sido sede y tener una alta participación, sino que esta estaría asociada al compromiso y el dinamismo del comité deportivo de la zona, así como a la presencia de organizaciones depor-tivas públicas o privadas que pueden inscribirse en el comité respectivo. Para esto se requieren condiciones sociales y de infraestructura que faciliten la proliferación de estos grupos. De las cabeceras de provincia, en el cuadro 11 se aprecia que Cartago obtiene la mayor participación, con 20,0 atletas por 10.000 habitantes. Le siguen Heredia, Alajuela y Limón en el rango de 13,3 a 16,9, pese a que Alajuela tiene más del doble de población que los otros dos cantones. Puntarenas y San José comparten la categoría de 8,1 a 12,5, no obstante la gran diferencia entre sus poblaciones. Liberia está en el rango más bajo, entre 0,1 y 1,8. Pococí y Pérez Zeledón muestran una relación de 4,1 a 7,0, en tanto que San Carlos y Turrialba coinciden en el rango de 8,1 a 12,5.

Los cantones que con mayor frecuencia han figurado en los tres primeros puestos de los Juegos Nacionales son Limón, desde 1979 hasta 1985, San José desde 1982, Cartago desde 1985, Alajuela desde 1981 y San Carlos. San José, Cartago y Alajuela han acaparado los tres primeros lugares desde el 2001 hasta la fecha, aunque su relación de participantes por cada 10.000 habitantes es intermedia, como muestra el cuadro 11. Los cuatro cantones con mayor representación con respecto a su población no han ocupado los tres primeros puestos desde que se realiza el torneo, con excepción de Belén, que ocupó el

segundo lugar en 1996. Por lo tanto, el logro de los atletas en la etapa final no se relaciona con la cantidad de participantes por cantón, sino más bien con el protagonismo como sede en edi-ciones pasadas, como se comprueba en los casos de Cartago, San Carlos y San José. Aunque no es determinante, hay casos como los de Puntarenas y Desamparados, que fueron sedes pero no aparecen en los primeros lugares en ediciones anterio-res, ni tienen una participación destacada.

Para complementar esta información, por medio de una en-cuesta se obtuvieron datos directamente de las municipalidades, con respecto a la disponibilidad de infraestructura deportiva y recreativa en cada cantón. En general se constató que existe un importante acervo de infraestructura para promover y prac-ticar el deporte y la recreación, pero de acuerdo con datos de ProDUS (2006) y con los resultados obtenidos, el uso de esta oferta no es muy amplio. Esto puede deberse tanto al estado en se encuentran las instalaciones como a la falta de políticas locales para incentivar su disfrute y aprovechamiento.

Por otro lado, ya que las personas menores de edad pasan una importante proporción del tiempo de cada día en los centros educativos, se utilizó la base de datos de infraestructura del MEP para aproximar la oferta de servicios deportivos.

Infraestructura educativa y recreativa La infraestructura es un indicador de las posibilidades materia-les de recibir una buena educación. Indudablemente la calidad de los docentes -su conocimiento, entusiasmo y dedicación- es el elemento central del proceso educativo, pero en muchos casos esto no es suficiente. La infraestructura es esencial para que los años de enseñanza secundaria de las y los jóvenes se traduzcan en una formación útil e integral.

La infraestructura necesaria -que en el corto plazo debería empezar a considerarse como indispensable- no es solo la que busca objetivos puramente académicos (bibliotecas y laboratorios de Ciencias), sino también aquella que, como los gimnasios, ayuda a completar la formación de los estudiantes, en este caso fomentando sus actividades deportivas y, a la vez, proveyendo espacios cubiertos lo suficientemente gran-des para agrupar a la totalidad del alumnado en actividades colectivas diversas. Además es importante dirigir todos los esfuerzos posibles a lograr la igualdad de oportunidades para todos los estudiantes. La existencia de rampas es un indica-dor cuya efectividad es difícil de valorar, pero que al menos refleja la intención de no discriminar a las personas que tienen alguna discapacidad física. Su presencia, cuando efectivamen-te permite igualdad de acceso para toda la población, es en sí misma una señal de los valores que promueve la sociedad.

Los indicadores son siempre incompletos e inexactos, dado que inevitablemente describen una parte de la realidad y no muestran la complejidad de todas sus dimensiones. En este caso se optó por utilizar indicadores que dan cuenta de la existencia de infraestructura, pero ponderando la información para cada comunidad a partir del número de estudiantes de los respectivos colegios. En otras palabras, se buscó contestar la pregunta ¿cuántos alumnos están en instituciones en las que se ofrece este tipo de infraestructura? Responder a esta interrogante de modo afirmativo no necesariamente indica que

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Cantón Distrito Parques o plazas Gimnasios Estadios o

canchasJuegos

para niños Cantón Distrito Parques o plazas Gimnasios Estadios o

canchasJuegos para

niños

San José

San José a/ 9,82 0,06 0,03 0,03

Cartago

Alvarado a/ 0,19 0,10 0,00 0,03

Escazú 4,96 2,29 0,38 3,44 Oreamuno a/ - - - -

Desamparados 3,26 - 0,47 0,31 El Guarco - - - -

Puriscal a/ 0,68 0,34 0,34 0,00

Heredia

Heredia - - - -

Tarrazú a/ 2,12 0,71 0,71 2,82 Barva 19,07 0,00 0,00 19,77

Aserrí - - 0,00 - Santo Domingo - - - -

Mora a/ 1,85 0,46 0,00 0,46 Santa Bárbara a/ 5,08 0,00 0,46 0,00

Goicoechea* 0,09 0,09 0,09 0,09 San Rafael a/ 0,51 0,51 0,09 1,02

Santa Ana 12,75 0,29 1,45 2,32 San Isidro - 0,00 0,00 -

Alajuelita a/ 0,14 0,00 0,57 0,00 Belén - - - -Vázquez de Coronado a/ 0,72 0,18 0,18 0,00 Flores a/ 0,72 0,18 0,18 0,72

Acosta a/ 2,68 0,54 0,00 0,54 San Pablo 26,79 0,00 0,00 21,44

Tibás a/ - - 0,14 - Sarapiquí a/ 0,14 0,00 0,00 -

Moravia a/ - - 0,20 0,20

Guanacaste

Liberia a/ - 0,20 0,20 -

Montes de Oca 18,04 0,40 - 2,38 Nicoya - - - -

Turrubares 0,00 0,00 2,05 0,00 Santa Cruz a/ 2,05 2,05 2,05 2,05

Dota a/ 3,07 1,53 0,00 1,53 Bagaces a/ 3,07 1,53 1,53 0,00

Curridabat 33,83 0,00 0,16 5,91 Carrillo - - - -

Pérez Zeledón a/ 3,19 0,16 0,16 0,00 Cañas 5,16 0,08 0,08 -

León Cortés a/ 0,85 0,85 0,85 0,85 Abangares a/ 3,42 0,85 0,00 0,85

Alajuela

Alajuela a/ - 0,00 0,04 - Tilarán a/ 0,13 0,09 0,09 0,09

San Ramón 3,68 0,15 0,44 0,15 Nandayure 6,47 0,00 0,00 1,77

Grecia 2,00 - 0,31 - La Cruz a/ 0,31 0,15 0,15 0,31

San Mateo a/ 16,84 3,74 0,00 0,00 Hojancha - - - -

Atenas a/ 0,44 - - -

Puntarenas

Puntarenas a/ 6,23 0,00 0,44 0,44

Naranjo a/ 3,46 0,00 0,27 3,72 Esparza a/ 3,99 0,53 0,00 2,66

Palmares 6,72 0,67 0,34 6,72 Buenos Aires a/ 0,67 0,00 0,34 0,00

Poás a/ 0,81 2,02 0,40 0,40 Montes de Oro a/ 1,21 0,40 0,00 0,40

Orotina a/ 3,18 0,64 0,64 1,27 Osa - - - -

San Carlos a/ 0,08 0,16 1,18 - Aguirre a/ 0,55 0,00 0,00 -

Alfaro Ruiz 13,83 8,30 0,92 11,99 Golfito a/ - 0,00 1,84 -

Valverde Vega a/ 1,85 1,23 0,62 1,23 Coto Brus - - - -

Upala - - - - Parrita - - - -

Los Chiles 13,18 0,00 0,00 - Corredores a/ 2,03 0,00 0,51 0,00

Guatuso - - - - Garabito - - - -

Cartago

Cartago 1,82 0,08 0,08 0,00

Limón

Limón a/ 1,36 0,23 0,23 0,08

Paraíso 2,48 0,00 0,19 0,19 Pococí 7,44 0,57 5,15 0,57

La Unión - - - - Siquirres a/ 0,62 0,00 0,12 -

Jiménez a/ 5,70 0,71 0,00 2,14 Talamanca a/ 2,14 0,00 0,00 0,00

Turrialba a/ 0,15 0,29 0,15 0,00 Matina a/ 1,17 0,15 0,00 0,00

Guácimo a/ - 0,81 0,00 0,81

CUADRO 11Distribución de la población menor de 18 años, por cantones. Censo 2000

a/ Cantidad mínima de la que hay certeza.Fuente: Población: Censo 2000. Municipalidades, datos del 2006. ProDUS�Rica, Fondo Argentino de Cooperación Horizontal. 1996.

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ICO las y los estudiantes tienen acceso efectivo a tales servicios,

pues saberlo con certeza implicaría una investigación mucho más detallada.

En general los resultados para laboratorios de cómputo son bastante alentadores; en principio, más del 80% de los es-tudiantes de secundaria asiste a centros educativos que los tienen. En 26 de los 81 cantones el indicador alcanza el 100%, y la dispersión en torno al promedio es relativamente baja. Sin embargo, la provincia de Limón, la región Brunca y en particu-lar los cantones de la provincia de Puntarenas, registran cifras inferiores al promedio. Los valores más bajos se encuentran en San Mateo y Tibás.

La escasez de laboratorios de Ciencias en secundaria es con-tundente: en un total de 33 cantones ningún estudiante tiene acceso a las oportunidades que brinda este tipo de infraes-tructura, que resulta esencial. En otras dos comunidades esa posibilidad es prácticamente nula, y en los cantones de Limón y Liberia está al alcance de menos del 10% de la población estudiantil. En contraste, hay cinco cantones, Alfaro Ruiz, El Guarco, San Pablo, Hojancha y Parrita, donde todos los estu-diantes tienen un laboratorio de Ciencias en sus colegios.

Con respecto a los gimnasios los resultados varían mucho entre cantones: 22 no los tienen, pero en 7 todos o casi todos los estudiantes asisten a colegios que sí disponen de ellos. Las comunidades mejor clasificadas son Tarrazú, Aserrí, Alfaro Ruiz, Valverde Vega, El Guarco, San Pablo de Heredia y Parrita. En los cantones de la provincia de Heredia que pertenecen a la GAM, la gran mayoría de los estudiantes tiene acceso a este tipo de instalaciones. En las demás regiones del país hay gran diversidad, desde cantones con 100%, hasta otros con 0%.

Algo similar ocurre con las rampas. En 14 cantones ningún colegio cuenta con ellas y en otros 5 muy pocos estudiantes están en instituciones que las tienen. Por otro lado, hay 11 cantones donde todos los estudiantes asisten a centros de secundaria que sí ofrecen este servicio.

Estos resultados son un claro indicador de que el país no está invirtiendo lo suficiente en dotar al sistema educativo de infra-estructura esencial para proveer a las y los adolescentes una formación de calidad, que les permita un desarrollo integral y también ser más competitivos.

Por otra parte, cabe señalar que la insistencia en construir edificios de un solo piso, en muchas ocasiones con diseños prefabricados muy anticuados, dificulta el uso eficiente de mu-chos terrenos de tamaño relativamente pequeño. Es probable que el mejoramiento de la planta física de las instituciones de secundaria requiera también una modernización significativa de las oficinas de diseño encargadas de edificar nuevos colegios.

Participación de los jóvenes en los procesos electoralesEn esta sección se describe un conjunto de aspectos rela-cionados con el comportamiento de los electores que para la campaña del 2002 contaban con 18 y 19 años . Se incluyen te-mas como padrón electoral, distribución de los y las electoras por provincia, y una análisis del voto y el abstencionismo jóve-nes. Cabe señalar que, en los diversos asuntos estudiados, los

patrones de comportamiento en electores jóvenes muestran importantes similitudes con el resto de los electores.

Como apunta Rojas (2003), el comportamiento electoral reciente de las personas adultas jóvenes se inscribe en un contexto de crítica más o menos generalizada hacia la política y los políticos. Para los comicios del 2002, el padrón electoral registró 120.583 personas de 18 y 19 años, cifra equivalente al 5,3% del electorado. De ese total, el 51% eran hombres (61.458), mientras las mujeres sumaron 59.125 electoras (gráfico 13). Entre los diez cantones con mayor cantidad de electores de 18 y 19 años, sobresalen cinco localidades cabecera de provincia (se excluyen Liberia y Limón) (cuadro 12). Además aparecen en ese listado cuatro cantones de la provincia de San José, dos de Alajuela y uno de cada una de las provincias de Carta-go, Heredia, Puntarenas y Limón. Como dato curioso mencio-nar que en la elección analizada, el cantón de Pococí tuvo más electores jóvenes que el cantón central de Limón. Asimismo, cabe señalar que ninguno de los cantones de la provincia de Guanacaste aparece en la lista.

En sentido contrario, las localidades con menor proporción de electores jóvenes se concentran en cinco de las siete provin-cias (excluyendo a Heredia y Limón). De los diez cantones con menos electores, tres pertenecen a San José, dos a Alajuela, igual cantidad a Puntarenas y Guanacaste, y uno a Cartago. La cifra más alta de electores la reporta el cantón central de San José (9.206) y la menor San Mateo (157).

Para la campaña del 2002, los treinta cantones con mayor can-tidad de electores jóvenes representaron el 71% del padrón electoral. En las restantes 51 localidades se distribuía el 29% del electorado. Una cuarta parte de estos (el 26%) pertenecía a los siete cantones cabecera de provincia. Asimismo, el 75% de esta población aparecía registrada en las cuatro provincias centrales (San José, Alajuela, Cartago y Heredia).

Electores jóvenes y abstencionismo En la elección analizada, de un total de 120.583 electores de 18 y 19 años de edad del país, 37.096 que se encontraban habilitados para emitir el voto optaron por no concurrir a las urnas. De estos, 21.119 eran hombres y 15.977 mujeres. El abstencionismo en los jóvenes fue ligeramente inferior (30,8%

CUADRO 12Diez cantones con mayor y menor cantidad de electores de 18 y 19 años. Elecciones 2002

Cantón Más electores Cantón Menos electoresSan José 9.206 Montes de Oro 364Alajuela 6.750 León Cortes 356Desamparados 6.230 Garabito 355Pérez Zeledón 4.488 Alfaro Ruiz 341Cartago 4.364 Alvarado 330San Carlos 3.974 Nandayure 289Goicoechea 3.775 Hojancha 204Heredia 3.481 Turrubares 180Puntarenas 3.424 Dota 177Pococí 3.210 San Mateo 157

Fuente: Estadísticas del sufragio 2002. Tribunal Supremo de Elecciones.

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GRAFICO 12Porcentaje de matriculados con acceso a infraestructura educativa y recreativa en colegios, por cantón. 2003

Fuente: PROdus, 2006.

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versus 31,2%) al registrado cuando se consideran todos los electores. En criterio de Rojas (2003), el grupo de electores con las edades estudiadas, sufre una especie de “ilusión de primerizo”, que le hace votar en la primera elección en que puede participar, pero que desaparece en las siguientes.

En el comportamiento de los electores jóvenes se corrobora el hecho de que las mujeres votan más que los hombres, tal como se ha concluido para la totalidad de electores. En prome-dio un 18% de los hombres de 18 y 19 años se abstiene de votar, mientras en las mujeres ese porcentaje es de 13%. A pesar de que la no participación de los jóvenes en el proceso electoral es baja en comparación con el resto de edades, se-gún Rojas (2003) el “nuevo abstencionismo” es una conducta electoral que caracteriza a un importante sector de las perso-nas adultas jóvenes, lo que refleja la existencia de un déficit en la integración social y política de esta población.

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GRAFICO 13Estructura por edad del padrón electoral. 1998 y 2002

Fuente: Estadísticas del sufragio 1998 y 2002. Tribunal Supremo de Elecciones.

CUADRO 13Abstencionistas de 18 y 19 años, por provincia y totales. Elecciones 2002

Provincia Hombres Porcentaje Mujeres Porcentaje Total PorcentajeSan José 7.114 57,7 5.219 42,3 12.333 28,9Alajuela 3.288 55,4 2.649 44,6 5.937 26,6Cartago 2.115 58,9 1.478 41,1 3.593 26,3Heredia 1.771 57,9 1.287 42,1 3.058 27,0Guanacaste 1.715 58,9 1.195 41,1 2.910 34,6Puntarenas 2.786 55,8 2.211 44,2 4.997 41,9Limón 2.330 54,6 1.938 45,4 4.268 41,6Total 21.119 56,9 15.977 43,1 37.096 30,8


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GRAFICO 14Cantones según categorías de porcentaje de abstencionismo en electores jóvenes. Elecciones 2002


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CUADRO 14Cantones con mayor y menor abstencionismo de electores de 18 y 19 años y calificación en el índice de desarrollo social (IDS). Elecciones 2002

Mayor MenorCantón Porcentaje Extensión IDS Cantón Porcentaje Extensión IDS de abstención territorial (en km2) de abstención territorial (en km2)Golfito 50,7 1.753,96 44 Alfaro Ruiz 10 155,13 67,1Coto Brus 49,7 933,91 30,9 Atenas 21,9 127,19 68,8Aguirre 48,3 543,77 47,5 Belén 20,3 12,15 94,9Talamanca 48,2 2.809,93 0 Cartago 21,6 260 66,7Osa 47 1.930,24 41,3 Montes de Oca 20,8 15,16 85Limón 43,7 1.765,79 48 Naranjo 21,9 126,62 55,4Corredores 42,4 620,6 35,4 Palmares 21,6 38,06 73,4Pococí 42,4 2.403,49 43,8 Poás 21,4 73,84 61,4Buenos Aires 42 2.384,22 22,2 San Mateo 21 125,9 59Upala 41 1.580,67 17,4 San Pablo 21,8 7,53 74,3Promedio 45,5 1.672,70 33,1 Promedio 20,2 94,2 70,6


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GRAFICO 15Porcentaje de abstencionismo en electores jóvenes (18 y 19 años) por cantón. Elecciones 2002

Fuente: Elaboración propia con información del TSE.

En una investigación a profundidad sobre el tema del absten-cionismo en Costa Rica (Raventós et al., 2005), se señala que desde 1986 ha decrecido en forma sistemática el entusiasmo de quienes votan por primera vez, hasta el punto de que en la elección de 2002 votaron menos que el promedio nacional.

El comportamiento del abstencionismo por provincia de los votantes jóvenes muestra cómo en las provincias centrales del país (San José, Alajuela, Heredia y Cartago), el porcentaje de ausentismo en las urnas es menor que el promedio nacional. Por el contrario, en las provincias periféricas (Guanacaste, Pun-tarenas y Limón), el no voto de los electores de 18 y 19 años fue superior al promedio nacional, y particularmente alto en Puntarenas y Limón, donde las cifras fueron mayores al 41%. El menor abstencionismo se reportó en Cartago (26,3%) y el mayor en Puntarenas (41,9%).

La categorización del abstencionismo en electores jóvenes por cantón coloca a 32 de las 81 localidades en un rango de 26% a 35%. Le siguen en importancia el rango de 16% a 25% (24 cantones) y el de 36% a 45% (19 cantones). Las comunidades con bajos y altos niveles de abstencionismo fueron las menos. Únicamente Alfaro Ruiz mostró alta participación electoral. Por su parte, cinco cantones registraron niveles de ausentismo en las urnas superiores al 46% (Osa, Aguirre, Golfito, Coto Brus y Talamanca).

Los diez cantones que registraron los más altos porcentajes de abstencionismo de electores jóvenes se caracterizan por ser de gran extensión territorial (1.673 km2 en promedio) y por tener bajos niveles de desarrollo social (33,1 es la calificación promedio en el índice de desarrollo social). Como se aprecia en el cuadro 14, en estos cantones el porcentaje promedio

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ICO de abstención se ubica 15 puntos porcentuales por encima

del promedio nacional. Seis de los diez cantones de mayor abstencionismo pertenecen a la provincia de Puntarenas, tres a Limón y uno a Alajuela.

Por su parte, los diez cantones con menor porcentaje de jóvenes que no concurrieron a las urnas en el 2002, son loca-lidades con baja extensión territorial (94,2 km2 en promedio) y mayores niveles de desarrollo social (70,6 de valor prome-dio en el índice de desarrollo social). De estos diez casos de

menor abstencionismo, seis corresponden a cantones de la provincia de Alajuela, dos a Heredia, uno a Cartago y uno a San José.

Finalmente, para las elecciones del 2006 el padrón de electores de 18 y 19 años consistió de 133.506 personas, lo cual implica un aumento del 10,7% con respecto a la cantidad de votantes registrados en el 2002. De este total, 67.815 fueron hombres y 65.691 mujeres. Los votantes con las edades estudiadas repre-sentaron en febrero del 2006 el 5,2% del padrón electoral.

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Marco normativo e institucional para la protección de la niñez y la adolescencia

Gran dinamismo a partir de 1990La Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviem-bre de 1989, modifica la concepción exclusiva de la niñez y la adolescencia como objetivos de protección, reconociéndo-les como sujetos de derechos a partir de sus necesidades particulares. Este instrumento fue ratificado por la Asamblea Legislativa de Costa Rica en julio de 1990 y publicado en La Gaceta no 49, del 9 de agosto de ese año, como la Ley 7184. A partir de ese momento se inició un proceso de transforma-ción de la institucionalidad costarricense, que implicó tanto reformas legales como una serie de cambios internos en las instituciones, con el fin de reorientar programas y reconocer a niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos.

En 1996 se modificó la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (PANI), con lo cual se promovieron cambios impor-tantes en la filosofía institucional y en su estructura orgánica, dirigidos a superar la concepción de un trabajo centrado en las “personas menores de edad en situación irregular” y susti-tuirla por la doctrina de la protección integral, así como por un mayor énfasis en las actividades de prevención (Muñoz, 1998). En el mismo año se sancionó la Ley de Justicia Penal Juvenil, enfocada en las personas con edades entre 12 y 18 años no cumplidos, que se encuentren en conflicto con la ley por de-litos o contravenciones. Mediante esta ley el país ha buscado desarrollar un marco normativo que propicie la reeducación y la reinserción social del menor infractor, brindándole las garan-tías del debido proceso (Muñoz, 1998).

El 19 de diciembre de 1997 se aprobó la Ley General de Protección a la Madre Adolescente. El 3 de diciembre de 1997 se aprobó el Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), Ley 7739, que fue puesto en vigencia el 6 de febrero de 1998 y el cual establece un marco jurídico para garantizar la protección

integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Con el reconocimiento jurídico de este grupo como sujeto de derechos se impone al Estado y las instituciones la obligación de proporcionar los medios adecuados para su pleno desa-rrollo. Uno de los aspectos más relevantes en este proceso fue la creación del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (SNPI), cuyo principal objetivo es diseñar políticas públicas y garantizar los programas dirigidos a la prevención de riesgos para un adecuado desarrollo y la defensa de la niñez y la adolescencia (Coto y Coto, 2005).

Para el año 2005 existían en Costa Rica alrededor de 28 leyes y decretos ejecutivos relacionados con la niñez y la adoles-cencia. Solo entre el 2000 y el 2005 se aprobaron 23 leyes o reformas legales en esta materia. El cuadro 15 presenta algunos de estos instrumentos normativos.

En el 2002 se aprobó la Ley General de la Persona Joven, que contempla la conformación de un Sistema Nacional de la Ju-ventud y la formulación de la Política de la Persona Joven. Esta legislación transformó el anterior marco institucional del Mo-vimiento Nacional de Juventudes (MNJ), hasta ese momento el órgano rector en el ámbito de la juventud, para constituir el Consejo Nacional de la Persona Joven. Esta ley no solo señala los deberes del Estado en las áreas de salud, educación y trabajo, sino que además define a las personas jóvenes como aquellas entre los 12 y los 35 años de edad.

Oferta pública y privada para la atención de la niñez y la adolescenciaCosta Rica cuenta con diecisiete instituciones que abordan el tema de niñez, adolescencia y juventud (Coto y Coto, 2005). Entre los programas que ejecutan esas instituciones están los hogares comunitarios del IMAS y los Centros Infantiles de Aten-ción Integral (CINAI), los Centros de Nutrición (CEN) y los Cen-tros de Educación y Nutrición y Comedores Escolares (CENCE) del Ministerio de Salud, que ofrecen distintas modalidades de atención a la población infantil a través de las cuales se combina

PARTE II EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN INTEGRAL Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES

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alimentación complementaria, educación inicial para el desa-rrollo integral, vigilancia de crecimiento y desarrollo, y acciones formativas para los padres y madres de familia. Existen además entidades privadas, usualmente en la forma de asociaciones, muchas de ellas religiosas, que llevan adelante proyectos de diversos tipos, como hogares transitorios y albergues para ni-ños, niñas y adolescentes de la calle o en situaciones de riesgo social. Muchas de estas organizaciones cuentan con el apoyo

económico del PANI, el cual tiene registradas oficialmente 166 instituciones; el 42% de ellas se ubica en la Región Central (cuadro 16).

También existen algunas organizaciones de la sociedad civil que desarrollan proyectos más amplios, generalmente pre-ventivos, de cabildeo político, formación técnica o promoción de los derechos de las personas menores de edad. Entre las

CUADRO 15Normativa aprobada sobre niñez y juventud. 1998-2005a/

Número de Nombre Sanción Publicación en ley o decreto La Gaceta17.733-j Decreto de creación de la figura del Defensor de la Infancia 9 de setiembre de 19877735 Ley General de Protección a la Madre Adolescente 19 de diciembre de 1997 19 de enero de 19987739 Código de la Niñez y Adolescencia 6 de enero de 1998 6 de febrero de 19987771 Ley General sobre VIH-SIDA 29 de abril de 1998 20 de mayo de 19987879 Ley contra la explotación sexual de las personas menores 27 de mayo de 1999 18 de junio de 1999 de edad y creación de la gerencia contra la explotación sexual comercial de las personas menores de edad 7999 Reforma del Artículo 376 del Código Penal, Ley 4573 5 de mayo de 2000 1 de junio de 20008002 Reforma de los artículos 161 y 162 del Código Penal (abusos 8 de junio de 2000 30 de junio de 2000 sexuales contra las personas menores de edad e incapaces)8017 Ley General de Centros de Atención integral 29 de agosto de 2000 21 de setiembre de 20008032 Aprobación de la Convención interamericana 19 de octubre de 2000 10 de noviembre de 2000 sobre restitución internacional de personas menores de edad 8053 Aprobación de la Convención interamericana 8 de diciembre de 2000 17 de enero de 2001 sobre obligaciones alimentarias8071 Aprobación de la Convención interamericana sobre 14 de febrero de 2001 21 de mayo de 2001 el tráfico internacional de personas menores de edad 8089 Aprobación del Protocolo facultativo de la Convención sobre 6 de marzo de 2001 1 de agosto de 2001 la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer8093 Creación del Programa Nacional de Educación contra las Drogas 15 de marzo de 2001 23 de marzo de 20018101 Ley de Paternidad Responsable 16 de abril de 2001 27 de abril de 20018111 Ley Nacional de Vacunación 18 de julio de 2001 8 de agosto de 20018122 Aprobación del Convenio internacional no 182 de la OIT 17 de agosto de 2001 31 de agosto de 2001 sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación8143 Adición de un párrafo segundo al artículo 174 5 de noviembre de 2001 21 de noviembre de 2001 del Código Penal, n˚ 45738172 Aprobación del Protocolo facultativo de la Convención sobre 7 de diciembre de 2001 11 de febrero de 2001 los Derechos del Niño, relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en pornografía8183 Reforma del artículo 5o de la Ley 7633, regulación de horarios 17 e diciembre de 2001 25 de enero de 2002 de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas8237 Reforma del artículo 17 del Código de la Niñez y la Adolescencia, 9 de abril de 2002 26 de abril de 2002 Ley 77398247 Aprobación del Protocolo facultativo de la Convención sobre 22 de abril de 2002 30 de mayo de 2002 los Derechos del Niño, relativo a la participación de niños en los conflictos armados8261 Ley General de la Persona Joven 2 de mayo de 2002 20 de mayo de 2002 Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, 26 de setiembre de 2002 especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional 8389 Reforma parcial al Código Penal, para crear el delito de secuestro 9 de octubre de 2003 11 de agosto de 2004 contra personas menores de edad y discapacitados para hacer justicia a la niñez costarricense8449 Creación de la Policía Escolar y de la Niñez 14 de junio de 2005 27 de julio de 2005

a/ En este mismo período se crearon juzgados de violencia doméstica en el Segundo Circuito Judicial de San José, en �Penal en el cantón de La Unión, en Cartago. Además se crearon los juzgados penales de Garabito y de Talamanca, y un Juzgado de Familia, Niñez y Adolescencia.Fuente: Asamblea Legislativa, Servicios Técnicos, 2006.

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principales se encuentran: Asociación Cristiana de Jóvenes (ACJ), Defensa de los Niños Internacional (DNI), Centro Popu-lar de Educación Vecinos, Fundación PANIAMOR, CEDES-Don Bosco, Asociación de Guías y Scouts de Costa Rica, Fundación Omar Dengo y Visión Mundial Internacional.

Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (SNPI)A partir de la aprobación del CNA se creó el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, que está conformado por el Consejo Nacional de la Niñez y la Adoles-cencia, las instituciones gubernamentales y las organizacio-nes de la sociedad civil representadas ante ese Consejo, las Juntas de Protección de la Infancia y los Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia.

El Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia es un órgano adscrito al Poder Ejecutivo, que funciona como un espacio de deliberación, concertación y coordinación entre el Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas del Estado y organizaciones de la sociedad civil relacionadas con el tema. Se encuentra integrado por un representante de cada uno de los siguientes ministerios: Educación, Salud, Cultura, Juven-tud y Deportes, Trabajo y Seguridad Social, Justicia y Gracia, Seguridad Pública, Planificación Nacional y Política Económica; un representante de cada uno de las siguientes institucio-nes autónomas: Patronato Nacional de la Infancia, Instituto Mixto de Ayuda Social, Caja Costarricense de Seguro Social e Instituto Nacional de Aprendizaje; un representante del sector de organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la atención y asistencia de las personas menores de edad, puesto que es ocupado por la Unión de Instituciones Privadas de Atención a la Niñez (UNIPRIM); un representante único del sector for-mado por las asociaciones, fundaciones o cualquier organiza-ción no gubernamental dedicados a la promoción y defensa de los derechos de esta población y que desde los inicios del Consejo ha estado representada por COSECODENI; un representante de las organizaciones laborales, un representante

de las cámaras empresariales, un representante del INAMU y un representante del CONARE (Asamblea Legislativa, 1998, artículo 172).

Las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia son en-tes adscritos al PANI que operan bajo la conducción de las ofi-cinas locales de esa institución. Actúan como órganos locales de coordinación y adecuación de las políticas públicas sobre la materia. Según establece el artículo 30 de la Ley Orgánica del PANI, estas juntas son integradas por un representante del PANI, quien preside, un representante de la municipalidad del cantón, un representante del sector educativo nombrado por la respectiva dirección regional y tres representantes comunales. Además el CNA estipula que las juntas contarán con un representante de la población adolescente, mayor de 15 años. Tanto este último como los representantes comu-nales son elegidos en una Asamblea Popular Comunal (PANI, 2003). En elección del o la adolescente solo participan las y los asistentes menores de 18 años14, mientras que en el caso de los representantes comunales adultos participa la Asamblea en pleno, adultos y personas menores de edad (PANI, 2003). Estos órganos son elegidos por períodos de dos años.

Tanto la Ley Orgánica del PANI como en el CNA asignan a las Juntas de Protección funciones en diversas áreas: coordi-nación, fiscalización, promoción, administración de fondos y organización interna. Esto les da un papel fundamental, tanto en la promoción de los derechos de las personas menores de edad como en la fiscalización de organizaciones públicas y privadas en el espacio local. Sin embargo, la distinta naturaleza de estas tareas, junto a los escasos recursos disponibles para la ejecución de acciones, son factores limitantes para que es-tas entidades logren asumir la totalidad de sus funciones. En la práctica se han dedicado a la elaboración de proyectos de promoción y educación en derechos, financiados por el Fondo para la Niñez y la Adolescencia. Para tal efecto, de acuerdo con datos del Área de Promoción y Prevención del PANI, en el año 2005 se disponía de un total de 180 millones de colones

CUADRO 16Distribución geográfica de las instituciones y organizaciones con programas de atención para la población infantil

Región CENa/ CINAI CENCE Albergues Organizaciones y Totaleso provincia PANI asociaciones Absolutos RelativosCentral b/ 209 40 6 18 52 325 45,1 Huetar Norte 30 1 1 8 40 5,6Chorotega 86 4 7 2 8 107 14,9Huetar Atlántica 55 1 1 3 11 71 9,9Brunca 47 1 23 4 10 85 11,8Pacífico Central 38 4 2 6 50 6,9Cartago 2 12 14 1,9Heredia 2 8 10 1,4Alajuela 3 15 18 2,5Total 465 51 38 36 130 720 100,0

a/ Incluye los CEN Extramuros.Fuente: Elaboración propia con base en las proyecciones de población del CCP-UCR.

b/ Para los CEN, CINAI y CENCE se agregó la información correspondiente a las subregiones Central Sur, Central Norte, Central Oeste y Central Este.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección de Atención y Protección del PANI y el Programa de Nutrición y Desarrollo Infantil del Ministerio de Salud.

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ICO para este tipo de iniciativas, con una asignación de 3,5 millo-

nes de colones por junta (E: Páez, 2005). De esta forma, el rol que han asumido las Juntas se ha centrado en la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de proyectos específicos. En este contexto, las principales actividades han estado enfo-cadas hacia la prevención y el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia, fundamentalmente en los temas de prevención del abuso sexual, consumo de drogas, explota-ción sexual comercial y trabajo infantil, paternidad y materni-dad responsables, prevención del embarazo en adolescentes, violencia intrafamiliar, expulsión escolar y divulgación del CNA y de los derechos de las personas menores de edad (UNI-CEF, 2004). Las funciones relacionadas con la fiscalización y exigibilidad de derechos, así como la constitución o integración en redes locales de protección, no han sido desarrolladas con amplitud, aunque se cuenta con experiencias particulares. Por lo general las directrices para las Juntas de Protección son dadas por la Junta Directiva del PANI o por las oficinas locales, en lugar de ser concertadas por sus miembros en consonancia con la realidad cantonal. La práctica de trabajo por proyecto y el plazo de dos años de vigencia de las juntas con frecuen-cia generan una dinámica de planificación a corto plazo, que impide establecer procesos dirigidos a incidir en el espacio local (UNICEF, s.f.). A febrero del 2006 existían en el país 47 juntas, que cubrían cerca del 53% de los 81 cantones del país (UNICEF, s.f.).

Otra instancia prevista en la legislación nacional son los Comi-tés Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, órganos de las asociaciones de desarrollo comunal que operan en el marco de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad. Sus objetivos son colaborar con la asociación de desarrollo en la atención de los asuntos relativos a las personas menores de edad, velar en su comunidad por los derechos y las garantías de esta población, y funcionar como espacio de mediación en la resolución de conflictos en esta materia. Aunque el CNA asigna esta función a los Comités Titulares en su artículo 181, inciso c), en la práctica no ha podido ser llevado a cado debido a la complejidad de esta tarea la cual requiere de capacitación especializada y de espacios técnicos apropiados (Osorio, 2006).

Los Comités Tutelares, pueden considerarse como la instancia comunitaria por excelencia del Sistema de Protección, dado que han sido definidos como auxiliares de las asociaciones de desarrollo comunal, con funciones de “mediación, conciliación y control de la acotación de las instituciones públicas”. Sin embargo, hasta el año 2004 el desarrollo de los comités era débil, pues su número pasó de 74 en 1999, a 50 en el 2000 y 32 en el 2003 (UNICEF, 2004). A escala general se señalan dos limitaciones importantes: la falta de una clara política orientada a la conformación de los Comités Tutelares15 y la escasez de recursos. En este sentido se les percibe como las entidades más frágiles del Sistema Nacional de Protección (UNICEF, 2004). En el 2003 DINADECO inició un proyecto de fortalecimiento de las organizaciones comunales dedicadas a la protección integral de la niñez y la adolescencia, asumiendo así la res-ponsabilidad de dar soporte a las asociaciones de desarrollo para crear y fortalecer los Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (Vega, 2005). Durante ese año la institución se centró en buscar alianzas de cooperación y

realizar un arduo trabajo interno, con el fin de capacitar y sensi-bilizar a sus funcionarios en esta temática. Como resultado de estas gestiones se estableció un acuerdo de cooperación con UNICEF y con CANDECO se creó al interior de DINADECO una Comisión Institucional de Niñez y Adolescencia, responsa-ble de ejecutar el proceso de fortalecimiento de los Comités Tutelares. Para el 2004 se había logrado ampliar el número de Comités Tutelares, de 32 a 170, al tiempo que se capacitaba a 454 asociaciones de desarrollo comunal y 42 funcionarios de DINADECO, con responsabilidades de multiplicación a nivel local. En términos de distribución cantonal, los comités se concentraban mayoritariamente en la región atlántica y las zonas fronterizas, con una menor presencia en el centro del país. El proceso se fortaleció en el 2005, con la creación del Departamento de Niñez y Adolescencia en DINADECO y la ampliación del total de Comités Tutelares a 266, en los cuales participaba un número superior a 1.300 líderes comunales. En cuanto a la presencia por provincia, el 53% se ubicaba en Alajuela y Limón, seguidas por San José y Cartago, en tercer y cuarto lugar, respectivamente, como las provincias con mayor cantidad de comités. Este éxito ha sido posible por el aporte de la Confederación Nacional de Desarrollo Comunal (CONA-DECO), que en su Quinto Congreso Nacional aprobó impulsar el trabajo con la niñez y adolescencia, creó un departamen-to en esa secretaria y dictó directrices a las federaciones y uniones cantonales de Asociaciones de Desarrollo para que organicen y sostengan a los Comités Tutelares. A partir del impulso dado por DINADECO ha sido posible no solo aumentar el número de Comités Tutelares existentes, sino también desarrollar procesos de capacitación en las aso-ciaciones de desarrollo. El Departamento de Niñez y Adoles-cencia de DINADECO ha promovido jornadas de capacitación, encuentros, actividades de sensibilización cantonal, impulso a nuevos Comités Tutelares (incluyendo los primeros comités indígenas) y seguimiento al desempeño de estas entidades. Todas estas acciones se dirigen a superar las debilidades identificadas en el Cuarto Informe Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (UNICEF, 2004)16. El principal reto actual es lograr la sostenibilidad de los Comités Tutelares, una ejecución exitosa de sus funciones y la integración en redes o sistemas locales, con otras instituciones dedicadas a la defen-sa y promoción de los derechos de las personas menores de edad.

Además de las instancias que forman el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, con la apro-bación de la Ley 8261, Ley General de la Persona Joven, en el 2002 se creó en el país un Sistema Nacional de Juventud, que tiene sus propias instancias y redes (recuadro 2). No obstante, debe aclararse que el rango de edades incluido en la Ley es muy amplio, y si bien contempla una parte de la población que el Código de la Niñez considera adolescente (12-18 años), las acciones y objetivos en su mayoría están diseñados para la población adulta joven (18-35 años).

Participación de los gobiernos locales en la defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentesEn este apartado se analizan los alcances y limitaciones que tienen los gobiernos locales para lograr una mayor participación

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en la protección de la población infantil y adolescente. Se abor-dan tres temas específicos: las características del desarrollo municipal en Costa Rica, el papel que el Código de la Niñez y la Adolescencia le asigna a los municipios y, finalmente, las percepciones de los municipios en cuanto a la forma en que consiguen involucrarse en la defensa de esta población, así como las fortalezas y debilidades que enfrentan.

Situación de las municipalidades en Costa RicaEl Régimen Municipal costarricense está conformado en un sentido restringido por 81 municipalidades, 470 concejos de distrito, 8 concejos municipales de distrito y 11 ligas o federa-ciones municipales. En un sentido amplio hay que incluir las asociaciones de desarrollo comunal (ADC) y las uniones canto-nales de ADC, las asociaciones civiles y juntas locales. Según el artículo 12 del Código Municipal, el gobierno local está compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, así como por un alcalde y sus respectivos suplentes, todos de elección popular (Alfaro y Zeledón, s.f.). En esta sección se examinan algunos aspectos financieros, políticos y de gestión adminis-trativa que caracterizan a las municipalidades costarricenses en la actualidad. En la historia político-institucional de Costa Rica las municipa-lidades han jugado un papel relevante, que ha variado en su complejidad y campos de acción a lo largo del tiempo (Alfaro y Zeledón, s.f.). Su rol en la vida nacional es hoy menos prota-gónico que durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, como resultado de un proceso de desplazamiento de competencias en la prestación de servicios públicos, que pasó a manos de instituciones autónomas. En materia de legisla-ción, durante los últimos diez años la normativa municipal ha experimentado reformas importantes, incluidas la promulga-ción de un nuevo Código Municipal, en 1998, y la aprobación de la reforma constitucional que asigna a las municipalidades una suma no menor del 10% de los ingresos ordinarios del Gobierno Central calculados en el año correspondiente (cuadro

3). La aplicación de esta quedó supeditada a una ley que nor-mase el traslado de competencias, la que a la fecha no ha sido aprobada (Programa Estado de la Nación, 2004).

Según el voto 5445-99 de la Sala Constitucional: “las muni-cipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad ju-rídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (ha-bitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucio-nalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normati-vos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para satisfacción del bien común en su comunidad”. A pesar de lo anterior, factores financieros, administrativos y de capacidades humanas limitan la acción municipal. El Noveno Informe Estado de la Nación reportó que la mayoría de las municipalidades tuvo en el 2002 un ingreso per cápita inferior a 30.000 colones anuales (cuadro 18), y en muchos casos menor a 20.000 colones anuales. En cinco de los nueve cantones que tienen más de 100.000 habitantes, el ingreso municipal per cápita fue inferior a 10.000 colones por año. De acuerdo con la Contraloría General de la República, además de la escasez de recursos, los municipios tienen serios proble-mas de gestión presupuestaria que les impiden realizar una labor eficiente y de calidad. En cuanto a los servicios, en tér-minos generales los costos son superiores a los montos que se recaudan por su prestación, en razón de que muy pocos ayuntamientos tienen mecanismos para la revisión periódica de contribuciones y tasas.

Como se consignó en el Octavo Informe Estado de la Nación, en 2001 se aprobó una reforma al artículo 170 de la Consti-tución Política, que otorga a las municipalidades un 10% de los ingresos del Presupuesto Ordinario de la República. La reforma prevé una asignación progresiva, a razón de un 1,5% por año, hasta completar el 10%, condicionada a la promulgación

Con la aprobación de la Ley General de la Persona Joven se propició la creación del Sistema Nacional de la Juventud y la formulación de la Política de la Persona Joven. El Siste-ma está conformado por cuatro instancias, dos de carácter institucional (el Viceministerio de la Juventud y el Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven) y dos de la sociedad civil (los Comités Cantonales de la Persona Joven y la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven). Por medio de los Comités Cantonales se pretende abrir es-pacios de participación, acción e incidencia de las personas jóvenes en sus respectivas comunidades, así como promover y desarrollar proyectos para el bienestar de esta población. Los comités son constituidos en cada municipalidad del país e integrados exclusivamente por personas jóvenes . Su obje-tivo fundamental es elaborar y ejecutar propuestas locales y

RECUADRO 2El Sistema Nacional de Juventud

nacionales que consideren los principios, fines y objetivos de la Ley y que contribuyan a la construcción de la Política Nacional de la Persona Joven. Cada comité debe designar un represen-tante ante la Asamblea Nacional de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven. Un 22,5% del presupuesto del Consejo antes citado se debe destinar, de acuerdo con lo que establece la Ley, a financiar los proyectos de los comités cantonales. La Red Nacional Consultiva esta integrada además por jóve-nes representantes de colegios públicos y privados, asocia-ciones de desarrollo comunal, universidades públicas y priva-das, partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y demás organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema. La principal función de esta instancia es aprobar la política diseñada por el Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven (Asamblea Legislativa, 2002).

Fuente: Muñoz, 2006.

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Principales reformas relacionadas con el ámbito local. 1995-2004

Fuente: Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa.

Reforma Fecha

Adición del artículo 73 bis a la Ley sobre Zona Marítimo-Terrestre, no 6043: traslada a cuatro concejos 1977

municipales de distrito la administración y usufructo de las costas. Se trata de los concejos de Lepanto,

Cóbano y Paquera -cantón Central de Puntarenas-, así como Colorado, cantón de Abangares, que en adelante

podrán concesionar terrenos ubicados en la zona marítimo-terrestre.

Ley sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles, no 7509: traslada la administración 1995

y el cobro del impuesto territorial a manos de las municipalidades.

Código Municipal, no 7794: entre sus principales innovaciones está la creación de la figura 1998

del Alcalde Municipal y la celebración de elecciones municipales separadas de la elección nacional.

Ley de Control de Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional, no 7755: establece que

las municipalidades son las entidades beneficiarias de dichos recursos públicos. Su ejecución

debe ser consultada con las organizaciones comunales distritales.

Ley 7881: reforma los artículos 28 y 81 del Código Municipal, relacionados con disposiciones aplicables 1998

a los regidores municipales suplentes.

Ley 7898: reforma los artículos 75 y 76 del Código Municipal, referidos a la definición de obligaciones 1999

contempladas en el Plan Regulador.

Resolución de la Procuraduría General de la República: señala que las municipalidades cuentan 1999

con libertad para la fijación de tarifas por concepto de recolección de basura.

Acuerdo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para que las municipalidades asuman la 1999

certificación del uso del suelo, los permisos de construcción y el visado de planos.

Voto no 5445-99 de la Sala Constitucional: puntualiza las características de la autonomía municipal 1999

dentro del marco institucional costarricense.

Reforma al artículo 172 de la Constitución Política, Ley 8105: autoriza constitucionalmente 2001

a las municipalidades a crear los Concejos Municipales de Distrito.

Reforma al artículo 170 de la Constitución Política, Ley 8106: asigna a las municipalidades una suma no 2001

menor del 10% de los ingresos ordinarios del Gobierno calculados en el año correspondiente.

Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, no 8114 y su Reglamento: establece la Junta Vial Cantonal para 2001

efectos de consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial cantonal.

Ley General de Concejos Municipales de Distrito, no 8173: regula la creación, organización y funcionamiento 2002

de los concejos municipales de distrito, como órganos con autonomía funcional propia.

Ley de Función de los Concejos de Distrito en la Eficiencia Pública, no 8489: los concejos de distrito 2005

se convierten en mecanismos de control de la actividad de las municipalidades y de la prestación

de servicios públicos. Pueden recibir denuncias, quejas y reclamos de la ciudadanía.

CUADRO 18Distribución de las municipalidades por rangos de población del cantón, según magnitud del ingreso municipal per cápita. 2002a/

Población del municipio

Menos de 20.000 De 20.001 a 100.000 Más de 100.000 Total general habitantes habitantes habitantes Ingreso municipal per cápita Abs. Rel. Abs. Rel. Abs. Abs. Rel.Menos de 10.000 colones 3 12,0 9 19,1 5 17 21,0De 10.001 colones a 20.000 colones 13 52,0 30 63,8 2 45 55,6De 20.001 colones a 30.000 colones 6 24,0 7 14,9 1 14 17,330.001 colones o más 3 12,0 1 2,1 1 5 6,2Total general 25 100,0 47 100,0 9 81 100,0

a/ No incluye los concejos municipales de distrito que liquidan presupuesto ante la Contraloría General de la República.

Fuente: Alfaro 2003b, con base en CGR, 2002.

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Ode una ley que especifique las competencias por trasladar a los entes municipales, que aún espera aprobación legislativa. Por otra parte, al promulgarse la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria se dispuso una redistribución de los ingresos que se recaudan por el impuesto a los combustibles, a fin de destinar las municipalidades una cuarta parte del 30% asignado al CONAVI para la conservación y mantenimiento de la red vial cantonal. No obstante, tampoco estos recursos han podido ser utilizados por los municipios (Proyecto Estado de la Nación, 2002). El presupuesto real ejecutado por las municipalidades registró incrementos importantes en el período comprendido entre 1990 y 2004, pues pasó de 9.800 millones a 24.000 millones de colones. Por su parte, el empleo en los municipios reporta-do por las Encuestas de Hogares para el mismo lapso mostró una recuperación en el 2004, luego de una fase de disminucio-nes entre 2000 y 2003 (INEC, varios años).

En el conjunto de municipalidades del país, el presupuesto ejecutado real per cápita aumentó de 9.800 a 22.000 colones entre 1990 y 2003. Con base en los resultados de 31 indicadores de carácter económico, financiero y social, en el año 2002 la Contraloría General de la República elaboró un ranking de las municipali-dades. La ubicación en esta clasificación es el producto de la suma del resultado ponderado de cada uno de los indicadores y permite comparar la situación de cada municipalidad con respecto a los otros gobiernos locales. El índice de gestión lo encabezan las municipalidades de Belén, San José (capital) y Garabito, en tanto que Limón, Alajuelita y San Mateo mues-tran indicadores negativos. En el caso de los cantones cabe-cera de provincia, San José ocupa el segundo lugar, Alajuela el número 63, Cartago el 10, Heredia el 17, Liberia el 25, Puntare-nas el 77 y Limón (el de peor ubicación) el 79 (Alfaro, 2003a).

En lo que concierne a las capacidades humanas, al 2005 la Contraloría General de la República reporta un total de 9.307 funcionarios municipales, incluyendo cargos fijos, servicios especiales y jornales fijos. En promedio las 81 municipalida-des cuentan con dos funcionarios por cada mil habitantes. Las localidades con mayor cantidad de empleados por cada 1.000 habitantes son San José (7,2), Belén (4,9), Montes de Oca (4,3), Garabito (3,9), Hojancha (3,7) y Escazú (3,5). Por su parte, las de menor número de servidores municipales según población cantonal son Alajuelita (0,6), Pococí (0,6), Sarapiquí (0,8), Coto Brus (0,8), Los Chiles (0,9), Matina (0,9) y Guácimo (0,9). Un problema adicional en el tema de los recursos hu-manos en los municipios es la baja calificación de buena parte de los trabajadores, que no sobrepasan la educación primaria, según se ha podido documentar para algunas regiones del país, como la Huetar Norte y la Chorotega (Proyecto Estado de la Nación, 1997 y 1999).

Finalmente, en materia política, la composición político-par-tidaria de las municipalidades varió significativamente en el período 1986-2002. En 1986 en 70 municipalidades algún parti-do contaba con mayoría de miembros en el concejo municipal; ese número se redujo a 66 en 1990, para las elecciones de 1994 pasó a ser de 46 y disminuyó en forma drástica en el 2002, a tan solo 10 cantones. En la actualidad la representa-ción política en el ámbito local es fragmentada y de carácter pluripartidista, dada la presencia de más agrupaciones. Esto reafirma la importancia que tiene la negociación partidaria para la toma de decisiones en los gobiernos locales.

El papel asignado a los gobiernos locales en el Código de la Niñez y la AdolescenciaSe ha señalado en la introducción de este documento que el es-pacio local constituye un ámbito fundamental de protección de

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GRAFICO 16Presupuesto real ejecutado y empleo en las municipalidades. 1990-2004 (millones de colones)

Fuente: Elaboración propia con base en las Memorias Anuales de la CGR, 1990-2004. Los datos de empleo municipal se obtuvieron de las Encuestas de Hogares del INEC para el mismo período.

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los niños, niñas y adolescentes del país, porque es el referen-te espacial más inmediato que estos tienen y en el cual desa-rrollan su identidad y sus valores. No obstante ello, el Código de Niñez y Adolescencia (CNA) no le señala a los gobiernos locales obligaciones específicas dirigidas a la protección de los derechos de esta población, similares a las establecidas para las instituciones del Gobierno Central (Ministerio de Trabajo, Ministerio de Justicia, Caja Costarricense de Seguro Social, entre otros). En general puede afirmarse que el papel que los instrumentos normativos le asignan a los gobiernos locales en materia de protección de la población menor de edad es es-caso y siempre mediado por la intervención de un órgano del

Poder Ejecutivo centralizado, sea el PANI o DINADECO, como se explica a continuación. Los municipios aparecen en el Sistema Nacional de Protec-ción a la Niñez y la Adolescencia como integrantes de las Juntas de la Protección de la Niñez y la Adolescencia (Asam-blea Legislativa, 1998, título IV, capítulo III). Sin embargo, la normativa se limita a determinar que las Juntas estarán adscritas al PANI y actuarán como órganos locales de coordi-nación y adecuación de las políticas públicas sobre el tema, sin asignar un rol específico a los gobiernos locales en la labor de estas instancias.

CUADRO 19Distribución de la población menor de 18 años, por cantones. Censo 2000

Cantón Posición Funcionarios Cantón Posición Funcionarios cada 1.000 cada 1.000 habitantes habitantesBelén 1 4,9 Barva 42 1,3San José 2 7,2 Corredores 43 1,5Garabito 3 3,9 Montes de Oro 44 2,0Escazú 4 3,5 Palmares 45 1,4Curridabat 5 2,1 Golfito 46 1,2Moravia 6 2,7 Alfaro Ruiz 47 2,1Goicoechea 7 2,2 León Cortés 48 1,5Montes de Oca 8 4,4 Hojancha 49 3,7Tibás 9 2,6 Acosta 50 1,3Cartago 10 2,8 La Unión 51 1,5Flores 11 2,1 Nandayure 52 2,8Santa Ana 12 2,4 Orotina 53 2,8Abangares 13 2,7 El Guarco 54 1,2Vásquez de Coronado 14 2,6 Dota 55 1,5Cañas 15 2,9 Atenas 56 1,5Santo Domingo 16 2,8 Pococí 57 0,6Heredia 17 1,7 Alvarado 58 1,8Jiménez 18 1,2 Valverde Vega 59 2,1Tilarán 19 2,6 Grecia 60 1,5San Isidro 20 1,9 Coto Brus 61 0,8Santa Cruz 21 2,3 Parrita 62 2,3Naranjo 22 2,0 Alajuela 63 1,4Aguirre 23 2,6 Oreamuno 64 1,5La Cruz 24 2,8 Talamanca 65 1,0Liberia 25 2,4 Carrillo 66 2,2Bagaces 26 2,2 Desamparados 67 1,0Poás 27 1,7 Upala 68 1,0San Pablo 28 2,4 Los Chiles 69 0,9San Ramón 29 1,4 Santa Bárbara 70 1,4San Rafael 30 1,4 Pérez Zeledón 71 1,2Siquirres 31 1,0 Puriscal 72 1,2Buenos Aires 32 1,1 Turrialba 73 1,5Turrubares 33 1,6 Guácimo 74 0,9San Carlos 34 1,2 Aserrí 75 1,8Nicoya 35 2,5 Guatuso 76 1,0Paraíso 36 1,7 Puntarenas 77 1,9Osa 37 1,7 Matina 78 0,9Esparza 38 2,5 Limón 79 1,9Tarrazú 39 1,7 Alajuelita 80 0,6Mora 40 1,1 San Mateo 81 2,8Sarapiquí 41 0,8 Promedio 2,0

Fuente: Contraloría General de la República.

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OPor otra parte el mismo Código, en el artículo 96 del capítulo VII, “Régimen especial de protección al trabajador adolescente” dis-pone que: “Las municipalidades levantarán un censo anual de los menores que trabajan por cuenta propia en su jurisdicción y lo remitirán al Patronato para lo de su competencia”. Con respecto a los Comités Tutelares, como ya se indicó estos fueron creados por el CNA, que en su artículo 181 las define como órganos de las asociaciones de desarrollo comunal que operarán en el marco de la Ley sobre Desarrollo de la Comu-nidad, 3859, de 7 de abril de 1967. En el mismo artículo, entre otras, les asigna las siguientes funciones: a) Colaborar con la asociación de desarrollo en la atención de la materia relativa a las personas menores de edad y b) Velar en su comunidad por los derechos y garantías de esta población. Los Comités Tutelares deben coordinar estrechamente con las Juntas de Protección. A su vez, el artículo 75 del CNA señala que: ”las corporaciones municipales establecerán las políticas necesarias y ejecutarán las acciones pertinentes para facilitar a los menores de edad los espacios adecuados a nivel comunitario y nacional que les permitan ejercer sus derechos recreativos y culturales”. Pese a lo anterior, no se crea en la legislación ningún espacio de articulación entre los Comités Tutelares y los municipios, por lo que la principal institución responsable de su confor-mación y supervisión es DINADECO y CONADECO. A este respecto resulta importante destacar que, en la primera etapa de desarrollo de los Comités Tutelares (de 1998 a 2003), una de las modalidades de promoción de estas instancias, los convenios institucionales, frecuentemente involucraban acuer-dos entre una municipalidad y UNICEF, los cuales implicaban respaldo en asesorías y procesos capacitación, así como la formación de redes locales de apoyo y sostenimiento de los comités (UNICEF, 2004). A partir del 2004, el esfuerzo de im-pulso a los Comités Tutelares fue asumido fundamentalmente por DINADECO y la información disponible indica que en la estrategia de fomento respectiva no se ha identificado a los municipios como un actor del proceso, salvo en esta reciente y exitosa experiencia en el cantón Desamparados. En la Ley de la Persona Joven la participación de los gobiernos locales es definida en relación con los Comités Cantonales de la Persona Joven (CCPJ). Se establece que cada municipali-dad nombrará, por un período de un año, un comité cantonal, que estará integrado por las personas jóvenes de la siguiente manera: un representante municipal, quien presidirá, dos representantes de los colegios del cantón, dos representan-tes de las organizaciones juveniles cantonales debidamente registradas, un representante de las organizaciones deportivas cantonales escogido por el Comité Cantonal de Deportes y un representante de las organizaciones religiosas que para el efecto se registren en la municipalidad del cantón (Asamblea Legislativa, 2002, artículo 24). El 22% del presupuesto del Consejo de la Persona Joven se destina a financiar proyectos de los CCPJ. Estos recursos son girados a las municipalidades de cada cantón, en forma proporcional a su población, territorio e índice de desarrollo social (Asamblea Legislativa, 2002, capítulo IV, artículo 26).

Cabe señalar que en este sentido el papel del gobierno local es de canalizador de los fondos, pues el Consejo de la Persona Joven y la Contraloría General de la República tienen potesta-des para rechazar las propuestas presentadas por los CCPJ, algo que no está entre las atribuciones de las municipalidades. Por otra parte, en el Reglamento de la Ley se especifica que las municipalidades contarán con apoyo, asesoría, coordina-ción y capacitación por parte del Consejo, el cual fomentará y promoverá la constitución y fortalecimiento de los CCPJ, además de la formulación y ejecución de proyectos locales y nacionales (Asamblea Legislativa, 2002, capítulo VII, artículo 52). Esto se ha expresado en una práctica constante de apoyo y seguimiento a los CCPJ, lo cual ha permitido la continuidad y renovación de la mayoría de ellos (E: Valverde, 2005). El alcance y la participación que han tenido los gobiernos locales en la defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en Costa Rica deben valorarse a luz de lo que dispone la normativa existente, pero también en el marco de lo que ha sido el desarrollo municipal en el país y los proble-mas que este enfrenta.

Percepción de los gobiernos locales sobre su participación en las acciones de defensa de los derechos de la niñez y la adolescenciaCon el propósito de avanzar en el conocimiento de los facto-res que posibilitan o limitan la articulación de los gobiernos locales con las instancias del Sistema Nacional de Protección y la ejecución acciones o políticas de defensa de la niñez y la adolescencia por parte de estos, entre enero y marzo del 2006 se realizó una consulta nacional a las municipalidades . De los 81 ayuntamientos consultados con apoyo del IFAM se recibió respuesta de 23. Este esfuerzo fue acompañado de una serie de entrevistas a profundidad con algunos representantes de municipios seleccionados, lo que elevó a 26 el número de gobiernos locales para los que se obtuvo información. Los resultados de esa consulta se resumen en este apartado. Es preciso considerar que las municipalidades pueden estar desarrollando actividades específicas para garantizar la pro-tección de los derechos de la niñez y la adolescencia, que sin embargo no son percibidas por ellas como tales. Así sucede en los casos de los recursos que se destinan a la creación y man-tenimiento de áreas deportivas y recreativas, los programas de becas escolares y las acciones de prevención y apoyo a las víctimas de violencia intrafamiliar, entre otros (recuadro 3).

Un primer aspecto estudiado fue la existencia de las instan-cias locales de protección definidas en la legislación nacional. La entidad con mayor presencia en los municipios consultados fue el Comité Cantonal de la Persona Joven, que funcionaba en 21 de los 24 cantones que respondieron el cuestionario. Le siguieron las Juntas de Protección (14 cantones) y el rubro “otros” (7 cantones). Los Comités Tutelares se encontraban operando en 6 cantones. Sólo en 5 de los municipios encues-tados se identificó la existencia simultánea de la Junta de Protección y los Comités Tutelares. En cuanto a la participación de las municipalidades en estas instancias, en el caso de las Juntas de Protección esta se limita básicamente a cumplir con la norma de un representan-

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te municipal, y a apoyar en la elaboración de los proyectos y su ejecución, proveyendo materiales para las actividades de capacitación. En los Comités Tutelares no se registró ninguna labor efectuada por las municipalidades, con la excepción de la Municipalidad de Paraíso, donde la Oficina de la Mujer (OFIM) colabora en la formulación de proyectos en materia de niñez y adolescencia. En contraste con lo anterior, en los Comités Cantonales de la Persona Joven la presencia municipal es mayor, e incluyendo participación en las actividades, así coordinación y supervisión de los proyectos.Con respecto a la participación en las instancias del Sistema Nacional de Protección, en las entrevistas realizadas a funcio-narios y funcionarias de nueve municipalidades se determinó que la representación municipal en las juntas es asumida

usualmente por un regidor o regidora, un síndico o síndica, o bien por la encargada de la OFIM. En los casos de la Munici-palidad de San Ramón y la de San José, en los dos primeros años de la Junta se le asigna una persona con cargo técnico; en San Ramón se trata de la Tesorera Municipal y en la Muni-cipalidad de San José de personal técnico de la Dirección de Desarrollo Humano (E: Chacón, 2006; E: Víquez, 2006).

A partir de las entrevistas se deduce que, ante la ausencia de un rol específico de los ayuntamientos, el grado de participa-ción del o la representante municipal en la Junta de Protección, independientemente de que su puesto en la administración local sea político o técnico, está definido en última instancia por su grado de compromiso con los derechos de las perso-nas menores de edad. A esto se agrega la disponibilidad de

Como ha sido señalado en esta sección, los instrumentos normativos que regulan el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia contienen escasas obligaciones específicas para los gobiernos locales en esta materia. Ello no significa, sin embargo, que las acciones que emprenden las municipalidades en favor de la niñez sean poco relevantes, aunque ciertamente son todavía li-mitadas. En el 2005, las municipalidades otorgaron aproxi-madamente 300 millones de colones en becas a estudian-tes de escuelas y colegios (cuadro 20). Las principales municipalidades que destinaron recursos a este rubro fue-ron San José, Desamparados, Heredia, Escazú y Belén.

A continuación se presentan dos ejemplos de tres muni-cipalidades que tienen experiencia de trabajo con UNICEF y que asignan recursos a diversos temas relacionados con la protección de la población menor de edad. En el primer caso se trata de una estimación de los recursos que la Municipalidad de Desamparados presupuestó en el 2006, para la atención de temas relacionados con la niñez y la adolescencia. El monto total asciende a 183,4 millones de colones y representa un 8,5% del presu-puesto total de la Municipalidad para ese año. Nótese que estas son cifras de presupuesto, no de liquidación de gastos efectivos, por lo que el monto finalmente erogado podría variar de manera notable.

El segundo ejemplo de cómo algunos municipios invier-ten en niñez y adolescencia aun cuando formalmente no poseen programas para ese grupo de edad, ni sus prepuestos contienen información desagregada sobre infraestructura educativa, deportiva, recreativa, cultural y social, es la existencia de programas de becas para estudiantes de primaria y secundaria. Las tres municipali-dades consultadas que desarrollan este tipo de iniciativas disponen de un reglamento para normar su aplicación; el monto del subsidio por estudiante oscila entre 6.000 y 8.000 colones.

RECUADRO 3Una aproximación a la inversión municipal en la infancia y la adolescencia

CUADRO 20Becas otorgadas por las municipalidades según provincia. 2005

Fuente: Elaborado con datos de la Contraloría General de la República.

Provincia Número de Promedio destinado municipalidades a becas (miles de colones)San José 12 133.761.652Heredia 7 20.881.869Limón 4 59.549.277Cartago 4 28.622.000Alajuela 4 16.922.613Puntarenas 6 9.017.250Guanacaste 5 31.011.582Total 42 299.766.245

CUADRO 21Gobierno Municipal de Desamparados: presu-puesto estimado en acciones de protección de niños, niñas y adolescentes. 2006 (colones corrientes)

a/ Presupuesto total: 2.147 millones de colones.b/ Obras públicas: mejoras en infraestructura de jardines, escuelas y colegios, parques infantiles, dotación de comités de deportes, compra de instrumentos.c/ Promoción social: incluye convenio con la OIT para la atención de la niñez y la adolescencia, capacitación de los Comités Tutelares, apoyo al Comité Cantonal de la Persona Joven.Fuente: Municipalidad de Desamparados, mayo de 2006.

Rubro Tipo de gasto Monto presupuestadoa/ Inversión en Gasto directo 40.690.000 obras públicasb/

Promoción Inversión parcial 31.150.000 socialc/

Educación, Inversión directa 5.179.690 cultura y deportesMantenimiento Inversión directa 11.347.925 de parquesComité Cantonal Inversión parcial 64.433.295 de DeportesComité Cantonal Inversión directa 650.000 de la Persona JovenBecas Inversión directa 30.000.000estudiantiles Total 183.450.910

Fuente: UNICEF, a partir de información proporcionada por los municipios, mayo de 2006

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tiempo para balancear sus funciones regulares en la estructura municipal, con las tareas derivadas de su participación en la Junta, aspecto que se relaciona con la importancia otorgada por la jerarquía municipal al tema de niñez y adolescencia. Un caso que ejemplifica lo anterior es el de la Municipalidad de Liberia, donde la encargada de la OFIM debió abandonar la representación ante la Junta, debido a que interfería con las labores asignadas por el Alcalde y las vinculadas con el objeti-vo primordial de la OFIM. Fue sustituida por una regidora y, de acuerdo con la informante, la relación de la Municipalidad con la Junta se debilitó considerablemente (E: Carranza, 2006).

Otro aspecto por considerar en la relación entre municipalidades y Juntas de Protección es el enfoque de estas últimas hacia la elaboración de proyectos y que, especialmente a partir del 2005, ocurre desde el nivel central del PANI, incluyendo los temas por cubrir. Varios de los y las representantes municipales estiman que este es un factor para el desarrollo de acciones en el plano local. Cabe notar que, a la fecha de elaboración de este estudio, la persona a cargo del Área de Prevención y Promoción del PANI aseguró que las directrices emitidas se basaban en la información proporcionada por las propias Juntas de Protección y le daban suficiente posibilidad de escogencia a las distintas municipalida-des (E: Araya, 2006). Conviene notar que la estructura institucio-nal del PANI -orientada a la atención casuística-, el hecho de que con frecuencia las oficinas locales de la institución incluyen varios municipios y las distintas expectativas institucionales y munici-pales acerca de las acciones de las Juntas, impulsan una lógica

de trabajo que tiende a dar prioridad a intereses de las oficinas locales, sobre los de las municipalidades. Por otra parte, en aquellos ayuntamiento que cuentan con recursos, estructura y estrategia para desarrollar acciones autónomas en materia de niñez y adolescencia, como son los casos de San José, Desamparados y Belén, la relación con la Junta de Protección, si bien importante, es vista como un elemento más en el amplio marco de las coordi-naciones interinstitucionales que se han puesto en marcha, por lo cual, a menudo, las principales iniciativas municipales no se articulan con los proyectos de la Junta.

Al consultar sobre las razones para no participar en las instan-cias de protección de los derechos de la niñez y la adolescen-cia, las respuestas recibidas de 21 municipalidades enfatizan en tres puntos fundamentales:

■ Falta de recursos, tanto económicos como de personal especializado.

■ Desconocimiento de la existencia de instancias como los Comités Tutelares en el cantón.

■ Poca relación con la Junta de Protección.

La falta de recursos es un tema también mencionado por la Dirección de la Unión de Gobiernos Locales (UGL), que

CUADRO 22Municipalidades de San José, Desamparados y Escazú: programas de becas para estudiantes de primaria y secundaria

Fuente: Elaboración propia a partir de consultas a los municipios.

Municipalidad Municipalidad Municipalidad de San José de Desamparados de Escazú

Cobertura Primaria y secundaria Primaria y secundaria Primaria, secundaria y educación superior (11 centros educativos dentro del cantón y 4 fuera de este; las y los becados viven en el cantón)Monto anual del programa 30 millones de colones 30 millones de colones 17 millones de colones de becasNúmero de beneficiarios 600 becas 456 becas ( 241 nuevas y 215 242 becas (primaria: 60 hombres (50% mujeres y 50% hombres) renovaciones) y 90 mujeres; secundaria: 39 hombres y 53 mujeres)Criterios de asignación Carencia de recursos Escasez de recursos Rendimiento académico y económicos. Primaria: económicosy capacidad escasez de recursos A. niños y niñas que asisten probada para el estudio. económicos a las escuelas de atención Niños y niñas procedentes prioritaria, y B. niñasy niños de centros educativos trabajadores públicos (en primaria: discapacidad probada)Procedimiento para verificar Únicamente presentación de Únicamente presentación Presentación de copia de asistencia y rendimiento constancia de asistencia de constancia de asistencia las calificaciones (nota) del regular al curso lectivo regular al curso lectivo ciclo lectivo y asistencia a para pago de beca (y realizar para pago de beca actividades programadas de trabajo comunal de carácter capacitación obligatorio)

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ICO además identifica este hecho como la principal razón por la

cual, en su mayor parte, los municipios no han cumplido con la disposición del artículo 96 del CNA, acerca del censo anual de personas menores de edad trabajadores por cuenta propia . Se agrega asimismo que la UGL recomendó a las municipalidades que los temas de niñez y discapacidad se canalizaran por medio de OFIM (E: Solís, 2006); este punto se pudo constatar, pues las municipalidades con frecuencia mencionaron que las acciones orientadas hacia la población menor de edad, o la representación municipal en instancias dirigidas a esta, son asumidas por la encargada de la OFIM. Esta situación plantea el tema de la desnaturalización de las Oficinas de la Mujer, originalmente creadas con el objetivo de “impulsar políticas, programas, proyectos y acciones estratégicas para avanzar en el ejercicio de los derechos de las mujeres y la igualdad y equidad de género en el ámbito local” (INAMU, 2006). Actualmente las OFIM reciben el recargo de otras acciones dirigidas a personas menores de edad, pese que no siempre las personas responsables han recibido formación con un enfoque en los derechos de este grupo, ya que el énfasis de los procesos de sensibilización y capacitación que conducen a la apertura de las OFIM está en el tema de derechos y perspectiva de género. En consecuencia, varias de las en-cargadas de las OFIM consultadas desempeñan sus labores en materia de niñez y adolescencia como una extensión de su labor de prevención y atención de la violencia doméstica, lo cual, en conjunto con la falta de recursos y el recargo de funciones, limita la calidad y cantidad de las actividades que se realizan. Asimismo, como ya se ha señalado en el caso de Liberia, se producen conflictos entre los recursos disponibles para la OFIM, las tareas definidas por la Alcaldía Municipal y las diversas funciones asumidas al representar a la municipali-dad en los espacios de coordinación interinstitucional del Sis-tema Local de Protección de la Niñez y Adolescencia (SLPNA). En cuanto a las labores municipales orientadas hacia la niñez y la adolescencia, las respuestas obtenidas en la consulta indican que estas se centran principalmente en la prevención de la explotación sexual comercial, violencia intrafamiliar, sa-lud sexual y reproductiva, control de venta de licores a perso-nas menores de edad, actividades culturales y recreativas. En este marco conviene diferenciar las municipalidades que ejecutan acciones específicas para esta población, de aquellas que han establecido o participan en redes interinstitucionales o intersectoriales en su territorio. Desde esta perspectiva, es importante considerar que el trabajo en redes facilita el desa-rrollo de procesos legitimados de formación y funcionamiento descentralizado de los SLPNA (UNICEF, 2004), por lo cual representan un notable avance en la constitución de estos. De las municipalidades consultadas, las que claramente partici-pan en esas redes son San José, San Carlos, Desamparados, Pérez Zeledón y Belén. Estas también presentan los progra-mas más complejos y con mayor posibilidad de impacto en la población menor de edad. En este sentido, la Municipalidad de Desamparados (desde el año 2005), firmó una carta de enten-dimiento con UNICEF para la constitución de su Sistema Local de Protección de la Niñez y la Adolescencia. Estos acuerdos incluyen los siguientes aspectos:

■ Constitución de un SILDNA y desarrollo de un Observa-torio Cantonal sobre Derechos de la Niñez y la Adoles-cencia, útil para monitorear el ejercicio de los derechos humanos de dicha población, para facilitar procesos de planeación, seguimiento y evaluación de programas en esta materia y para otros usos en beneficio del gobierno municipal y de la ciudadanía del cantón.

■ Fortalecimiento y consolidación de proyectos y acciones en favor la niñez y la adolescencia del cantón, que la municipalidad ha venido desarrollando y que promueven los derechos de esta población en la cultura, el deporte, la recreación, la educación, la salud y otros.

■ Creación de un Centro de Resolución Alternativa de Conflictos en derechos de la niñez y la adolescencia. (E: Víquez, 2006; E: Trigueros, 2006).

■ Creación de una red cantonal de Comités Tutelares.

■ Fortalecimiento de la Junta de Protección.

■ Organización de una red de instituciones y organizacio-nes sociales y comunitarias para la protección de la niñez y adolescencia.

El apoyo de UNICEF se ha dado mediante equipos de cómputo, programas informáticos, asistencia técnica y capacitación, tanto a funcionarios y funcionarias municipales, como a personas de la comunidad interesadas en participar voluntariamente. El impacto de estas acciones en municipalidades que desde hace varios años han desarrollado iniciativas propias en materia de niñez y adolescencia, con el respaldo de organizaciones como la OIT y UNICEF, puede llegar a ser importante para generar una mayor actividad municipal en el tema de los derechos de la niñez y adolescencia en sus territorios. Esto, sin embargo, no parece so-lucionar el problema de la relación con el Sistema de Protección. De acuerdo con la Directora del Área de Prevención y Promoción del PANI, no está clara la articulación de estos esfuerzos con la reforma, actualmente en curso, de la Plataforma de Recursos del Nivel Local de la institución (UNICEF-PANI, 2005). Además es necesario impulsar la propuesta de Sistema Local en áreas ex-ternas al Área Metropolitana, de preferencia en las trece oficinas locales que, en el marco de la mencionada reforma, se abrirán en el transcurso del año 2006 (E: Araya, 2006). En cuanto a los aspectos que influyen (positiva o negativamen-te) en la capacidad de las municipalidades para participar en las instancias del SLPNA y en el desarrollo de actividades de defen-sa de los derechos de las personas menores de edad, la consul-ta arroja que los factores que motivan la participación municipal se refieren a: capacidad orgánica (contar con una sección, área o departamento, así como personal motivado y capacitado), acceso a recursos (tanto infraestructura como posibilidad de contratar personal para atender a niños, niñas y adolescentes), interés de las autoridades y el personal de las municipalidades por involucrarse en el tema y relaciones de coordinación con otras instituciones oficiales y actores comunales. Tal como se observa en el cuadro 23, los temas de apoyo de autoridades o personal municipal y coordinación con instituciones

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oficiales y actores comunales, son los que más frecuente-mente se mencionan como facilitadores de la acción munici-pal en favor de las personas menores de edad.

Entre los aspectos que más limitan la acción municipal para fortalecer las labores de protección y defensa de derechos sobresalen temas como la escasez de recursos humanos y económicos, el desinterés de las autoridades municipales, la falta de definición de las funciones municipales en las instan-cias del SLPNA, la ausencia de comunicación o promoción sobre instancias o actividades y la carencia de actividades de capacitación. La falta de recursos aparece como el obstáculo con mayor número de menciones, seguida por los problemas de comunicación, coordinación o promoción de instancias locales orientadas hacia la niñez y adolescencia.

Por último, en cuanto a los elementos que se requieren para mejorar las capacidades municipales en defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia, junto a la necesidad de contar con más recursos se señala que debe existir mayor conciencia sobre la importancia del tema en las autoridades y el personal adminis-trativo de las municipalidades, a la vez que se define claramente el papel de los gobiernos locales y se conforman redes interins-titucionales e intersectoriales, con una mayor participación tanto del PANI como del IFAM. Las recomendaciones aportadas por las municipalidades se pueden agrupar en cuatro temas:

■ Definición de políticas claras de participación municipal (priorizar las necesidades de la niñez y la adolescencia en el cantón, fomentar desde el IFAM la inclusión del tema de niñez y adolescencia en los Programas Anuales Operativos).

■ Coordinación interinstitucional e intersectorial (las activi-dades que realizan las diversas instituciones deben ser divulgadas y coordinadas; debe establecerse la obligación de las demás entidades de participar en las organizaciones del Sistema Local de Protección; se requiere crear espa-cios de discusión intermunicipal para analizar los avances en materia social, conformar una red de las entidades que protegen a la niñez y la adolescencia, que el PANI coordine con las Oficinas de la Mujer para impartir charlas sobre derechos y deberes en la niñez y la adolescencia, propiciar la apertura de una oficina del PANI en cada localidad y el establecimiento de redes con instituciones afines al tema).

■ Recursos financieros, humanos y administrativos (pre-supuesto para ejecutar proyectos, fortalecimiento del apoyo internacional a las municipalidades en esta materia; establecer a nivel municipal una oficina que atienda a esta población; crear una comisión de derechos de la niñez y la adolescencia que coordine todos los aspectos relacionados con el tema; que la encargada de la Oficina de la Mujer tenga una plaza a tiempo completo; contratación de psicólogos o

CUADRO 23Aspectos que impulsan la participación municipal en la promoción y defensa de los derechos de la niñez y adolescencia (21 municipalidades consultadas)

Fuente: Muñoz, 2006, a partir de la Consulta Nacional a Municipalidades.

Organización administrativa de la municipalidad

■ Se cuenta con una estructura orgánica y presupuestaria, así como con personal ca-pacitado para atender estas actividades.

■ A partir del 2006, creación de la Dirección de Desarrollo Social (Montes de Oca).

■ La Oficina de la Mujer está trabajando con niños y niñas con problemas familiares y psicológicos.

■ Apertura, en 2005, de la Ofi-cina de la Mujer (Oreamuno).

Acceso a recursos

■ Infraestructura para el desa-rrollo de diversas activida-des.

■ Jóvenes cuentan con apoyo y capacitación de otras ins-tancias a nivel local (CCSS, MEP, ONG y organizaciones indígenas).

■ Asignación de recursos.

Apoyo de autoridades o personal municipal

■ Disposición del Concejo Mu-nicipal para ser parte e impul-sar las actividades dirigidas a la niñez y la adolescencia.

■ Disposición de las autorida-des municipales para ayudar en las tareas de la Junta.

■ Interés por parte de fun-cionarios y otras personas por conocer y respetar los derechos de las personas menores de edad.

■ Es de interés municipal el bienestar de esta población.

■ Profesional a cargo de la Oficina de la Mujer “se identifica plenamente con los niños”.

Coordinación con instituciones oficiales y actores comunales

■ La municipalidad es el ente con mayor información y el que coordina con otras instancias.

■ Buena coordinación interins-titucional; participación de líderes comunales; posibili-dad de extensión.

■ Existencia y apoyo de una red contra la violencia intra-familiar; actitud receptiva y analítica de los y las jóvenes.

■ Compromiso político; organización comunal fuerte; geografía del cantón; fuerte presencia de ONG.

■ Disposición de las entidades afines para desarrollar tareas preventivas.

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ICO trabajadores sociales en las municipalidades; presupuesto a

nivel nacional para la capacitación municipal en este ámbito).

■ Sensibilización de autoridades y personal municipal (desa-rrollar capacitaciones en temas de niñez y adolescencia;

sensibilizar a los nuevos regidores y regidoras acerca de la importancia de esta temática; insistir en que la materia social también es competencia municipal; capacitación para las personas que desarrollan proyectos de niñez y adolescencia).

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Introducción al Compendio EstadísticoEl presente Compendio Estadístico sobre la Niñez y la Adoles-cencia contiene información a escala nacional, desagregada por provincias y cantones. Esta desagregación permite realizar comparaciones entre cantones, en relación con una variable o grupo de variables, según el interés del usuario. Se pueden consultar cifras sobre población, nacimientos, mortalidad, inmunización, vivienda, población atendida en algunos progra-mas, beneficiarios de bonos escolares, becas y transporte es-tudiantil, así como datos de matrícula y repitencia en escuelas y colegios. En la mayoría de los casos la información se presenta para el año 2004 o el 2005 y corresponde a registros administrativos de las instituciones generadoras. Incorpora también cuatro variables provenientes del IX Censo de Población y V Censo de Vivienda realizados en el año 2000, además de una variable obtenida de una encuesta efectuada en 1998, sobre el tiempo promedio de viaje, en minutos, que le tomaría a la población desplazarse al hospital o clínica asignados por la CCSS. El or-den de aparición de los cantones obedece al código que cada uno tiene en el sistema estadístico nacional. En algunos casos los datos se suministran en porcentajes, para favorecer la comparación entre cantones; no obstante, en aquellas variables en que los porcentajes generaban dudas se decidió presentar la información en valores absolutos, como es el caso de algunas variables de salud y educación, entre otras. Con el propósito de facilitar el uso del Compendio, en cada página se repiten las tres primeras columnas, de manera que se pueda ubicar mejor los cantones y tener una idea de su densidad de población, que es vital para comprender la magnitud de la población afectada por el incumplimiento de un derecho. Para una más fácil interpretación y comparación de datos se puede hacer uso del apartado “Variables y notas técnicas del Compendio Estadístico”. Allí se presenta información ordenada

alfabéticamente sobre cada una de las variables del Com-pendio, relacionada con la fuente productora de los datos, la definición de la variable y, en algunos casos, acotaciones útiles para una mejor interpretación. Cada investigador puede realizar agrupamientos de variables según sus necesidades. Sin embargo, con el fin de ofrecer una guía para la comparación de datos, seguidamente se presentan algunos ejemplos de información que puede ser fácilmente extraída del Compendio. Como un primer ejercicio se podría conocer cuáles cantones del país tienen mayor representación de la población de niños, niñas y adolescentes. Para ello basta con dar una mirada a la columna número cinco del Compendio. Los siguientes son los diez cantones con porcentajes más altos de población menor de 18 años en el país. Con base en esta la información se puede decir que Talamanca supera en 10,3 puntos porcentuales el promedio nacional de

PARTE III COMPENDIO ESTADÍSTICO Y ANEXO METODOLÓGICO

CUADRO 25Cantones con mayor porcentaje de población menor de 18

Cantón Porcentaje 1. Talamanca 44,72. Los Chiles 44,03. Buenos Aires 43,94. Upala 41,75. Sarapiquí 41,06. León Cortés 41,07. La Cruz 41,08. Matina 40,49. Siquirres 40,010. Tarrazú 39,9

Fuente: Compendio Estadístico

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ICO 34,4% de población menor de 18 años, mientras que Tarrazú

lo sobrepasa en 5,5 puntos porcentuales. Estos datos pue-den ser comparados con variables que indiquen cómo es la calidad de vida de estas personas: coberturas de vacunación, sanidad de las viviendas, beneficiarios de bonos escolares, becas, transportes y otros. También puede confrontarse con otra información que no está en el Compendio, pero sí en el contenido del documento, como la presencia de instancias de protección de la niñez y la adolescencia. A partir de la información que suministraron algunas municipa-lidades, en el cuadro 24 del apartado “Anexo Metodológico” se puede ver que el cantón de Buenos Aires no tiene instancias de protección, mientras que en La Cruz existe un Comité Can-tonal de la Persona Joven y en Sarapiquí están presentes la Junta de Protección de la Niñez y la Adolescencia y un Comité Cantonal de la Persona Joven. Otra variable que ejemplifica el uso simple del Compendio es la localización de los diez cantones en los que se registran los menores porcentajes de niñas, niños y adolescentes benefi-ciarios del programa de comedores escolares, (cuadro 26). Del cuadro anterior concluye que los cuatro cantones con los menores porcentajes de cobertura del programa de comedores escolares son Moravia, San Pablo, Alajuelita y Curridabat. Los cantones restantes tienen proporciones que superan el 50%. El Compendio también permite describir la situación de un cantón en particular, sin importar su posición relativa con respecto a los demás cantones. Por ejemplo, una lectura de todos los datos recopilados para Talamanca indica que este es un cantón altamente despoblado, con condiciones sanitarias y necesidades básicas insatisfechas que determinan un bajo de-sarrollo y, por tanto, una alta vulnerabilidad, en el que el 47,7% de las viviendas no tiene servicio sanitario conectado a alcan-tarillado público o tanque séptico y el 55% carece de agua potable. Sumado a esto, el 67,8% de los hogares muestra una o más necesidades básicas insatisfechas en vivienda, educa-ción y salud; el acceso a un hospital o clínica, en el mejor de los casos, se realiza en 220 minutos, poco más de tres horas. En el año 2004, un 5,5% de los niños y niñas nacidos en Talamanca presentó bajo peso y corre el riesgo de contraer enfermedades pulmonares y respiratorias, por no haberse desarrollado totalmente. Un 29,2% de ellos corresponde a ma-dres menores de 15 años, y si se suman los nacimientos de madres con edades entre 15 y 19 años, el porcentaje se eleva al 54,5%. Esta condición implica, para esas madres, abando-no del sistema educativo y disminución de sus posibilidades de superación en el futuro inmediato. Los reportes del 2004 indican que, en este cantón, tan solo 23 niños menores de 6 años disfrutaron del programa de alimentación y nutrición de

los Centros de Educación y Nutrición y Centros Infantiles de de Nutrición y Atención Integral (CEN-CINAI).Los datos sobre beneficios otorgados a estudiantes de prima-ria y secundaria también muestran cifras desalentadoras. Por ejemplo, el bono escolar se otorgó a un 5% de la población de niños y niñas en primaria y casi un 11% de la población recibió el incentivo de becas. A pesar de este panorama, existen variables que arrojan datos positivos: casi el 50% de los esco-lares recibió el incentivo de transporte y más del 95% disfrutó del comedor escolar. Un 36,7% de la matrícula en primaria co-rresponde a escuelas con programas de informática educativa y un 33% a escuelas con segundo idioma. A manera de resumen, Talamanca es un cantón con grandes re-tos en temas como salud, educación, vivienda y saneamiento. Con una población menor de 18 años del orden del 45% del to-tal habitantes, esta comunidad enfrenta situaciones adversas, con una dependencia demográfica de personas menores de 15 años de 71 niños por cada 100 personas entre 15 y 64 años. Estos indicadores comprometen el futuro y las posibilidades de superación de la población infantil y adolescente. Finalmente, la información incluida en el Compendio también sirve como insumo para construir indicadores más complejos, como el índice vulnerabilidad infantil expuesto en la segunda parte de este Informe, y análisis de varianza como los que se muestran en las fichas técnicas del Anexo Metodológico, entre otros. El buen uso que se le pueda dar a un grupo de variables e indicadores, simplifica la comprensión de la realidad de una comunidad o país, ayuda a identificar problemas y a planificar mejor el trabajo.

CUADRO 26Cantones con mayor porcentaje de población menor de 18

Cantón Población beneficiada en comedores escolares (%) 1. Moravia 39,92. San Pablo 40,73. Alajuelita 47,04. Curridabat 48,05. San José 50,06. Tibás 51,07. Los Chiles 52,18. Goicoechea 54,69. Heredia 55,510. Montes de Oca 58,5

Fuente: Compendio Estadístico.

Brechas Cantonales 3 - ACNUR

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