BIOCOMBUSTIBLES (I): Los Diferentes

Debates

Lic. Lucas Van Der Velde

Energía y Geopolítica

AI 015/2010 10 de junio de 2010

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RESUMEN

Alabada por algunos, denostada por otros, la irrupción de los biocombustibles dentro

de la escena internacional se ha encontrado marcada por la polémica. Su carácter de

energía del futuro, tantas veces proclamada por aquellos Estados productores ha sido

cuestionado en igual cantidad de ocasiones por quienes se encuentran al otro lado de

la cadena productiva. El presente trabajo es un intento de compilar y analizar los

debates producidos por esta nueva tecnología en el contexto de las negociaciones

entre la UE y Brasil. Para ello constará de dos partes. En la primera se analizan los

diferentes tópicos que atraviesan el debate, de una manera que pretende ser objetiva.

En la segunda, se estudiarán las formas en las que los debates se trasladaron a las

negociaciones entre la UE y Brasil en el marco de la alianza estratégica entre ambos

actores. En el fondo, el trabajo busca ahondar en las siempre difíciles relaciones entre

ciencia y política, en este caso en el marco de los biocombustibles.

BIOCOMBUSTIBLES (I): Los Diferentes Debates

Lucas Van Der Velde1

Introducción

Desde años recientes se comienza a percibir un cambio en la política energética

de los principales actores del sistema internacional. Si bien de una manera todavía

incipiente muchos Estados han comenzado a desprenderse de las energías fósiles para

comenzar a utilizar fuentes alternativas, tales como la energía eólica, solar, la nuclear

y, en materia de transporte automotor, los biocombustibles. La UE se encuentra dentro

de ésta tendencia mundial, que también involucra Estados Unidos, China y la India.

Debe remarcarse que aunque el progreso hacia una nueva matriz energética es

innegable, la velocidad que toma la transición permite entender que los combustibles

fósiles continuarán siendo una parte central del paisaje energético en los próximos

años.

1 El autor es Licenciado en Relaciones Internacionales (UES21) y Asistente de Investigación de la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Dialogo Exterior (FRIDE).

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En cuanto a las razones que llevan a este cambio en el patrón deben incluirse

tres tipos de cuestiones. Primero, la búsqueda de la seguridad energética. A diferencia

de los hidrocarburos, que provienen de regiones potencialmente conflictivas2, las

energías renovables son producidas a nivel local, con lo cual el suministro se encuentra

garantizado. Ello, además, reduce la dependencia del extranjero y asegura una mayor

estabilidad en los precios. En segundo lugar, se encuentra la cuestión medioambiental.

Con la evidencia científica del cambio climático global y de su impacto sobre la

actividad económica, los Estados han comenzado a buscar alternativas para los

hidrocarburos, aunque no siempre se hayan elegido aquellas más ecológicas. En tercer

y último lugar, se encuentran los beneficios que reportan las inversiones en energías

renovables para las economías nacionales. La UE, por ejemplo, señala en repetidas

ocasiones la potencialidad de este tipo de energías para crear hasta 600 mil nuevos

puestos de trabajo, lo cual en época de crisis no deja de ser importante. Sin embargo,

este último punto merece un mayor debate, sobre todo si se considera la tradicional

influencia de las compañías petroleras.

El presente trabajo no busca abordar la situación energética global, sino que se

focalizará en las relaciones entre la UE y Brasil con énfasis en el Diálogo Energético

que sostienen ambos actores. De una manera particular se estudiará el lugar de los

biocombustibles en sus relaciones bilaterales. Dada la complejidad del tema, y por

tanto la extensión que un análisis completo requiere, se ha considerado necesario

dividirlo en dos instancias. En la primera de ellas, que se presenta a continuación, se

analizarán dos cuestiones. Por un lado, qué son los biocombustibles, pregunta

necesaria para clarificar el objeto de estudio. Por el otro, se abordarán cuáles son los

debates que se plantean, en líneas generales, alrededor de la materia. En esta parte se

comenzarán a esbozar los temas que se estudiarán con más profundidad en una

segunda instancia; a saber, las posturas que mantienen la UE y Brasil. Aquí el énfasis

se situará en la posición defensiva, proteccionista, vigente en el Viejo Continente y en

qué estrategias utiliza el gobierno carioca para promover la apertura comercial.

Antes de comenzar conviene mencionar que la UE se planteó metas ambiciosas

para la reducción de su impacto sobre el medio ambiente, a través de la iniciativa

conocida como 20-20-20 para el 2020. Esto significa 20% de utilización de energías

renovables dentro del consumo total, 20% de reducción de gases de efecto

2 Potencialmente porque salvo la Guerra de Irak y algunas escaramuzas en África (notablemente en el oeste y en Sudán) los productores de petróleo no se han visto envueltos en situaciones de conflictos armado recientemente, y cuando han participado ha sido por cuestiones no relacionadas con la producción petrolera.

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invernadero en relación a los de 1990 (que pueden ascender hasta 30% de lograrse un

compromiso similar por los demás Estados desarrollados) y 20% de mejora en la

eficiencia energética.

Dentro de esta política la utilización de energías renovables para el transporte

automotor es clave en la medida que se espera que un 10% de los combustibles

provengan de medios renovables. Dentro de este combo, y dada las dificultades

técnicas para que la utilización de autos eléctricos resulte viable, tanto por problemas

mecánicos (la escasa autonomía de los vehículos) como de infraestructura (red de

abastecimiento, es decir estaciones de servicio), los biocombustibles tendrán un lugar

destacado. Por ello conviene hacer un pequeño repaso de sus características

principales.

Introducción a los biocombustibles

En primer lugar, biocombustible es un nombre genérico para referirse a la

producción de combustibles a partir de productos orgánicos. Para lograr un tratamiento

preciso es necesario mencionar que hay variedades cuyas diferencias deben ser

consideradas al momento de elaborar una política. Existe entonces una división entre

los biocombustibles de primera y segunda generación. La principal diferencia entre

ambos radica en el material a partir del cual se obtienen. Por un lado, se encuentran

los obtenidos a partir de cultivos utilizados para la alimentación humana, es decir

aquellos derivados de sustancias orgánicas ricas en hidratos de carbono, como por

ejemplo cereales, oleaginosas, caña de azúcar, etc. Los de segunda generación, en

cambio, se obtienen a partir de otras materias orgánicas y cuyo ejemplo más

importante es el derivado de algas. Dos cuestiones es necesario hacer respecto a este

segundo tipo. Por un lado, en la mayoría de los casos su producción no es

comercialmente rentable aún. Por el otro, algunos incluyen al etanol producido a partir

del bagado de la caña de azúcar dentro de los combustibles de segunda generación.

Vale mencionar que la viabilidad de este combustible aún se encuentra en estado de

investigación.

En segundo lugar, los biocombustibles de primera generación3 al quemarse

producen aproximadamente la misma cantidad de emisiones de gases de efecto

invernadero (GHG- por sus siglas en inglés) que los hidrocarburos. La reducción de

3 A partir de ahora se utilizará el término biocombustibles para referirse únicamente a los de primera generación.

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emisiones respecto al petróleo se desprende de su origen agrícola. Al provenir de

plantas, éstas han absorbido durante su vida una cantidad de CO2 equivalente a la que

produce su quema, por lo tanto se trata de un ciclo cerrado.

En tercer lugar, existen diferencias incluso entre los biocombustibles de primera

generación, es decir entre el biodiesel y el etanol. El primero se obtiene mediante la

incorporación de aceites vegetales en el diesel, por lo que se trata de un combustible

mixto y con un impacto ambiental menor. Entre los cultivos utilizados para su

producción se encuentran todas las oleaginosas, como el girasol, la soja, colza, la

semilla de palma entre otros. En cuanto al etanol, o bioetanol, este se obtiene a partir

de la fermentación de cultivos ricos en azúcares, como por ejemplo la caña de azúcar,

el maíz dulce y la remolacha, aunque los primero dos son los únicos comercialmente

rentables. El etanol puede utilizarse tanto como un complemento en la gasolina

regular, dando origen a las mezclas de 10% o hasta 20% en relación a los

combustibles puros; o si no como un combustible único, es decir sin hidrocarburos. No

obstante, estos últimos necesitan, para su implementación una adaptación de los

motores. De ahí que resulte significativa la introducción, durante la década pasada, de

los automotores flex-fuel en Brasil. Estos autos pueden utilizar tanto combustibles

derivados de hidrocarburos como del etanol, así como cualquier mezcla entre ambos.

Una segunda diferencia entre el biodiesel y el etanol es la referida a sus

principales productores. Así, mientras los principales productores de etanol se

encuentran en el continente americano, Brasil y Estados Unidos dan cuenta de un 90%

de la producción mundial; el biodiesel se fabrica principalmente en la UE, y en

particular en Alemania, donde en la actualidad produce cerca de un 75% del total

mundial, seguido por Francia con un 16%. Vale decir que el procesamiento europeo no

significa que el cultivo también se haga en el Viejo Mundo; sino que gran parte del

biodiesel se obtiene del aceite de palma, cuya producción esta acabando los bosques

de Asia Suroriental y de África en los cuales este cultivo ha sido introducido. Estas

diferencias en la producción determinan también diferencias en el consumo. La UE

consume la mayor parte del biodiesel mientras que en América se consume la mayoría

del etanol.

Si bien esta regla sobre la ubicación de la producción es general existen dos

excepciones. Por un lado, en Europa se ha comenzado a producir etanol a base de

remolacha, aunque con magros resultados. Por el otro, en América, Colombia ha

comenzado a producir palma, aunque todavía en una escala pequeña.

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Por último es necesario mencionar que existen diferencias entre el etanol producido a

base de caña de azúcar y el de origen cerealero. En concreto el primero es más

eficiente y más económico. Eso se deriva del mayor rendimiento de caña de azúcar por

hectárea. Mientras que una ha. de maíz produce 4 mil litros, una hectárea de caña de

azúcar puede generar más de 6 mil litros, e incluso acercarse a los 10 mil si se

considera la posibilidad de explotar los bagaços (BNDES et al 2008:6). Esto impacta

lógicamente sobre los costos de producción de cada uno, pero además determina el

impacto ambiental neto. El etanol a base de caña produce una energía superior a la

empleada en su producción, mientras que en el caso del producido a partir de maíz las

ganancias energéticas son ínfimas o incluso negativas.

Los debates en torno a los biocombustibles

Durante el 2007 y 2008 se produjeron diferentes polémicas en torno a la

producción de biocombustibles a gran escala y su posible impacto sobre el medio

ambiente. Aparecieron así numerosas críticas que es preciso repasar para comprender

a fondo el debate en la materia y los intereses políticos de las partes. Al respecto, no

deja de ser curioso que el debate se haya iniciado cuando fue puesto en marcha el

acuerdo de asociación estratégica entre la UE y Brasil. A continuación se numeran las

diferentes críticas a la producción de etanol y las respuestas de Brasil.

La competencia por la tierra. Se trata de un debate respecto a la utilización de la tierra

para la producción de biocombustibles, y no con otros propósitos, principalmente el

cultivo de alimentos o la conservación de los bosques naturales. Por lo tanto, la

competencia por la tierra abarca dos impactos diferentes: sobre el medio ambiente y

sobre el precio de los alimentos. Respecto al primero, es una referencia clara a la

deforestación y degradación de los bosques (temática REDD en la Declaración de Bali).

El argumento es simple y lógico. Si el ahorro en las emisiones de CO2 de la utilización

de biocombustibles no reside en su combustión sino en su producción, es necesario

velar por que ésta sea sustentable. En otras palabras, es preciso asegurarse que no se

consuman los bosques para la producción de cultivos energéticos (como ocurre en el

sudeste asiático). Sin embargo, es difícil saber cómo se implementará una política

restrictiva al respecto.

Una segunda cuestión relativa a la utilización alternativa de la tierra es la

relacionada con la competencia con la producción de alimentos. La utilización de tierras

para biocombustibles tendría como contrapartida un menor uso para el cultivo de

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alimentos, lo cual significaría una reducción de la oferta y un consiguiente aumento del

precio de los alimentos a nivel mundial. La limitación de la producción sería

humanitaria.

Estos dos puntos fueron abordados por Brasil en sus negociaciones con la UE.

Al respecto mostraron datos contundentes que permiten pensar que el Estado Carioca

cumple con estos requisitos y que estos temores son infundados. Así, en la primera

reunión de la sociedad civil UE-Brasil, celebrada en vísperas de la II Cumbre, un

representante brasilero demostró que apenas un 1% de las tierras destinadas a la

producción agrícola mundial se destinan al etanol, con lo cual su impacto sobre el

mercado mundial es mínimo. Por otro lado, señala que hay una cantidad importante de

tierras cultivables que no están siendo aprovechadas, por lo que la competencia

alimentos-biocombustibles no sería real. El alza de los precios ocurrida de forma previa

a la crisis tendría más relación con las actividades especulativas de los inversores que

con la competencia por las tierras4. A su vez, Lula afirmó que el problema de la

hambruna no se debe a la falta de alimentos, sino a la mala distribución5.

Respecto al REDD, Brasil tiene una deuda pendiente en relación a la Selva

Amazónica. Sin embargo, es difícil de afirmar que la tasa de deforestación se deba a la

producción de biocombustibles por dos razones: primero, como ya se dijo, la

disponibilidad de tierras para el cultivo; segundo, el aumento en la superficie cultivada

se realizó en la zona paulista, donde la caña de azúcar ha desplazado al café como

principal producto agrícola. Es decir, el aumento de las hectáreas cultivadas se produjo

lejos de la selva amazónica.

Condiciones de producción. Otras críticas apuntan a que las condiciones laborales de

los trabajadores rurales productores de caña de azúcar y palma se acercan a la

esclavitud. Es decir que lejos de las promesas realizadas por los políticos, un aumento

de la producción de biocombustibles no traería mejoras sustanciales en las condiciones

de vida de los productores. Por su parte, Lula da Silva ha propuesto introducir reglas

para transparentar todo el proceso productivo, de forma tal de demostrar no sólo que

su producción es limpia, sino que además se realiza en condiciones sociales óptimas

(Monteiro 2006/7:1). De todas formas, cabe preguntarse sobre la situación actual, para

4 “[…] cuando se anuncia que se fabricaran biocarburantes los especuladores ‘anticipan’ que el precio de los productos agrícolas (tradicionalmente destinado a la alimentación) aumentará y entonces el papel financiero (producto derivado) que lo representa se cotiza más alto, lo que repercute en el precio real que paga el consumidor por los alimentos” Teitelbaum (2010:46). 5 En concreto dijo: “Todos sabemos que não há escassez de alimentos no mundo, mas escassez de renda capaz de garantir o acesso das populações mais pobres ao que comer.” Citado en Monteiro (2006/7).

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poder saber cuál es el menor de los males. Al momento de pensar soluciones para ello

ha de considerarse, más que el cierre al comercio mundial, vía imposición de aranceles

u otras trabas, una política de precio mínimo o el abandono de los subsidios a la

producción energética, lo cuál elevaría el precio de los combustibles, haría más

rentable la producción de biocombustibles y permitiría una mayor distribución de las

ganancias entre los productores. Esta crítica demuestra hasta qué punto la ecología es

fundamentalmente un problema político.

Comercio Mundial6. Es otro de los temas candentes en torno a los biocombustibles. En

concreto existen dudas sobre su clasificación y por consiguiente sobre su tratamiento

tanto arancelario como en las negociaciones internacionales. Así, los biocombustibles

reciben tratamientos distintos en la OMC según se trate de biodiesel, incluido dentro de

los productos industriales; ó bioetanol, considerado un producto agrícola. Si bien es

cierto que se trata de productos diferentes en virtud de su origen, su utilización es

similar, por lo que la discriminación es arbitraria, al menos respecto a este punto. Estas

cuestiones técnicas dificultan la adopción de un marco regulatorio común para el

comercio mundial.

La clasificación de los biocombustibles presenta un obstáculo más dada la

voluntad brasilera de que los mismos sean incluidos dentro de los llamados bienes

ecológicos, junto con otras fuentes de energía renovables. Se trata de una categoría

difusa, introducida en la Ronda de Doha y que todavía no cuenta con una definición

específica en el marco de la OMC. En el texto únicamente se menciona la necesidad de

reducir o eliminar (según corresponda) los aranceles y otras barreras no arancelarias

sobre los bienes y servicios ambientales (OMC 2001:art. 31 inciso iii).

Hasta el momento, la inclusión de bienes dentro de esta categoría depende de

su inscripción en listas internacionales, entre las que se destacan la lista OCDE, la lista

APEC y la lista UNCTAD. Existen pequeñas diferencias entre estas listas. La de OCDE

otorga una definición, si bien laxa de qué es un bien ambiental. Al respecto afirma que

deben ser considerados como ambientales todos aquellos bienes (o servicios) que

“sirvan para medir, prevenir, limitar, reducir al mínimo o paliar el impacto ambiental

[…] comprende tecnologías, productos y servicios menos contaminantes, que reducen

los riesgos para el medio ambiente, minimizan la contaminación y ahorran

recursos”(citado en Castells 2005:5). Se observa entonces que se trata de una

categoría laxa y flexible, que permite incluir un gran número de productos y procesos

6 Este apartado reproduce los dilemas presentados por Aristegui (2008). Para más información referirse a esta fuente.

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productivos. Esto además complica la situación, puesto que pueden usarse tecnologías

limpias para producir productos contaminantes y viceversa, tecnologías contaminantes

para productos limpios. Por último, existen bienes que pueden ser utilizados tanto

como ecológicos como no, es decir son de uso dual. La pregunta en estos casos es si

deben ser tratados como ambientales o no. Las listas APEC y UNCTAD, en cambio, son

listas de productos destinadas a negociaciones internacionales, por lo que tampoco

dotan de un contenido específico a la categoría. En la práctica, la amplia mayoría de

los bienes de este estilo son industriales y producidos en el Norte, que también

concentra la mayor parte del comercio.

La ventaja de la inclusión de biocombustibles entre los bienes ambientales

reside en las menores resistencias que presentan para su liberalización, permite

extraer el tema de un sector altamente conflictivo como es el de productos agrícolas e

incluirlo en otro con mayores perspectivas a futuro. Por otro lado, al poder ser

considerados también dentro de esta categoría el biodiesel, su tratamiento por la UE

ha de estar facilitado.

Una segunda cuestión, es la voluntad europea de distinguir entre los

biocombustibles según la sustentabilidad o no de su origen. Con esto se retoma la

cuestión sobre que tan ‘verde’ es la producción y las posibilidades de reducir el

comercio para aquellos biocombustibles que no sean ecológicamente sustentables. La

meta es facilitar el comercio para aquellos biocombustibles producidos

sustentablemente e impedir la circulación de aquellos que no lo sean. Para ello se

pretende utilizar un sistema de certificación ambiental; sin embargo, la forma en la que

se medirá el impacto sobre los bosques primitivos es menos clara.

Por otro lado, el impacto o la legalidad de las medidas implementadas es una

cuestión que requiere un análisis más profundo. Por el momento, la UE ha liberado el

comercio con algunos países usando el SGP, el cual le permite imponer ciertas

condiciones sobre el origen (tal como lo había hecho antes con el SGP Drogas); sin

embargo, en el caso de que se lograse un acuerdo de reducción de aranceles en el

marco de la OMC, la posibilidad de continuar con las medidas de apertura selectiva

puede ser considerada una violación del derecho comercial internacional. Además,

cabe preguntarse si la aplicación de normas más estrictas respecto al origen puede dar

lugar a una futura discriminación entre los productores de Estados más avanzados y el

resto. Si éste fuera el caso, la liberalización sería ficticia puesto que los Estados menos

avanzados aún deberían enfrentar importantes trabas no arancelarias, lo cual estaría

en contradicción con lo expresado por la Declaración Ministerial de Doha.

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Conclusión

Al igual que la mayoría de las nuevas tecnologías, la llegada de los

biocombustibles al mercado internacional ha estado marcada por el debate y la

controversia. Preguntarse respecto a si realmente se trata de tecnologías verdes, si

significan una mejora respecto a los combustibles fósiles tradicionales, o respecto a

cuál es el impacto de su cultivo sobre los bosques nativos, no solamente es válido, sino

que es necesario. La adopción de nuevas tecnologías no debe ser acrítica. Sin

embargo, para que los debates tengan sentido es necesario que los participantes

tengan una información adecuada respecto al fenómeno, de forma tal que puedan

abarcarse las numerosas aristas que posee.

En el presente trabajo se promovieron dos objetivos. Primero, clarificar qué es

lo que se encuadra dentro del marco de los biocombustibles, qué diferencias existen

entre ellos y por qué es necesario tratarlos de manera separada. Segundo, se realizó

una breve síntesis de los principales debates alrededor de la materia, en particular

aplicados a las relaciones entre Brasil y la UE. Allí se observó que el tratamiento, al

menos en los debates públicos ha sido defectuoso. Se generalizó allí dónde era

necesario diferenciar y se diferenció dónde era posible generalizar. En concreto, no

existe una explicación exacta de por qué el etanol y el biodiesel son tratados de

manera diferente en la OMC pero similar en cuánto al análisis de los efectos

ambientales.

Este trabajo, más que generar respuestas termina envuelto en una serie de

dudas respecto a las formas que asumió el debate sobre biocombustibles en la escena

internacional. A modo de ejemplo cabe preguntarse por qué cuándo se refieren a los

impactos negativos de la producción de biocombustibles en Malasia, de la baja

eficiencia del etanol a base de maíz y su ‘supuesto’ impacto sobre los precios de los

alimentos, estas características son trasladadas al caso brasilero, mientras que cuándo

se discute sobre el acceso a mercados el etanol es tratado como un producto

cualitativamente diferente. Se trata de preguntas para las cuales no existe una

respuesta sencilla.

El trabajo posee además un tercer objetivo que es servir a modo de

introducción para un análisis más profundo respecto a las posiciones de la UE y Brasil

respecto al comercio de biocombustibles. Este análisis será presentado en una segunda

entrega sobre el tema. En él se promoverá una visión más específica de cada uno de

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los actores, que parte del lugar que ocupan dentro del circuito comercial, como

demandante y oferente potenciales.

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