Bancos de Habitat Capitulo 1

1Hacia un sistema de bancos de hbitat como herramienta de compensacion ambientalen ColombiaMariana Sarmiento*

*Alexis Lpez y Andrs Meja participaron como investigadores en la elaboracin de este documento.

Documento de discusin v.1 Abril 2014

Sobre Fundepblico

Fundepblico - Fundacin para la defensa del inters pblico, es una organizacin sin nimo de lucro establecida en Colombia en 1989. Su trabajo se centra en la proteccin y en la defensa del inters pblico y los derechos colectivos. Algunas de las herramientas que utiliza para cumplir con su misin son el litigio, la incidencia en poltica pblica, y el diseo y anlisis de poltica y normatividad. Algunos logros importantes incluyen la indemnizacin a comunidades por daos ambientales y las iniciativas de reformas legales relacionadas con acciones populares relacionadas con la degradacin del medio ambiente.

Desde el 2013 Fundepblico ha trabajado el tema de las compensaciones ambientales por una simple razn, si bien es-tas son un instrumento de gestin ambiental establecido desde 1993, el pas no tiene ningun registro de donde ni como se viene realizando estas acciones. Podra decirse que las acciones en conservacin y restauracin ambiental resultado de las compensaciones ambientales, no se han materializado y no han logrado los resultados esperados. En ese sen-tido el parimonio natural de los Colombianos se ha visto afectado de manera sustaincial.

Teniendo en cuenta lo anterior, en esta oportunidad, Fundepblico hace una propuesta de implementacin de los Ban-cos de hbitat. Este es un mecanismo que en otros paises a demostrar hacer ms eficientes los procesos de compensa-cin ambiental en la medida en que facilitar el cumplimiento de las medidas de compensacin por parte de los sectores econmicos y al mismo tiempo facilita el control y vigilacia por parte de las autoridades ambientales. Los Bancos de Hbitat tambin son una oportunidad para el pas de generar instrumentos de poltica pblica que puedan traducirse en oportunidades de desarrollo rural y proteccin de los recursos naturales.

Fundepblico agradece a todos los expertos y colaboradores que contribuyeron en el desarrollo y en las discusiones que llevaron a este documento. En especial agradecemos los aportes de Andres Meja (Terrasos), Padu Franco y Ray Victurine (Wildlife Conservation Society), Wayne White (W-squared Consulting), Fabien Quetier (Biotope), Coralie Calvet (Estudiante de Doctorado).

Los autores tambin agradecen a Marcela Giraldo por la revisin de estilo y los comentarios crticos al texto y a Grano de Arena por el diseo de la infografa que se incluye en el documento.

Este trabajo se realizo con la colaboracin del pro-grama Colombia de Wildlife Conservation Society WCS. WCS salva la vida silvestre y los paisajes silvestres en todo el mundo a travs de la ciencia, acciones de conservacin, educacin e inspirando al ser humano a valorar la naturaleza.

Agradecimientos

Colaboradores Con el apoyo de

3Las compensaciones ambientales son un instrumento funda-mental de la gestin ambiental. Su propsito principal es ase-gurar que los impactos ambientales relacionados con proyectos de desarrollo econmico asociados al sector de minera, explo-tacin de petrleo e infraestructura, entre otros, sean compen-sados mediante acciones de restauracin, mejora, o preservacin de un ecosistema equivalente en lugares diferentes a donde se desarrolla el proyecto.

El concepto de compensacin ambiental tiene su origen en la je-rarqua de la mitigacin, la cual establece que las compensacio-nes ambientales nicamente se deben realizar cuando todas las acciones de prevencin y mitigacin han sido agotadas.

En el caso colombiano, las medidas de compensacin ambien-tal han sido parte de los procesos de licenciamiento ambiental desde hace casi veinte aos (artculo 50, Ley 99 de 1993). Sin embargo, los lineamientos y los criterios para definir y realizar las compensaciones an siguen siendo desarrollados por las autoridades ambientales. No fue sino hasta 2012, que Colombia incorpor dentro de su ordenamiento jurdico la obligatoriedad de que las compensaciones ambientales se deban realizar bajo el principio de la no prdida neta y la equivalencia ecosist-mica, a travs de la adopcin del Manual para la asignacin de compensaciones por prdida de biodiversidad. Estos dos princi-pios obligan a que las compensaciones ambientales se realicen mediante actividades de restauracin y conservacin en los eco-sistemas impactados (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sos-tenible, MADS, 2012: 33).

Hasta el momento, el Manual del ministerio nicamente aplica para los procesos de licencias ambientales de competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). En el caso de las autoridades ambientales regionales, las actividades de compensacin son definidas segn el criterio del funcionario responsable de la evaluacin de la licencia ambiental.

El Manual representa un notorio avance para Colombia, en la medida en que se establecen lineamientos claros de cmo se deben definir las medidas de compensacin ambiental y cunto se debe compensar.

De la misma forma, el Manual tambin produce unos retos im-portantes para el pas y los responsables de cumplir con los

1. Es un trmino que se refiere a las empresas que deben obtener licencias ambientales para desarrollar proyectos que tengan algn tipo de impactos ambientales.

Introduccin

Ernesto MichelsenPresidente Fundepblico

planes de compensacin ambiental. Uno de los retos ms evi-dentes, y el cual se pretende abordar mediante este documento, es su implementacin, teniendo en cuenta que este propicia una demanda de reas de compensacin, pero el pas an no tiene una estrategia para generar una oferta de estas reas y as lo-grar una compensacin efectiva.

La demanda de reas de compensacin resulta de los diferen-tes procesos de licencias ambientales proyectadas en las metas del Plan Nacional de Desarrollo. Algunas de estas metas son: la construccin de 2000 kilmetros de vas de doble calzada y el mantenimiento de 50.000 kilmetros de vas terciarias, el au-mento de la explotacin de petrleo en 43% y la exploracin de 910 nuevos pozos, entre otras (Presidencia de la Repblica, s.f.).

Con el fin de atender esta demanda y generar una oferta de reas de compensacin, as como superar algunas de las difi-cultades que actualmente se presentan en la implementacin de las medidas de compensacin, se presenta un anlisis sobre la factibilidad de un sistema de bancos de reas de compensa-cin para Colombia.

El objetivo de este sistema de bancos de compensacin consiste en promover e incentivar la restauracin y conservacin de gran-des reas que puedan ser ofrecidas como reas de compensacin a aquellos que producen impactos ambientales. Estas reas se estableceran antes o incluso de forma simultnea a la genera-cin de los impactos, con el fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones de compensacin por parte de los licenciatarios1.

El presente estudio expone las tendencias sobre las compen-saciones ambientales en Colombia y realiza un anlisis de las experiencias internacionales sobre bancos de compensacin. Estas experiencias y sus lecciones aprendidas son insumos va-liosos de una propuesta para el diseo de un sistema de bancos de compensacin en Colombia.

Si bien este documento est enfocado en el uso de bancos de compensacin para cumplir con los requerimientos de las licen-cias ambientales, tambin podra ser utilizado para todos los ti-pos de compensacin ambiental que la ley obliga. El documento finaliza con unas consideraciones y recomendaciones para avan-zar con la implementacin de un sistema de bancos de compen-sacin en el pas.

4Marco legal general sobre las compensaciones ambientales en ColombiaEn el pas el requerimiento de realizar compensaciones ambientales est enmarcado en cuatro instrumentos: la licencia ambiental, la sustraccin de reas de reserva forestal, el aprovechamiento forestal y la compensacin por aprovechamiento de especies amenazadas. Estos aspectos estn amparados por los artculos 8, 58, 79, 80 y 95, Constitucin de 1991 y en la Ley 99 de 1993. A continuacin se detallan las normas generales y especficas relacionadas con cada uno de estos temas. Igualmente se incluye un resumen de la informacin existente sobre la implementacin de las compensaciones y unas reflexiones sobre la problemtica existente y los retos que esto sugiere para el pas.

Documento de discusin v.1 Abril 2014

51.1 Compensaciones por obligacin de licencia ambiental

1.2 Compensaciones por sustraccin de reas

La Ley 99 de 1993 en su Ttulo VIII contiene el rgimen de licencias ambientales, el cual establece su obligatoriedad para el desarrollo de cualquier actividad que pueda produ-cir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje (Constitucin Poltica 1991, artculo 79).

La licencia ambiental es prerrequisito para el ejercicio de los derechos otorgados por otras autorizaciones, permi-sos, contratos o concesiones y esta debe acompaarse de un plan de manejo ambiental. La licencia ambiental est sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relacin con la prevencin, mitigacin, correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada (Constitucin Poltica 1991, artculo 50).

La misma ley asigna las competencias para efectos de las licencias ambientales entre el Ministerio de Ambiente2, la ANLA, las corporaciones autnomas regionales (CAR) y los distritos, municipios y reas metropolitanas, dependiendo de la industria o actividad y del tamao y localizacin del pro-yecto. Tambin delega al Ministerio como responsable para establecer por medio de reglamento, los casos en los cua-les las CAR otorgarn licencias ambientales y aquellos en que se requiera estudio de impacto ambiental (EIA) (Cons-titucin Poltica 1991, artculo 21) y diagnstico ambiental de alternativas (DAA) (Constitucin Poltica 1991, artculo 17). Los EIA y DAA deben ser elaborados de acuerdo con las metodologas adoptadas por medio de la Resolucin 1503 de 2010 del Ministerio de Ambiente y la establecida en el artculo 14, Decreto 2820, respectivamente.

Para el caso de las medidas de manejo ambiental, el Decre-to 2820 establece medidas de correccin, mitigacin y com-pensacin. Las de compensacin las define como aquellas

() encaminadas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, las localidades y el entorno natural por los im-pactos o efectos negativos que no puedan ser corregidos, mitigados o sustituidos (artculo 1, Decreto 2820 de 2010). De acuerdo con esta definicin, la misma licencia ambien-tal establecer las medidas de compensacin a que haya lugar, siguiendo las particularidades del proyecto y la afec-tacin determinada en el respectivo estudio.

Para el caso de las compensaciones ambientales por sus-traccin de reas de reserva forestal, la Ley 145 de 2011 en el artculo 204 establece que en los casos en se reali-cen sustracciones3 de este tipo4, sea esta temporal o de-finitiva, la autoridad ambiental competente impondr las medidas de compensacin, restauracin y reparacin. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) es el responsable de evaluar las solicitudes y adoptar la deci-sin respecto de la sustraccin de las reservas forestales nacionales, ordenando las medidas de compensacin a que haya lugar (artculo 11, Decreto 2820 de 2010).

La Resolucin 918 de 2011 estableci los requisitos y el procedimiento para la sustraccin de reas de reservas forestales nacionales y regionales, y establece que la sus-traccin dar lugar a la implementacin de las medidas de compensacin, restauracin y recuperacin que esta-blezcan las autoridades ambientales, de acuerdo con los siguientes criterios:

2. Le corresponde al Ministerio de Ambiente examinar de manera privativa las licencias ambientales en los casos previstos en el artculo 53 de la Ley 99 de 1993 y en el art-culo 8 del Decreto 2820 de 2010, as como a las corporaciones autnomas regionales, en los casos enumerados en el artculo 9 del mencionado decreto.3. Artculo 210 del Decreto-Ley 2811 de 1974 Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. Si en rea de reserva forestal, por razones de utilidad pblica o inters social, es necesario realizar actividades econmicas que impliquen remocin de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deber, debidamente delimitada, ser previamente sustrada de la reserva.4. A travs del artculo 1 de la Ley 2 de 1959 Por el cual se dictan normas sobre economa forestal de la nacin y conservacin de recursos naturales renovables y el Decreto 111 de 1959 se establecieron con carcter de zonas forestales protectoras y bosques de inters general, las zonas de reserva forestal nacional del Pacfico, Central, ro Magdalena, Sierra Nevada de Santa Marta, serrana de los Motilones, El Cocuy y la Amazonia, para el desarrollo de la economa forestal y la proteccin de los suelos, las aguas y la vida silvestre. Adems de las reservas forestales establecidas mediante la Ley 2 de 1959, en el pas se han declarado reservas forestales por parte de entidades del orden nacional, existentes en su momento, tales como los ministerios de la Economa Nacional y Agricultura e Inderena, las cuales de conformidad con lo previsto por el artculo 3 del Decreto 877 de 1976, tambin gozan del carcter de reas de reserva forestal nacional.

1. En sustracciones temporales. Se debern implemen-tar medidas de recuperacin y rehabilitacin para la res-tauracin ecolgica del rea temporalmente sustrada.

2. En sustracciones definitivas. Se deber compensar con un rea de valor ecolgico equivalente al rea sustrada de la reserva forestal.

6() se realizan por una sola vez, en reas donde con base en estudios tcnicos se demuestre mejor aptitud de uso del suelo diferente al forestal o cuando exis-tan razones de utilidad pblica e inters social. Los aprovechamientos forestales nicos pueden contener la obligacin de dejar limpio el terreno, al trmino del aprovechamiento, pero no la de renovar o conservar el bosque (artculo 5, Decreto 1791 de 1996).

En los casos que, por las caractersticas del proyecto, tambin exista la necesidad de la obtencin de licencia ambiental o cualquier otra autorizacin que exija compen-sacin, se puede generar una compensacin doble que ser independiente de las medidas que se establezcan para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los impactos que se puedan ocasionar durante la ejecucin del proyecto objeto de licenciamiento ambiental o del ins-trumento administrativo respectivo.

Lo anterior fue complementado por la Resolucin 1526 de 2012 que aclara las definiciones que orientan la ejecucin de las medidas de compensacin.

Otro tipo de compensacin ambiental se deriva de los aprovechamientos forestales regulados por el Decreto 1791 de 1996. En particular, las compensaciones ambien-tales nicamente aplican a los aprovechamientos foresta-les nicos . Estos son aquellos que:

Medidas de compensacin: acciones orientadas a retri-buir al rea de reserva forestal la prdida de patrimonio natural producto de la sustraccin. La compensacin deber ser definida caso a caso.

Para la sustraccin temporal: se entender por medi-das de compensacin las acciones encaminadas a la recuperacin del rea sustrada temporalmente. Se entiende por recuperacin la reparacin de los proce-sos, la productividad y los servicios de un ecosistema.

Para la sustraccin definitiva: se entender por medi-das de compensacin la adquisicin de un rea equi-valente en extensin al rea sustrada, en la cual se deber desarrollar un plan de restauracin debidamen-te aprobado por la autoridad ambiental competente.

1.3 Compensaciones por aprovechamiento forestal

5. Tambin existen los (b) Persistentes. Los que se efectan con criterios de sostenibilidad y con la obligacin de conservar el rendimiento normal del bosque con tcnicas silvcolas, que permitan su renovacin. Por rendimiento normal del bosque se entiende su desarrollo o produccin sostenible, de manera tal que se garantice la perma-nencia del bosque; (c) Domsticos. Los que se efectan exclusivamente para satisfacer necesidades vitales domsticas sin que se puedan comercializar sus productos.

Cuando se realizan aprovechamientos forestales nicos, el interesado debe hacer una solicitud formal la cual in-cluye una propuesta de medidas de compensacin (ar-tculo 13, Decreto 1791 de 1996). Una vez evaluada y aprobada la solicitud, la autoridad ambiental expide el permiso a travs de una resolucin en la cual, entre otros, debe contener las Medidas de mitigacin, com-pensacin y restauracin de los impactos y efectos ambien-tales (artculo 30, Decreto 1791 de 1996).

La norma tambin establece que los proyectos, obras o actividades que no requieran de licencia ambiental sino de plan de manejo ambiental e impliquen la remocin de bos-ques, debern obtener los permisos de aprovechamiento

CAPTULO 1 | LAS COMPENSACIONES AMBIENTALES EN COLOMBIA

As mismo, la norma seala que las compensaciones am-bientales debern establecerse preferiblemente dentro del

En el pas el requerimiento de realizar compensaciones ambientales est enmarcado en cuatro instrumentos: la licencia ambiental, la sustraccin de reas de reserva forestal, el aprovechamiento forestal y la compensacin por aprovechamiento de especies amenazadas.

rea de influencia del proyecto, obra o actividad que haga parte del rea de reserva forestal. En caso de que no existan reas disponibles, el interesado podr realizar la compen-sacin por fuera de la reserva forestal en reas priorizadas por la corporacin autnoma regional competente, para adelantar proyectos de restauracin o recuperacin. Si bien el Ministerio de Ambiente no ha definido una metodo-loga para realizar este tipo de compensaciones, por lo ge-neral se utiliza un factor de compensacin 1:1 (Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2013).

7que se requieran. Bajo estas circunstancias () siem-pre deber realizarse como medida de compensacin una reforestacin de acuerdo con los lineamientos que establezcan las corporaciones o los grandes centros ur-banos competentes (artculo 46, Decreto 1791 de 1996). Finalmente, en casos cuando el aprovechamiento fores-tal se realiza en el marco de una licencia ambiental y el volumen de madera aprovechada es () igual o menor a veinte metros cbicos (20 m3), no se requerir de ningn permiso de aprovechamiento adicional (artculo 60, De-creto 1791 de 1996).

Para el caso de los aprovechamientos forestales se ob-serva un nfasis en las medidas de reforestacin y en los volmenes de madera aprovechados como estrategia de compensacin, sin ninguna conexin con el rea ecolgi-ca afectada. En la nica situacin que se observa un en-foque ms amplio es cuando el aprovechamiento forestal nico se da en reas que estn sujetas a sustracciones de reserva forestal. Bajo estas circunstancias, () el rea afectada deber ser compensada, como mnimo, por otra de igual cobertura y extensin, en el lugar que determine la entidad administradora del recurso (art-culo 12, Decreto 1791 de 1996). En la actualidad, el Minis-terio de Ambiente y Desarrollo Sostenible est revisando el Decreto 1791 de 1996.

1.4 Compensaciones por aprovechamiento de especies amenazadas

En relacin con las compensaciones por aprovechamien-to de especies amenazadas, estas estn enmarcadas en los decretos-leyes 2811 de 1974 y 1608 de 1978, que re-gulan la conservacin, la proteccin, la restauracin y el fomento de la fauna silvestre y la Ley 99 de 19936. Como desarrollo de la normatividad anterior, existen ms de sesenta resoluciones que consagran vedas sobre espe-cies de fauna y flora en el territorio nacional expedidas por el Inderena, el Ministerio de Ambiente y las CAR.

6. Tambin estn las leyes 84 de 1989 (Estatuto Nacional de Proteccin de Animales), que prohbe la caza de animales silvestres y la 13 de 1990 (Estatuto General de Pesca), que regula esta actividad.7. En aplicacin de la Ley 99 de 1993, del numeral 15 del artculo 16 del Decreto-Ley 3570 de 2011 y del Decreto 3573 de 2011.8. A manera de ejemplo vase la Resolucin 1305 de 2010, por la cual se efectua el levantamiento parcial y temporal de 16.396 individuos de especies vegetales vedadas por las resoluciones 0213 y 801 de 1977 del Inderena y se toman otras determinaciones.


Dichas resoluciones prohben la afectacin, el transporte y la comercializacin de las especies mencionadas y es-tablecen algunas excepciones bajo previa autorizacin de la respectiva autoridad ambiental, ordenando la refores-tacin de una zona equivalente con las mismas especies afectadas, cuando se trata de flora.

Con respecto a la proteccin de las especies de fauna, cuando estas se ven impactadas por la actividad o proyec-to objeto de la licencia ambiental, la ANLA, dentro del es-tudio de solicitud de licencia ambiental, debe comunicar al Ministerio de Ambiente (Direccin de Bosques, Biodiversi-dad y Servicios Ecosistmicos) o a la autoridad ambiental competente (CAR o municipio)7, la afectacin de las espe-cies vedadas. La autoridad ambiental competente puede autorizar el levantamiento parcial de la veda respecto de los individuos afectados, ordenando las medidas de com-pensacin de acuerdo con las condiciones sealadas en el acto que decrete el respectivo levantamiento8.

Algunas de las vedas que existen incluyen especies como:

Roble, pino colombiano, hojarasca, molinillo, caparra-p y comino de la macarena (Resolucin 316 de 1974).

Lquenes, musgos, orqudeas, bromelias y quiches (Resolucin 213 de 1977).

Helechos arborescentes (Resolucin 801 de 1977).

Helechos arborescentes de la especie vara de la costa Pacfica (Resolucin 463 de 1982).

Con el propsito de asegurar la no prdida de biodiversi-dad, el Gobierno nacional adopt mediante la Resolucin 1517 de 2012, el Manual para la asignacin de compensa-ciones por prdida de biodiversidad, el cual se soporta en los artculos constitucionales ya mencionados y en la Ley 165 de 1994, por medio de la cual se adopta el Convenio sobre la Diversidad Biolgica.

1.5 Manual para la asignacin de compensaciones por prdida de biodiversidad

8 Minera. Hidrocarburos. Infraestructura. Elctrico. Martimo y portuario. Proyectos de generacin de energa. Construccin y operacin de aeropuertos internacio-nales y de nuevas pistas en los mismos. Ejecucin de obras pblicas. Ejecucin de proyectos en la red fluvial nacional. Construccin de vas frreas o variantes de la red frrea nacional tanto pblica como privada. Construccin de obras martimas duras y genera-cin de dunas y playas.

Segn el Manual, las compensaciones ambientales ni-camente proceden cuando los impactos a la biodiversi-dad no pueden ser corregidos, mitigados o sustituidos9.

Afectacin a vegetacin secundaria: 2-4 hectreas. Afectacin a ecosistemas naturales: 4-10 hectreas.

8. A manera de ejemplo vase la Resolucin 1305 de 2010, por la cual se efectua el levantamiento parcial y temporal de 16.396 individuos de especies vegetales vedadas por las resoluciones 0213 y 801 de 1977 del Inderena y se toman otras determinaciones.9. El Manual inicialmente aborda las compensaciones al medio bitico por prdida de biodiversidad en los ecosistemas naturales terrestres y vegetacin secundaria, y deja por fuera las compensaciones a las afectaciones que se causen al medio bitico acutico y marino, medio abitico y socioeconmico (vase Resolucin 1537 de 2012, pgina 8 del Manual).10. Por rea ecolgicamente equivalente o de equivalencia ecosistmica se entiende una de vegetacin secundaria o ecosistema natural, que mantiene especies y comunidades similares a los presentes en el ecosistema impactado y que tiene una viabilidad ecolgica similar por rea, condicin y contexto paisajstico.


A marzo de 2014, el Manual nicamente aplica a las obras y actividades que requieran licencia ambiental por par-te de la ANLA, dejando por fuera los proyectos licencia-dos por las CAR, las sustracciones de reserva forestal, los aprovechamientos forestales y los levantamientos de veda. El Manual se aplica en proyectos de gran enverga-dura de los siguientes sectores:

Todo lo anterior bajo el principio de la equivalencia eco-sistmica10. Estos factores de compensacin responden a criterios de representatividad, rareza, remanencia y transformacin y existe un listado nacional de factores de compensacin para cada uno de los biomas del pas (MADS, 2013, anexo 1).

Segn el Manual, las reas de compensacin ambiental deben ser aseguradas mediante acuerdos de conserva-cin, servidumbre ecolgica o establecimiento de reas protegidas y se deben realizar actividades de conserva-cin, restauracin, rehabilitacin, recuperacin, herramien-tas de manejo especial y saneamiento. Para determinar dnde compensar, el Manual establece que las reas eco-lgicamente equivalentes deben ubicarse dentro del rea de influencia del proyecto, o en su defecto, dentro de la subzonas hidrogrficas donde se encuentre ubicado, y si esto no fuera posible, en las subzonas hidrogrficas cir-cundantes lo ms cerca posible al rea impactada.

Finalmente para las licencias ambientales en la actua-lidad sujetas al Manual, los planes de compensacin se exigen de forma posterior al otorgamiento de la licencia ambiental (Resolucin 1517 del 2012). Una vez otorgada la licencia ambiental, el licenciatario tiene un ao para pre-sentar el plan de compensacin ambiental. Esta condicin difiere de lo que sucede en los dems escenarios bajo los cuales se asignan compensaciones ambientales. Incluso, en el caso de las licencias ambientales otorgadas por las CAR los requerimientos de compensaciones se asignan en el acto administrativo que otorga la licencia.

En la tabla 1.1 se presenta el resumen sobre los diferen-tes tipos de compensaciones ambientales exigidos por la normatividad colombiana.

En el caso de las licencias ambientales otorgadas por las CAR los requerimientos de compensaciones se asignan en el acto administrativo que otorga la licencia.

Bajo esta condicin, los factores de compensacin que se deben aplicar son:

9Proyecto que aplica segn Manual de compensaciones (licencias ANLA)

Compensacin ambiental (licencias ambientales CAR)

Compensacin ambiental por sustraccin de reserva forestal

Compensacin por aprovechamiento forestal

Compensacin por levantamiento de veda

Norma Resolucin 1517 de 2012 Ley 165 de 1994

Ley 99 de 1993, Ttulo VIII Decreto 2820 de 2010

Ley 1450 de 2011, artculo 204Resolucin 918 de 2011 Resolucin 1526 de 2012

Decreto 1791 de 1996

Decreto-Ley 2811 de 1974Decreto-Ley 1608 de 1978Ley 99 de 1993 Resoluciones varias

Tipo de medidas de compensacin exigidas por la norma

Actividades de conservacin, restauracin, rehabilitacin, recuperacin, herramientas de manejo especial o saneamiento.

Medidas de compensacin encaminadas a resarcir y retribuir al entorno natural por los impactos o efectos negativos que no puedan ser corregidos, mitigados o sustituidos.

En sustracciones temporales se debern implementar medidas de recuperacin y rehabilitacin para la restauracin ecolgica del rea temporalmente sustrada. En sustracciones definitivas se deber compensar con un rea de valor ecolgico equivalente al rea sustrada de la reserva forestal.

Caso por caso. Para proyectos con PMA se exige reforestacin.

Reforestacin.

Cuando el levantamiento de veda coincide con una solicitud de licencia ambiental, las medidas las define la licencia.

Factores o criterios de compensacin

Por cada hectrea de vegetacin secundaria se compensan entre 2 y 4 hectreas.Por cada hectrea de ecosistemas naturales se compensan entre 4 y 10 hectreas.

No hay factores o criterios definidos.

Por lo general es 1:1 (rea) para sustracciones definitivas. Cuando es sustraccin temporal se realiza restauracin y rehabilitacin del rea. No hay compensacin.

Caso por caso, pero estn orientadas a actividades de reforestacin.

Para el levantamiento de vedas se exige una reforestacin 1:1 (individuos) con las mismas especies afectadas.


Tabla 1.1 Tipos de compensaciones ambientales exigidos por la normatividad

(Contina)

10

Proyecto que aplica segn Manual de compensaciones (licencias ANLA)

Compensacin ambiental (licencias ambientales CAR)

Compensacin ambiental por sustraccin de reserva forestal

Compensacin por aprovechamiento forestal

Compensacin por levantamiento de veda

Actividades o proyectos a los que aplica

Proyectos de hidrocarburos y de gran escala en los sectores minero, infraestructura, electricidad, martimo y portuario, construccin y operacin de aeropuertos, obras pblicas, proyectos en la red fluvial nacional, construccin de vas frreas, obras martimas duras y generacin de dunas y playas.

Para el caso de las licencias otorgadas por las CAR se aplica a los mismos sectores que ANLA, pero en proyectos de mediana y pequea escala. Minera, construccin de presas, sector elctrico, generacin de energa nuclear, sector martimo y portuario, construccin y operacin de aeropuertos, obras pblicas, distritos de riego, produccin de pesticidas, sustancias controladas, proyectos que afecten el Sistema Nacional de reas Protegidas (Sinap), trasvases de cuencas e introduccin de especies.

Sustracciones definitivas: cualquier actividad que implique un cambio en el uso del suelo.

Sustracciones temporales: por lo general aplica a impactos temporales por exploracin ssmica en los proyectos de hidrocarburos, exploracin minera, proyectos hidroelctricos, explotacin de material de construccin, evaluacin de potencial geotrmico, entre otros.

Aprovechamientos forestales nicos (y persistentes).

Aprovechamiento o afectacin por parte de proyectos que impacten negativamente especies amenazadas de fauna y flora.

Entidad que decide ANLA CAR y autoridades ambientales urbanas.

MADS CAR y autoridades ambientales urbanas.

MADS y CAR

Momento en el cual se define la medida de compensacin

Por lo menos un ao despus de expedida la licencia.

Cuando se expide licencia.

Cuando se expide permiso.




(Continuacin)

Fuente: elaboracin propia.

11

2 Avances en la implementacin de las compensacionesTeniendo en cuenta la normatividad actual, se presenta el estado del arte de la gestin de las compensaciones am-bientales. La informacin que aqu se expone se deriva de solicitudes formales de informacin por parte de Funde-pblico al Ministerio de Ambiente, al ANLA y a las CAR, as como informacin compilada por el MADS y la Sociedad para Conservacin de la Vida Silvestre (WCS, por su sigla en ingls) (WCS, 2013). Debido a que el mayor desarro-llo normativo para las compensaciones ambientales est asociado a las licencias ambientales, en esta seccin se hace mayor nfasis en este tipo de compensaciones.

Segn el contexto normativo, en la actualidad en el dise-o, la implementacin y el mantenimiento de las compen-saciones participan cuatro actores principales que son el MADS, la ANLA, las CAR y los beneficiarios de las licencias ambientales. Tambin existen otros actores que participan como firmas consultoras, ONG, dueos de predios, entre otros, en la implementacin de las compensaciones. En la tabla 1.2 se describen las funciones y responsabilidades de estos actores.

2.1 Actores relevantes

Actor Proyecto que aplica segn Manual de compensaciones (licencias ANLA)

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)

Es la entidad encargada de establecer la poltica y los lineamientos respecto cmo deben realizarse las compensaciones. Establece las compensaciones para reas de sustraccin de reserva forestal y por vedas de especies amenazas.

Autoridad Ambiental de Licencias Ambientales (ANLA)

Establece las compensaciones para proyectos de licenciamiento ambiental para el sector de hidrocarburos, minera a gran escala, infraestructura, hidroelctricas de gran escala.

33 CAR y cinco autoridades ambientales urbanas

Establece las compensaciones para proyectos de licenciamiento ambiental y planes de manejo ambiental para los dems sectores en las reas de su jurisdiccin. Establecen medidas de compensacin ambiental para aprovechamientos forestales.

Beneficiarios de licencias ambientales o permisos de sustraccin

Son los responsables de las actividades de compensacin ambiental segn los requerimientos establecidos por las diferentes autoridades ambientales en el marco de la licencia ambiental.

Consultores u ONG contratados por empresas

Un porcentaje importante de las empresas contratan el diseo de los planes de compensacin con consultores especializados o con ONG. Estas firmas tambin estn involucradas en mantenimiento y gestin de las reas de compensacin.

Comunidades locales donde se realizan compensaciones

Frecuentemente las empresas realizan sus compensaciones ambientales bajo acuerdos de conservacin con dueos de predios individuales. En otros casos las empresas les compran los predios a estos individuos.

Parques nacionales Bajo el nuevo manual de compensaciones por prdida de biodiversidad el Sistema Nacional de reas Protegidas, a travs de Parques Nacionales puede ser el destinatario de las actividades de compensacin, convirtiendo a Parques Nacionales en un administrador de las compensaciones ambientales.

Tabla 1.2 Funciones y responsabilidades de los actores involucrados en la gestin de las compensaciones ambientales



12

2.2 Avances en implementacin de compensaciones ambientales

Segn la informacin recopilada existe una deficiencia en la implementacin de las compensaciones ambientales, como mecanismo para detener la prdida de biodiversi-dad y compensar los impactos generados. A continuacin se resaltan los puntos que sugieren mayores dificultad es.

En Colombia, la responsabilidad de desarrollar e imple-mentar las medidas de compensacin ambiental recae sobre el beneficiario de la licencia ambiental, la sustraccin de reserva forestal, o quien recibe la autorizacin de apro-vechamiento de una especie amenazada. En el caso de las CAR, tambin se asignan compensaciones cuando se otorgan permisos de aprovechamiento.

En su mayora, las compensaciones que se han estableci-do hasta marzo de 2014 tienen una duracin aproximada de tres aos, independientemente de la duracin de los permisos y las licencias ambientales o la duracin de los im-pactos generados. Por ejemplo, un proyecto minero puede tener una duracin de entre 25 y 30 aos y la obligatorie-dad de la compensacin nicamente se est dando por tres

Grfico 1.1 Comparacin entre rangos de duracin de licencias vs. duracin de compensaciones ambientales

Rangos de duracin de licencias ambientales (meses)

Rangos de duracin de compensaciones ambientales (meses)

Entre 300 -360 (35%)

No especifica (61%)

Entre 0-12 (15%)

Ms de 96(1%)

Sin medidas de compensacin (1%)

Entre 49-60(2%)

Entre 37-48(2%)

Entre 13-24(4%)

Entre 25-36(12%)

Ms de 360 (1%)

No especifica (20%)

Menos de 50 (18%)

Entre 199-100 (10%)

Entre 299-200 (9%)

Entre 99-50 (7%)


aos. Estos aos no son tiempo suficiente para garantizar la conservacin o restauracin efectiva de un rea ecol-gicamente equivalente, dado que un rea de estas puede tardar dcadas en recuperar su funcionalidad ambiental. Esta situacin fue abordada por el Manual para la asigna-cin de compensaciones por prdida de biodiversidad, el cual establece que las compensaciones deben tener una duracin igual a la vida til del proyecto (artculo 6, Decreto 2820 de 2010). Sin embargo, como ya se mencion, hasta el momento el Manual nicamente lo aplica la ANLA.

En relacin con los planes de compensacin, no hay linea-mientos uniformes que orienten su contenido. En el caso de las CAR, se ha observado que en el acto administrativo se especifican detalles como nmero de rboles, especies y rea, sin embargo esto vara segn el acto administra-tivo y las diferentes autoridades ambientales. En el caso de la ANLA, la implementacin del Manual ha permitido una homogenizacin de los criterios de asignacin de compensaciones en donde las reas afectadas deben ser-lo segn factores de compensacin que van de 2 a 10, de-pendiendo de las caractersticas del ecosistema afectado (MADS, 2012: 17).

El Manual ha llevado a unificar los criterios de asignacin de las compensaciones, pero tambin ha forzado a que los

Fuente: WCS, 2013

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funcionarios generen unas orientaciones informales para los usuarios sobre el contenido de estos planes, dado que el Manual no las contiene. Sin embargo, vale la pena resal-tar que a marzo de 2014 no se ha aprobado ningn plan de compensaciones bajo los requerimientos del mismo.

En muchas de las CAR, las compensaciones son planteadas en trminos de individuos (rbol por rbol) en vez de por rea de ecosistema impactado o por funciones ecosistmicas. Esto no solo aplica para las compensaciones de los aprove-chamientos forestales nicos, sino tambin para casos de licenciamiento ambiental. Segn esto, se dan situaciones en las cuales impactos de ms de cien hectreas son compen-sados con siembras en tan solo 10 hectreas (WCS, 2013).

En la actualidad, las autoridades ambientales no tienen mayor claridad sobre la titularidad y la ubicacin de los predios donde se estn realizando las compensaciones ambientales. En las encuestas realizadas al Ministerio de Ambiente, la ANLA y las CAR, ninguna de las entidades re-laciona el sitio exacto y las caractersticas del lugar donde se deben realizar las compensaciones; solo dos de ellas (Corpoguajira y Corponario) identifican el tipo de ecosis-tema donde estas se deben realizar.

Algunas de las corporaciones indican abiertamente que no tienen esta informacin disponible, mientras que otras ponen a disposicin sus archivos fsicos. Lo anterior su-giere que las autoridades ambientales no cuentan con una base de datos para realizar seguimiento y control a las medidas de compensacin que se deben ejecutar dentro de cada jurisdiccin.


Grfico 1.2 Lugares de implementacin de compensaciones y tipos de medidas de compensacin

Dueos de los predios donde se realizan compensaciones y actividades relacionadas

0No especifica

No.

DE

EXPE

DIE

NTE

S

Empresa que solicitalicencia

Lanacin

Propietariosde tierrasen rea de influencia

An no seha definido

Municipio

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Revegetalizacin

Restauracin

Repoblamiento

Reforestacin

Otro

No especifica

Ninguno

Compra de predios

Fuente: WCS, 2013

En el caso de las CAR un proyecto minero puede tener una duracin de entre 25 y 30 aos y la obligatoriedad de la compensacin nicamente se est dando por tres aos. Estos aos no son tiempo suficiente para garantizar la conservacin o restauracin efectiva de un rea ecolgicamente equivalente.

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En la mayora de las licencias o permisos que tienen obli-gacin de compensacin no se relacionan los nombres de los dueos de los predios donde se realizan las actividades de compensacin. Lo anterior sugiere un reto importante para el seguimiento y monitoreo de las mismas. En los lugares donde estas se realizan en predios de terceros, por lo general se utilizan acuerdos de conservacin en los cuales se establecen pagos directos entre el beneficiario de la licencia y el dueo del predio. An no son claras las caractersticas de esos acuerdos de conservacin.

Sin embargo, en aquellos expedientes en los que la in-formacin s existe, se evidencia que la mayora de las compensaciones se estn realizando en predios de pro-piedad de las empresas beneficiarias de las licencias o permisos ambientales. Tambin se ha evidenciado que en muchas situaciones, una vez la obligatoriedad del


trmino de la compensacin ha pasado (despus de los tres aos), cuando los licenciatarios compran los predios, estos muchas veces son donados a las autoridades am-bientales, o incluso a los municipios trasladndole a la entidad pblica las cargas administrativas y presupues-tales. En todos los casos, menos en las licencias otor-gadas desde la ANLA, las obligaciones de compensacin hacen parte de las disposiciones del acto administrativo que otorga la licencia o la autorizacin ambiental. Segn lo anterior, si el usuario no cumple con el plan de com-pensacin ambiental, pueden aplicrsele las disposicio-nes que incluye el Sancionatorio Ambiental (Ley 1333, 2009). Sin embargo, como se evidenci en las consultas a las autoridades ambientales, existen pocos ejemplos de sanciones impuestas por no cumplimiento a las obliga-ciones de compensacin ambiental (WCS, 2013).

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Aspecto Problemtica Reto

Trazabilidad

Existe incertidumbre respecto a la efectividad de las acciones, dado que no hay informacin sobre su ubicacin ni sobre su existencia o permanencia. Dificultades para realizar monitoreo y seguimiento.

Fortalecer el control y la vigilancia de las compensaciones ambientales y establecer un sistema de consulta y registro.

Calidad

Quienes reciben la licencia ambiental por lo general no cuentan con experiencia en restauracin y conservacin ambiental.Hay una atomizacin de iniciativas de compensacin, en las que cada licenciatario realiza su compensacin de manera aislada e independiente, lo cual no maximiza los beneficios ambientales.

Vincular a expertos de la conservacin y la restauracin en los procesos de compensacin ambiental.Potenciar los beneficios de las compensaciones ambientales facilitando esquemas agregados.

Eficiencia

No hay ningn tipo de orientaciones que definan cundo deben implementarse las compensaciones ambientales. Lo anterior genera un incentivo perverso para los licenciatarios de dilatar las inversiones lo ms posible.

Reducir los tiempos entre los impactos y las compensaciones, con el fin de disminuir las prdidas temporales de biodiversidad y servicios ecosistmicos.

Coherencia

La exigencia con relacin a la duracin de la compensacin (promedio tres aos), no es proporcional a la duracin de los impactos que se estn generando y por tanto no se garantiza una no prdida neta de biodiversidad.

Extender la obligatoriedad de las compensaciones ambientales a los tiempos de duracin de los impactos generados y permitir esquemas de transferencia de responsabilidad.

ConsistenciaNo existen lineamientos uniformes para desarrollar los planes de compensacin ambiental y establecer las obligaciones de compensacin ambiental.

Establecer unas orientaciones para la formulacin de los planes de compensacin ambiental que garanticen rigurosidad tcnica, financiera y legal.

Sostenibilidad

En ningn caso se est considerando la sostenibilidad financiera o ambiental de las reas de compensacin en el mediano y largo plazos.

Eliminar los conflictos de intereses que puedan generarse cuando las reas de compensacin ambiental son de propiedad de las autoridades ambientales.Establecer criterios de sostenibilidad ambiental y financiera de las compensaciones.

Flexibilidad

Quienes reciben la licencia ambiental muchas veces no encuentran los predios para realizar las compensaciones o no logran establecer los acuerdos de compensacin, y en algunos casos, esto se utiliza como excusa para no realizarla.

Generar incentivos para que terceros puedan ofrecer sus predios como reas para realizar proyectos de compensacin ambiental.

Tabla 1.3 Resumen de problemticas y retos de la gestin de las compensaciones ambientales en Colombia


3 Problemtica y retosEl anlisis de la implementacin de las compensaciones hasta la actualidad, demuestra que la gestin de las com-pensaciones ambientales no est logrando resarcir y re-tribuir los impactos generados al medio ambiente. Hoy da existe una problemtica generalizada que no permite la im-plementacin de este tipo de compensaciones con criterios de sostenibilidad ambiental, financiera y legal.

En la tabla 1.3 se resumen los ocho problemas principales que hoy tiene la gestin de las compensaciones y los retos que esto sugiere para generar un sistema de compensacio-nes robusto, que produzca los resultados deseados en tr-minos ambientales y de desarrollo sostenible. Esta situacin hace necesario explorar esquemas que permitan hacer efec-tivas las compensaciones ambientales. Uno de esos esque-mas tiene como base los bancos de compensacin.

En los captulos 2 y 3 se describen los sistemas de bancos de compensacin en otros pases y las consideraciones que deben tenerse en cuenta para adaptar un esquema de este tipo al caso de Colombia.

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Referencias bibliogrficas

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Bancos de Habitat Capitulo 1

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