INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL

1997

E L

E S T A D OE N U N

M U N D O E N

T RA N S F O R M A C I Ó N

banco mundial

washington, d.c.

RESUMEN

© 1997 Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL

1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU.

Hecho en los Estados Unidos de AméricaPrimera edición, junio de 1997Reservados todos los derechos

Diseño del interior y composición:Barton Matheson Willse & Worthington

Este resumen es una reproducción parcial del Informe sobre el desarrollomundial 1997, publicado por el Banco Mundial. El Informe es un estudiorealizado por el personal del Banco Mundial y los juicios que se formulanen él no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio de la institución o de los gobiernos representados en éste. El Banco Mundial nogarantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación ni aceptaresponsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener.

ISBN 0-8213-3779-3

Texto impreso en papel reciclado que cumple las normas estadounidensesrelativas a la estabilidad del papel para materiales destinados a bibliotecas,Z39.48-1984

panorama general

parte i replanteamiento del estado en todo el mundo1 Evolución del papel del Estado2 Atención renovada a la eficacia del Estado

parte ii acomodar la función a la capacidad3 Asentar los cimientos económicos y sociales4 Impulsar los mercados: liberalización, reglamentación y política industrial

parte iii revitalizar la capacidad institucional5 Edificar las instituciones necesarias para un sector público capaz6 Poner coto a la arbitrariedad y la corrupción7 Acercar el Estado a la sociedad8 Promover la acción colectiva internacional

parte iv eliminar los obstáculos al cambio9 El desafío de emprender y conseguir apoyo para las reformas10 El camino hacia el cambio

Nota técnica

Nota bibliográfica

Apéndice: Indicadores seleccionados sobre finanzas públicas

indicadores seleccionados del desarrollo mundial

Índ ice del informe sobre el desarrollo mund ial 1997

III

hacia el Estado. Los trascendentales acontecimientos

registrados en la economía mundial nos han obligado areplantearnos algunos interrogantes fundamentales: cuáldebe ser el papel del Estado, qué es lo que puede y lo queno puede hacer, cómo debe hacerlo.

Los últimos cincuenta años han demostrado claramentetanto las ventajas como las limitaciones de la acción estatal,en particular en lo que se refiere a la promoción del desarro-llo. Los gobiernos han ayudado a introducir sustancialesmejoras en la educación y la salud y a reducir la desigual-dad social. Pero la intervención gubernamental también hatenido consecuencias lamentables. E incluso en los casos enque la actuación anterior del Estado ha sido positiva,muchos temen que no pueda adaptarse a las exigencias deuna economía mundial en proceso de globalización.

Son muchas y diversas las nuevas inquietudes e interro-gantes sobre la función del Estado; cuatro acontecimientosrecientes las han hecho especialmente apremiantes:

n El desplome de las economías dirigidas de la antiguaUnión Soviética y de Europa central y oriental (ECO)

n La crisis fiscal del Estado del bienestar en la mayoría delos países con tradición industrial

n El importante papel desempeñado por el Estado en el“milagro” económico de algunos países del Asia oriental

n El desmoronamiento del Estado y la multiplicación delas emergencias humanitarias en varias partes delmundo.

En este Informe se hace patente que el factor determi-nante de esos acontecimientos tan diversos ha sido la efica-cia o ineficacia de los poderes públicos. Un Estado eficaz esimprescindible para poder contar con los bienes y servicios—y las normas e instituciones— que hacen posible que losmercados prosperen y que las personas tengan una vida

más saludable y feliz. En su ausencia, no puede alcanzarseun desarrollo sostenible ni en el plano económico ni en elsocial. Aunque hace cincuenta años muchos hablaban entérminos muy semejantes, entonces estas ideas en generalinvolucraban el protagonismo del Estado en el proceso dedesarrollo. Lo que la experiencia nos ha enseñado desdeentonces es bastante diferente: el Estado es fundamentalpara el proceso de desarrollo económico y social, pero noen cuanto agente directo del crecimiento sino como socio,elemento catalizador e impulsor de ese proceso.

Los factores que determinan la eficacia del Estado difie-ren enormemente de un país a otro según las distintas eta-pas de desarrollo en que se encuentren. Por ejemplo, unamisma medida puede dar buenos resultados en los PaísesBajos o Nueva Zelandia y resultar contraproducente enNepal. Incluso cuando el nivel de ingreso es igual, las dife-rencias de tamaño, configuración étnica, característicasculturales y sistemas políticos hacen de cada país un entesingular. Pero es precisamente esta diversidad la que amplíala perspectiva de la reflexión de este Informe acerca de porqué y en qué forma algunos Estados consiguen mejor queotros mantener el desarrollo, eliminar la pobreza y adap-tarse al cambio.

Replanteamiento del papel del Estado en todo el mundo

El mundo está cambiando, y con él cambian tambiénnuestras ideas sobre el papel del Estado en el desarrolloeconómico y social. La intensa atención que se prestaactualmente al papel del Estado nos hace recordar una eraanterior, cuando el mundo comenzaba a recuperarse de ladestrucción causada por la segunda guerra mundial y granparte de los países en desarrollo estaban consiguiendo laindependencia. En esa época, el desarrollo parecía un obje-tivo más asequible, y en gran medida de carácter técnico.Unos asesores y técnicos competentes formularían políticas

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acertadas, que después serían puestas en práctica por bue-nos gobiernos en bien de la sociedad. La intervención esta-tal hacía hincapié en las deficiencias del mercado y asig-naba al Estado un papel fundamental en el intento decorregirlas. Pero, desde nuestra perspectiva actual, lossupuestos institucionales implícitos en esta cosmovisióneran demasiado simplistas. Parecía que lo más importanteera la flexibilidad para aplicar las políticas formuladas porlos tecnócratas. La rendición de cuentas a través de sistemasde pesos y contrapesos se veía como un obstáculo.

En algunos países, la situación evolucionó más o menosen la forma prevista por los tecnócratas. Pero, en muchosotros, los resultados fueron muy diferentes. Los gobiernosemprendieron proyectos poco realistas. Los inversionistasprivados se abstuvieron por falta de confianza en las políti-cas públicas o en la firmeza de los dirigentes. Poderososgobernantes actuaron en forma arbitraria. La corrupción seconvirtió en mal endémico. El proceso de desarrollo perdióimpulso, y la pobreza se consolidó.

Durante los cien últimos años, la presencia y la inter-vención del Estado han crecido enormemente, sobre todoen los países industriales (Gráfico 1). Antes de la segundaguerra mundial, la expansión se debió, entre otros factores,a la necesidad de superar los graves daños causados por laGran Depresión en los sistemas económicos y sociales. Laconfianza en la intervención estatal durante el período dela posguerra llevó a que se exigiera su intensificación. Laseconomías industriales ampliaron el Estado del bienestar, ymuchos países adoptaron estrategias de desarrollo bajo ladirección estatal. Esto llevó a una enorme expansión de lamagnitud y alcance de la función del Estado en todo elmundo. El gasto público representa en estos momentoscasi la mitad del ingreso total en los países industriales, yaproximadamente la cuarta parte en los países en desarro-llo. Pero ha sido precisamente este incremento de lainfluencia estatal lo que ha dado lugar a un cambio deorientación: lo que importa ante todo no es lo cuantitativosino lo cualitativo, no la mera magnitud del Estado y elámbito de sus intervenciones sino su eficacia para atenderlas necesidades de la población.

Al igual que en los años cuarenta, el renovado acento enla función y eficacia del Estado ha tenido origen en trascen-dentales acontecimientos acaecidos en la economía mun-dial, que produjeron cambios fundamentales en las cir-cunstancias en que se desarrolla la acción estatal. Laintegración mundial de las economías y la propagación dela democracia han reducido las oportunidades para uncomportamiento arbitrario y caprichoso. Los sistemasimpositivos, la normativa para la inversión y las políticaseconómicas deben responder en medida creciente a losparámetros de una economía mundial globalizada. El cam-bio tecnológico ha abierto nuevas oportunidades para ladesagregación de los servicios y la ampliación de las funcio-

nes de los mercados. Esos cambios han obligado a los Esta-dos a asumir competencias nuevas y diferentes —no yacomo proveedores exclusivos, sino como promotores yreguladores. El Estado se ve sometido a presiones inclusoen aquellos lugares en que su actuación parecía haber sidosatisfactoria. Muchos países industriales se debaten con unEstado del bienestar hipertrofiado, y tienen que tomar difí-ciles decisiones sobre los servicios y prestaciones guberna-mentales que los ciudadanos pueden reclamar. Los merca-

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Nota: Los datos sobre los países de la OCDE corresponden algobierno central y local, incluidos los gastos de seguridadsocial. Véase una información más detallada en la Notatécnica. Fuente: Tanzi y Schuknecht, 1995; OCDE, varios años;FMI, varios años (b).

Gráfico 1 Las dimensiones del Estado hanaumentado en todas partes

Total del gasto público(porcentaje del PIB)

Gasto del gobierno central(porcentaje del PIB)

Alrede- 1913 1920 1937 1960 1980 1990 1995dor de1870

Países de la OCDE

Países en desarrollo

dos, tanto nacionales como mundiales, y los ciudadanos,irritados por las deficiencias del sector estatal, exigen, amenudo por intermedio de organizaciones no guberna-mentales y de base, una mayor transparencia en las prácti-cas de gobierno y otros cambios destinados a fortalecer lacapacidad del Estado para alcanzar los objetivos que se lehan asignado.

El clamor en favor de una mayor eficacia de los poderespúblicos ha alcanzado dimensiones críticas en muchos paí-ses en desarrollo en los que el Estado no proporciona nisiquiera bienes públicos fundamentales, como la protec-ción de los derechos de propiedad, la red vial y serviciosbásicos de salud y educación. El resultado ha sido un cír-culo vicioso: ante el deterioro de los servicios públicos, losindividuos y las empresas evaden el pago de impuestos, loque a su vez agrava ese deterioro. En la antigua UniónSoviética y en Europa central y oriental fue precisamente lademostrada incapacidad del Estado de cumplir sus prome-sas lo que en última instancia llevó a su derrocamiento.Pero, a su vez, el desplome de los sistemas de planificacióncentral ha acarreado nuevos problemas. Como consecuen-cia del vacío creado, los ciudadanos a veces se ven privadosde bienes colectivos básicos, como el orden público. Enalgunos casos extremos, como los de Afganistán, Liberia ySomalia, el Estado se ha desmoronado por completo, y losindividuos y los organismos internacionales luchan deses-peradamente por resolver esa situación.

Una doble estrategia

¿Cómo podremos abordar el laberinto de interrogantes ypresiones que se ciernen sobre los Estados en todo elmundo? En este Informe no se propone una panacea uni-versal para conseguir un Estado eficaz. Las diferencias desituación y de puntos de partida son demasiado grandes. Sepropone más bien un amplio marco de referencia paraabordar el problema de la eficacia del Estado a nivel mun-dial. Se señalan varias formas de reducir la brecha crecienteentre lo que se espera del Estado y su capacidad de res-puesta. La solución consistirá, en parte, en lograr que lassociedades acepten una redefinición de las responsabilida-des del Estado. Para ello se precisará una selección estraté-gica de las acciones colectivas que el Estado tratará de pro-mover, junto con mayores esfuerzos para aligerar la cargaque pesa sobre el sector estatal mediante la participación delos individuos y las comunidades en el suministro de losbienes colectivos fundamentales.

Pero el proceso de reforma no puede limitarse a reduciro diluir la función del Estado. Incluso con un enfoque másselectivo y una mayor dependencia de la ciudadanía y lasempresas privadas, la atención de una amplia gama denecesidades colectivas en forma más satisfactoria exigirá unmejor funcionamiento de las principales instituciones esta-tales. A fin de elevar el nivel de bienestar de la población,

tendrá que ampliarse la capacidad del Estado, es decir, sucapacidad de emprender y promover acciones de interés colec-tivo en forma eficiente.

Este mensaje fundamental se traduce en una dobleestrategia para lograr que el Estado participe en forma máscreíble y eficaz en el proceso de desarrollo de cada país:

n Acomodar la función del Estado a su capacidad. Se tratadel primer elemento de la estrategia. Cuando la capaci-dad del Estado es pequeña, éste debe sopesar cuidado-samente cómo —y dónde— intervenir. Muchos Esta-dos tratan de hacer demasiado con pocos recursos yescasa capacidad, y con frecuencia los perjuicios sonmayores que los beneficios. La adopción de un criteriomás selectivo centrado en los aspectos fundamentalesincrementaría la eficacia de la acción estatal (Recuadro1). Pero no se trata simplemente de elegir entre lo quese debe y lo que no se deber hacer; hay que decidir tam-bién cómo hacerlo.

n Pero la capacidad es una realidad inmutable. Por eso, elsegundo elemento de la estrategia consiste en aumentar lacapacidad del Estado mediante la revitalización de las ins-tituciones públicas. Ello comprende los siguientes elemen-tos: establecer normas y controles eficaces para ponercoto a las medidas estatales arbitrarias y luchar contra lacorrupción arraigada; exponer a las instituciones estatalesa una competencia mayor a fin de incrementar su eficien-cia; mejorar el desempeño de las instituciones estatalesmediante al aumento de las remuneraciones e incentivos,y hacer que el sector estatal responda más eficazmente alas necesidades de la población, cerrando la brecha entregobierno y pueblo mediante una mayor participación y descentralización. Por ello, en el Informe no sólo sepresta atención al replanteamiento de la función delEstado, sino que además se señala la forma en que lospaíses podrían iniciar un proceso de reconstitución de lacapacidad estatal.

Acomodar la función a la capacidad

Cuando se habla de acomodar la función a la capacidad nose quiere decir simplemente que hay que desmantelar elEstado. En algunas áreas, lo que se necesita para aumentarla eficacia es un empeño mucho mayor. Por eso, es trascen-dental distinguir entre lo que se debe y lo que no se debehacer. Pero para ello hay que decidir también cómo se vana hacer las cosas —cómo prestar los servicios básicos, esta-blecer la infraestructura, regular la economía—, no sólo sise hacen o no. A este respecto, las decisiones pueden ydeben ajustarse a las circunstancias de cada país.

Primera función del Estado: asentar bien los cimientosLa misión del Estado está basada en cinco tareas funda-mentales, sin las cuales es imposible alcanzar un desarrollo

RESUMEN 3

sostenible y compartido, que resulte en la reducción de lapobreza. Son las siguientes:

n establecimiento de un ordenamiento jurídico básico;n mantenimiento de un entorno de políticas no distorsio-

nantes, incluida la estabilidad macroeconómica;n inversión en servicios sociales básicos e infraestructura;n protección de los grupos vulnerables, yn defensa del medio ambiente.

Si bien la importancia de estas tareas esenciales se reconoceampliamente desde hace largo tiempo, se están perfilandoalgunos nuevos conceptos acerca de la combinación apro-piada de actividades del mercado y del Estado para lograr suconsecución. Sobre todo, ahora tenemos conciencia de lacomplementariedad del Estado y el mercado: aquel es esen-cial para sentar las bases institucionales que requiere éste. Yla credibilidad de los poderes públicos —la previsibilidad desus normas y políticas y la coherencia con que se aplican—puede ser tan importante para atraer la inversión privadacomo el contenido de esas mismas normas y políticas.

Una encuesta entre empresarios del sector formal einformal de 69 países realizada específicamente para esteInforme confirma algo que ya se sabía en forma más frag-mentaria: que muchas naciones no cuentan con las basesinstitucionales imprescindibles para el desarrollo del mer-cado (Recuadro 2). Los elevados niveles de delincuencia yviolencia personal y un sistema judicial imprevisible se com-binan para constituir lo que en el presente Informe se deno-mina “síndrome de ilegalidad”. La debilidad y arbitrariedadde las instituciones estatales agravan muchas veces la situa-ción con su comportamiento imprevisible y contradictorio.De esa manera, lejos de contribuir al crecimiento del mer-cado, lo perjudican, y socavan la credibilidad del Estado.

A fin de alcanzar un desarrollo estable y sostenible, elEstado tiene que centrar su atención en los factores socia-les fundamentales. La ilegalidad a menudo tiene su origenen la marginación: en realidad, los desheredados puedenllegar a convencerse de que la vulneración de la ley es laúnica forma de hacerse escuchar. Las políticas públicaspueden asegurar que el crecimiento sea compartido portodos y contribuya a reducir la pobreza y la desigualdad,pero sólo si los gobiernos atribuyen una elevada prioridada los factores sociales fundamentales.

Con demasiada frecuencia las políticas y programasimpiden que los recursos y servicios lleguen a las personasque más los necesitan. A causa de la influencia política delos segmentos más pudientes de la sociedad, algunas veceslos gobiernos gastan mucho más en educación universita-ria para los estudiantes ricos y de clase media que en edu-cación básica para la mayoría de la población y en becaspara los más necesitados. En muchas regiones, la pobreza yla desigualdad con frecuencia afectan en forma despropor-

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Recuadro 1 El camino hacia un Estado más eficaz

Un Estado más capaz puede ser un Estado más efi-caz, pero eficacia y capacidad no son la misma cosa.Capacidad, en el sentido utilizado al referirse alEstado, es la posibilidad de emprender y promoveren forma eficiente acciones de interés colectivo,como las relacionadas con el orden público, la saludy la infraestructura básica; la eficacia es resultado dela utilización de esa capacidad para permitir a lasociedad atender su demanda de esos bienes. ElEstado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero nomuy eficaz si su capacidad no se aplica a atender losintereses de la sociedad.

El camino que lleva hacia un Estado más eficaz noes rectilíneo; será, probablemente, un proceso condos etapas. Primero, el Estado debe concentrar todasu capacidad en las tareas que puede y debe realizar.Conforme vaya avanzando en ello, podrá concentrarsus esfuerzos en conseguir una capacidad adicional.Como puede observarse en el gráfico adjunto, los paí-ses de la Zona I, a pesar de su escasa capacidad esta-tal, realizan una amplia gama de actividades pero enforma dispersa, y sus esfuerzos resultan ineficaces. Sinembargo, los países no pueden pasar a la Zona III dela noche a la mañana, pues la expansión de la capaci-dad requiere tiempo. Para poder llegar a una mayoreficacia, antes hay que concentrarse en las tareas fun-damentales y multiplicar la limitada capacidad delEstado forjando relaciones de asociación con lacomunidad empresarial y la sociedad civil (Zona II).Luego, los países podrán avanzar poco a poco hacia laZona III, ampliando gradualmente su capacidad.

I

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Más eficacia

Menos eficacia

Concentraciónde esfuerzos

Dispersion deesfuerzos

Menoscapacidad

Más capacidad

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Recuadro 2 Credibilidad, inversión y crecimiento

Una encuesta entre empresarios locales de 69 paísesha revelado que la forma en que muchos Estados reali-zan sus funciones fundamentales deja mucho quedesear; no logran asegurar el orden público, proteger lapropiedad ni aplicar las normas y políticas en formaprevisible. Los inversionistas desconfían de esos Esta-dos, lo que, a su vez, representa un obstáculo para el cre-cimiento y la inversión.

En la encuesta citada se pidió a las empresas que cla-sificaran cada indicador en una escala que iba del uno(problema extremo) al seis (ningún problema). El pro-medio de las respuestas, como puede verse en el panelde la izquierda en relación con las distintas regiones del

mundo, arroja un indicador global de la fiabilidad delmarco institucional (normalizado aquí con los países dealto ingreso de la OCDE) tal como la perciben losempresarios privados; es lo que denominamos índice decredibilidad. En los otros dos paneles se observa que,una vez controladas las diferencias de nivel de ingreso yeducación y las distorsiones de las políticas, existe unafuerte correlación entre el índice de credibilidad asig-nado a los países y su historial en materia de creci-miento e inversión. Las calificaciones sobre la credibili-dad están basadas en impresiones de los inversionistas,pero son esas impresiones las que determinan su formade invertir.

Nota: El índice de credibilidad (panel de la izquierda) es un indicador resumido que engloba las mediciones del Gráfico 2.3. Cada barra de lospaneles de la derecha representa el índice medio de credibilidad de un grupo de países. Los gráficos se basan en regresiones, correspon-dientes a 1984–93, del crecimiento del PIB (32 países) y de la inversión (33 países) con arreglo al índice, controlando el nivel de ingreso y deeducación y las distorsiones de las políticas. Asia meridional y sudoriental, y Oriente Medio y Norte de África están representados únicamentepor tres economías, en cada caso. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos de la encuesta del sector privadorealizada para este Informe y en los documentos de antecedentes de Brunetti, Kisunko y Weder.

Países dealto ingresode la OCDE

Asiameridional

ysudoriental

OrienteMedio yNorte de

África

ECO AméricaLatina y el

Caribe

África alsur delSahara

CEI

Índice de credibilidad

Países de alto ingreso de la OCDE = 1,0

Alto Mediano Bajo

Nivel de credibilidad

Alta Mediana Baja

Nivel de credibilidad

Crecimiento del PIB per cápita(porcentaje anual)

Inversión bruta (porcentaje del PIB)

cionada a las minorías étnicas y a las mujeres, o a las zonasgeográficas desfavorecidas. Como resulta cada vez más evi-dente en muchas partes del mundo, estos grupos, margina-dos del debate público y excluidos del conjunto de la eco-nomía y la sociedad, constituyen tierra fértil para laviolencia y la inestabilidad.

Las políticas y programas públicos deben orientarse nosólo a fomentar el crecimiento estimulado por el mercado,sino también a asegurar la distribución de sus beneficios,particularmente mediante inversiones en servicios básicosde educación y salud. Además, deben proteger a la pobla-ción contra la inseguridad material y personal. Cuando lapobreza y la marginación económica tienen su origen endiferencias étnicas y sociales, las políticas deben articularsecuidadosamente en función de estas diferencias, como seha hecho en Malasia y Mauricio.

La regulación gubernamental no es la única respuesta ala contaminación. Hoy existe la posibilidad de utilizar unaserie de incentivos innovadores y flexibles para conseguirque quienes contaminen reparen los daños causados. Aun-que no hay nada que pueda sustituir a unos marcos norma-tivos acertados ni a la información sobre el medioambiente, esos nuevos instrumentos, basados en la persua-sión, la presión social y la capacidad del mercado parainducir comportamientos más ecológicos, pueden muchasveces dar fruto donde los reglamentos no lo consiguen. Lospaíses están utilizando algunas de esas herramientas, conresultados alentadores, en la búsqueda de cuatro objetivos:

n encauzar la fuerza de la opinión pública;n conseguir una reglamentación más flexible;n aplicar mecanismos autorreguladores, yn elegir instrumentos eficaces y basados en el mercado.

Construir sobre los cimientos: el Estado no tiene la exclusivaEs un hecho cada vez más aceptado que, en muchos países,los monopolios públicos de infraestructura, servicios socia-les y otros bienes y servicios tienen pocas probabilidades deser eficaces. Al mismo tiempo, las nuevas tecnologías y sis-temas de organización han creado nuevas oportunidadespara que proveedores privados competitivos participen enactividades hasta ahora reservadas al sector público. Paraaprovechar estas nuevas oportunidades y lograr una asigna-ción más eficiente de la escasa capacidad pública, losgobiernos están empezando a hacer una distinción entre elfinanciamiento de las obras de infraestructura y los servi-cios, por un lado, y su suministro, por el otro, y entre lossegmentos competitivos del mercado de servicios públicosy los segmentos monopolísticos. Los países partidarios dela reforma también están tomando medidas para distinguirentre los programas de seguro social, encaminados a aten-der la salud y los problemas de inseguridad en el empleo detoda la población, y los de asistencia social, destinados aayudar únicamente a los grupos más pobres de la sociedad.

ACABAR CON LA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN EL

HOGAR. Es un hecho comprobado que el Estado puedeayudar a los hogares a eliminar ciertos factores que plan-tean riesgos para su seguridad económica: puede evitar lamiseria en la vejez a través de sistemas de pensiones, puedeayudar a hacer frente a enfermedades catastróficasmediante seguros de salud y puede brindar asistencia encaso de la pérdida del trabajo con seguros de desempleo.Pero la idea de que esta carga debe recaer únicamente sobreel Estado ha comenzado a cambiar. El Estado del bienestarse está reformando incluso en muchas naciones industria-les. Las economías emergentes, desde Brasil hasta China,no podrán sufragar el costo de planes inspirados en el sis-tema europeo, ni siquiera de versiones limitadas de los mis-mos, especialmente si se tiene en cuenta el rápido envejeci-miento de su población. Para lograr una mayor seguridada un costo menor, se necesitan soluciones innovadorasbasadas en la participación de las empresas, los trabajado-res, los hogares y los grupos comunitarios. Esto es particu-larmente importante para los países en desarrollo que toda-vía no se han comprometido con planes de alto costo.

REGLAMENTACIÓN EFICAZ. Una normativa debida-mente formulada puede ayudar a la sociedad a aprovecharlas fuerzas del mercado en beneficio de los fines públicos.La reglamentación puede contribuir a proteger a los consu-midores, a los trabajadores y al medio ambiente. Puedeestimular la competencia y la innovación y, al mismotiempo, poner coto a los abusos de los poderes monopolís-ticos. Gracias a las reformas normativas emprendidas aprincipios del decenio de 1980, el sector de las telecomu-nicaciones de Chile ha alcanzado niveles sostenidos deinversión privada, servicios de mejor calidad, una mayorcompetencia y precios más bajos. En cambio, en Filipinas,hasta la implantación de las reformas recientes, una regla-mentación disfuncional privaba de inversiones al sector delas telecomunicaciones, desde hacía tiempo en manos delsector privado. Por esta razón, el servicio era deficiente y lastarifas elevadas, en muchos casos, lo que suponía altos cos-tos para la población y el sector empresarial. Las nuevasposibilidades de prestación de servicios sociales y deinfraestructura por parte del sector privado sólo se haránrealidad, en muchas ocasiones, si existe un marco norma-tivo satisfactorio.

POLÍTICA INDUSTRIAL. Cuando los mercados están sub-desarrollados, el Estado puede a veces aliviar los problemasde coordinación y las deficiencias de información y promo-ver el desarrollo del mercado. Muchas de las economíascon mayor tradición industrial se valieron de diversosmecanismos para estimular el crecimiento del mercado ensus etapas iniciales de desarrollo. Más recientemente, elJapón, la República de Corea y otros países de Asia orien-tal, además de asegurar la existencia de los factores econó-micos, sociales e institucionales fundamentales, han utili-zado toda una gama de instrumentos para la promoción

RESUMEN6

del mercado. En algunos casos, las intervenciones han sidobastante complejas, por ejemplo, el uso de subvenciones enforma muy estratégica. Otras intervenciones, como la pro-moción de las exportaciones y los incentivos especiales a lainfraestructura, han sido de alcance más limitado. La sabi-duría en la elección de las intervenciones más apropiadas yla eficacia en su aplicación revisten importancia crítica; laadopción de políticas inadecuadas en las áreas del comer-cio, el crédito y la industria puede tener —y de hecho hatenido— consecuencias muy perjudiciales. Muchos paísesen desarrollo adoptaron políticas industriales agresivas desa-fortunadas, con resultados desastrosos. Las naciones quehan aplicado con éxito una política industrial dinámica sonlas que contaban con una sólida capacidad institucional.

GESTIÓN DE LA PRIVATIZACIÓN. Una normativa cuida-dosamente estructurada y otras iniciativas gubernamentalespueden impulsar el crecimiento del mercado. Pero enmuchos países este proceso puede ser muy lento, pues lainiciativa privada está a merced de las relaciones de enfren-tamiento entre Estado y mercado, heredadas del pasado.Además, las empresas estatales improductivas a menudoconstituyen una pesada carga para las finanzas estatales.Una solución obvia es la privatización. Lo que ocurre esque, en general, es más fácil vender los activos del Estadocuando se dan condiciones propicias para el desarrollo delsector privado. Por eso, en casos como los de China, Coreay Taiwán (China) se ha optado por no dar máxima priori-dad a la privatización y permitir que el sector privadocrezca en torno al sector estatal. No obstante, es posibleque no se pueda seguir ese camino en los lugares donde lapresión fiscal es muy fuerte y donde la presencia de empre-sas estatales ineficientes impide la necesaria reestructura-ción general de la economía.

La experiencia ha demostrado que la forma en que selleva a cabo la privatización influye de forma trascendentalen los resultados finales. Los factores clave son la transpa-rencia del proceso, la aceptación por parte de los emplea-dos, la generación de una amplia base de propiedad y laimplantación de reformas normativas apropiadas. En loscasos en que la privatización se ha aplicado con cautela, sonya visibles los resultados positivos, por ejemplo, en Chile yla República Checa. Si bien su importancia en la estrategiapara la promoción del mercado puede variar de un caso aotro, muchos países en desarrollo que desean reducir lamagnitud de su desmesurado sector estatal deben concedermáxima prioridad a la privatización. Un proceso de priva-tización bien administrado produce grandes beneficioseconómicos y fiscales.

Determinación de los límites de la acción estatalLa clave para la aplicación de las políticas en forma previ-sible y coherente es la armonía entre la capacidad de las ins-tituciones estatales y su actuación. Los Estados con unnivel suficiente de desarrollo suelen tener una considerable

capacidad administrativa, y sus sistemas institucionalizadosde pesos y contrapesos impiden la adopción de medidasarbitrarias al mismo tiempo que brindan a las organizacio-nes estatales la flexibilidad necesaria para realizar su come-tido. En cambio, los Estados con instituciones más débilesquizás prefieran pecar de falta de flexibilidad y exceso decontrol. Pueden hacerlo en dos maneras:

n Mediante la aplicación de normas autorrestrictivas queespecifiquen con precisión el ámbito de las políticas y lasincorporen en mecanismos cuya derogación sea costosa.Ejemplos de estos mecanismos en la esfera de la políticamonetaria son los acuerdos regionales que entrañan eluso de una moneda común, como el existente entre lospaíses francoparlantes de África, o las juntas cuasimone-tarias, como la de la Argentina. Los contratos firmes decompra (sin derecho de rescisión) con productores inde-pendientes de energía eléctrica cumplen una funciónsemejante en la reglamentación de los servicios públicos.

n Mediante acuerdos de asociación con empresas e indivi-duos. Por ejemplo, en el campo de la política industrial,los Estados pueden fomentar la colaboración dentro delpropio sector privado; en el de la reglamentación finan-ciera, pueden ofrecer a la banca incentivos para queactúe con prudencia, y, en lo que se refiere a la protec-ción del medio ambiente, pueden difundir informaciónpara estimular la presentación de iniciativas ciudadanas“de abajo arriba”.

Los países en transición deben hacer frente a un desafíoespecial: no están cambiando sólo las funciones, como con-secuencia de la adopción de sistemas basados en el mer-cado; también se están transformando las capacidades.Algunos países en transición conservan capacidades enforma de personal calificado y equipo utilizable, pero noestán debidamente organizados para el desempeño de susnuevas funciones. En ocasiones se encuentran ejemplos ais-lados de calidad en medio de un mar de mediocridad. Enesos casos, la búsqueda de una mayor eficacia resulta almismo tiempo más fácil y más difícil: más fácil, porque elpunto de partida de la capacidad no es demasiado bajo;más difícil, porque para reconstruir la capacidad hay quecambiar las actitudes. La reforma no consiste simplementeen asignar a las personas nuevas responsabilidades.

Revitalización de las instituciones estatales

Reconocer la capacidad real del Estado, quizá muy escasa,no significa aceptarla para siempre. La segunda tarea clavede la reforma del sector estatal consiste en revitalizar sucapacidad institucional ofreciendo a los funcionarios públicosincentivos para mejorar su rendimiento y, al mismo tiempo,manteniendo a raya las posibles arbitrariedades.

A los países les resulta difícil establecer las institucionesnecesarias para asegurar la eficiencia de su sector público.

RESUMEN 7

Una de las razones de esa dificultad es de orden político.Por ejemplo, es posible que haya fuertes intereses empe-ñados en mantener un statu quo injusto e ineficiente,mientras que los perjudicados por esa situación quizás noestén en condiciones de ejercer presiones eficaces paracambiarla.

Ahora bien, el problema de la ineficiencia o corrupcióncrónicas no es exclusivamente de carácter político. Con fre-cuencia, los políticos y otros cargos públicos tienen fuertesincentivos y un sincero deseo de mejorar el sector público.Pero la gestión de una burocracia es una tarea compleja,para la que no se pueden ofrecer soluciones claras e inequí-vocas. En realidad, para establecer instituciones que asegu-ren la eficacia del sector público es preciso resolver todauna serie de problemas básicos de comportamiento quedistorsionan los incentivos y, en última instancia, llevan aresultados insatisfactorios. Según las circunstancias, sontres los tipos básicos de incentivos que se pueden utilizarpara luchar contra estos problemas más profundos y mejo-rar la capacidad (Gráfico 2). Son los siguientes:

n normas y controles eficaces;n más competencia, yn consulta y participación ciudadana.

Normas y controles eficacesA largo plazo, para crear un clima general de responsabili-dad se necesitan mecanismos formales de control, ancladosen las instituciones estatales básicas. El poder puede divi-dirse ya sea entre los órganos judiciales, legislativos y ejecu-tivos del Estado, o entre las autoridades centrales, provin-ciales y locales. Cuanto más amplia es la separación depoderes, mayor es el número de instancias de control quepueden evitar las medidas estatales arbitrarias. Pero la exis-tencia de múltiples instancias de control es una espada dedoble filo, pues puede hacer que resulte tan difícil modifi-car las normas perjudiciales como las beneficiosas.

En muchos países en desarrollo la supervisión legislativay judicial del poder ejecutivo es débil. La fijación de metasy la vinculación de éstas con las políticas necesarias para suconsecución son a veces poco claras, las legislaturas adole-cen de falta de información y capacidad, y la independen-cia de la judicatura está en entredicho. Un poder judicialindependiente es vital para asegurar que los poderes legisla-tivo y ejecutivo asuman su plena responsabilidad ante la ley,y para interpretar y hacer cumplir las disposiciones de laconstitución nacional. Es fácil redactar leyes; luego, hay quehacerlas cumplir para que el país pueda disfrutar de losbeneficios privativos del Estado de derecho. Se requiere

RESUMEN8

Gráfico 2 Una gama de mecanismos puede mejorar la capacidad del Estado

Mayor competencia

Por ejemplo:Prestación de servicios

competitivos

Opinión y participación

Por ejemplo:Consejos deliberativos

Coproducción

Descentralización

Contrataciones yascensos

basados en los méritos

Normas y controles

Por ejemplo:Independencia de la judicatura

Organismos de vigilancia

Encuestas declientes

1

2

3

4

5

1

2

3

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2

3

4

5

Nota: La puntuación de cada índice es el promedio de un grupo de países. Véanse otros detalles y las definiciones de los índices en la Notatécnica. Los valores más altos del índice de corrupción revelan un mayor nivel de corrupción; lo mismo ocurre con las demás variables. El panelsuperior de la izquierda se basa en una correlación simple, correspondiente a 39 países industriales y en desarrollo durante 1984–93 (índicerelativo a la distorsión de las políticas) y en 1996 (índice de corrupción). El panel superior de la derecha se basa en una regresión, con datoscorrespondientes a 59 países industriales y en desarrollo durante 1996. El panel inferior de la izquierda se basa en una regresión en la que seutilizan datos correspondientes a 35 países en desarrollo durante 1970–90. El panel inferior de la derecha se basa en una correlación simplecorrespondiente a 20 países industriales y en desarrollo desde los últimos años ochenta a los primeros noventa; los datos sobre los salariosson promedios. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial.

Gráfico 3 Factores relacionados con la corrupción

Índice de corrupción Índice de corrupción

mucho tiempo para establecer estas instituciones de con-trol, pero a corto plazo se pueden sustituir con mecanismosde compromiso supranacionales, como los sistemas de adju-dicación o las garantías de los organismos internacionales.

Toda estrategia eficaz encaminada a revitalizar el sectorpúblico deberá hacer especial hincapié en aminorar lasoportunidades de corrupción recortando las facultades dis-

crecionales. Todas las medidas de política orientadas a redu-cir los controles al comercio exterior, eliminar las barrerasque obstaculizan el acceso de la industria privada y privati-zar empresas estatales en una forma que asegure la compe-tencia son beneficiosas en la lucha contra la corrupción(Gráfico 3). En este terreno hay que actuar con decisión: lasreformas que abren oportunidades para la participación de

RESUMEN 9

Índice de corrupción Índice de corrupción

Bajo Mediano Alto

Índice relativo a la distorsión de las políticas

Bajo Mediano Alto

Previsibilidad del índice relativo a la judicatura

Bajo Mediano Alto

Índice relativo a las contrataciones basadasen los méritos

Bajo Mediano Alto

Relación entre los sueldos de laadministración pública y los del

sector manufacturero

la empresa privada en sectores de la economía que le esta-ban vedados, pero que dejan ese acceso a la discreción de losfuncionarios públicos en vez de establecer procesos abiertosy competitivos, crean también enormes posibilidades decorrupción. Un sistema formal de pesos y contrapesospuede coadyuvar asimismo a reducir la corrupción existenteen los medios oficiales, pero, por sí solo, casi nunca resultasuficiente. Las reformas de la administración pública, laadopción de medidas para reducir el clientelismo político yuna mejor remuneración de la administración pública hanayudado también a reducir la corrupción, ya que han incen-tivado a los funcionarios públicos a actuar de acuerdo conlas normas establecidas.

En los casos en que la corrupción está muy arraigada,será necesario desplegar esfuerzos mucho más intensos paraeliminar esa lacra. Estos esfuerzos deben centrarse en elseguimiento más eficaz de la actuación de los medios ofi-ciales —tanto por instituciones reconocidas como porindividuos— y en la sanción de las infracciones por los tri-bunales. La comisión independiente contra la corrupciónque funciona en Hong Kong (China, a partir del 1 de juliode 1997) es un ejemplo elocuente de lo que se puede con-seguir con este enfoque. Asimismo, las reformas implanta-das recientemente en Uganda han incorporado varios delos elementos de la estrategia de lucha contra la corrupciónaquí esbozada, y se han obtenido resultados alentadores.Estos mismos mecanismos podrían aplicarse en todo elmundo: pese a todas las afirmaciones en sentido contrario,la corrupción no es un problema vinculado a una culturaespecífica. Para combatirla habrá que luchar en varios fren-tes y recabar una mayor participación del sector privado yla sociedad civil. El que soborna es tan responsable como elsobornado y, por lo tanto, la imposición de fuertes sancio-nes a las empresas nacionales e internacionales debe formarparte de la solución.

Alentar la competenciaLos gobiernos pueden incrementar su capacidad y eficaciaalentando una competencia mucho mayor en diversas esfe-ras: en los procesos de contratación y de ascensos, en la for-mulación de las políticas y en la forma en que prestan susservicios.

MAYOR COMPETENCIA DENTRO DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA. Un factor fundamental para la eficacia del Estadoes la existencia de un cuerpo de funcionarios capaz y moti-vado, tanto si se dedican a la formulación de políticascomo a la prestación de servicios o a la administración decontratos. Para motivarlos a actuar en forma eficiente sepueden combinar los siguientes mecanismos orientados aestimular la competencia interna:

n un sistema de contratación basado en los méritos, no enel favoritismo;

n un sistema de ascensos internos también fundamentadoen los méritos, y

n una remuneración suficiente.

En el siglo XIX todas las naciones que cuentan hoy conuna firme tradición industrial comenzaron a establecermodernas burocracias profesionales asentadas en estos prin-cipios. Más recientemente, los han adoptado tambiénmuchos países de Asia oriental, que han transformado unasburocracias débiles, corruptas y basadas en el clientelismopolítico en sistemas que funcionan razonablemente bien.Pero muchos países en desarrollo no necesitan buscarmodelos en otras naciones ni remontarse a la historia: pue-den encontrarlos en sus propias instituciones. Por ejemplo,los bancos centrales a menudo funcionan eficazmente ysiguen siendo competentes aun en los casos en que se handeteriorado todas las demás instituciones. Estos organismosfuncionan satisfactoriamente por las razones antes mencio-nadas. Están menos sujetos a injerencia política. Tienenobjetivos limitados pero claros. Reciben recursos y capaci-tación suficientes. Y su personal suele estar mejor remune-rado que el de otras dependencias gubernamentales.

La comparación entre los datos de distintos países revelaque las burocracias más capaces son las que cuentan consistemas de contratación y promoción más competitivos ybasados en los méritos y niveles más elevados de remune-ración. En varios países (Filipinas y Kenya, por ejemplo)está muy arraigada la práctica de efectuar los nombramien-tos teniendo en cuenta consideraciones políticas, mientrasque otros, como Corea, se han beneficiado con la utiliza-ción de planes de contratación y ascensos muy competiti-vos que recompensan explícitamente los méritos. En elactual proceso de reforma de Filipinas se están examinandoestos problemas con el fin de mejorar la capacidad de laadministración pública. En general, los países con sistemasdébiles de pesos y contrapesos tienen que hacer más hinca-pié en la transparencia y la competitividad. La experienciade algunas economías de Asia oriental con un gran creci-miento económico también demuestra que la meritocraciay la recompensa a largo plazo de los méritos profesionalesayudan a crear un sentimiento de solidaridad o compro-miso común con las metas colectivas. Esto reduce los cos-tos de transacción contraídos para hacer observar las limi-taciones internas y contribuye a forjar nexos internos y unespíritu de lealtad.

Los sueldos de los funcionarios públicos se han deterio-rado en muchos países en desarrollo a causa de la expansióndel empleo en los niveles más bajos de formación y de laslimitaciones fiscales que afectan al total de los costos sala-riales (Gráfico 4). El resultado ha sido una considerablecompresión de las estructuras salariales y unos niveles deremuneración muy poco competitivos para los funciona-rios superiores, factores que dificultan la contratación y

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retención de personal competente. Algunos países, comoUganda, han emprendido reformas de gran alcance pararecortar sustancialmente el exceso de personal, elevar laremuneración media y ampliar la estructura salarial. Peromuchos países todavía no han empezado a abordar estosproblemas.

MAYOR COMPETENCIA EN LA PROVISIÓN DE BIENES Y

SERVICIOS PÚBLICOS. En muchos países en desarrollo lossistemas de prestación de servicios son deficientes o inexis-tentes. Los políticos intervienen a menudo en las activida-des cotidianas de los organismos públicos y el personaldirectivo tiene escasa flexibilidad. La obligación de rendircuentas de los resultados es limitada. Además, en muchosde estos países el sector público goza de monopolio, lo quelimita las presiones en favor de una mayor eficiencia.

Para el establecimiento de un sector público eficaz enestas circunstancias se requiere la apertura de las principalesinstituciones gubernamentales, a fin de mejorar los incenti-vos en esferas que durante mucho tiempo han estadomonopolizadas por el sector estatal. Decenas de países de lasAméricas, Europa y Asia, aprovechando los cambios tecno-

lógicos, han introducido la competencia en las telecomuni-caciones y la generación de energía eléctrica. El resultado hasido la reducción de los costos unitarios y la rápida expan-sión de los servicios. Otro dispositivo utilizado para estimu-lar la competencia es la licitación y subasta de los serviciospúblicos. Esta tendencia es significativa en las nacionesindustriales (Reino Unido, estado de Victoria en Australia),pero también los países en desarrollo están empleandomecanismos de esta índole para mejorar la eficiencia (man-tenimiento de la red vial en el Brasil, por ejemplo). Debidoa su escasa capacidad administrativa, algunos países (Boli-via, Uganda) prestan los servicios sociales mediante contra-tos con organizaciones no gubernamentales.

Existe una tendencia creciente a establecer organismospúblicos orientados a fines concretos y fundamentados encriterios específicos de desempeño, con objetivos más cla-ros y mayor responsabilidad administrativa respecto de losproductos o resultados. Entre las naciones de alto ingresoel ejemplo más impresionante en este sentido es NuevaZelandia, que ha desarticulado sus grandes ministerios confunciones múltiples y creado numerosas unidades orienta-das a objetivos específicos, cuyos directivos tienen contra-tos a plazo fijo y basados en los resultados pero gozan deautoridad para contratar y despedir al personal así comopara realizar negociaciones colectivas. Singapur aplicadesde hace tiempo un enfoque semejante, plasmado en lasjuntas oficiales basadas en criterios específicos de desem-peño. Otros países en desarrollo han adoptado medidassimilares; Jamaica, por ejemplo, está estableciendo organis-mos ejecutivos inspirados en el modelo británico.

Ahora bien, los países con controles inadecuados e insu-ficiente capacidad deben proceder con cautela. En esascondiciones, al otorgar mayor flexibilidad a los gerentes delsector público lo que se consigue es aumentar la arbitrarie-dad y la corrupción, sin mejorar los resultados. Debetenerse presente también que para poder redactar y exigirel cumplimiento de contratos que entrañan la obtenciónde complejos resultados se requiere personal especializado,que escasea en muchos países en desarrollo. Estos paísesnecesitan ante todo mejorar el cumplimiento de la norma-tiva vigente e imponer una mayor responsabilidad finan-ciera en su sector público (como han hecho Argentina yBolivia), formular con mayor claridad los objetivos ytareas, e implantar sistemas de medición del desempeño(como en los casos de Colombia, México y Uganda). Amedida que se fortalezcan los sistemas de medición de losresultados y los controles ex post de los insumos, podrádarse mayor flexibilidad a los organismos a cambio de queasuman más responsabilidad por los resultados.

Acercamiento del Estado a la sociedadLa eficacia del Estado es mayor cuando se escuchan las opi-niones del sector empresarial y de la ciudadanía en general

RESUMEN 11

Nota: Los datos corresponden a 96 países industriales y endesarrollo durante varios años a principios del decenio de1990. Véase la Nota técnica. Fuente: Documento deantecedentes de Schiavo-Campo, de Tommaso y Mukherjee.

Gráfico 4 Cuanto más numerosos son losfuncionarios públicos más bajos suelen sersus salarios

Promedio de los salarios anuales de losfuncionarios del gobierno central como múltiplodel PIB per cápita

Empleo en el sector estatal como proporciónde la población (porcentaje)

y se propicia la participación de ambos grupos en la deter-minación y aplicación de las políticas. Cuando los gobier-nos carecen de mecanismos para escuchar estas opiniones,no responden a los intereses de la población, en particularde los grupos minoritarios y los pobres, a los que sueleresultarles muy difícil hacer oír su voz en las altas esferas delpoder. Es probable que ni siquiera los gobiernos mejorintencionados puedan satisfacer las necesidades colectivasen forma eficiente si no saben cuáles son esas necesidades.

ESCUCHAR A LOS CIUDADANOS. Para que haya participa-ción, hay que hacer llegar el sentir de los grupos pobres ymarginados al centro mismo del proceso de formulación depolíticas. En muchos países, la capacidad de los grupospara hacerse escuchar está tan mal repartida como losingresos. La disponibilidad de más información y unamayor transparencia son elementos vitales para entablar undebate público bien orientado y para incrementar la con-fianza del pueblo en el Estado, tanto cuando se examinanlas prioridades de gasto como cuando se formulan los pro-gramas de asistencia social o se ordenan los recursos fores-tales y de otro tipo. Las encuestas de clientes (en la India,Nicaragua y Tanzanía) y las cartas de derechos ciudadanos(en Malasia) constituyen nuevos medios para hacer escu-char la voz de estos grupos.

Las urnas electorales son el mecanismo más arraigadode expresión de la opinión popular. En 1974 sólo 39 paí-ses —uno de cada cuatro— eran democracias indepen-dientes. Actualmente, 117 países —casi dos de cada tres—escogen a sus dirigentes en elecciones abiertas. Pero la cele-bración de votaciones periódicas no significa necesaria-mente que el Estado responda mejor a los intereses de lapoblación. Se precisan otros mecanismos para asegurar quelas inquietudes de los grupos minoritarios y pobres se refle-jen en las políticas públicas. La representación de genuinasorganizaciones intermediarias en los círculos encargados dela formulación de políticas es un primer paso importantepara reflejar en ellas los intereses de la ciudadanía. Estasorganizaciones, que son incluso más eficaces en los niveleslocal y provincial de gobierno, están desplegando unaintensa actividad en los países en desarrollo, particular-mente en aquellos en que la actuación del Estado ha sidodeficiente y en que no se ha prohibido el establecimientode organizaciones de esta índole.

AMPLIAR LA PARTICIPACIÓN. Cada vez hay más indiciosde que los programas estatales son más eficaces cuando serecaba la participación de los presuntos usuarios y cuandose procura aprovechar el acervo social de la comunidad, envez de luchar contra él. Los beneficios de este enfoque paralos organismos gubernamentales se manifiestan en una eje-cución más eficiente, una mayor sostenibilidad y un mejorintercambio de información. Los mejores resultados obte-nidos con los sistemas de saneamiento de arrastre hidráu-lico en Recife (Brasil), con los planes de viviendas para lapoblación pobre en Port Elizabeth (Sudáfrica), con los sis-

temas de ordenación forestal en el estado de Gujarat(India) y con los servicios de salud en Kartum (Sudán) sontestimonio de la importancia de la participación de lapoblación local. Por el contrario, las actividades impuestasdesde arriba muchas veces fracasan.

La formulación de las políticas en los países prósperos seinscribe en procesos consultivos que brindan a la sociedadcivil, a los sindicatos y a las empresas privadas oportunida-des de participación y supervisión. En Asia oriental, algu-nos organismos deliberativos basados en la participacióndel sector público y privado —por ejemplo, las reunionesmensuales de promoción de exportaciones de Corea, elComité consultivo nacional conjunto público y privado deTailandia y el Consejo empresarial de Malasia— constitu-yen medios útiles para la comunicación de los resultados,el intercambio de información y la coordinación.

DELEGAR EL PODER, CON CIERTAS PRECAUCIONES. Nor-malmente, los gobiernos están más centralizados en los paí-ses en desarrollo que en los desarrollados. Sin embargo, conalgunas excepciones significativas, durante los últimos 30años en los países en desarrollo las facultades para efectuargastos públicos se han desplazado ligeramente del nivelnacional a otros niveles de gobierno. En las naciones indus-triales se ha observado la tendencia contraria, es decir,hacia la centralización de esas facultades. En esas observa-ciones no se tiene en cuenta, por supuesto, la descentrali-zación implícita en las recientes reformas de los mercados,que han reducido claramente el poder directo y los recur-sos del gobierno central en una amplia gama de países.

La descentralización está produciendo muchos benefi-cios en China, la India, gran parte de América Latina ymuchos otros lugares del mundo. Este proceso puede ele-var la calidad del sistema de gobierno y hacer posible unamejor representación de los intereses de las empresas y losciudadanos. Además, la competencia entre provincias, ciu-dades y localidades puede alentar la adopción de políticas yprogramas más eficaces. No obstante, hay que conjurar tresposibles peligros:

n Mayor desigualdad. Existe la posibilidad de que se agra-ven las desigualdades regionales, lo que es motivo degran preocupación en China, Rusia y Brasil. La movili-dad de la mano de obra constituye una solución parcialpara este problema, aunque casi nunca es fácil, particu-larmente en países con diversas etnias en que los inmi-grantes no son siempre bien acogidos.

n Inestabilidad macroeconómica. Los gobiernos puedenperder el control de la política macroeconómica cuandola indisciplina fiscal a nivel local y regional obliga algobierno central a efectuar frecuentes operaciones derescate, como ha sucedido en el Brasil.

n Sumisión de los gobiernos locales a los grupos de interés.Existe el grave peligro de que los gobiernos locales sevean dominados por intereses especiales, lo que daría

RESUMEN12

lugar a una utilización inadecuada de los recursos y de lafacultad coactiva del Estado.

Estos peligros demuestran, una vez más, que elgobierno central desempeña siempre un papel vital en elmantenimiento del desarrollo. El problema está en encon-trar la apropiada división de funciones entre las instanciascentrales y los demás niveles de gobierno.

Orientaciones estratégicas para la reformaPara que el Estado responda mejor a los intereses de lapoblación, es preciso desarrollar mecanismos que haganposible una mayor apertura y transparencia, incrementenlos incentivos para la participación en los asuntos públicosy, si procede, reduzcan la distancia entre el gobierno y losindividuos y comunidades cuyas necesidades está llamadoa atender. De ello se derivan cuatro imperativos generalesque deben tener presentes las autoridades:

n Entablar, cuando sea oportuno, un amplio debatepúblico acerca de la orientación y prioridades básicas delas políticas. Ello supone, como mínimo, una aperturainformativa a la opinión pública y el establecimiento demecanismos de consulta, como consejos deliberativos ycomités populares, para recoger los puntos de vista delos grupos afectados y dar a conocer sus preferencias.

n Estimular, cuando sea posible, la participación directade los usuarios y otros beneficiarios en el diseño, ejecu-ción y seguimiento de las actividades locales relacionadascon los bienes y servicios públicos.

n Cuando se considere aconsejable la descentralización,proceder siempre en forma escalonada y/o sectorialempezando por las esferas que la necesiten con mayorurgencia. Deberán introducirse también mecanismoseficaces de seguimiento y adoptarse sólidas normasintergubernamentales para frenar la arbitrariedad en losniveles central y local.

n A escala local, hacer especial hincapié en los mecanismos—y en los incentivos horizontales en las relaciones delgobierno con el resto de la comunidad— que contribu-yan a fomentar la responsabilidad y la competencia.

Evidentemente, una estrategia de mayor apertura y des-centralización tiene sus peligros. Cuanto más numerosassean las oportunidades de participación, tanto mayoresserán las reivindicaciones que se formulen al Estado. Estopuede incrementar el riesgo de una excesiva influencia porparte de intereses especiales más agresivos o de parálisistotal. No se puede permitir que el acercamiento del Estadoa algunos grupos lo separe todavía más de otros. Asimismo,si no se adoptan normas claras para la imposición de limi-taciones a los diversos niveles de gobierno y no se estable-cen incentivos para el incremento de la responsabilidad anivel local, la crisis de gobernabilidad que aflige a muchos

gobiernos centralizados se transmitirá a los otros niveles.Pero hay ciertas medidas que pueden adoptarse sin peligropara poner en marcha el proceso de reforma; entre ellascabría mencionar el uso de la información y la búsquedadel consenso para hacer dicho proceso comprensible a losciudadanos y a las empresas y aumentar sus probabilidadesde éxito.

Más allá de las fronteras nacionales: cómo facilitar la acción colectiva a escala mundial

La globalización representa una amenaza para los Estadosdébiles o gobernados caprichosamente. Pero es tambiénuna oportunidad para que los Estados eficientes y discipli-nados consigan niveles más altos de desarrollo y bienestareconómico, y acentúa la necesidad de cooperación interna-cional eficaz en la búsqueda de una actuación colectiva dealcance mundial.

Apertura a la competencia externaSi bien el Estado todavía puede definir las políticas y nor-mas aplicables a quienes están dentro de su jurisdicción,sus decisiones se ven cada vez más influidas por los aconte-cimientos mundiales y los acuerdos internacionales. Laspersonas ahora gozan de mayor movilidad, tienen un nivelmás alto de instrucción y están mejor informadas sobre loque ocurre en otros lugares. Además, el hecho de participaren la economía mundial dificulta todavía más la arbitrarie-dad gubernamental, reduce la capacidad del Estado de gra-var el capital y somete las políticas monetarias y fiscales aun examen mucho más riguroso por parte de los mercadosfinancieros.

El proceso de “globalización” no ha concluido: todavíano ha alcanzado a una buena parte de la economía mun-dial. Alrededor de la mitad de la población del mundo endesarrollo ha quedado al margen del aumento, tantasveces mencionado, del volumen del comercio internacio-nal y de los flujos de capital iniciado a principios de losaños ochenta. En parte, es comprensible que los gobiernosvacilen antes de optar por la apertura a la economía mun-dial. La participación en esa economía sin fronteras, aligual que la descentralización, acarrea riesgos además deoportunidades. Por ejemplo, puede hacer que los paísessean más vulnerables a conmociones relacionadas con losprecios externos o a importantes desplazamientos desesta-bilizadores de los flujos de capital. Ello da una importan-cia decisiva a la actuación estatal, tanto para hacer frente aesas conmociones como para ayudar a los individuos y alas empresas a aprovechar las oportunidades que brinda elmercado mundial. Sin embargo, no deben exagerarse lasdificultades relacionadas con la globalización, en particu-lar si se comparan con los riesgos que supone la totalexclusión de ese proceso.

La falta de apertura tiene un precio: una diferencia cadavez mayor entre el nivel de vida de los países que han

RESUMEN 13

optado por la globalización y los que no lo han hecho. Afin de incrementar su nivel de ingreso, los países que no sehan sumado a ese proceso tendrán que aplicar políticasinternas acertadas e incrementar la capacidad del Estado.La integración proporciona un sólido apoyo para esas polí-ticas y amplía sus beneficios, pero no puede reemplazarlas.En este sentido, la globalización comienza en el interior delos países. Pero hay instituciones multilaterales, como laOrganización Mundial del Comercio, que pueden cumplirla importante misión de incentivar a los países para queden el salto hacia la globalización.

Promover una actuación colectiva mundialLa integración mundial ha hecho también que se reclamela cooperación de los Estados para luchar contra amenazasinternacionales como el recalentamiento del planeta. Lasdiferencias económicas, culturales y de otra índole queexisten entre los países pueden hacer que esa cooperaciónresulte difícil y, en ocasiones, imposible. No obstante, esindudable que se precisa una colaboración más estrecha almenos en cinco esferas importantes que trascienden lasfronteras nacionales:

n Solución de las crisis regionales. La amenaza de un conflictonuclear entre las superpotencias ha cedido el paso a unaproliferación de conflictos de menor envergadura, queacarrean costosos problemas de socorro a refugiados y derehabilitación. No existe ningún mecanismo internacio-nal sólido para solucionar estos conflictos o impedir quese produzcan. En la formulación de la política económicay social es necesario realizar un análisis más integrado dela forma en que las políticas estatales (y la asistencia inter-nacional) ayudan a abordar los conflictos incipientes.

n Promoción de la estabilidad económica mundial. Existeuna creciente preocupación acerca de los posibles efectosdesestabilizadores de los cuantiosos y rápidos movimien-tos de capital de cartera, en particular en los casos en queuna crisis sufrida por un país puede extenderse a otrosmercados. Se ha sugerido el establecimiento de diversosmecanismos internacionales para evitar estos problemas,y recientemente el Fondo Monetario Internacional hacreado un nuevo servicio para ayudar a sus países miem-bros a hacer frente a súbitas crisis financieras. Pero lamejor protección para los países será la aplicación depolíticas económicas prudentes y flexibles. La crecientemovilidad laboral internacional está planteando tambiénnumerosos problemas que requieren una actuacióncolectiva internacional.

n Protección del medio ambiente. Entre los apremiantes pro-blemas ambientales de alcance mundial están los cambiosclimáticos, la pérdida de biodiversidad y la protección delas aguas internacionales. La acción colectiva internacio-nal puede ayudar en este sentido haciendo posible unamejor coordinación, una mayor sensibilización de la opi-

nión pública, una transferencia más eficaz de tecnologíay prácticas nacionales y locales más eficaces. Pero el pro-greso es lento, por lo que existe el temor de que tendráque ocurrir una grave catástrofe ecológica para que lospaíses tomen medidas concertadas en esta esfera.

n Fomento de la investigación básica y generación de conoci-mientos. El Grupo Consultivo sobre InvestigacionesAgrícolas Internacionales (CGIAR), que se está revitali-zando para poder dar respuesta a los nuevos desafíos sur-gidos en relación con la producción de alimentos, hademostrado que es posible crear y difundir la tecnologíamediante una acción colectiva internacional. Es precisoelaborar mecanismos similares de consulta para abordarotros problemas acuciantes de investigación en las áreasde la protección ambiental y la salud.

n Mayor eficacia de la asistencia internacional para el de-sarrollo. Para que sea más eficaz, la ayuda exterior debeestar más estrechamente vinculada con las políticas delos países receptores. Los organismos de asistencia debenatribuir gran prioridad a la canalización sistemática derecursos a los países pobres que aplican políticas acerta-das y han mostrado su firme compromiso con el fortale-cimiento institucional.

Eliminación de los obstáculos a la reforma del Estado

La historia de la reforma del Estado en las actuales nacio-nes industriales es motivo de esperanza —y de reflexión—para los países en desarrollo. Hasta el siglo pasado, los paí-ses de Europa y América del Norte y el Japón experimen-taban muchos de los problemas que ahora parecen mermarla eficacia del Estado en el mundo en desarrollo. Con eltiempo, superaron esos problemas y se convirtieron enEstados modernos dotados de sistemas profesionales. Ellonos permite concebir esperanzas. Pero también nos obligaa reflexionar, pues el fortalecimiento institucional es unlargo proceso. Tuvieron que transcurrir casi 25 años paraque arraigaran las reformas de la restauración Meiji, quepuso al Japón en la senda del desarrollo. Si bien es posiblelograr un Estado más eficaz, el proceso es lento y requiereun compromiso político inquebrantable. Para ello, hay queactuar sin pérdida de tiempo.

Durante los últimos 15 años muchos gobiernos han res-pondido a las presiones internas y externas implantandotrascendentales reformas para mejorar su eficacia. Lasmodificaciones de la política macroeconómica —relacio-nadas con los tipos de cambio y la política fiscal y comer-cial— son, en general, las que se han aplicado con mayorrapidez. Estas reformas, aunque tienen repercusiones polí-ticas, no exigen una transformación radical de las institu-ciones. Un pequeño núcleo de tecnócratas competentespuede aplicarlas en breve plazo, muchas veces por decreto.Lo único que hace falta es la voluntad política de cambiar.

Otras reformas, relacionadas con el sistema normativo,los servicios sociales, las finanzas, la infraestructura y las

RESUMEN14

obras públicas, no pueden implantarse tan velozmente por-que suponen la modificación de estructuras institucionalesestablecidas para finalidades diferentes y que responden areglas del juego distintas. Este tipo de reformas institucio-nales entraña cambios dolorosos en la forma de pensar yactuar de los organismos gubernamentales y, con frecuen-cia, exige también un replanteamiento total de sistemasancestrales de clientelismo político y corrupción. Pero, sirealmente se desea mejorar la capacidad del Estado, el cam-bio es irrenunciable. La combinación de ambos elementos—políticas acertadas e instituciones estatales que puedanaplicarlas con mayor eficacia— permite un desarrollo eco-nómico mucho más rápido (Gráfico 5).

La implantación de reformas profundas, como las men-cionadas, requerirá mucho tiempo y esfuerzo en gran partede los países en desarrollo, y el programa de acción acusaránotables diferencias de unas regiones a otras (Recuadro 3).La reforma tropezará también con una fuerte oposiciónpolítica. Pero se puede dar un importante paso inicial fortaleciendo los organismos centrales y su capacidad deformulación de políticas estratégicas, aumentado la trans-parencia y la competencia, desglosando actividades y orga-nismos cuyos resultados puedan especificarse fácilmente,contando más con la opinión de los usuarios sobre los ser-vicios recibidos y colaborando con los sindicatos en la for-mulación de programas que permitan a los trabajadoresbuscar la seguridad en el cambio más que la seguridadfrente al cambio.

¿Cuándo se producen las reformas?Las limitaciones y los conflictos de distribución firme-mente arraigados en las instituciones estatales son la causaque explica por qué son tantos los países que no llegan aintroducir reformas. Pero esas instituciones no son inmu-tables. En definitiva, el cambio se produce cuando losincentivos para deshacerse de las políticas y mecanismosinstitucionales heredados del pasado pesan más que los queaconsejan su mantenimiento. El impulso para la reformapuede proceder de una crisis económica o de una amenazaexterna o de la instauración de un nuevo gobierno conmenos intereses creados en el sistema antiguo. Pero lareforma puede verse demorada si quienes detentan el poderse aferran a políticas trasnochadas porque así defienden suspropios intereses (o los de sus aliados). A veces el retrasopuede ser dolorosamente largo, como en Haití en la épocade los Duvalier, o actualmente en el Zaire.

El ejemplo de los países vecinos puede ser también unpoderoso acicate para el cambio. La oleada de reformas queestá transformando Asia oriental y América Latina y granparte de Europa oriental y la antigua Unión Soviéticademuestra claramente la existencia de efectos en cadena. Laamenaza de quedarse atrás puede incitar a los países amejorar el funcionamiento de su burocracia. Pero las inves-tigaciones realizadas no han explicado todavía por qué

algunos países reaccionan ante las crisis y otros no. Porejemplo, ¿por qué la tolerancia popular de la inflación es,al parecer, mucho menor en Asia que en ciertas partes deAmérica Latina? ¿Por qué algunos países reaccionan muchoantes que otros ante una situación de deterioro económico?

En muchos casos se puede prever cuándo se va aemprender la reforma —o, al menos, si ésta se va a produ-cir o no— teniendo en cuenta a quiénes va a beneficiar o aperjudicar. El proceso de reforma tiene poco aliciente si losbeneficiados no pueden compensar a los perjudicados.Pero aun en los casos en que las posibles ventajas sonmayores que los inconvenientes, puede ser difícil procedera la reforma si los beneficios se distribuyen entre un grannúmero de personas, mientras que los perjudicados, aun-que menos numerosos, constituyen un grupo influyente ycapaz de hacerse escuchar. Otro problema es que a menudolos beneficios sólo se hacen realidad en el futuro, mientrasque las pérdidas son inmediatas. Sin embargo, hay ocasio-nes en que la situación se ha deteriorado tanto que sonmuchos más los beneficiados que los perjudicados. En esoscasos la reforma puede producir inmediatamente benefi-cios económicos y políticos.

RESUMEN 15

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0 0,4

1,4

3,0

Nota: Cada tasa de crecimiento representa el promedio de ungrupo de países. Los resultados se basan en una regresión,con datos de panel correspondientes a 94 países industriales yen desarrollo durante 1964–93, con controles para la educa-ción, el ingreso y otras variables. Véanse más detalles en laNota técnica. Fuente: Documento de antecedentes deCommander, Davoodi y Lee.

Gráfico 5 Los países con políticaseconómicas acertadas y mayor capacidadinstitucional tienen un crecimiento más rápido

Crecimiento del PIB per cápita (porcentaje anual)

Alta capacidad

Baja capacidad

Baja distorsiónde las políticas

Alta distorsión de las políticas

¿Cómo conseguir apoyo para las reformas?Los dirigentes y minorías selectas interesados en impulsarla reforma pueden acelerar ese proceso adoptando decisio-nes que amplíen las posibilidades de elección de los ciuda-danos, hagan percibir más claramente los beneficios ygaranticen que las políticas tengan más en cuenta a todoslos grupos. En los últimos años, algunos dirigentes políti-cos clarividentes han transformado las opciones a disposi-ción de su pueblo mediante la adopción de decisivas medi-das de reforma. Tuvieron éxito porque hicieron que losbeneficios del cambio resultaran evidentes a todos los afec-tados, y forjaron coaliciones que dieron mayor peso a gru-pos de beneficiarios que hasta entonces se habían mante-nido en el anonimato. Su éxito también se debió —y éstees un factor crucial— a que articularon una visión a plazo

más largo para la sociedad, lo que permitió a la poblaciónver más allá de los sufrimientos inmediatos del ajuste. Losbuenos dirigentes consiguen que la población se sientaidentificada con la reforma, que se convenza de que ésta noes algo que viene impuesto desde el exterior.

Para la reforma del Estado se requiere la cooperación detodos los grupos de la sociedad. La indemnización de losgrupos perjudicados por la reforma (que no siempre son losmás pobres de la sociedad) puede ayudar a obtener suapoyo. Aunque a corto plazo esa indemnización puederesultar costosa, a la larga es rentable. Las diferencias arrai-gadas entre los diversos grupos y la desconfianza mutua sontambién factores que pueden retrasar la reforma. No haysoluciones rápidas para acabar con enemistades ancestrales,pero los pactos sociales, como los Pactos de la Moncloa

RESUMEN16

Recuadro 3 El programa regional

A continuación se resumen los componentes y desafíosfundamentales del proceso encaminando a aumentar laeficacia del Estado en las diversas regiones en desarrollo.Inevitablemente, se trata de generalizaciones amplias, ycada grupo regional abarca varios países con experien-cias muy diferentes.

n En muchos países de África al sur del Sahara elEstado se encuentra en crisis, una crisis de falta decapacidad. Esos países deben atribuir prioridadurgente a la reconstitución de la eficacia del Estadomediante una reorganización radical de las institucio-nes públicas, el restablecimiento del imperio de la leyy el empleo de controles fidedignos para frenar losabusos del poder estatal. En los países en que los vín-culos entre el Estado y la sociedad civil son frágiles yestán insuficientemente desarrollados, para mejorarlos servicios públicos y colectivos deberán forjarserelaciones de asociación más estrechas con el sectorprivado y la sociedad civil.

n En la mayoría de los países de Asia oriental no puededecirse que la capacidad del Estado constituya unproblema, pero la medida en que éste pueda transfor-marse para hacer frente a los nuevos desafíos de laregión será fundamental para el continuado éxito desu economía.

n En Asia meridional el problema más importante esuna reglamentación excesiva, que es causa y efectodel desmesurado número de empleados públicos y laruta más segura hacia la corrupción. La simplifica-ción de la reglamentación y la reforma de las empre-sas públicas, con la consiguiente contracción de lafunción del Estado, será una tarea compleja y políti-camente difícil.

n La reorientación del Estado hacia una nueva función—“señalar el rumbo, no remar”— dista de haberseterminado en Europa central y oriental. Pero la mayo-ría de los países han alcanzado progresos y estánlogrando mejoras en materia de capacidad y respon-sabilidad.

n La baja capacidad estatal en muchos países de laComunidad de Estados Independientes (CEI) es unobstáculo grave y cada vez mayor para su progreso encasi todas las esferas de la política económica y social.En la CEI el proceso de reorientación del Estado seencuentra todavía en una fase inicial, y han surgidograves problemas a causa de la falta general de res-ponsabilidad y transparencia.

n La descentralización del poder y del gasto, acompa-ñada de la democratización, ha provocado unaimpresionante transformación del panorama políticoen América Latina, produciendo lo que algunos handenominado una “revolución silenciosa”. En laregión está surgiendo un nuevo modelo de gobierno.Es necesario, sin embargo, que los países hagan tam-bién más hincapié en la reforma del sistema jurídico,la administración pública y las políticas sociales.

n En el Oriente Medio y Norte de África el desempleoes, con mucho, el problema económico y social másimportante, por lo que resulta particularmente difí-cil reducir las dimensiones del sector estatal. Dadoque las dificultades políticas y sociales relacionadascon la reforma son notables, aunque no insupera-bles, una buena solución podría ser comenzar a des-centralizar algunos servicios y concentrarse en lareforma de las empresas estatales, al mismo tiempoque se sientan las bases para reformas de mayorenvergadura.

concertados en España y la Conferencia Económica Nacio-nal celebrada en Benin, pueden tener un efecto positivo.

Los organismos internacionales pueden alentar y ayudara mantener el proceso de reforma en cuatro formas diferen-tes. Primero, pueden brindar valioso asesoramiento técnicosobre lo que se debe y lo que no se debe hacer. Este aseso-ramiento resulta con frecuencia valiosísimo, en particularpara los Estados más pequeños que carecen de los recursosnecesarios para resolver por sí solos los problemas técnicos.Pero tiene que complementarse con conocimientos espe-cializados autóctonos que permitan adaptar las reformas a las condiciones e instituciones locales. La OrganizaciónMundial del Comercio desempeña un papel muy impor-tante en la reforma comercial, la Organización Mundial dela Salud en las cuestiones sanitarias, y la OrganizaciónInternacional del Trabajo en lo relativo a la legislaciónlaboral y política de empleo. Segundo, los organismosinternacionales pueden aportar un rico acervo de experien-cia internacional acerca de toda una gama de problemas.Estos organismos, cuyo personal en muchos casos es origi-nario de todas las regiones del mundo, pueden aportarexpertos de extracción muy diversa. Tercero, la asistenciafinanciera que facilitan los organismos internacionalespuede ayudar a los países a soportar el difícil período ini-cial del proceso de reforma, hasta que comiencen a produ-cirse los beneficios. Cuarto, estos organismos pueden ofre-cer a los países un mecanismo para la concertación decompromisos externos, lo que haría más difícil que dieranmarcha atrás en el camino de la reforma. Ahora bien, sialguna enseñanza se desprende de la historia de la asisten-cia para el desarrollo es que el apoyo externo sirve de pocosi no existe una voluntad interna de reforma.

El buen gobierno no es un lujo, sino un artículo de primera necesidad para el desarrollo

La proximidad del siglo XXI trae consigo grandes prome-sas de cambio y razones para sentirse esperanzados. En unmundo caracterizado por vertiginosas transformaciones delos mercados, las sociedades civiles y las fuerzas mundiales,el Estado se ve obligado a ser más eficaz, pero no se estáadaptando al ritmo que requieren las circunstancias. Comoera de prever, no hay un modelo único para el cambio, ycon frecuencia las reformas se implantan con lentitud por-que exigen un replanteamiento fundamental de las funcio-nes de las distintas instituciones y de la interacción entreciudadanos y gobiernos. Pero las cuestiones que se exami-nan en este Informe forman ya parte integrante de la nuevaconcepción del Estado en muchas partes del mundo, y sehan incorporado al programa de los organismos interna-cionales que brindan asistencia a ese proceso.

La población de los Estados ineficientes sufre desde hacetiempo los efectos de esta situación: lento crecimiento yescaso desarrollo social. Pero los Estados que no empren-

dan ahora el camino de la reforma quizá tengan que pagarun precio todavía mayor: disturbios políticos y sociales y,en algunos casos, desintegración, con graves repercusionespara la estabilidad, la capacidad productiva y la vidahumana. El enorme costo del desmoronamiento estatal haobligado, lógicamente, a hacer especial hincapié en la pre-vención, que representaría una vía preferible y potencial-mente menos costosa, pero en la que no hay atajos posibles.Una vez puesto en marcha el proceso de desintegración, novalen las “soluciones de emergencia”.

Los casos de desmoronamiento del Estado son extremosy poco comunes, pero están aumentando. Como se explicaen este Informe, no pueden hacerse generalizaciones senci-llas acerca de sus causas y efectos, ni existen soluciones fáci-les para su reconstrucción; cada caso plantea desafíos sin-gulares para los países afectados, sus vecinos y el sistemainternacional. Pero, casi siempre, quien paga las conse-cuencias es la gente común. Ello demuestra, una vez más,que la existencia de un Estado eficaz y atento a las necesi-dades de la población es decisiva para la salud y prosperi-dad a largo plazo de la sociedad.

Los esfuerzos por incrementar la eficacia del Estado,incluso en las naciones con tradición industrial, permitenpensar que los beneficios de las mejoras progresivas sonconsiderables. Así ocurre particularmente en los paísesdonde esa eficacia es baja. A través del tiempo se ha demos-trado que aun la más mínima expansión de la capacidaddel Estado tiene efectos enormes en la calidad de vida de lapoblación, entre otras razones porque las reformas tiendena crear su propio círculo virtuoso. Las pequeñas mejoras enla eficacia del Estado dan lugar a niveles de vida más altos,lo que a su vez sienta las bases para nuevas reformas y unamayor expansión del desarrollo.

Un examen de las economías del mundo en 1997 mos-traría la existencia de un sinnúmero de ejemplos de círcu-los virtuosos. Pero también aportaría numerosas pruebasde lo contrario: países y regiones atrapados en el círculovicioso de pobreza y subdesarrollo creado por la crónicaineficacia del Estado. Esa dinámica puede llevar con demasiada facilidad a la violencia social, la delincuencia, lacorrupción y la inestabilidad, problemas todos que socavanla capacidad del Estado para impulsar el desarrollo, eincluso para seguir funcionando. El desafío crucial que sepresenta a los Estados es adoptar las medidas, de pequeñay gran envergadura, necesarias para conseguir un sistemamejor de gobierno que sitúe a las economías en una trayec-toria ascendente utilizando la doble estrategia propuesta eneste Informe. La reforma de las instituciones estatales es unproceso largo, difícil y políticamente delicado. Ahora tene-mos una idea más cabal de la magnitud del desafío querepresenta la reforma, pero tenemos también concienciamucho más clara de lo que podría costar dejar las cosascomo están.

RESUMEN 17