BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Las APPs, un ...
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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Las APPs, un instrumento para potenciar la productividad?
Consideraciones e implicancias fiscales.
Gerardo Reyes-Tagle
Mayo 2019
CAPÍTULO 1. APPs y el SNIP
2. Plazos de preparación y aprobación
3. Recomendaciones
Las APPs y el SNIP
Las APP no tienen una definición única Múltiples definiciones otorgan a las APP alcances distintos, por ejemplo:
Australia: proyectos en los que el sector privado proporciona infraestructura pública y servicios relacionados; y hay inversión privada o financiamiento. Brasil: contratos a largo plazo que implican compartir riesgos entre el sector privado y el gobierno, y que asignan al sector privado la responsabilidad de las diversas fases de los proyectos, incluida la financiación, el mantenimiento y la operación. En general, las definiciones de APP atienden explícitamente a 4 asuntos particulares (ver anexo
definiciones)
Mención específica en la Ley de APP
largo plazo riesgo financiamiento infraestructura
Jamaica Brasil Canadá e Indonesia México y Portugal Sudáfrica Colombia, Perú y Reino Unido
Honduras
Australia, Corea y Francia
Los proyectos “nacen” como APPs
Caso Colombia Si bien, el BPIN concentra un pipeline de proyectos tanto de IPT como de APP, la inscripción al mismo sólo garantiza que el proyecto está en condiciones de recibir cofinanciamiento del Presupuesto Público
Diferencias entre un SNIP y un Registro de APP
Caso Colombia
• Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN): Nace en 1989 como parte de la Ley General de Presupuesto
• Con respecto a las APP, contar con la ficha de inscripción del BPIN es necesaria si se busca el co-financiamiento del Gobierno en el proyecto
• En este sentido, el BPIN no registra todos los proyectos de APP
• Por su parte, TODOS los proyectos de APP que deseen realizarse tanto como iniciativa pública, como privada, deben estar inscritos en el RUAPP
El Registro Único de APP en Colombia (RUAPP)
Mejor práctica: la decisión de invertir se toma antes de determinar si es un APP
Necesidad identificada
Evaluación y estrategia de licitación del proyecto
Decisión de inversión (¿Debe ser fondeado el proyecto?)
Decisión de licitación (¿Cómo debe de ser estructurado el proyecto: APP o IPT?)
APP (De acuerdo a los lineamientos de APP
Nacional)
IPT (De acuerdo a la legislación jurisdiccional que rige la IPT)
Caso Australia La decisión de invertir se lleva
mucho antes de la decisión de que método utilizar: APP o IPT
Esto difiere de los ciclos de APP
que predominan en la región, en donde los proyectos “nacen” como APP
Un único pipeline de proyectos
1
2
3
4
Características de un APP idónea 1. Las APP son proyectos de inversión pública. Ofrecen servicios públicos para, o en nombre del
gobierno a través de la construcción de infraestructura social y económica.
2. Las APP son acuerdos en forma de contratos de largo plazo, entre socios públicos y privados que buscan alcanzar objetivos mutuamente acordados, distribuyendo riesgos en basa a sus ventajas comparativas.
3. Las APP difieren de los esquemas de inversión pública tradicional (IPT) ya que la mayoría de las etapas de un proyecto se adjudican a un solo contratista (bundling). La entidad privada es responsable de financiar y administrar el activo, incluidos los costos de mantenimiento, así como garantizar el servicio a los usuarios finales. Los acuerdos pueden durar de 20 a 30 años, más que un contrato de IPT.
4. El financiamiento bajo un APP es provisto total o parcialmente por el sector privado a través de capital y deuda. Esto a menudo se proporciona a través de un vehículo de propósito especial (SPV) configurado para ejecutar el proyecto.
5. El financiamiento de la inversión recae en el sector privado, sin embargo se fondea con pagos del gobierno o del usuario final a través de tarifas. Si el contratista no entrega los productos según lo acordado, el pago puede retenerse total o parcialmente. El repago, por tanto, está vinculado a la entrega del servicio.
6. La el valor residual final del activo permanece en el sector público, y el control del mismo revierte al final del contrato. Si el contrato termina anticipadamente el gobierno toma el control.
Registro modelo
Clave SNIP del
Proyecto
Nombre del Proyecto
Fecha de Financial
Closure
Fecha de inicio de
obra
Fecha de terminación
de la obra
Fecha de inicio de
explotación
Plazo original
de
contrato
Extensión contractual
Fecha final del contrato
Tipo de propuesta
(Solicitada / No
solicitada)
Tipo de Proyecto
(Concesión,
BOT, DBOT,DFBOT,
etc.)
XXX-XXXX Corredor
Logístico de Honduras
20 años 2 años
Solicitada DFBOT
Dependencia(s) Gubernamental(es) que
adjudica(ron) el proyecto
Sector Sub-sector Departamento Municipio Estatus del Proyecto
No. Decreto Legislativo
Fecha de publicación del Decreto
Legislativo
COALIANZA actuando a través de la Secretaría de Obras
Públicas, Transporte y Vivienda (SOPTRAVI)
Transporte Carretera Varios
Goascoran-Villa de San Antonio-
Tegucigalpa- San Pedro Sula- Puerto
Cortes
En Operación No. 204-2012 / Modificado No.
127-2013
08-Marzo-2013 / 18-Septiembre-2013
Registro modelo
Pagos / Garantías
2015 2016 … Empresa 1:
Empresa 1: %
Accionario
Empresa 2:
Empresa 2: %
Accionario
Nombre del SPV
…
Hidalgo e Hidalgo S.A. de C.V. de Ecuador
Construcción y
Administración de Perú
Concesionaria Vial
Honduras S.A. de C.V.
Garantía IMAG
18,213,652
19,045,397 ---
Banco Fiduciario
Patrimonio del Fideicomiso
Fecha de firma del
Contrato de
APP
Monto de cierre
financiero
(US$)
Monto de Inversión
referencial
(US$)
Monto de Costo de
Operación
VP del Proyecto
Tasa de Descuento
del proyecto
Renegociaciones Motivo principal de
la renegociación
FICOHSA Los recursos
obtenidos del peaje
24-Julio-2012
121,000,000
90,579,090 9.88%
01-Noviembre-2013 / 26-
Febrero-2014
Extensión de plazo para cierre
financiero en ambos caso con su
consecuente ampliación en inicio
de obras
Plazos de preparación y aprobación
Plazos promedios de las APP en Brasil
Un ciclo de proyectos que tarda poco más de 2 años desde la manifestación de interés público hasta la firma del contrato de APP :
374
203
62
158
797
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
Total
De la recepción de las propuestas hasta la firma delcontrato de APP
De la publicación de las Bases de Licitación hasta larecepción de las propuestas
De la publicación de la consulta pública hasta la publicaciónde las Bases de Licitación
De la publicación del Manifiesto de Interés Pública (PMI)hasta publicación de la consulta pública
Plazos promedios de las APP en Canadá
Un ciclo de proyectos que tarda poco menos de 2 años desde la manifestación de interés público hasta la firma del contrato de APP :
Plazos promedios de las APP en Colombia
Iniciativa Pública
Estructuración
Plazos promedios de las APP en Colombia
Iniciativa Pública Aprobaciones
Plazos promedios de las APP en Colombia
Iniciativa Privada
Proceso de
elegibilidad y
evaluación de una
APP
Plazos promedios de las APP en Colombia
Iniciativa Privada
Proceso de
Contratación en
una APP
Renegociaciones
La renegociaciones y la eficiencia
• Las renegociaciones son uno de los factores que menoscaban el valor por dinero de un APP
• En el caso peruano, la Contraloría detectó que una gran proporción de estas renegociaciones ocurre antes del 5to año
Caso Perú
La renegociaciones y la eficiencia
• Casi el 50% de las renegociaciones se deben a tres temas: – Modificaciones en la Obra
(usualmente relacionados con alguna ampliación o modificación del diseño)
– Financiamiento
– Saneamiento de los terrenos
Caso Perú
Garantías
Los apoyos gubernamentales: fuente del pasivo contingente
Los apoyos gubernamentales en ocasiones son necesarios para poder dar certidumbre al inversionista y lograr el cierre financiero. Sin embargo, cuando un proyecto es mal estructurado y basa su viabilidad financiera a través de dichos apoyos, estos pueden llegar a convertirse en un pasivo contingente significativo para el Gobierno.
Fuente: elaboración propia con información de las Leyes de APP y normativa de los países citados.
Apoyo gubernamental a proyectos APPs
Región Garantías sobre Deduccione
/ incentivos tributaries
Costos
construcción Deuda
Tipo de Cambio
Tasa de Interés
Pagos Ingresos Mínimos
Tarifas Multiples Total (%)
Asia del Este y Pacífico - - 0.13% 0.13% 24.14% 3.03% 4.49% - 0.13% 32% Europa Central y Asia - 0.26% 0.13% - 8.58% 1.06% - 0.26% - 10% LAC 0.13% 0.40% 0.13% - 17.02% 1.45% - - 5.15% 24% Medio Oriente y África del Norte - - - - 2.24% 1.19% - 0.26% - 4% Asia del Sur - 0.13% - - 21.50% 0.92% - 0.13% 0.13% 23% Sub-Sahara África - 0.13% - - 6.46% 0.13% 0.26% - - 7% Total 0.13% 0.9% 0.4% 0.1% 79.9% 7.8% 4.8% 0.7% 5.4% 100% Fuente: Reyes-Tagle, G. (2018): Bringing PPPs into the sunlight: Synergies now and pitfalls later. IADB
El impacto fiscal de la cartera de APPs
No es despreciable el efecto que pueden tener las APP sobre las finanzas públicas:
Ejercicio de máxima exposición de la cartera de APPs (como % GDP)
2016 2022
min max min max
Brasil 13% 18% 7% 9%
Colombia 9% 12% 5% 7%
Honduras 13% 17% 8% 11%
Indonesia 3% 5% 2% 2%
Malasia 9% 11% 4% 5%
México 3% 6% 3% 4%
Perú 11% 15% 7% 9%
Filipinas 8% 11% 3% 4%
Sudáfrica 6% 8% 3% 4%
Escenarios de estrés fiscal no son ajenos a la historia:
- Colombia: garantía sobre la rentabilidad de carreteras – menor demanda – costo adicional US$2 mil millones en 2005 - Corea del Sur: garantía sobre ingresos mínimos– menor demanda – abolición del IMG como garantía del Estado - México: garantía sobre ingreso mínimo– menor demanda – rescate de 25 carreteras concesionadas por US$7.7 mil millones en deuda
Reyes-Tagle, G. (2018): Bringing PPPs into the sunlight: Synergies now and pitfalls later. IADB
Recomendaciones
1. Las APPs son inversión pública y por tanto no deben tener un tratamiento
distinto en su registro o contabilidad. Si se llega a tener un tratamiento distinto, los registros tienen que estar adecuadamente alineados con los sistemas de inversion pública. Despúes de todo, los proyectos de infraestructura sea cual sea su fuente de financiamiento, requieren demostrar valor agregado y beneficios para los contribuyentes.
2. Hacer proyectos APP por las restricciones fiscales no es la mejor práctica. Los proyectos APP se deben realizer porque se demuestra que tienen valor por dinero y son sostenibles fiscalmente. Es decir no sólo deben demostrar valor por dinero pero además demostrar que son viables económicamente.
3. Se requiere hacer un buen análisis de los pasivos firmes y contingentes para tener una idea más clara del impacto en el presupuesto. Las APPs tienen un impacto en el presupuesto incluso si son autofinanciables.
4. Homologar criterios normativos y de evaluación para reducir
los costos de especialización entre las APP Federales y Estatales (procedimientos, criterios de valor por dinero, etc.);
5. Implementar el uso de matrices de riesgo y contratos estandarizados que reduzca la evaluación de riesgos ad-hoc y con esto se agilice el desarrollo de infraestructura y si fortalezca la transparencia en la asignación de los riesgos del proyecto entre el sector público y privado;
6. Un Fondo de Contingencia que brinde liquidez inmediata a proyectos de APP en los que se han activado riesgos asumidos por el Sector Público, traería consigo una reducción en el costo financiero.
7. Manual de Contabilidad homologada para reflejar el compromiso asumido por el Sector Público (Federal y Estatal) en su información contable y financiera. Un primer esfuerzo a nivel Estatal se alcanzó con el Registro de APP propuesto como parte de la Ley de Disciplina Financiera, sin embargo debe realizarse mayores esfuerzos para asegurar la transparencia y comparabilidad de todas las APP.
8. Sería conveniente avanzar hacían una mayor unificación normativa y hacia la simplificación de esquemas mediante los cuales el sector privado puede participar en la provisión de infraestructuras y servicios públicos. De esta forma se clarificaría el marco legal aplicable.
9. Las garantías explicitas de cada contrato APP se registran solamente en los contratos individuales y deberían ser analizados por las Secretarías de Hacienda caso por caso para establecer qué tipo de pasivo contingente explicita implican para el gobierno. El gobierno mexicano debería registra en presupuesto, contabilizarlos o como mínimo preparar un informe de pasivos contingentes explícitos que incluya las garantías otorgadas por las APPs.
¡MUCHAS GRACIAS! [email protected]