B BENEMÉRITA UNVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA FACULTAD DE ... · Para México la TBC corresponde al...
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B BENEMÉRITA UNVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA
FACULTAD DE ECONOMÍA
SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS DE POSGRADOS
MAESTRÍA EN ECONOMÍA
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS
UNIVERSIDADES PÚBLICAS ESTATALES: PERSPECTIVA DE
DESARROLLO ARMÓNICO
T E S I S
QUE PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE
M A E S T R O E N E C O N O M Í A
P R E S E N T A
GABRIEL HUERTA CÓRDOVA
ASESORA
DRA. LIZA ELENA ACEVES LÓPEZ
PUEBLA, PUE. DICIEMBRE 2014
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
Dedicatoria
Este trabajo de tesis se lo dedico con todo mi amor y cariño a mi amada esposa Cristina Gil Limón por su esfuerzo y acompañamiento, y que a pesar de los momentos difíciles de la vida conyugal siempre me ha brindado su comprensión, cariño y amor.
A mis hijas Abril y Ayelén quienes son mi fuente de motivación e inspiración para superarme cada día, y que esta meta sea un ejemplo de lo valioso que es el tiempo en la vida profesional y familiar.
A mis hermanas y hermanos que han mostrado solidaridad y que me han brindado palabras de aliento para alcanzar los objetivos e ideales de mi vida.
Y por supuesto a los amigos presentes y pasados, quienes sin esperar nada a cambio han compartido conmigo este esfuerzo, que además de haber estado a mi lado apoyándome lograron que hoy se haga realidad la conclusión de este trabajo.
Gracias a todos
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
II
Resumen
La relevancia de las universidad pública en el contexto nacional e internacional está
demostrada, sin embargo se han visto envueltas en procesos de cambio y adaptación en sus
procesos académicos-administrativos resultado del control gubernamental y la aplicación
de políticas públicas de corte neoliberal, es así que después de dos décadas de cambios en
la administración gubernamental y en las administraciones de las propias universidades
públicas no se ha logrado la consolidación del subsistema de educación superior en México,
y que a pesar de los cambios promovidos, el modelo de financiamiento a las universidades
públicas sigue siendo inercial, inequitativo y poco eficaz en la consecución de los objetivos
planteados por los diferentes ámbitos de gobierno y las propias universidades públicas.
El financiamiento público a la educación superior ha sido objeto de diferentes estudios y en
esta ocasión, con la revisión de las políticas públicas, los actores y sus efectos en la
definición de un modelo de financiamiento para las Universidades Públicas Estatales
(UPE), la presente tesis propone ajustes en las políticas públicas de educación superior y se
hace un esbozo de lo que puede ser un nuevo modelo de financiamiento, a partir de los
resultados poco satisfactorios en la ejecución de las políticas y que no corresponden con los
objetivos planteados.
El financiamiento público a las universidades públicas no debería estar a debate, lo que se
tiene que discutir con claridad son los criterios de distribución dentro de un modelo de
financiamiento que debe atender las necesidades de manera integral y donde participen
todos los actores, mejorando los esquemas de planeación, resultados y evaluación, para
lograr el cierre de brechas de calidad, la equidad y la inclusión en todo el sistema.
El nuevo modelo de financiamiento debe incluir como eje rector la posibilidad de que las
universidades puedan diversificar sus fuentes de ingresos, pero promoviendo un mayor
compromiso de los diferentes ámbitos de gobierno para incrementar los subsidios a las
UPE, tales como fondos compensatorios, mecanismos de asignación asociados al
desempeño institucional, contratos a mediano plazo, indicadores asociados al desempeño
autónomo de cada universidad y que cada universidad, en la medida de las capacidades,
contribuya con las metas nacionales.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
III
Índice
Página
Presentación 1
Capítulo I.
Marco Teórico y Metodológico
I.1 Educación, Calidad y Financiamiento 10
I.2 Modelos de Calidad en la Educación 13
I.3 La planeación pública y sus resultados 18
Capítulo II. El Modelo de financiamiento de la educación superior: el financiamiento
a la universidad pública.
II.1 La educación superior en América Latina y el Caribe 23
II.2 Mecanismos de Financiamiento para la Educación Superior 33
II.3 El modelo de financiamiento para la educación superior en
México
50
Capítulo III. Modelo integral de financiamiento para las Universidades Públicas
Estatales: una perspectiva de Desarrollo Armónico.
III.1 Modelo integral de Financiamiento para las Universidades
Públicas Estatales.
82
Conclusiones 91
Anexos 95
Bibliografía 101
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
IV
Índice de ilustraciones
Ilustración 1. Tabla I.1. Diferencias entre Eficacia y Calidad de los Centros Educativos.
Fuente: Cantón (Coordinadora), Álvarez, González, Pomés, Lorenzo y Santos (2001). La
Implantación de la Calidad en los Centros Educativos. Una perspectiva reflexiva. Madrid.
Editorial CCS; En p. 15.
Ilustración 2. Tabla I.2. Gasto público federal en educación superior y posgrado (GPFES)
en relación con el gasto de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Fuente: Tomado de
Ornelas D. J (2007). Educación y neoliberalismo en México. Señala como fuente: De 1988
a 1998 "Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Ernesto Zedillo", Gasto Nacional
Ejercido en Educación, p. 202. Para 1999: "Proyecto de Egresos para 1999", "Gasto por
Nivel Educativo", p. IV.35. Se deflactó mediante el Índice Nacional de Precios al
Consumidor, página del INEGI, Indicadores Económicos. Tomado de Romualdo López
Zárate. "1999: Ajustes y retos del presupuesto federal universitario", en el suplemento Red
Universitaria, número 4, de la revista Educación 2001, número 44, Enero, de 1999, p. 8.
Para el 2000: Alejandro Canales. "El presupuesto para la educación en el año que
comienza", revista Educación 2001, año V, número 56, enero de 2000, pp. 55-57. Para
2001: "Tres centésimas de incremento al gasto educativo", Observatorio Educativo,
comunicado número 47, La Jornada, 12 de enero de 2001, p.37. (1988=100). En p. 17.
Ilustración 3. Tabla II.1. Gasto en educación superior como porcentaje del PIF, 2001.
Fuente: Tomado de Fernández Alfaro& Fernández López, 2004. En p. 35.
Ilustración 4. Tabla II.2 Tasa de cobertura en educación superior en países de la OCDE.
Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for Statistic, Data Centre,
Tertiary Indicators, consultado en marzo de 2011, disponible en:
http://stats.uis.unesco.org/unesco.org/unesco/TableViewer/TableView.aspx?Reportld=167.
En p. 41.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
V
Ilustración 5. Gráfica II.1 Tasas de cobertura promedio en educación superior por región,
2008. Fuente: UNESCO, Global Education Digest, 2010. En el informe de 2011 América
Latina Baja a 37%. En p. 42.
Ilustración 6. Gráfica II.2 Tasa bruta de cobertura en educación superior 2010, países de
América Latina y el Caribe. Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for
Statistics, Data Centre, Terciary Indicators . Los datos de los países corresponden a los años
2009 o 2010. Para México la TBC corresponde al ciclo escolar 2010-2011. En p. 43.
Ilustración 7. Gráfica II.3 Tasa bruta de cobertura de educación superior por entidad
federativa, ciclo escolar 2011-2012. Fuente: ANUIES, Anuario Estadístico 2011;
CONAPO, Proyecciones de población para las entidades federativas 2010-2030; SEP,
Formato 911.oración propia con información recabada en la revisión documental de los
temas. En p. 44.
Ilustración 8. Cuadro II.1 Comparativo de propuestas OCDE y ejecución de políticas en
educación, 1997-2012. FUENTE: Elaboración propia con información recabada en la
revisión documental de los temas. En p. 48.
Ilustración 9. Gráfica II.4 Ampliaciones al proyecto de presupuesto de las instituciones de
educación superior aprobadas por la Cámara de Diputados, 2001-2011. Fuente: Dictamen
aprobado de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con proyecto de decreto del
PEF, años 2001-2011. En p. 54.
Ilustración 10. Gráfica II.5 Evolución del presupuesto en educación superior en
clasificación funcional1. Fuente: Financiamiento Público de la Educación Superior en
México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, Javier Mendoza Rojas,
con cifras del PPEF, años 2000 a 2011; PEF, años 2000 a 2011; Cuenta de la Hacienda
Pública Federal de la SHCP, años 2000 a 2010; y Banco de Información Económica,
INEGI. En p. 55.
Ilustración 11. Esquema II.1 Subsidio Público Total. Fuente: Elaboración propia con
información de la SES-SEP, 2006. En p. 57.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
VI
Ilustración 12. Gráfica II.6 de Financiamiento público ordinario por alumno en
instituciones públicas de educación superior por subsistema, 2008. Fuente: Financiamiento
Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo
2000 a 2011, Javier Mendoza Rojas, con cifras de SEP, Formato 911, 2007-2008; SHCP,
Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008; Modelo de Asignación Adicional al Subsidio
Federal Ordinario 2009; DGPP-SEP, CFEE 2008; y DGESU-SES. En p. 59.
Ilustración 13. Tabla II.3 Variación de los porcentajes de participación del subsidio
federal y estatal ordinario en las UPE, 2000-2010. Fuente: Elaboración propia con
información de la DEGESU SES-SEP, 2000-2010. En p. 61.
Ilustración 14. Tabla II.4 Subsidio público ordinario a las universidades públicas
estatales, 2000-2010. Fuente: Financiamiento Público de la Educación Superior en México,
fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, Javier Mendoza Rojas, con cifras
proporcionadas por la DGESU de la SES-SEP; e INEGI, Banco de Información
Económica. En p. 64.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
1
Presentación
Se parte de la concepción de que la educación superior es un bien público con rentabilidad
social, no constituye un bien de servicio comercial o mercancía. Su función es formar a los
ciudadanos para integrarse en las distintas dimensiones de la sociedad —conocimiento,
valores de convivencia democrática, trabajo— y no sólo al mercado de trabajo. Esto
enfatiza que las universidades públicas son responsabilidad central del Estado.
La presente tesis tiene el propósito de revisar el debate sobre la asignación de recursos
destinados a la educación y en especial en el ámbito de la educación superior, analizando el
impacto que estas inversiones tienen en el desempeño de las Instituciones Públicas de
Educación Superior (IPES) en México, específicamente se analiza el comportamiento de las
34 Universidades Públicas Estatales (UPE).
Existen estudios sobre el presupuesto educativo, la marginación y el crecimiento
económico relacionado con el financiamiento, sin embargo, este trabajo se centrará en
demostrar que el avance de los indicadores de financiamiento y de aquellos que dicen
vincularse con la calidad de la educación, que varios casos no reflejan el desarrollo
institucional esperado en las UPE, condicionando su desempeño medido en los indicadores
de calidad que se manejan como convenciones aceptadas a nivel nacional e internacional
sin mediar evaluación alguna de su impacto en el desarrollo armónico de las Universidades.
Esta tesis se centrará en la educación superior y dentro de ella en el tema del financiamiento
público, ya existen varios estudios sobre este aspecto y este es un esfuerzo adicional para
acercarse al tema y está guiado por tres ejes: el primero es responder a las preguntas
fundamentales de ¿A quien le compete financiar la educación superior?, ¿Cómo se asigna el
financiamiento a la educación superior y cuales son los criterios para otorgarlo?; en el
segundo eje se describirán las políticas públicas de financiamiento a la educación superior y
si éstas corresponden con la asignación de subsidios a las universidades públicas; en el
tercer eje se analizan las características que tienen los modelos de financiamiento para la
educación superior y su relación con la calidad del sistema educativo.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
2
Lo que esta tesis pretende es contribuir a establecer políticas y criterios de asignación
financiera para la educación superior que trasciendan a lo gobiernos de un sexenio y que se
piense en el largo plazo. Por tanto, nos centraremos en México y los diversos mecanismos
de asignación de recursos financieros para la educación superior pública y cómo éstos no
han logrado cerrar brechas de crecimiento y calidad entre las Instituciones Públicas de
Educación Superior (IPES), y específicamente entre las Universidades Públicas Estatales
(UPE).
El tema de investigación tiene relevancia para la definición de las prioridades que tiene el
gobierno para el gasto público dentro del presupuesto de egresos de la federación (PEF), la
definición de los recursos asociados a las universidades públicas y la definición de políticas
públicas para atender los problemas de calidad educativa, la equidad, la inclusión y el
crecimiento nacional. En el ámbito nacional, la educación y su calidad está en el debate de
las políticas públicas del gobierno federal, así como las brechas educativas entre los estados
de la república, ahí es donde queremos que sea explicito las implicaciones de política
pública que debe tener la inversión en educación como parte esencial del proceso de
crecimiento y desarrollo de las personas, las organizaciones, las regiones y las naciones. En
especial nos enfocaremos en destacar las relaciones que se tienen entre la congruencia entre
política pública, inversión pública y la calidad del sistema público de educación superior
tomando referentes nacionales e internacionales.
La investigación está planteada como un estudio descriptivo con análisis cuantitativos y
cualitativos sobre varios autores y los estudios que muestran los impactos de la
administración del sistema público de educación superior. Además de expresar opiniones
específicas sobre lo que he vivido y observado a lo largo de 16 años de carrera
administrativa y de gestión en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, donde me
he desempeñado como analista, ejecutor administrativo y subdirector de las áreas de
presupuesto, planeación y elaboración de proyectos de financiamiento externo, lo que me
permite tener una experiencia acumulada sobre la operación de diferentes programas de
financiamiento a la educación superior.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
3
Se parte de la hipótesis de que ya no es pertinente el actual modelo de asignación para el
subsidio federal y estatal ordinario y extraordinario para las universidades públicas, y se
plantea que de seguir con este modelo significa continuar con mayores problemas que
beneficios para las UPE, pues se observan incrementos inerciales en el financiamiento con
impactos poco significativos en la calidad de las instituciones y el desempeño de sus
funciones sustantivas: la docencia, la investigación y la difusión de la cultura; se presentan
desequilibrios y brechas entre las Instituciones Públicas de Educación Superior y en
especialmente entre las Universidades Públicas Estatales, limitando con ello su calidad y el
desarrollo armónico de todo el sistema de educación superior.
La tesis tiene como objetivo analizar la relación y congruencia entre las políticas públicas
para la educación superior pública, el modelo de financiamiento público y su impacto en las
UPE. Esta tesis se basa en la relación entre financiamiento, políticas públicas e
instituciones de educación superior, desde la perspectiva de la economía de la educación,
por lo que se analiza el modelo de financiamiento adoptado por el sistema de educación
superior universitaria en México durante las dos últimas décadas.
Asumimos que el modelo de financiamiento público a la educación superior será entendido
como los mecanismos de planeación y evaluación a través de los cuales los gobiernos
federal y estatales otorgan a las UPE los recursos financieros necesarios para atender las
necesidades de operación e inversión y que les permita cumplir con las funciones
sustantivas de docencia, investigación y difusión de la cultura, como lo señala nuestra
constitución y leyes aplicables vigentes.
En la postura teórica se concuerda en que la educación superior tiene un carácter estratégico
como elemento clave para el desarrollo social, la producción de conocimiento, el
crecimiento económico, el fortalecimiento de la identidad cultural, la cohesión social y la
promoción de la cultura de la paz.
La tesis se desarrolla a lo largo de tres capítulo, en el primero se realiza una revisión teórica
y documental de la relación entre teoría económica y la importancia de la inversión en la
educación, se recupera el debate contemporáneo sobre el financiamiento a la educación y el
capital humano desde donde se pretende dar respuesta a las preguntas ¿Cuál es la razón de
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
4
ser de la política de financiamiento público?, ¿Dónde se origina la política de
financiamiento público para la educación superior?, a partir de la revisión de la literatura
relacionada, hacer una descripción del concepto de calidad para determinar como se califica
el sistema de educación superior en México y su relación con el financiamiento público.
En el segundo capítulo, se hace una revisión de cuales son los debates en torno al sistema
de educación superior y su financiamiento, donde se buscará las respuestas a las
interrogantes ¿Quién crea y diseña la política pública de financiamiento?, ¿Quién decide su
implementación?, ¿Cual es la relación que existente entre la política de financiamiento
público y los indicadores de calidad para la educación superior y las Universidades
Públicas Estatales?, a partir de los hallazgos se determinará las características del modelo
vigente en México para la asignación de recursos públicos y sus indicadores de calidad, en
el financiamiento de las funciones sustantivas de las UPE.
El tercer capítulo estudia las diversas relaciones entre las variables planteadas: la
Universidad, su financiamiento y el modelo de gestión vigente, para plantear la interrogante
de ¿Como debería ser el modelo de financiamiento de la educación superior para los
siguientes años?. En específico se aborda el tema del financiamiento y su relevancia como
gasto y su necesario impacto en los principales indicadores de calidad para las UPE.
Además, de contemplar los mecanismos de control en las UPE en la perspectiva de los
indicadores de desempeño institucional y la pertinencia de las políticas públicas para el
desarrollo de la educación superior en los ámbitos Federal y Estatal.
Al final queremos valorar si es posible diseñar un modelo de asignación de recursos públicos que promueva el desarrollo armónico en las UPE, para ser contemplado en las
políticas públicas de financiamiento y en el modelo de gestión de las UPE.
Consideraciones Generales
La teoría económica ha demostrado que el progreso de los conocimientos de la población
general es un factor crucial que incide sobre el crecimiento y el desarrollo económico. Si
bien es cierto que la acumulación de los acervos de capital y el avance y la incorporación
de la tecnología son muy importantes, estos factores son estériles si no se cuenta,
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
5
progresivamente, con una población más culta, más capacitada y más especializada, de
manera que pueda explotar al máximo el potencial productivo de dichos factores. (Loria,
1995)
En la actualidad el conocimiento económico constituye un valor fundamental en todos los
procesos de producción de bienes y servicios, donde el dominio del saber es el principal
factor del desarrollo sustentable.
La políticas públicas, la planeación nacional y los informes relacionados con la educación
superior, resaltan los avances en indicadores clave, veremos cuales han sido, según el
gobierno los principales resultados.
El crecimiento de la matrícula de la educación superior ha sido importante, pues se pasó de
atender a 29,892 estudiantes en 39 instituciones de educación superior a principios de 1950,
hoy se superan los 3.3 millones de alumnos en mas de 2000 instituciones públicas y
particulares, lo que representa una cobertura del 29.2%. (PND 2013-2018 p. 60)
El crecimiento de la cobertura y alcance de la educación superior en México es un
indicador del avance, sin embargo, el tema pendiente es verificar que las instituciones que
imparten educación superior sean de calidad y permitan a los estudiantes realmente
superarse, mejorar sus habilidades y competencias profesionales, con un nivel aceptable y
apoyadas por el financiamiento público que reciben.
En contraste con la importante participación económica que tiene México en el mundo,
persiste un rezago en el mercado global de conocimiento. Algunas cifras son reveladoras de
esa situación: la contribución del país a la producción mundial de conocimiento no alcanza
el 1% del total; los investigadores mexicanos por cada 1,000 miembros de la población
económicamente activa, representan alrededor de un décimo de lo observado en países más
avanzados y el número de doctores graduados por millón de habitantes (29.9) es
insuficiente para lograr en el futuro próximo el capital humano que requerimos. (PND
2012-2018 p. 63)
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
6
De acuerdo con la meta nacional “México con Educación de Calidad” del Plan Nacional de
Desarrollo 2012-2018, propone además garantizar el desarrollo integral de todos los
mexicanos y contar con un capital humano preparado, que sea fuente de innovación y lleve
a todos los estudiantes a su mayor potencial humano.
También se argumenta que …“Habrá que continuar con la ampliación y el impulso al
mejoramiento de la calidad de la educación superior. Los fondos extraordinarios,
adicionales al presupuesto regularizable, han probado ser un valioso mecanismo para
formar y mejorar al profesorado, corregir problemas estructurales de las universidades,
apoyar el desarrollo institucional, fortalecer el trabajo académico y favorecer el crecimiento
de la oferta en áreas prioritarias para el desarrollo regional y nacional.”
Y continua señalando que “La libertad de pensamiento que siempre debe caracterizar a la
educación superior debe ser compatible con el aseguramiento de la calidad de los
programas y la fortaleza de las instituciones. Nuestro país ha impulsado mecanismos para
lograrlo. Sobresalen las evaluaciones que llevan a cabo los Comités Interinstitucionales
para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), las acreditaciones de programas que
se efectúan al amparo del Consejo para la Acreditación de la Educación Superior
(COPAES) y los Exámenes Generales de Egreso de la Licenciatura (EGEL).”
Debemos valorar que estos propósitos no son nuevos, pues en el Programa Sectorial de
Educación 2007- 2012, del sexenio de Felipe Calderón, comienza señalando que la
educación superior es “un medio estratégico para acrecentar el capital humano y social, (...)
para contribuir al aumento de la competitividad y el empleo requeridos en la economía
basada en el conocimiento (...) Es un factor para impulsar el crecimiento del producto
nacional, la cohesión y la justicia social, la consolidación de la democracia y de la identidad
nacional basada en nuestra diversidad cultural, así como para mejorar la distribución del
ingreso de la población.”
Señalando tres objetivos estratégicos para el subprograma de educación superior, que son:
x Ampliación de la cobertura con equidad
x Educación superior de buena calidad
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
7
x Integración, coordinación y gestión del sistema de educación superior
Se valorará cada uno de estos aspectos, la congruencia entre las políticas públicas y los
resultados alcanzados, para ello se analizará el objetivo particular 2, que señala:
Incrementar la inversión en educación superior para el buen funcionamiento del sistema,
atendiendo con calidad creciente a los alumnos y otros usuarios de los servicios de las
instituciones públicas de educación superior.
Este objetivo particular 2 correspondiente al tercer objetivo estratégico denominado:
Integración, coordinación y gestión del sistema de educación superior, se refiere de manera
específica a la cuestión del financiamiento del sistema. En opinión de Adrián Acosta Silva
investigador del Centro Universitario de Ciencias Económicas Administrativas de la
Universidad de Guadalajara (CUCEA-U de G), este subprograma muestra “fuertes líneas de
continuidad con las políticas educativas de la década de los noventa.” (Acosta, 2000). Es
decir, nada nuevo desde los años 90, a pesar de estar analizando los resultados y
prospectiva de más de dos décadas después.
Y aquí queremos llamar la atención del planteamiento que hace el mismo objetivo
particular 2, donde, se plantea la atención a los alumnos y otros usuarios con calidad
creciente, ¿cuanto debe crecer? o ¿cual es el referente de calidad para alcanzar el máximo
desarrollo en la calidad?, estas concepciones plantean dispendio, desperdicios de recursos e
ineficiencia en el gasto, en contrasentido de contar con mayores controles en el ejercicio de
los recursos y reconocimiento de calidad que se ha establecido por la SEP.
Hasta mediados de los años ochenta el criterio de distribución del financiamiento para las
universidades públicas se basaba en la matrícula, sin embargo, las restricciones financieras
debido a las crisis económicas de esos años que impedían sostener un financiamiento
creciente y las imprecisiones del cálculo de este criterio seleccionado, hizo que se optara
por otros criterios. Así, las autoridades educativas propusieron como criterio fundamental la
asignación en función del número de plazas de personal académico y no académico, lo que
ha traído también resultados financieramente no sostenibles.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
8
La alternancia en el poder en el año 2000 no cambió en esencia nada de los que se venia
haciendo, y al final de los sexenios panistas en 2012, tampoco se obtuvo ningún resultado
significativo en cuanto alcance de los indicadores planeados.
Lo anterior se demuestra con el análisis del Programa Nacional de Educación 2001-2006,
que planteaba la necesidad de llegar a un acuerdo con los diferentes actores involucrados en
el tema de financiamiento público, las instituciones públicas y los tres niveles de gobierno,
con el objetivo de consensuar:
“El establecimiento de un nuevo esquema de subsidio para las instituciones públicas que
sea equitativo, simple, multivariado, que considere las diferencias de costo por alumno en
los distintos niveles y áreas de conocimiento, y que tome en consideración criterios de
desempeño institucional” (SEP, 2001).
Los resultado después de 12 años, no muestran avances y se mantiene el mismo esquema de
financiamiento inercial e inequitativo, como se demostrará en el capitulo 2.
A partir de las conclusiones e intervenciones de organismos multilaterales como la
UNESCO, el Banco Mundial y por supuesto la OCDE; se tienen cuestionamientos sobre el
propósito de la educación superior: ¿es sólo para el empleo o para la formación de
ciudadanía?. ¿Qué es mas importante: la docencia o la investigación?, funciones y
características que no deberían estar en duda y que como parte de una responsabilidad del
Estado, se debe asumir desde las más elementales políticas publicas de desarrollo nacional.
A partir de convencionalismos internacionales se han establecido “mecanismos de control
y aseguramiento de la calidad” que aún son débiles y que resultan adversos en muchos
sentidos, lo que trae como consecuencia impactos en la relevancia del sistema de educación
superior.
Por ello, las IPES, a partir de un modelo de financiamiento ordinario y extraordinario
inercial y poco equitativo que se tiene, han tenido que pasar a un esquema de seguimiento
basado en resultados con indicadores de desempeño definidos desde la centralidad del
Gobierno Federal y Estatal. Así, las evaluaciones y auditorias externas se basan en modelos
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
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de Presupuesto Basado en Resultados, aun cuando las IES no cuentan con fuentes
estadísticas confiables ni con indicadores de desempeño integrales para realizar este
seguimiento.
El tema de investigación se encuentra delimitado por dos aspectos: el número de
instituciones y el monto de su financiamiento por su origen: ordinario y extraordinario.
En cuanto al universo de instituciones de educación superior el trabajo considera a las
Universidades Públicas Estatales.
La razón de no considerar otro tipo de instituciones como las Universidades Tecnológicas,
UT, las Universidades Politécnicas, UP y las Universidades Interculturales, UI, obedece a
que si bien son públicas, su ámbito de impacto no es estatal, aunado al hecho de que figuras
como el perfil deseable y cuerpos académicos recientemente se incorporaron a sus
indicadores. De igual forma, al ser instituciones de reciente creación, el costo por alumno
es notoriamente superior al de las UPE, por su baja matrícula, esto lo hace difícil de
comparar con el universo seleccionado.
Un elemento adicional es el desarrollo de las funciones sustantivas que las UPE (docencia,
investigación y extensión y difusión de la cultura) desarrollan como parte de sus razón de
ser, los indicadores de desempeño hacen fuerte referencia hacia actividades de
investigación, lo que deja en clara desventaja al segundo grupo de universidades.
Los Institutos Tecnológicos (IT) no se incluyen porque recientemente incorporaron la
figura de perfil deseable y cuerpos académicos y el posgrado no es un aspecto sustantivo de
su desarrollo.
Bajo esta consideración, las UPES del universo de estudio son treinta y cuatro. (Anexo 1)
Además de considerar las asignaciones y ejercicios del subsidio ordinario, federal y estatal,
también se consideran los avances en cuanto a los Fondos Extraordinarios a concurso, para
los cuales existen reglas de operación y lineamientos específicos establecidos en el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y administrados por la Secretaría de
Educación Pública (SEP) federal.
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Capítulo I.
Marco Teórico y Metodológico
En este capítulo se realiza una revisión teórica y documental de los conceptos de
Educación, Calidad, y Financiamiento. Con el propósito de sustentar las concepciones
sobre inversión y el capital humano, y los diferentes modelos de calidad que han permeado
a la educación y que determinan el desempeño de los sistemas educativos, para valorar el
sistema de educación superior en México y sus políticas de financiamiento.
I.1 Educación, Calidad y Financiamiento La educación de la población representa un factor condicionante para el desarrollo
económico, social y político de los pueblos y las naciones del mundo, sin embargo, es hasta
el siglo XX cuando se fundamenta la importancia de la educación como medio de
producción, tan importante como el capital, y a partir de las segunda mitad del siglo XX se
encuentra una fuerte y estrecha relación entre la educación y el desarrollo económico
planteado desde finales de los años 50 por el modelo de Solow (1956) y con el concepto de
capital humano inventado por Theodore Schultz y publicado por Gary Stanley Becker en el
libro “Capital Human” publicado en 1964.
Desde la perspectiva de la economía de la educación que se han establecido correlaciones
positivas entre el desarrollo científico y tecnológico, la formación de capital humano, las
capacidades de innovación, el grado de competitividad internacional, y el nivel y ritmo de
crecimiento macroeconómico. Aún está en debate el orden de los factores, principalmente
si la inversión en educación e investigación científica, como tal, genera desarrollo y
crecimiento; o viceversa, si el nivel de desarrollo conseguido genera oportunidades en estos
rubros.
Como lo señalan Leyva y Cárdenas (UAM, 2002), la educación como inversión tiene
características similares a las de un bien duradero:
x Los costos de la educación son prolongados
x Se puede medir el rendimiento de inversión en educación
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
11
x Los beneficios de la educación son duraderos
Una función común entre estas características es el tiempo, por lo que el mercado de
servicios educativos tiene que describirse en un modelo dinámico con una perspectiva de
largo alcance: la corriente que vincula el costo y los beneficios futuros, además de
demostrar que la división del trabajo y la especialización del capital humano está limitada
principalmente por el tamaño del mercado, pero la productividad del capital humano,
especialista de alguna tarea, depende de cuanto conocimiento acumulado tiene a lo largo
del tiempo. (Becker, 2009)
De acuerdo con la contribución de Becker, la especialización del trabajo y su división
depende de la coordinación de costos asociados a la formación de capital humano, la
cantidad de conocimiento acumulado y la extensión de mercado en la economía.
Por tanto, la formación de capital humano supone que “cada individuo estaría dispuesto a
sacrificar recursos y satisfacciones del presente si, a cambio, consigue mayores recursos y
satisfacciones en el futuro”.
Este supuesto y de la teoría de la económica de la educación, relacionada con el concepto
de financiamiento y capital humano, ha significado uno de los cambios más destacados en
la concepciones de políticas públicas en estos temas, donde subyace la visión de la
educación como un gasto privado en inversión.
Sin embargo, las fallas en el mercado de la educación tiene consecuencias importantes para
la política pública y puede ser causada por el propio poder público, pero también el sector
privado puede ser fuente de imperfecciones, lo que justifica la intervención pública como
medio para mejorar el funcionamiento de un mercado que es imperfecto por sus propios
mecanismos de inclusión y exclusión.
En esta perspectiva, se parte de la concepción de la educación como un bien social (López,
1996), no solamente individual, y por lo tanto compete al Estado Nación velar por una
equidad en las oportunidades de acceso, cuidar su calidad y por lo tanto financiarla.
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12
Desde el punto de vista económico, se considera que la educación no puede reducirse a la
concepción de generación de un mayor ingreso para el estudiante egresado, pues la
educación pretende fines más allá de la riqueza individual que son necesarios para el
desarrollo armónico y sostenido de un país. Si la educación se restringiera a una visión de
inversión, entonces no valdría la pena “invertir” en aquello que no va a producir. Un país
requiere de muchas disciplinas que tal vez no sean “rentables” ni individual ni socialmente,
pero que son indispensables para un desarrollo social equilibrado. Existe unidades
académicas (escuelas, facultades, institutos, etc.) con muy pocos alumnos que demandan
muchos recursos, música por ejemplo, y no por ello deben suprimirse. Hay muchos
productos educativos intangibles pero culturalmente necesarios, por tanto, una visión
economicista restringiría los fines de la educación.
Lo que debemos resaltar es el debate que se da entre las postura teóricas de más Estado o
menos Estado en la educación, desde la perspectiva de grupos progresistas de la sociedad,
la reducción del gasto público en la educación, así como las propuestas de diversificación
del financiamiento en la enseñanza superior por parte de algunos gobiernos y
universidades, constituyen medidas de un movimiento deliberado de "privatización" del
sector educativo.
Podemos observan tendencias de cambio en los sistemas de planeación y financiamiento de
la educación superior en México y varios países latinoamericanos donde se promueven
políticas educativas que se fundamentan en los conceptos de capital humano, inversión
pública y privada, eficiencia y calidad, es así que las nuevas políticas de financiamiento han
chocado con la realidad de las instituciones de educación superior y la de algunos países,
principalmente en desarrollo.
Es así que, desde la perspectiva de las políticas educativas mundiales difundidas por los
organismos multilaterales como el Banco Mundial, la OCDE y el FMI, la calidad de la
educación queda determinada por la capacidad que tienen las instituciones para preparar al
individuo, destinatario de la educación, de manera que pueda adaptarse y contribuir al
crecimiento y desarrollo económico y social mediante su incorporación al mercado laboral.
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13
Competitividad y eficiencia eran dos palabras poco utilizadas en la gestión universitaria de
nuestro país, que se desenvolvía, hasta la década de los setentas, en un medio ambiente sin
turbulencias en el cual el financiamiento estatal estaba asegurado y la competencia se
encontraba limitada. Hoy, dicho marco de referencia ha cambiado drásticamente y es otro
el escenario que enfrentan las universidades. La propia UNESCO llegó a ésta conclusión
desde 1995, donde señalaba que "en la actualidad difícilmente existe algún país capaz de
financiar un sistema comprensivo de educación superior exclusivamente con recursos
públicos". Incluso más, señaló que "visto el estado de la economía en varias regiones del
mundo y los persistentes déficit presupuestarios a nivel local y de los Estados, parece
improbable que dicha tendencia pueda revertirse en los próximos años". Lo
comprobaremos más adelante, el modelo de financiamiento está basado en estas
concepciones de eficiencia y eficacia en un entorno de restricciones financieras y de mayor
competencia por el financiamiento a través de indicadores de calidad.
I.2 Modelos de Calidad en la Educación En México, desde la década de los noventa y en los inicios del siglo XX, se afianza la idea
de que las instituciones de educación superior no sólo deben ser eficaces sino que deben
buscar y alcanzar la eficiencia. La eficacia es la obtención de los resultados deseados, y la
eficiencia se logra cuando se obtiene un resultado deseado con el mínimo de insumos
(Chase y Aquilano, 1995). La eficiencia resulta del logro de los objetivos propuestos si ello
se hace con costos mínimos, por tanto la eficiencia se refiere al uso óptimo de recursos en
beneficio del logro de los objetivos planificados. Se trata de un concepto cuyo origen se
remonta a Lionel Robbins (1945), específicamente a su definición económica, y cuya idea
central postula la existencia de un tipo de actividad humana que adecua medios, que son
escasos y de uso alternativo, a fines múltiples y jerarquizados. Si se traslada ésta
concepción de racionalidad a la empresa productiva, significa el aprovechamiento de
recursos escasos para producir bienes y servicios, como hoy se concibe la racionalidad para
las universidades.
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14
El desarrollo del concepto de calidad en el ámbito industrial impactó de manera
determinante los diferentes sistemas de producción de bienes y de servicios. En el ámbito
educativo se observa una preocupación por mejorar el nivel de los servicios y de iniciar
estudios propios en este campo que han permitido avanzar en sistemas de calidad para los
sistema de educación. En la literatura sobre este tema se encontró que Best (1982) y Cantón
(2001) describen, como antecedente, que el gobierno de los Estados Unidos encargara un
informe para establecer la relación entre la cantidad de recursos económicos destinados a la
educación y los rendimientos obtenidos por los escolares: el informe Coleman en 1966,
concluyó lo siguiente:
x Los centros educativos tienen poca influencia para reducir las diferencias producidas por la clase social y la inteligencia.
x La educación recibida afecta muy poco el futuro profesional de los alumnos. x La familia es el factor clave. Las escuelas poco pueden hacer para mejorar la
educación. x Los programas específicos y las reformas no modifican significativamente la
desigualdad educativa.
De ahí surge una corriente de investigación, que introduce la educación y la didáctica
tecnológica, que consiste en la aplicación científica de la investigación básica y del
conductismo a la práctica educativa, la aplicación masiva de pruebas de inteligencia y
aptitudes estandarizadas intentando catalogar a los alumnos; la evaluación continua y
escrita, frente a la esporádica y opinable. De la corriente tecnológica, de inspiración liberal,
salen a su vez dos nuevas corrientes: las escuelas eficaces y posteriormente las escuelas de
calidad, de esta corriente se derivan los enfoques existentes sobre calidad de la educación.
Según Cantón, mientras que las escuelas eficaces son estáticas y buscan el producto, las
escuelas de calidad son dinámicas y dan igual importancia al producto que al proceso. En la
Tabla I.1 de la ilustración 1, donde se describen de manera puntual estas diferencias.
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Ilustración 1. Tabla I.1 Diferencias entre Eficacia y Calidad de los Centros Educativos
Eficacia: sentido estático: oferta y éxito académico, elitista, evaluación externa, indicadores, estándares.
Calidad: sentido dinámico, contexto, autoevaluación interna, misión, expectativas, clientes, cambios.
Liderazgo: claro, personal y jerárquico, vertical , evaluador del personal y de sus resultados.
Liderazgo: horizontal, responsabilidad por las personas de su proceso compartido, incorporan a personas al equipo.
Importancia de los resultados y productos como cumplimiento de los objetivos de eficacia.
Igual importancia a los resultados que a los procesos, implicación de todos. Varios tipos de resultados: financieros, académicos, organizativos de servicios y de Interface.
Evaluación: accountability, sumativa o rendición de cuentas.
Evaluación: assesment, prestigio, formativa interna.
Fuente: CANTÓN (COORDINADORA), ÁLVAREZ, GONZÁLEZ, POMÉS, LORENZO Y SANTOS (2001). LA IMPLANTACIÓN DE LA CALIDAD EN LOS CENTROS EDUCATIVOS. UNA PERSPECTIVA REFLEXIVA. MADRID. EDITORIAL CCS.
Estas posturas reflejan la complejidad del término “calidad” y la dificultad para ubicarlos
en situaciones precisas, medibles y observables, tanto cualificables como cuantificables.
Por tanto, el concepto de calidad en la educación es un concepto primordialmente social,
histórico y dinámico; no es obra de los nuevos tiempos y debe considerarse en su trayecto
espacial y temporal. Es así que uno de los elementos clave, que se evaluará en la
investigación, es el enfoque económico o de ponderación de recursos, donde se supone que
a mayores recursos o medios de aprendizaje e investigación, esto significa mejor calidad.
Se trata de cambiar la percepción de que la problemática de la universidad sea la búsqueda
exclusiva de aplicaciones tecnológicas y eficiencia administrativa, soslayando la necesidad
de disponer de una identidad precisa, compromiso histórico con un proyecto social o la
definición de un modelo de aprendizaje capaz de estimular, entre estudiantes y académicos,
el desarrollo del pensamiento crítico y creativo, aspectos, entre otros, que se encuentran en
el fondo de los términos del debate sobre la universidad del siglo XXI.
En este sentido, se concluye que elevar la calidad es encontrar los medios necesarios para el
logro de éstos fines, especialmente los financieros. Sin embargo, para lograr los objetivos
de calidad esperados en la educación se deberá contar con la participación de los actores
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educativos involucrados en este proceso, en diferentes niveles y en diferentes sectores para
llegar a la tan deseada calidad de la educación.
En México, los gobierno y sus planeaciones centralistas cargan a la universidad de
responsabilidades excesivas en tanto están fuera de su propia naturaleza y alcance. Una
visión integral del desarrollo nacional deslindaría responsabilidades y analizaría
críticamente los efectos de las políticas macroeconómicas sobre los salarios, el abatimiento
del mercado interno y el crecimiento de la pobreza de la mayoría de la población. (Latapí,
2000)
En México, en los años de la post-revolución de 1910, el financiamiento de la educación
superior con recursos públicos estuvo asociado a la expansión del sistema con la creación
de nuevas universidades nacionales y estatales; en cambio, a partir de 1982, el
financiamiento se comenzó caracterizar con aspectos de calidad, eficiencia, rentabilidad,
competitividad y productividad, bajo condiciones de control burocrático y vigilancia
evaluatoria del uso de los recursos y resultados alcanzados en las instituciones públicas de
educación superior (IPES).
De esta manera, las decisiones del monto del gasto social que se destina a la educación en
general, están determinadas por la prioridad concedida a la educación en el marco de los
proyectos nacionales o gubernamentales de cada sexenio. Y la educación superior ha
sufrido restricciones en su financiamiento derivadas de una nueva postura gubernamental
diseñada por el BM y reforzada por las sugerencias de la OCDE al finalizar los años 90,
donde los niveles de educación media superior y superior dejan de ser un derecho para
convertirse en un servicio.
En este marco y con el argumento de los alumnos de las universidades públicas pertenecen
a diversos estratos económicos, pero pocos de ellos provienen de los niveles
verdaderamente bajos, se les restringe su ingreso a la educación gratuita con lo que se
observa una disminución continua de recursos públicos para la educación superior desde
1982, cuando inician los gobierno de corte “neoliberal”.
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Como se puede observar en la Ilustración 2 con la Tabla I.2 que muestra el gasto público
federal en la educación superior y posgrado, entre 1988 y 1997, se produce una continua
caída de los recursos públicos destinados a la educación superior, cuya recuperación sólo se
logra en 1998, lo que deja a las Universidades y al sistema de educación superior con la
obligación de introducir cambios y modificaciones en sus acciones de planeación y
presupuestación.
Ilustración 2. Tabla I.2 Gasto público federal en educación superior y posgrado (GPFES) en relación con el gasto de la Secretaría de Educación Pública (SEP)
(millones de pesos) Año Gasto de SEP GPFES GPFES/SEP 1988 10,287 2,366 23% 1989 9,951 1,962 20% 1990 11,133 2,253 20% 1991 12,946 2,508 19% 1992 14,639 2,842 19% 1993 16,815 3,219 19% 1994 19,117 3,724 19% 1995 21,249 4,135 19% 1996 19,023 3,525 19% 1997 18,951 3,256 17% 1998 21,295 3,303 16% 1999 21,532 2,778 13% 2000 21,923 2,850 13% 2001 23,168 3,058 13%
Fuente: Tomado de Ornelas D. J (2007). Educación y neoliberalismo en México. Señala como fuente: De 1988 a 1998 "Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Ernesto Zedillo", Gasto Nacional Ejercido en Educación, p. 202. Para 1999: "Proyecto de Egresos para 1999", "Gasto por Nivel Educativo", p. IV.35. Se deflactó mediante el Índice Nacional de Precios al Consumidor, página del INEGI, Indicadores Económicos. Tomado de Romualdo López Zárate. "1999: Ajustes y retos del presupuesto federal universitario", en el suplemento Red Universitaria, número 4, de la revista Educación 2001, número 44, Enero, de 1999, p. 8. Para el 2000: Alejandro Canales. "El presupuesto para la educación en el año que comienza", revista Educación 2001, año V, número 56, enero de 2000, pp. 55-57. Para 2001: "Tres centésimas de incremento al gasto educativo", Observatorio Educativo, comunicado número 47, La Jornada, 12 de enero de 2001, p.37. (1988=100)
Como señala Jaime Ornelas (2007), “…desde el aparato gubernamental, apoyado por un
numeroso sector de la burocracia universitaria, se promueve entre las instituciones públicas
una propuesta derivada de los principios y valores neoliberales, compendiada en el
concepto de capitalismo académico, cuyo punto de partida es aceptar que [debido a su baja
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rentabilidad social] no hay razones válidas para que el Estado financie la oferta de
educación superior.”
En conclusión, en las décadas de los 90 y la primera década del siglo XXI, se han
modificado las formas de transferencia de recursos públicos a las instituciones de educación
superior (IES), donde predomina un sistema basado en criterios históricos de distribución
del subsidios ordinario y de negociación para el financiamiento de programas de desarrollo
institucional, además de iniciar con el financiamiento basado en resultados o indicadores de
desempeño implementado a través de fondos concursables.
I.3 La planeación pública y sus resultados
Para realizar los análisis y apreciaciones personales sobre las políticas públicas de
educación superior y sus repercusiones en las UPE, se valorará las características del
sistema de educación superior en México y su modelo de financiamiento en conjunto
tomando como base la postura que tiene Luis Porter en su libro “La Universidad de Papel”
publicado en versión electrónica en 2005, donde se realiza una critica de la distancia que
existe entre la planeación de la política pública y esa realidad saturada por una enorme
complejidad y sus infinitos detalles no siempre considerada por los diferentes actores,
donde señala … “Los planes y programas han operado en esta lógica, pues en lugar de re-
conocer se proponen ordenar y diferenciar, para imponer conductas normalizadas que se
ajusten a un cierto estándar de existencia”.
Uno de los argumentos relevantes de esta rebeldía del autor se encuentra en la negación
sistemática del carácter técnico de la planeación, que no puede ser considerada por más
tiempo como ese ejercicio racional de expertos, y dejar de considerar a la universidad como
fenómeno social y la participación de la sociedad en la construcción de posibles soluciones
a los problemas de la universidad, uno de los fundamentales que analizaremos en el trabajo
es el financiamiento a sus funciones sustantivas de docencia, investigación y difusión de la
cultura.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
19
Desde la perspectiva de la planeación estatal, la estrechez de miras no resulta
aparentemente tan grave ya que la modernidad en la administración pública opera
simplificando, mediante el dato y su registro, la existencia humana;; esta estandarización
regulada por la norma, ha permitido al poder prescindir de la realidad y sus diferencias.
(Ibarra, 2003)
El reiterado centralismo que ha caracterizado a las políticas para la Universidades en
México, y su insistencia de pasar por alto los atributos y las diferencias de sus
componentes, han reforzado a la universidad de papel, postergando ad infinitum la solución
de los problemas de cada institución y la atención a sus necesidades locales. (Porter, 2005)
Es decir, que la prioridad que el gobierno le otorga a los informes de agencias como la
OCDE o la CEPAL, o las propuestas del Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional, contrasta con su desatención a los estudios y recomendaciones localmente
generados para enfrentar las dificultades propias de cada una de las instituciones y sus
realidades locales. ¿Cuándo seremos considerados como interlocutores legítimos de nuestro
propio gobierno?
Se trataría de contar, ya no con un programa sectorial de educación general formulado
desde el centro cada seis años, sino con capítulos que atendieran las especificidades
regionales y las condiciones locales en las que se ubica y opera cada institución, elaborados
colectivamente desde la base y bajo sus propias temporalidades. Este regionalismo crítico,
como lo denomina Luis Porter, es indispensable para confrontar la uniformidad y el
egoísmo propios de la autoridad central, potenciando una metodología más compleja y
abierta en la que participemos todos.
El grave problema del financiamiento, la tensión provocada por la falta de apoyo a las IES
por parte de la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Educación Pública (SHCP),
situación íntimamente relacionada con la institucionalización del desprecio hacia las
universidades públicas y la consecuente tendencia a su privatización.
Cambiar, requiere que hagamos conscientes las contradicciones que ello implica y los
límites que debemos conocer. De eso se trata la investigación, de los límites de la
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planeación y sus resultados, contra el reconocimiento de las dinámicas que se viven en las
UPE.
También que reconozcamos la fuerza real y potencial que existe en cada centro estatal,
reconociendo su particularidad como unidad regional, y utilizando el conocimiento local,
para ser capaces de dialogar con el centro, de educarse junto a ellos, en una posición de
iguales.
Porque en el caso de las “auto-evaluaciones” promovidas por la Dirección General de
Educación Superior Universitaria (DGESU) de la SEP y que constituyen un listado de
logros y actividades, esquemático, que cada institución realiza a su manera, impidiendo un
análisis longitudinal que pueda compararse con los realizados por otras instituciones.
Tampoco dichos estudios han conformado dentro de la SEP una base de datos en la que sea
posible conocer a cada universidad pública a partir de la integración de sus periódicos
informes y reportes de este y otros tipos, que le son constantemente requeridos y que no
obedecen a un modelo que permita, sexenio tras sexenio, su sistematización o al menos una
acumulación ordenada.
Por lo que no es equivocado concluir en la necesidad de que las universidades públicas del
país se conozcan a sí mismas, es una tarea urgente que cada una de ellas debe asumir, pues
solo atender las autoevaluaciones pedidas desde la SEP federal limita el autoconocimiento
de las dinámicas propias de cada universidad.
Se llamar la atención para que gobierno y sus políticas educativas sean más realistas, en vez
de intentar predecir y fantasear con metas y objetivos que corresponde al que visualizan las
agencias internacionales, sirvan para construir caminos y transitar por ellos hacia ese futuro
cuya creación es resultado de la acción individual y colectiva, surgida de nuestro
conocimiento local y de un regionalismo crítico.
Una política exitosa, es la que estimula un mayor compromiso de los integrantes de la
institución para hacer mejor su tarea. Lo hacen bien porque lo hacen en la realidad, desde la
realidad y transformando la realidad, y no en, ni desde el papel (Porter, 2005).
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21
De manera que el gobierno federal, por un lado, orienta recursos a través de programas
federales, que las universidades transforman en nuevas estructuras académicas,
replanteamiento de sus organigramas, aumentar o mejorar infraestructura y tecnología, etc.
como forma de evolución y avance, como sustituto a una verdadera "vía académica" nacida
desde adentro de la institución y sus miembros.
Lo anterior apunta a que es necesario mejorar los mecanismos de control y seguimiento a
partir de una actualización de la gestión y sus indicadores en todas las Instituciones
Públicas de Educación Superior (IPES).
Más allá de la discusión acerca de la visualización de la educación como bien público y
desde la postura de que la educación es una inversión social, el modelo de financiamiento
es el que debe estar en el debate. Pues se parte del principio que aún es insuficiente la
inversión en la educación superior pública y que debe mejorar su articulación.
Los gobiernos federal y estatales deben comprometerse mucho más con el financiamiento
de la educación superior de tipo estatal y pública. Esto especialmente en el caso de las
Universidades donde la producción de los bienes públicos y externalidades asociadas al
trabajo académico, resultan de evidente necesidad social y política como en México.
Ciertamente, el diseño de política debe considerar también el rol que juega el sector privado
en la expansión y profundización en calidad del sistema. Más allá de eso, sin embargo, las
IES públicas deben cumplir un crucial rol como referentes de calidad del sistema de
educación superior ante la necesidad de promover un desarrollo educacional con calidad.
Un sistema con IES públicas que actúen como referentes requiere instituciones bien
financiadas, con adecuada gestión y niveles de complejidad –especialmente en la provisión
de posgrados e investigación básica y aplicada- con capacidad de mostrar públicamente sus
resultados y con un adecuado tamaño crítico, para poder así ser efectivamente una
influencia en el sistema.
Una educación formal de calidad a nivel mundial promoverá una mayor participación del
individuo en la política, la justicia y en general en el desarrollo social, es por ello que
aumentar la calidad y la eficiencia en el gasto destinado a educación debe ser una prioridad
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para los diferentes gobiernos y más para los países en desarrollo dado que una educación de
calidad se vera reflejada en mayores ingresos para el individuo y para la nación, pues contar
con una fuerza laboral mejor formada dará como resultado un mayor crecimiento
económico.
Sin embargo una educación de calidad necesita una inversión considerable que debe ser
realizada dentro de un plan estratégico, que traerá como resultado grandes beneficios
económicos y sociales, dada la importancia del capital humano, bien preparado dentro de
un sistema educativo solidó que permita aumentar el bienestar de los individuos que la
recibe como el de las personas a su alrededor. Y un nivel de educación más alto contribuirá
a incrementar la innovación y productividad social ya que facilitara la adopción de nuevos
procedimientos productivos, aumentando así la eficiencia en las empresas, y acelerar la
adopción de nuevas tecnologías.
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23
Capítulo II.
El Modelo de financiamiento de la educación superior: el financiamiento a la universidad pública.
El presente capítulo tiene como propósito describir cual es el modelo de financiamiento que
prevalece para la educación superior en algunos países de Latinoamérica y con desarrollo
similar a México, con la finalidad de contextualizar el tema de investigación.
II.1 La educación superior en América Latina y el Caribe De acuerdo con Daniel Schugurensky (1998) la educación superior en el mundo
contemporáneo, resiente una repercusión de los actuales procesos de globalización de la
economía, la disminución del Estado benefactor y la mercantilización de la cultura en las
instituciones universitarias. Lo anterior se refleja en nuevos discursos y prácticas que ponen
énfasis en el valor del dinero, la responsabilidad social, la planeación, las opciones
educativas a elegir, el análisis costo-eficiencia, el saneamiento administrativo, la
distribución de recursos, los costos unitarios, los indicadores de desempeño y la
selectividad.
La crisis fiscales de los gobiernos nacionales y sus resultantes recortes presupuestales han
generado una gran confianza en las estrategias de ahorro o reducción de costos y en las
fuentes privadas de ingresos a través de la políticas públicas y estrategias planteadas desde
el centro de los gobiernos.
Una revisión de las recientes iniciativas de políticas educativas por parte de los gobiernos
muestran esta dirección de eficiencia y eficacia, medida en tiempo y dinero. Cómo señala
Schugurensky, en todos los continentes un gran número de planes gubernamentales,
reformas constitucionales, actas legislativas, regulaciones y recomendaciones están
impulsando el acercamiento de las universidades a las demandas del estado y del mercado.
“Esto tiene serias consecuencias en el financiamiento, la misión de la educación superior y,
consecuentemente, para el grado de autonomía de que disfrutan las instituciones
individuales para definir proactivamente su agenda”.
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24
Es importante señalar que una reducción en la autonomía institucional a partir de la
intervención exógena y la búsqueda de prioridades que no corresponden a las capacidades
de las organizaciones, en este caso las Universidades Públicas, podría repercutir
significativamente en el gobierno universitario, el curriculum y las prioridades en la
investigación. Es evidente que gran parte de estos cambios son expresiones de la gran
influencia del mercado y el Estado en los asuntos universitarios.
En este contexto, las instituciones de educación superior se encuentran bajo importantes
presiones para que sean más productivas, en cantidad y calidad, disponiendo de los mismos
recursos o, incluso, con menos. Además, la regulación de recursos es más fuerte y se
incluyen políticas para lograr mayor transparencia en su funcionamiento y sus resultados.
Esto implica la realización de evaluaciones, el establecimiento de sistemas de clasificación
de instituciones y la creación de organismos de acreditación a la manera de los que existen
en Europa y los Estados Unidos.
Es claro que en las universidades del país y en general en américa latina las presiones para
reformar las instituciones de educación superior latinoamericanas, a diferencia del pasado,
provienen más del "exterior" que del "interior" de las instituciones. Una de los principales
desafíos, es el referente al del financiamiento ordinario, el cual ha resultado ser insuficiente.
Esto es así principalmente porque la mayor parte del presupuesto se dedica al pago de
salarios del personal académico y administrativo sin considerar el gasto operativo de
manera integral.
La universidad ha sido gradualmente desplazada de su papel monopólico en la producción
de conocimientos de alto nivel, al proliferar el número de establecimientos
gubernamentales y privados en los que se realiza investigación y desarrollo (I+D). Una de
las expresiones más evidente de los cambios ocurridos en los años recientes en éste rubro
tiene que ver con la aparición de áreas especializadas o núcleos temáticos, de las cuales se
han identificado alrededor de 37 mil a nivel mundial. La participación de la investigación
latinoamericana en esas áreas o núcleos se encuentra muy rezagada, alcanzando apenas un
17 por ciento. (Vessuri, 1998)
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25
Es pertinente apuntar que, pese a que los grupos empresariales, los organismos donantes y
los acreedores se han convertido en potencias hegemónicas que influyen en la política
educativa; que los bloques regionales económicos se consolidan rápidamente y que las
comunidades epistémicas se han vuelto más homogéneas, las medidas de reestructuración
no están siendo aplicadas en forma consistente en cada país. Aunque la mayoría de los
sistemas de educación superior se mueven en una dirección muy semejante, la transición
está llena de adaptaciones, rechazos parciales y conflictos. Las características de cada
sistema de educación superior, con su propia historia, conflictos y tradiciones educativas,
hacen que se negocien constantemente, o se resistan a llevar a cabo las recomendaciones de
política provenientes de los centros de decisión. Además, los procesos de reestructuración
también están sujetos a las características particulares de cada institución.
La UNESCO (1995) recomienda que las respuestas de la educación superior a los continuos
cambios de hoy deberán estar guiadas por tres principios rectores: pertinencia, calidad e
internacionalización. La relevancia se refiere al papel y el sitio que ocupa la educación
superior en la sociedad, sus funciones con respecto a la docencia, la investigación y los
servicios que de ellas resulten, así como en términos de sus vínculos con el mundo del
trabajo en un sentido amplio, las relaciones con el Estado y el financiamiento público, y las
interacciones con los demás niveles y formas del sistema educativo. Una de las mayores
restricciones del proceso de cambio y desarrollo de la educación universitaria la constituye
el limitado financiamiento público y la diversificación de fuentes alternas. En este sentido,
se subraya la necesidad que tienen las instituciones de educación superior de hacer un uso
más eficiente de sus recursos humanos y materiales, aceptando la rendición de cuentas a la
sociedad.
Siguiendo con la tendencia prevaleciente en muchos organismos internacionales, se insiste
también en la necesidad de una búsqueda de fuentes alternas de financiamiento. Se
advierte, sin embargo, del riesgo de una política que aleje al Estado de su función de
financiar a las instituciones públicas de enseñanza superior, al presionarlas excesivamente
por hallar fuentes complementarias de ingresos, la recuperación de costos y una
interpretación estrecha por lograr la autosuficiencia institucional.
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Se establece desde el principio que el punto de arranque para repensar la educación superior
en el mundo actual es definir como su misión fundamental el estar en contacto con las
necesidades de la sociedad a fin de contribuir a crear un desarrollo humano sustentable y
una cultura de paz. Ello constituye el cimiento de la pertinencia de las actividades
educativas, de investigación, asesoramiento y servicio a la comunidad. Es asimismo, lo que
requiere una administración de calidad y lo que orienta su política de cooperación.
La pertinencia de la educación superior, se considera como función de su cometido y lugar
en la sociedad, de sus funciones con relación a la enseñanza, la investigación y los
servicios, así como de sus nexos con el mundo del trabajo, con el Estado y el
financiamiento público, además de sus interacciones con otros niveles y formas de
educación. La calidad es considerada como una noción pluridimensional, aunque se la
puede definir como el ajustarse al logro de los objetivos que la institución ha fijado de
antemano. Se aclara también que el concepto de calidad no se refiere exclusivamente a los
productos, sino también a los procesos efectuados por el sistema, el cual funciona como un
todo.
El documento de la UNESCO “Política para el cambio y el desarrollo de la educación
superior” de 1995 se señala que en las reuniones preparatorias a la reunión de París, se hizo
hincapié en que los gobiernos deben seguir garantizando el cumplimiento del derecho a la
educación superior, en el sentido de asumir la responsabilidad de su financiamiento en el
marco de las condiciones y exigencias propias de cada sistema educativo. Este llamado se
hace más imperativo cuando a escala mundial se ha observado una disminución de las
inversiones públicas en el nivel superior de la educación. No obstante lo anterior, se insiste
también en que las instituciones deben actuar más eficaz y eficientemente en la
administración de los recursos puestos a su disposición y también den prueba de gran
imaginación para generar los recursos complementarios indispensables.
Finalmente, se subraya que la educación superior no podrá hacer frente a los desafíos que le
plantea la realidad actual sin una nueva elaboración de las políticas de cooperación. Dicha
política deberá permitir enfrentar con éxito las consecuencias de la regionalización y la
mundialización, sobre todo sus efectos más perversos como la polarización, la
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marginalización y la fragmentación, las cuales frenan el desarrollo sustentable y la cultura
de paz. De modo primordial también, la cooperación interuniversitaria debe basarse en la
solidaridad para contribuir a reducir la brecha entre los países ricos y pobres en la esfera
vital de la creación y aplicación del saber.
Las contradicciones en las conclusiones que se dan entre la UNESCO y el BM, así como en
cuanto a las posturas teóricas asumidas, se tienen que analizar a la luz de quienes son lo
redactores de los estudios y en el contexto mundial en que fueron hechas, para ello se
realiza una descripción de sus principales contenidos y sus recomendaciones.
La propuesta del BM contenida en “La Enseñanza Superior: Las lecciones derivadas de la
experiencia” y publicada también en 1995, examina las principales dimensiones de la crisis
de la educación superior en los llamados países en desarrollo y evalúa las perspectivas de lo
que se considera como una reforma exitosa en dichos sector. El documento en cuestión
reúne los resultados de un gran número de informes temáticos y estudios de caso en el
terreno de la educación de tercer nivel. Desde el punto de vista del BM, los países en
desarrollo pueden alcanzar las metas de mayor eficiencia, calidad y equidad en la educación
superior mediante cuatro orientaciones clave para la reforma:
x La promoción de una mayor diferenciación de las instituciones, incluyendo el
desarrollo de establecimientos privados;
x El otorgamiento de incentivos a las instituciones públicas para que diversifiquen sus
fuentes de financiamiento, lo cual incluye el establecimiento de aranceles y cuotas;
x La redefinición del papel del gobierno en el desarrollo de la educación pública; y
x La introducción de políticas explícitamente diseñadas para dar mayor prioridad a los
objetivos de aumentar la calidad y la equidad.
Asimismo, se subraya en este documento que, si bien las inversiones en la educación
superior son importantes para el desarrollo económico, presentan menores tasas de retorno
social que aquellas hechas en la educación primaria y secundaria. Se argumenta, además,
que las inversiones en educación básica tienen un impacto mayor en la reducción de la
pobreza, puesto que tienden a mejorar la igualdad en los ingresos económicos de la
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28
población más desfavorecida. De acuerdo con el BM, los préstamos que realiza para el
desarrollo de la educación superior tienen el objetivo de apoyar los esfuerzos de las
naciones para alentar una política de reforma que permita a dicho sector operar de una
manera más eficiente y con un menor costo para el erario público. Del mismo modo, el BM
pretende apoyar las reformas a las políticas financieras y administrativas que sean
esenciales para el establecimiento de sistemas más equitativos, eficientes y de mayor
calidad.
Algunos de los argumentos antes mencionados han sido replanteados en un documento más
reciente del Banco Mundial y la UNESCO (2000), titulado Higher Education in Developing
Countries: Peril and Promise. Conviene destacar el hecho de que su elaboración fue
encargada a un grupo de expertos (task force) de 13 países, los cuales no forman parte del
staff regular del Banco. Con base en su investigación y los testimonios recabados durante
dos años, el grupo de expertos llegó a la conclusión de que sin más y mejor educación
superior, será cada vez más difícil que los países en desarrollo alcancen los beneficios de la
economía global basada en el conocimiento. La población de dichos países constituye el 80
por ciento del total mundial.
Sin embargo, desde la década de los ochenta, un número importante de gobiernos,
especialmente el mexicano y organizaciones donadoras internacionales le han dado a la
educación superior una baja prioridad. Los estrechos y equivocados análisis económicos
han contribuido a la visión de que la inversión pública en las universidades y otras
instituciones de enseñanza superior proporcionan bajas tasas de retorno comparadas con la
inversión en educación primaria y secundaria, así como que la educación superior
incrementa la iniquidad en los ingresos. Como resultado de lo anterior, los sistemas de
educación superior en los países en desarrollo se hallan bajo grandes presiones. Con
frecuencia el profesorado no está bien capacitado, tiene baja motivación y muy bajo
reconocimiento social. Los estudiantes reciben una enseñanza deficiente y el curriculum no
se desarrolla de un modo adecuado. Entre tanto, los países industrializados aumentan
constantemente el financiamiento. Muchos países en desarrollo tendrán que trabajar mucho
más sólo para mantener su posición actual, no se diga para alcanzar a los desarrollados.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
29
Aunque hay notables excepciones, en la mayor parte del mundo en desarrollo, el potencial
de la educación superior para promover el desarrollo se está realizando sólo marginalmente.
Por tanto, la principal recomendación sugiere abordar el financiamiento, a partir de un
modelo mixto para maximizar las contribuciones del sector privado, los individuos e
instituciones filantrópicas y los estudiantes. Se exhorta a contar también con mecanismos
de financiamiento público más consistentes y productivos. Una segunda línea de acción
tiene que ver con un uso más efectivo de los recursos (capital físico y humano), incluyendo
el acceso urgente a las nuevas tecnologías necesarias para conectar a los países en
desarrollo con las principales corrientes intelectuales en el nivel global. El gobierno de las
instituciones universitarias es la tercera área de acción.
Para ello se proponen una serie de principios de buen gobierno y se discuten las
herramientas para promover su puesta en marcha; se postula que una mejor administración
conducirá a un despliegue más efectivo de los recursos. La cuarta área de acción se
relaciona con el desarrollo curricular, especialmente en dos campos contrapuestos: ciencia
y tecnología y educación general. El grupo de expertos considera que en la economía del
conocimiento, los especialistas y los generalistas ampliamente educados estarán en gran
demanda, y se requerirá que sean formados con mayor flexibilidad para que continuar
aprendiendo conforme se desarrolla su entorno.
Entre las nuevas realidades que contiene el documento, vale la pena destacar que el cambio
demográfico, el aumento en los ingresos, la urbanización y la creciente importancia del
conocimiento y las habilidades, se han combinado para asegurar que en la mayor parte de
las naciones en desarrollo, la educación superior haya dejado de ser una empresa cultural
sólo para la élite. Sin embargo, la expansión, tanto pública como privada ha sido
desenfrenada, sin planeación y con frecuencia, caótica; como parece sucede así sucede en
México. Lo anterior ha dado como resultado un deterioro en la calidad y una continua
inequidad entre regiones y países, así como un aumento en la oferta de educación superior
con fines de lucro. Asimismo, la tarea más formidable que los países en desarrollo están
enfrentando es expandir sus sistemas de educación superior y mejorar su calidad en medio
de continuas restricciones presupuestales.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
30
En su crítica a los análisis basados en las tasas de retorno, tan apreciados por muchos
economistas del BM, el grupo de expertos considera que los argumentos económicos
tradicionales se basan en una comprensión limitada de la contribución de las instituciones
de educación superior. Señalan que los estudios basados en las tasas de retorno valoran a
los individuos educados sólo mediante sus mayores ingresos y sus crecientes
contribuciones impositivas a la sociedad, pero pierden de vista, por ejemplo, el impacto de
dichos individuos en las esferas políticas y sociales, así como el impacto de la investigación
universitaria sobre la sociedad. El grupo en cuestión también refuta el argumento de que la
inversión pública en educación superior es socialmente inequitativa. Consideran, por el
contrario, que un estrato educado y con habilidades resulta indispensable para el desarrollo
socioeconómico de una sociedad moderna, proporcionando beneficios a la sociedad en
general y no solamente a aquéllos que están siendo educados.
Asimismo, la educación superior ha actuado como un poderoso mecanismo para la
movilidad social ascendente en muchos países, permitiendo a quienes cuentan con talento
prosperar, independientemente de su origen social. Se subraya, por último, que la
ampliación del acceso a la enseñanza superior debe incluir la ayuda a grupos en desventaja
para superar los problemas endémicos que los excluyen del sistema.
Un punto muy importante de este documento es el que se refiere al papel del Estado, el cual
debe asegurar que el sistema de educación superior esté al servicio del interés público, que
proporcione al menos aquellos elementos de la enseñanza superior que no pudieran ser
aportados por el mercado, que promueva la equidad y que apoye aquellas áreas de la
investigación básica que sean importantes para las necesidades del país. Se señala que la
precisión del papel que debe jugar el gobierno en la educación superior continúa siendo
materia de extenso debate. Las posiciones varían desde el control estatal extremo hasta la
falta total de control (laissez-faire). Finalmente, el grupo de expertos considera que el
fortalecimiento de la educación superior es una forma racional y factible que tienen muchos
países para mitigar o evitar el creciente deterioro de sus ingresos al poder colocarse en una
trayectoria de mayor desarrollo. Asimismo, la educación superior no puede desarrollarse a
expensas de otras iniciativas de política en las diversas esferas de la estructura social y
política de un país.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
31
Como ha podido apreciarse, los dos documentos del BM presentados parecen tener
posiciones diametralmente opuestas. El primero presentado en 1995, pugna por reducir la
importancia de la educación superior en el gasto público educativo, dándole mayor
prioridad a los niveles básicos. Asimismo, promueve una mayor participación del sector
privado en su crecimiento. Se procura también el establecimiento de mecanismos que
aseguren la equidad en el acceso y la eficiencia en el manejo de los recursos financieros, así
como el énfasis en aumentar la calidad de la enseñanza. Todo ello se expresa en un
marcado tono economicista.
Por el otro lado, el documento publicado en el 2000, ofrece un panorama muy diferente, en
el que se destaca la importancia de la educación superior para el desarrollo económico y
social de las naciones en desarrollo. Se subraya, en consecuencia, la urgencia de emprender
acciones que permitan un mayor acceso, pero que, al mismo tiempo, aseguren un
mejoramiento de la calidad. También se pone énfasis en la necesidad de contar con
mayores recursos y usarlos de un modo más eficiente y transparente. Para ello se demanda
una participación más consistente del Estado, aunque se insiste en la importancia de que
otros sectores de la sociedad también lo hagan. Conviene destacar, como ya se ha señalado
anteriormente, la crítica de los autores del documento a los tradicionales análisis del BM
basados en el examen de las tasas de retorno. Se hace el señalamiento, en este sentido, que
dicho análisis deja de lado los grandes beneficios que la educación superior aporta a la
sociedad en su conjunto. Por último es muy relevante la importancia que se le da al logro de
mayores niveles en la enseñanza universitaria por parte de los países en desarrollo, sobre
todo ante los retos que les impone una época en la que el acceso al conocimiento se ha
vuelto más crítico que nunca. Queda por ver, sin embargo, si esta nueva posición del BM
con respecto a la educación superior es el inicio de una revaloración de su importancia
social y económica.
Por lo que se puede observar en el análisis de estas propuestas, se sigue promoviendo la
búsqueda de eficiencia y calidad a través de reformas en la estructura académica y
administrativa de las instituciones. Las similitudes también tienen relación con la
recomendación de establecer mecanismos de financiamiento mixto (público y privado),
entre otras. El destacado estudioso nicaragüense Carlos Tunnermann (1995), coincide con
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
32
esta apreciación en el sentido que, los lineamientos del BM (elevar la importancia de la
participación privada: redefinir la función del gobierno en la enseñanza superior y adoptar
políticas que den prioridad a los objetivos de la calidad desde el plano de la evaluación y la
acreditación de acuerdo con parámetros internacionales) también son válidos en lo general
para otros organismos como el Banco Interamericano del Desarrollo (BID). Tunnermann
subraya, además, que "en países como los nuestros pueden influenciar la voluntad política
de los gobiernos, proclives a atender las recomendaciones del Banco para no arriesgar el
acceso a los préstamos" (Tunnermann, 1995).
En conclusión, los países de América Latina buscan introducir reformas y políticas
tendientes a crear mecanismos de regulación y financiamiento que favorezcan la
consolidación de un sistema de educación con proveedores públicos y privados que
contribuyan a alcanzar objetivos de interés público nacional.
Es así como las reformas en la educación superior en América Latina han tenido como ejes
principales, la desregulación y la descentralización, donde existe una coincidencia en las
recomendaciones externas donde se plantea promover cambios y reestructurar la educación
superior en una dirección que parece estar a tono con las crecientes necesidades del
mercado y del Estado. Como resultado se han producido cambios profundos en las
estructuras, el modelo de gestión y las formas de financiamiento para las universidades
públicas.
Por tanto, para el sistema de educación superior en México, es importante identificar la
necesidad de repensar el papel y la misión de la educación superior, así como identificar
nuevos enfoques y establecer nuevas prioridades para su desarrollo futuro. Los complejos
desafíos que enfrenta la educación de nivel universitario en la actualidad reclaman la
participación de numerosos actores, así como una mayor diversidad de perspectivas y
enfoques.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
33
II.2 Mecanismos de Financiamiento de la Educación Superior De manera muy breve se describen los cuatro mecanismos de financiamiento de la
educación superior para América Latina y el Caribe como paso previo para describir el
modelo de financiamiento para la educación superior en México.
Hay cuatro modalidades de financiamiento de la educación superior que prevalecen en
cinco países seleccionados, Argentina, Chile, Brasil, España y México. (Riveros, 2010)
Estas cuatro modalidades se aplican de manera indistinta y en diversas combinaciones en
los países de la región, denotando así la diversidad que se observa en este conjunto regional
en materia de políticas de financiamiento y resultados.
1. Financiamiento público directo.
Provisto a las instituciones elegibles por medio del presupuesto regular del Estado,
usualmente a través de aprobación parlamentaria y elaborado por el respectivo Ministerio a
cargo de los asuntos financieros. Las instituciones receptoras son universidades públicas.
En general, la entrega de estos recursos no se vincula a metas o fines específicos por parte
de las instituciones receptoras, y los mismos se renuevan anualmente sobre la base de un
criterio de política usualmente basado en negociación con las instituciones tanto como en
ajustes automáticos de poder adquisitivo de la moneda. Países como Costa Rica o
Nicaragua, por ejemplo, han conseguido una norma de indexación sobre los aportes
públicos, mientras que la negociación es un instrumento fundamental en el caso de países
como Argentina, México y Brasil.
Esta forma de entregar recursos a la educación superior sobre una base fija se ha tratado de
flexibilizar en algunos países por medio de revisiones presupuestarias en base a resultados
académicos. Es el caso de Chile, por ejemplo, en que un 5% del monto total asignado se
revisa sobre una base anual en función de producción académica.
Las modalidades de traspaso de recursos públicos a las IES varían entre países, pero
predomina un sistema basado en criterios históricos de distribución de aportes públicos o de
negociación del financiamiento para programas de desarrollo institucional. El
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
34
financiamiento basado en resultados o indicadores de desempeño ha comenzado a
implementarse a través de fondos concursables en algunos países, principalmente Argentina
y Chile, pero no es la modalidad predominante en magnitud de recursos transferidos.
2. Financiamiento público con base a objetivos de política.
Se trata de recursos usualmente no recurrentes o extraordinarios incluidos en fondos
especialmente diseñados en carácter transitorio o para alcanzar específicamente objetivos o
logros de las instituciones de educación superior, y que ellos acuden para financiar
programas específicos. Muchos objetivos o metas establecidos para este propósito tienen
que ver con docencia, especialmente tomando en cuenta número y calidad de alumnos, caso
del Aporte Fiscal Indirecto en Chile, o con logros en materia de investigación, fondos en
caso de Venezuela, o en cuanto a formación de posgrado, el modelos CAPES del Brasil.
Similar es el caso de los Fondos Concursables implementados en Argentina, Fondo para el
Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), destinados a programas de inversión
etiquetada y en México, el Fondo para la Modernización de la Educación Superior
(FOMES), de similar propósito.
3. Financiamiento privado.
Ocurre a través del pago de aranceles por parte de las familias, tanto y como a través de
empresas que financian programas de investigación y posgrado, o bien a través de privados
que individual o corporativamente efectúan donaciones a las IES. Es claro que sin un
mayor compromiso financiero del Estado la mayor expansión de la educación superior se
da en la inversión de nuevas instituciones de educación privadas.
Esto último ha puesto de relieve la emergencia de instituciones y procedimientos de
acreditación destinadas a introducir los criterios de rendimiento (capital humano) como un
instrumento de control, o al menos de información, respecto de la expansión privada y de la
progresiva privatización del sector estatal. Como es previsible, este modelo no se presenta
dominante en ninguno de los países analizados.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
35
4. Modelo mixto.
Combina el financiamiento estatal tanto fijo como por objetivos y metas, con un
financiamiento privado basado en el pago directo por parte de los alumnos u otros
mecanismos de financiamiento privado. El caso chileno es uno de estos, donde el propio
sector estatal universitario cobra mensualidades además de obtener financiamiento directo
estatal. En Colombia y Argentina se estudia la cobranza de mensualidades, mientras que en
México se avanza a un sistema de asignación de recursos públicos por objetivos y metas.
A partir de estos mecanismos de financiación de la educación superior, se realiza una
valoración del financiamiento que se tienen en América Latina.
Como porcentaje de su PIB, ver Ilustración 3 Tabla II.1, Chile es el país que realiza la
mayor inversión en relación a este indicador económico, con un porcentaje del 2.2%,
sumando el gasto público y el privado, en relación al gasto público en educación superior,
ninguno de los cinco países, supera el 1.0% del PIB. México y España invierten en éste el
1.0%, seguidos de Brasil y Argentina que invierten el 0.8%, y Chile que sólo invierte sólo
el 0.5% de gasto público, pero su mayor inversión en educación superior es de fuentes
privadas, con el 1.7% del PIB.
Ilustración 3, Tabla II.1 Gasto en educación superior como porcentaje de PIB, 2001 (países seleccionados)
Porcentajes País Público Privado Total Argentina 0.8 0.4 1.2 Brasil 0.8 nd nd Chile 0.5 1.7 2.2 España 1.0 0.3 1.2 México 1.0 0.3 1.3
Fuente: Tomado de Fernández Alfaro y Fernández López, 2004.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
36
Si nos preguntamos ¿Cuál debe ser la proporción en que debe participar la iniciativa
privada en educación en México?, la experiencia en la OCDE e incluso en aquellos países
en la que hay una fuerte presencia de particulares, la proporción no sobre pasa el 1.6% del
PIB (Estados Unidos) y el promedio de los países miembros es del 0.5% (OECD, 2012-
Tabla B2.3. p. 246), en México este indicador presenta una proporción de 0.4% del PIB,
por lo que a pesar de abrir, a la inversión privada, el modelo de financiamiento en la
educación superior en México, no se han hecho inversiones significativas en todo el sistema
de educación superior, que aún sigue siendo mayoritariamente público.
En el documento Panorama de la Educación 2008 de la OCDE, que incluye estadísticas
comparables internacionalmente en el campo de la educación, se dio a conocer que México
está en el último lugar en cuanto a gasto destinado a educación por alumno: se invierten 2
mil 405 dólares al año en promedio, frente a los 7 mil 527 que destinan los restantes estados
integrantes del organismo. (OCDE, 2008)
En el año de 2008 se celebró la Conferencia Regional de Educación Superior en América
Latina y el Caribe bajo la coordinación de la UNESCO como preámbulo a la conferencia
mundial de educación superior a celebrarse en el año 2009.
Uno de los temas que más atrajo la atención y produjo tensiones en su análisis fue el
relativo al financiamiento que tuvo como columna vertebral el trabajo de Luis A. Riveros
(2008) denominado: Retos y dilemas sobre el financiamiento de la educación superior en
América Latina y el Caribe del cual extraemos los desafíos que enfrenta el financiamiento
de este nivel educativo en nuestra región, los cuales vislumbran de manera clara las
tendencias en el financiamiento.
Primer desafío. Acceso, equidad y calidad
El desafío de política pública consiste en consolidar el observado aumento de la cobertura
de la educación superior, sin dejar de lado los estándares de calificación y competencias de
los egresados.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
37
Para los países con financiamiento público mayoritariamente se debe asegurar una mayor
efectividad de dicho gasto con el propósito de asegurar acceso y calidad a la población de
bajos ingresos.
Para los países con financiamiento mayormente privado o mixto se presenta un dilema
similar entre el acceso y calidad.
Segundo desafío. Técnicos de nivel superior y mercado
Partiendo del hecho de que las carreras de nivel técnico superior tienen menor rentabilidad
privada y gozan de menor reconocimiento social que la brindada por las universidades, el
desafío de política implica que:
Las fallas de mercado resultantes de diferencias entre beneficios sociales y privados en
carreras de técnicos de nivel superior requieren un rol más activo de la política pública.
El Estado tiene que producir los datos relevantes y proveer los mecanismos de
diseminación.
Una opción es alinear incentivos a la innovación y desarrollo de determinados clusters en
sectores productivos claves, con becas y créditos selectivos.
Tercer desafío. Autonomía
El desafío de la política pública conlleva la necesidad de observar y tomar decisiones de
que una mejor respuesta a los requerimientos de la sociedad y del mercado laboral tiene
como punto crucial cómo incentivar los cambios necesarios para crear esa respuesta sin
afectar la autonomía. Lo cual se podría logar instaurando incentivos tales como los fondos
concursables de Chile y Argentina.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
38
Cuarto desafío. Financiamiento vía oferta-demanda
El desafío de política pública consiste en: Mantener un adecuado balance en cuanto al
desarrollo institucional, dado que las universidades públicas producen resultados
irremplazables para la sociedad pero que precisan ser identificados y financiados de modo
específico.
Enfatizar los necesarios mecanismos de regulación e información para que las decisiones
sean óptimas y el desarrollo del sector privado no se asocie directamente a una reducción
de la calidad académica.
Quinto desafío. Investigación y desarrollo
El desafío de la política pública conlleva a aumentar la proporción del producto dedicada a
investigación y desarrollo, creando mecanismos que efectivamente pongan en práctica un
mejor sistema de control por resultados y que permita focalizar adecuadamente en
investigación aplicada, capaz de vincularse efectivamente con los grandes dilemas
productivos de las economías.
Sexto desafío. Eficiencia interna
El desafío de política pública implica el cómo aumentar la efectividad de las políticas para
lograr mejoramiento de gestión interna de las instituciones de educación superior.
Teniendo en cuenta que los costos derivados de las ineficiencias de las IES en el caso de la
fuente del recurso:
x En el financiamiento público presionan por un mayor gasto por alumno.
x En la financiación privada presionan por incremento de aranceles financiados por
los estudiantes y sus familias.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
39
Séptimo desafío. Financiamiento a IES públicas
El desafío de política pública conlleva que los gobiernos deben comprometerse mucho más
marcadamente con el financiamiento de la educación superior de tipo estatal y pública.
En este desafío el Estado no puede sustentar nuevos mecanismos de financiamiento si al
mismo tiempo no desarrolla mejores instrumentos de asignación de recursos contra
resultados e incrementa sustancialmente la transparencia del sistema, evitando respaldar el
desarrollo de un sector estatal de IES que sea masivo, ineficiente y poco vinculado a las
tareas de posgrado e investigación.
En general, el principal dilema de política que envuelve a Latinoamérica y el Caribe
consiste en la necesidad de mejorar las condiciones de financiamiento de la educación
superior con recursos públicos. Para ello se debe definir con cuidado los escenarios posibles
en materia de eficiencia y efectividad de este gasto y establecer las prioridades y
mecanismos para que el gasto público tenga lugar. Ello requiere revisar el fundamento de
las políticas públicas en cuanto a su cometido en la generación de bienes públicos, y a
mantener la más adecuada combinación de gasto público y gasto privado atendiendo los
objetivos que cada país sostenga en materia de equidad y de focalización del gasto público
en prioridades sociales
A este respecto, es indudable que una restricción de importancia para la política pública
está representada por la existencia de la autonomía universitaria, la cual debe respetarse
como base de la mejora en el trabajo académico. Sin embargo, una fortaleza que deben
subrayar las políticas públicas, debe basarse en el diseño de adecuados incentivos
financieros y en el establecimiento de un sistema de acreditación efectivo y transparente
que impulse una adecuada respuesta de las IES.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
40
Cobertura y equidad en la educación superior
El financiamiento de la educación superior trae aparejado el tema de matrícula y cobertura
que son dos categorías esenciales en el análisis de este tema y que son considerados como
indicadores de desarrollo, razón por la cual se toma como referente nuevamente los cuatro
países Argentina, Brasil, Chile y España, para ubicar la situación de México.
De acuerdo con la OCDE (2012), “la educación superior constituye una de las claves de la
modernización de las naciones del mundo, dada su capacidad de dotar al país del capital
humano calificado para crecer de manera sostenida, alcanzar una mayor integración social
y desarrollarse sosteniblemente”. De acuerdo con el documento Perspectivas OCDE:
México Reformas del Cambio (OCDE, 2012), en los últimos 50 años, el acceso a la
educación superior ha pasado del 1% al 26.2% en el grupo de jóvenes entre 19 y 23 años de
edad. A pesar de este importante aumento, el nivel de formación universitaria en el
conjunto de la población es todavía muy inferior al promedio de la OCDE, pues alcanza en
2010 el 19% de la población entre 25 y 34 años de edad y tan sólo al 9% de los que se
encuentran entre los 55 y los 64 años, en comparación con promedios del 35% y el 20% en
el conjunto de la OCDE, respectivamente.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, del presidente Calderón se fijó la meta del 30
por ciento de cobertura y en el VI informe de labores mencionó haber alcanzado el 32.8 por
ciento. Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones de población del grupo de edad del
19 a 23 años para el año 2011, publicada por el CONAPO (9,972,483), en el ciclo escolar
2011-2012 se ha alcanzado una tasa bruta de cobertura de 32.8%, considerando todas las
modalidades de educación, y de 29.5% tomando en consideración solamente la matrícula
escolarizada-presencial. El avance en la tasa de cobertura entre 2008 y 2011 para México
siguen siendo inferior al promedio de los países de América Latina (38%) que se tenía en
2008, y se encuentran muy por debajo de los países de la OCDE como se muestra en el
Ilustración 4, Tabla II.2.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
41
Ilustración 4, Tabla II.2. Tasa de Cobertura en Educación Superior1/en países de la OCDE2/,2008
Posición País 20083/ Promedio OCDE 66 4
1 Corea 98 5 EUA 83
10 Noruega 73 12 España 71 15 Hungría 65 20 Israel 60 24 Reino Unido 57 25 Chile 55 26 Austria 55 27 Francia 55 28 Eslovaquia 54 29 Suiza 49 30 Turquía 38 31 México 27
Notas: 1/Niveles ISCED 5 y 6, que corresponden a Licenciatura, Especialidad, Maestría y Doctorado. 2/No incluye Luxemburgo. 3/Países que reportan información. Para Grecia dato de 2007. 4/Promedio simple de 31 países Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for Statistic, Data Centre, Tertiary Indicators, consultado en marzo de 2011, disponible en: http://stats.uis.unesco.org/unesco.org/unesco/TableViewer/TableView.aspx?Reportld=167.
La baja cobertura en educación superior de México (27%) nos ubica en franca desventaja
en el contexto internacional: el promedio de América Latina es de 38% y el promedio de la
OCDE es de 66%. Estos datos dejan claro que nuestro país está aún muy lejos de alcanzar
un grado de cobertura en educación superior que le permita no sólo estar a la altura de las
naciones más desarrolladas, sino incluso de algunos países latinoamericanos con menor
desarrollo económico que el nuestro.
A partir del año 2000, se da un proceso de expansión en la matricula, el crecimiento
estudiantil muestra una tendencia sostenida en el tiempo. Desde ese año el cambio en la
pendiente de la curva está permitiendo un incremento adicional de casi 135 mil nuevos
alumnos por año. A partir de ese año el incremento anual en Latinoamérica, en términos
absolutos es de unos 835 mil alumnos frente a los 700 mil del periodo 94-99. En total, entre
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
42
1994 y el 2003, la matrícula aumentó en 83%, y ha permitido superar el techo de 15
millones de estudiantes latinoamericanos de educación superior en el año 2005. Aún con
este incremento de matrícula, se mantienen las brechas en las tasas de cobertura en
comparación con Europa y América del Norte, ver Ilustración 5. Gráfica II.1.
Ilustración 5, Gráfica II.1 Tasas de Cobertura Promedio de Educación Superior por región, 2008
Fuente: UNESCO, Global Education Digest 2010. En el informe de 2011 América Latina Baja a 37%.
Entre los países latinoamericanos también se observan brechas, donde México (31%) está
por debajo del promedio de América Latina (41%) para 2010. Ver Ilustración 6. Gráfica II.
2.
010203040506070
America delNorte Europa
Occidental EuropaCentral yOriental
AméricaLatina
70 70 64
38
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Ilustración 6. Gráfica II.2. Tasa bruta de cobertura de Educación Superior 2010, países de América Latina y el Caribe.
Fuente: Elaborado con información de UNESCO 2010, Institute for Statistics, Data Centre, Terciary Indicators . Los datos de los países corresponden a los años 2009 o 2010. Para México la TBC corresponde al ciclo escolar 2010-2011.
El bajo nivel de cobertura en México influye negativamente no sólo en las posibilidades
presentes y futuras de consolidar del sistema de educación superior, sino además en la
fortaleza de la vida política y en la solidez de nuestro sistema democrático. A ello se agrega
la desigualdad en la cobertura de educación superior entre estados y regiones, lo que es
reflejo de la polarización en la sociedad mexicana: mientras algunos estados tienen tasas de
cobertura de educación superior a la media nacional, otros se mantienen por debajo desde
hace muchos años.
Como se puede observar en la Ilustración 7. Gráfica II.3, en el ciclo escolar 2011-2012, un
total de 26 entidades federativas superaron el umbral de 25% de cobertura total de
educación superior, de acuerdo al Programa Sectorial de Educación 2007-2012, sin
embargo, aún se tienen brechas en los estados de México, Guanajuato, Guerrero, Chiapas,
Oaxaca y Quintana Roo, para alcanzar una tasa de cobertura que sea digna de un sistema de
educación superior de calidad.
0
20
40
60
80
100
Cuba
Puer
to R
ico
Vene
zuel
aAr
gent
ina
Uru
guay
Chile
Pana
má
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Méx
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a Ri
caEl
Sal
vado
rHo
ndur
asG
uate
mal
a
9586
7871
63 59
45 43 41 40 39 39 37 34 3126 23 19 18
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Ilustración 7. Gráfica II.3. Tasa Bruta de Cobertura de educación superior por entidad
federativa, Ciclo Escolar 2011 -2012. (Porcentaje de Matrícula de todas la modalidades en
ES/Población de 19 a 23 años)
Fuente: ANUIES, Anuario Estadístico 2011; CONAPO, Proyecciones de población para las entidades
federativas 2010-2030; SEP, Formato 911.
18.119.419.8
21.922.7
24.825.4
27.427.728.429.329.8
31.231.331.331.731.832.332.832.933.6
34.93535
35.135.335.7
3939.3
41.641.9
4371.2
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Quintana Roo OaxacaChiapas
GuerreroGuanajuato
México Tlaxcala
Michoacán Durango
Baja CaliforniaSan Luis Potosí
Yucatán Querétaro MorelosZacatecas Hidalgo
Jalisco Campeche
NacionalVeracruz
ChihuahuaPuebla
CoahuilaTabasco
Baja California SurTamaulipas
AguascalientesNayaritColima
Nuevo León SonoraSinaloa
Distrito Federal
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La ANUIES propone en su documento “Inclusión con Responsabilidad Social” (2012),
alcanzar la meta, para el ciclo escolar 2021-2022, de una tasa bruta de cobertura de
educación superior del 60%, considerando las modalidades escolarizada, mixta, abierta y a
distancia de los niveles técnico superior universitario, licenciatura universitaria y
tecnológica, y educación normal, de la cual la modalidad escolarizada deberá ascender, al
menos, al 50%. En términos de bienestar social una cobertura superior al 50%, denota
mejores posibilidades de crecimiento y desarrollo económico. Por tanto, señala que “…el
criterio de inclusión con responsabilidad social exige disminuir las brechas interestatales en
materia de cobertura, dando atención prioritaria a las entidades federativas más rezagadas
para que ninguna se encuentre por debajo del 40% de cobertura total en el ciclo 2021-
2022.” Sin embargo, el documento no menciona que debe haber un compromiso mayor con
el financiamiento para alcanzar estas metas, es necesario resaltar que el cumplimiento a
estas y otras metas deben relacionarse con un financiamiento directo e indirecto, situación
que no ha sucedido para la educación superior y en especial para la universitaria, como lo
veremos más adelante.
Es importante mencionar también el “bono demográfico” con que cuenta el país para la
presente década, por primera y única vez en la historia de México se tendrá el mayor
número de jóvenes en el país, es decir, tenemos una población económicamente activa más
grande a la no activa. Sin embargo, no la estamos aprovechando por la carencia de empleo
ocasionado por la falta de crecimiento y tampoco estamos haciendo grandes esfuerzos en el
sistema de educación media y superior por incrementar ésta cobertura.
Uno de los efectos negativos del bono demográfico que se pueden tener es el incremento de
la pobreza y el desempleo, el crecimiento de la pobreza entre los mexicanos cancela los
beneficios del bono demográfico pues no se está aprovechando a la población, de 15 a 64
años, que actualmente puede trabajar y contribuir con el crecimiento del país.
Efectivamente, estamos teniendo en México el efecto negativo del bono demográfico al ver
como se incrementa la pobreza en este grupo de edad en los años 2010-2012. En 2010 eran
52.8 millones de personas en esta condición; para 2012 la cifra pasó a 53.3 millones de
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
46
personas, de acuerdo con los Resultados de Pobreza en México presentada por el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2012).
No debemos pasar por alto que el aprovechamiento del bono demográfico requiere de
infraestructura física e institucional que vaya de acuerdo con la estructura poblacional. En
algunos países este bono ha logrado efectos positivos, el cambio demográfico hacia una
mayor proporción de habitantes en edad productiva fue uno de los factores principales que
permitieron su crecimiento al realizar inversiones en educación y tecnología, permitiendo
mejorar la productividad de la fuerza laboral como lo recomiendan todos los organismos
financieros multinacionales.
Si bien este fenómeno constituye una oportunidad relevante, México no ha generado las
condiciones necesarias para insertar a esta población en la plataforma productiva del país y
dinamizar el crecimiento económico. La falta de oportunidades puede verse en el
desempleo en jóvenes y en sus altas tasas de migración.
De acuerdo con el INEGI, en 2010, a nivel nacional sólo el 30% de los egresados encuentra
empleo en el primer año, de los cuales solo 30% se desenvuelve en actividades relacionadas
con sus estudios. Por si fuera poco, 7 de cada 10 jóvenes entre 15 y 24 años migran al
mercado mundial en búsqueda de mejores oportunidades.
El problema coyuntural radica en la limitada creación de empleos, pues de acuerdo con el
último dato de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo - ENOE (a septiembre de
2010) existen cerca de 2 millones 650 mil personas desempleadas, lapso en que se crearon
620,237 plazas laborales, con lo cual se tiene un déficit de 2,030,737 de empleos que se
tendrán que generar para cerrar la brecha que impide insertar a la población desempleada en
el país. Además, el aprovechamiento del bono no sólo requiere de mayor número de
empleos sino de que estos sean bien remunerados (ENOE, 2010)
De no aplicarse las medidas adecuadas, el bono no sólo terminará por desperdiciarse, sino
que podría generar mayores costos económicos y sociales a través de mayores tasas de
subempleo y desempleo. Lo relevante sería realizar una redistribución del gasto nacional
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
47
para hacerlo en el sector educativo y para todos sus niveles, en busca de mayor inclusión y
mejores oportunidades de desarrollo profesional y colectivo.
Es necesario que las universidades pongamos atención de manera prioritaria a las nuevas
demandas sociales y económicas de especialización y renovación de saberes y de educación
permanente. Debemos dejar de atender políticas educativas asociadas sólo a criterios de
calidad que son excluyentes, que sólo buscan recibir mayores recursos financieros con el
cumplimiento de indicadores que no tiene relación directa con la realidad social.
La educación superior mexicana
La mayor parte de los miembros de los 31 países que integran la OCDE poseen un alto
nivel de desarrollo económico y comparten el compromiso de promover las políticas de
cooperación y expansión económica. México fue admitido en esta organización el 18 de
mayo de 1994, a unos meses de finalizar el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, quien nos
aseguró llevar al país al primer mundo. En este marco, México solicitó a este organismo un
estudio sobre la situación de su sistema de educación superior. En consecuencia, a partir de
1994 se llevaron a cabo misiones de un equipo de expertos que concluyeron en un dictamen
en 1996. El cual se publicó en 1997 con el título “Exámenes de las Políticas Nacionales de
Educación: México, Educación Superior”.
El documento de la OCDE se divide en dos grandes apartados. El primero contiene un
extenso diagnóstico de los sistemas de educación media superior y superior elaborado por
la SEP. El segundo apartado es la valoración de dicho diagnóstico por un equipo de
expertos de la OCDE, quienes además realizaron una serie de entrevistas a varias
instituciones de educación superior de todo el país. De acuerdo con los objetivos de la
OCDE los exámenes que practica ponen especial énfasis en apreciar en qué medida el
sistema educativo responde a las necesidades de la economía y la sociedad, y en qué
medida puede contribuir a la consecución del desarrollo económico y el progreso social.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
48
En la parte del diagnóstico el documento de la OCDE pone de relieve el carácter
sumamente heterogéneo, complejo, frágil, poco articulado y rígido del conjunto de
instituciones de educación media superior y superior. Se trata de un sistema que se divide
en varios subsistemas -universitario, tecnológico normalista-, pero que no está integrado
entre sí y tampoco permite la movilidad horizontal de los estudiantes, con diferentes formas
de coordinación con las autoridades educativas y con distintos regímenes jurídicos, con un
crecimiento muy significativo del sector privado, alta concentración de la matrícula en la
ciencias sociales y administrativas. Además, el peso de las formaciones científicas y
tecnológicas es modesto para el nivel actual de desarrollo económico del país.
Con base en lo anterior, los expertos de la OCDE plantearon cinco áreas críticas en las que
las reformas se hacen manifiestamente necesarias: flexibilidad, pertinencia, calidad,
personal académico y recursos financieros. Para cada una de ellas se hacen
recomendaciones que van desde objetivos genéricos hasta propuestas muy puntuales. De
entre éstas resulta interesante destacar las siguientes propuestas y valorar si se han
cumplido con ellas. Ver Ilustración 8. Cuadro II.1
Ilustración 8. Cuadro II.1. Comparativo de propuestas OCDE y ejecución de políticas en educación. 1997-2012
Propuesta OCDE 1997 Situación actual 2012
Incrementar el número de las formaciones profesionales y técnicas en el nivel medio superior hasta llegar, en un primer momento, a la tercera parte de la matrícula total.
Se diversifica el sistema mediante la creación del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP)
Prever a mediano plazo un aumento de la matrícula del nivel superior, pero a reserva de controlarla mediante exámenes de la calidad al ingreso y a la salida.
CENEVAL: EXANI-I, EXANI-II, EGEL por área del conocimiento
Desarrollar prioritariamente los institutos y las universidades tecnológicas.
De 1991 la 2000, el UT creció a 44 instituciones en 23 estados
Hacer participar a los representantes de los sectores económicos y sociales en las diversas instancias de las instituciones.
Fundaciones, laboratorios, centro de investigación.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
49
Propuesta OCDE 1997 Situación actual 2012
Estimular a las instituciones a efectuar trabajos para las empresas.
Vinculación y Emprendimiento a través de Centros de Negocios
Desarrollar en forma significativa el nivel de técnico superior.
Nuevas carreras en las IES y de centros de formación para el trabajo.
Elaborar referencias nacionales para los conocimientos y competencias de cada rama, y evaluar en referencia a ellas.
Se realizan la Reforma Integral a la Educación Básica (RIEB) y la Reforma a la Educación Media Superior (RIEMS)
Respaldar permanentemente las acciones del Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL).
Examen General de Egreso (EGEL), Examen de Nuevo Ingreso (EXANI) I, II y III.
Mantener la política de evaluación de las instituciones de educación superior y hacer participar en ella a los representantes de los diversos sectores económicos.
Se crean los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) en 1991
Se crea el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES) en 2000
Encarar un aumento de la contribución de los estudiantes al costo de sus estudios, simultáneamente con el desarrollo de becas.
Políticas de incrementos de costos por servicios escolares para los estudiantes y egresados.
A la larga, revisar la estructura de la SEP, creando una subsecretaría para el conjunto de la educación media superior y otra para las instituciones de educación superior.
Se tienen tres subsecretarías en la Secretaría de Educación Pública Federal:
Subsecretaría de Educación Básica (SEB)
Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS)
Subsecretaría de Educación Superior (SES)
FUENTE: Elaboración propia con información recabada en la revisión documental de los temas.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
50
Conviene destacar que en este caso existen coincidencias y diferencias entre las
recomendaciones de la OCDE y algunas políticas educativas vigentes. Así, del lado de las
diferencias, la mayor sin duda la constituye aquella que recomendaba reformar la SEP.
También hay ciertas recomendaciones cuya aplicación resulta muy difícil, como los
exámenes nacionales por asignatura y vigilar el destino de los egresados y los que
abandonan el sistema, pero con el CENEVAL se han dado avances en la definición de
indicadores para determinar la calidad en el egreso. Por lo que hace a las coincidencias,
éstas se encuentran, en programas tales como el PROMEP (Programa para el Mejoramiento
del Profesorado) y el FOMES (Fondo para la Modernización de la Educación Superior),
considerados instrumentos eficaces para promover la calidad de la educación superior
mediante la superación del personal académico y para evaluar el desempeño institucional,
respectivamente. Otro caso sería el impulso que se ha seguido dando a la creación de las
universidades tecnológicas en todo el país.
II.3 El modelo de financiamiento a la educación superior en México.
En México se ha ido construyendo lo que la SEP denomina un “modelo de financiamiento
de la educación superior”, principalmente para el subsistema universitario, a partir de la
introducción gradual de políticas y fondos de financiamiento sometidos a concurso, que
operan con una lógica distinta al otorgamiento del financiamiento público de carácter
ordinario.
Dicho modelo busca que la distribución del presupuesto de la Federación esté basada en
nuevos instrumentos que permitan operar con reglas y lineamientos precisos, dejando atrás
el carácter inercial, inequitativo y sin criterios claros del otorgamiento del presupuesto,
resultado de negociaciones entre el gobierno y las universidades, y como veremos más
adelante no se cumple.
A continuación se describen los elementos centrales de este modelo de financiamiento
vigente para la educación superior a partir a su normativa, características y composición. Se
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
51
analizan los criterios utilizados para la asignación del subsidio público a las IES y las
implicaciones y comportamiento de las UPE.
Para iniciar se hace una revisión de los ordenamientos normativos que deberían regir las
actuaciones de los gobiernos federal y estatal en el tema del financiamiento, es así que
conforme a lo establecido en la nuestra Constitución Mexicana, el financiamiento de la
educación superior puede ser público o privado; a su vez, el financiamiento público puede
tener como fuente a la Federación, los estados o los municipios; de acuerdo con las
disposiciones que establezca el propio Congreso de la Unión. Las universidades autónomas
se rigen por sus propios ordenamientos en materia académica, de gobierno y patrimonial, es
decir, deciden de manera autónoma su presupuesto y la utilización de sus recursos. Entre
sus facultades está la capacidad de determinar los montos de las cuotas por los servicios
que prestan.
En la Ley General de Educación, en la sección relativa al financiamiento de la educación,
se establecen cuatro artículos. El artículo central es el 25 y fue reformado en 2002.
Establece la concurrencia al financiamiento a la educación pública de los tres órdenes de
gobierno, y determina un monto mínimo como porcentaje del Producto Interno Bruto
(PIB): “El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las
disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables,
concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El
monto anual que el Estado –Federación, entidades federativas y municipios–, destine al
gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a ocho por
ciento del producto interno bruto del país, destinando de este monto, al menos el 1% del
producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las
Instituciones de Educación Superior Públicas [....]”. (DOF, 20/05/2014)
Por su parte, los artículos 27 y 28 señalan que los gobiernos federal y de las entidades
federativas “procurarán fortalecer las fuentes de financiamiento a la tarea educativa y
destinar recursos presupuestarios crecientes, en términos reales, para la educación pública”.
También señala que las inversiones que el Estado y los particulares realicen en materia
educativa serán de “interés social”.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
52
Para el nivel de educación superior, el ordenamiento federal que establece disposiciones en
materia de financiamiento es la Ley para la Coordinación de la Educación Superior (DOF
29-12-1978). Siete artículos de dicha Ley se refieren expresamente a la asignación de
recursos, y cuatro establecen las formas de asignación de recursos públicos a las
instituciones.
Artículo 21.- La Federación, dentro de sus posibilidades presupuestales y en vista de las
necesidades de docencia, investigación y difusión de la cultura de las instituciones públicas
de educación superior, les asignará recursos conforme a esta Ley para el cumplimiento de
sus fines.
Además, las instituciones podrán llevar a cabo programas para incrementar sus recursos
propios y ampliar sus fuentes de financiamiento.
Artículo 22.- Los ingresos de las instituciones públicas de educación superior y los bienes
de su propiedad estarán exentos de todo tipo de impuestos federales. También estarán
exentos de dichos impuestos los actos y contratos en que intervengan dichas instituciones,
si los impuestos, conforme a la ley respectiva, debiesen estar a cargo de las mismas.
Artículo 23.- Los recursos que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación se
asignen a las instituciones de educación superior se determinarán atendiendo a las
prioridades nacionales y a la participación de las instituciones en el desarrollo del sistema
de educación superior y considerando la planeación institucional y los programas de
superación académica y de mejoramiento administrativo, así como el conjunto de gastos de
operación previstos.
Para decidir la asignación de los recursos a que se refiere el párrafo anterior, en ningún caso
se tomarán en cuenta consideraciones ajenas a las educativas. Comentario: Otras
consideraciones son expuestas en las Comisiones de Presupuesto, Hacienda y Educación de
la Cámara de Diputados en las aprobaciones del PEF desde la alternancia en el poder en el
año 2000.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
53
Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los recursos que la Federación otorgue a las
instituciones de educación superior serán ordinarios o específicos.
Para la satisfacción de necesidades extraordinarias las instituciones podrán solicitar
recursos adicionales. Comentario: Aquí es donde se abre la puerta a la negociaciones entre
la ANUIES, los gobiernos estatales, las universidades y los liderazgos políticos locales.
Artículo 25.- Las ministraciones de los recursos ordinarios se sujetarán al calendario
aprobado, debiendo iniciarse durante el primer mes del ejercicio fiscal.
Artículo 26.- Cuando las instituciones requieran desarrollar proyectos adicionales de
superación institucional y carezcan de fondos para ello, el Ejecutivo Federal podrá
apoyarlas con recursos específicos, previa celebración del convenio respectivo y, en su
caso, atendiendo al desarrollo de los convenios anteriormente celebrados.
Artículo 27.- Las instituciones de educación superior deberán aplicar los fondos
proporcionados por la Federación, estrictamente a las actividades para las cuales hayan sido
asignados y de conformidad con las leyes respectivas.
Se puede decir que están bien definido los actores, los ordenamientos normativos y las
necesidades para la asignación de mayores recursos a las universidades, pero falta
coordinación, criterios académicos específicos y sobre todo voluntad política, ésta última, a
pesar de ser explicita en los planes de desarrollo y programas específicos, la aprobación
final del Presupuesto de Egresos de la Federación dista mucho de la realidad que se tiene.
Las variaciones en las ampliaciones al proyecto de presupuesto para las IPES, en el periodo
2001-2011, demuestra que no hay una política pública de financiamiento sólida hacia la
educación superior, como se puede apreciar en la siguiente Ilustración 9. Gráfica II.4.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
54
Ilustración 9. Gráfica II.4. Ampliaciones al proyecto de presupuesto de las instituciones de educación superior aprobadas por l Cámara de Diputados, 2001-2011
Fuente: Dictamen aprobado de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con proyecto de decreto del PEF, años 2001-2011.
Estas brechas en el financiamiento se remarcan, si se analizan las diferencias que existen
entre el proyecto de presupuesto de egresos de la federación, los montos aprobados y al
final los montos ejercidos para el presupuesto en educación superior, que al final siempre
termina por ser mayor debido a las ampliaciones que se continúan dando durante el
ejercicio fiscal, variaciones que no son claras, ni transparentes. Ver Ilustración 10. Gráfica
II.5.
1,705,100,000
4,054,400,000
2,020,000,0002,415,000,000
7,269,418,8336,930,791,532
8,206,000,000
6,738,300,0007,087,000,000
9,401,067,273
3,584,750,000
0
1,000,000,000
2,000,000,000
3,000,000,000
4,000,000,000
5,000,000,000
6,000,000,000
7,000,000,000
8,000,000,000
9,000,000,000
10,000,000,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
PESOS
AÑOS
TOTAL:
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
55
Ilustración 10. Gráfica II.5. Evolución del presupuesto en educación superior en
clasificación funcional1.
1 Comprende las subfunciones de educación superior y posgrado. Fuente: Tomado de Mendoza Rojas, J. (2011). Financiamiento Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, con cifras del PPEF, años 2000 a 2011; PEF, años 2000 a 2011; Cuenta de la Hacienda Pública Federal de la SHCP, años 2000 a 2010; y Banco de Información Económica, INEGI.
Ahora, pasaremos a analizar cómo se administra el modelo de financiamiento por parte de
las SEP, donde la responsable del financiamiento a las UPE es la Subsecretaría de
Educación Superior (SES), a través de la Dirección General de Educación Superior
Universitaria (DGESU). En el documento “Aspectos Financieros del Sistema Universitario
de Educación Superior” (SESIC, 2005), se plantea el modelo de asignación del
financiamiento a las IES públicas. Sin embargo, aunque precisa cuáles son los criterios de
0.00
10,000.00
20,000.00
30,000.00
40,000.00
50,000.00
60,000.00
70,000.00
80,000.00
90,000.00
100,000.00M
ILLO
NES
DE
PESO
S
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011APROBADO 51,128 58,897 67,491 63,575 61,011 65,330 63,356 70,132 77,805 85,072 88,056 91,496PROYECTO 49,420 58,275 61,609 61,022 58,417 56,924 55,761 59,794 72,101 77,823 80,125 87,455EJERCIDO 57,588 62,101 69,238 67,457 66,668 72,487 68,999 78,286 82,583 88,977 89,088
AÑOS
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
56
asignación, éstos siguen siendo poco claro en los mecanismos o fórmulas utilizadas para la
distribución de los recursos que se asignan.
De esta manera, los subsistemas atendidos y que reciben financiamiento público son: 1) las
Universidades Públicas Federales (UPF); 2) las Universidades Públicas Estatales (UPE); 3)
las Universidades Tecnológicas (UT); 4) las Universidades Politécnicas (UPOL); 5) las
Universidades Públicas Estatales con Apoyo Solidario (UPEAS) y 6) otras instituciones de
educación superior públicas como Centros Públicos de Investigación (CINVESTAV,
COLPOS, etc.) y otras dependencias federales (SAGARPA, SEDENA, ENAH, INBA,
etc.).
El modelo establece que el subsidio regularizable anual para cada institución (empleado de
manera semejante a lo que se conoce como irreductible) de los primeros tres subsistemas,
se asigna a partir del cálculo del costo de cada uno de los rubros que componen su
presupuesto: costo de nóminas de personal autorizado, gastos de operación, e incremento
para cubrir el aumento de costos asociados tanto a servicios personales como gastos de
operación. Para las instituciones de los tres restantes subsistemas, el gobierno federal asigna
un apoyo solidario “convenido” cada año con la institución y el gobierno del estado
respectivo.
A partir de 1988 y hasta la fecha, el modelo de asignación de recursos a las instituciones
públicas se basa fundamentalmente en el tamaño de la plantilla autorizada de sus
trabajadores (SESIC, AFES 2005).
El subsidio federal a las instituciones públicas y a los organismos públicos descentralizados
del orden estatal está integrado por tres componentes: el subsidio ordinario, el
extraordinario y el asociado a la ampliación y diversificación de la oferta educativa. El
subsidio estatal, por su parte, está integrado por el subsidio ordinario y el asociado a la
ampliación y diversificación de la oferta educativa. Ver Ilustración 11, Esquema II.1.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
57
Este esquema contempla a las IPES cuyos recursos se clasifican en las subfunciones de
educación superior y posgrado, debido a que las demás subfunciones son financiadas
exclusivamente por la federación y con alguno apoyos especiales de los estados y
municipios. Por lo tanto, este esquema tiene componentes generales y no indicadores
específicos como se ha promovido desde el año 2000 para el caso de los subsidios
extraordinarios, esto revelan las razones por las que diferentes instituciones se observan
asignaciones diferenciadas y variadas de sus presupuestos anuales.
Ante esta distribución de los subsidios con reglas poco claras, este esquema de
financiamiento continúo siendo cuestionado por las autoridades de las instituciones de
educación superior públicas y expertos en educación, sobre todo a partir de la aparente
SUBSIDIO PÚBLICO
Subsidio Federal
Extraordinario
Ampliación Anual de Oferta Educativa
Irreductible
Incremento en
Servicios Personales
Gastos de Operación
PROMEP
FOMES
PROADU
CAPFCE-FAM
En instituciones existentes
En nuevas instituciones
Ordinario
Subsidio Estatal
Ordinario
Ampliación Anual de Oferta Educativa
En instituciones existentes
En nuevas instituciones
Irreductible
Incremento en costos
Ilustración 11, Esquema II.1. Subsidio público total
Fuente: Elaboración con información de la SES-SEP, 2004.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
58
inequidad en la distribución de recursos que resulta de la aplicación de indicadores “costo
por alumno” o “plantilla de personal”.
Ante ello, la regularización de la ministraciones de los subsidios ordinarios parece ser una
necesidad ineludible y que debería estar garantizada a nivel de la legislación del
Presupuesto de Egresos de la Federación y de cada uno de los estados de la república.
Los cambios realizados en el modelo de financiamiento a partir de la década de los noventa
se implementaron políticas y medidas que comenzaron a instrumentarse enfatizando los
controles de calidad y eficiencia para acceder a nuevas formas de financiamiento, por lo
que estas nuevas disposiciones gubernamentales están basadas en los principios de
vigilancia a distancia y la autonomía regulada del sistema de educación superior y de cada
una de las instituciones que integran el sistema. Es decir, se pasó de formas convencionales
de planeación, a formulas fundadas en evaluaciones para medir el desempeño y la
productividad, lo que ha permitido al gobierno federal, vincularlas con procesos de
asignación presupuestal: asignación de fondos especiales para instituciones, proyectos y
programas, becas incentivos y salarios. (Luengo, 2003).
Por ello y para enfrentar los rezagos de las IPES en infraestructura, equipamiento y
formación de profesores, en los años 90, la Secretaría de Educación Pública federal inicia la
etapa de modernización en las UPE, a partir de un conjunto de programas canalizando
fondos para apoyar proyectos específicos y llevar a cabo acciones prioritarias para el
desarrollo estratégico de las instituciones de educación superior, teniendo como eje la
evaluación, hacia finales de los noventas y principios de la actual década se incorpora como
eje de la mejora de la calidad teniendo como principal instrumento el Programa Integral de
Fortalecimiento Institucional (PIFI).
Como resultado de los cambios al modelo de financiamiento, se tienen los siguientes
resultados:
En cuanto al subsidio por alumno, ningún subsistema de las IES Públicas alcanza el nivel
de subsidio por alumno otorgado a las Universidades Públicas Federales, que para el ciclo
2003-2004 fue de 79.19 miles de pesos, lo que equivale a 2.2 veces respecto al subsidio por
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
59
alumno que reciben las Universidades Públicas Estatales; 2.5 veces de las Universidades
Públicas Estatales con Apoyo Solidario y 2.5 veces de las Universidades Tecnológicas.
Las brechas existentes entre los subsistemas de educación superior se puede apreciar en el
subsidio por alumno, donde las UPE no alcanzan la media nacional en 2008 y las UPF y las
normales, son las únicas que lo superan, incluso con una diferencia significativa entre ellas
también, ver la siguiente Ilustración 12. Gráfica II.4.
Ilustración 12. Gráfica II.6. Financiamiento público ordinario por alumno en instituciones
públicas de educación superior por subsistema, 2008.
Fuente: Tomado de Mendoza Rojas, J. (2011). Financiamiento Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, con cifras de SEP, Formato 911, 2007-2008; SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008; Modelo de Asignación Adicional al Subsidio Federal Ordinario 2009; DGPP-SEP, CFEE 2008; y DGESU-SES.
72,203
31,850 33,68939,208
34,037 32,106 31,556
24,172
48,452
IES federales(UNAM, UAM,
UPN IPN)
Universidadespúblicasestatales
Institucionesuniversitarias
con apoyosolidario
Universidadespolitécnicas
Universidadesinterculturales
Universidadestecnológicas
Institutostecnológicos
federales
Institutostecnológicos
estatales
Escuelasnormales
MEDIA: $40,871.00
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
60
El financiamiento público que reciben la UNAM, UAM, UPN, proviene 100% de recursos
federales. El financiamiento público destinado a estas universidades ha tenido una variación
un poco menor que las universidades públicas estatales, pues la variación porcentual entre
1994 y 2004 ha sido de 25.0% (de las UPE para el mismo periodo fue de 30.0%). Lo que
no permite tampoco cerrar las brechas entre las UPF y las UPE.
Analizando el subsidio federal a la educación superior para el año 2004, en relación con
otros aspectos financieros, tenemos que representó el 3.6% del gasto programable del sector
público y el 13.4% invertido con respecto al gasto total de la SEP.
El subsidio total asignado a las IES Públicas para el año 2004 fue al 0.76% del PIB;
compuesto con aportaciones de 0.60% del PIB de recursos federales y 0.16% provenientes
de los gobiernos estatales.
Se ha tenido un crecimiento geométrico del subsistema de educación superior; mientras la
población se multiplica por cuatro en los años 1950-2000, el número de estudiantes en
educación superior se multiplicaba por 65. Por lo tanto, esto ha requerido que el Estado
canalice mayores recursos para infraestructura, planes y programas de desarrollo y
conformación de plantas académicas.
El gasto en la enseñanza de nivel superior se incrementó 78% entre 1995 y 2008. Sin
embargo, dado que el volumen de estudiantes inscritos creció también con mucha rapidez,
el gasto por estudiante sólo aumentó en 16%.
En el caso de las IPES estatales (UPE, UPEAS, UPOL y UT) la contraparte del subsidio
federal es el estatal, y las proporciones que representan el subsidio ordinario federal y
estatal de cada universidad son variables y se establecen y formalizan a través de un
convenio tripartita anual suscrito por el gobierno federal, el gobierno estatal y la
universidad respectiva. Cómo se puede ver en la Ilustración 13. Tabla II.4., la variación de
los porcentaje de participación del subsidio federal y estatal en cada una de las UPE fue
nula entre el 2000 y 2010, sólo resaltan los casos de la BUAP, U. de Colima y la U de
Guadalajara.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
61
Ilustración 13. Tabla II.3. Variación de los porcentajes de participación del subsidio federal y estatal ordinario en las UPE, 2000-2010
UNIVERSIDAD 2000 2010 Variaciones Federal Estatal Federal Estatal Federal Estatal
UA AGUASCALIENTES 77.0% 23.0% 76.2% 23.8% -0.7 0.7 UA BAJA CALIFORNIA 55.2% 44.8% 54.6% 45.4% -0.5 0.5 UA BAJA CALIFORNIA SUR 85.2% 14.8% 83.9% 16.1% -1.3 1.3 UA CAMPECHE 70.2% 29.8% 69.8% 30.2% -0.4 0.4 UA DEL CARMEN 64.5% 35.5% 64.2% 35.8% -0.3 0.3 UA COAHUILA 50.6% 49.4% 50.0% 50.0% -0.6 0.6 UA COLIMA 87.1% 12.9% 80.0% 20.0% -7.1 7.1 UA CHIAPAS 75.6% 24.4% 74.3% 25.7% -1.2 1.2 UA CHIHUAHUA 60.0% 40.0% 59.2% 40.8% -0.8 0.8 UA CIUDAD JUÁREZ 71.6% 28.4% 71.1% 28.9% -0.5 0.5 UA JUÁREZ DEL ESTADO DE DURANGO 87.3% 12.7% 85.7% 14.3% -1.7 1.7 U GUANAJUATO 65.7% 34.3% 64.5% 35.5% -1.1 1.1 UA GUERRERO 89.2% 10.8% 85.0% 15.0% -4.2 4.2 UA ESTADO DE HIDALGO 77.6% 22.4% 76.6% 23.4% -1.0 1.0 U DE GUADALAJARA 48.8% 51.2% 43.7% 56.3% -5.1 5.1 UA ESTADO DE MÉXICO 50.4% 49.6% 50.0% 50.0% -0.4 0.4 U MICHOACANA DE SAN NICOLÁS HIDALGO 69.8% 30.2% 69.2% 30.8% -0.6 0.6 UA ESTADO DE MORELOS 79.6% 20.4% 80.8% 19.2% 1.3 -1.3 UA NAYARIT 94.1% 5.9% 93.8% 6.2% -0.3 0.3 UA NUEVO LEÓN 63.9% 36.1% 62.1% 37.9% -1.8 1.8 UA BENITO JUÁREZ DE OAXACA 88.6% 11.4% 89.0% 11.0% 0.3 -0.3 BUA DE PUEBLA 80.0% 20.0% 70.0% 30.0% -10.0 10.0 UA QUERÉTARO 84.3% 15.7% 82.8% 17.2% -1.4 1.4 UA SAN LUIS POTOSÍ 88.7% 11.3% 88.1% 11.9% -0.6 0.6 UA SINALOA 87.1% 12.9% 86.3% 13.7% -0.8 0.8 U SONORA 50.6% 49.4% 50.0% 50.0% -0.6 0.6 I TECNOLÓGICO DE SONORA 50.8% 49.2% 50.0% 50.0% -0.8 0.8 U JUÁREZ AUTÓNOMA DE TABASCO 60.3% 39.7% 59.7% 40.3% -0.6 0.6 UA TAMAULIPAS 60.4% 39.6% 60.0% 40.0% -0.4 0.4 UA TLAXCALA 80.3% 19.7% 80.0% 20.0% -0.3 0.3 U VERACRUZANA 46.4% 53.6% 46.3% 53.7% -0.2 0.2 UA YUCATÁN 90.0% 10.0% 89.6% 10.4% -0.4 0.4 UA ZACATECAS 87.4% 12.6% 87.0% 13.0% -0.4 0.4 U QUINTANA ROO 50.3% 49.7% 50.0% 50.0% -0.3 0.3
PROMEDIO NACIONAL 71.4% 28.6% 70.1% 29.9% -1.3 1.3 Fuente: Elaboración con información de la DGESU-SES-SEP, 2000-2010.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
62
Las variaciones del subsidio estatal generalmente están asociadas a la negociación política
con los gobierno locales, donde se determinan las ampliaciones en función de convenios
específicos que responden a prioridades de corto plazo y coyunturales. Sin embargo, la U
de Guadalajara, tiene amplia participación estatal debido al reconocimiento de su matrícula
del nivel medio superior y que ha logrado establecer incrementos sustantivos en la
participación del gobierno del Estado de Jalisco para cubrir esas necesidades en la última
década, pasando del 51% al 56%.
Subsidio Ordinario
La información que se presenta en los informes presidenciales como gasto federal en
educación superior es la suma del gasto total asignado en tres funciones, de acuerdo con la
estructura del PEF: educación superior, posgrado y ciencia y tecnología. Cabe señalar que
no existe transparencia en los criterios que se utilizan para asignar los recursos de los
distintos componentes del subsidio federal a las subfunciones de educación media superior,
educación superior (licenciatura), posgrado e investigación.
De manera directa, las UPE ejercen el recurso de las asignaciones por subsidio ordinario
federal y estatal, y de manera indirecta por el apoyo de actividades de investigación:
proyectos, fondos mixtos y sectoriales de CONACYT, el gasto en educación que no es
ejercido por las UPE, son los recursos destinados a los Centros Públicos de Investigación
(CINVESTAV, COLPOS, etc.) y otras dependencias federales (SAGARPA, SEDENA,
ENAH, INBA, etc.).
El mencionado subsidio cubre el gasto corriente que se destina al sostenimiento de la
operación regular de las UPE. El subsidio se asigna cada año de manera "irreductible", es
decir, se presupuesta un monto igual al costo operativo del ejercicio del año inmediato
anterior, considerando un incremento para cubrir el aumento de costos asociados tanto a
servicios personales como a gastos de operación, fundamentalmente son los incrementos al
salario. De esta manera, los aumentos a los salarios son autorizados por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, SHCP, con base en la política salarial del Gobierno Federal e
incluye incrementos tanto al salario como a las prestaciones y repercusiones, calculadas de
acuerdo con las fórmulas que autoriza por la propia SHCP.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
63
Las formulas se refieren a repercusiones y prestaciones tales como aguinaldo, prima de
antigüedad, prima vacacional, días diferenciales, seguridad social, vivienda y SAR, y se
aplican de acuerdo con la legislación y las normas vigentes en el sector público para cada
concepto. Además, se asigna el incremento de recursos necesarios para promociones de
categoría del personal académico (SESIC, AFES 2005).
Adicionalmente, para fomentar un mejor desempeño del personal académico de las
instituciones, en el subsidio ordinario se incluyen los recursos del Programa de Estímulos
al Desempeño del Personal Docente. Las bases de cálculo para este programa se
encuentran consignadas en plantillas de personal acordadas con la SHCP, de las cuales
existen listados en las instituciones de educación superior, la SEP y los gobiernos estatales
(SES-SEP, 2012).
En cuanto a los gastos de operación, la SES apunta que en el incremento anual del subsidio
ordinario se considera al menos el índice de inflación esperado para el período en cuestión.
Y finalmente, el documento señala que las aportaciones federal y estatal al subsidio
ordinario de cada universidad se establecen y formalizan a través de un convenio tripartito
anual suscrito por el Gobierno Federal, el Gobierno Estatal y la universidad
correspondiente.
Las UPE y UPEAS, a través del programa U006 Subsidios federales para organismos
descentralizados estatales, que conforma el subsidio ordinario o “irreductible”, reciben su
presupuesto exclusivamente para la función docencia, sin considerar específicamente que
se realizan las tres funciones sustantivas de manera integral en las UPE.
Las 34 UPE cuentan con presupuesto en la subfunción de educación superior, 33 de ellas
ofrecen estudios de posgrado y en 24 se ofrecen estudios de bachillerato. De acuerdo con la
Ilustración 14. Tabla II.4. no se aprecia una tasa media de crecimiento anual (TMCA)
mayor al 5% en el incremento del subsidio ordinario en ninguna de las UPE, durante el
periodo 2000-2010, lo que deja al descubierto la perdida del poder adquisitivo en los
sueldos y salarios que están asociados a este recurso.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
64
Ilustración 14. Tabla II.4. Subsidio público ordinario a las universidades públicas estatales, 2000-2010
UNIVERSIDAD Variación % TMCA
2000-2010 2000-2010 UA AGUASCALIENTES 36.00% 3.10% UA BAJA CALIFORNIA 35.20% 3.10% UA BAJA CALIFORNIA SUR 24.50% 2.20% UA CAMPECHE 56.50% 4.60% UA DEL CARMEN 45.20% 3.80% UA COAHUILA 28.40% 2.50% UA COLIMA 35.50% 3.10% UA CHIAPAS 41.80% 3.60% UA CHIHUAHUA 34.80% 3.00% UA CIUDAD JUÁREZ 42.50% 3.60% UA JUÁREZ DEL ESTADO DE DURANGO 35.20% 3.10% U GUANAJUATO 49.10% 4.10% UA GUERRERO 31.60% 2.80% UA ESTADO DE HIDALGO 52.80% 4.30% U DE GUADALAJARA 28.90% 2.60% UA ESTADO DE MÉXICO 33.00% 2.90% U MICHOACANA DE SAN NICOLÁS HIDALGO 26.80% 2.40% UA ESTADO DE MORELOS 30.30% 2.70% UA NAYARIT 59.20% 4.80% UA NUEVO LEÓN 32.30% 2.80% UA BENITO JUÁREZ DE OAXACA 32.40% 2.80% BUA DE PUEBLA 57.80% 4.70% UA QUERÉTARO 49.00% 4.10% UA SAN LUIS POTOSÍ 21.90% 2.00% UA SINALOA 19.50% 1.80% U SONORA 34.10% 3.00% I TECNOLÓGICO DE SONORA 35.00% 3.00% U JUÁREZ AUTÓNOMA DE TABASCO 54.60% 4.50% UA TAMAULIPAS 16.00% 1.50% UA TLAXCALA 50.30% 4.20% U VERACRUZANA 24.90% 2.20% UA YUCATÁN 40.60% 3.50% UA ZACATECAS 24.80% 2.20% U QUINTANA ROO 50.40% 4.20%
TOTAL 33.70% 2.90% TMCA = Tasa media de crecimiento anual. Fuente: Tomada de Mendoza Rojas, J. (2011). Financiamiento Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, con cifras proporcionadas por la DGESU de la SES-SEP; e INEGI, Banco de Información Económica.
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65
Las asignaciones y distribuciones presupuestarias descritas anteriormente muestran
inconsistencias en los montos que se destinan a las IPES de los distintos subsistemas, a
través del PEF, para cada una de las funciones y subfunciones presupuestales.
Esta distribución financiera no coincide con la asignación presupuestal que cada institución
realiza entre las funciones sustantivas a través de sus presupuestos anuales aprobados de
manera autónoma. Para ejemplificar la falta de consistencia entre planeación, presupuesto y
evaluación que se da para las UPE, todos los recursos federales aprobados se ubican en la
función docencia para los niveles de educación media superior, licenciatura y posgrado;
pero en los hechos, las UPE distribuyen recursos para las otras dos funciones sustantivas,
investigación y extensión y difusión de la cultura, tal como se refleja en los presupuestos
aprobados por sus máximos órganos de gobierno y que son complementados con los
recursos extraordinarios tanto federales como estales y los ingresos propios generados.
Con el propósito de lograr una mejor articulación entre la programación y presupuestación
gubernamental con la que se realiza en las IPES, sería conveniente que la primera tomara
en cuenta los procesos de planeación, programación y presupuestación de las instituciones
pertenecientes a los distintos subsistemas, a fin de contar con un presupuesto público más
equilibrado entre las distintas funciones a cargo de las instituciones, de acuerdo con sus
características, naturaleza y fines.
El Subsidio Extraordinario
En nuestro país, los fondos extraordinarios han provisto a las UPE, de mayores recursos
para impulsar proyectos dirigidos a atender aspecto en materia de calidad, cobertura y
pertinencia, así como para coadyuvar a la solución de los problemas estructurales.
Mediante el subsidio extraordinario y a través de reglas de operación específicas, los
programas de financiamiento extraordinario concursable se crean para:
… “lograr la ampliación de la cobertura con equidad, una educación superior de buena
calidad”, y … “la mejora de la calidad de los programas educativos, PE, la evolución de los
indicadores de los PE en los niveles 3 y 2 hacia el nivel 1 del Padrón de Programas
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
66
Evaluados por los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación
Superior, CIEES, y su acreditación por los organismos reconocidos por el Consejo para la
Acreditación de la Educación Superior, COPAES” (DOF, 2007).
De acuerdo con las reglas de operación establecidas para el uso de los recursos
extraordinario destinados a fortalecer los procesos de mejora continua en las universidades,
podemos destacar lo siguiente:
La SEP ha establecido políticas, estrategias, objetivos particulares, líneas de acción y metas
para lograr la ampliación de la cobertura con equidad, una educación superior de buena
calidad y la integración, coordinación y gestión del Sistema Público de Educación Superior,
SES.
Los objetivos establecidos para la consecución de las metas son:
x Promover y coadyuvar al aseguramiento de una educación superior de buena
calidad...
x Impulsar el desarrollo y la consolidación de las instituciones públicas de educación
superior mediante procesos de planeación estratégica…
x Fomentar que la actividad educativa en las instituciones de educación superior esté
centrada en el aprendizaje efectivo de los estudiantes…
x Fomentar procesos de autoevaluación institucional, de evaluación externa y de
mejora continua de la calidad.
Fondos de apoyo vigentes en 2013 para las UPE
x Fondo para elevar la calidad de la educación superior de las universidades públicas
estatales (UPE)
x Fondo para la atención de problemas estructurales de las universidades públicas
estatales (UPE)
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
67
x Fondo de apoyo para saneamiento financiero de las universidades públicas estatales
(UPE) por abajo de la media nacional en subsidio por alumno
x Fondo para ampliar y diversificar la oferta educativa en educación superior
El desarrollo del modelo de financiamiento para las UPE
El financiamiento a las UPE ha atravesado por seis etapas, mismas que a continuación se
describen:
La primera etapa tiene como eje el prestigio y relaciones del Rector.
Esta etapa se ubica durante la década de los cincuenta y sesenta, en la cual el debate estaba
circunscrito por la parte de las UPE al rector en cuanto a su prestigio y relaciones con los
gobiernos federal y estatal, en donde la comunidad universitaria poco o nada participaba.
El agotamiento de esta etapa, se da a raíz del movimiento estudiantil de 1968, en donde
emerge como actor protagónico la comunidad universitaria, demandando democracia y
exigiendo, al mismo tiempo, un mayor acceso a la educación superior.
La segunda etapa tiene como eje los estudiantes atendidos.
Esta etapa se ubica durante la década de los setenta, en la cual, el debate se amplió a las
comunidades universitarias, enarbolando la masificación de las UPE y la irrupción de los
sindicatos universitarios. El debate se consensuo en torno a la población que se atendiera
por las UPE, lo cual iba en consonancia con la actitud de reconciliación del gobierno
federal después de los acontecimientos del 68. Se debe resaltar que en esta etapa, se
lograron grandes prebendas sindicales que hoy tienen en jaque financiero a las
universidades del país. El término de esta etapa se da a raíz de la primera gran crisis
económica de 1982.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
68
La tercera etapa tiene como eje el personal académico; la ubicamos en el primer quinquenio
de la década de los ochenta, en la cual, el debate se centra en torno al personal académico
que tenían las UPE y que fundamentalmente correspondían a su personal académico.
De igual forma, podemos identificar un periodo caracterizado por la existencia de criterios
básicos para la asignación del subsidio que, combinado con otros elementos de orden
particular, dieron una distribución del subsidio a las UPE bastante heterogéneo, que
sentaron los bases, de manera negativa, para que un conjunto de Universidades empezaran
a acumular rezagos educativos y una buena parte empezarán a aumentar la matrícula o bien,
a crecer de manera indiscriminada su plantilla de trabajadores.
La cuarta etapa tiene como eje los Proyectos de Desarrollo. En el contexto de una serie de
crisis económicas en México, tuvo como uno de sus impactos el que se estancará el
subsidio a las UPE, haciendo necesaria una nueva forma de asignar los pocos recursos
destinados a la educación.
Es en 1984 cuando se incorpora por primera vez la idea de asignar recursos de manera
etiquetada para la realización de proyectos de desarrollo institucional que presentaban las
UPE en el contexto del Programa Nacional de Educación Superior, PRONAES, siendo este
el primer antecedente de que la distribución del subsidio se podía realizar a partir de
propuestas individuales de las UPE. Esta cuarta etapa se termina a finales de la década de
los ochenta.
La quinta etapa tiene como eje la autoevaluación y primer fondo extraordinario a concurso
en el sistema de educación superior del país. Esta etapa abarca el periodo 1990-2000, en
donde sin darse ningún debate en torno a la asignación del subsidio en lo general, se induce
en la UPE como condición necesaria para la asignación de recursos vía el Fondo de
Modernización para la Educación Superior (FOMES), donde se establece la necesidad de
presentar su autoevaluación institucional y conforme a ella, presentar proyectos de
modernización no regularizable, relacionados con la mejora de la infraestructura.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
69
Es en esta etapa cuando se inaugura la figura de un fondo extraordinario para que las
Universidades se modernicen, debiendo cubrir con su autoevaluación institucional y la
presentación de proyectos en coherencia con sus fortalezas y debilidades.
Es en esta etapa que se intensifica el debate en cuanto a la asignación del subsidio,
señalando que no se tienen criterios objetivos y transparentes para este propósito, la
propuesta de modernizar a las UPE dejo al descubierto una distribución heterogénea del
subsidio ordinario, aunado a la existencia de algunas universidades públicas con fuertes
rezagos históricos que son la muestra más palpable de la inexistencia de reglas claras y
objetivas en la manera en que el gobierno federal distribuyó el presupuesto durante las
décadas anteriores.
La sexta etapa tiene como eje la mejora de la calidad y la diversificación de los fondos
extraordinarios a concurso.
Reconociendo la experiencia y, sobre todo las lecciones y aprendizajes del FOMES, se
ingresa a la última etapa, la actual, donde el signo resultante es la consolidación de la figura
de Fondo Extraordinario con un propósito específico y que se ofrece al concurso de las
UPES, así como su diversificación en diferentes objetivos.
A lo largo del periodo 2001-2006, se han incorporado un conjunto de fondos
extraordinarios a concurso, que tienen como propósito general la mejora de la calidad
educativa de las UPE, en donde cada uno de ellos tiene un propósito específico y no
necesariamente coherente con el desarrollo del sistema de educación superior y del papel de
las UPE.
Es así como hoy en día las UPE concursan para incrementar su matrícula, ampliar su oferta
educativa, mejorar integralmente su desarrollo, reconocer su plantilla de trabajadores y
estimular la mejora de la calidad, entre otros.
En particular, para las UPE con fuertes rezagos históricos, se tiene el Fondo de
Saneamiento, en el cual sólo concursan las Instituciones que tienen el subsidio por alumno
por debajo de la media nacional.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
70
De las seis etapas descritas, se puede concluir que:
Las primeras tres etapas no se asignó el subsidio con el propósito explícito de la
mejora de la calidad de las UPE, durante estas etapas se fue consensuando con base
a criterios que nada tenían que ver con el desempeño de estas y mejora de cada
institución, aun cuando en el discurso se señalen avances que en el mejor de los
casos son en cuanto a cobertura y oferta de las UPE bajo la demanda creciente de su
masificación.
La cuarta etapa se considera de transición, ya que visto en su perspectiva, permitió
experimentar una modalidad alternativa de asignación de subsidio que fue el
antecedente de los Fondos Extraordinarios a concurso.
En las últimas dos etapas se pone el acento en los Fondos Extraordinarios a
concurso, en especial la última, con el propósito de su modernización y mejora de la
calidad.
Es evidente que los mecanismos de seguimiento-evaluación no han sido suficientes
para valorar los impactos de la educación superior en el desarrollo y bienestar del
país.
Para evaluar el impacto en la mejora de la calidad en las UPE, se requirió, de manera
paralela, generar un conjunto de indicadores con los cuales se realiza el análisis del impacto
del financiamiento ordinario y extraordinario, esos mismos indicadores han sido la base
para realizar el seguimiento y atender las auditorias realizadas por la Auditoria Superior de
la Federación (ASF) a las todas las universidades.
En esta perspectiva, la política educativa de financiamiento ha ido conformando e
introduciendo una lista de indicadores para analizar la mejora de la calidad en las UPE,
reconociendo algunos ya existentes, formalizando otros y creando otros más.
Entre los indicadores existentes que se reconocieron se tiene:
Número y porcentaje de Miembros del Sistema Nacional de Investigadores, SNI.
Número y porcentaje de Programas de Posgrado acreditados por el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACyT.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
71
Entre los indicadores que se formalizaron se tiene:
Número y porcentaje de Académicos con un posgrado
Número y porcentaje de Académicos con un doctorado
Entre los indicadores que se crearon se tienen:
Número y porcentaje de Académicos con perfil deseable (PROMEP)
Número y porcentaje de Cuerpos académicos en consolidación y consolidados
Número y porcentaje de Programas educativos con nivel 1 de los Comités
Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior, CIEES.
Número y porcentaje de Programas educativos acreditados por un organismo
reconocido por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A. C.,
COPAES.
La evaluación de la educación superior en México, sustento para el financiamiento.
Por lo que respecta al término evaluación y autoevaluación, frecuentemente generan
resistencias y temores. En buena medida, estas reacciones son explicables porque la
evaluación ha estado asociada, especialmente en el campo educativo, con los procesos de
calificación, clasificación, exclusión y castigo. (Pérez, 1997)
La evaluación -y la autoevaluación– deben apreciarse como una oportunidad para mejorar
las condiciones en que operan nuestras instituciones de educación superior, de modo que
maestros, estudiantes, autoridades, funcionarios y personal de apoyo técnico, administrativo
y manual realicen su trabajo de una manera más productiva y satisfactoria.
La evaluación y la autoevaluación en el campo educativo solamente son exitosas si los
involucrados efectivamente se comprometen a realizarlas y a adoptar las medidas derivadas
de sus resultados. En este campo las imposiciones generan efectos contraproducentes.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
72
En el caso de la Educación Superior Mexicana, tal y como bien lo refiere Julio Rubio Oca
(2006), “la evaluación se institucionalizó con el Programa para la Modernización Educativa
1989-1994 del Gobierno Federal”.
En este programa se estableció, como una de las líneas prioritarias de acción, la evaluación
permanente, interna y externa de las instituciones para impulsar la mejora de la calidad de
los programas educativos y servicios que ofrecían, y como meta la creación de una
instancia que concibiera y articulara un proceso nacional de evaluación de la educación
superior.
En el marco de la tercera línea general de acción de la Comisión Nacional de Evaluación
(CONAEVA), la Comisión Nacional de Planeación de la Educación Superior (CONPES)
creó en 1991 los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior
(CIEES), como un organismo de carácter no gubernamental.
Las funciones principales asignadas a los comités fueron la evaluación diagnóstica de
programas académicos y funciones institucionales, y la acreditación de programas y
unidades académicas. En sus 15 años, los CIEES han concentrado su actividad en la
evaluación diagnóstica y no han ejercido la facultad de acreditar programas académicos, lo
cual se realiza en la actualidad mediante otro esquema y otras instituciones.
En el marco de la evaluación diagnóstica, la autoevaluación institucional impulsada por la
CONAEVA se convirtió, a partir de 1992, en parte inherente del esquema de trabajo de
estos comités.
En la actualidad los CIEES están conformados por nueve comités: Ciencias Naturales y
Exactas; Ingeniería y Tecnología; Ciencias Agropecuarias; Ciencias de la Salud;
Arquitectura; Diseño y Urbanismo, Arte, Educación y Humanidades, Ciencias Sociales y
Administrativas; Difusión y Extensión de la Cultura y Administración y Gestión
Institucional, los cuales han desplegado, desde 1991 a la fecha, una intensa actividad de
evaluación de programas educativos y de funciones institucionales mediante metodologías
y marcos de evaluación que comprenden un amplio repertorio de categorías y componentes,
en cuya definición se han tomado en cuenta criterios y estándares internacionales.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
73
A finales del año 2000, con la creación del Consejo para la Acreditación de la Educación
Superior, A. C. (COPAES), se inició la construcción de un sistema para la acreditación de
los programas educativos de las IES.
Este Consejo es una instancia reconocida por la SEP para conferir reconocimiento formal
por un lapso de cinco años, renovable por periodos iguales a favor de organizaciones cuyo
fin sea acreditar programas académicos de técnico superior universitario, profesional
asociado, y licenciaturas que se ofrezcan tanto en las instituciones públicas como
particulares, previa valoración de su capacidad organizativa, técnica, operativa, de la
gestión de sus procedimientos, de su imparcialidad y de sus marcos de evaluación para la
acreditación de los programas académicos.
Dicha evaluación se basa en los Lineamientos y Marco General para los Procesos de
Acreditación de Programas Académicos del Nivel Superior establecidos por el propio
Consejo (COPAES, 2010). En este marco general se establecen, en particular, los ámbitos
que todo organismo deberá considerar en los procesos de acreditación: personal académico;
currículum; métodos e instrumentos para evaluar el aprendizaje de los estudiantes; servicios
institucionales para el aprendizaje de los estudiantes; alumnos; infraestructura y
equipamiento de apoyo al desarrollo del programa; líneas y actividades de investigación, en
su caso, para la impartición del programa; vinculación; normativa institucional que regule
la operación del programa; conducción académico-administrativa; proceso de planeación y
evaluación; gestión administrativa, y financiamiento, así como criterios, indicadores y
estándares de evaluación asociados a cada uno de ellos.
El COPAES tiene como objetivo general regular los procesos de acreditación y dar certeza
de la capacidad técnica y operativa de las organizaciones especializadas dedicadas a la
acreditación de programas académicos y como objetivos particulares: promover la
superación constante de los umbrales de calidad de los programas de educación superior,
mediante el desarrollo de procesos de acreditación eficaces y confiables; coadyuvar con las
autoridades educativas en su propósito de elevar y asegurar la calidad de la educación
superior; propiciar un mejor conocimiento del tipo educativo mediante la difusión de los
casos positivos de acreditación; orientar a la sociedad sobre la calidad de los programas; dar
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
74
seguimiento a los organismos que logren el reconocimiento del consejo, e intervenir como
mediador de buena fe en controversias entre los organismos acreditadores y las
instituciones.
El órgano de gobierno del COPAES está conformado por representantes de la ANUIES,
FIMPES, Academia Nacional de Medicina, Academia Nacional de Ingeniería, Academia
Mexicana de Ciencias, Colegio de Médicos Veterinarios Zootecnistas, Colegio de
Ingenieros Civiles de México, Barra Mexicana, del Colegio de Abogados y el Instituto
Mexicano de Contadores Públicos. (COPAES, 2012)
Por otra parte y con el propósito de evaluar y reconocer la calidad de los programas de
posgrado que ofrecen las instituciones públicas y particulares, el CONACYT estableció en
1990 el Padrón de Programas de Posgrado de Excelencia. Este padrón incorporaba
básicamente las áreas científicas y tecnológicas y, dentro de éstas, sólo aquellos posgrados
a nivel maestría o doctorado formadores de científicos y tecnólogos. Los programas a nivel
de especialidad y los de maestría orientada hacia la práctica profesional no tuvieron cabida
en el mismo.
Para ampliar la cobertura del padrón e incorporar criterios de evaluación más rigurosos, la
SEP y el CONACYT establecieron en 2001 el Padrón Nacional de Posgrados (PNP) para
reconocer la buena calidad de aquellos programas de especialidad, maestría y doctorado en
las diferentes modalidades, perfiles de egreso y áreas del conocimiento. Su estructura ha
supuesto la identificación de los atributos que distinguen internacionalmente a los
programas de buena calidad y constituye actualmente un instrumento para la rendición de
cuentas de las instituciones de educación superior, en virtud del reconocimiento público a la
buena calidad de los programas de posgrado que lo conforman.
Por su parte, la Federación de Instituciones Particulares de Educación Superior (FIMPES),
creó su propio esquema de evaluación institucional. En 1981, un grupo de universidades
privadas creó la FIMPES, con el propósito de mejorar la colaboración entre sus asociados y
el resto de instituciones educativas. En su propósito original no quedó explícito que la
acreditación de las instituciones fuera una de sus funciones. Sin embargo, “frente al
activismo del gobierno federal en el sector público, la FIMPES inició en 1993 con un
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
75
proceso formal de acreditación para sus miembros, tomando como modelo la acreditación
institucional de los Estados Unidos”. (De Vries, 2007)
En 2002 la FIMPES publicó el documento “Principios de la Acreditación”, que contiene la
segunda versión de los criterios de acreditación y es parte del “Sistema para el Ingreso y
Permanencia en la FIMPES a través del Fortalecimiento y Desarrollo Institucional”,
documento aprobado por la Asamblea General el 30 de octubre de 1992. Esta versión de los
criterios contiene 169 requerimientos, relacionados con los “procesos” o “elementos
críticos” de una institución de educación superior. La acreditación está concernida
principalmente con la mejora de la calidad educativa y con la garantía de que las
instituciones acreditadas cumplen los estándares establecidos. La acreditación por parte de
FIMPES significa que la institución tiene una misión pertinente y que cuenta con los
recursos, programas y servicios suficientes para cumplir con ella
Además de la reactivación del PNP, la SES y el CONACYT crearon un programa especial
para apoyar a aquellos posgrados que no podían ingresar al PNP antes del 2006. Así, el
Programa Integral de Fortalecimiento del Posgrado (PIFOP), ofreció apoyos financieros
para mejorar la planta académica y la infraestructura, además de becas para estudiantes, con
el fin de que estos posgrados lograran ingresar al PNP. Las evaluaciones se realizaron a
partir de planes de desarrollo entregados por los posgrados, que fueron evaluados por pares
convocados por la SES y el CONACYT.
Así, en términos generales, distintas instancias mexicanas han seguido la misma lógica que
en otros países: se establece un organismo de evaluación, se elaboran los criterios, se
efectúa una autoevaluación, una visita y se entrega un reporte o dictamen.
Ahora bien, después de revisar cómo se formaron y cuáles son los objetivos de cada uno de
los procesos de evaluación y acreditación de la educación superior que operan actualmente,
es conveniente observar cuáles han sido los avances. Empezamos por mostrar los datos
recientes de los programas educativos evaluados por los CIEES en sus diferentes comités
de evaluación.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
76
A principios de 2001, a petición de la SEP, los CIEES integraron un padrón de programas
en el que ubicaron en tres niveles al total de los que habían sido evaluados hasta ese
entonces: 473 en el nivel 1, con posibilidades de lograr la acreditación, 578 en el nivel 2,
con posibilidades de lograr la acreditación en el mediano plazo, y 237 en el nivel 3, con
posibilidad de lograr la acreditación en el largo plazo.
La estructura de ese padrón se ha modificado en el periodo 2001-octubre de 2007 como
resultado de los procesos de mejora de la calidad que la SEP ha impulsado a partir de 2001,
en las instituciones públicas mediante la formulación, actualización y desarrollo de sus
Programas Integrales de Fortalecimiento Institucional, PIFI, (Rubio Oca, 2006).
Por otra parte, con la creación en 2000 del COPAES se inició el proceso de reconocimiento
de organismos ya existentes y la conformación de nuevas instancias. Hasta el momento
COPAES ha reconocido a 23 organismos, mismos que han acreditado un total de 1,346
programas.
Destaca que la acreditación por parte del COPAES ha sido un proceso lento: a lo largo de
un lustro se han acreditado 120 programas al año en promedio. Si consideramos que hay
7,849 programas de licenciatura registrados, los acreditados representan menos del 20% de
la oferta educativa del país. Además, cabe destacar que el número de programas acreditados
por CACEI, de ingenierías, y CACECA, administración y contaduría, suman casi el 60%
del total, reflejo de la cantidad de programas y de la matrícula en estas áreas.
En resumen, si consideramos la acreditación de licenciaturas, destaca que el COPAES y los
CIEES solamente habían dado el sello de calidad a una pequeña parte de los programas
registrados por la ANUIES. El COPAES registra 650 programas acreditados, mientras que
según los CIEES 750 programas de licenciatura son nivel uno. Sin embargo, las
evaluaciones de CIEES y COPAES coinciden en parte: hay 205 programas nivel uno que
además están acreditados. El total de programas de nivel uno de CIEES, acreditado por
COPAES o aprobados por ambas instancias, suma poco más de mil, lo que representa el
quince por ciento de la oferta total en 2005. El resto de la oferta, el 85 por ciento, es de
nivel insuficiente o, más sutilmente, de calidad desconocida.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
77
Como una muestra de que los organismos evaluadores y acreditadores no han trabajado
coordinadamente y sobre todo con criterios diferentes, en noviembre de 2011 se instaló la
Comisión de Coordinación de los Organismos de Evaluación de la Educación Superior
(COCOEES) que tiene entre sus objetivos:
[...] alinear y armonizar funciones y garantizar la congruencia de propósitos de los
organismos evaluadores, acreditadores y certifica- dores de la educación superior. (SEP-
SES, 2012)
Participan CONACyT, ANUIES, CENEVAL, CIEES, COPAE y las asociaciones
nacionales de universidades tecnológicas y universidades politécnicas, entre otros
organismos. Pero para mostrar que sigue siendo una acción centralista y burocrática, la
COCOEES estará presidida por el subsecretario de educación superior durante dos años el,
quien designó como secretario técnico del pleno al director de Instituciones Particulares de
Educación Superior de la SEP, como si estas instituciones tuvieran una gran experiencia o
criterios definidos para evaluar la calidad, dejando nuevamente sin voz a muchas
experiencias que se tienen en las UPE.
Para cerrar el capítulo, se hace un recuento del devenir de los cambios e impactos en la
educación superior en México y específicamente en las UPE, es en la década de los
noventas cuando se sustentan las bases para que en la actualidad se tenga un conjunto de
indicadores de desempeño institucional con los cuales se puede medir la mejora de la
calidad.
Por lo anterior, se puede afirmar que la mejora de la calidad de las UPE ha dependido, casi
en su totalidad, de los recursos que le han sido asignados a través de los concursos de los
diferentes Fondos Extraordinarios, pues la asignación del subsidio ordinario ha sido inercial
e inequitativa.
Estudios recientes sostienen, con sus matices, que la estrategia gubernamental de asignar
fondos extraordinarios concursables ha contribuido a la reducción de las brechas de calidad
educativa existente en las UPE. Sin embargo, “los resultados existentes no arrojan pruebas
concluyentes de que el acceso a mayores recursos se esté traduciendo en resultados
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
78
académicos más satisfactorios” en general para las UPE y en particular para las diversas
regiones del país. (Mungaray, 2006)
Es importante recapitular y mencionar que, en las décadas de los setenta y ochenta, donde
predominaron dos modelos de asignación del subsidio federal a las UPE: Uno basado en la
matrícula total atendida y el otro basado en el tamaño de la plantilla de trabajadores,
resultaron contraproducentes para el desarrollo de la educación superior, pues la falta de
mecanismos de supervisión de la matrícula llevo a las IES a inflar las cifras registradas ante
las autoridades correspondientes, Secretaría de Programación y Presupuestos (SPP) y la
SEP, y la capacidad de gestión de cada institución influyó en las decisiones sobre el
presupuesto asignado.
Por otra parte, la consideración del tamaño de la plantilla de trabajadores para la asignación
del subsidio ordinario propició situaciones de desigualdad derivadas de los distintos niveles
de desarrollo de las IES, medida hoy en capacidad académica.
La crisis financiera de los 80 obligó al Gobierno Federal a restringir el subsidio a las UPE
al mismo tiempo que la matrícula continuaba creciendo, por lo que se presentan
importantes modificaciones políticas, sociales y económicas; la contracción de los recursos
económicos provocó movimientos de adecuación constantes, que alteraron la relación de
participación y conducción de los sectores tradicionales de la educación superior. A partir
de los noventa, el nuevo debate se centró en los conceptos de calidad, transparencia en el
financiamiento, rendición de cuentas, flexibilidad curricular, equidad y pertinencia, uso y
manejo de las nuevas tecnologías de la información, las telecomunicaciones, la producción
y transferencia de nuevos conocimientos; todo ello en nuevos ordenamientos legislativos,
políticos y organizacionales provocados por las crisis económicas y políticas de la región.
Desde el inicio del siglo XXI, y con la alternancia en el poder en el año 2000, el tema del
financiamiento adquiere relevancia en las discusiones del paquete económico que incluye el
Presupuesto de Ingreso y el Presupuesto de Egreso de la Federación. A diferencia de
períodos anteriores, en su discusión, aprobación, ejercicio y evaluación, intervienen nuevos
actores en un emergente campo de fuerzas políticas. Además, a nivel internacional, el
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
79
financiamiento es objeto de estudio por parte de universidades, gobiernos, especialistas y
organismos multilaterales.
Tras más de dos décadas de privatización abierta o encubierta de los servicios de educación
superior a nivel global, en las conferencias regionales y mundiales sobre educación superior
celebradas bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) en 1998 y 2009, se hicieron pronunciamientos políticos en
defensa de la educación superior pública y su financiamiento. (Mendoza, 2011)
La contracción en el financiamiento público a la educación superior provocado por las
crisis económicas y el pago de la deuda externa de los países de la región, impulsó políticas
denominadas de “diversificación de recursos”, que se desarrollaron en paralelo a la baja de
los subsidios gubernamentales, a la proliferación de programas de estímulos sectoriales e
individualizados hacia las plantas académicas y la búsqueda de la excelencia que justificara
la utilización del servicio educativo y de investigación desde la perspectiva de una
optimización de los gastos.
Es así, que el desafío para los siguientes años consiste en cómo aumentar la efectividad de
las políticas para lograr mejoramiento de gestión interna de las instituciones, a través de
instrumentos que no afecten la autonomía de las instituciones de educación superior.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
80
Capítulo III.
Modelo integral de financiamiento para las UPE: una perspectiva de desarrollo armónico
En este capitulo se presenta una propuesta de articulación de políticas de financiamiento
para la educación superior y de impacto directo en las UPE, con lo que se espera determinar
las áreas de oportunidad y propuestas de mejora que permitan alcanzar un modelo integral
de financiamiento en beneficio de las UPE que son los polos de desarrollo en los estados de
la república.
Así, en esta propuesta se argumenta la idea de fortalecer las instituciones de educación
superior en los estados, específicamente las UPE, por ser ellas las que sostienen la mayor
parte de la matrícula y porque en ellas se ha desarrollado y se podrá desarrollar aún mas la
investigación científica.
Considerando que corresponde al Estado ofrecer las oportunidades de acceso a la
educación, a través de una educación laica y gratuita, como lo señala nuestra carta magna:
todos los individuos tiene derecho a recibir educación, además de que toda la educación
que el Estado imparta será gratuita y contribuirá a la mejor convivencia humana, a fin de
fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de las personas, la
integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de
fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de raza, religión, de
grupos, de sexos o de individuos. (Artículo 3º Constitucional, 2014). Por tanto, la no
discriminación educativa lleva implícita la responsabilidad del Estado de ofrecerla
gratuitamente y sin exclusión.
Sin embargo, para el caso de la educación superior y posgrado, en el país se ha aceptado
una corresponsabilidad del gobierno y de los usuarios para su financiamiento, pues a nivel
constitucional sólo se establece que el Estado atenderá y promoverá a la educación
superior, el posgrado, la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento
y difusión de la cultura. (Art. 3. Fracción V, 2014), pero no directamente como se hace con
la educación básica.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
81
Por tanto, se puede decir que las modificaciones constitucionales realizadas desde 1993 y
hasta 2013, dejan en claro que la obligación que asume plena y completamente el Estado es
con respecto a la educación básica pública y no se asume la obligatoriedad ni la
responsabilidad plena para la educación superior, con lo cual se zanja la vieja discusión de
la inconstitucionalidad de cobrar cuotas en el nivel superior por parte de las instituciones
públicas, y en consecuencia, deja plena libertad y competencia legal a las universidades
públicas autónomas para cobrar cuotas por los servicios que ofrecen.
Por esta razón, la reforma del financiamiento de la enseñanza superior debería comprender
tres medidas fundamentales: 1) evaluar si el equilibrio actual de distribución de costos es
sostenible y si refleja adecuadamente la importancia relativa de los beneficios sociales de
dicha enseñanza; 2) mejorar la transparencia de la asignación de fondos a las instituciones y
hacerla más congruente con la estrategia global de consolidación de la educación superior;
y 3) ampliar significativamente el sistema de apoyo a los estudiantes de bajos recursos.
En México, se tienen definiciones normativas que apuntan hacia la necesidad de la mayor
participación de los estados y municipios en la educación, como un medio para vincular
más a las autoridades locales en los procesos educativos, para introducir contenidos locales
y regionales en la educación, para hacer más participe a las comunidades locales en la
selección de los contenidos, formas y medios educativos, como lo señala el Capítulo II
Federalismo Educativo de la Ley General de Educación (DOF, 1993) en su última reforma
en 2014.
Sin embargo, las normas actuales se han elaborado sobre la marcha, algunas ya resultan
obsoletas y hay varios procesos, por ejemplo los vinculados a la evaluación, que tienen
deficiencias normativas importantes. El crecimiento también ha implicado efectos
perniciosos de burocratización como lo señala Porter en 2007. Entre las comunidades
académicas se repite la queja de demasiada administración, demasiadas regulaciones
específicas y demasiados informes para llevar a cabo las tareas sustantivas de la
universidad pública.
Acceder a una nueva etapa de crecimiento y desarrollo cualitativo implica, necesariamente,
una inversión pública de gran envergadura, y cambiar el modelo anterior de financiamiento
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
82
caracterizado por estar basado mayoritariamente en el subsidio ordinario “regularizable” y
el extraordinario “no regularizable”, es así que, es una condición necesaria para alcanzar
metas y objetivos a la altura del reto.
III.1 Modelo integral de Financiamiento para las Universidades Públicas Estatales
Ahora describiremos el modelo de financiamiento de la educación superior que se propone
para las UPE, que es un modelo con un enfoque de oferta, pues la demanda está garantizada
por los próximos años por el “bono demográfico” y además es necesario abatir las altas
tasas de rechazo de ingreso.
Debemos destacar que este modelo es coherente con el Modelo de Asignación Adicional al
Subsidio Federal Ordinario que operó durante los años 2006-2009 y que cambio de nombre
en 2010 para ser “Fondo para elevar la calidad de la educación superior”. Este modelo se
determina con la fórmula CUPIA (Consejo de Universidades Públicas e Instituciones
Afines de la ANUIES), que considera indicadores de docencia e investigación y criterios
para fijar el subsidio a dichas funciones.
En una primera etapa se plantea que el modelo de financiamiento debe cambiar para la
siguiente década contemplando la mejora de la calidad educativa en las UPE en cuanto a
propósitos en lo general y de manera primordial abatir las brechas de calidad. Se deben
corregir los excesos del mercado, y exigir una distribución de ingresos fiscales más
equilibrada y equitativa a través de los subsidios públicos ordinarios, tanto para las
funciones operativas como para los programas de desarrollo e innovación.
El modelo de financiamiento para las UPE debe contemplar las siguientes prioridades:
i. Elevar la cobertura de forma significativa: se debe considerar la cobertura universal
en el bachillerato, dada su obligatoriedad, y por tanto el incremento de la matrícula
en las UPE tanto en el nivel medio superior, superior y posgrado, contemplando una
formación integral que incluya la práctica deportiva y las actividades culturales.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
83
Reducir las desigualdades regionales en el acceso a la educación universitaria al
involucrar a personas con orígenes socioeconómicos diversos.
El desafío para alcanzar una mayor cobertura podría ser mayor si se considera la diferencia
entre tasa bruta de cobertura (TBC) y tasa neta de cobertura (TNC). La primera (que
representa la proporción entre matrícula total y población en edad escolar típica) es de uso
más generalizado y es a la que se refieren las metas y los datos de la autoridad educativa.
La segunda solamente registra la participación efectiva del grupo de edad en la matrícula
(exclusivamente la proporción del grupo de edad en la matrícula) y, por lo tanto, aunque es
más difícil de registrar, su medida es más precisa. A pesar de que los cálculos sobre la TNC
difieren, si se utilizara tal indicador, todavía no se alcanza 30% de cobertura y en tal
circunstancia el reto para avanzar es mayor. (Narro, 2012)
La universalización del bachillerato, para el caso de las UPE con este nivel, pasa
necesariamente por el reconocimiento de su matrícula en el financiamiento integral y no
dejarlo solo al subsidio ordinario por el número de plazas de profesores. El compromiso
que muestren los gobierno de los estados con el incremento al subsidio tiene que
contemplar todas las necesidades de este nivel.
Lo anterior tiene implicaciones en el cálculo en el indicador de subsidio por alumno, por
disciplina o área del conocimiento, para ser considerada como una variable más
representativa en el modelo de financiamiento y que permita igualar condiciones de
financiamiento entre regiones y estados de las república mexicana.
El compromiso regional de las UPE requiere una nueva concepción económica del
financiamiento para la educación superior, para lograr que se vinculen estrechamente a la
reducción de los desequilibrios territoriales y apunten a la creación de administraciones
locales descentralizadas.
i. Elevar la calidad de la educación superior universitaria: pasa necesariamente por
mejorar la Capacidad Académica que contempla a profesores bien capacitados y
que su labor sea reconocida con relaciones laborales duraderas para toda la planta
académica. Considerando mejores procesos de enseñanza y aprendizaje.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
84
Las principales iniciativas para mejorar la calidad de la educación superior se han centrado
en la asociación entre evaluación y recursos financieros como principal estrategia para
alcanzar los fines propuestos, y tal estrategia se ha puesto en marcha por medio de
múltiples y muy variados programas que se han visto anteriormente, que no han mostrado
la consolidación de un sistema articulado.
Si bien la evaluación ha logrado instaurar una necesaria rendición de cuentas de las IES,
desafortunadamente no han logrado establecer claramente una mejoría en la calidad de la
educación. Los indicadores que se han utilizado para valorar la calidad educativa, aunque
importantes institucionalmente (como incrementar el nivel de escolaridad del personal
académico, mejorar el tiempo de dedicación, consolidar la infraestructura, etc.), solamente
se aproximan, pero no miden la calidad en sí.
La valoración de la calidad educativa se ha ceñido a modelos únicos y no ha reconociendo
sus múltiples sentidos y circunstancias institucionales. Las diferencias de calidad en el
conjunto de instituciones de nivel superior son apreciables y al interior de las propias
instituciones también.
En cuanto a los índices de abandono escolar, el rezago o la eficiencia terminal, indicadores
que no han mejorado de forma significativa y persisten las dificultades en este terreno entre
todas las UPE; a su vez, la oferta de contenidos escolares y la organización curricular
tampoco han ido a la par de las transformaciones de la sociedad y de las expectativas de los
jóvenes. En este sentido se deberán promover las escuelas eficaces, que se sustentan en
ejercicios menos repetitivos, tareas de elaboración más compleja y materias cuyos
contenidos son cognitivamente más demandantes (Báez de la Fe, 1994; Arnaiz Sánchez,
2012).
En la capacidad académica, se debe cambiar la percepción sobre el indicador del número de
profesores con estudios de posgrado, el cual se ha incrementado de forma sustantiva en la
última década. Sin embargo, se ha generalizado un modelo de trabajo académico que se ha
orientado por la acumulación de grados académicos y actividades de investigación, pero no
en todos los casos se cuenta con las condiciones para desarrollar esta última y, en algunos
casos, se ha desalentado el trabajo docente, función primordial del buen desempeño
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
85
académico, por lo que el programa de estímulos al desempeño docente debería garantizar
las capacidades, la superación y el reconocimiento de la planta de profesores.
Implicaciones:
Para lograr lo anterior se requiere un nuevo ciclo de políticas para la educación superior
universitaria, que permitan cubrir los ideales que nos hemos fijado como nación, plasmados
en el artículo tercero de nuestra Constitución y refrendados en la Ley General de
Educación, es necesario asumir la responsabilidad en el ámbito de competencias de cada
actor y que se promueva la participación de los principales actores vinculados con esta
actividad (Estado, instituciones educativas, profesores y agrupaciones de la sociedad civil),
para así afrontar los múltiples problemas que aquejan al sistema educativo de educación
superior.
Es necesario, cambiar la mirada centralista del Poder Ejecutivo federal y de la SEP, que
demuestra poca sensibilidad con las circunstancias nacionales y los rasgos de diversidad
geopolítica, socioeconómica, cultural e ideológica que caracterizan al país y a los
componentes del sistema educativo.
Se trata de un “nuevo federalismo” que no aboga sólo por la mayor soberanía y la
autonomía de las partes en el federalismo clásico, sino como un movimiento
descentralizador y democratizador en el que adquieren un peso relevante ideas como
interdependencia, cooperación, transferencia y relaciones horizontales de colaboración.
Bajo este marco, el nuevo federalismo se finca en procesos sustentados en la
descentralización de programas gubernamentales, reducción del papel regulatorio del
gobierno central y la disminución de la burocracia federal (Ornelas, 2007).
Los actuales medios para regular el funcionamiento del conjunto de IES, en sus diferentes
sectores y regímenes, son insuficientes, desequilibrados y orientados fundamentalmente al
cumplimiento de normas administrativas, más que académicas. Esta circunstancia ha
provocado una sobrerregulación de unos sectores —como el de las UPE— y la
subestimación de otros —como algunos segmentos del sector privado, las opciones no
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
86
presenciales y la participación de proveedores internacionales—. Así, se advierte la
necesidad de atender el desequilibrio de los sistemas estatales de educación superior.
Impulsar el futuro desarrollo de los sistemas de educación superior, ciencia y tecnología del
país desde una perspectiva federalista, cuyo objetivo sea el desarrollo regional equilibrado,
requiere la revisión de los criterios de distribución de recursos financieros en el sistema
para mejorar los programas nacionales de becas, de formación docente, de infraestructura y
equipamiento, desarrollo y acceso a programas académicos especializados nacionales e
internacionales.
Es así que, el modelo integral de financiamiento a las UPE: una propuesta de desarrollo
armónico, se sustenta en los siguientes propuestas y componentes:
a) Subsidio adicional. El modelo propone la asignación de recursos adicionales al subsidio
ordinario, lo que implica que no habrá disminución de recursos para ninguna institución en
términos nominales ni reales, descontando inflación, para recuperar el poder adquisitivo de
la planta académica.
x Se deberá tener un financiamiento suficiente, oportuno y de carácter plurianual, con
un enfoque hacia la disminución de las diferencias en las capacidades científicas
entre las universidades de los estados, que promueva el desarrollo de todas las
disciplinas científicas y humanísticas y consecuentemente la docencia e
investigación, a lo largo y ancho del territorio. se reconoce la necesidad de que éstos
incrementen de manera gradual y sostenida su aportación a cada una de esas
actividades de docencia, investigación y difusión de la cultura. Por tanto, un
esquema de programación presupuestaria plurianual que requiere establecer con
claridad, en la legislación y la normatividad presupuestaria federal y local, la
concurrencia de los tres órdenes de gobierno en los presupuestos del gobierno
federal y los gobiernos de las entidades federativas.
x Se propone un modelo de financiamiento plurianual, que toma como base el gasto
público total (federal+estatal+municipal). Una política de financiamiento plurianual
compatible con el desarrollo armónico de cada uno de los componentes de la
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
87
política educativa expuestos, se sustenta en dos premisas: 1) la primera, consiste en
asegurar el crecimiento gradual y sostenido del presupuesto público (federal +
estatal) hasta alcanzar 8% del PIB; 2) la segunda implica establecer un mecanismo
que permita el crecimiento sostenido, aunque diferenciado, de los recursos
requeridos por el desarrollo de cada uno de los componentes, con los siguientes
mecanismos:
i. Establecer en la Ley General de Educación una meta precisa de financiamiento
público (federal + estatal) para las UPE. El escenario deseable sería pasar de 1% en
2012 para alcanzar 1% del PIB (70% federal y 30% estatal) en el 2018.
ii. Definir de manera precisa en la Ley General de Educación y en la Ley de
Coordinación para la Educación Superior la corresponsabilidad y concurrencia
precisa de los tres órdenes de gobierno para financiar a las UPE.
iii. Aplicar una estrategia de financiamiento plurianual que considere la atención al
incremento gradual de los requerimientos de las IPES en cada una de sus funciones
sustantivas: docencia (bachillerato, licenciatura y posgrado); investigación científica
y humanística y difusión de la cultura. Los recursos federales asignados a
investigación científica y humanística estarían alineados al cumplimiento del
mandato de la ley de ciencia y tecnología que establece la obligación del Esta- do
mexicano (federación, entidades federativas y municipios) de destinar a
investigación científica y desarrollo tecnológico recursos públicos equivalentes a
1% del PIB.
b) Desempeño. El modelo se debe sustentar en criterios de desempeño institucional con el
objeto de reconocer el mejoramiento de las funciones sustantivas de las instituciones de
educación superior, para promover el cierre de brechas de calidad.
x El sistema de educación superior deberá estar monitoreado por un organismo
autónomo encargado de hacer evaluación de las políticas educativas con base en
sistemas de información que permitan análisis diagnósticos y la coordinación del
sistema.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
88
c) Fortalecimiento de la Autonomía. El modelo propone fortalecer la autonomía, que
constituye una garantía para el cumplimiento de los propósitos institucionales. Una vez que
la institución reciba la asignación financiera correspondiente, de acuerdo con los criterios
del modelo, tendrá absoluta libertad para usarla en atención a sus prioridades
institucionales.
x Los estudios, autoevaluaciones, y documentos se harán acordes a las necesidades de
cada institución, así como promoviendo su visión y desarrollo regional en cada
estado de la república, incluyendo el contexto educativo y las necesidades locales.
d) Transparencia. Los criterios de asignación son del conocimiento de las instituciones y de
sus comunidades y son aprobados por los colegiados de cada institución.
x Se atenderán los mecanismos y criterios convenido para la transparencia de la
información utilizada, el cálculo de los indicadores y demás información
relacionada, por su fuente y consistencia.
e) Objetividad. El modelo se sustenta en un conjunto de variables susceptibles de medirse
objetivamente. Ello supone la adopción de criterios claros y comprobables que permitan a
las instituciones planear sus actividades, definir sus metas y valorar los resultados
obtenidos con los recursos otorgados.
x Se asume la existencia de programas con costos desiguales en educación superior,
que dependen de requerimientos diferenciales de la planta académica e insumos
para una docencia de calidad.
f) Sencillez. El modelo es simple, sencillo y de fácil operación y comprensión para todos
los involucrados, a fin de evitar confusiones o interpretaciones erróneas en su aplicación.
x Una vez obtenido el monto de unidades de financiamiento en cada uno de los
niveles educativos, se aplica un factor de calidad que permite incrementar dicho
monto en la magnitud de las proporciones alcanzadas en dichos indicadores.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
89
x Licenciatura: Proporción de la matrícula en programas acreditados por un
organismo reconocido por el COPAES o ubicado en el nivel 1 de los CIEES.
x Posgrado: Proporción de la matrícula en Programas Consolidados del Padrón
Nacional de Posgrado mas dos veces la proporción de la matrícula en Programas de
Competencia Internacional.
Se tienen dos indicadores relacionados con la capacidad probada de la institución
para el desarrollo de la investigación para definir el subsidio a esta actividad:
x Posesión del perfil deseable en el marco del PROMEP
x Pertenencia al Sistema Nacional de Investigadores (SNI)
g) El modelo es multivariado. Toma en consideración distintas variables a fin de evitar las
distorsiones que generan los modelos basados en una sola variable. Sin embargo, para que
el modelo cumpla con el lineamiento anterior, su número se limita a las más relevantes.
x Se asume que el costo por alumno de licenciatura es superior al de nivel técnico
superior universitario o profesional asociado; que éste, a su vez, es mayor que el de
nivel medio superior, y que el de posgrado es superior al de licenciatura, con
diferenciación entre la especialización, la maestría y el doctorado.
x El financiamiento considera la eficiencia terminal y factores de calidad como son la
proporción de la matrícula tanto de los programas evaluables de técnico superior
universitario, licenciatura y posgrado reconocidos por su buena calidad (CIEES,
COPAES, CONACyT). Así como la proporción del profesorado de tiempo
completo con reconocimiento del perfil deseable en el marco del Programa para el
Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), y la perteneciente al Sistema Nacional
de Investigadores (SNI).
x Se deben asociar estos indicadores al subsidio ordinario federal y estatal, no sólo
para algunos programas de financiamiento extraordinario como es PIFI, Ampliación
de Matrícula, etc.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
90
Para ello, el modelo integral de financiamiento par las UPE propone que la asignación de
subsidios de operación y para el crecimiento y desarrollo universitario deberán asignarse
con un horizonte quinquenal, acordes a las necesidades de cada UPE, contemplando éstos
contratos-programas multianuales se reduce la incertidumbre anual sobre la disponibilidad
de recursos e impulsar la planeación a mediano y largo plazo, para dejar atrás las
negociaciones centralistas que se realizan cada año a través de la ANUIES, las Comisiones
de Presupuesto y Educación de la Cámara de Diputados y de la propia SEP.
Por tanto, el gobierno federal deberá auspiciar la consolidación de los sistemas estatales de
educación superior y los gobiernos estatales explicitarán los ejes sobre los cuales va a
descansar el desarrollo de la entidad, para que las instituciones de educación superior hagan
coincidir sus esfuerzos para impulsarlos.
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
91
Conclusiones
En los países cuya educación superior descansa mayormente en el financiamiento público,
el desafío de política más importante consiste en cómo asegurar una mayor efectividad de
dicho gasto en educación superior, con el propósito de asegurar acceso y calidad de niveles
competitivos a la población de bajos ingresos. El logro de mayor eficiencia en la ejecución
del gasto público demanda reformas a nivel de los organismos públicos y de las propias
universidades, así como de instrumentos de financiamiento que enfaticen una asignación de
recursos basados en resultados en lugar de criterios históricos o basados en indicadores de
insumo exclusivamente.
Se debe promover la calidad en las fuentes de información sobre el financiamiento público
que se tiene para la educación superior, transparentar y hacer explícitos sus criterios de
asignación y evitar la falta de coherencia entre éstos. Se requiere de contar con información
financiera válida, confiable y actualizada.
En México prevalece una desconexión de los objetivos y metas nacionales en materia de
educación con los recursos e instrumentos financieros que aseguren su cumplimiento. Tal
situación se reproduce a nivel de cada entidad federativa.
Las obligaciones en materia de financiamiento público de la educación establecidas en la
Ley General de Educación y en la Ley de Ciencia y Tecnología, sistemáticamente son
incumplidas por los poderes Ejecutivo y Legislativo Federal, lo que se traduce en
presupuestos anuales insuficientes para atender los requerimientos del país.
El financiamiento del sector educativo se caracteriza también por la coexistencia de una
gran diversidad de esquemas e instrumentos desarticulados y atomizados, tanto a nivel
federal como estatal, generalmente creados en función de criterios políticos y económicos,
generalmente en respuesta a visiones cortoplacistas y/o en reacción a situaciones
coyunturales. Esta situación se expresa tanto en una crónica indefinición de las
obligaciones y criterios de financiamiento por parte de los tres órdenes de gobierno, en una
permanente insuficiencia de recursos para atender las necesidades de operación y
mejoramiento de la calidad e inclusión, como también en una desigual y débil vinculación
MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES
92
de las asignaciones presupuestarias con obligaciones en materia de transparencia y
rendición de cuentas.
La asignación y ejercicio de los presupuestos en el sector educativo generalmente se realiza
de manera inercial, fuertemente influida por coyunturas económicas y políticas que
configuran e scenarios de permanente incertidumbre que limitan los esfuerzos de
planeación de mediano y largo plazo, de las instituciones que operan en los ámbitos de la
educación universitaria.
Diversos rubros del subsidio público: Para el caso del financiamiento a la educación, dentro
del catálogo de la SHCP, está contenido en el grupo funcional “desarrollo social”, que
comprende actividades relacionadas con la prestación de servicios en beneficio de la
población con el fin de favorecer el acceso a mejores nivel es de bienestar, tales como:
servicios educativos, salud, asistencia social a grupos vulnerables, vivienda y servicios
urbanos y rurales básicos.
Se tiene una falta de esfuerzos sostenidos por parte de la Secretaría de Educación Pública
(SEP) para sistematizar la información y darle continuidad anual, por lo que se precisa de
un modelo de asignación multianual que permita asegurar el gasto operativo y de inversión
en el mediano plazo, sujeto a evaluaciones anuales y por periodos determinados, la
propuesta es un lustro, los que dura una cohorte generacional de manera general, sin dejar
de considerar casos como los del área de la salud.
Promover los estudios de seguimiento de trayectorias escolares y de seguimiento de
egresados para determinar factores que favorezcan la permanencia y egreso eficiente de los
estudiantes a partir de satisfacer las necesidades básicas y de todos y cada uno de los
actores de las funciones sustantivas de las UPE.
A partir de las ultimas reformas que se hacen a la Constitución Políticas de los Estados
Unidos Mexicanos, se marca que el Estado, es decir, Federación, Estados, Distrito Federal
y municipios; debe impartir y garantizar la calidad de la educación obligatoria en los
niveles básica –preescolar, primaria y secundaria- y media superior. La educación superior
al no ser obligatoria no contempla una política de estado clara de financiamiento.
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El PND 2013-2018 incorpora como Meta Nacional "UN MÉXICO CON EDUCACIÓN DE
CALIDAD", en el que propone implementar políticas de Estado que garanticen el derecho
a la educación de calidad para todos, fortalezcan la articulación entre niveles educativos y
los vinculen con el quehacer científico, el desarrollo tecnológico y el sector productivo, con
el fin de generar un capital humano de calidad que detone la innovación nacional.
Se tiene una contracción de los recursos financieros ministrados por los gobiernos, con una
mezcla de mecanismos de evaluación, rendición de cuentas, sistemas de acreditación que
valoran el desempeño de las instituciones, de los programas educativos y de los profesores
y estudiantes.
El tipo de financiamiento que tenemos hasta ahora, permiten solamente reposición de la
depreciación y no un el fortalecimiento real en la capacidad académica para un mejor
desempeño institucional medido con indicadores de segunda generación.
En lo referente a la evaluación de la calidad, se recomienda que ésta no se haga sólo con
criterios financieros e indicadores meramente cuantitativos, sino tomando en cuenta los
principios de libertad académica y autonomía institucional.
El Estado no puede sustentar nuevos mecanismos de financiamiento si al mismo tiempo no
desarrolla mejores instrumentos de asignación de recursos contra resultados, e incrementa
sustancialmente la transparencia del sistema, evitando respaldar el desarrollo de un sector
estatal de IES que sea masivo, ineficiente y poco vinculado a las tareas de posgrado e
investigación.
Conviene no olvidar que el proceso de convertir las recomendaciones en políticas concretas
pasa necesariamente por procesos de mediación y negociación en los que entran en juego
diversos actores públicos y ahora de organizaciones privadas. En ocasiones las
recomendaciones requieren de largos periodos para su establecimiento, y en otras, como en
el caso de algunas de las recomendaciones de la OCDE para México, coinciden con las que
los gobiernos ya han puesto en práctica con antelación.
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Se debe cumplir con el mandato de la Ley General de Educación de destinar recursos
fiscales equivalentes a 8% del PIB a la educación, definida en su sentido más amplio; es
decir, que abarque la ciencia, la tecnología, la cultura y la formación integral de los
jóvenes. La política financiera deberá estar basada en un esquema de asignación y
distribución plurianual que dé plena certeza a las entidades gubernamentales e instituciones
académicas correspondientes. Esto supone un esfuerzo de planeación, programación y
presupuesto de mediano plazo, que resulte congruente con el desarrollo equilibrado de la
educación, la ciencia, la tecnología y la cultura.
Un modelo de financiamiento que enfoque la disminución de las diferencias en las
capacidades científicas e intelectuales entre las universidades de los estados, que promueva
el desarrollo de todas las disciplinas científicas y humanísticas y consecuentemente la
investigación, a lo largo y ancho del territorio.
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Anexos
Anexo 1: Universidades Públicas Estatales, 34 en total.
Universidad Pública Estatal Dirección electrónica
1 Universidad Autónoma de Aguascalientes http://www.uaa.mx
2 Universidad Autónoma de Baja California http://www.uabc.mx
3 Universidad Autónoma de Baja California Sur http://www.uabcs.mx
4 Universidad Autónoma de Campeche http://www.uacam.mx
5 Universidad Autónoma del Carmen http://www.unacar.mx
6 Universidad Autónoma de Coahuila http://www.uadec.mx
7 Universidad de Colima http://www.ucol.mx
8 Universidad Autónoma de Chiapas http://www.unach.mx
9 Universidad Autónoma de Chihuahua http://www.uach.mx
10 Universidad Autónoma de Ciudad Juárez http://www.uacj.mx
11 Universidad Juárez del Estado de Durango http://www.ujed.mx
12 Universidad de Guanajuato http://www.ugto.mx
13 Universidad Autónoma de Guerrero http://www.uagro.mx
14 Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo http://www.uaeh.edu.m
x
15 Universidad de Guadalajara http://www.udg.mx
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Universidad Pública Estatal Dirección electrónica
16 Universidad Autónoma del Estado de México http://www.uaemex.mx
17 Universidad de Michoacana de San Nicolás Hidalgo http://www.umich.mx
18 Universidad Autónoma del Estado de Morelos http://www.uaem.mx
19 Universidad Autónoma de Nayarit http://www.uan.mx
20 Universidad Autónoma de Nuevo León http://www.uanl.mx
21 Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca http://www.uabjo.mx
22 Benemérita Universidad Autónoma de Puebla http://www.buap.mx
23 Universidad Autónoma de Querétaro http://www.uaq.mx
24 Universidad Autónoma de Quintana Roo http://www.uqroo.mx/
25 Universidad Autónoma de San Luis Potosí http://www.uaslp.mx
26 Universidad Autónoma de Sinaloa http://www.uas.edu.mx
27 Universidad de Sonora http://www.uson.mx
28 Instituto Tecnológico de Sonora http://www.itson.mx
29 Universidad Juárez Autónoma de Tabasco http://www.ujat.mx
30 Universidad Autónoma de Tamaulipas http://portal.uat.edu.mx
31 Universidad Autónoma de Tlaxcala http://www.uatx.mx
32 Universidad Veracruzana http://www.uv.mx
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Universidad Pública Estatal Dirección electrónica
33 Universidad Autónoma de Yucatán http://www.uady.mx
34 Universidad Autónoma de Zacatecas http://www.uaz.edu.mx
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Anexo 2: Programas de Subsidios Extraordinario de las IES Públicas. Programa Descripción
Fondo de Modernización de la Educación Superior (FOMES)
Este programa se creó en 1990 y desde entonces ha pasado por diferentes etapas: en un principio, sirvió para impulsar el Programa de Modernización Educativa de las IES. En una segunda etapa, (1995-2000) con este programa se aportó recursos para ampliar infraestructura académica y para concretar programas de reforma organizativa de las IES. En el 2001 se entra en un etapa de revisión del programa, y a partir de ese año el FOMES se orienta principalmente a impulsar el proceso de consolidación de las IES que muestran aún retrasos en su desarrollo, y a que las IES consolidadas logren la excelencia académica.
El FOMES es un programa de recursos extraordinarios no regularizable a las IES. Actualmente esta integrado en el Programa Integrales de Fortalecimiento de las Universidades Públicas, impulsando la mejora de la calidad de los programas educativos mediante la incorporación de nuevos enfoques educativos, la actualización de planes y programas de estudio, la atención individual y en grupo de estudiantes, la ampliación y modernización del equipo de laboratorios y talleres, el acervo bibliográfico, los medios de información académica, la mejora de los procesos de gestión, etc
La distribución de los recursos del FOMES se realiza mediante un concurso anual de proyectos que las IES presentan a la SEP. La evaluación de los proyectos la realizan comités dictaminadores integrados por expertos de la comunidad académica nacional, propuestos por las propias IES.
Con este programa de apoya las UPE, UPEAS y UPF.
Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP)
Este programa gubernamental fue establecido en 1996. Desde su formulación se planteó como un programa de mediano plazo (12 años), entre 1996 y 2006 con el objeto de alcanzar estándares internacionales en la formación y desempeño del personal académico de carrera otorgándoles becas de posgrado y otros apoyos para profesores de carrera, a través de la creación de nuevas plazas de tiempo completo para profesores con posgrado.
Los recursos del PROMEP se otorgan a los profesores a través de convenios específicos entre la SEP y las IES, con base en las necesidades de formación de profesores de carrera y del desarrollo y consolidación de sus cuerpos académicos que cada institución ha justificado en función de los Programas de Fortalecimiento de sus Dependencias de Educación Superior (ProDES) y en el marco del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI).
Otra línea de acción relevante en el PROMEP ha sido el fomento de posgrados especiales, expresamente diseñados para atender la formación de académicos de las IES: Con este programa se apoya a las UPE, UPEAS y UPF.
Programa Integral de Fortalecimiento Institucional
Tiene como objetivos generales:
Mejorar el sistema público de educación superior mediante el
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(PIFI)
fortalecimiento y desarrollo de las IES que lo integran.
Lograr el reconocimiento social de las IES como resultado de la mejora de sus indicadores de desempeño y la transparencia de su operación.
La asignación de recursos del FOMES y FIUPEA se realiza mediante la evaluación anual del PIFI, ProDES (programas de fortalecimiento) y ProGES (programas de mejoramiento de gestión) y los proyectos que las IES presentan a la SEP en el marco de sus Programas Integrales del Fortalecimiento Institucional (PIFI). La evaluación del PIFI, ProDES y ProGES y de los proyectos que lo conforman la realizan comités dictaminadores integrados por expertos de la comunidad académica nacional.
Fondo de Inversión para las Universidades Públicas Estatales (FIUPEA)
En el año 2001 inició sus operaciones y cuya finalidad es coadyuvar con los objetivos de los Programas Integrales de Fortalecimiento de las Universidades Públicas, mediante el fomento al aseguramiento de la calidad de los programas educativos que hayan sido reconocidos por su buena calidad mediante su acreditación por organismos especializados reconocidos por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES), o transitoriamente por haber sido ubicados en el nivel 1 del padrón de programas evaluados de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES).
Al igual que el FOMES, el FIUPEA ofrece a las IES apoyos extraordinarios no regularizables y concursables.
Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (PROADU)
Se instituyó en 1998, en sustitución del anterior Programa de Apoyo a la Investigación Científica (PAIC). Apoya acciones puntuales de colaboración interinstitucional a nivel nacional e internacional.
Los recursos destinados al PROADU se dedican a proyectos específicos propuestos por las instituciones de educación superior y organismos diversos que no están consideradas en otros programas, como la organización de eventos especializados (coloquios, estancias académicas) y proyectos de difusión y extensión de la cultura (adquisición de software educativo, publicación de libros y revistas, reforzamiento de acervos bibliotecarios), entre otros. Además, estos recurso se destinan a apoyar programas internacionales de cooperación e intercambio.
Fondo de Aportaciones Múltiples (CAPCE-FAM-RAMO 33)
Destinado a la mejora de la infraestructura física con que cuentan las IES. El FAM, creado en 1998 por la H. Cámara de Diputados para apoyar el desarrollo de la infraestructura de las UPE, incluye recursos para proyectos de construcción, equipamiento y mantenimiento de la infraestructura física. Otras IES, en particular las federales, reciben este tipo de apoyo en su propio presupuesto. Además existe el Programa Federal de Construcción de Escuelas, que en la actualidad es operado por organismos estatales descentralizados bajo la coordinación del Consejo Administrador del programa (CAPFCE). A partir de 1998 se inició la transferencia de recursos del CAPFCE al FAM.
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Fondo de Apoyo Extraordinario a las Universidades Públicas (FAEUP)
Creado en 2002 y que tiene como objetivo apoyar los proyectos de las universidades públicas estatales e instituciones afines que incidan en la solución de problemas estructurales que impactan negativamente en su viabilidad financiera de corto, mediano y largo plazos. Dichos proyectos deben tener como objetivo incidir en el saneamiento financiero de la institución mediante la adecuación apropiada de los sistemas de jubilaciones y pensiones.
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