Avanzar en Educación Superior Pública Sin Recursos Adicionales

Septiembre, 2015. Fundación Nodo XXI.

Los Piñones # 050, Providencia. Santiago de Chile. E-mail: [email protected]

Avanzar en educación superior pública sin recursos adicionales

Análisis de las tendencias centrales del financiamiento estatal a la educación superior

Grupo de Estudios de Educación 1

Centro de Estudios Fundación Nodo XXI Septiembre de 2015

1 Víctor Orellana, Javiera Toro Camila Miranda, José Miguel Sanhueza, Fabián Guajardo

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I. Introducción La posibilidad de llevar adelante una profunda reforma, que inicie el fin de la herencia dictatorial en educación, se ha forjado gracias a la activa participación de la ciudadanía. El rumbo que tome esta reforma es clave, pues en ella se juega la ampliación de la democracia sobre terrenos hoy dirigidos por el mercado, y la oportunidad de comenzar a recomponer el debilitado diálogo entre política y sociedad. Sin embargo, a un año y medio de su inicio, y ad portas del proyecto de ley sobre educación superior, el destino de la reforma se ha tornado incierto. Aunque son diversas las razones que nos han traído a este punto, es imperativo rearticular el amplio consenso social en torno a la superación del mercado en educación. Para ello, no basta con discutir de manera fragmentada sobre gratuidad u otros aspectos parciales, sino que es necesario abordar un debate democrático sobre el sentido de la educación chilena: o sigue presa de las orientaciones del mercado más o menos regulado o comienza a recuperar su carácter público. Lamentablemente, el debate público actual sobre la reforma ha sido limitado por las restricciones presupuestarias que impone la desaceleración económica. Se ha dicho que el espacio para los cambios se ha reducido. Con este informe, desde la Fundación Nodo XXI buscamos contribuir a despejar estos aparentes obstáculos, mostrando que avanzar en el camino de la educación pública no depende al menos en un inicio de recursos adicionales. Es decir, que el debate sobre la reforma no debe estar condicionado por el fantasma de la desaceleración económica. Este argumento, en realidad, busca restringir la discusión democrática de la sociedad, pues en lugar de defender el modelo actual de mercado en cuanto tal, se le dice a los chilenos que, por las restricciones presupuestarias, es la única vía posible . 2

Pero en realidad, con lo que el Estado chileno invierte en educación superior hoy, sin agregar un peso más, existe holgura suficiente para comenzar un camino distinto al que se ha recorrido en las últimas décadas, en que se han puesto los recursos de todos los chilenos al servicio de un injusto e ineficiente mercado educativo. Sin perjudicar a ningún joven que cursa estudios apoyado por recursos públicos, sea en instituciones públicas o privadas, se puede comenzar la construcción de una nueva educación pública y gratuita. Lo que se requiere es un uso más racional y eficiente de las arcas fiscales. El presente informe trata de identificar algunos aspectos de la educación terciaria que, tras las distintas manifestaciones ciudadanas de los últimos años, ya no son legítimas y constituyen un genuino desperdicio o mala administración de recursos públicos. Estos recursos tienen como destino, habitualmente, el lucro de bancos e instituciones de dudosa calidad. Tales prácticas y las cifras que se invierten en ellas ya han sido advertidas por

2 Sobre este tema, ver Arellano, F. & Aylwin, S. (2015). La regresión autoritaria. Cuadernos de Coyuntura (9), pp. 5–15.

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distintos organismos públicos. Por lo mismo, las fuentes que utiliza este informe son registros oficiales del Estado chileno. Sintetizamos información que ya está disponible y que ha sido planteada en diversas ocasiones, sea por la Contraloría General de la República, la Cámara de Diputados, la Dirección de Presupuestos, u otros organismos estatales. El trabajo se divide en cuatro apartados. A esta introducción (I), le sigue un breve panorama de las políticas subsidiarias de financiamiento en la educación superior (II), en particular de los efectos que ha tenido el alza de los recursos públicos invertidos en ella. En la sección siguiente (III) se tratan en específico algunos instrumentos de financiamiento que podrían revisarse, y que hoy, transfieren dineros a bancos o a instituciones que lucran y que son de dudosa calidad. Finalmente, una sección de conclusiones (IV) cierra el documento. II. El financiamiento subsidiario de la educación superior chilena El debate sobre la forma en que se financia la educación no puede ser reducido a una cuestión técnica o presupuestaria. Una mirada en perspectiva de las transformaciones que ha sufrido la educación superior chilena a partir de 1981 da cuenta que las políticas de financiamiento han sido uno de sus elementos dinamizadores. Así, se ha transitado de un sistema centralmente público a uno cuyas principales orientaciones han salido del ámbito democrático para ser entregadas al mercado. Tras una primera etapa caracterizada por la intervención autoritaria de las instituciones educativas, hacia fines de la década de 1970, el gobierno dictatorial impulsa decididamente un programa de “modernización” de la educación, basado en un modelo subsidiario de intervención estatal . 3

La introducción del principio de subsidiariedad en Chile tiene características propias, explicadas por los sectores que sustentaron el golpe de estado en 1973, compuesta tanto por la derecha tradicional chilena, nacionalista y corporativista, como por grupos neoliberales . Si bien se impone tempranamente un programa de transformación neoliberal, 4

también se expresan en la reforma intereses corporativos, especialmente ligados a la Iglesia Católica. Ello es particularmente claro en lo que refiere a educación superior. Este nivel se comienza a reformar desde 1981 con la fragmentación de las universidades estatales y el establecimiento de libertad a los particulares para fundar instituciones educativas. Junto a ello, se estancó el financiamiento basal a las instituciones estatales y se crearon los “Aportes Fiscales Indirectos” (AFI), mecanismo que promueve la competencia entre instituciones por la captación de estudiantes de mejores rendimientos según el examen de admisión existente. Asimismo, se impuso el autofinanciamiento de las instituciones y el cobro de aranceles a los estudiantes junto a un sistema de “crédito fiscal” que permitiera

3 Ruiz, C. & Boccardo, G. (2014). Los chilenos bajo el neoliberalismo. Clases y conflicto social. Santiago: El Desconcierto. Ruiz, C. (2010). De la República al mercado. Ideas educacionales y política en Chile. Santiago: LOM. 4 Cristi, R. (1992). La síntesis conservadora de los años 70. En: Ruiz, C. & Cristi, R. (Editores), El pensamiento conservador en Chile. Seis Ensayos (pp. 124–139). Santiago: Editorial Universitaria.

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costear los estudios a quienes no pudiesen pagarlos, a través de su endeudamiento con el Estado. Con ello, se puso fin a la comprensión de la educación como un derecho público y gratuito garantizado por el Estado, traspasándose esta responsabilidad a los particulares, ya sea como oferentes del servicio educativo (plena libertad para fundar instituciones), o como demandantes (cobro de aranceles). Así, el rol del Estado se redujo a regular y coordinar el sistema y a otorgar subsidios allí donde los individuos no pueden costear el servicio. Producto del compromiso del régimen militar con las universidades pertenecientes a la Iglesia Católica y la resistencia desde las universidades estatales, la penetración del mercado en el nivel superior no tuvo el ritmo vertiginoso que se vio en el nivel escolar. Por ello, al año 1990 el viejo sistema de educación superior seguía siendo fuerte, concentrando la mayor parte del financiamiento estatal y de la matrícula, a pesar del crecimiento constante de subsidios a la demanda. Aún hoy perviven las instituciones universitarias tradicionales, con esquemas de financiamiento diferenciados aunque insuficientes, en convivencia con un sector privado mayoritario. Tras la vuelta a la democracia, los gobiernos concertacionistas se comprometen con las bases institucionales de la reforma dictatorial, proponiéndose mejorar la calidad y aumentar el financiamiento de la educación superior, sin cuestionar el régimen subsidiario. Las principales políticas en educación superior buscaron mejorar la capacidad reguladora del Estado y diversificar las fuentes de financiamiento, en desmedro de los aportes basales . 5

La principal característica de las políticas de financiamiento subsidiarias es que ellas requieren eliminar la distinción entre instituciones y asegurar un financiamiento estatal indiferenciado entre ellas, pues se financia a estudiantes y no a instituciones. En definitiva, así se expresa el compromiso estatal con el crecimiento del sector privado y el abandono de la responsabilidad sobre sus propias instituciones. La principal herramienta para llevar ello a cabo es concentrar los recursos en el financiamiento a la demanda o voucher. Por el lado de la oferta, además de la reducción relativa del financiamiento a las instituciones, esos recursos se direccionan progresivamente hacia fondos competitivos a los que pueden postular todo tipo de instituciones. Una breve revisión de la evolución del financiamiento a la educación en los últimos 35 años da cuenta de la recepción de estos conceptos. Si bien, tanto el financiamiento como la cobertura de educación superior ha crecido, ello se ha realizado consolidando el modelo de mercado. Así, por ejemplo, en los años recientes Chile es el país que más ha incrementado la proporción de su Producto Interno Bruto destinada a educación superior en relación a los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), pasando de un 1,5% en 1995 a un 2,4% al año 2011. Esto sobrepasa largamente el promedio de la

5 Ejemplo de ello es el informe encargado por el gobierno de Patricio Aylwin: Comisión de estudio de la educación superior. (1990). Una política para el desarrollo de la educación superior en la década de los noventa. Santiago.

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OCDE (1,6% al año 2011) y nos deja como uno de los países que más gasta en educación terciaria en relación a su producto, solamente superado por Canadá, Estados Unidos y Corea del Sur . 6

Sin embargo, al observar la composición del gasto en educación superior, se observa que poco menos de una cuarta parte corresponde a gasto público. Es decir, las familias aportan más del 75% del gasto total del país en estudios terciarios, en dramático contraste con el resto de los países de la OCDE, donde el aporte de las familias promedia el 30% del gasto total . Ello es clara expresión de un Estado que se ha desprendido de su responsabilidad 7

como garante del derecho a la educación, traspasándola a los individuos, y ha generado un sistema altamente segregado en que el acceso a la educación está determinado por la capacidad de pago de los estudiantes y sus familias. A su vez, el cambio de eje rector del sistema no sólo se expresa en el aumento del financiamiento privado a la educación superior, sino el propio financiamiento público se ha orientado a fortalecer la participación de los particulares en detrimento de la oferta pública. Ello se expresa claramente en el crecimiento de los recursos estatales destinados a financiar la demanda. Si en 1990, el 83% de los recursos estatales eran destinados al financiamiento de las instituciones y sólo el 17% era destinado a becas y créditos, hoy la proporción es precisamente la contraria: el 70% de los recursos estatales son destinados al financiamiento de los estudiantes y sólo el 30% se direcciona a las instituciones . 8

Si se examina más de cerca la distribución del financiamiento, queda en evidencia cómo el crecimiento del subsidio a la demanda ha implicado el fortalecimiento de los apoyos públicos a proyectos privados de educación. Al año 2014, por ejemplo, sólo el 24% del financiamiento público a los estudiantes se destinó a universidades estatales, mientras el 55% llegó a instituciones privadas fundadas post 1981 . 9

Si bien las movilizaciones estudiantiles encabezadas el año 2006 por los estudiantes secundarios cuestionaron por primera vez de manera relevante el modelo educativo dictatorial, las reformas que pretendieron dar respuesta al malestar masivamente expresado no escaparon de los límites impuestos por el estado subsidiario. En particular en lo que refiere a educación superior, el informe de la Comisión Asesora Presidencial cuestionó

6 OCDE. (2014). Education at a Glance 2014: OECD Indicators. OECD Publishing. Recuperado de: http://dx.doi.org/10.1787/eag2014en 7 Ibid. 8 Elaboración propia en base a datos MINEDUC. (2012). Evolución de la Inversión de la Gestión Pública en Educación Superior (19902011). Santiago. Recuperado de: http://www.divesup.cl/usuarios/1234/imagen/2013/inversionygestion90_11/files/memoria_historicaedsuperior.pdf; Contraloría General de la República. (2012). Financiamiento Fiscal a la Educación Superior 2011. Santiago. Recuperado de: http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%2BRepository/Merged/2013/Archivos/356_Financiamiento_2011; Contraloría General de la República. (2013). Financiamiento Fiscal a la Educación Superior 2012. Santiago. Recuperado de: http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Merged/2013/Archivos/146_Financiamiento_Fiscal_2012; Contraloría General de la República. (2013). Financiamiento Fiscal a la Educación Superior 2012. Santiago. Recuperado de: http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA+Repository/Portal/Bases/Contabilidad/Universidades_del_Estado/Estudios/2014/FFES.pdf; y Ley de Presupuestos del Sector Público año 2015. 9 Contraloría General de la República (2015).

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http://www.divesup.cl/usuarios/1234/imagen/2013/inversionygestion90_11/files/memoria_historicaedsuperior.pdf

http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%2BRepository/Merged/2013/Archivos/356_Financiamiento_2011

http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%2BRepository/Merged/2013/Archivos/356_Financiamiento_2011

http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Merged/2013/Archivos/146_Financiamiento_Fiscal_2012

http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Merged/2013/Archivos/146_Financiamiento_Fiscal_2012

http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA+Repository/Portal/Bases/Contabilidad/Universidades_del_Estado/Estudios/2014/FFES.pdf

http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA+Repository/Portal/Bases/Contabilidad/Universidades_del_Estado/Estudios/2014/FFES.pdf



parcialmente la lógica de financiamiento a la demanda, proponiendo un aumento de los aportes directos a las instituciones estatales. Sin embargo, en vez de fortalecer los aportes basales y permanentes a las instituciones, se propone el aumento de recursos contra resultados y competitivos . 10

De hecho, el análisis de la distribución de aquel 30% de los recursos públicos que son destinados a las instituciones muestra que incluso en este instrumento avanzan los intereses privados en desmedro de la responsabilidad pública. Si en 1990 el 45% de los recursos estatales destinados a las instituciones correspondían a Aporte Fiscal Directo a universidades estatales, al 2014, este ítem había disminuido a 29% . Ello significa que sólo 11

el 8% del total de recursos fiscales destinados a la educación superior en Chile consisten en fondos de libre disposición que contribuyan a la producción libre de docencia, investigación y extensión por parte de las instituciones estatales . 12

En síntesis, dentro del contexto internacional, Chile destaca por ser un país con una inversión alta en educación superior. No obstante, el principal componente de dicha inversión es el desembolso que llevan a cabo las familias y otros actores privados, siendo sólo cerca de una cuarta parte de este gasto aportada por el Estado. Asimismo, dentro del gasto público, que crece en la última década, las asignaciones de recursos han estado orientadas de manera sistemática a contribuir al mercado de la educación superior. Incluso cuando han sido anunciadas con propósitos opuestos. En definitiva, la expansión del Estado en términos de financiamiento no ha implicado el crecimiento de la educación pública, sino todo lo contrario, ha sido su principal enemigo. Esto, por un lado, mediante el crecimiento permanente del financiamiento tipo voucher en detrimento de los recursos directamente destinados al fortalecimiento de la oferta educativa. Y por otra parte, con la instalación de lógicas de carácter competitivo entre instituciones sin distinción de su régimen de propiedad. III. Recursos disponibles para redirigir de subsidio al mercado a orientación pública Tras años de intensas movilizaciones sociales, que han puesto a la educación superior en el centro del debate, existe el reconocimiento prácticamente transversal de que los recursos que el fisco ha invertido en instrumentos de financiamiento de la educación superior resultan injustos, ineficientes y, sobre todo, irracionales. Como hemos señalado antes, las políticas subsidiarias requieren desdibujar la distinción entre instituciones públicas y privadas, asegurando de esta forma un financiamiento estatal indiferenciado. Ello desprende al Estado de sus responsabilidades con una educación como derecho público y es muestra del compromiso estatal con el crecimiento del sector privado. Pero en Chile, el impulso incesante del financiamiento a la demanda ha llegado a desdibujar los objetivos que el propio ideario neoliberal propugna, creando mecanismos a todas luces ineficientes, en la medida que disfrazan la subvención estatal a la ganancia privada de

10 Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior. (2008). Los desafíos de la educación superior chilena. Santiago. 11 Elaboración propia en base a datos MINEDUC (2014) y Contraloría General de la República (2015). 12 Elaboración propia en base a datos Contraloría General de la República (2015).

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“cooperación públicoprivada”. Esta orientación ha llevado al paroxismo de engendrar un sistema completamente orientado a esta altura sin ninguna lógica a la obtención de ganancias aseguradas vía subvenciones estatales a todo actor privado que “se arriesgue” a participar de este mercado. Es así como se han desarrollado una serie de mecanismos que desnaturalizan por completo el rol del financiamiento público de la educación superior, convirtiendo el gasto en un derroche de ingentes cantidades de dinero. Entre ellos, se incluye la cobertura estatal de créditos entregados por la banca privada, que a la larga ha supuesto un rentable negocio para uno de los sectores que pese a la pregonada desaceleración no deja de percibir altas tasas de ganancia. Es lo que ha sucedido también con los incentivos a la competencia vía voucher que tempranamente se han convertido en simples instrumentos de ampliación de la influencia de privados en la provisión de educación. El crecimiento de los subsidios a la demanda ha sido presentado desde los círculos oficiales como el compromiso público con los jóvenes más vulnerables, pues ha posibilitado su ingreso a la educación superior. Pero en realidad, estos recursos han sido invertidos en lógicas de mercado, impidiendo que la ampliación de la matrícula fuera liderada por las instituciones públicas. Algunos de estos mecanismos ya no parecen legítimos y constituyen, para un análisis de sentido común, un genuino desperdicio de recursos públicos, recursos que muchas veces tienen como destino el lucro de bancos e instituciones de dudosa calidad. Ellos podrían ser pensados para la alternativa de fortalecer el rol y las instituciones públicas, lo que supone simplemente voluntad política de empujar conscientemente una genuina reforma con sentido social y dejar atrás los dogmatismos de la subsidiariedad. A continuación, se analizan algunos de estos mecanismos, a través de estimaciones lineales gruesas, ofreciendo perspectivas acerca del costo fiscal que ha supuesto y que podría entrañar para nuestro país el continuar reproduciendo los mismos patrones de financiamiento, en detrimento de utilizar los recursos ya existentes con sentido público, en la construcción de un sistema que permita transitar de manera gradual hacia la erradicación del mercado en la educación superior chilena. a. Los excesos del Crédito con Aval del Estado El Crédito con Aval del Estado (CAE), creado el año 2005, se presentó como una política pública de superación de los efectos nocivos del mercado, un paso clave en resolver el problema de injusticia en el acceso a la educación chilena. Asimismo, se mostró también como la solución definitiva a la permanente insuficiencia del Fondo Solidario de Crédito Universitario . La forma que asumiría esta “solución” al problema del financiamiento sería a 13

través de un esquema “que intermedie recursos desde el mercado de capitales hacia los

13 Ejemplo de ello es que el gobierno de Ricardo Lagos atribuía el déficit del Fondo Solidario, principalmente, su dependencia de recursos públicos y al ser estos administrados de manera ineficiente, con bajas tasas de recuperación. Este diagnóstico se enmarca dentro de un análisis más general de quienes desde fines de los años '90 identifican una pérdida de "dinamismo" de la educación superior como consecuencia de un modelo "internamente fracturado" por la división entre educación pública y privada. A partir de este diagnóstico se promoverá una nueva política para la educación superior orientada precisamente a desplazar el eje público/privado, y por ende, explícitamente contrario a la construcción de la educación pública. Ver Brunner, J. (2005). Hacia una nueva política de educación superior. En Foco (45). Santiago: Corporación Expansiva.

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estudiantes, en condiciones que permitan la devolución de estos fondos en concordancia con el incremento futuro de sus ingresos” . A través de este instrumento, resistido en su 14

momento por los estudiantes, el Estado licita a la banca privada un conjunto de carteras de deudas de estudiantes que ingresan a la educación superior, actuando como aval de dicho endeudamiento. Para incentivar a los bancos privados a tomar parte en un negocio que a priori se suponía como altamente riesgoso, se fijaron fundamentalmente dos mecanismos. Por un lado, establecer una tasa de interés lo suficientemente elevada como para asegurar márgenes significativos de rentabilidad a los bancos participantes. Y por otra parte, el establecimiento de la figura del “sobreprecio” o “recarga”, mediante la cual los bancos tienen la facultad de vender al Estado (o, de manera más exacta, hacer efectivo unilateralmente el aval estatal) la deuda de aquellos estudiantes con bajas proyecciones de ingresos, ante lo cual el fisco cancela el monto original del crédito más una comisión adicional (que constituye la “recarga”), acordada al momento de la licitación, y sin un límite establecido por ley. A partir de datos de la Comisión Ingresa se resume el total de gasto en los que ha 15

incurrido el fisco en la compra de créditos con aval estatal a los bancos. En el gráfico N° 1 se puede observar el exponencial aumento que ha tenido esta cifra, pasando de poco más de 9 mil millones al 2006 a cerca de 350 mil millones al año 2014. Del mismo modo, se puede observar que el monto gastado en pagar “sobreprecios” a los bancos privados ha pasado de 2 mil millones a más de 64 mil millones.

Gráfico N° 1 Gasto fiscal por concepto de Ley 20.027 de Crédito con Aval del Estado

(Comparación 20062014, en M$ 2014)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Comisión Ingresa

14 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2005). Historia de la Ley N° 20.027. 15 El detalle del análisis de la información requerida a “Comisión Administradora del Crédito con Aval del Estado” (comisión Ingresa) se encuentra en el Anexo 2 de este informe.

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En total entre los años 2006 y 2014 el fisco ha desembolsado más de 350 mil millones de pesos únicamente por concepto de sobreprecios pagados a la banca. Entre las 16

principales entidades financieras beneficiadas por recarga del Crédito con Aval del Estado se encuentran los bancos Scotiabank, Bancoestado, BCI y Banco Itaú.

Gráfico N° 2 Bancos beneficiados por recarga de Crédito con Aval del Estado (20062014, en M$

2014)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Comisión Ingresa

Desde 2012, con la aprobación de la Ley N° 20.634 , a este gasto se le adiciona la rebaja 17

en la tasa de interés del CAE a un 2% que se realiza a través de subsidio adicional del fisco a la banca privada por este concepto. El gráfico N° 3 muestra el gasto fiscal incurrido y proyectado por este concepto desde el 2013 en adelante. Se puede observar cómo los montos asignados en las sucesivas Leyes de Presupuesto exceden largamente incluso las cifras proyectadas en el Informe Financiero de la Ley antes mencionada.

Gráfico N° 3 Gasto total en subsidios adicionales a Créditos con Aval del Estado (Ley N° 20.634)

(20132015, en M$ 2014)

16 Monto calculado en valores 2014. Para más detalle del análisis de la información ver el Anexo 2 de este informe. 17 En abril de dicho año se anunció un proyecto de reforma al Crédito con Aval del Estado, con dos ejes de cambio: por un lado, una rebaja en la tasa; y por otro, la desaparición de los bancos como intermediarios del Crédito, creándose una “agencia pública” para efectos de la administración del sistema de financiamiento. La tramitación posterior del proyecto decantaría finalmente en que, si bien no reemplaza a los bancos, la rebaja de la tasa de interés se realiza a través de subsidio adicional del fisco a la banca privada por este concepto.

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Fuente: Elaboración propia a partir de Leyes de Presupuesto 2013, 2014 y 2015, e Informe Financiero de la Ley

N° 20.634 b. El Aporte Fiscal Indirecto (AFI) y la competencia por estudiantes Un segundo mecanismo es el Aporte Fiscal Indirecto (AFI), creado en el contexto de las reformas de la dictadura que sentaron las bases del actual sistema de educación superior. Como ya se expuso, se trata de uno de los mecanismos orientados a fomentar la competencia entre instituciones educativas, que acompañó el desmembramiento de las antiguas universidades públicas y la imposición de su obligación de autofinanciarse. Este instrumento es una asignación de fondos que el Estado chileno entrega a instituciones educativas, sin distinción alguna, en función de la capacidad que tengan de captar a los estudiantes con los 27.500 mejores puntajes en la prueba de selección vigente . 18

Esta lógica presupone que un escenario competitivo permite alinear los incentivos de las instituciones educativas hacia la calidad. Esta argumentación es de hecho explícita en la formulación de este modelo en Chile, planteándose por ejemplo que “al vivir cada Institución Educacional de sus propios ingresos, se verían obligadas a cuidar la calidad de sus servicios pues sus educandos elegirían a las mejores” . 19

Con todo, el AFI ha persistido como mecanismo de financiamiento hasta nuestros días. Las asignaciones presupuestarias por este concepto se han mantenido estables los últimos 10 años, donde para el año 2015 se proyectó un monto del orden de unos 25 mil millones de pesos . En el gráfico N° 4 se observa cómo solamente un tercio de este aporte beneficia a 20

instituciones estatales.

18 Estos puntajes son valorados de distinta manera al momento de determinar el monto del aporte: se dividen en 5 tramos a los que se les asigna un factor de ponderación, el cual según cada tramo es 1, 3, 6, 9 y 12, lo que determina que los puntajes del tramo superior tengan adscrito un aporte superior a los puntajes más bajos. 19 De Castro, S. et al. (1992). El Ladrillo: Bases de la Política Económica del Gobierno Militar Chileno. Santiago: Centro de Estudios Públicos. 20 Ley de Presupuestos del Sector Público año 2015.

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Gráfico N° 4

Porcentaje Aporte Fiscal Indirecto de año 2014 según IES

Fuente: Elaboración propia a partir de informes “Financiamiento Fiscal a la Educación Superior” de la Contraloría

General de la República, año 2014 c. Financiamiento estatal a instituciones investigadas por lucro El lucro es una de las más claras expresiones de la mercantilización de la educación. Pese 21

a que por ley las Universidades no pueden lucrar (CFT e IP sí lo pueden hacer), se cuenta con antecedentes de que desde mediados de los noventas instituciones sin fines de lucro establecen negocios, vulnerando la ley mediante diversos mecanismos; incluyendo sociedades espejo, ventas, altos sueldos y alza de aranceles. Sin embargo, no fue hasta el año 2012 en que el lucro se comenzó a investigar públicamente, siendo el caso de la Universidad del Mar el más emblemático. Las crecientes movilizaciones lograron el reconocimiento social y político de las nefastas consecuencias del lucro en la educación. Esto implicó la destitución de un ministro el año 2012 y la aprobación en el año 2014 del “Informe de la Comisión Especial Investigadora Encargada de estudiar a fondo el Sistema de Educación Superior Chilena” (Informe “Lucro 2” ) por la Cámara de Diputados, que argumentó que existían universidades privadas con 22

prácticas de lucro, además de responsabilizar al Estado por la creación del mercado educativo . 23

21 Se entiende el lucro como “La apropiación privada del excedente generado por una organización o empresa que produce bienes o servicios”. Una organización con fines de lucro genera utilidades que puede repartir a sus dueños, como es el caso de las sociedades anónimas y de responsabilidad limitada. Mientras que la organización sin fines de lucro es similar a una empresa ya que puede cobrar, remunerar, invertir en acciones, endeudarse y tener utilidades, pero no puede repartirlas a sus fundadores. Deben ser reinvertidas o acumuladas en el patrimonio corporativo. (Atria, R. (2013).Lucro en la educación superior en Chile. Santiago: Universidad de Chile). 22 Tras un fallido primer intento “Informe Lucro 1”. 23 “El Estado ha tenido y tiene una responsabilidad ineludible en la creación de un mercado de la educación superior privada sin regulación, y de instituciones públicas con regulación insuficiente, privilegiando el derecho a la libertad de enseñanza entendido ésta como libertad de entrada a la oferta educativa, por sobre el ejercicio

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Dicho informe habla de dieciséis instituciones, de las cuales se pueden destacar doce entre formalizadas e investigadas por el Ministerio Público.

a. Universidades en las cuales se ha formalizado la investigación: Universidad Internacional SEK, Universidad Pedro de Valdivia y Universidad del Mar.

b. Universidades investigadas por el Ministerio Público: Universidad Andrés Bello, Universidad de Las Américas, Universidad de Viña del Mar, Universidad Santo Tomás, Universidad del Desarrollo, Universidad San Sebastián, Universidad Central, UNIACC y Universidad Autónoma.

Estando en juego la promesa de un futuro distinto para miles de jóvenes y sus familias, es grave que no exista más información y determinación por parte del MINEDUC por mostrar el avance de las investigaciones . Mientras, año a año siguen ingresando estudiantes a casas 24

de estudios de dudosa calidad, que sin regulación alguna multiplican la oferta de carreras sin contar siquiera con la infraestructura, los materiales y los docentes necesarios. Sin lugar a dudas, lo más penoso de esta situación es que aquellas instituciones son promovidas por el Estado, mediante la entrega continua de fondos, favoreciendo su irracional expansión. Analizando los datos disponibles se puede apreciar que las instituciones investigadas, al día de hoy, concentran el 56% de estudiantes de instituciones privadas creadas post 1981 (NoCruch) y el 16,9% del sistema, destacándose por ejemplo la Universidad Andrés Bello del grupo multinacional Laureate con una matrícula de 47.414 estudiantes para el año 2015 . 25

Dichas universidades percibieron entre los años 2012 y 2014, por concepto de becas de arancel, $75.258.727 miles de pesos y entre los años 2006 y 2014 la suma de $263.339.454 miles de pesos por CAE . Retomando el mismo ejemplo, la Universidad Andrés Bello 26

recibió entre esos dos años un total de $91.719.959 miles de pesos. Las transformaciones educacionales que desde 1981 se implementaron en Chile, además de incentivar la proliferación de instituciones universitarias con incentivos mercantiles, también legalizaron la práctica del lucro en la educación técnico profesional . Sector que 27

durante gran parte del siglo XX y, muy especialmente desde mediados de los años '60, alcanzaba una posición central en la expansión del sistema de educación . 28

del derecho a la educación, transgrediendo los principios de calidad, equidad, responsabilidad, integración y transparencia, todos ellos inspiradores del sistema educativo chileno, según la Ley General de Educación”. Cámara de Diputados. (2014). Informe de la Comisión Especial Investigadora Encargada de estudiar a fondo el Sistema de Educación Superior Chilena. 24 Es por lo anterior que la fuente más fidedigna sobre las universidades que lucran es el Informe de la Cámara de Diputados y el Informe emitido por la Contraloría General de la República para dichos efectos y son las que se analizan en este informe. 25 Ver Anexo 3. 26 Ver Anexo 3. 27 Con un rol protagónico de la Universidad Técnica del Estado (UTE) y el surgimiento de "centros de capacitación" entre los que destacan el Instituto Nacional de Capacitación Profesional (INACAP) de la CORFO, y el Departamento Universitario Obrero Campesino (DUOC) de la Universidad Católica. 28 Dicha expansión estuvo ligada a una estrategia de desarrollo basada en una activa política industrial promovida desde el Estado, que trajo consigo una fuerte necesidad de planificación y coordinación de las actividades productivas y, por tanto, una demanda significativa de profesionales y técnicos especializados en ellas.

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Las reformas de la dictadura avanzaron con particular rapidez en la privatización de la educación superior técnicoprofesional. La reforma creó dos nuevos tipos de instituciones, los Centros de Formación Técnica (CFT) y los Institutos Profesionales (IP), sin solución de continuidad con el sistema universitario y, es más, diferenciadas jerárquicamente de las universidades en función de los tipos de títulos que pueden otorgar . Hasta la fecha se trata 29

exclusivamente de instituciones privadas , facultadas legalmente para perseguir fines de 30

lucro , lo que sucede por la formalidad de sus personas jurídicas en 52 de los 58 Centros 31

de Formación Técnica existentes y en 33 de los 45 Institutos Profesionales. Actualmente la matrícula en CFT e IP corresponde al 42,6% del sistema, caracterizada por 32

estudiantes que en su mayoría provienen de los tres primeros quintiles de ingresos . 33

Asimismo, se trata de un sector altamente volátil en cuanto a su plataforma institucional, en una dinámica de constante creación y cierre de instituciones, que se expresa principalmente en los CFT y sin perjuicio de los múltiples cuestionamientos recientes a nuestro actual sistema de acreditación con un porcentaje menor de establecimientos acreditados . Lo 34

anterior habla de un escenario de inestabilidad y de inseguridad para todos los jóvenes que optan por seguir estudios técnicos. En este espacio de oferta de educación superior el Estado asume una posición neutral, similar a la asumida con las universidades que lucran, a saber, promoviendo la expansión y creación de instituciones, depositando en ellas grandes sumas de dinero por concepto de becas y crédito. En consideración de todos los CFT e IP constituidos como personas jurídicas privadas con fines de lucro que reciben fondos del Estado, entre los años 2012 y 2014 percibieron $182.774.901 miles pesos por becas de aranceles y entre los años 2006 y 2014, la suma de $264.339.454 miles de pesos por CAE . 35

d. El costo de oportunidad del financiamiento ineficiente

29 Las universidades se sitúan en la cúspide y pueden entregar cualquiera de los títulos que existen: profesionales con grado académico (licenciatura), profesionales sin licenciatura y técnicos de nivel superior. Los IP solamente pueden ofrecer los dos últimos, mientras que los CFT única y exclusivamente están facultados para entregar credenciales de carácter técnico. Así, se convirtió la tradicional distinción académica entre educación “universitaria” (orientada a la investigación y continuidad de estudios) y “vocacional” (enfocada directamente al mercado del trabajo y basada en carreras cortas), en una rígida arquitectura vertical de tipos de instituciones, que de manera explícita sitúa al sector técnicoprofesional en el escalafón más bajo. 30 El actual gobierno busca contrarrestar dicha situación mediante la creación de CFT estatales, proyecto que se encuentra en desarrollo. Si bien esto constituye una señal de reconocimiento de responsabilidad pública en la educación técnicoprofesional, esta medida entraña el riesgo de blindar y asumir como dado, natural e irreversible el marco institucional impuesto con la reforma educativa de la dictadura, marcada por una arquitectura rígida de tipos de instituciones que sitúa al sector técnicoprofesional en el escalafón más bajo. 31 En efecto, de acuerdo a la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), refundida en el DFL N°2 del Ministerio de Educación, año 2010, los Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica deben constituirse como personas jurídicas, sin exigir que sean sin fines de lucro. 32 Base de datos Matrícula SIES MINEDUC, disponible en: www.mifuturo.cl 33 Según los datos de la Encuesta CASEN 2013 la cifra asciende a un 69% en los Centros de Formación Técnica y más de un 60% el los Institutos profesionales. Fuente: Encuesta CASEN 2013 34 Entre IP y CFT se ha pasado de 158 planteles al año 2005, a un total de 96 en la actualidad. Cabe consignar también que a la fecha se encuentran acreditados un 34% de los CFT y un 44% de los IP. Fuente: Base de datos Instituciones SIES MINEDUC. 35 Ver Anexo 4.

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http://www.mifuturo.cl/



La responsabilidad por los miles de jóvenes que hoy estudian en instituciones de dudosa calidad es pública. El Estado no puede desatenderse de la expansión que ha potenciado y sus consecuencias. Una reforma a la educación superior con sentido público debe asumir la responsabilidad con todos los estudiantes que hoy se encuentran el sistema, asegurándoles la validez y proyección de sus estudios. Sin perjuicio de ello, es fundamental asumir con la misma responsabilidad el tránsito gradual a un sistema que utilice eficiente y racionalmente los recursos, al servicio de una reforma que fortalezca el papel público de la educación superior. Por cierto, esto significa que ningún estudiante puede perder lo que ya recibe, pero también que las lógicas de mercado en el financiamiento universitario no pueden seguir reproduciéndose. Para dar un giro a la evolución cuestionada en este informe y llevar adelante una reforma que ponga en el centro la educación pública, con sentido de futuro, comprometida con la desmercantilización de la educación, en principio, no se requieren recursos frescos. Bastaría con asumir una disposición distinta un nuevo trato con las instituciones públicas y buscar encabezar un proceso de transformación de la educación superior, en la línea de lo que el mundo educacional ha manifestado desde las movilizaciones del 2011. En el ejercicio que se realiza a continuación, de acuerdo a la información oficial disponible, se proyectan recursos que el Estado seguiría entregando al mercado educativo si persiste en reproducir lógicas de financiamiento a la educación superior actualmente existentes. Concretamente, se proyectan a partir de estimaciones de crecimiento promedio (cuyo 36

detalle puede consultarse en el Anexo 1) lo que sería un potencial gasto en: a. Gasto Fiscal en recargas del Crédito con Aval del Estado (CAE) b. Subsidios adicionales al CAE para la disminución de las tasas de interés (de

acuerdo a la Ley N° 20.634) c. Aporte Fiscal Indirecto total entregado como incentivo a la competencia d. Financiamiento a nuevos estudiantes (becas de arancel y CAE) de universidades

investigadas por lucro, más CFT e IP con fines de lucro.

Tabla N° 1 Aportes del Estado proyectados para el año 2016

Así pues, se puede observar respecto del CAE que solamente por concepto de “sobreprecios”, para directo beneficio de los bancos, se puede proyectar un gasto de más de 67 mil millones de pesos, cifra a la cual se sumaría un subsidio adicional superior a los 9 mil millones. Respecto del AFI, para el 2016 se pueden proyectar más de 24 mil millones a

36 Ver Anexo 1.

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ser divididos entre las instituciones de educación superior que cumplan con los requisitos de puntajes PSU. En cuanto a financiamiento a nuevos estudiantes en instituciones con fines de lucro y/o investigadas por lucro, es posible proyectar un gasto superior a los 81 mil millones de pesos en becas de arancel, a los que se sumaría una cifra cercana a los 34 mil millones por concepto de nuevos Créditos con Aval del Estado. Cabe resaltar que estas proyecciones corresponden exclusivamente a asignaciones a estudiantes nuevos, sin considerar renovaciones de becas y créditos ya adquiridos por parte de estudiantes antiguos. En resumidas cuentas, si Chile mantiene inalterados y sin discusión los mismos patrones que ha sostenido en el período histórico reciente en materia de gasto público en educación, para el año 2016 nuestro país podría destinar cifras superiores a los 216 mil millones de pesos de todos los chilenos a mecanismos probadamente injustos e ineficientes. Para visualizar con mayor claridad qué significa este gasto ineficiente de recursos es decir, qué mejores usos podría otorgarse al dinero fiscal si el Estado optara por poner un freno el 2016 a la dilapidación que implica seguir financiando el subsidio injustificado a los bancos, el crecimiento de la matrícula en instituciones que lucran y el competitivo AFI, puede recurrirse a múltiples ejemplos. En este documento, solo para dar una idea de lo que esta cifra significa, se proponen algunos. En primer lugar, el Presupuesto de Cultura. La Ley de Presupuestos 2015 en su partida de Educación destina $101.339 millones de pesos al funcionamiento, iniciativas y fondos concursables del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, $41.638 millones de pesos a la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM) y $4.799 millones de pesos a la Red de Bibliotecas Públicas, es decir $147.776 millones de pesos en cultura. La cifra de más de 216 mil millones de pesos que se invertirá ineficientemente el 2016, de no cambiarse la tendencia actual, representa cerca de 1,5 veces lo que hoy nuestro país gasta en Cultura. Otro ejemplo ilustrativo, son los propios anuncios realizados por el Gobierno. Particularmente en lo que respecta a la “gratuidad” de la educación superior para el 2016. El primer anuncio concreto formulado durante este año 2015 por el hoy ex Ministro de Educación Nicolás Eyzaguirre, planteaba un costo estimado para iniciar la implementación de la gratuidad “entre 400 y 500 millones de dólares” . La cifra estimada en este trabajo, de 37

$216.059 millones de pesos, equivale a la fecha a US$307.522.946. Es decir, los recursos que hoy se utilizan para subsidiar al mercado en educación superior, permitirían cubrir entre un 60% y un 80% de los dineros anunciados por el ex titular de Educación. Sin embargo, recientemente se ha hablado de una reducción de 91 mil millones de pesos para la

37 Radio U. de Chile, Gobierno anuncia gratuidad para actuales y futuros estudiantes universitarios. (28 de mayo de 2015). Recuperado de: http://radio.uchile.cl/2015/05/28/gobiernoanunciagratuidadparaactualesyfuturosestudiantesuniversitarios. Es preciso tener en cuenta que tras el cambio de MInistro, los nuevos anuncios incluyen a universidades privadas como beneficiarias de la gratuidad, encontrándose actualmente en discusión el nuevo mecanismo para determinar el valor de los aranceles y las condiciones definitivas, por lo tanto, no es posible acceder a un monto más actualizado.

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http://radio.uchile.cl/2015/05/28/gobierno-anuncia-gratuidad-para-actuales-y-futuros-estudiantes-universitarios



gratuidad, lo que reduce el monto anunciado a US$ 300.000.000 . De ser cierto, la cifra 38

aquí estimada podría cubrir completamente la gratuidad para el 2016 o destinarse a duplicar el anuncio gubernamental. Finalmente, un tercer ejemplo, y quizás el que mejor permite explicitar la disyuntiva ante la cual se enfrenta hoy el gobierno en materia de financiamiento, es el presupuesto de tres universidades estatales de regiones. Si se toma como referencia los presupuestos totales 2015 de las Universidades de Valparaíso, Talca y Antofagasta, estos arrojan una suma de $217.059 millones de pesos. En otras palabras, con los recursos que hoy benefician a la banca y al mercado educativo en general, se podría financiar el presupuesto completo de tres universidades estatales regionales, lo que expresaría la voluntad de dar pasos decididos hacia la construcción de una nueva educación pública. Estos recursos podrían ser la base de una expansión planificada de las instituciones públicas de educación superior. En síntesis, de acuerdo a los datos observados, existen recursos disponibles para comenzar una reforma. La pregunta, entonces, es qué reforma se quiere implementar. El país se encuentra en una disyuntiva: puede seguir incentivando la expansión de la matrícula en instituciones que deliberadamente hacen negocios con la educación, junto con seguir condenando a miles de estudiantes a una deficiente educación, o puede redestinar dichos recursos para el apoyo a las instituciones públicas, mayoritariamente estatales, interrumpiendo las lógicas actuales de financiamiento. La decisión que se adopte no está condicionada por una inyección de recursos adicionales, bastaría con un crecimiento promedio del gasto público en educación en los últimos años. Depende, en última instancia, de la voluntad política del Gobierno. IV. Conclusiones El análisis expuesto en este informe, a partir del examen de determinadas partidas presupuestarias representativas de los elementos más perversos del sistema educacional chileno, permite cuestionar los actuales patrones de distribución del gasto público en educación superior. No se pretende con ello establecer cuál sería una distribución óptima de los recursos fiscales, sino simplemente mostrar que de la mano de los mecanismos de financiamiento analizados se ha construido un sistema manifiestamente injusto e ineficiente. Ello resulta paradójico, pues la promesa tras la lógica competitiva instaurada por la reforma dictatorial, y perfeccionada durante los últimos veinticinco años, era justamente terminar con las falencias que se atribuían al sistema universitario público del siglo XX y dar un uso más eficiente al gasto público. De acuerdo a lo expuesto, es posible discutir la pertinencia no sólo de los instrumentos analizados en este informe, sino de toda la estructura de financiamiento de la educación. Esta discusión se ha encontrado ausente del debate público reciente, naturalizando las

38 La Tercera, Gobierno reduce presupuesto para la gratuidad 2016. (26 de Septiembre de 2015). Recuperado de: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/09/6806487939gobiernoreducepresupuestoparalagratuidad2016.shtml

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http://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/09/680-648793-9-gobierno-reduce-presupuesto-para-la-gratuidad-2016.shtml

http://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/09/680-648793-9-gobierno-reduce-presupuesto-para-la-gratuidad-2016.shtml



herramientas técnicas del estado subsidiario, como si fueran la única forma posible de organizar la educación. Así, durante los diez años de funcionamiento del CAE, el Estado ha destinado 350 mil millones de pesos pertenecientes a todos los chilenos sólo en concepto de sobreprecio y recarga. Es decir, estos recursos supuestamente destinados a financiar la educación se han dirigido exclusivamente a subsidiar la ganancia privada de los bancos. En el mismo periodo, se han invertido prácticamente 250 mil millones de pesos en el AFI, un mecanismo cuyo único propósito es fomentar la competencia entre instituciones, cerrando la posibilidad de concebir la educación como un sistema que colabore en beneficio de todos los chilenos. Por último, el financiamiento fiscal ha contribuido sistemáticamente a incentivar el crecimiento del mercado educativo. Solo entre el año 2012 y 2014, las instituciones de educación superior que persiguen fines de lucro (ya sea declaradamente o investigadas por ello) han recibido la suma de casi 260 mil millones de pesos; y más de 800 mil millones por concepto de CAE durante los últimos diez años. Si se decidiera poner fin a esta tendencia y frenar a partir del 2016 el financiamiento estatal a la ganancia abusiva de los bancos vía CAE, el crecimiento de la matrícula en las instituciones que lucran y la competencia institucional que introduce el AFI, se podrían liberar 217 mil millones de pesos (cerca de 307 millones de dólares). Estos recursos que equivalen, por ejemplo, al presupuesto de tres universidades estatales de calidad que contribuyen al desarrollo regional podrían destinarse de manera más eficiente y justa a la construcción de la nueva educación pública. A pocos días de iniciarse el debate parlamentario sobre el presupuesto público para el próximo año, es particularmente pertinente poner en discusión estos conceptos. Si bien la reforma a la educación superior requiere una proyección de largo plazo y debe ser abordada sistemáticamente, es posible comenzar a avanzar en ella desde un aspecto parcial como lo es el financiamiento. En definitiva, al presentar el Proyecto de Ley de Presupuestos, el Gobierno tiene una oportunidad de comenzar desde ya a construir la nueva educación pública. La forma en que se materialice la promesa de gratuidad para el 2016 dará cuenta de si se opta por empezar a garantizar la educación como un derecho social o si, por el contrario, se continuará con una lógica de subsidio a la expansión del mercado educativo. Esperamos que este análisis contribuya a la necesaria democratización del debate sobre la reforma educacional. Chile ha ganado gracias a la masiva participación ciudadana la oportunidad de redefinir el rumbo de su educación y merece debatir con libertad cuáles serán las orientaciones de la educación del futuro. En este debate es legítimo que se defiendan distintas posiciones, entre las que está la organización de la educación como un mercado. Lo que no es legítimo es que una postura determinada se disfrace de la única posible, por un interesado uso de la situación económica. O bien, que a través de la manipulación de la “gratuidad” como bandera, en vez de fortalecer la educación como un derecho social, se termine perfeccionando el modelo de mercado, introduciendo mayor financiamiento como incentivos a la competencia.

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Desde la Fundación Nodo XXI, hemos intentado aportar al debate democrático, trabajando en conjunto con distintas personas del mundo social y educacional en la iniciativa “Compromiso por una Nueva Educación” (www.compromiso.cl). Desde aquí se han elaborado propuestas y ejes de sentido para dar inicio a una reforma orientada a la construcción de una nueva educación pública que no se reduce a lo estatal para todos los chilenos. Naturalmente, un camino de esta naturaleza será gradual y tiene como límite las posibilidades reales del país. Empero, pensamos y hemos intentado demostrar, que lo que hace falta es un compromiso político con una reforma genuina, pues empezar a recorrer el camino de la educación pública es perfectamente posible, incluso sin comprometer un peso más.

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http://www.compromiso.cl/



ANEXOS

ANEXO 1 – METODOLOGÍA DE ELABORACIÓN DE PROYECCIONES 2016 Para efectos de elaborar las proyecciones que se presentan en el Informe (Capítulo III), el factor utilizado en cada caso es la tasa de crecimiento promedio de la variable de interés en cuestión (ej.: AFI) en un período determinado. Para calcular la tasa de crecimiento promedio de una variable, en primer lugar se genera una nueva variable que exprese la razón de crecimiento entre un año y otro, medida como la proporción entre el valor que adquiere la variable de interés en un año “n” (ej: 2014), en relación al que tenía en el año “n1” (ej: 2013). Así, esta variable tomará valores superiores a 1 cuando el valor en el año “n” sea superior al del año anterior, y valores entre 0 y 1 en la situación contraria.

Extraídos estos valores de crecimiento año a año, la tasa de crecimiento promedio se calcula a partir de la media geométrica de cada uno de dichos valores para el período que interesa según la variable en cuestión. La media geométrica de una cantidad “n” de números se define como la raíz nésima del producto de todos ellos. Es un indicador recomendado para datos de progresión geométrica, a diferencia del promedio simple (media aritmética), que presenta sesgos respecto de valores extremos y fluctuaciones.

Finalmente, la tasa de crecimiento promedio es la expresión porcentual de la media geométrica anteriormente descrita menos uno.

Para ejemplificar la metodología descrita, se presenta el cálculo realizado para el Aporte Fiscal Indirecto (AFI). El período de referencia utilizado es el comprendido entre 2006 y 2015.

Tabla N° 1 Valores AFI 2006 2015 (en M$ Diciembre 2014) y razones de crecimiento

19



Por lo tanto, en el período 20062015 la tasa de crecimiento promedio del AFI es de 0,18%. Es decir, en promedio cada año dentro de ese período el AFI disminuye un 0,18% respecto del año anterior. Con dicha información es posible proyectar el valor del año 2016 considerando este cambio porcentual

AFI 2016 = 24.562.668 * (100% 0,18%) = 24.518.596

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ANEXO 2 – CÁLCULO DE GASTO PÚBLICO EN MECANISMOS DE MERCADO, RECURSOS DISPONIBLES DE REDIRIGIR Y PROYECCIONES PARA EL AÑO 2016

El primer aspecto considerado es la “recarga” del Crédito con Aval del Estado. En la siguiente tabla se puede ver el detalle del gasto fiscal por concepto de la Ley 20.027, incluyendo también los valores proyectados para los años 2015 y 2016. Para la proyección de estos valores se consideró el crecimiento promedio del gasto total en el período 20102014 (2,4%). Cabe señalar que se considera exclusivamente desde el 2010 en adelante, con el fin de evitar el sesgo que introduciría a la estimación el considerar años anteriores, debido al explosivo crecimiento entre los años 2009 y 2010. Es así como se obtiene un gasto en “recarga” o “sobreprecios” del CAE proyectado para 2016 por M$ 67.465.675 que es el que se utiliza en las proyecciones del Informe.

Tabla N°1 Gasto fiscal por concepto de Ley 20.027 de Crédito con Aval del Estado

(20062014 y proyección 20152016*, en M$ 2014) Año Compra de créditos Recarga Total

2006 $ 6.342.164 $ 2.822.833 $ 9.164.997

2007 $ 10.553.968 $ 3.468.717 $ 14.022.685

2008 $ 27.512.495 $ 6.485.895 $ 33.998.390

2009 $ 21.507.457 $ 5.801.889 $ 27.309.346

2010 $ 225.412.116 $ 91.809.414 $ 317.221.530

2011 $ 206.257.764 $ 53.965.775 $ 260.223.069

2012 $ 232.349.600 $ 62.342.384 $ 294.685.347

2013 $ 252.157.994 $ 66.015.170 $ 318.173.168

2014 $ 285.126.422 $ 64.283.102 $ 349.409.524

2015* $ 292.099.279 $ 65.855.166 $ 357.954.445

2016* $ 299.242.660 $ 67.465.675 $ 366.708.334

Total 20062014 $ 1.267.219.980 $ 356.995.179 $ 1.624.121.412

Para el caso de los subsidios adicionales introducidos al CAE a contar del año 2012, en lugar de elaborar proyecciones para este documento en particular, se consideraron las proyecciones oficiales hechas en el Informe Financiero de la Ley N° 20.634, a partir de las cuales se extrae el monto de M$ 9.309.760 que se presenta en la Tabla N°2 y que es utilizado en la sección de proyecciones del Informe.

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Tabla N°2

Gasto total en subsidios adicionales a Créditos con Aval del Estado (Ley N° 20.634) (20132015 y proyecciones oficiales 20162017, en M$ 2014)

Respecto al AFI se han considerado las asignaciones presupuestarias por este concepto presentes en los últimos 10 años, desde el año 2006. En ese periodo el AFI se mantiene estable en el orden de los 25 mil millones de pesos anuales, lo que permite proyectar un gasto similar para el 2016 bajo el patrón de crecimiento promedio de este Aporte.

Tabla N° 3 Montos Aporte Fiscal Indirecto por año (Presupuestos 20062015, en M$ 2014)

Fuente: elaboración propia a partir de Leyes de Presupuestos 20062015.

* Proyecciones 2015 y 2016 a partir de tasa de crecimiento promedio del AFI en período 20062014 (0,2%) En cuanto a las becas, la información utilizada para efectos del presente informe corresponde a datos facilitados por el Ministerio de Educación, previa solicitud en el marco de la Ley de Transparencia, con el detalle de las asignaciones de becas, desagregadas por institución educativa y por estudiantes nuevos y renovantes desde el año 2012 en adelante. Cabe reiterar que el ejercicio de proyección que se realiza considera exclusivamente las asignaciones a nuevos estudiantes. A partir de dicha información, se establecen proyecciones para cada institución a partir del crecimiento en los montos de asignación de becas a estudiantes nuevos del 2013 y el 2014.

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Luego, mediante la agregación de las proyecciones de cada institución se generan totales para los años 2015 y 2016, siendo este último (M$ 81.620.320) el consignado en el Informe.

Tabla N° 4 Proyección de becas de arancel a estudiantes nuevos para los años 2015 y 2016 a los

CFT e IP con fines de lucro y a las Universidades investigadas por lucro, por Institución

IES con fines de lucro o investigada

por lucro Becas primer año

(M$ 2014) Crecimie

nto 20132014

Proyección nuevas becas primer año

(M$2014)

2013 2014 2015 2016

CFT ANDRÉS BELLO 314.494 319.010 1,4% 323.591 328.237

CFT BARROS ARANA 1.940 0 100,0% 0 0

CFT CÁMARA DE COMERCIO DE SANTIAGO 145.389 193.454 33,1% 257.410 342.510

CFT DE TARAPACÁ 403.259 447.900 11,1% 497.483 552.554

CFT DEL MEDIO AMBIENTE 136.996 54.800 60,0% 21.921 8.768

CFT ICEL 372.245 317.665 14,7% 271.088 231.340

CFT INACAP 8.627.150 8.191.689 5,0% 7.778.208 7.385.597

CFT INSEC 49.455 40.579 17,9% 33.297 27.321

CFT INSTITUTO TECNOLÓGICO DE CHILE ITC 415.581 663.002 59,5% 1.057.727 1.687.457

CENTRO DE FORMACION TECNICA IPROSEC 165.352 191.286 15,7% 221.287 255.994

CFT SAN AGUSTÍN 719.525 884.730 23,0% 1.087.866 1.337.642

CFT SANTO TOMÁS 6.414.130 6.312.432 1,6% 6.212.346 6.113.847

CFT UCEVALPO 162.899 305.450 87,5% 572.745 1.073.947

INSTITUTO PROFESIONAL AIEP 10.826.088 12.934.903 19,5% 15.454.49

5 18.464.87

8

IP CARLOS CASANUEVA 83.371 130.122 56,1% 203.090 316.976

IP CIISA 86.444 67.005 22,5% 51.938 40.259

IP DE ARTE Y COMUNICACIÓN ARCOS 175.723 242.031 37,7% 333.360 459.152

IP DE CHILE 2.504.576 2.334.593 6,8% 2.176.146 2.028.453

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IP EATRI 52.201 64.370 23,3% 79.375 97.878

IP ESCUELA DE CONTADORES AUDITORES 195.279 176.850 9,4% 160.160 145.046

IP ESCUELA MODERNA DE MÚSICA 39.593 47.950 21,1% 58.071 70.329

IP ESUCOMEX 89.023 108.197 21,5% 131.500 159.822

IP INACAP 2.386.809 2.564.243 7,4% 2.754.867 2.959.663

IP LA ARAUCANA 1.537.342 1.895.447 23,3% 2.336.968 2.881.335

IP LOS LEONES 358.768 808.156 125,3% 1.820.442 4.100.706

IP NACIONAL DEL FÚTBOL 3.264 12.000 267,6% 44.114 162.167

IP PROVIDENCIA 417.064 6.147 98,5% 91 1

IP SANTO TOMÁS 2.131.146 2.145.204 0,7% 2.159.354 2.173.598

IP VIRGINIO GÓMEZ 1.719.668 1.499.430 12,8% 1.307.398 1.139.959

U. AUTONOMA DE CHILE 1.807.489 2.088.756 15,6% 2.413.792 2.789.407

U. CENTRAL DE CHILE 782.832 900.123 15,0% 1.034.987 1.190.057

U. DE LAS AMERICAS 1.261.829 300.214 76,2% 71.427 16.994

U. DEL DESARROLLO 421.730 524.640 24,4% 652.662 811.924

U. DEL MAR 0 0 0,0% 0 0

U. INTERNACIONAL SEK 92.875 43.198 53,5% 20.093 9.346

U. NACIONAL ANDRES BELLO 4.068.342 4.243.025 4,3% 4.425.208 4.615.213

U. PEDRO DE VALDIVIA 6.634 2.500 62,3% 942 355

U. SAN SEBASTIAN 2.697.381 2.950.753 9,4% 3.227.925 3.531.132

U. SANTO TOMAS 2.553.319 3.090.350 21,0% 3.740.334 4.527.027

U. UNIACC 0 0 0,0% 0 0

U. VIÑA DEL MAR 401.772 1.136.146 182,8% 3.212.834 9.085.370

TOTAL 54.628.976 58.238.349 66.206.54

0 81.122.26

2

Finalmente, respecto al Crédito con Aval del Estado el horizonte temporal de información utilizada es mayor, debido a la disponibilidad de información pública en el sitio Web de la Comisión Ingresa (www.ingresa.cl) desde el primer año de existencia de esta forma de financiamiento. Al igual que en el caso de las becas, la proyección considera solamente las asignaciones a estudiantes nuevos.

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http://www.ingresa.cl/



Al procesar la información de Ingresa tomando en cuenta las instituciones de educación superior seleccionadas, se aprecian en términos agregados las siguientes cifras

Tabla N° 5 Proyección de Créditos con Aval del Estado a estudiantes nuevos para los años 2015 y 2016 a los CFT e IP con fines de lucro y a las Universidades investigadas por lucro,

por tipo de Institución

Como se puede apreciar en el listado de instituciones anteriormente descrito, se produce un fuerte incremento del gasto desde el año 2009. Por ese motivo la proyección considera exclusivamente la información desde 2009 en adelante, lo que permite generar una estimación conservadora que no se vea sesgada por el aumentos de recursos “fuera de rango” de la serie. A partir de este crecimiento promedio se generan proyecciones para cada institución, las que llevan a un total agregado para los años 2015 y 2016, siendo este último (M$ 34.320.572) el que se incorpora en las proyecciones del Informe.

Tabla N° 6 Proyección de Créditos con Aval del Estado a estudiantes nuevos para los años 2015 y 2016 a los CFT e IP con fines de lucro y a las Universidades investigadas por lucro.

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ANEXO 3 RECURSOS FISCALES A UNIVERSIDADES INVESTIGADAS POR LUCRO

TABLA N° 1 Matrícula de instituciones universitarias investigadas por lucro (2015)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos SIES (www.mifuturo.cl)

Tabla N° 2

Becas de arancel a los estudiantes de las Universidades investigadas por lucro, considerando estudiantes renovantes del beneficio y nuevos beneficiarios

(2012 2014, en M$ 2014)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos MINEDUC (Información solicitada por Ley de Transparencia)

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Tabla N° 3 CAE destinado a las Universidades investigadas por lucro, considerando renovantes

y nuevas asignaciones (20062014 en M$ 2014)


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ANEXO 4 RECURSOS FISCALES A CFT E IP CON FINES DE LUCRO.

Tabla N° 1 Becas de arancel a los estudiantes de CFT e IP con fines de lucro, considerando

estudiantes renovantes del beneficio y nuevos beneficiarios (2012 2014, en M$ 2014)


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Tabla N° 2 CAE destinado a los CFT e IP con fines de lucro, considerando renovantes y nuevas

asignaciones (20062014 en M$ 2014)


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Avanzar en Educación Superior Pública Sin Recursos Adicionales

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