Avaluació per al bon govern, núm. 01
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En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una En plena crisis económica, Cataluña ha alcanzado una
tasa de desempleo de casi el 20tasa de desempleo de casi el 20tasa de desempleo de casi el 20tasa de desempleo de casi el 20 %, el doble de la media %, el doble de la media %, el doble de la media %, el doble de la media
de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las de la Unión Europea. Esto ha situado el debate sobre las
políticas activas de empleo en un lugar preeminente de políticas activas de empleo en un lugar preeminente de políticas activas de empleo en un lugar preeminente de políticas activas de empleo en un lugar preeminente de
la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño la agenda pública. Además, no hace mucho que el diseño
de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado de las políticas activas de empleo ha sido descentralizado
a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana a las comunidades autónomas, abriendo así una ventana
de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay de oportunidad para su reforma e innovación. ¿Qué hay
que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo que hacer a este respecto? ¿Qué evidencia hay sobre lo
que mejor funciona en las políticas activas?que mejor funciona en las políticas activas?que mejor funciona en las políticas activas?que mejor funciona en las políticas activas?
Según la evidencia disponible, lo que más ayuda a una
persona desempleada a corto plazo es proporcionarle
asistencia para la búsqueda de empleo. Así, cuando una
persona se queda sin trabajo, el primer paso sería reali-
zar un análisis exhaustivo de su perfil para ver qué cuali-
ficaciones posee, qué alternativas se le pueden recomen-
dar, ayudarle para que aprenda a buscar trabajo, a re-
dactar solicitudes de empleo, obligarle a participar en
reuniones periódicas semanales o quincenales; en defi-
nitiva todo lo que puede denominarse «activación». Lo
que no tiene sentido es hacerla participar desde el inicio
en programas, ya que lo que realmente ayuda a las per-
sonas en este primer periodo es proporcionarles una
cierta estructura para la búsqueda de empleo, intentar
captar las particularidades de su caso, y esclarecer qué
es lo más adecuado para ellas. Un buen ejemplo de ello
sería el «Gateway Period» de los programas New Deal
del Reino Unido. Básicamente, se empieza por aquí.
¿Cuándo entran en acción los programas?¿Cuándo entran en acción los programas?¿Cuándo entran en acción los programas?¿Cuándo entran en acción los programas?
Si pasado el período de activación la persona continúa en
el paro, entonces tendremos que dilucidar qué hacer a
continuación. Según la evidencia disponible, lo que fun-
ciona razonablemente bien son los programas de sub-
vención de los salarios en el sector privado. No obstante,
me temo que todavía no conocemos con certeza cuál es
la sostenibilidad de los puestos de trabajo que se crean
con este tipo de subsidios, cuánto tiempo permanecen
las personas beneficiarias en la empresa una vez finaliza
la subvención, y cómo podemos evitar los efectos de sus-
titución y desplazamiento, es decir, que la persona sub-
vencionada quite el puesto de trabajo a otro parado o
trabajador. En este sentido, siempre hay cierto riesgo de
que las empresas beneficiarias utilicen la subvención
para contratar personas que igualmente hubieran con-
tratado sin la subvención, con lo cual, incluso si los em-
pleados conservan su puesto de trabajo al finalizar el
subsidio, sigue siendo dinero público perdido. Que esto
ocurra con mayor o menor intensidad depende de cuál es
el país o el mercado de trabajo del que estemos hablan-
do. En resumen, aunque los estudios realizados hasta la
fecha han identificado efectos positivos de los programas
de salarios subvencionados en el sector privado, es evi-
dente que aún se necesita más investigación al respecto.
Repensando las políticas activas de empleo en Repensando las políticas activas de empleo en Repensando las políticas activas de empleo en Repensando las políticas activas de empleo en
tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-tiempos de crisis. Reflexiones desde la evalua-
ción. Entrevista con Jochen Kluveción. Entrevista con Jochen Kluveción. Entrevista con Jochen Kluveción. Entrevista con Jochen Kluve
Avaluació per al Bon GovernAvaluació per al Bon GovernAvaluació per al Bon GovernAvaluació per al Bon Govern Número 1. Mayo 2011
Jochen Kluve es catedrático de economía laboral empírica en la Escuela de Econo-
mía y Negocios de la Universidad Humboldt, y director de la oficina de Berlín de
RWI, un centro de investigación científica y asesoría sobre políticas públicas. Des de
2009, es miembro del consejo asesor de Ivàlua en evaluación de políticas activas de
ocupación.
2
¿Y los programas de formación?¿Y los programas de formación?¿Y los programas de formación?¿Y los programas de formación?
En principio, parece una buena idea intentar me-
jorar el capital humano y las cualificaciones de las
personas para incrementar así su empleabilidad.
De hecho, las evaluaciones realizadas suelen de-
tectar casi siempre un impacto positivo, aunque
más bien modesto. Asimismo, conviene destacar
algunos patrones bastante interesantes detecta-
dos por dichas evaluaciones. En primer lugar, que
la formación obtiene mejores resultados a largo
plazo, es decir, que puede generar impactos posi-
tivos que no se materializan hasta que no han
transcurrido algunos años. En segundo lugar, en
un análisis que realizamos en Alemania hace
algún tiempo, examinamos programas de forma-
ción que duraban entre uno y trece meses. Anali-
zamos si existía algún patrón sobre la duración
del tratamiento, ya que a algunas personas se les
asignaban periodos de formación de dos meses, a
otras de seis, etc. Descubrimos un patrón intere-
sante que marcaba un incremento de la efectivi-
dad hasta alrededor de los 100-120 días, y des-
pués esta permanecía prácticamente inalterada.
Así pues, dedicar un esfuerzo adicional pasado el
umbral de los cuatro o cinco meses no parece
resultar rentable, ya que el tiempo adicional no
marca ya ninguna diferencia en términos de em-
pleabilidad.
¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-¿Existe alguna evidencia sobre qué tipo de forma-
ción resulta más útil?ción resulta más útil?ción resulta más útil?ción resulta más útil?
Las evaluaciones de la formación ocupacional no
suelen detallar mucho lo que hacen realmente los
participantes. Esto es debido a que los datos ad-
ministrativos utilizados en la investigación acadé-
mica contienen información del tipo «la persona X
participó en un programa de formación durante el
mes Y», pero no se especifica qué tipo de forma-
ción, y a menudo tampoco el investigador se mo-
lesta en averiguarlo. Así pues, en las evaluacio-
nes lo que solemos encontrar es una simple cla-
sificación que solo distingue entre si se trata de
una formación en el aula o de una formación
práctica vinculada a un puesto de trabajo.
Así pues, respecto a la pregunta de si existe algún
tipo de formación más útil, a menudo se trata
más de una cuestión de plausibilidad: parece ra-
zonable pensar que tiene más sentido combinar
algún tipo de formación en el aula con algún tipo
de trabajo práctico. Pero es difícil derivar de ello
verdades generales. Lo que sí sabemos, en cual-
quier caso, es que es importante que la formación
ocupacional implique alguna forma de acredita-
ción, que podría consistir incluso en la obtención
de un título en el caso de aquellos programas
más extensos. En primer lugar, porque crea in-
centivos para que los participantes terminen el
programa, y en segundo lugar, porque es una
forma de emitir señales a los potenciales emplea-
dores.
Los programas de creación directa de ocupación Los programas de creación directa de ocupación Los programas de creación directa de ocupación Los programas de creación directa de ocupación
en el sector público, como por ejemplo los planes en el sector público, como por ejemplo los planes en el sector público, como por ejemplo los planes en el sector público, como por ejemplo los planes
de ocupación en Cataluña, son también una políti-de ocupación en Cataluña, son también una políti-de ocupación en Cataluña, son también una políti-de ocupación en Cataluña, son también una políti-
ca activa muy utilizada. ca activa muy utilizada. ca activa muy utilizada. ca activa muy utilizada.
Sí, claro, aunque en
realidad no son muy
buena idea. Se trata
básicamente de ofrecer
trabajo a la gente sin
preocuparse de incre-
mentar su capital humano, por lo que no debería
sorprendernos que los resultados de las evalua-
ciones de este tipo de programas no sean buenos.
De hecho, los malos resultados obtenidos por los
programas de creación directa de ocupación son
un patrón que se repite en todo tipo de países. Por
ejemplo, la evaluación de los planes de ocupación
de Cataluña ha puesto de manifiesto que estos
programas pueden acabar convertidos en una
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subvención en forma de mano de obra para ayun-
tamientos y entidades sin ánimo de lucro, los
cuales acaban contratando los candidatos jóvenes
y relativamente cualificados que mejor se ajustan
al puesto de trabajo, en lugar de las personas
desempleadas que tienen una mayor necesidad
de participar en un programa que les ayude a
reincorporarse al mercado laboral. Por este moti-
vo, la tendencia a nivel internacional es abando-
nar o recortar este tipo de programa, y mantener-
lo únicamente como un tipo de política pasiva de
último recurso, dirigida a las personas más des-
favorecidas y difíciles de colocar en el mercado de
trabajo.
Otra de las principales preocupaciones en Catalu-Otra de las principales preocupaciones en Catalu-Otra de las principales preocupaciones en Catalu-Otra de las principales preocupaciones en Catalu-
ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de ña es el desempleo juvenil y la gran cantidad de
personas jóvenes que ni estudian ni trabajan. personas jóvenes que ni estudian ni trabajan. personas jóvenes que ni estudian ni trabajan. personas jóvenes que ni estudian ni trabajan.
Respecto a este grupo específico de personas Respecto a este grupo específico de personas Respecto a este grupo específico de personas Respecto a este grupo específico de personas
jóvenes, desempleadas y con baja cualificación, jóvenes, desempleadas y con baja cualificación, jóvenes, desempleadas y con baja cualificación, jóvenes, desempleadas y con baja cualificación,
¿existe algún tipo de política activa de empleo que ¿existe algún tipo de política activa de empleo que ¿existe algún tipo de política activa de empleo que ¿existe algún tipo de política activa de empleo que
haya demostrado obtener buenos resultados?haya demostrado obtener buenos resultados?haya demostrado obtener buenos resultados?haya demostrado obtener buenos resultados?
Muchos estudios de evaluación apuntan a que las
políticas activas no funcionan demasiado bien con
los jóvenes. Esto tiene que ver probablemente con
el hecho de que si tienes 25 años y eres un des-
empleado de larga duración quizá ya sea dema-
siado tarde; es muy difícil que un programa de
formación marque alguna diferencia si con 25
años una persona ya lleva tres o cuatro años des-
empleada, probablemente tras haber abandonado
el colegio antes de tiempo o habiendo superado
únicamente la educación primaria.
Por eso, la cuestión que debe abordarse no tiene
tanto que ver con las políticas activas de empleo,
sino con la necesidad de hacer algo en una fase
mucho más temprana en la vida de esas perso-
nas. La primera cuestión que debe abordarse es
cómo reducir la tasa de abandono escolar y, tras
ello, lo siguiente es pensar qué hacer con los jó-
venes que tienen 16 años y han terminado la en-
señanza obligatoria; básicamente, cómo introdu-
cirles en alguna modalidad de formación profe-
sional. En cualquier caso, es probable que tenga
sentido hacer retroceder este razonamiento mu-
cho más atrás, hasta abordar la cuestión de cómo
mejorar el sistema educativo, empezando desde
la educación infantil.
En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas En cualquier caso, ¿cree que las políticas activas
pueden hacer algo por las personas jóvenes des-pueden hacer algo por las personas jóvenes des-pueden hacer algo por las personas jóvenes des-pueden hacer algo por las personas jóvenes des-
empleadas?empleadas?empleadas?empleadas?
Sí, hasta cierto punto. Como ya he comentado, el
New Deal for Young People del Reino Unido sería
un buen modelo a seguir. Primero existe un pe-
riodo de activación, o «gateway period», en el que
un trabajador social debe determinar qué proble-
mas afronta el joven, qué ha hecho esa persona
hasta el momento, qué cualificaciones tiene, a
qué trabajos puede aspirar con ellas, y ayudarle a
activarse. Luego, si eso no funciona, el New Deal
ofrece una opción entre las siguientes: más for-
mación y educación, ocupación en el sector públi-
co en un puesto de trabajo general o en un
«Grupo de labores medioambientales» o un em-
pleo subvencionado; y se elige aquella opción que
mejor cubra las necesidades particulares de esa
persona, según la definición del perfil que se ha
realizado en la fase Gateway. Pero, de hecho, este
procedimiento ideal —«primero, Gateway, luego
una política activa hecha a medida»— es el mis-
mo para jóvenes y para adultos.
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Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-Otra cuestión que está cobrando relevancia ac-
tualmente es el vínculo entre las políticas activas tualmente es el vínculo entre las políticas activas tualmente es el vínculo entre las políticas activas tualmente es el vínculo entre las políticas activas
y pasivas, el cual ya está establecido en muchos y pasivas, el cual ya está establecido en muchos y pasivas, el cual ya está establecido en muchos y pasivas, el cual ya está establecido en muchos
países europeos, pero que en España justo em-países europeos, pero que en España justo em-países europeos, pero que en España justo em-países europeos, pero que en España justo em-
pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree pieza ahora a definirse. En general, ¿qué cree
usted que debería tenerse en cuenta a la hora de usted que debería tenerse en cuenta a la hora de usted que debería tenerse en cuenta a la hora de usted que debería tenerse en cuenta a la hora de
establecer ese vínculo? establecer ese vínculo? establecer ese vínculo? establecer ese vínculo?
Establecer ese vínculo es importante. Hasta la
década de los años 1980 o 1990, muchos países
occidentales tenían sistemas con prestaciones de
paro indefinidas que, en general, mantenían una
conexión muy débil entre la recepción de la pres-
tación y la participación obligatoria en políticas
activas, sin que se contemplaran tampoco medi-
das sancionadoras en caso de incumplimiento;
pero todo esto ha cambiado mucho.
Actualmente en Alemania, por ejemplo, si has
estado trabajando y contribuyendo al seguro de
desempleo y te quedas sin trabajo, te conceden
una prestación, que se denomina de Tipo 1, que
por lo general dura hasta un año — aunque exis-
ten excepciones que la amplían hasta los 18 me-
ses—. Transcurrido ese período se pasa a la
prestación de Tipo 2, cuya cuantía viene determi-
nada por una prueba de medios y ya no está vin-
culada a lo que ganabas anteriormente. El Tipo 2
es, básicamente, una prestación asistencial, que
depende también por tanto de la situación econó-
mica del resto de miembros de tu familia; ade-
más, dicha prestación está sujeta a ciertos ele-
mentos obligatorios y a un régimen de sanciones
por incumplimiento, vinculados sobre todo a un
comportamiento activo en la búsqueda de empleo
y, en menor medida, a la participación en políticas
activas.
¿Recomendaría el modelo alemán? ¿Recomendaría el modelo alemán? ¿Recomendaría el modelo alemán? ¿Recomendaría el modelo alemán?
Bueno, en este asunto hemos aprendido de otros
países. En realidad, el modelo de «flexiseguridad»
es Dinamarca, pues en dicho país la protección
del puesto de trabajo es baja, ya que la gente
puede perder su empleo con relativa facilidad,
pero luego, durante el primer año de desempleo,
las prestaciones son elevadas. Además, a medida
que los beneficiarios se acercan al final de ese
periodo de un año, están obligados a participar en
algún tipo de política activa; y, de hecho, se obser-
va como efectivamente las tasas de salida de las
listas del paro aumentan notablemente a medida
que se acerca el final del primer año de desem-
pleo. Lo más importante del sistema danés es
que no existen excepciones, por lo que las sancio-
nes resultan una amenaza creíble y la gente,
efectivamente, participa en un programa tras
haber estado en el paro durante un año.
En Alemania hemos recorrido un largo camino
para cambiar el sistema en esta dirección y eso,
sin duda, ha sido algo positivo: tenemos la presta-
ción tipo 1, la tipo 2, las sanciones, etc. Pero en la
práctica siguen persistiendo algunos problemas,
sobretodo porque existen demasiadas excepcio-
nes; por ejemplo, las personas de más edad pue-
den recibir prestaciones durante un periodo más
largo, de manera que hay un poco de «toma y
daca». El sistema no es tan claro como el danés.
¿Los incentivos y las sanciones son necesarios ¿Los incentivos y las sanciones son necesarios ¿Los incentivos y las sanciones son necesarios ¿Los incentivos y las sanciones son necesarios
para que el sistema funcione?para que el sistema funcione?para que el sistema funcione?para que el sistema funcione?
Sí, por una parte el sistema depende de cómo se
puede obligar a la gente a hacer algo mediante
las sanciones y, por otra parte, de las compensa-
ciones que se concedan por hacer algo, de los
incentivos para ponerse a trabajar y salir del pa-
ro.
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Una de las reformas que el Gobierno español está Una de las reformas que el Gobierno español está Una de las reformas que el Gobierno español está Una de las reformas que el Gobierno español está
considerando en estos momentos es encargar la considerando en estos momentos es encargar la considerando en estos momentos es encargar la considerando en estos momentos es encargar la
provisión de las políticas activas de empleo al provisión de las políticas activas de empleo al provisión de las políticas activas de empleo al provisión de las políticas activas de empleo al
sector privado, concretamente en lo relacionado sector privado, concretamente en lo relacionado sector privado, concretamente en lo relacionado sector privado, concretamente en lo relacionado
con la ayuda a la búsqueda de empleo. con la ayuda a la búsqueda de empleo. con la ayuda a la búsqueda de empleo. con la ayuda a la búsqueda de empleo.
Eso no tiene por qué ser una buena idea necesa-
riamente. Tengo la impresión de que la externali-
zación es considerada de antemano algo bueno,
se piensa que será mejor que si la provisión se
realiza desde el sistema público, y yo no estoy tan
seguro de que eso sea cierto.
Creo que la administración pública puede organi-
zarse de manera eficiente y me parece que, des-
de la perspectiva de la persona en paro, lo impor-
tante es combinar todo lo que necesita en un úni-
co servicio; que puedas acudir allí y hablar con
una única institución, que es la que te ayudará
tanto con tus prestaciones como con el resto de
cosas que puedas necesitar (por ejemplo, una
determinada política activa). Lo que la gente quie-
re es un servicio integrado y un único trabajador
social que conozca sus necesidades, defina su
perfil y valore qué es lo que más le conviene, por
lo que no me parece que los argumentos a favor
de la externalización sean lo bastante sólidos.
Creo que un buen servicio de Gateway debería
proporcionarse desde el sistema público, mien-
tras que la formación y otras políticas activas sí
pueden externalizarse más fácilmente.
La lógica que subyace a la externalización es que La lógica que subyace a la externalización es que La lógica que subyace a la externalización es que La lógica que subyace a la externalización es que
fomentaría la competencia y que las empresas de fomentaría la competencia y que las empresas de fomentaría la competencia y que las empresas de fomentaría la competencia y que las empresas de
colocación con mejores resultados recibirían más colocación con mejores resultados recibirían más colocación con mejores resultados recibirían más colocación con mejores resultados recibirían más
contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede contratos y mayor financiación. Pero, ¿se puede
realmente construir un mercado de este tipo?realmente construir un mercado de este tipo?realmente construir un mercado de este tipo?realmente construir un mercado de este tipo?
Es posible, pero entonces se necesitaría algún
tipo de mecanismo para medir el éxito de las em-
presas privadas de colocación, de manera que
cuando digan «hemos colocado a estas personas»
podamos averiguar en qué tipo de puestos de
trabajo los han colocado. Hay que tener en cuenta
cuáles van a ser los
incentivos para las em-
presas, ya que si sólo
las premiamos por
colocar a la gente, en-
tonces quizás no pres-
ten suficiente atención
a las necesidades y particularidades de cada per-
sona: «¿estaba buscando activamente trabajo?
¿podrá mantener el puesto de trabajo?¿es un tra-
bajo bien remunerado con perspectivas de mejo-
ra a medio o largo plazo?» Entiendo que un mer-
cado de este tipo pueda funcionar, pero hay que
tener muy en cuenta cuáles son los incentivos a
los proveedores que se crean en cada caso.
Otra cuestión presente en la agenda es como uni-Otra cuestión presente en la agenda es como uni-Otra cuestión presente en la agenda es como uni-Otra cuestión presente en la agenda es como uni-
ficar las prestaciones por desempleo y las de ficar las prestaciones por desempleo y las de ficar las prestaciones por desempleo y las de ficar las prestaciones por desempleo y las de
asistencia social, que a veces se encargan de asistencia social, que a veces se encargan de asistencia social, que a veces se encargan de asistencia social, que a veces se encargan de
atender a la misma población.atender a la misma población.atender a la misma población.atender a la misma población.
En Alemania, esta ha sido una cuestión peliaguda.
Antes de las reformas Hartz, con las que se aco-
metió la reorganización de los servicios de em-
pleo, las oficinas de empleo se encargaban de
administrar tanto la prestación por desempleo,
financiada mediante contribuciones, como el sub-
sidio del paro, que era una ayuda de carácter
asistencial. Existía también una estructura para-
lela, gestionada por los municipios, que ofrecía
una ayuda social muy parecida al subsidio del
paro.
La ayuda social se encargaba, por lo general, de
los casos más graves, mientras que el subsidio
del paro estaba más centrado en las personas
que simplemente no encontraban trabajo, pero en
realidad eran dos prestaciones muy parecidas. A
6
este respecto, las reformas Hartz buscaban aca-
bar con estas dos estructuras paralelas y combi-
nar el subsidio del paro con la ayuda social. Así
se creó la prestación de Tipo 1, que seguía estan-
do financiada mediante contribuciones y sustituía
la prestación por desempleo, y la prestación de
Tipo 2, que se calcula de acuerdo a una prueba de
medios, se financia con cargo a los impuestos
generales, y sustituye anto al antiguo subsidio
del paro como a la ayuda social que proporciona-
ban los ayuntamientos.
Sin embargo, dado que en el antiguo sistema el
subsidio del paro lo administraban las oficinas de
empleo y la ayuda social la administraban los
municipios, había que encontrar una manera para
que ambas administraciones colaboraran. A tal
efecto, el Gobierno creó las denominadas Arbeits-
gemeinschaften, o «colaboraciones», donde se
suponía que oficinas de empleo y municipios de-
bían cooperar. No obstante, ni la oposición ni al-
gunos municipios estaban contentos con el cam-
bio, así que se modificó la legislación y acabamos
teniendo lo que se conoce como «municipios no
adheridos», que pueden decir «no queremos co-
operar porque pensamos que podemos hacerlo
mejor solos que en colaboración con las oficinas
de empleo federales». Ese es el motivo de que
tengamos actualmente una estructura de casi
trescientas cincuenta colaboraciones y sesenta y
nueve municipios «no adheridos». Una reciente
evaluación ha comparado los dos modelos para
averiguar cuál es el más adecuado y, al parecer,
los resultados señalan efectos más positivos para
las estructuras de colaboración, ya que la centra-
lización y el input que reciben de la Agencia de
Empleo Federal permiten aumentar su eficiencia.
Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos Ahora que menciona las reformas Hartz, tenemos
entendido que preveían la realización obligatoria entendido que preveían la realización obligatoria entendido que preveían la realización obligatoria entendido que preveían la realización obligatoria
de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó de evaluaciones sobre sus efectos ¿Esto funcionó
bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas bien? ¿Se logró influir en el diseño de las políticas
activas de empleo a través de las evaluaciones?activas de empleo a través de las evaluaciones?activas de empleo a través de las evaluaciones?activas de empleo a través de las evaluaciones?
Sí y no. Lo bueno fue que por primera vez en Ale-
mania aparecía en la legislación la necesidad de
una evaluación, esto fue sin duda un avance posi-
tivo; de hecho, los resultados de la evaluación se
hicieron públicos y se llegaron a presentar en una
conferencia. En lo que respecta al impacto de las
evaluaciones sobre el diseño de las políticas, es
entonces cuando la respuesta deviene «sí y no»,
ya que algunas de las recomendaciones de la
evaluación fueron aceptadas y se cambiaron al-
gunas cosas, pero otras fueron rechazadas, algu-
nas de ellas muy razonables, que cinco años des-
pués siguen sin haber sido implementadas, pero
que aún tienen sentido, y que si no se han llevado
a cabo es por motivos políticos. Pero una vez
planteadas las recomendaciones, se inicia el pro-
ceso político y como investigador ya no puedes
influir sobre lo que acaba sucediendo.
Entre las recomendaciones que se implementa-
ron destacaría cierto tipo de agencias de trabajo
temporal, gestionadas por las oficinas de empleo,
que en la evaluación no mostraron buenos resul-
tados y fueron suprimidas. Otro ejemplo son los
programas de creación directa de ocupación en el
sector público, que obtuvieron resultados muy
malos en la evaluación, y en gran parte también
se suprimieron. Pero, por supuesto, también ocu-
rrieron cosas en el sentido contrario: había un
programa de subsidios para la autoocupación y la
emprendeduría que fueron cancelados, a pesar
de los buenos resultados que mostraron en la
evaluación.
7
¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-¿Qué hay que hacer para convencer a los legisla-
dores y a los decisores políticos sobre la impor-dores y a los decisores políticos sobre la impor-dores y a los decisores políticos sobre la impor-dores y a los decisores políticos sobre la impor-
tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar tancia de la evidencia empírica a la hora de tomar
decisiones?decisiones?decisiones?decisiones?
En primer lugar, mostrar que las experiencias de
evaluación en otros países son positivas, que han
servido para aprender a rediseñar mejor las polí-
ticas. Tengo la impresión —no sé si esto es cierto
para España, pero sé que lo
es en el caso de Alema-
nia— de que la razón fun-
damental por la que los
decisores políticos no quie-
ren evaluaciones es que
tienen esa idea preconcebi-
da de que «si evalúo un pro-
grama, los resultados serán
malos, así que mejor no evaluarlo», y esto de en-
trada ya te da una pista sobre lo que piensan de
sus propias políticas.
Creo que existe un desequilibrio entre el riesgo
percibido de que la evaluación arroje unos malos
resultados, respecto a la oportunidad de que pue-
da servir para aprender algo sobre cómo funciona
el programa, sobre cómo rediseñarlo, o incluso
obtener un resultado académicamente sólido que
diga «sí, este programa ha tenido un impacto po-
sitivo y lo hemos demostrado». Y luego, en la
práctica, hay otro factor que no suele ayudar, que
es que la política no tiene tiempo para esperar
resultados.
A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en A este respecto, usted ha pasado algún tiempo en
los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-los Estados Unidos y actualmente trabaja en Ale-
mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las mania, ¿ha detectado alguna diferencia en las
culturas de evaluación de cada lado del océano?culturas de evaluación de cada lado del océano?culturas de evaluación de cada lado del océano?culturas de evaluación de cada lado del océano?
Sin duda los Estados Unidos van por delante en el
sentido de que la idea de iniciar un nuevo progra-
ma está, desde un comienzo, conectada con la
idea de querer saber si funciona o no. La voluntad
o la predisposición para aprender algo sobre la
efectividad de las políticas públicas es mayor que
en Europa o en Alemania. Esto conduce a la idea
de hacer experimentos aleatorizados para eva-
luar políticas, utilizar los métodos más avanzados
para aprender algo sobre los programas, etc.
Además, en Estados Uni-
dos existen más canales
de comunicación entre la
academia y las institucio-
nes responsables de la
rendición de cuentas de
las políticas. En Alemania
también existe una gran
institución, llamada Bundesrechnungshof, cuya
finalidad es examinar lo que hace el Gobierno, y
determinar si lo hace de una manera eficiente o si
está malgastando el dinero, pero no se dedican a
realizar evaluaciones académicas. Hay miles de
personas trabajando allí, pero no sé exactamente
cómo lo hacen. De vez en cuando lees en los pe-
riódicos que dicen «esto ha sido dinero malgasta-
do». Yo diría que en muchas ocasiones aciertan al
señalar el problema, pero no parece que se ba-
sen en un trabajo científico.
En un reciente metaanálisis usted afirma que las En un reciente metaanálisis usted afirma que las En un reciente metaanálisis usted afirma que las En un reciente metaanálisis usted afirma que las
evaluaciones de las políticas activas de empleo evaluaciones de las políticas activas de empleo evaluaciones de las políticas activas de empleo evaluaciones de las políticas activas de empleo
están avanzando de forma muy notable en cuanto están avanzando de forma muy notable en cuanto están avanzando de forma muy notable en cuanto están avanzando de forma muy notable en cuanto
a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-a metodología y calidad de los datos. ¿Podría re-
sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-sumirnos los últimos avances en cuanto a méto-
dos de evaluación?dos de evaluación?dos de evaluación?dos de evaluación?
El método más robusto es realizar un ensayo
controlado aleatorizado, que empiece, quizás, con
una prueba piloto antes del despliegue total del
programa. A falta de esto, se pueden utilizar otros
diseños evaluativos, pero para ello se necesitan
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buenos datos administrativos. En nuestro metaa-
nálisis descubrimos que los investigadores utili-
zan principalmente métodos de matching, de ma-
nera que lo que se intenta es imitar un experi-
mento utilizando una gran cantidad de informa-
ción administrativa para intentar construir un
grupo de comparación con el cual comparar legí-
timamente el grupo de tratamiento. Otra manera
de abordarlo son los modelos de duración, que
solamente requieren datos del registro de des-
empleados. Estos son los métodos más utiliza-
dos.
Asimismo, de vez en cuando algún investigador
identifica una situación concreta en la que un
cambio de política constituye un «experimento
natural». También lo que se denomina un diseño
de regresión discontinua, que explota el hecho de
que la política genera espontáneamente un grupo
de comparación: por ejemplo, el British New Deal
for Young People está dirigido a personas de en-
tre 18 y 24 años, así que un diseño de regresión
discontinua consistiría en comparar a los partici-
pantes del programa que tengan algo menos de
25 años con lo que tengan algo más de 25. Estos
últimos no son elegibles para participar en el pro-
grama, pero sus características son muy simila-
res a las del otro grupo. Este es un buen ejemplo
de cómo una regla de elegibilidad de un progra-
ma puede dar lugar a un excelente grupo de com-
paración.
En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-En su opinión, ¿los estudios de evaluación dedi-
can suficiente atención a la implementación y, en can suficiente atención a la implementación y, en can suficiente atención a la implementación y, en can suficiente atención a la implementación y, en
general, se utilizan correctamente las técnicas general, se utilizan correctamente las técnicas general, se utilizan correctamente las técnicas general, se utilizan correctamente las técnicas
cualitativas en evaluación?cualitativas en evaluación?cualitativas en evaluación?cualitativas en evaluación?
No tan a menudo como sería deseable. Yo me
dedico a la evaluación cuantitativa y, por supues-
to, sería «pro-cuantitativo» y diría que esa es la
parte más importante de una evaluación; pero a
menudo esta se queda corta a la hora de observar
lo que está ocurriendo en realidad con el progra-
ma. Disponer de algunos elementos cualitativos
siempre ayuda a comprender cómo funciona un
programa; incluso si ya has logrado medir cuanti-
tativamente un impacto, te permitirá saber cómo
el programa ha conseguido generar dicho efecto,
qué elementos del programa funcionaron verda-
deramente. Por ejemplo, imaginemos que tene-
mos un diseño experimental: un grupo de trata-
miento recibe formación ocupacional y un grupo
de control, no; medimos los resultados y decimos
«hay un aumento de 10 puntos porcentuales en la
tasa de empleo de los participantes». Esa es una
información crucial, sin duda, pero todavía nece-
sitamos saber qué es lo que condujo exactamente
a esos resultados. Si quieres profundizar un poco
más, necesitas disponer de información de carác-
ter cualitativo.
En el caso concreto de las políticas activas de em-En el caso concreto de las políticas activas de em-En el caso concreto de las políticas activas de em-En el caso concreto de las políticas activas de em-
pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un pleo, ¿considera que los datos siguen siendo un
obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones? obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones? obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones? obstáculo para el desarrollo de las evaluaciones?
¿Cree que las evaluaciones en Alemania están ¿Cree que las evaluaciones en Alemania están ¿Cree que las evaluaciones en Alemania están ¿Cree que las evaluaciones en Alemania están
limitadas por la falta de datos o se ha mejorado limitadas por la falta de datos o se ha mejorado limitadas por la falta de datos o se ha mejorado limitadas por la falta de datos o se ha mejorado
en ese aspecto?en ese aspecto?en ese aspecto?en ese aspecto?
Se ha mejorado mu-
cho en el sentido de
que la Agencia de
Empleo Federal reco-
pila una gran cantidad
de datos sobe el mercado laboral que se encuen-
tran a disposición de cualquier investigador. Hace
10 o 15 años también se recogía una gran canti-
dad de datos, pero no eran públicos. Se realiza-
ban algunas evaluaciones porque había un grupo
limitado de investigadores que cooperaban con la
agencia y tenían acceso a los datos. Hoy en día, en
cambio, la Agencia de Empleo Federal proporcio-
na datos útiles y completos, y el acceso es mucho
más amplio.
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Los métodos de evaluación han logrado un nivel Los métodos de evaluación han logrado un nivel Los métodos de evaluación han logrado un nivel Los métodos de evaluación han logrado un nivel
de sofisticación que resulta difícil de comprender de sofisticación que resulta difícil de comprender de sofisticación que resulta difícil de comprender de sofisticación que resulta difícil de comprender
para los decisores políticos y los gestores de los para los decisores políticos y los gestores de los para los decisores políticos y los gestores de los para los decisores políticos y los gestores de los
programas, y no digamos ya para el público en programas, y no digamos ya para el público en programas, y no digamos ya para el público en programas, y no digamos ya para el público en
general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor general. Por su experiencia, ¿cuál es la mejor
forma de difundir los resultados de una evalua-forma de difundir los resultados de una evalua-forma de difundir los resultados de una evalua-forma de difundir los resultados de una evalua-
ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-ción y fomentar el cambio en el diseño de las po-
líticas? líticas? líticas? líticas?
No creo que sea tan difícil comunicar los resulta-
dos, porque las ideas básicas son bastante senci-
llas. Comparto la sensación de que la idea de eva-
luar algo espanta a los decisores políticos, pero
no creo que sea porque los métodos son espe-
cialmente complicados. La idea básica que inten-
tamos explicar es sim-
ple: «Tengo 1.000 per-
sonas en un programa
de formación y 500 en-
cuentran empleo»,
¿Qué quiere decir eso?
No quiere decir nada,
porque no sabes nada
sobre el contrafactual,
es decir, sobre lo que
hubiera pasado en ausencia del programa. Creo
que esta idea es sencilla y que se puede comuni-
car bien, que los no especialistas la pueden en-
tender. No es necesario saber de econometría
para comprender la idea fundamental de cómo
llegar a la inferencia causal: que necesitas un
grupo de control de características comparables,
porque si solo dispones de información sobre el
grupo de tratamiento, no sabes lo que les habría
ocurrido en ausencia del programa.
Probablemente, los ensayos controlados
aleatorizados son los más intuitivos, pero
una vez que una persona ha comprendido
lo que son, le resultará fácil entender el
resto de diseños evaluativos: los de 24 años
comparado con los de 25 años, los nacidos
antes de enero comparados con los nacidos justo
después, etc. Existen muchos diseños alternati-
vos que aspiran a cuantificar lo que habría ocurri-
do sin el programa. No creo que sea algo tan difí-
cil de explicar o de entender.
Por último, queremos preguntarle cuál es el si-Por último, queremos preguntarle cuál es el si-Por último, queremos preguntarle cuál es el si-Por último, queremos preguntarle cuál es el si-
guiente paso en la agenda de evaluación de las guiente paso en la agenda de evaluación de las guiente paso en la agenda de evaluación de las guiente paso en la agenda de evaluación de las
políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-políticas activas de empleo¿En qué tiene que con-
centrarse la evaluación de estas políticas?centrarse la evaluación de estas políticas?centrarse la evaluación de estas políticas?centrarse la evaluación de estas políticas?
Creo que lo más importante es conseguir conec-
tar sistemáticamente las intervenciones públicas
con la evaluación; esa es la máxima prioridad.
Intentar implicar a los investigadores en el proce-
so lo antes posible, para que, idealmente, mien-
tras se está diseñando la política, podamos dise-
ñar la evaluación que la
acompañará.
Eso no significa que si el
evaluador no está implicado
desde el principio, la evalua-
ción carezca de sentido... Yo
no quiero ser el tipo de aca-
démico que dice: «Si no se
trata de un experimento aleatorizado, no me in-
teresa»; porque creo que existe una solución
pragmática para cada situación. Así que si hay
diálogo entre las dos partes y los académicos se
implican, estoy convencido de que siempre habrá
una manera de identificar un método de evalua-
ción adecuado para responder a la pregunta:
«¿Cuál es el impacto del programa X?».