AUTORIDADES DEL MIDES - Políticas de...

AUTORIDADESAUTORIDADES DEL MIDES DEL MIDES

MMINISTRAINISTRA DEDE D DESARROLLOESARROLLO S SOCIAOCIALL

SSRARA. M. MARÍAARÍA R ROQUEBERTOQUEBERT

VVICEICE - M - MINISTROINISTRO DEDE D DESARROLLOESARROLLO S SOCIALOCIAL

SSRR. F. FELIPEELIPE C CANOANO

DDIRECTORAIRECTORA N NACIONALACIONAL DEDE J JUVENTUDUVENTUD

SSRARA. E. EDITHDITH C CASTILLOASTILLO

AUTORIDADES DEL UNFPAAUTORIDADES DEL UNFPA- PANAMÁ- PANAMÁ

RREPRESENTANTEEPRESENTANTE AUXILIARAUXILIAR DELDEL FFONDOONDO DEDE P POBLACIÓNOBLACIÓN DEDE N NACIONESACIONES U UNIDASNIDAS ENEN P PANAMÁANAMÁ

SSRARA. L. LAURAAURA F FLORESLORES

Juventud en Panamá: Balance Institucional

MMINISTERIOINISTERIO DEDE D DESARROLLOESARROLLO S SOCIALOCIAL

Dirección Nacional de Juventud

BALANCE INSTITUCIONAL DE LA JUVENTUD EN PANAMÁ

PANAMÁ, 2006

ii


INDICE

CAPITULO I. JUVENTUD EN PANAMÁ: APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A UN BALANCE DE SU INSTITUCIONALIDAD.1. El Concepto de Juventud 22 Tendencias, Urgencias y Alternativas de la Juventud en América Latina 53. Políticas Públicas y Juventud 15

3.1 Modelos de políticas de juventud en América Latina 194. Criterios para un modelo de gestión de políticas públicas. 245. Algunas Consideraciones para realizar el Balance Institucional 376. La Juventud y su Participación Política en la Historia Panameña 437. Dimensiones de la Juventud en Panamá 46

7.1 La población joven: Magnitud, proyecciones y fenómenos 467.2 Algunas características sociales de la población joven 517.3 La juventud indígena 567.4 Juventud panameña: Rostros, percepciones y aspiraciones 577.5 Juventud panameña: Tendencias, problemas y desafíos 62

8. Institucionalidad y Marco Jurídico de la Juventud en Panamá 64

CAPITULO IIELEMENTOS PARA EL BALANCE INSTITUCIONAL DE LA JUVENTUD PANAMEÑA1. La Inversión Social 73

1.1 Inversión según sectores sociales 732. Naturaleza y Origen de las Políticas Públicas de Juventud 76

2.1 Marco legislativo sobre juventud en Panamá 773. Oferta de Programas y Servicios 82

3.1 La Oferta Gubernamental 843.2 La Oferta del Sector Privado 873.3 La Oferta de las ONGs 89

4. Problemas y Opciones de las Políticas de Juventud: Una mirada 91

ii


desde algunos actores involucrados.4.1 Desde los Responsables Institucionales 914.2 Desde las Organizaciones de Jóvenes 924.3 Desde los Expertos 924.4 Desde la Sociedad Política: Los partidos políticos 93

CAPITULO IIIBALANCE DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA JUVENTUD PANAMEÑA: Avances, carencias y posibles estrategias1. La Institucionalidad de la Juventud en Panamá 96

1.1 Programas y Servicios Orientados a la Juventud: Las Ofertas Asistencialistas

96

1.2 La Política Pública de la Juventud de Panamá 1012. Perspectivas de la Legislación sobre Juventud en Panamá 104

2.1. Principios de una Ley de Juventud. 1052.2. ¿Qué es una Ley de Juventud? 1052.3. Los beneficios de una Ley de Juventud para la juventud panameña.

106

CONCLUSIONES 114

RECOMENDACIONES 118

BIBLIOGRAFIA 121

iv

…Juventud en Panamá: Balance Institucional

PRESENTACIÓN

El presente documento es una herramienta para el análisis de la estructura

programática y de las actividades que en torno a la población joven adelantan actores

estratégicos, tanto del sector público como del privado. Así, el documento no

pretende elaborar un mapa exhaustivo del estado y problemas que la juventud

panameña enfrenta, sino ofrecer una guía sistemática y reflexiva en torno a la oferta

de programas, proyectos y acciones que en nuestro país adelanten los diversos

actores locales e internacionales. Por lo tanto, quien esté interesado en profundizar en

el estudio de un tema específico, podrá remitirse a la referencia bibliográfica del

presente Balance.

Este estudio se fundamenta en la investigación de documentos oficiales de distintas

dependencias estatales (CGR, MIDES, MINSA, MEDUCA, Asamblea Legislativa, etc.);

estudios de organismos internacionales (organismos de las Naciones Unidas, CEPAL,

OIJ, etc.); documentos especializados en temas relacionados con la juventud;

propuestas de acción de carácter público, privado y de organizaciones no

gubernamentales (religiosas, juveniles, etc.) orientadas al trabajo con los jóvenes en

Panamá. Igualmente, para realizar el Balance se desarrollan una serie de entrevistas

semi-estructuradas a representantes de instituciones públicas y privadas,

organizaciones juveniles, y a expertos en el tema, procurando que las reflexiones y

discusiones estuvieran presentes, de manera transversal, conceptual y

operativamente, en todo el desarrollo del estudio. En este sentido, estructuramos el

presente documento de la siguiente manera:

El primer capítulo señala el marco teórico que orienta la reflexión en torno a los

conceptos de juventud y políticas públicas para lograr un balance de la

institucionalidad de la juventud en Panamá.

5


Aunado a lo anterior, este capítulo ofrece algunas consideraciones sobre el contexto

Latinoamericano: sus tendencias, urgencias y alternativas; así como sobre el contexto

nacional con el propósito de definir “qué es ser joven” en Panamá.

El segundo capitulo, en tanto, identifica, describe y analiza los principales elementos

que componen la institucionalidad con respecto a la Juventud en Panamá,

aprovechándose de la investigación documental y de las entrevistas realizadas a

informantes claves. Este capítulo brinda los insumos para realizar el balance

Institucional

En un tercer capítulo se presentan las consideraciones del balance de la

institucionalidad de la juventud en Panamá. En este apartado, se indican los niveles

de participación juvenil y de coordinación interinstitucional e intersectorial en el tema

de juventud; se establece el estado actual de la institucionalidad de juventud en los

ámbitos gubernamentales, de la sociedad civil y de las organizaciones del sector

privado; se Identifican las competencias, la coordinación interinstitucional e

intersectorial para la atención de los jóvenes, y se proporcionan los elementos claves

para definir el papel de la Dirección Nacional de Juventud como órgano rector para

promover la política de juventud.

En las Conclusiones y Recomendaciones se proporcionan elementos que pueden

tomarse en cuenta para una mejor difusión e implementación del documento de

Política Pública de Juventud. Estos elementos hacen referencia a los principales

hallazgos de la investigación.

En el apartado bibliográfico se enlistan los documentos, existentes y pertinentes,

utilizados en el estudio.

Finalmente, el apartado de Anexos contiene toda la información utilizada que

fundamenta el análisis realizado a lo largo de todo el documento.

6


CAPITULO I

UVENTUD EN PANAMÁ: APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A UN BALANCE DE SU INSTITUCIONALIDADj

7


1. El Concepto de Juventud

ay diversas consideraciones y concepciones sobre el concepto juventud, pero

existe cierto consenso en señalar que la juventud es una construcción social,

cultural e histórica, en constante evolución, y que éstos son actores estratégicos del

desarrollo de la sociedad.

H

El documento de Política Pública de Juventud de Panamá (2004) resalta que la

juventud es una construcción histórica, social y cultural vinculada con la edad. Es un

período en el que se adquiere la ciudadanía plena, mediante el ejercicio de los

derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. El documento de Política

Pública añade que:

“La juventud no es exclusivamente una noción biológica. Tampoco se

concibe como un mero período intermedio y pasajero entre la niñez y la

adultez. Es un momento crucial en el que se consolida la identidad, y se

define el papel y la función de una persona en su comunidad”.1

Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la juventud es

“…una noción que indica una etapa biológica, pero también una etapa entre las

condiciones teóricas de reproducción biológica y producción social y las efectivas de

constitución de familia y asunción de roles de producción, ya sea trabajo o producción

como actor anónimo de relaciones sociales. Es una categoría cuyos miembros dejan

de permanecer en ella con el tiempo”2

A lo anterior, destacamos que el Informe Nacional de Desarrollo Humano de 2004

(INDH, Panamá, 2004) resalta que el concepto de juventud es una construcción

socio-cultural e histórica3. Entendiéndose que actualmente la definición social de

1 Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia. “Política Pública de Juventud de Panamá”. Panamá, noviembre de 2004. pág. 10.2 Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Op. Cit.3 Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2004. “De la Invisibilidad al Protagonismo: La voz de la Juventud”. Panamá, octubre 2004. pág.

8


juventud –y todas sus implicaciones- está condicionada por la revolución científica y

tecnológica; la globalización de las comunicaciones y la publicidad (la televisión por

cable, el Internet) que obliga a una nueva reorganización productiva, social y

estructural de la sociedad.

De hecho, estos fenómenos económicos, sociales y culturales han provocado un

proceso de cambio en los valores de la sociedad -que inciden sobre el ser joven- y son

los principales referentes de los jóvenes en el momento de construir su identidad. Una

identidad donde la familia, la escuela y las iglesias han perdido terreno, principalmente

ante los medios de comunicación, la televisión y la publicidad.

“La juventud, sin embargo, no es solo un concepto o una condición o construcción

social. El joven es un actor social dotado de una identidad propia en el espacio de la

opinión pública, que posee cosmovisiones e ideas sobre la vida y la muerte; tránsitos

diversos; sensibilidad y expresión del amor; procesos de construcción de identidad

individual y adscripciones e identificaciones colectivas”.4

El rango de edad de la juventud. Debido a la necesidad de una definición operacional,

desde una perspectiva demográfica, la edad es el criterio aceptado para distinguir a

los jóvenes, y es lo que tradicionalmente se ha asumido como referente para las

políticas de juventud, sin embargo, no existe un consenso sobre el rango de edad de

la juventud, ya que, como la heterogeneidad y la diversidad son factores

característicos del universo juvenil, los procesos de socialización y las oportunidades

de ejercicio de los derechos variarán de acuerdo a condiciones, tales como la clase, la

etnia, el género, la distribución territorial (urbana o rural), el nivel educativo, entre otras

condiciones. Conocer éstas condiciones es importante para determinar el contexto de

cada región o país.

Las agencias de las Naciones Unidas, por ejemplo, utilizan el rango de edad, entre los

15 y 24 años, para definir la categoría de juventud. Dentro de ese rango adoptado,

324 Ibidem

9


agencias como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la

Organización Panamericana para la Salud (OPS) y el Fondo de Población de

Naciones Unidas (FNUAP), establecen una distinción entre adolescencia (15 a 19

años) y juventud (20 a 24 años). En nuestro caso, y para efecto de este trabajo,

utilizaremos el rango de edad definido por el documento de Política Pública de

Juventud de Panamá (2004) que es de los 15 a 29 años de edad, reconociendo tres

(3) realidades del ciclo vital: la adolescencia (15 a 19 años); los jóvenes (20 a 24

años), y los jóvenes adultos (25 a 29 años) Otros países de Iberoamérica amplían el

rango de edad de la juventud, por ejemplo Colombia y México lo inician a los 12 años y

lo terminan a los 29 años; Portugal, Panamá y España, utilizan el criterio europeo de

15 a 29 años de edad.

La definición del rango de edad es fundamental para el diseño de las políticas y la

gestión de programas y proyectos; asignación de recursos, monitoreo y evaluación de

las actividades orientadas a la población joven. La determinación del rango de edad

también condiciona el impacto de las políticas, programas y proyectos, la distribución y

focalización de los recursos, y finalmente la exclusión –o inclusión- de importantes

segmentos de la población. En el caso panameño, por ejemplo, con base al criterio de

las organizaciones de Naciones Unidas la población meta de las políticas públicas de

juventud, al año 2005, sería aproximadamente del 18% de la población total, es decir,

más de 578 mil jóvenes; sin embargo, con base al rango de edad definido por el

Estado panameño, la población meta para ese mismo año, equivaldría al 26% de la

población total, es decir más de 843 mil jóvenes.5

Tendencias, Urgencias y Alternativas de la Juventud en América Latina6

a juventud Latinoamericana, definida por sus particularidades, experimenta una

serie de fenómenos, tendencias y urgencias con mayor énfasis que otros grupos. L5 Con base a las “Estimaciones y proyecciones de la población total del país, por sexo y edad: Años 1950-2050” República de Panamá. Contraloría General de la República. Dirección de Estadística y Censo. Situación Demográfica, Boletín No.7, noviembre de 2002.6 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ). “La Juventud en Iberoamérica. Tendencias y Urgencias”. Santiago de Chile, octubre de 2004.

10


Conocer y comprender esta serie de fenómenos y eventos es útil para diseñar

políticas, programas y proyectos que permitan aprovechar sus potencialidades.

Observar estos fenómenos, permite delinear algunas tendencias de la juventud

latinoamericana a través de dimensiones sociodemográficas: como la pobreza; la

salud sexual y reproductiva; educación; empleo; participación y ciudadanía, entre

otras.

Tendencias.

Con respecto a la dimensión sociodemográfica, se observa una atenuación en el

ritmo de crecimiento de la población latinoamericana joven, así como un descenso en

la proporción de jóvenes dentro de la población total, dado principalmente por el

descenso de las tasas de mortalidad y de fecundidad (total y juvenil, con excepción de

la adolescente). Con respecto a la migración internacional, existe una mayor

predisposición a migrar motivado principalmente, por la búsqueda del mejoramiento de

las condiciones laborales y por requerimientos educativos.

Pobreza. La pobreza alcanza al 41% de los jóvenes latinoamericanos, es decir, casi

58 millones de personas, pese a que la magnitud porcentual de la misma parece

descender, en números absolutos la tendencia es a aumentar. La incidencia de la

pobreza está condicionada por factores como la dificultad para lograr la autonomía,

obtener empleo e independizarse del hogar, por tanto se mantienen con el mismo nivel

de ingreso per cápita. Aunque las mujeres jóvenes tienen mayor incidencia de

pobreza con respecto a los hombres jóvenes, dicha diferencia no es significativa. Es

más significativa la diferencia entre los jóvenes pobres urbano (1 de cada 3) y los

jóvenes pobres de áreas rurales (llega hasta un 64% de éstos).

Sexualidad y Salud Reproductiva. El perfil epidemiológico y la mortalidad de la

población joven se han modificado a nivel mundial por factores como el VIH/SIDA y el

incremento de la violencia y conductas de riesgo, mismos que no corresponden a una

morfología reconocida como problema de salud, por lo que no son consideradas como

11


tema permanente (o importante) de la política de salud hacia la juventud, pese a que

éstos podrían caber en un marco de mayor control preventivo.

Con respecto a la sexualidad, los jóvenes latinoamericanos experimentan una

iniciación sexual temprana, pero la iniciación reproductiva se ha postergado. Sin

embargo, hay que observar que se han registrado aumentos significativos de la

maternidad adolescente, siendo mucho más frecuente entre los grupos más excluidos

y con menor nivel educativo, convirtiéndose en un círculo vicioso entre exclusión social

y fecundidad adolescente.

Educación. Los jóvenes enfrentan graves problemas de deserción, rezago escolar, y

aprendizaje efectivo, y la cobertura educativa es más insuficiente conforme se avanza

en los niveles educacionales. Existe, además, una creciente disparidad entre los

logros educativos según ingreso, clase social y localización geográfica, lo que indica

que existe una marcada segmentación del aprendizaje, en detrimento de los jóvenes

más pobres y rurales. Además, pese a que se ha avanzado en matrícula educacional,

la matrícula en la educación secundaria es drásticamente menor que la de primaria.

Aunque la matrícula en la educación superior muestra un aumento significativo esta

todavía es muy baja: 6.5% de los jóvenes de 25 a 29 años de edad en América Latina.

Igualmente se observa una significativa mejoría de la inserción educacional de las

mujeres cuyos logros se ubican entre 5 y 12 años de educación efectiva.

Empleo. La situación laboral de los jóvenes se deteriora: aumento del desempleo,

concentración de las ofertas de empleo juvenil en sectores de baja productividad y

caída de los ingresos laborales medios. La presión económica además, obliga a un

número alto y creciente de jóvenes a combinar el estudio con el trabajo. Aunque en

ciertos casos esto puede facilitar la futura inserción laboral al permitir primeros

conocimientos del mundo de trabajo, en general es una tendencia desfavorable debido

al típico impacto negativo en el rendimiento de los estudios, reconociendo que la

educación sigue siendo una variable clave para la mejoría de las perspectivas

laborales de los jóvenes.

12


Participación y ciudadanía. Las formas de participación de la juventud han

cambiado sustancialmente en las últimas décadas en la región y registran un conjunto

de tendencias: La primera se relaciona con el descrédito de las instituciones políticas

y la redefinición de la idea de sistema democrático por parte de los jóvenes, quienes

manifiestan su descrédito respecto de organizaciones tradicionales de la política, pero

valoran altamente la participación como mecanismo para la autorrealización y

obtención de logros. Una segunda tendencia es que las prácticas religiosas y

deportivas son las que concentran los mayores niveles de asociatividad. Una tercera

tendencia es la creciente importancia que adquieren nuevas modalidades asociativas

informales, sin la autoridad directa de adultos y con muy bajos niveles de

institucionalización.

Una cuarta tendencia muestra que existen temas que han logrado tocar la sensibilidad

de los jóvenes, como los derechos humanos, la paz, el feminismo, la ecología y las

culturas de etnias o pueblos originarios. Una quinta tendencia es que los medios de

comunicación – y en particular la televisión tienen incidencia creciente en la

generación de nuevas pautas de asociatividad juvenil. La centralidad de la experiencia

audiovisual pareciera implicar una “televización” de la vida pública y la participación en

esta a través de la pantalla, lo que los transformaría en tele-ciudadanos. Por último, se

da la tendencia a participar en grupos de voluntariado, lo que revela el anhelo de los

jóvenes por aportar al bienestar social sin pasar por el sistema político.

Es necesario, enfatizar que los problemas (Ver Cuadro No.1), tendencias y urgencias

que experimenta la juventud son importantes considerarlas al momento de evaluar,

analizar y esbozar una posible política de juventud por lo que sólo para tener una idea

más concreta de las situaciones y experiencias contradictorias o paradójicas que los

jóvenes latinoamericanos enfrentan resumimos las mismas en el siguiente cuadro:

13


14

CUADRO No. 1*

* Tomado de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ). “La Juventud en Iberoamérica. Tendencias y Urgencias”. Santiago de Chile, octubre de 2004.


Urgencias.

El Informe Mundial sobre la Juventud 20057 –octubre- señala, al menos, 5 nuevos

aspectos de interés surgidos desde la aprobación del Programa de Acción Mundial en

materia de Juventud (1995). Estos temas se suman a los ya anteriormente señalados con

el objetivo de señalar el contexto de los jóvenes latinoamericanos. Los cinco aspectos

son:

La globalización: definida en términos generales como la integración mundial de las

economías y las sociedades, afecta a numerosos aspectos de la vida de los jóvenes. La

juventud tiene una relación ambigua con la globalización, tanto desde el punto de vista

económico como cultural. Por un lado, los jóvenes son muy flexibles y quizás más capaces

de adaptarse a las nuevas oportunidades y sacar provecho de ellas. Son la generación

mejor preparada para utilizar las nuevas tecnologías de la información; se benefician del

crecimiento económico; muchos de ellos viajan por el mundo por motivos de trabajo,

estudios, proyectos de intercambio y vacaciones; y el teléfono y la Internet les permiten

mantenerse en contacto con amigos y parientes en otros países. Por otro lado, muchos

jóvenes, especialmente en los países en desarrollo, han quedado al margen del proceso

de digitalización y modernización y carecen de los medios económicos para aprovechar

las oportunidades que ofrece la globalización. Hay cuatro efectos de la globalización

sobre la vida de los jóvenes: la distribución de las oportunidades de empleo, la migración,

la cultura juvenil y el consumismo, y la ciudadanía mundial y el activismo.

Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICS): Los jóvenes cuentan

con una ventaja en la sociedad de la información impulsada por las nuevas tecnologías. A

menudo son ellos los principales innovadores en el uso y difusión de las tecnologías de la

información y la comunicación. Se adaptan con rapidez y en general tienen gran interés en

obtener las grandes cantidades de información, tanto a nivel local como mundial, que

ofrecen las tecnologías de la información y la comunicación emergentes.

Las tecnologías de la información y la comunicación se han convertido en un factor de

desarrollo importante y tienen profundas repercusiones en los sectores político, económico

y social de numerosos países. Sin embargo, muchos jóvenes están excluidos de la 7 Naciones Unidas. “Young people today, and in 2015. World Youth Report 2005” ONU, New York, 2005.

15


revolución de la información y otros se ven afectados por el modo en que las tecnologías

de la información y las comunicaciones pueden poner en peligro las formas tradicionales

de socialización.

El Virus de la Inmunodeficiencia humana/Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

(VIH/SIDA): Como grupo, los jóvenes están especialmente expuestos al VIH/SIDA.

Actualmente 10 millones de jóvenes viven con el VIH/SIDA. De ellos, 6,2 millones viven

en el África al sur del Sahara y 2,2 millones en Asia. A nivel mundial, casi una cuarta parte

de las personas que viven con el VIH tienen menos de 25 años. Un tercio de las mujeres

que viven con el VIH tienen entre 15 y 24 años. El porcentaje de nuevas infecciones es

mayor entre las jóvenes que entre los jóvenes. Al mismo tiempo, los jóvenes que están

mejor informados tienen mayores posibilidades y oportunidades de reducir drásticamente

el número de nuevas infecciones.

Los jóvenes tienden a tener más comportamientos de riesgo que los mayores, lo que les

hace más susceptibles de adquirir la infección.

Los Conflictos: La paz y la seguridad son requisitos previos para alcanzar los objetivos

del Programa de Acción Mundial para los Jóvenes. Una preocupación inmediata es la

protección de los jóvenes vulnerables en situaciones de conflicto armado. Durante el

último decenio, un número sin precedentes de jóvenes se ha visto involucrado en

conflictos armados, trátese de víctimas o de victimarios. Actualmente, se calcula que hay

300.000 niños y jóvenes combatientes, implicados activamente en conflictos armados

Relaciones intergeneracionales: Antes de mediados del presente siglo, las personas de

edad y los jóvenes representarán aproximadamente el mismo porcentaje de la población

mundial. Se calcula que se duplicará la proporción de personas de más de 60 años,

aumentando del 10% al 21% entre 2000 y 2050, y que disminuiría en un tercio la

proporción de los menores de 14 años, del 30% al 20%. La población juvenil disminuirá

del 18% al 14% de la población total. En los países desarrollados se aprecia ya el

envejecimiento de la sociedad. No obstante, el proceso se está dando con mucha mayor

rapidez en los países en desarrollo y, en muchos casos, no existen la infraestructura ni las

16


políticas necesarias para hacer frente a la situación. Actualmente seis de cada 10

personas de edad viven en países en desarrollo, pero en 2050 serán ocho de cada 10

Entre 2000 y 2050, se calcula que la esperanza de vida mundial aumentará de 65 a 74

años, con lo que ya no será extraño ver familias integradas por cuatro generaciones o

más. Ello plantea preguntas sobre las responsabilidades de los miembros de la familia y

la capacidad de los sistemas de bienestar controlados por el Gobierno, incluidas las

pensiones de vejez y los servicios de salud. Aumentará en el futuro la interdependencia

entre los jóvenes y las personas de edad. El progreso de la juventud será cada vez más

un requisito necesario para atender a las crecientes necesidades de atención de las

personas de edad y una condición para el desarrollo de la sociedad en su conjunto.

Alternativas.

Educación para el trabajo8. Hasta el momento, la mayoría de los centros educativos,

ubican el énfasis en educar para el empleo9. Indudablemente, en el transcurso de su

inserción en la sociedad los jóvenes provenientes de las clases económicamente

menos pudientes, tendrán que aspirar a un empleo. Esto es una situación10. Pero

restringirlos en su formación a los limitados horizontes del empleo, es condenarlos al

subdesarrollo intelectual. Esta debilidad se manifiesta con mayor fuerza en los

actuales esquemas educativos de la educación técnica o vocacional11.

Bajo las actuales condiciones demográficas y económicas, la formación para el

empleo centrada en oficios puntuales, es percibida en la actualidad como una

actividad de garantía de mínimos, poco significativa en relación con las exigencias de

8 La educación para el trabajo deberá estar integrada a políticas de inserción en el mercado laboral. Esto es generar y crear espacios para nuevos empleos, el autoempleo y el micro empresariado. 9 Este tipo de formación es defendido por lo sectores más conservadores de la educación puesto que asumen que en nuestros países coexisten formas de producción que van desde el sector moderno de la economía (claramente el minoritario en cuestión de empleo) hasta formas cuasi-feudales de producción, sobre todo en zonas campesinas. Así mismo, el sector informal que requiere bajos componentes de conocimiento tecnológico, resulta ser el sector más dinámico y de mayor crecimiento en la región.10 Bajo este panorama, los jóvenes de los sectores populares seguirán condenados, por el "calvinismo social" de nuestra época, a ser los operarios, administradores y mantenedores de los instrumentos y procesos técnicos en el mejor de los casos.11 Edgar Andrade Londoño. Profesor titular del departamento de tecnología de la Universidad Pedagógica Nacional.

17


los estudiantes y de los sectores productivos. Primero, el desempleo se ha convertido

en una de las mayores preocupaciones mundiales, poniendo en evidencia las

dificultades de los sectores económicos existentes para absorber al menos una

porción significativa de jóvenes que llegan al mercado laboral. Segundo, como ha sido

ampliamente reconocido, la tecnología contemporánea está cambiando

dramáticamente la estructura de la demanda laboral, aumentando los requerimientos

educativos y demandando un trabajador más reflexivo y flexible. Esto, básicamente

por que los desarrollos de la tecnología contemporánea tienden a hacer más abstracto

el trabajo de los hombres, al reemplazar la mano de obra por procesos controlados por

microprocesadores.12

Ahora bien, la formación para el trabajo en la actual sociedad del conocimiento se

centra en preparar personas con actitudes, conocimientos y capacidades intelectuales

para lidiar con cambios aceleradamente rápidos, así como con habilidades prácticas

que les permitan adaptarse con facilidad a situaciones y circunstancias cambiantes, lo

cual exige, entre otras cosas:

El mayor dominio posible de habilidades de lectura, escritura y compresión

matemática; capacidad de abstracción y conocimiento del lenguaje simbólico.

Una amplia formación técnico-científica, que incluye la comprensión sobre cómo

la ciencia se relaciona con la tecnología y cómo ésta afecta a la sociedad.

Una sólida formación de base, que procure e integre “saber, saber-hacer y

hacer”, mediante la conjugación de lo teórico y lo práctico; lo humanístico y lo

técnico-profesional.

Una especialización flexible, polivalente y multifuncional que faculte a las

personas para moverse horizontal y verticalmente dentro de las organizaciones,

con despliegue creativo e innovador.

Cultivo de competencias que permitan a las personas plantear y resolver

problemas apropiadamente; pensar críticamente; Expresar sus ideas en forma 12 Para mayor información con relación a los beneficios de la educación para el trabajo. Por favor, consultar CEPAL, 2000. “Juventud, Población y Desarrollo”. Págs. 344 a 347. Lasida, Javier. “Educación y trabajo: Aprendizaje de la “última generación de proyectos y políticas en América Latina” Revista “Empleo Joven” No.1 págs. 94-96 s/a

18


clara; trabajar y aprender de manera autónoma; Comprometerse en actividades

colaborativas (que incluyen actitudes y habilidades de planificación,

organización, trabajo en equipo, puntualidad, capacidad de escuchar y seguir

instrucciones, dar y recibir órdenes).

Énfasis en los procesos de aprendizaje, en busca de cultivar en las personas el

aprendizaje permanente (“aprender a aprender”).

Un proceso de enseñanza-aprendizaje en el que profesor y alumno interactúen,

descubran simultáneamente y se respeten como personas.

Una oferta educativa flexible y diversificada, de acuerdo con las demandas

educativas y de formación presentadas por el medio productivo, laboral y social,

y que facilite la formación continua.

Por lo anterior, en los actuales momentos resulta imposible limitar la formación para el

trabajo a los oficios que se aprenden en una “AULA TALLER” o a los procesos de

formación conducentes a la certificación de una especialidad técnica. Así mismo, ante

la gran cantidad de conocimientos que circulan en el presente siglo, tampoco se

puede limitar la formación para el trabajo a una formación de base de corte

academicista y libresco.

Tanto la sociedad, como las empresas del siglo XXI están enfocando sus demandas al

dominio de estrategias adecuadas para la adquisición, uso y aplicación de la

información, es decir desarrollar en los individuos “La Capacidad de Aprender a

Aprender”, lo importante no es ya la adquisición de contenidos ni de destrezas

manuales sino la utilización de manera eficiente del conocimiento en función de

comprender las ideas y los valores universales del mundo pertinentes para resolver

problemas de orden laboral, actitudinal y académico13. De esta manera, la educación,

bajo los preceptos de una educación popular, adquiere un sentido trasformador,

renovador y dinámico de la vida de los estudiantes y su entorno. Es decir propiciar una

educación que antes que prepararlos para continuar estudiando o para engrosar las

filas de mano de obra barata, los prepare para la vida.

13 Propuesta para la Educación Media: El Sentido de la Educación Media en Fe y Alegría Bogotá Colombia. Jaime Benjumea.

19


En este orden de ideas, se concluye que la verdadera Educación para el Trabajo, es

una Educación Integral en la que, como se menciono anteriormente subyacen

elementos significativos de la educación básica, la educación media, la educación

tecnológica el aprendizaje de técnicas específicas y el aprendizaje en el mismo puesto

laboral. Cada vez más, las capacidades para aprender en forma permanente y la

posesión de conocimientos fundamentales definen las relaciones sociales entre los

individuos y segmentan el acceso al empleo. La posición relativa de cada uno en el

espacio del saber y de la competencia será decisiva y esta relación cognitiva

estructurará cada vez más nuestras sociedades. Quienes no tengan acceso e incluso

manejo fluido de la lecto-escritura y de un segundo idioma, al conocimiento científico y

matemático y al dominio informático no poseerán las claves de la modernidad ni

podrán ser considerados "alfabetos" en el siglo XXI y, además, estarán decididamente

condenados a ser "inempleables".

Impulso decidido y sistemático al voluntariado juvenil. El voluntariado juvenil

debe constituirse en el eje articulador de la implementación de una efectiva y

extendida participación juvenil en los procesos de desarrollo. Por lo menos, en dos

sentidos: desde los jóvenes, como la apertura de los espacios que se reclaman, y

desde las políticas públicas, como la concreción de una vía efectiva para canalizar la

contribución de los jóvenes en su implementación efectiva. En ese sentido, el

voluntariado puede permitir el impulso y la consolidación de auténticas articulaciones

institucionales, fomentando la distribución concertada de roles y funciones

anteriormente propuesta, entre las diversas instituciones públicas y privadas

participantes del sistema institucional de juventud en cada país.

La integración social como la principal prioridad sustantiva del futuro. Los

esfuerzos en educación y salud deben constituir una tarea permanente, aunque con

variantes específicas a lo largo del tiempo. En ese sentido, deben tenerse en cuenta

conceptos como los de pobreza, exclusión y vulnerabilidad que aluden a la propia

condición socioeconómica de las personas; a su interrelación con el entorno en el que

viven los pobres, y, en especial, el de vulnerabilidad que subraya los cambios que se

20


producen en la relación entre los recursos que pueden movilizar las personas y los

hogares y los nuevos requerimientos para acceder a las oportunidades emergentes.

A Políticas Públicas y Juventuddiferencia del consenso y similitud de los problemas, tendencias y urgencias de la

juventud latinoamericana, con respecto a las políticas públicas orientadas a la juventud

hay un panorama distinto: existe una gran variedad de iniciativas, acciones y

experiencias, debido a los diversos criterios y paradigmas para diseñar y aplicar las

mismas, y que se manifiestan en sus fundamentos jurídicos, los niveles de

administración pública, los modelos de gestión, así como en la participación.

La concepción teórica. En un sentido amplio, se entiende por políticas públicas el

“Conjunto de decisiones y acciones destinadas a la resolución de problemas

políticos. Estas decisiones y acciones envuelven actividad política,

comprendida como un conjunto de procedimientos formales e informales que

expresan relaciones de poder y se destinan a la resolución pacífica de conflictos

en cuanto a bienes públicos”14 Al respecto, el documento de Política Pública de

Juventud de Panamá señala que es el “conjunto de normas, programas y

procedimientos que parten desde el Estado, debidamente concertados y

aprobados con los actores claves componentes de la sociedad (públicos y

privados) en cuanto al diseño e implementación, tendiente a abordar un tema en

específico que es de carácter público o nacional, respaldo por un documento

marco de política pública y/o legislación debidamente aprobada”15.

Políticas Públicas de Juventud. En América Latina, la gestión pública en materia de

juventud cobró importancia a partir del Año Internacional de la Juventud en 1985,

iniciándose esfuerzos ligados a la generación de espacios específicos para la juventud

y el desarrollo de políticas puramente sectoriales (educación, salud, recreación, etc.) 14 Dávila León, Oscar. “De la agregación programática a la visión constructiva de políticas de juventud”. Gerber, Elisabet y Balardini, Sergio. “Política de juventud en Latinoamérica. Argentina en perspectiva”. FLACSO. Fundación Friederich Ebert Stiftung. Argentina, 2004.15 Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia (MINJUNFA) “Política Pública de Juventud de Panamá”. UNFPA. Panamá, 2004. Pág. 62

21


sin embargo, considerando el contexto latinoamericano actual una primera

aproximación a las políticas públicas de la juventud puede comprenderlas como “toda

acción articulada que se orienta al logro y realización de valores y objetivos

sociales referidos al período vital juvenil. Son acciones orientadas a influir en

los procesos de socialización involucrados en esa etapa vital, trátese tanto de

políticas preparatorias o compensatorias, como de promoción y orientadas al

desarrollo y/o construcción de ciudadanía”16 El autor señala que esta definición se

complementa “participativamente” porque “la política de juventud trata de ir

generando las condiciones en las cuales los jóvenes puedan realizarse en

cuanto tales y, al mismo tiempo, participar en la configuración de la sociedad en

la que viven”, En esta definición se incluyen tanto los valores e intereses de los

jóvenes, como los de la población en general. Planteada desde un punto de vista

participativo, ella propone el objetivo de generar las condiciones mediante las cuales

los jóvenes puedan realizarse en tanto tales y, al mismo tiempo, participar en la

configuración de la sociedad en que viven.

Por su parte, Dina Krauskopf17, nos señala que las políticas públicas de juventud

aspiran a la inclusión de las juventudes en el desarrollo nacional disfrutando de todos

los derechos sociales, culturales, políticos, civiles y económicos. Se caracterizan por

ser fundamentalmente participativas, consultadas y validadas por las juventudes de los

países, por diversos sectores estatales y de la sociedad civil. En ese sentido, Dina

Krauskopf, señala un conjunto de características y atributos de las políticas públicas

orientadas a los jóvenes que se detallan a continuación:

“Como política pública una política de juventud:

• Es el marco orientador de un sistema de acciones, donde existen

múltiples componentes que dan cuenta de esta orientación a lo común.

16 Dávila León, Oscar. “Hacia una política pública de juventud” Última Década, No. 14. Centro de Investigación y Difusión Poblacional de Achupallas, Viña del Mar, Chile. Abril, 200117 Krauskopf, Dina. “Perspectivas sobre la condición juvenil y su inclusión en las políticas públicas” en “Políticas de Juventud en Latinoamérica. Argentina en perspectiva”. FLACSO y Friedrich Ebert Stifttung. Argentina, 2004. (En especial referirse al punto “2. Características de una política de juventud” pág. 17-19)

22


• Se caracteriza por dar cuenta de los intereses de los diferentes

actores de la sociedad. Expresa el horizonte de las perspectivas conjuntas

de las acciones, tanto de las instituciones de gobierno como de la sociedad

en general, y cifra importantes expectativas con relación a la participación

activa de una pluralidad de actores, entre los cuales las juventudes deben

adquirir relevancia creciente.

• Requieren la articulación intersectorial de la oferta estatal, la

coordinación de ésta con diversos actores sociales, en particular, la

incorporación de los esfuerzos y conocimientos generados por la sociedad

civil y la consolidación de espacios de participación creciente y responsable

de la juventud.

Como política de Estado una política de juventud:

• Pretende ser un marco y compromiso político de largo plazo, que

posibilite los procesos sociales necesarios para la consolidación de un

contexto nacional equitativo integrado.

La política pública de juventud: tiene como meta ser el marco articulador de las

políticas y la legislación nacional, para propiciar y concretar en un Plan de Acción el

abordaje de los jóvenes de manera integral, estratégica y palpable.

• El Plan de acción traduce la Política a la acción. Cómo se llevará a

cabo, quiénes serán los responsables y los recursos asignados. El plan de

Acción es elaborado participativamente de acuerdo a la orientación política

y filosófica de la Política de Juventud aprobada. Su elaboración establece

nuevos desafíos en el campo de los conocimientos y formación de

capacidades para desarrollar propuestas transversales de políticas públicas

de juventud.

Una política pública de juventud debiera contemplar las siguientes características de

coherencia y aplicación:

23


• Una representación o discurso sobre la juventud y su realidad

ciudadana, exento de estereotipos y discriminación.

• Un marco normativo que propicia y respalda la realización de la

condición de ciudadanía en las y los jóvenes. Frecuentemente una Ley de

Juventud.

• El marco para una oferta programática que garantiza al ejercicio de

los derechos sociales, culturales y económicos de la juventud, mediante

modelos de gestión abiertos a la participación de los propios jóvenes y de

su entorno social de forma género sensitiva

• El establecimiento de un Sistema de Juventud que articula la

participación de las juventudes en red y establece vías de interlocución para la

toma de decisiones con las instituciones de juventud y entidades pertinentes.

• Mecanismos institucionales y de gestión en red con las y los jóvenes,

sustentados en una rectoría clara, con alto rango, capaz de fijar horizontes y

desconcentrar permanentemente las acciones y las responsabilidades.

• Los recursos humanos y financieros necesarios para su

implementación, donde los recursos fiscales no sólo deben ser una de las

fuentes posibles, sino la más importante.

• Un mayor y mejor aprovechamiento de los recursos estatales mediante

la rectoría en materia de juventud, la incorporación de una metodología de

abordaje interinstitucional e intersectorial, los aportes de los enlaces con la

sociedad civil, y con la participación de quienes se constituyen en sujetos y

actores de las políticas: los jóvenes.

• Un soporte de investigación que incluya la participación de los y las

jóvenes y un marco en el cual la actividad científica sea aplicada al desarrollo

de las personas jóvenes y sus condiciones de vida. A menudo Observatorios

de la Juventud.

• Un conjunto articulado de mecanismos de comunicación pública que

permita la circulación multidireccional de:

a) la información sobre la situación, normativa, y

oportunidades existentes en materia de desarrollo juvenil.

24


b) el funcionamiento de la propia política pública de juventud

-y de los asuntos públicos en general- que permita la

visibilidad de las iniciativas, la escrutabilidad ciudadana

respecto del uso de los recursos, los resultados y la

evaluación de las acciones.”

3.1 Modelos de Políticas de Juventud

Según Dina Krauskopf18 podemos distinguir, al menos, dos tipos de políticas de

acuerdo a los paradigmas que las sostienen:

a) Tradicionales: se caracterizan por el enfoque adulto céntrico y la visión de un

desarrollo normativo del período juvenil. Allí podemos encontrar el paradigma de

preparación y el paradigma que enfoca este período como etapa problema.

b) Avanzados: enfocan el desarrollo como proceso de transformaciones,

enriquecimiento personal y social de las juventudes en interacción con los entes del

entorno y sustentado en la biografía, la historia y el presente de la sociedad. Aquí

se encuentra el paradigma de ciudadanía y de joven actor estratégico del

desarrollo, que lo incluye como productor cultural

Estos dos tipos de políticas públicas de juventud contienen cuatro visiones acerca de las

características de la fase juvenil (Ver Cuadro No.2, Krauskopf, 2003) la juventud como

período preparatorio (que define a la juventud a partir de las crisis); la juventud como

etapa problemática (visión negativa de la juventud, restringida a temas como delincuencia,

drogas, violencia, deserción escolar, y otros); ciudadanía juvenil (perspectiva integral que

prioriza la plenitud de derechos de los jóvenes para participar en políticas y programas de

juventud); y la visión del joven como actor estratégico del desarrollo (orientada a la

formación de capital humano y social, como destrezas y capacidades en la conducción de

su desarrollo y en el campo productivo). Los dos últimos enfoques suponen a las

juventudes como actores sociales. De cada uno de estos enfoques se desprenden

opciones en cuanto al diseño de las políticas y el carácter de los programas orientados a

la juventud. 18 Dina Krauskopf “La construcción de políticas de juventud en Centroamérica”, Políticas públicas de juventud en América Latina: políticas nacionales, O. Dávila (ed.), Viña del Mar, Ediciones CIDPA, 2003.

25


Aunado a este enfoque, Juan Sáez Marín19, señala que en la determinación de cada

política de juventud concreta intervienen decisivamente al menos dos factores: la

naturaleza y esencia del Estado que la diseña, por un lado y, por otro, las

características o status del rol sociopolítico de la juventud, de su conciencia política o

de su comportamiento, en línea con el desarrollo evolutivo de los movimientos

juveniles. En consecuencia, Sáez Marín distingue tres tipos de políticas de juventud:

19 Sáez Marín, Juan (1988): El frente de juventudes. Política de juventud en la España de la posguerra (1937-1960). Madrid: Siglo XXI Editores.

26

CUADRO No2 Paradigmas de la Fase Juvenil en los Enfoques de Políticas y Programas

FUENTE: Dina Krauskopf “La construcción de políticas de juventud en Centroamérica”, Políticas públicas de juventud en América Latina: políticas nacionales, O. Dávila (ed.), Viña del Mar, Ediciones CIDPA, 2003.


— Políticas para la juventud. Cuyos rasgos esenciales se resumen en

paternalismo, ubicación de la juventud en lugares periféricos del cuerpo

social activo, proteccionismo —los jóvenes son vistos como vulnerables y

sin experiencia—, y un fuerte control social. En el mismo sentido,

comparten una extrema confianza en los resultados de procesos de

enseñanza, inequívocamente dirigidos, en la orientación prevista por los

adultos. Esta perspectiva también se prolonga en la esperanza de la

«acción benéfica» de ciertas asociaciones juveniles haciéndoles adquirir

una ética y comportamientos sociales predeterminados. Se perfecciona

así, mediante estas asociaciones, el control familia-escuela dotando de

un cierto control a los tiempos de ocio de los jóvenes. En conclusión: se

trata de un dirigismo social generalizado ejercido bajo la tutela

«omnipresente y omniprovidente» de los adultos que estimulan en los

jóvenes conductas pasivas y conformistas.

— Políticas por la juventud. Es decir, «por medio» de los jóvenes. Sus

características principales son: llamados a la movilización,

adoctrinamiento, retórica heroica, dinamización del potencial juvenil

instrumentando su idealismo en provecho del sistema,

instrumentalizando el idealismo juvenil. Pasiva por parte de los jóvenes,

es impuesta desde arriba. No sirve a los jóvenes, se sirve de ellos.

Tiende a asegurar la subsistencia del sistema mediante el reclutamiento

de los jóvenes a modo de herramienta indispensable en la movilización

de masas. Propia de los regímenes totalitarios y autoritarios, para los que

la movilización de la juventud es una necesidad básica para su

continuidad y por lo cual incorporan la glorificación de la juventud como

uno de sus mitos esenciales.

— Políticas con la juventud. Es la más moderna en el tiempo y la más

innovadora. Su principio base es la solidaridad y es en esencia

participativa, no sólo en el aspecto ejecutivo, sino en aquellos procesos

que hacen al análisis y a la toma de decisiones. Activa desde los jóvenes

e interactiva en la dialéctica juventud-sociedad. No impuesta desde

27


arriba. Creativa, abierta y sujeta a mutuo debate crítico. Respetuosa y no

excluyente.

Y algunos países suramericanos, agregan otra tipología más:

— Políticas desde la juventud. Definición que refiere a aquellas

actividades e iniciativas imaginadas, diseñadas y realizadas por los

mismos jóvenes en condición autogestionaria y aún por subsidios

otorgados por el Estado a colectivos de gestión y trabajo juveniles. Es la

política que puede observarse desarrollar en algunas Casas de Juventud,

por ejemplo.

Es necesario señalar que con frecuencia, bajo un mismo marco institucional, y aun una

misma gestión, nos hallamos en presencia de estos tres diferentes tipos de políticas,

en grados y combinaciones diferentes, sin que, mayoritariamente, ejecutores y

funcionarios responsables de las mismas tengan clara lectura de ello. De todos

modos, puede advertirse que los gobiernos de tinte conservador tienden a efectuar

políticas para la juventud, mientras los autoritarios lo hacen mediante políticas por la

juventud. Finalmente, los regímenes que buscan afirmar auténticos valores

democráticos —no meramente declarativos—, y progresistas, desarrollan e impulsan

políticas con y desde la juventud.

Además, hay que recordar que con respecto a las políticas públicas de juventud, éstas

son heterogéneas por lo que la clasificación o tipificación de las mismas van a

depender de los objetivos del estudio o interés. Para efecto, de este trabajo ambos

tipos o modelos de políticas de juventud (con y desde) no son excluyentes por lo que

serán parte del marco de referencia aunado a las referencias y observaciones que

continúan.

4. Criterios para un modelo de Gestión de la Política Pública.

28


Un modelo de gestión para la implementación de la política pública de juventud, debe

tener presente, imprescindiblemente, los problemas estrictamente relacionados con la

propia condición juvenil y con la propia gestión de las instituciones especializadas.

Ernesto Rodríguez20 señala los fundamentos de este problema:

“Para empezar habría que recordar algo tan obvio como relevante: la condición juvenil

se pierde con el paso de los años, y además, cambia constantemente a lo largo del

ciclo juvenil. Esto implica que los intereses y las expectativas de los jóvenes son muy

"pasajeros", con lo cual resulta muy difícil darle perspectivas de largo plazo a la labor

promocional que se despliega.

En segundo lugar, es importante destacar otro elemento relevante en este tema:

mientras las mujeres y los trabajadores se guían por las dimensiones materiales de su

existencia (pelean por salarios, igualdad de derechos, etc.) los jóvenes se guían por

las dimensiones simbólicas de la suya (pelean por la paz, la democracia, la libertad, el

ambiente, etc.,) lo cual torna difícil la estructuración de movimientos juveniles de tipo

corporativo.

En tercer lugar, mientras las mujeres se han preocupado por dotar de una perspectiva

de género al conjunto de las políticas públicas, los jóvenes se han esforzado siempre

por crear espacios específicos para su propio desarrollo personal y social, reforzando

-muchas veces- el aislamiento en el que crecen y maduran, tanto personalmente como

en términos sociales.

En cuarto lugar, las políticas públicas no tienen perspectiva generacional, aún en el

caso de las que aparentan tenerla, como es el caso de la educación, estructurada por

niveles que responden a grupos etáreos (primaria, secundaria, universidad) pero que

prioriza la enseñanza (brindada por los docentes) más que los aprendizajes

(procesados por los alumnos).

20 Rodríguez Ernesto. Políticas de Juventud en América Latina, Aprendizajes y Desafíos. FLACSO/Fundación Friedrich Ebert. Buenos Aires, 2004.

29


En quinto lugar, las políticas públicas no siguen a las personas a lo largo de su ciclo

de vida, brindando respuestas a sus necesidades específicas en cada uno de los

tramos correspondientes. Así, los niños que son atendidos por programas materno-

infantiles, no necesariamente son atendidos luego por programas de capacitación

laboral cuando están en la etapa juvenil, o por programas de vivienda cuando

constituyen nuevos hogares, etc.

Si todo esto es así, aunque contáramos con mucha mayor voluntad política y con

recursos en gran escala para operar, seguiríamos enfrentando serios problemas de

gestión, por lo cual resulta mucho más pertinente centrar la búsqueda de respuestas

alternativas, atendiendo los problemas señalados, los que además están más al

alcance de nuestras manos (no ocurre lo mismo con los recursos)”.

En este sentido, cualquier modelo de gestión para la ejecución de la política pública de

juventud debe asumir los problemas relacionados con la exclusión de la juventud y

partiendo de criterios estratégicos de actuación, a través de una agenda nacional, en

que la participación y concertación de los jóvenes con amplios sectores de la sociedad

(ONG´s, expertos, entidades del Estado, empresa privada, partidos políticos, medios

de comunicación, etc.) permita el empoderamiento de esta política por parte de todos

los involucrados.

El propósito es lograr el respaldo permanente a esta política por parte de las

organizaciones juveniles y de amplios sectores de la sociedad civil, garantizar los

recursos adecuados y suficientes para su desarrollo, y le permita sobrevivir a los

embates de cada cambio de gobierno.

a. ConcertaciónDebemos tener presente que una política nacional de juventud, es mucho más que

una política estatal de juventud. La política de juventud debe ser el resultado de un

intenso y prolongado proceso de negociación y concertación entre al menos tres

actores: el Estado; La Sociedad Civil (ONGs, expertos que laboran en este campo) y

30


los jóvenes a través de las organizaciones juveniles existentes, y de representaciones

de jóvenes no organizados. Para este último caso, se debe considerar en crear

mecanismos alternativos, como los consejos municipales estudiantiles o la creación de

espacios locales como la Casa de la Juventud en cada provincia, incluso en cada

distrito, en donde se pueda generar un espacio dirigido por los propios jóvenes, que

ayuden a la gestión de esta política de juventud. La concertación es la clave principal

para el desarrollo de una política nacional de juventud, diseñada no para resolver los

problemas de forma inmediata, sino para atender de manera global las principales

necesidades del sector juvenil.

b. ParticipaciónEl tema de la participación es clave para el propio desarrollo juvenil. Como sostienen

algunos expertos en el tema de juventud, así como la palabra clave para el desarrollo

de las políticas públicas relacionadas con la infancia es protección, y la palabra clave

para las políticas públicas relacionadas con la mujer es igualdad, en el caso de las

políticas públicas relacionadas con la juventud, la palabra clave es participación.

Es necesario definir el enfoque con el que se relaciona la política pública con los

jóvenes como tal, y a los que deben ser considerados en una doble perspectiva: como

destinatarios de la oferta de servicios (en educación, en salud, etc.), que se brinden

desde las políticas públicas, y como actores estratégicos del desarrollo, participando

protagónicamente de la implementación de todas aquellas políticas públicas que

requieran el involucramiento activo de la comunidad y de recursos humanos

calificados.

c. Enfoque GeneracionalLa gestión de la política de juventud debe tener un enfoque generacional. Es decir,

que se debe evitar caer en los espacios y programas exclusivos para jóvenes y se

debe tratar de incorporar a los jóvenes a todas y cada una de las políticas públicas, al

igual que el desarrollo que tuvo la perspectiva de género impulsada por las mujeres.

Recordemos que la juventud no es permanente, es sólo una edad, cuya condición de

31


transitoriedad debería garantizar la continuidad de las cosas; es la fuerza de relevo

que debe permitir que funcione la economía, la educación, la sociedad en general.

El objetivo de este enfoque generacional es el de poder contar con capacidades

técnicas y operativas para poder ubicar correctamente al tema juvenil en el contexto

correspondiente. Así, lo que hace falta es contar con políticas poblacionales que no

sólo se ocupen de las principales dimensiones sectoriales al respecto (fecundidad,

migración, mortalidad, etc.) sino que además y fundamentalmente articulen

dinámicamente las diversas fases del ciclo de vida de las personas (niñez, juventud,

adultez, tercera edad) a los efectos de responder con políticas específicas que formen

parte de un conjunto articulado de políticas públicas generales.

Es importante recordar que la transición demográfica marca un hito en la realidad

panameña, y que el Fondo de Población de las Naciones Unidas, en su Informe sobre

el Estado de la Población Mundial 1998, denominó “la mayor generación de jóvenes

que jamás haya existido”. Las tasas de fecundidad están descendiendo y un gran

número de niños se está incorporando a las filas de la población activa. Nos

encontramos ante un importante crecimiento absoluto y relativo de los jóvenes y

adultos jóvenes que se extenderá hacia el 2025, lo que determinará importantes

cambios en las necesidades sociales de la población. Es importante tener en cuenta

que la tercera edad nos afectará con mucha fuerza hacia mediados de este siglo (y

para ello hay que prepararse) pero enfatizando, a la vez, el desafío que representa

desde ya la juventud, y que tendrá una vigencia central en los próximos veinte años,

por lo que debe ser atendido prioritariamente en estas dos décadas claves.

d. Distribución de RolesEste criterio tiene un carácter más operativo y está orientado a definir y consensuar

una efectiva distribución de roles y funciones entre todos los actores institucionales

involucrados en la implementación de la política pública de juventud.

32


Esta división de tareas resulta necesaria por las siguientes razones: En primer lugar,

permite fijar reglas claras que ayuden a administrar racionalmente y desde una

perspectiva proactiva la competencia entre instituciones diversas por un mismo

espacio de trabajo. En segundo lugar, permite lograr las especializaciones necesarias

para desarrollar las tareas específicas de todos y cada uno de los actores

involucrados, con toda la rigurosidad y sistematicidad necesarias. Y en tercer lugar,

permite generar el equilibrio necesario entre los actores involucrados, evitando así el

monopolio protagónico y la rutinización de las tareas. En términos generales,

identificamos al menos tres tipos de roles diferentes y separadas funcionalmente, pero

con una fluida comunicación entre ellas: la promoción, la ejecución, y el seguimiento,

evaluación y sistematización.

Promoción de la Política Pública de JuventudDe acuerdo con esta propuesta, la Dirección Nacional de Juventud del

Ministerio de Desarrollo Social debería concentrarse exclusivamente en la

promoción y dinamización de los procesos de concertación interinstitucional,

cumpliendo roles de animación, articulación y sensibilización de la Política

Pública de Juventud.

Ejecución de Programas y Proyectos de la Política Pública de Juventud.La responsabilidad de la ejecución de programas y proyectos, enmarcados

dentro de la política pública de juventud, estaría a cargo de los municipios y de

las diversas organizaciones privadas y ONG´s especializadas en el trabajo con

jóvenes. Es preciso señalar que no deben descartarse nuevas organizaciones

que presenten propuestas innovadoras para el trabajo con jóvenes y que

pueden enriquecer a la política pública de jóvenes.

Seguimiento, Evaluación y Sistematización de la Política Pública de Juventud.Las Universidades y las diversas ONGs especializadas podrían cumplir con las

tareas de seguimiento y la evaluación de dichas políticas, proporcionando el

33


asesoramiento técnico en todo momento que sea necesario. La programación

que se elabore para la entrega de informes de seguimiento y evaluación deberá

cumplirse a cabalidad, de manera que permita detectar oportunamente los

problemas de la ejecución de la política.

El Seguimiento, Evaluación y Sistematización son funciones imprescindibles en

una gestión de política pública. Estos tres elementos deben reforzarse

continuamente de manera que permita:

Una mayor responsabilidad en el uso de los recursos,

Una base más clara para la toma de decisiones, y

Una extracción de enseñanzas más prácticas de la experiencia a fin de

orientar las futuras intervenciones a favor del desarrollo.

El Seguimiento, Evaluación y Sistematización, las cuales no deben confundirse

con la auditoría, deben estar orientados a la obtención de resultados y permitir

determinar la relevancia, resultados y logros de las intervenciones de las

políticas públicas.

e. Metodologías de Planificación y GestiónOtro criterio a destacar, también de carácter operativo, origina la propia dinámica de la

gestión que se despliega en el terreno de las políticas públicas en general y de la

política pública de juventud en particular. Se hace imperativo el incorporar las

orientaciones y metodologías que en otros contextos están obteniendo más y mejores

impactos efectivos, especialmente en lo que tiene que ver con la estructuración de

enfoques modernos de planificación y gestión, tanto en la esfera del financiamiento

como en lo relacionado con los mecanismos de control y evaluación.

Esto permite que la inversión en los recursos propicie una política más pertinente y

más eficaz al evitar los efectos perversos que muchas veces se generan con la

utilización de fondos públicos. De la misma manera, la disponibilidad de recursos

humanos más y mejor calificados, para trabajar con técnicas y metodologías modernas

34


de diseño, implementación y evaluación de proyectos puede permitir el logro de una

gestión más eficiente en el uso de los recursos y en la obtención de impactos

propiamente dichos.

Sabemos que la organización de los servicios públicos no es neutra, y en muchos

casos resulta decisiva para la obtención de buenos o malos resultados. La adopción

de metodologías de planificación y gestión pueden marcar la diferencia entre

problemas vinculados a la falta de recursos o de voluntad política, al momento de

evaluar fracasos que pueden deberse claramente a problemas de gestión.

En este sentido, cabe destacar la Metodología de Marco Lógico (MML) y la

Planificación Estratégica Institucional, utilizada por los organismos de las Naciones

Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como por agencias

internacionales de cooperación (AECI, GTZ, etc.), para el diseño, implementación y

evaluación de proyectos. La adopción de estas herramientas puede permitir a la

política pública de juventud a orientarse por la búsqueda de resultados, la

descentralización de la gestión priorizando los ámbitos locales, el control democrático

de la gestión pública, la reingeniería de procesos, el establecimiento de métodos

modernos de evaluación de impactos en los beneficiarios y de desempeño entre

quienes implementan, etc.

f. Alianzas Estratégicas21

Los jóvenes constituyen un sector de la población muy particular, diferente al caso de

las mujeres (que actúan corporativamente) y diferente al caso de los niños (que

cuentan con instituciones que hacen las veces de actores corporativos en defensa de

sus derechos e intereses).

21 Rodríguez, Ernesto. Consolidando Alianzas Estratégicas. Resumen del Documento de Trabajo elaborado ha pedido de la Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ), para su presentación especial en la Reunión Conjunta del Grupo Interamericano de Trabajo sobre Juventud para el Desarrollo y de la Consulta Interagencial de las Naciones Unidas sobre Juventud en América Latina, Ciudad de Panamá, 22 de Julio de 2000.

35


Si la condición juvenil es transitoria, los liderazgos juveniles se expresan en el plano

de la política global, y operan en menor medida de manera corporativa en defensa de

los intereses particulares y específicos de los propios jóvenes. Sería un error

entonces, apoyar el desarrollo de la política pública de juventud, de manera exclusiva,

en los liderazgos juveniles, ya que difícilmente, se lograrían avances significativos al

respecto.

Las alianzas estratégicas para la implementación de una política de juventud deben

surgir de la evaluación y del análisis que se debe realizar en una instancia consultiva y

de concertación nacional tomando en cuenta los objetivos y metas del documento de

política de juventud. Por lo general, estas alianzas estratégicas se agrupan en dos

grandes conjuntos: específicos y generales.

Entre los específicos, se encuentran los padres de los jóvenes (aunque no estén

organizados como tal), las instituciones privadas que desarrollan servicios para

jóvenes (pero orientadas por adultos) y las organizaciones no gubernamentales

especializadas (que cuentan con más continuidad y acumulación).

Entre los generales, por su parte, se encuentran las instituciones estatales, pero no

solo las que trabajan con jóvenes (que compiten entre sí y con las especializadas en el

tema por un mismo espacio de trabajo) sino también aquellas que pueden tener

intereses coincidentes aunque no compartan los fundamentos correspondientes), por

ejemplo: el Ministerio de Economía y Finanzas (que quiere racionalizar gastos) y la

reformar el Estado para modernizar la gestión.

En ambas dimensiones, se puede trabajar en base a la constitución de Redes

interinstitucionales en cada sector (público, privado y ONG) para lograr contribuciones

relevantes, y que puedan ser coordinadas y apoyadas desde la Dirección Nacional de

Juventud, de manera que beneficien claramente las dinámicas particularmente

centradas en los jóvenes (articulando, simplificando, diferenciando roles, etc.).

36


Otra dimensión a tomar en cuenta es el que representan los expertos en juventud. Del

mismo modo, se puede establecer una Red de Expertos como fuente de investigación

aplicada en las diversas esferas que implican a la juventud (violencia, educación,

empleo y otras esferas en las que también se analiza la problemática juvenil).

g. Voluntariado juvenilLa política de juventud concibe a los jóvenes desde dos perspectivas

complementarias: como destinatarios de una amplia gama de servicios y como actores

estratégicos del desarrollo. La primera perspectiva busca enfrentar resueltamente la

exclusión y la vulnerabilidad que aquejan a los jóvenes; y la segunda pretende

promover su participación efectiva en los procesos de desarrollo. Una estrategia

concreta para esta segunda dimensión, podría ser la promoción del voluntariado

juvenil como un eje central para la implementación de la política pública de juventud y

de las propias estrategias de desarrollo. De esta manera tal, que la participación

juvenil en gran escala tendría presencia, por ejemplo, en los programas contra la

pobreza, las campañas de alfabetización, la construcción de infraestructura o la

defensa del medio ambiente.

El voluntariado propuesto permitiría a los jóvenes ganar experiencias que les

ayudarían a madurar y a conocer más y mejor sus respectivos entornos -locales y

nacionales-, y a realizar aportes claramente visibles tanto al desarrollo de sus

comunidades como al desarrollo del país en su conjunto. Además de estimular la

consolidación de instancias de participación con un significado debidamente valorado

por los jóvenes, estas iniciativas harían posible el enfrentamiento a los estigmas

existentes, centrados en la imagen ampliamente difundida de los jóvenes como

problema, reforzaría su autoestima colectiva, en cuanto esta haciendo algo de utilidad.

h. La Familia.Los problemas de violencia, drogadicción, promiscuidad sexual, etc. observados en los

jóvenes son atribuidos principalmente a la desintegración familiar, cuyas causas

37


principales son la pobreza y el desempleo. Existe un gran número de organizaciones,

programas y proyectos de carácter asistencial, desarrollados por los sectores público,

privado y sociedad civil, orientados al tratamiento de los efectos más que a las causas.

Para la implementación eficaz de la política pública de juventud debe incorporar

estrategias serias con relación al tema de la familia, ya que constituye un factor

determinante en las actitudes de los jóvenes ante sí mismos y la sociedad.

i. Medios de Comunicación.Este criterio está orientado a desplegar una estrategia comunicacional sistemática y de

amplio impacto, apoyándose crecientemente en las nuevas tecnologías y en los

medios masivos de comunicación, centrando estos esfuerzos en la televisión y en las

radios, que son los medios de mayor llegada a la población en general y a los jóvenes

en particular. Esta estrategia comunicacional, debiera procurar dos grandes objetivos

políticos: por un lado, sensibilizar a la opinión pública en general y a los tomadores de

decisiones en particular, acerca del importante rol que los jóvenes pueden

desempeñar como actores estratégicos del desarrollo, y por otro, darle visibilidad a los

jóvenes desde ese ángulo, combatiendo las imágenes distorsionadas y estigmatizadas

actualmente dominantes.

Se trata de hacer visibles a los jóvenes como actores de la vida social. La expresión

pública de los jóvenes en diversos formatos narrativos se convierte en una ventana

para mirar a toda la comunidad, y puesta al servicio de un proyecto social, permite ver

a muchachos y muchachas tal y como ellos realmente son. La estrategia se convierte

así, en un ordenador alrededor del cual se articulan otras estrategias y actividades y

se alimenta de ellas, dándoles salida y expresión públicas.

Partiendo de este enfoque y aprovechando el atractivo que tiene para los jóvenes ese

espacio de encuentro, que potencia para toda la ciudadanía su reconocimiento como

actores sociales, se pueden utilizar medios masivos y comunitarios para la recreación

del mundo juvenil y para crear escenarios donde se cultiven sentidos de convivencia

democrática, de solidaridad con los desvalidos y de apertura de la información pública.

38


j. El Desarrollo del Capital Social como Modelo de Gestión de la Política Pública de Juventud.La visión del adulto hegemónico en relación a la cultura juvenil, revela algunos

problemas y potencialidades al momento de implementar una política de juventud. Los

adultos no ceden espacios de responsabilidad en manos de los jóvenes, a los que

relega de los espacios de toma de decisión, expulsándolos de la vida pública en la

comunidad. Esto sumado a la crisis de representatividad que vive la sociedad en

general, hace que los jóvenes desconfíen de los espacios de participación política, lo

que genera fragmentación en la formación histórica de colectivos capaces de

organizar estrategias de cambio social.

Por otro lado, los jóvenes tienden a generar espacios propios de encuentro, que

muchas veces producen procesos organizativos para el logro de pequeños objetivos;

que generalmente satisfacen necesidades puntuales: novatadas, torneos de fútbol,

etc. En este sentido, los jóvenes suelen construir modelos mucho más inclusivos y

democráticos en sus procesos organizativos, como una respuesta que los diferencia

del modelo de organización adulta. Además, tienden a no recrear lo dado por el

mundo adulto; los jóvenes necesitan transformar lo heredado, como un modo de

apropiarse de la construcción de su propio mundo, en este sentido el potencial

transformador, es una característica diferencial de los jóvenes como actor social.

Desde el punto de vista neoliberal, los jóvenes, por su empatía cognitiva con las

nuevas tecnologías, desarrollan un papel fundamental y necesario para la innovación,

la eficacia y la organización, la rapidez y la capacidad de flexibilizar sus tareas. La

avidez creativa, los modos democráticos e inclusivos de organización, las aptitudes y

actitudes en relación a las nuevas tecnologías, son todas características que

convierten a los jóvenes en actores fundamentales a la hora de definir estrategias y

gestionar procesos de cambio en la comunidad.

39


La importancia de incluir a los jóvenes en programas que tiendan a generar desarrollo

en las comunidades, establece dos prioridades: Por un lado incluir ideas innovadoras y

capacidad de gestión, construir confianza intergeneracional, y por otro, la de generar

compromiso de participación política en sentido amplio: La necesidad de recuperar un

rol activo del colectivo joven en los procesos de la vida pública.

El Capital Social Comunitario22 es un modelo de gestión que permite la inclusión del

joven en el desarrollo social, minimizando los conflictos con el mundo hegemónico del

adulto, y es entendido como la institucionalidad formal e informal que integra las

normas culturales de confianza entre individuos, con las prácticas de cooperación

entre todos los miembros de un sistema social. Los aspectos individuales y colectivos

se compenetran y complementan.

El capital social comunitario permite la complementariedad de los servicios de una

política pública social de diversa manera. En primer lugar, fortalece la participación a

nivel comunitario asociativo que puede ser clave para articular los servicios públicos

con el individuo o el hogar. Esto es especialmente cierto en programas para combatir

la pobreza.

Por otra parte, la elaboración de conceptos claros e indicadores de la existencia y

grado de capital social comunitario puede aportar a una mejor evaluación de la

‘viabilidad” económica de microempresas y hogares campesinos.

En tercer lugar, la asociatividad comunitaria puede ser un eslabón clave que conecta

el hogar individual con la institucionalidad pública, cuya expresión espacial menor

suele ser el municipio. La asociatividad (no sólo formal o jurídica, sino con contenido

de capital social) puede jugar un papel clave en la negociación y en nuevos arreglos

contractuales entre Estado, empresa privada y sociedad civil.

22 Durston, John. ¿Qué es el Capital Social Comunitario? CEPAL/ECLAC, Santiago de Chile, 2000.

40


La institucionalidad comunitaria es la base de liderazgos que gestionan todos los

recursos humanos de un grupo para un fin compartido. Permite por un lado el

conocimiento, la internalización y la implementación de normas de conducta en pro del

bien social; la resolución social de problemas y conflictos y las sanciones a

transgresores. Por otro, hace posible la legitimación de líderes o su reemplazo en caso

de favoritismo o lucro personal. Es civismo; la institucionalidad comunitaria es un

sistema complejo inteligente. “El capital está en el sistema”.

El empoderamiento en el Capital Social Comunitario ha sido definido como el proceso

por el cual la autoridad y la habilidad se ganan, se desarrollan, se toman o se facilitan.

El énfasis está en el grupo que protagoniza su propio empoderamiento, no en una

entidad superior que da poder a otros. Es la antítesis del paternalismo y el

asistencialismo, la esencia de la autogestión, que construye sobre las fuerzas

existentes de una persona o grupo social sus capacidades para “potenciarlas”, es decir

de aumentar esas fuerzas pre-existentes.

Algunas Consideraciones para el Balance Institucional23

Para realizar el balance institucional y legal en materia de la juventud en Panamá, es

necesario reconocer algunos de los problemas, el marco institucional y las tendencias

que enfrentan las políticas e institucionalidad públicas relativas a juventud en América

Latina, a fin de poder realizar una discusión reflexiva a la luz de las actuales

discusiones y preocupaciones latinoamericanas.

Problemas. En ese sentido, el informe de la CEPAL y de la OIJ denominado “La

Juventud en Iberoamérica. Tendencias y urgencias” 24 señala que:

23 Por institucionalidad se entiende, conjunto de estructuras y actividades estatales cognitivas, promotoras y normativas, dirigidas a la atención de un sector de la población o temática específica. Ver: Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven. Fondo de Población de las Naciones Unidas “Balance de la Institucionalidad de la juventud en Costa Rica” 1 ed. – San José, C.R., 2003.

Esta definición es ampliada con la inclusión de las actividades y estructuras ofrecidas o dirigidas, en este caso, a los jóvenes.24 CEPAL. OIJ. ”La Juventud en Iberoamérica. Tendencias y urgencias” Santiago de Chile, octubre 2004

41


Los mayores problemas identificados por los gobiernos en los programas analizados

son la focalización y cobertura, además de otros aspectos más puntuales, a saber:

Son temporales y su repetición cíclica depende de recursos

presupuestarios que no siempre se otorgan

Están a cargo de organismos que no tienen asegurado su funcionamiento

y continuidad, salvo cuando se trata de ministerios o institutos nacionales

de juventud;

Tienen un marcado sesgo sectorialista y les falta coordinación con otras

instituciones encajadas de los mismos temas;

Carecen de adecuada difusión y tienen problemas de cobertura;

No siempre responden a las necesidades reales de los jóvenes, dada la

ausencia de diagnósticos o falta de información actualizada acerca de su

situación;

Carecen de monitoreo y evaluación e incluso los organismos oficiales de

juventud desconocen información relevante y completa acerca del

desarrollo y resultados de los programas;

Carecen de un enfoque transversal de género;

Falta mejorar la calidad y atención de los servicios.

El informe, CEPAL/OIJ, llama la atención con respecto al financiamiento, indicando la

ausencia de información sistematizada en algunos países, y señalando que muchos

de los programas tienen un carácter temporal, necesitan de la ayuda internacional y de

aportes provenientes de la empresa privada que limita su continuidad.

Con respecto a los programas y acciones que se derivan de las políticas públicas de

juventud es necesario considerar algunas de las configuraciones que nos plantea

Sergio Balardini25, quien resalta que “…resulta imposible sintetizar la pluralidad de

acciones y programas puestos en marcha hasta el presente. Sin embargo,

revisando las configuraciones que asumieron, pueden hallarse algunas

características afines“. Observamos problemas como:

25 Balardini, Sergio “Políticas de juventud en Argentina. Balance y Perspectivas” en “Políticas de Juventud en Latinoamérica. Argentina en perspectiva”. FLACSO y Friedrich Ebert Stifttung. Argentina, 2004.

42


• Acción sectorizada: realizada desde las áreas tradicionales del Estado, no

concebidas, en una mayoría de casos, como política de juventud, sino como

política del área.

• Escasa (o nula) articulación y coordinación: resulta evidente que la fuerza

inercial de la "sectorialidad" en la construcción de la política pública impide o

dificulta las propuestas de coordinación programática. Esta situación no debe

ocultar las limitaciones de los organismos llamados a convocarla.

• Masivas: políticas generales de deporte, educación y recreación, sin

concepción de pluralidad de sujetos. Con pretensión de generalidad, sólo

llegan a ciertos sectores juveniles.

• Poco participativas: los jóvenes han sido pensados como objetos y no sujetos

de políticas. No incluyen la perspectiva de los jóvenes, por la misma razón que

no han sido concebidas, como "política de juventud". Y, en los casos en que sí

lo han sido, la convocatoria, por lo general, ha sido escasa.

• Visión adultocéntrica: como contrapartida de lo anterior, la perspectiva

dominante es la de los adultos, que terminan por definir el diseño, realizar la

implementación y, en algunos casos, efectuar la evaluación de los programas y

planes.

• Centralista: reconociendo la diversidad de experiencias, puede sostenerse que

las políticas más representativas todavía no han expresado el país federal y la

dimensión local.

• Baja articulación con la sociedad civil: en primer término, con las propias

organizaciones de jóvenes o que realizan trabajo con jóvenes. Tales

insuficiencias deberán ser superadas como requisito para avanzar hacia el

desarrollo de una política de juventud que necesita, tanto de la articulación

programática, como de una concepción de centralidad del sujeto.

Con relación a los organismos de juventud, Sergio Balardini, advierte problemas

como:

43


Una excesiva permeabilidad política -y limitada racionalidad técnica- en la

constitución de sus determinaciones.

Un bajo presupuesto atribuible, en parte, a la no inserción del organismo en

los objetivos de desarrollo humano y social de los gobiernos.

La adopción de programáticas "llave en mano" sin adecuación a

parámetros y realidades propias.

Improvisación, intuicionismo, falta de diagnósticos, generales, y específicos.

Insuficiente seguimiento y evaluación de los programas.

Escasez de profesionales especializados o capacitados en políticas de

juventud.

Bajo grado de especialización de los responsables del diseño de políticas

de juventud.

En general, un bajo involucramiento de los destinatarios potenciales de las

mismas.

Organismos que funcionaron como ejecutores, y no en el rol de

orientadores, promotores o articuladores de políticas y recursos.

Elevada rotación de los elencos de gestión que dificultaron avanzar en la

calificación de técnicos y del personal de conducción.

Algunos criterios:

Marco institucional. La elaboración del balance nos lleva a releer el marco

institucional y de desarrollo de las políticas públicas de juventud, en ese sentido,

Werner Schefold, señala que debe diferenciarse analíticamente entre:

a) El nivel de la administración ocupado específicamente con problemas de juventud: (política de juventud en sentido estricto). En este caso, hablamos

de los Organismos Gubernamentales de Juventud (OGI), entendiendo por ellos,

una variada gama de dependencias de la administración: Secretarías de

Juventud, Subsecretarías de Juventud, Institutos de Juventud, Áreas de

Juventud, Direcciones de Juventud, etc. Estos OGI pueden ser nacionales,

Comisiones Federales de Juventud provinciales o locales (municipales o

44


departamentales); Comisiones de Coordinación de Políticas de Juventud, en las

que participan representantes de las distintas áreas tradicionales de la

administración (educación, salud, trabajo, etc.).

b) El nivel parlamentario–legislativo. Constituido por un sistema de leyes y de

comisiones parlamentarias permanentes y «ad hoc».

c) El nivel de la política transversal. Constituido por otros organismos

públicos, que en función de las áreas de su incumbencia (educación, salud,

trabajo, etc.), se ocupan también de problemas relevantes para la juventud

(política de juventud en sentido amplio). Puede considerarse que este nivel se

ocupó inicialmente, en términos históricos, de desarrollar políticas de juventud

en el sentido de acciones dirigidas a los jóvenes, pero, claro está, desde su

área de competencias y con una visión sesgada por la disciplina que le

corresponde en cada caso.

d) El nivel de la política de juventud como programa. Como «política

orientada hacia el futuro». Se trata, en este caso, de políticas de fuerte efecto

intergeneracional, cuya eficacia sólo es concebible a través de la acción del

tiempo.

Integración de servicios. Otros aspectos relacionados a la oferta programática de

servicios es el referido a la integración de éstos como una opción estratégica para

favorecer la construcción de una ciudadanía juvenil. En ese sentido, los aportes de

Juan Fernando Vélez Granada26 son muy ilustrativos en relación a lo que debe

esperarse de una integración de servicios:

“La integración de servicios pretende, como condición innovadora, unir esfuerzos de

manera trans-sectorial y trans-institucional para reorientar servicios hacia acciones de

mayor y mejor impacto.

Esta reorientación permite vincular servicios y recursos de modo que logren un efecto

de conjunto mucho mayor que aquel que producirían por separado. Dicha integración

26 Vélez Grana, Juan Fernando. “La construcción de ciudadanía: institucionalidad y juventud”. Última Década No. 19, CIDPA, Viña del Mar, Noviembre 2003.

45


no será una cosa más que las instituciones deben hacer, sino una nueva manera de

hacer lo que vienen haciendo para obtener mayores beneficios en términos de

eficiencia y eficacia…

Propender por modelos y enfoques de trabajo: comunitarios, recreativos, culturales,

deportivos, de salud física y mental, medioambientales... en fin, integradores, que

respondan por un desarrollo integral de los jóvenes y de la sociedad, generar

alianzas en la perspectiva del aprendizaje y el beneficio mutuo, donde las

organizaciones juveniles, comunitarias y las instituciones construyan un horizonte

común, donde a la vez todos reconozcan el conocimiento sistemático como elemento

dinamizador y utilicen estrategias de planeación, ejecución y evaluación apropiadas.

¿Es una cita?

¿Qué implica la integración de servicios?:

i) Mejorar los niveles de relación y comunicación entre los

jóvenes mismos y con su entorno institucional, de modo que se dé una

interlocución válida y se obtengan resultados.

ii) Crear nuevas ofertas y servicios con criterios de

creatividad y pertinencia

iii) Crear y/o fortalecer lazos de interinstitucionalidad para

lograr mayor impacto

iv) Incorporar nuevas lógicas de funcionamiento institucional

que permitan mejorar el diálogo con los nuevos códigos de la juventud

desde una gestión flexible.

v) Desarrollar procesos educativos y formativos que

obedezcan a los contextos y a las realidades del mundo joven, de manera

que contribuyan al ejercicio de su ciudadanía.”

Finalmente, concluye el autor, para que este enfoque de integración de servicios tenga

éxito “es necesario definir un camino metodológico que requiere la identificación de

jóvenes, instituciones y organizaciones, el acopio, actualización y convalidación de

46


estudios y diagnósticos, el análisis de las demandas y las ofertas del medio, la

integración de la oferta institucional, la concertación de ejes de trabajo y el diseño y

ejecución operativa del proceso, y que contenga tres dimensiones fundamentales:

i) La dimensión institucional y de servicios, que incluye la

realización de sondeo institucional para determinar nuevas alianzas, la

sensibilización ante el trabajo cooperado y en alianza, el análisis de

oportunidades y beneficios en el trabajo colectivo, el análisis de ofertas y

servicios y la profundización del enfoque de interacción.

ii) La dimensión de proyectos e iniciativas juveniles, que

debe incluir la actualización de estudios y diagnósticos, el análisis del

contexto, la priorización de problemáticas e intereses, la definición y ajustes

de líneas o ejes de trabajo, y asesorías a organizaciones juveniles.

iii) La dimensión operativa, que incluye la definición de plan

operativo de trabajo colectivo, la identificación del rol de los dinamizadores

culturales, el papel de los diversos actores, institucionales, comunitarios y

juveniles y el plan de evaluación y seguimiento.

6. La juventud y su participación política en la historia panameña.27

a percepción general que se tiene actualmente de la juventud se presenta en dos

planos simultáneos, antagónicos y contradictorios: la de víctima (imagen del joven

victima de la violencia y abuso intrafamiliar, de las drogas, de la explotación laboral y

sexual, etc., la que muchas veces es atribuida a organismos internacionales, ONG´s

locales y algunos Ministerios del Estado) y la de victimario (imagen del joven

pandillero, drogadicto, etc. que realiza actividades ilícitas, la cual es realzada por los

medios de comunicación masiva y algunos sectores de la opinión pública como un

gran peligro de la sociedad). Ambas percepciones asumen al joven como objeto de

intervenciones públicas o privadas, las que se diseñan con poca o ninguna

participación de los jóvenes.

L

27 Marco A. Gandásegui, hijo. Políticas de Juventud en América Latina: Evaluación Y Diseño. El Caso de Panamá. Panamá, 1995.

47


Sin embargo, la historia de Panamá reconoce la participación de la juventud, como

fuerza política (sujeto), tras su primera incursión en la vida nacional durante la década

de 1920, cuando jóvenes profesionales se organizaron políticamente para hacer valer

sus intereses.

El Movimiento de Acción Comunal culminó en 1931 con un golpe de Estado que

derrocó al presidente de turno y sentó las bases para el desarrollo de un nuevo tipo de

gobierno. Fue en la década de 1940, que la juventud logró estremecer los cimientos

de la sociedad panameña al asumir una posición nacionalista y hacer suyas las

reivindicaciones sociales del pueblo panameño. La posición nacionalista de la

juventud de la década de 1940, la heredó del Movimiento de Acción Comunal que se

había opacado al integrar alianzas electorales triunfantes en tres elecciones sucesivas

entre 1932 y 1940. La cuestión social la tomó de las luchas proletarias de la clase

obrera panameña que levantaba la bandera del socialismo. También fue impactada,

en menor medida, por las encíclicas sociales de la Iglesia católica.

En la década de 1940 surgieron dos movimientos importantes, que aún dejan su huella

en la sociedad panameña. Por un lado, el Frente Patriótico de la Juventud, integrado

por jóvenes profesionales y obreros. Por el otro, la Federación de Estudiantes de

Panamá (FEP), integrada en gran parte por estudiantes de escuelas secundarias de la

ciudad de Panamá y las capitales provinciales. La acción de los jóvenes combinaba la

cuestión social con el problema nacional de tal manera que logró ganarse la simpatía

de obreros y capas medias.

En la década de 1950 el Frente postuló sus candidatos a puestos de elección popular.

Sufrió varias derrotas en las urnas que la debilitaron. Sin embargo, fue su política de

alianzas que lo perjudicó a tal extremo que no logró reemplazar sus filas con nuevas

generaciones. En cambio, la FEP logró seguir creciendo hasta entrada la década de

1970.

48


A finales de la década de 1950, incluso, la FEP fue tomada por una generación nueva

imbuida en ideas marxistas. En la década de 1960 la juventud se comprometió con la

lucha de la clase obrera. En un período de crecimiento económico, producto de la

industrialización basada en la sustitución de importaciones, las manifestaciones

obreras y estudiantiles se hacían sentir en todo el país. Los gobiernos de turno no

encontraron la llave necesaria para separar a los jóvenes de la cuestión social. Al

mismo tiempo, la juventud mantuvo sus posiciones nacionalistas.

En enero de 1964 encabezó el movimiento reivindicativo por la recuperación de la

Zona del Canal bajo jurisdicción norteamericana. En los enfrentamientos con el

Ejército norteamericano murieron jóvenes (un total de 23 caídos) obreros,

universitarios y de escuelas secundarias. En el período que gobernó la Guardia

Nacional, bajo la dirección del general Omar Torrijos (1968-1981), la política hacia la

juventud experimentó un importante giro. En vez de enfrentar la rebeldía de la

juventud, el general Torrijos se propuso cooptar a las organizaciones más militantes,

especialmente a los estudiantes. Torrijos ocupó la Universidad de Panamá y después

de abrirla se propuso dialogar con los estudiantes. En cinco años logró su objetivo.

En septiembre de 1973 la FEP se declaró partidaria de la Revolución torrijista. Otros

sectores de la juventud, especialmente los estudiantes, rechazaron la posición de la

FEP. Sin embargo, la alianza de la juventud con la clase obrera, en función de la

cuestión social y los anhelos nacionalistas, quedó mediatizada por el gobierno.

Torrijos logró maniobrar de tal manera que quedó como el dirigente incuestionable de

las reivindicaciones en torno a la cuestión social y a la lucha nacionalista. La

desaparición física de Torrijos en 1981 provocó un trauma en los sectores juveniles

comprometidos con las luchas sociales. Con una dirección juvenil confundida, las

bases se dividieron y dispersaron. El cascarón de la vieja FEP quedó plegado a la

institución militar. Sin embargo, la capacidad de convocatoria se fue perdiendo. La

invasión norteamericana de 1989 cerró el capítulo de la juventud rebelde nacionalista

abierta en la década de 1940.

49


A partir de la década de los 90, el gran problema en que se concentra la opinión

pública, ha sido los niveles de violencia y criminalidad de los jóvenes, y el tema de

salud, especialmente, en lo referente a la salud sexual y reproductiva.

“Esta situación de baja participación de los jóvenes ha dado lugar a un discurso que habla

de la apatía de los jóvenes. Quizás el ámbito al que más frecuentemente se hace

referencia cuando de apatía juvenil se habla, es el de la política…. En esta perspectiva, la

pregunta que habría que hacerse es porqué se producen situaciones de apatía social, y

no solo de apatía juvenil”.28

Por otra parte, El Decreto Ejecutivo Nº 160 del 2 de junio de 2000, regula el

reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones sin fines de lucro,

estableciendo que los fundadores de las asociaciones no podrán ser menores de 25

años. La Encuesta de Hogares del 2001 indicó que 280, 997 jóvenes del rango de 15

a 24 años de edad (53.9%) participaban en alguna organización juvenil (estudiantil,

religiosa, deportiva, etc.).

La tendencia cultural de los jóvenes en cuanto a la cuestión social y la falta de

perspectiva de la legislación panameña hacia la juventud, ha limitado la formación de

organizaciones o asociaciones juveniles con la posibilidad de poder manejar fondos y

gestionar sus propios proyectos.

u7. Dimensiones de la Juventud en Panamá

na de las principales características que determinan a la sociedad panameña es la

diversidad étnica, en un territorio de poco más de 75 mil y medio kilómetros

cuadrados. En él coexisten significativos grupos de población indígena, mestiza y

afroantillana, así como otros grupos menores de ascendencia oriental, hindú, hebrea,

árabe y europea. Toda esta convergencia de culturas, tradiciones, y vocaciones se

28 Bango, Julio. Participación Juvenil e Institucionalidad Pública de Juventud: Al Rescate de la Diversidad. Presidente de Foro Juvenil de Uruguay.

50


recrean a lo largo del territorio originando una compleja heterogeneidad de rasgos que

han definido la constitución y evolución demográfica de la República de Panamá.

7.1 La población joven: Magnitud, fenómenos y proyección

La población en Panamá experimenta, desde la década de 1990, una tasa de

crecimiento de su población cada vez más lenta, generando cambios graduales en la

distribución por edad de su población.

La población en 1990 registraba 2, 329,329 personas (1, 150,539 mujeres y 1, 178,790

hombres). La tasa de crecimiento anual para el decenio de los 90 fue de 2.6% y, de

acuerdo a esta tendencia, se esperaba que para el año 2000 la población aumentara a

2,855,703 personas, principalmente por la premisa del descenso del ritmo de

crecimiento de la población, estimado en 1.7% anual durante la última década del

Siglo XX. Para el año 2000 la población del país aumentó a 2,839,177 personas

(1,406,611 mujeres y 1, 432,566 hombres), 16,526 personas menos de lo estimado29.

Entre 1980 y 1990 el grupo de 15-29 años en todo el país creció en un 31.1%, éste

crecimiento se reflejó principalmente en las áreas urbanas, sin embargo, la tasa de

crecimiento disminuyó significativamente en el período de 1990 al 2000, con un 11.9%

a nivel nacional, un 15.2% en el área urbana, y un 13.2% en el sector rural.

29 Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1990 y 2000. Contraloría General de la República de Panamá.

51


El Informe Nacional de Desarrollo Humano, orientado a juventud, destaca el

crecimiento de este grupo etáreo30 por provincias señalando que entre 1990 y 2002 las

provincias que registraron el mayor incremento en la población joven fueron Bocas del

Toro (47.9%), Panamá (24.9%) y Colón (24.7%). Por el contrario, las provincias con un

alto decrecimiento de esa población son las Comarcas Kuna Yala (-16.0%) y Emberá

(-5.5%) y las provincias de Los Santos (-7.1%) y Veraguas (-2.2%).

El Cuadro No.3, refleja la distribución espacial de la población, así como su carácter y

evolución. Históricamente esta distribución está determinada en gran medida por

factores de orden natural, económico, social y geopolítico, como la migración en busca

de nuevas oportunidades, principalmente de educación y empleo.

Cuadro Nº 3Distribución de la población panameña de 15 a 29 años, por género

Años 1990 y 2000

30 El Informe Nacional de Desarrollo Humano, basa sus estadísticas en la población de 15 a 24 años de edad, según el criterio de Naciones Unidas.

52

2,839,1772,329,329

1,805,2871,428,082

1970 1980 1990 2000

GRAFICA N° 1POBLACION DE LA REPUBLICA DE PANAMA

(Años 1970-2000)

Fuente: Dirección de Estadística y Censo. Contraloría General de la República.


1990 SexoTotal

Porcentajes

Área Hombre MujerHombres

(%)Mujeres (%)

Total 340,128 339,104 679,142 50.1 49.9Urbano 183,425 201,105 384,530 47.7 52.3Rural 156,703 137,909 294,612 53.2 46.8

2000 SexoTotal

Porcentajes

Área Hombre MujerHombres

(%)Mujeres (%)

Total 382,022 377,865 759,887 50.3 49.7Urbano* 217,848 225,193 392,964 55.4 58.7Rural* 175,116 158,452 383,645 44.6 41.3

* Se corresponden a estimaciones de población. DEC. “Panamá en Cifras 1996-2000” Panamá, noviembre de 2001. Cuadro No. 211-04. Pág. 66Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda, 1990 y 2000. Contraloría General de la República de Panamá.

Proyecciones. Según estimaciones de la Contraloría General de la República la

población total en el año 2005 debe llegar a los 3 millones 228mil 186 habitantes,

donde poco más del 50 por ciento son hombres. La población joven de 15 a 29 años-

la población joven representa el 26% del total de la población mientras que la de 15 a

24 años de edad representa sólo el 18% de la población total, si se tomase en

consideración el rango de edad de juventud, según Naciones Unidas.

En el próximo quinquenio (2010) la población alcanza los 3millones 504mil 483

habitantes, en su mayoría varones, y la población joven continua reduciéndose en

proporción al total de la población. La población joven -en consideración del

documento de política de juventud -15 a 29 años de edad- en el 2010 representará

cerca del 25% del total de la población. Mientras que la población joven, considerada

por la mayoría de los Organismos de Naciones Unidas - 15 a 24 años de edad-

representará en 2010 el 17% de la población total.

53

578,738

843,611

606,569

884,074

635,286

932,647

2005 2010 2015Años

Evolución de la población joven de Panamá, según dos categorías de rangos de edad. Quinquenios 2005, 2010 y 2015

15-24 años de edad 15-29 años de edad


La tendencia se corrobora, según los pronósticos, al representar la población de 15 a

29 años el 24%, y la de 15 a 24 años de edad el 17% del total de la Población al 2015.

El fenómeno de la transición demográfica. Para los demógrafos, Panamá,

experimenta una "transición demográfica plena”31, donde la población se mantiene sin

grandes descensos por un tiempo, y de no haber cambios importantes en el

comportamiento del promedio nacional de la fecundidad, el crecimiento de la población

empezará a descender alrededor del año 2050. Esto no significa que disminuirá el

tamaño de la población sino que la población dejará de crecer.

Los datos del Censo Nacional 1990-2000 revelan que a partir del año 1990, una vez

se consolida el crecimiento de los grupos de menor edad (0-14 años) y se inicia una

reducción en su crecimiento relativo, los grupos de 15-49 años comienzan a mostrar 31 Se entiende como el proceso de modificación de los niveles de fecundidad, mortalidad y crecimiento demográfico de la población, se reconocen cuatro etapas, a saber: incipiente, moderada, plena y avanzada. En la incipiente y moderada ha bajado lentamente la mortalidad, pero la fecundidad aún no desciende o lo hace más lentamente. En la etapa plena ambas variables están en franca declinación y en la avanzada tanto la fecundidad como la mortalidad presentan descensos significativos y sostenidos. Ver documento Miró, Carmen A. La transición demográfica en América Latina: Cambios en la estructura por edad y algunas de sus consecuencias socioeconómicas importantes. XXIII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología (ALAS). Ciudad de Antigua, Guatemala, 29 de octubre y 2 de noviembre de 2001.

54


un incremento en su tasa de crecimiento y, de mantener esa tendencia, se espera se

consoliden para el 2025.

Esto significa, según proyecciones, que el grupo de adultos jóvenes y adultos,

conformados por los que son jóvenes hoy, serán mayoría en el 2020. No obstante, el

grupo de los jóvenes (15-29 años) continuará con su crecimiento absoluto hasta

superar las 973 mil personas en el 2020.

En otras palabras, nos encontramos ante un importante crecimiento absoluto de los

jóvenes y adultos jóvenes que se extenderá hacia el 2025, y que determinará

importantes cambios en las necesidades sociales de la población.

La migración interna de la población joven. 32 La escasa oferta de empleos y de

tierras para trabajar, así como la falta de acceso equitativo a los servicios de salud y

educación, inducen a la población joven a migrar a zonas aledañas a su lugar de

origen. En Panamá este proceso se ha acelerado en las últimas dos décadas y los

jóvenes generalmente se alojan en las principales ciudades, conformando los llamados

“bolsones de pobreza” o asentamientos espontáneos en áreas marginadas. Este

fenómeno es más evidente en el caso de las mujeres.

El movimiento migratorio interno en el período de 1990 a 2000, en números absolutos,

indica que las provincias de Chiriquí, Veraguas y Coclé lideraron el movimiento de

jóvenes con más de 21,000 personas, siendo la provincia de Panamá la gran

receptora con más de 22,000 personas.

La vertiginosa concentración de jóvenes con destino final a las ciudades,

principalmente la Ciudad de Panamá, es demasiado evidente, por lo que requerirá una

planificación más concreta para responder a un incremento sistemático de las

demandas de recursos y servicios del Estado para estos jóvenes.

32 Ibid.

55


7.2 Algunas características sociales de la población joven.33

SaludLa mortalidad en los jóvenes es menor a la registrada en los grupos de niños y adultos

mayores. En el 2002, las defunciones por VIH en el grupo de 15 a 24 años de edad

registró un 6.7% de los casos registrados a nivel nacional ante un 14.8% en el grupo

de 40 a 49 años de edad y de un 1.4% del grupo de 60 a 69 años de edad.

Sin embargo, en el mismo período, las defunciones por accidentes y muertes violentas

en el grupo de 15 a 24 años de edad muestran un 58.7% de los casos registrados a

nivel nacional ante un 21.4% en el grupo de 40 a 49 años de edad y de un 6.1% del

grupo de 60 a 69 años de edad.

Cabe destacar que el aumento de la población joven, así como de las actitudes de

riesgo, ejercerán en los próximos años una gran presión sobre los servicios que presta

el sistema de salud.

EducaciónLa educación es el mejor componente que muestra avances para los grupos de

jóvenes. En el año 2000 la tasa de alfabetización fue del 96.1% (99.0% en lo urbano y

90.8% en lo rural) con un 4% sin acceso (área rural e indígena). La tasa de

analfabetismo en la población indígena de 15 a 24 años, en el período 1990 a 2000,

registró un descenso del 7%. Sin embargo, esta cifra al ser comparada al promedio de

la población total del país sigue siendo alta. En el año 2000 el analfabetismo en

jóvenes indígenas era de 25% y el promedio para todo el país era de 3.92%.

La asistencia escolar mostró una tasa superior al 87% en los grupos de 5 a 14 años de

edad, descendiendo al 59.3% en los grupos de 15 a 19 años. Al nivel geográfico, la

asistencia escolar llega al 55.4% en el área urbana, y un 30.3% en el área rural.

33 Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2004. PNUD, Octubre, 2004. Con base a estadísticas disponibles, grupo etáreo, 15 a 24 años de edad.

56


El grupo de 15 a 24 años de edad lideran los niveles de escolaridad promedio y

alcanzan en promedio los 9.0 años de escolaridad.

La educación básica muestra una buena cobertura, pero en el conjunto de la

educación para todos los jóvenes (hasta la educación superior), se observa que

menos de la mitad está alcanzando un mejor nivel educativo.

JusticiaLos casos de adolescentes infractores se incrementaron de 2,357 en 1990 a 4,321 en

el 2000. Sin embargo, en términos porcentuales, no alcanzó el 2% de los

adolescentes. Entre la tipificación de la mayoría de las faltas cometidas por los

adolescentes, se encuentran los delitos contra la seguridad colectiva, la vida y la

integralidad personal y el patrimonio.

Según datos obtenidos por el Comité Nacional de Análisis de Estadística Criminal

(CONADEC) y el Órgano Judicial de la República de Panamá, la tendencia de la

criminalidad general al observar el período comprendido entre 1997 y 2000, señala

que, a pesar del incremento en los casos delictivos de adolescentes, la participación

57


de éstos se ha mantenido en un 14.0% en el total de casos y su participación en los

delitos graves está entre 2 y 3%, registrando un 3.1% en el 2001.

Según el Informe Nacional de Desarrollo Humano (2004), el porcentaje de los delitos

atribuidos a adolescentes, en el período 1997-2002, es de 11.4, donde los delitos

graves (robo, homicidio doloso, violación, tráfico de drogas, etc.) representan cerca del

2.2% del total de delitos.

De acuerdo a estudios realizados por la OPS/OMS, la agresión juvenil está

directamente vinculada a la pobreza, la violencia intrafamiliar, el abuso de niños y

niñas, el bajo rendimiento académico, el abuso del alcohol y drogas, la falta de

comunicación y afecto en la familia, y el fácil acceso a las armas.

Al observar estos indicadores sobre la juventud panameña, se evidencia un auge de

este grupo de edad en las dos últimas décadas, una vez estabilizadas las tasas de

natalidad y mortalidad en el país. En este sentido, Panamá experimentará importantes

cambios demográficos, el que, a su vez, generará cambios en las necesidades

sociales. Esta situación exigirá una actitud más planificadora para que se pueda prever

los diferentes tipos de necesidades de la población.

Las cifras señalan que las mejores condiciones de vida se ubican en el grupo de

adultos y adultos mayores. Esto tiene sentido si tomamos en cuenta que gran parte del

crecimiento demográfico se origina en los sectores más pobres donde se registra el

mayor número de hijos (las mujeres pobres tienen tasas de fecundidad que duplican

las de las no pobres y las mujeres de pobreza extrema triplican la fecundidad de las no

pobres34), los cuales no satisfacen las necesidades básicas y reproducen el circulo de

la pobreza, al no potenciar sus capacidades cuando llegan a ser jóvenes y adultos.

Para estos sectores más pobres la situación se agrava aún más cuando el sistema de

educación formal exige un mínimo de 12 años de permanencia.

34 Sistema de las Naciones Unidad en Panamá. Derechos y Desarrollo Humano. Marco de Cooperación de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Panamá 2002-2006. Panamá, 2002.

58


Trabajo En lo referente al ingreso, se destaca que los menores de 20 años tuvieron un ingreso

per cápita inferior al promedio nacional (B/.198 mensuales) y el mayor nivel se ubicó

entre los grupos de 50 a 59 años (B/.290 mensuales). Por otra parte, el ingreso laboral

promedio mensual casi se triplicó del grupo de los 10 a 14 años, al grupo de los 15 a

19 años; casi de dobló en el segmento de los 20 a 24 años de edad; y se dobló

también para el grupo de 45 a 49 años de edad.

En este sentido, el ingreso (a precios del año 2000) mejoró para los jóvenes al recibir

en promedio el 40% en 1990 y el 49% en el 2002 del ingreso promedio general de los

ocupados. En ese período, el ingreso de los jóvenes creció en 44.4% frente a un

21.1% de todos los ocupados.

Según el Panorama Laboral 200435, el desempleo urbano juvenil (15 a 24 años de

edad), en Panamá, tiene una tendencia a promediar el doble del desempleo urbano

abierto. En ese sentido, según el Informe, la evolución del desempleo urbano juvenil

1991 a 2003 ha sido la siguiente:

Año Tasa anual de desempleo urbano juvenil

1991 38.81993 31.6|995 31.9

1997 31.51999 29.52001 35.42003 33.7

Fuente: Organización Internacional del Trabajo. “Panorama

Laboral 2004”. Lima, Perú, dic., 2004. 118 págs. Cuadro 3-a

El Informe 2004, también caracteriza el empleo en Panamá con una estructura

significativamente informal, cuando el 42.6% de los empleos generados pertenecen al

35 Organización Internacional para el Trabajo (OIT). “Panorama laboral 2004”. OIT. Lima, Perú. Diciembre 2004. 118 págs.

59


sector informal, lo que denota una tendencia al aumento de la informalidad. Esto

parece sugerir que además del acceso al mercado de trabajo, los jóvenes panameños

enfrentan el problema de acceder a empleos de calidad. En ese sentido, según el

Cuadro 6-A, del Informe de OIT, la estructura del empleo informal urbano panameño

para el año 2003, estaba compuesta en su mayoría por trabajadores independientes

(24.7%), quienes en su mayoría son trabajadores por cuenta propia (no profesionales,

ni técnicos) y trabajadores familiares. Mientras que aquéllos que laboraban en

microempresas (de hasta 5 trabajadores) comprendían el 10.7% del sector informal.

Otro fenómeno a observar, es que la informalidad del empleo afecta más a las mujeres

que a los hombres. En ese sentido el porcentaje de mujeres para el 2003 que estaban

empleadas en el sector informal era de cerca de 45% (con significativa participación en

el servicio doméstico -15.1%-, contra apenas un 8% en el sector microempresas)

mientras que de hombres era del 40.9%. Lo que contrasta con la participación en el

sector formal, donde el hombre tiene una participación de hasta el 59%, mientras que

el porcentaje femenino es del 55%, y en su mayoría trabaja en el sector público.

La Juventud Indígena.36

Según el Censo del año 2000 en Panamá existe un total de 288,704 indígenas,

pertenecientes a las poblaciones Ngöbe Buglé (186,861), Kuna (61,707), Emberá

(22,485); Wounaán (10,832), Teribe (3,305), Bri Bri (2,521) y Bokota (993). Todas

estas poblaciones tuvieron incrementos significativos, con excepción de la Bokota que

bajó de 3,784 a 993 personas. En términos generales las poblaciones indígenas

tuvieron un aumento de un 10.2% de la población nacional.

Por grandes grupos de edad, la población comprendida entre los 15 y 29 años de

edad, aumentó de 52,885 personas en 1990, a 77,218 personas en el 2000,

representando el 27% del total de la población indígena.

36 Ver Análisis de Situación de La Niñez y la Adolescencia en Panamá. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. (UNICEF)

60


En relación a la migración indígena se registra un aumento hacia las áreas urbanas,

en especial Panamá y Colón, que casi se triplica respecto a los datos de 1990. Estas

dos provincias recogen gran cantidad de población Kuna, Emberá y Wounaán. El caso

de la Comarca de Kuna Yala es significativo, ya que producto de la migración, se

registra un descenso de población dentro de la Comarca. En el caso de los Ngöbe y

Buglé las ciudades de David y Santiago son las receptoras.

En cuanto a su distribución espacial, en 1990 vivían en la Provincia de Chiriquí 63,374

Este grupo es mayoritariamente urbano y representa el 12.9% de los jóvenes.

Por otro lado, es necesario observar que los indígenas migrantes y los que residen en

las cabeceras de sus respetivas comunidades, tienen altos niveles de vulnerabilidad

con respecto a la pérdida de costumbres y tradiciones.

Juventud Panameña: Rostros, percepciones y aspiraciones

RostrosCon base a una encuesta nacional dirigida a jóvenes, el grupo del INDH seleccionó

una serie de indicadores que responden a aspectos socioeconómicos y

socioculturales, relativos a educación, tecnología, tiempo libre, valores, actitud positiva

para definir una tipología de juventud panameña, a esa tipología, le llamaremos para

efecto de este trabajo: rostros juveniles (ver Cuadro siguiente)

Los cinco tipos de jóvenes, según la tipología del INDH 2004, se distribuyen en todas

las áreas geográficas, es decir, las distintas formas se manifiestan en cada área,

provincia o comunidad, si embargo, en cada contexto predominará un tipo, por

ejemplo, pese a que los “rezagados desmotivados” son sólo el 6.9% a nivel nacional,

en las áreas indígenas y de difícil acceso superan el 14%.

Por otro lado, observando las características socioeconómicas que arroja la Encuesta

Nacional de Juventud (2204), se reflejan significativas disparidades entre ellos, por

61


ejemplo, el promedio de escolaridad de los “aventajados motivados” (15.1) es 3.4

veces superior al de los “rezagados desmotivados” (4.4)

Tipología de Juventud en Panamá, según INDH 2004, con base a la Encuesta Nacional de Juventud

62


Rezagado desmotivado

6.9%

Incorpora a jóvenes que tienen un promedio de escolaridad inferior a la primaria (4.4 años), un ingreso promedio en torno a la línea de pobreza extrema, un bajo nivel tec-nológico, el nivel promedio más bajo de uso integral del tiempo libre, un nivel medio de valores y un bajo nivel de actitudes positivas. Este grupo representa al 6.9% de todos los jóvenes del país.

Rezagado motivado

21.3%

Difiere poco del anterior en cuanto a los aspectos estructurales (urbanización, tecnología, ingresos), pero se puede denominar “Rezagado motivado” porque exhibe valores y actitudes más altos que los del grupo anterior, lo cual nos entrega una importante reflexión acerca de que, aún en similares condiciones de vida, las personas pueden desarrollar distintas actitudes que repercuten favorablemente o no en su logro futuro. Este grupo abarca al 21.3% de los jóvenes,

En avance desmotivado

25.2%

Este grupo tiene oportunidades de desarrollo (ingreso, tecnología, educación). La diferencia estriba en que sus valores y actitudes, son los “más pesimistas” de todos porque su actitud no parece provenir de la falta de oportunidades (como en el caso de los “Rezagado desmotivados”) sino de carencias en aspectos socio-culturales. Este grupo representa el 25.2% de la juventud, encarnan a la juventud más descontenta o poco comprometida con el sistema social.

En avance motivado33.7%

Aventaja claramente a los anteriores en lo relacionado con las oportunidades de desarrollo (ingreso, tecnología, educación). Se le denomina “En avance motivado” porque presenta mejores oportunidades socioeconómicas, las que aparecen ligadas, a su vez, a un nivel de valores y actitudes más alto que el del resto de los grupos. Se trata de un grupo (33.7% de la juventud) que va en ascenso socialmente y que tiene toda la disposición de seguir avanzando.

Aventajado motivado12.9%

Se refiere los jóvenes que han tenido más oportunidades para su desarrollo (mayor educación y acceso a la tecnología) y en quienes esto ha redundado en actitudes positivas y un mayor nivel de valores. Este grupo es mayoritariamente urbano.

Fuente: Informe Nacional de Desarrollo Humano. Panamá, 2004. Cap. No.4

Igualmente, con respecto al ingreso se observa; los aventajados motivados tienen un

promedio de B/.141.00, mientras que los rezagados desmotivados alcanzan los

B/.44.00 per cápita.

Hay que observar que los promedios nacionales ocultan éstas grandes disparidades,

por ejemplo, en el nivel tecnológico alto (acceso y frecuencia de uso de Internet y

computadoras), el promedio nacional es de 18.1%, pero entre los rezagados

desmotivados sólo alcanza el 7.4% y, entre los aventajados motivados alcanza el

45.9%.

63


En torno a las características socioculturales, los jóvenes rezagados desmotivados

tiene un menor uso integral del tiempo libre (14.6%) con respecto a las otras

tipologías; esto parece estar ligado a la necesidad de búsqueda de trabajo o la

inclusión temprana en el mercado laboral informal. Así mismo, conforme mejora la

tipología de jóvenes aumentan las actitudes positivas y el reconocimiento de valores

universales.

Pese a que advertimos, anteriormente, que esta tipología de juventud se distribuye a

nivel nacional sin distinción geográfica, algunas provincias en su contexto, presentan

mayor énfasis en algunos de ellos, por ejemplo, con respecto a los rezagados

desmotivados, en las áreas indígenas como Kuna Yala y Ngöbe –Buglé, los mismos

superan el 25%, mientras que Bocas del Toro y Darién alcanzan el 22.3 y 14.5%,

respectivamente. Por su parte, Coclé y Los Santos presentan significativos niveles de

juventud rezagada.

Provincia

Tipología juvenil Ku

na Y

ala

Ngö

be-B

uglé

Dar

ién Bo

cas

Del

Tor

o

Cocl

é

Los

Sant

os

Her

rera

Embe

rá W

ouna

án

Vera

guas

Chir

iquí

Pana

má

Coló

n

Prom

edio

nacion

al

Rezagado 89.5 68.2 55.6 53.3 47.5 37.3 35.1 31.1 26.5 24.6 22.1 13.4 28.2En Avance 10.5 30.8 44.4 43.1 40.3 49.7 53.4 68.8 55.5 64.1 62.9 74.4 58.9Aventajado 0.0 1.9 0.0 3.5 12.2 13.0 11.4 0.0 18.0 11.4 14.9 12.2 12.9

Fuente: Informe Nacional de Desarrollo Humano. Panamá, 2004. Cap. No.4 pág. 140

Por otro lado, el INDH 2004, identificó cuatro principales trayectorias laborales y

educativas de la juventud en Panamá. Las menos frecuentes son la inactividad y la

educación más adecuada y alta. El primer grupo involucra a jóvenes (12.4%) que se

encuentran en una especie de “pausa” (inactivos) con respecto a su desarrollo: para

ellos será necesario ampliar la oferta de opciones que los motiven a retomar el camino

de fortalecer sus capacidades personales. El grupo con educación alta y adecuada (11.4%) parece estar enfocado en formarse para el futuro, aún a costa de reducir su

independencia económica y familiar. Este grupo demanda un cierto nivel de recursos

64


en las familias que no todos los grupos poseen; por lo tanto, no es un perfil fácil de

replicar.

Entre los grupos mayoritarios, encontramos uno compuesto por quienes trabajan o buscan trabajo (31.4%). Son jóvenes que han dejado su proceso formativo con una

educación de nivel secundario, en aras de

ganar independencia económica y ayudar

a sus familias. La mayoría de ellos desea

alcanzar un nivel educativo superior,

motivo por el cual la existencia de

programas flexibles de formación sería un

complemento útil a su actividad laboral.

Finalmente, tenemos al grupo de los jóvenes que sólo estudian o estudian y trabajan, y que probablemente más esfuerzos están realizando para fortalecer sus

capacidades: ellos (as) son un 44.8% de los jóvenes. Aunque, en general, todos se

están esmerando por mejorar, cabe preguntarse: ¿Cuánto puede hacer la sociedad

para que logren lo que les hace falta e invertir de paso en el propio desarrollo del país?

PercepcionesLos Jóvenes, según el INDH

2004, perciben que los

principales problemas del

país son: la pobreza, el des-

empleo y la corrupción.

Mientras que la violencia y la

drogadicción figuran en el

listado, pero con menos

importancia, señala el informe

65


que los tres primeros problemas probablemente ocasionan las demás problemáticas

(drogas, violencia, etc.)

Para lograr el éxito. Según el mismo informe, sobre lo que se requiere para poder

alcanzar aquello que consideran ser ‘el éxito’, los jóvenes en Panamá piensan que se

necesita, entre otras cosas, la capacidad personal (57%), las influencias (33.8%) y el

tener suerte o jugar vivo (9.3%). Al comparar lo que se necesita para alcanzar ‘el éxito’

con las habilidades que poseen, los jóvenes estiman que tienen esencialmente la

capacidad personal (77.5%) y, en menor grado, las influencias (13.5%) necesarias, es

decir, que cuentan principalmente con ellos mismos y con sus familias para salir

adelante en el futuro.

Futuro del país. Según el INDH 2004, en relación al curso que lleva el desarrollo del

país, un significativo 51.7% de la juventud sostiene que el país va por mal camino,

mientras que sólo un 26.4% piensa que el país va por buen camino. Lo anterior parece

sugerir que los jóvenes están asumiendo una opinión crítica sobre los eventos que

están ocurriendo en el país, aunque ello no impide que tengan una visión positiva del

futuro y que consideren que la situación puede mejorar.

66


7.5 Juventud Panameña: Tendencias, problemas y desafíos

ProblemasEn la Encuesta Nacional de Juventud (2004) y recogida en el INDH 2004, los jóvenes

indican que los principales problemas que afectan a la juventud son: las drogas y el

alcohol, los embarazos no deseados, la violencia y los delitos, las enfermedades de

transmisión sexual y la prostitución No obstante, aunada a esta percepción –bastante

exacta- de los problemas que enfrentan los jóvenes, tenemos condiciones o problemas

estructurales como la pobreza y desigualdad, así como las tendencias y urgencias de

los jóvenes en América Latina que como se señaló anteriormente son homogéneos.37

PobrezaEl INDH destaca que el grupo de 15 a 24 años, a nivel nacional, registra una

pobreza cercana al 38%. De este grupo, el 24% vive en pobreza extrema. Un

grupo catalogado como jóvenes “no pobres” se ubica cerca del 62%. Sin

embargo, un 25% no alcanza a duplicar el nivel de ingresos de la línea de

pobreza, por lo que se encuentra en situación de riesgo, y un 2.5% logran una

mayor seguridad económica, con un ingreso per cápita de más de 10 veces la

línea de pobreza.

Además, se observa diferencias de género, el promedio de hombres y mujeres

es del 37.9%, pero la pobreza es mayor entre las mujeres con un 38.6% ante un

37.3% entre los hombres.

Por otra parte, en el año 2000, el sector rural registró una pobreza alrededor del

66.0%, con un 68.3% entre las mujeres y un 63.9% entre los hombres. Esto

permite comprender las altas de migración de los jóvenes, en especial de las

mujeres, hacia los centros urbanos.

37 Hay que observar, además, que estos resultados deben ser contextualizados a las distintas realidades que imperan en el país.

67


DesempleoLos jóvenes son los más afectados por el desempleo, que en el segmento de 15

a 19 años de edad superó el 30%; en el de 20 a 24 años, descendió al 21.7%;

en los grupos de 25 a 29 años, bajó a 14.3%; y entre los adultos de 40 a 54

años la tasa fue de sólo un 10%. De acuerdo al INDH, más de la mitad de los

jóvenes ocupados laboran en el sector privado y casi la cuarta parte entra en la

categoría denominada “por cuenta propia”, ambas ocupaciones muestran una

tendencia de crecimiento sostenido.

Del grupo de los jóvenes que trabajan, la mujer representa la tercera parte de la

población juvenil ocupada frente a las dos terceras partes de los hombres que

absorben del empleo juvenil.

En el 2002 el desempleo general bajó en un 39.3%, pero solo descendió en un

21.7% para los jóvenes. El desempleo juvenil representó poco más del doble

del desempleo general.

Es preciso destacar que los jóvenes rurales poseen más años de escolaridad

que la Población Económicamente Activa (PEA) rural total, pero su ingreso no

supera el 54% del ingreso promedio de todos los ocupados de esa área.

EducaciónEl problema básico consiste en lograr una educación más cónsona con las

realidades de los sectores socioproductivos y con el contexto mundial. Además,

señala el INDH 2004, que es “obligante mejorar su cobertura y calidad. Ello es

así porque, a pesar de que la inversión en la educación panameña ha ido en

aumento, persisten zonas del país que están caracterizadas por las pocas

oportunidades, la carencia de docentes y los recursos escasos, así como zonas

que ofrecen buenas oportunidades, pero que muestran problemas de eficiencia

y de equidad. De hecho, en Panamá, las estadísticas indican que se

68


necesitarán 50 años para alcanzar la meta de 12 años de escolaridad promedio,

hazaña impensable para muchos.”38

DesafíosCon base al INDH 2004 se pueden desprender una serie de temas o áreas que

constituyen un reto para el logro de las aspiraciones de la juventud panameña. Entre

estos desafíos se cuentan: i) lograr la “visibilidad”, es decir, que la sociedad reconozca

las fortalezas y el valor de los jóvenes en el desarrollo nacional; ii) reconocer la

heterogeneidad de la juventud panameña, lo que según el Informe, genera dos retos

claros: enfatizar la heterogeneidad de la política pública en materia de juventud, y por

otro, priorizar los programas y acciones integrales a los jóvenes, según su nivel de

vulnerabilidad social; iii) lograr que la educación convierta potencialidades en

capacidades, convirtiéndose en educación transformadora e integral que incluya for-

mación para la vida y educación en valores.

Institucionalidad y Marco Jurídico de la Juventud Panameña.39

esde mediados de la década de los ochenta, se inició un esfuerzo en Panamá

por elaborar una categoría de “la juventud”, que permitiera conocer más sobre

las necesidades y expectativas de los jóvenes. Y, de esta manera, poder establecer

programas y acciones específicas dirigidas a esta población. En ese momento, el

Ministerio de Educación, a través de la Dirección Asuntos Estudiantiles, era la

encargada de atender el desarrollo de este proceso. Este enfoque limitaba la

percepción de los jóvenes a una única dimensión, la de “estudiante”, lo que dejaba por

fuera a otros jóvenes que, por diversas razones, no se incluían en dicha categoría.

D

El Ministerio de Educación continuó siendo la entidad por excelencia para atender los

asuntos de juventud, y la entidad encargada de representar a Panamá ante la

Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ). No fue hasta 1979, en el marco de la

38 Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2004. Octubre, 2004. Cap. No.6 Pág. 19439 Ver Construyendo con la juventud…una política de juventud. FNUAP; y Análisis de Situación. UNICEF. Referirse, además, al Anexo 2 “Marco Legal de la Juventud Panameña”

69


transformación de la Dirección de Bienestar Social del Ministerio de Trabajo y

Bienestar Social, en la Dirección del Niño y la Familia, que se creó una Sección de

Juventud, con un enfoque institucional que trascendía el ámbito educativo. Su

accionar, sin embargo, no tuvo un verdadero impacto en la estructura institucional

panameña.

El Año Internacional de la Juventud, celebrado en 1985, marcó un punto de partida en

la conceptualización y análisis del tema de juventud, y también el inicio de un

tratamiento institucional más específico. En este sentido, se destaca el documento

“Diagnóstico y Lineamientos de Acciones para el Desarrollo de la Juventud Panameña 1985-1995 Participación, Desarrollo y Paz”, elaborado por el Comité

Nacional, responsable de las actividades del Año Internacional de la Juventud.

Desde los inicios de los 90, se realizaron innumerables manifestaciones en pro de la

juventud, tanto del Gobierno como de la sociedad civil. En la segunda mitad de la

década se registraron algunos avances institucionales importantes para el desarrollo

de la juventud. La creación en octubre de 1997 del Ministerio de la Juventud, la Mujer,

la Niñez y la Familia, la creación del Consejo Nacional de la Juventud, y del Consejo

de Políticas Públicas para la Juventud, propiciaron un marco para impulsar programas

y proyectos que tuvieran un impacto positivo en nuestra juventud.

Un referente más inmediato que inició el proceso institucional en Panamá, fue el

“Programa de Apoyo al Desarrollo Humano de la Juventud Panameña” desarrollado

entre 1996 y 1997 con el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas para la

Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

El Programa tenía como objetivo fundamental “contribuir con el Estado y la sociedad

civil en la elaboración y puesta en marcha de estrategias y políticas para promover el

desarrollo humano sostenible de la juventud panameña”, el cual planteaba la

participación activa y protagónica de los jóvenes, elemento esencial para la definición

de políticas y programas que incidan directamente sobre ellos.

70


El Proyecto planteó tres problemas como ejes principales de atención:

• “El bajo nivel de organización del jóvenes panameños y la poca participación de

ellos en la agenda nacional del desarrollo.

• La ausencia de información confiable y actualizada sobre el nivel de consumos

de alcohol, tabaco y otras drogas que tienen los jóvenes panameños.

• La carencia de una política nacional de juventud integral, coordinada y

coherente, capaz de generar los servicios de apoyo que necesitan los jóvenes

panameños.”

Este proceso evidenció de manera aún más clara el vacío institucional existente, la

falta de espacios de participación y acción, y la urgente necesidad de definir políticas

para la juventud panameña.

En su segunda fase, este Programa se abocó a un proceso de consultas directas con

jóvenes en todo el país, a través de catorce encuentros regionales, que fueron

facilitados por jóvenes previamente capacitados como promotores y que abordaron

diferentes áreas temáticas.

El Programa de Apoyo al Desarrollo Humano de la Juventud Panameña es

claramente la acción institucional que, recogiendo los resultados de un proceso

iniciado en 1985, da origen a la creación del Ministerio de la Juventud, la Mujer, la

Niñez y la Familia que inició funciones en enero de 1998. Es importante anotar que

desde que se inició el proceso de diseño de una institucionalidad que llenara el vacío

existente en relación a la atención de la juventud, se contó con el apoyo decidido y

decisivo del UNFPA, facilitando que este proceso fuera con un gran contenido

participativo y que contara con referentes Internacionales, que brindaron importantes

elementos para el diseño de la nueva institución que, finalmente, cristalizó en el

Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia.

71


Pareciera también, que el Programa de Apoyo al Desarrollo Humano de la Juventud

Panameña es el antecedente más directo del Pacto Nacional por la Juventud, ya que

la acción movilizadora a lo largo de poco más de un año y medio, más el nuevo

soporte institucional, crearon las condiciones para que la juventud organizada en

Panamá, a través del Consejo Nacional de la Juventud (que ya había sido creado),

tuviese la capacidad de convocatoria para negociar el Pacto, acción con pocos

referentes en la región.

El Consejo Nacional de la Juventud había sido integrado por jóvenes de los diferentes

sectores sociales y regionales de Panamá, representando a las más diversas

corrientes de pensamiento, religiosas y culturales del país. Fue a través de este

Consejo que los jóvenes le propusieron en 1999 a los entonces candidatos a la

Presidencia de la República la firma de un Pacto por la Juventud Panameña donde se

comprometían a desarrollar políticas juveniles necesarias para su plena inserción en

los procesos del desarrollo. El Pacto efectivamente fue firmado públicamente por los

tres candidatos presidenciales, constituyéndose en un hito del movimiento juvenil

panameño y de su capacidad de convocatoria.40

Posterior a la firma del Pacto, se genera otro interesante proceso que fue la importante

iniciativa “Cabildos Juveniles interprovinciales- Adolescentes y Adultos: Socios en el

Cambio”. Los 14 cabildos juveniles realizados, en cuyo diseño y ejecución se contó

con el apoyo del UNFPA, constituyeron sin duda una iniciativa que promovió el

liderazgo juvenil, así como el planteamiento de los derechos de los jóvenes y

adolescentes, su problemática, aspiraciones y posibles soluciones. Estos cabildos,

abordaron ampliamente los temas presentes en el Pacto Nacional por la Juventud, por

lo que sin duda son un excelente referente a la hora de valorar los resultados

intermedios.

40 Por el PRD firmó este compromiso Gladis Valdeira; Erick Villarreal lo hizo por el Partido Popular y Fernando Ríos por el Partido Arnulfista. En representación del MOLIRENA firmó Ernando Carrasquilla; mientras que Juan Carlos Orillac representó al Partido Liberal Nacional y la joven María Cristina González al Partido Cambio Democrático.

72


Según el Informe de Situación presentado por UNICEF, en la última década Panamá

ha experimentado en materia de niñez y adolescencia, una amplia transformación en

el ámbito jurídico. La expresión de este cambio se observa en la aprobación de un

conjunto de leyes, orientadas tanto a adecuar su normativa a los principios de la

Convención de los Derechos del Niño, como a revisar, adecuar y redefinir políticas y

programas sustantivos y contribuir con ellos a desarrollar una mayor conciencia

nacional en el reconocimiento de la ciudadanía plena de las personas menores de 18

años.

La legislación panameña, demanda de las instituciones públicas y privadas cambios

significativos en su organización y modelos de acción social lo que implica reformas y

cambios administrativos y operativos, y el desarrollo de una cultura de respeto y

vivencia de los derechos humanos. Ello significa la comprensión por parte de todas las

personas sector público y privado sobre lo que representa actuar, programar, planificar

y poner en práctica los principios transversales de la Convención de los Derechos del

Niño41:

• Definición de niño, niña o adolescente.

• La no-discriminación o distinción por razón, condición o causa alguna.

• El mejor interés del niño, niña y adolescentes como consideración prioritaria.

• Medidas legales y administrativas tomadas por el Estado para garantizar la

legislación.

• El derecho de las niñas, niños y adolescentes a participar y a ser escuchados.

La Convención de los Derechos del Niño establece las áreas de convivencia cotidiana

de la niñez y la adolescencia en su relación con los demás seres humanos, mediante

consideraciones sustantivas acerca de: los derechos y las libertades civiles; el

ambiente familiar y la orientación parental; la atención en salud y el bienestar de la

41 Para mayor información, el documento de Política Pública de Juventud de Panamá, enlista de manera cronológica una serie de leyes que conforman la normativa nacional y los marcos orientadores nacionales sobre este tema.

73


niñez; la educación; los derechos culturales, la recreación y el ocio; y las medidas de

protección especial vinculadas con el trabajo infantil, la explotación sexual y la

violencia doméstica; protección de la niñez ante conflictos armados, protección judicial

en situaciones de conflicto con la ley, de exclusión y riesgo social.

Con la adecuación del marco jurídico, según UNICEF, Panamá avanza de manera

significativa en el ámbito de la promoción y defensa activa de los derechos humanos.

Ratifica su trayectoria positiva en la materia y busca además, mediante la adopción de

políticas públicas explícitas, superar los obstáculos institucionales, judiciales y sociales

que, históricamente, han limitado el disfrute pleno de los derechos por parte de niñas,

niños y adolescentes. Sin embargo, también debe señalarse que el país aún no cuenta

con sistemas de seguimiento y evaluación con los indicadores específicos que

permitan dar cuenta de los efectos o impactos que ha tenido esta nueva legislación.

Aunque, el país cuenta en la actualidad, con un sistema integrado de indicadores

oficiales que permiten dar cuenta a las metas de la Cumbre de Infancia y a las

Cumbres Iberoamericanas en materia de niñez y adolescencia.

En este nuevo marco, bajo el paradigma de la protección integral, el desafío nacional

para el presente y los próximos años consiste en hacer del enfoque de derechos, un

hecho cotidiano, tanto en materia de formulación de políticas como en la programación

y oferta de servicios institucionales mediante una acción conjunta con la sociedad.

Panamá fue uno de los primeros países en América y el Caribe en ratificar la

Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en 1990, de adoptar y proponer

planes de acción decenales para el desarrollo humano de la infancia y de la

adolescencia. Así, la X Cumbre Iberoamericana que se realizó en Panamá en

noviembre del 2000, tenía como tema central la niñez y la adolescencia. En el año

2000 y 2002 en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas y la Sesión Especial a

favor de la Infancia, los países ratifican su compromiso con el desarrollo humano

sostenible y la niñez.

74


En la declaración de la Sesión Especial a favor de la Infancia: "Un Mundo Apropiado

para los Niños y las Niñas" los Estados Partes de Naciones Unidas se comprometieron

a elaborar un Plan de Acción Nacional con metas para garantizar el desarrollo pleno

de la niñez y la adolescencia para el año 2015.

"El Estado panameño, a través del ente rector de la niñez y la adolescencia, el

Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia (ahora Ministerio de Desarrollo

Social), inició la elaboración de su Plan Nacional de Acción desde el año 2002, con el

apoyo de UNICEF. El Plan se elaboró mediante un proceso de amplias consultas

nacionales que incluyeron a las comarcas indígenas. Se contó con la opinión de

personas de más de 300 instituciones gubernamentales y de la sociedad civil. Se

escuchó la opinión de más de 500 niños, niñas y adolescentes. El resultado final es lo

que constituye el Plan Estratégico Nacional de la Niñez y la Adolescencia para los

próximos 12 años".

El Plan Estratégico que se presenta contiene los objetivos, estrategias, políticas y las

metas y productos que se esperan lograr al 2020, con metas intermedias para los años

2006, 2011 y 2015, articulados en torno a siete grandes ejes. Conteniendo además las

estrategias y las políticas que deben adoptar cada una de las instituciones

gubernamentales, las cuales tienen que reflejarse –a partir del momento en que se

adopte el Plan como propuesta de Estado- en sus respectivos planes operativos

anuales, traducidas en recursos y actividades concretas que deben llevar a cabo para

poder avanzar gradualmente en el cumplimiento del mismo.

En agosto 2004, el MINJUMFA, con apoyo del FNUAP, presenta el documento

“Política Pública de Juventud de Panamá”, el cual es asumido por el gobierno

actual.

El 15 de Julio de 2005 y como un compromiso del Estado Panameño establece, a

través del Decreto Ejecutivo No. 109 del 31 de Mayo del 2005, la creación de la

75


Comisión que tendrá a su cargo la elaboración de una propuesta de Ley de Protección Integral de Niñez y Adolescencia, que estará integrada por

representantes de Ministerios del Gobierno, Entidades públicas e Internacionales

como UNICEF.

La Ley de Protección de Niñez y Adolescencia, que busca adecuar a la legislación la

normativa internacional ratificada por Panamá en materias de derechos de la niñez,

responde también a las recomendaciones que hiciera la Comisión de los Derechos del

Niño en Ginebra Suiza, en su última edición.

76


ECAPITULO II

LEMENTOS DEL BALANCE INSTITUCIONAL DE LA JUVENTUD

77


La Inversión social42

n el Informe de Desarrollo Humano 2002, se destaca que el Gasto Público Social

en las últimas dos décadas se ha más que triplicado, pasando de un monto de B/

539.2 millones en 1980, equivalente al 14.2% del PIB, alcanzando la suma de B/

1.820.7 millones en 1999, lo que representó el 19.1% del PIB.

E

Evolución que ha permitido que el gasto público social per cápita que fue de B/277 en

1980, llegara a representar B/648 en el año de 1999, lo que equivale a un incremento

del 134% para el período 1980-1999. Inversión comparada con otros países de la

región pareciera ser bastante elevada.

Inversión según sectores socialesInversión en Salud. Incluye tanto al Ministerio de Salud como a la Caja de Seguro

Social. En régimen de maternidad y enfermedad, ha ocupado el primer lugar en la

inversión social. En términos reales en balboas de 1997, el per cápita aumentó de

B/90.3 en 1980, a B/193.6 en 1999 y el gasto total aumentó de 176 millones de

balboas a 577 millones respectivamente. Lo que representó en términos del PIB,

pasar de un 4.2% en 1980 a 5.6% en 1999. La forma en que se elabora y presenta el

presupuesto para este sector, no permite conocer los montos que se destinan, por

ejemplo, a la atención primaria en salud y a otros niveles de atención. Lo que si se

visualiza es que los gastos del Seguro Social corresponden al 66% del gasto total en

salud.

Inversión en Educación. Tradicionalmente había ocupado el segundo lugar en

importancia, ahora ocupa un tercer lugar. Ello no se debe a una reducción en términos

absolutos de la inversión en este sector, sino al fuerte incremento del gasto en

pensiones y jubilaciones. En términos reales en balboas de 1997, la inversión per

42 Esta información fue tomada de: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Análisis de Situación. Panamá.

78


cápita aumentó de B/91.6 en 1980 hasta B/170.1 en 1998, para reducirse a 145.5

durante 1998 y 1999.

Inversión en seguridad social. Comprende pensiones y jubilaciones, fue el sector

que mostró el mayor crecimiento sostenido a lo largo de todo el período. En 1998 y

1999 el gasto en este sector era cercano a 199 en balboas de 1997.

Inversión en trabajo y protección social: incluye las actividades que realiza el

Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, la asistencia a personas adultas mayores,

personas con discapacidad, niñas y niños y el programa de riesgos profesionales de la

Caja de Seguridad Social. Durante la década de los ochenta representó menos del

1% del PIB; se mantuvo por encima de esa cifra en los años siguientes, en los años

de 1992 y 1998 ha superado el 2%. Es importante hacer notar que el 95% de los

gastos corresponden a gastos corrientes.

Inversión en Vivienda: incluye urbanismo, abastecimiento de agua potable,

alumbrado público, aseo y ornato, servicio de alcantarillado, servicio de bomberos,

calles y aceras, el gasto ha sido relativamente bajo, cercano al 1% del PIB, con

pérdida de prioridad en la década de los noventa.

Inversión en promoción y desarrollo comunal: actividades de desarrollo comunal,

esparcimiento, recreación y fomento artístico. Es el rubro que ha sido tradicionalmente

el menos importante, aunque en los últimos años ha experimentado un incremento,

llegando a alcanzar y superar el 1% del PIB a partir de 1996.

De acuerdo con UNICEF, para el período de 1990 a 1998 se acentuó una política

orientada al desarrollo de proyectos multisociales que abarcaban diversas áreas

sociales, cuya gestión se dio desde la Presidencia de la República y del Ministerio de

Planificación y Política Económica, hoy Ministerio de Economía y Finanzas. En el

período de 1990 a 1998, los recursos destinados a este sector crecieron a una tasa

promedio anual de 14 por ciento.

79


En 1990, la partida utilizada en el sector multisocial fue de B/.4.4 millones. Entre 1991

y 1995 el gasto promedio por año aumentó a B/.37.8 millones. En los tres años del

período, 1996 a 1998, el monto promedio en el sector multisocial se incrementó en

forma significativa, llegando a ser dos veces y medio mayor al promedio de la primera

década. Es decir, el nivel de gasto en 1998, destinado al sector multisocial, se situó

cerca de B/.90 millones de balboas.

Ha faltado una política de orientación selectiva del gasto social hacia los sectores de

mayor grado de insatisfacción de necesidades básicas. En ese mismo sentido, una

nueva metodología tendiente a determinar con mayor precisión y realismo el impacto

del gasto social entre los grupos más vulnerables estima su monto en sólo 6 por ciento

del gasto público total.

Aún cuando se han logrado avances significativos, la ejecución presupuestaria no

alcanza niveles óptimos, especialmente en el rubro de inversiones. De acuerdo con un

informe publicado en 1993 por el Ministerio de Planificación y Política Económica, la

ejecución del presupuesto de inversiones del sector salud fue de 49%. En 1998, el

Ministerio de Salud ejecutó sólo el 43.5% del total asignado. Se destaca que en el

caso del sector educación, en 1998 se ejecutó el 67% lo que representa más del doble

de lo ejecutado en el año 1992.

En complemento a lo anterior, de acuerdo con el informe de ejecución de la Política y

Estrategia para el Desarrollo Social 2000-2004 , realizado por el Ministerio de

Economía y Finanzas, mediante el concurso de la Dirección de Políticas Sociales, en

cuanto a la ejecución presupuestaria, se destaca que los programas y proyectos

estratégicos con objetivos sociales, que incluyen un conjunto de acciones prioritarias

para alcanzar los fines de la política social y que tradicionalmente ejecutan

instituciones del sector social, lograron en el año 2001 una ejecución presupuestaria

por el orden de 1.041.782.2 miles de Balboas, a través de los cuales se atendieron las

necesidades básicas de la población .

80


En cumplimiento de la política social durante 2001 sobresalen, tanto por los recursos

financieros como por los logros obtenidos, las áreas de acción ligadas al desarrollo del

capital humano del país. Salud y Saneamiento concentró el 48% de la totalidad de los

recursos ejecutados, seguida por el área de Educación y Capacitación para el Trabajo

con un 43%.

El área de Educación y Capacitación para el Trabajo ha mantenido una ejecución

satisfactoria, cercana al 91% en los años considerados. El área de Vivienda de Interés

Social aumentó su grado de ejecución ubicándose en segundo lugar y el área de

Pobreza y Grupos Vulnerables mejoró notablemente ya que alcanzó el 60.1% en el

2001.

El monto, y la orientación del gasto público y del gasto social, están condicionados por

el peso específico que tiene el servicio de la deuda pública, especialmente la externa.

En 1998, la deuda pública total ascendía a US $ 6,919 millones. Un total de US $

5,180, el 74 por ciento, correspondía a la deuda externa y US $ 1,739 a la deuda

interna. La relación entre la deuda externa y el PIB alcanzaba 57 por ciento y la

relación deuda total / PIB, el 75 por ciento.

Se requiere orientar el gasto social hacia programas específicos que permitan mejorar

el nivel de vida de los sectores más empobrecidos ya que puede cumplir un doble

papel: como mecanismo redistributivo y como mecanismo directo para satisfacer

necesidades básicas.

Naturaleza y Origen de las Políticas Públicas de Juventud

A partir de 1985 se suceden a nivel de Estado una serie de esfuerzos e iniciativas

tendientes a establecer un marco de políticas, programas y acciones en torno a la

juventud panameña, generalmente promovidos por iniciativas de los organismos

internacionales o de la sociedad civil. Sin embargo, dichos esfuerzos han sido

81


heterogéneos, dispares y a los mismos, no se les ha dado seguimiento por lo que los

resultados, en poco más de 20 años –una generación- han sido realmente magros.

Es en la segunda parte de la década de los noventa, que dichos esfuerzos maduran

en acciones concretas que sobrepasan la duración política de los gobiernos, con el

logro de la creación del Consejo Nacional de Juventud, la firma del “Pacto por la

Juventud Panameña”, y la iniciativa del Fondo de Población de “socios para el

cambio”, entre otras iniciativas. Dichas iniciativas son los antecedentes inmediatos del

documento “Política Pública de Juventud de Panamá”, el segundo esfuerzo por

esgrimir un documento de acción de Estado en torno a la población joven de Panamá.

No obstante, el documento tiene que enfrentar algunas limitaciones de la

institucionalidad que sobre juventud se ha desarrollado en el contexto panameño,

entre ellas:

i) la naturaleza tradicional de las políticas adelantadas, tal como observaremos en

el desarrollo de la próxima sección, las acciones desarrolladas generalmente

responden a una visión de la etapa de juventud como de preparación para la vida

adulta, concentrando los esfuerzos en la educación e integración del joven en un

mercado laboral, más no así a la realización del joven como un ser integral.

ii) el origen, de las políticas, programas y acciones no son el resultado de estudios

científicos que puedan determinar con valides los problemas, expectativas y

propuestas de soluciones desde los jóvenes. Generalmente, como es posible

observar en la sección 3, estas acciones son producto de visiones adultocentristas y

de intereses particulares o sectoriales, que no integran la categoría de juventud como

un eje temático integral sino desde una concepción corto placista.

2.1 Marco legislativo sobre juventud en Panamá

La legislación vigente en Panamá, brinda el marco jurídico en el que se sustentan las

políticas públicas de juventud; así la Constitución de la República establece que el

sistema político panameño (unitario, republicano, democrático y representativo)

82


contempla la participación de todos los ciudadanos en todos los planos de la dinámica

de la sociedad panameña, y exige la implementación de acciones para asegurar el

bienestar de la adolescencia y la juventud.

En particular, el artículo 19 establece que no habrá fueros ni privilegios por razón de

raza, nacimiento, discapacidad, sexo, clase social, sexo o religión; por su parte en el

artículo 28, se establece un régimen especial para los menores de edad privados de

libertad, en cuanto a custodia, protección y educación. La Constitución también tutela

los derechos de la familia, en su capítulo 2, artículo 59 y sucesivos, donde se

garantizan los derechos de los niños, jóvenes y adultos; específicamente, el artículo

63 de establece que el Estado creará un organismo destinado a proteger la familia.

Por su parte, el capítulo 3, sobre el trabajo, en el artículo 70 prohíbe el trabajo de

menores de 14 años de edad. En el capítulo 5, sobre la educación, se establece la

obligatoriedad del Estado de organizar el servicio público de educación y garantiza el

derecho de todas las familias de participar en el proceso educativo de sus hijos.

Todo esta base constitucional, tiene su expresión en legislaciones específicas, como

el Código de la Familia, que establece los entes que conforman el sistema nacional de

protección a la infancia y a la adolescencia (incluyendo a los organismos

gubernamentales y no gubernamentales vinculados al tema), al tiempo que el Código

del Trabajo establece el marco regulatorio sobre el trabajo de la niñez, la adolescencia

y la juventud. Complementariamente, el Código de Procesamiento Penal establece

los tipos delictivos relacionados con la niñez y la adolescencia, y los procedimientos

para la investigación y el castigo de las infracciones penales.

Breve recuento de la evolución del marco legal Tomando como muestra el marco normativo legal existente en Panamá del período

1965-200443, con la intención de observar una tendencia específica hacia la juventud,

encontramos un total de 65 tipos de documentos legales: 32 Leyes de la República y

33 Decretos.

43 Se ha tomado de referencia y ampliado el marco legal presentado en la Política Pública de Juventud de Panamá.

83


Población MetaLa población meta a la que se ha orientado este marco legal es: 51% a

“Menores” (niño y niña), 14% a “Adolescentes”, 8% a la “Niñez y Adolescencia”,

17% a la “Población en General”, 6% a la “Mujer”, y 5% a “Indígenas”.

Materia del Marco LegalEl Marco legal durante este período ha mostrado inconsistencia en su

periodicidad productiva, y a respondido más a coyunturas económicas y

políticas específicas que a necesidades sociales concretas de la juventud en su

momento. Un estudio del Marco legal por década nos muestra lo siguiente:

década del 60: 3%; del 70: 17%; del 80: 2%; del 90: 35%; y de 2000 a 2004:

43%.

Específicamente, en cuanto a materia del marco legal se refiere, encontramos:

Derechos: 42%; Trabajo: 28%; Delincuencia: 11%; Protección: 9%; Salud: 5%;

Educación: 3%; Restricción de derechos: 3%. Entendiendo como Derechos:

todos los aspectos relacionados con Participación, Igualdad, Desarrollo, etc.;

Trabajo: Empleo, trabajo, ingreso; Delincuencia: actos delictivos, pandillerismo,

penalización, etc.; Protección: a la situación personal, familiar o institucional,

que presenta una situación de riesgo y que necesita ser protegida; Salud:

programas educativos de salud y salud preventiva y curativa de los jóvenes;

Educación; programas académicos, culturales, folklóricos, etc. orientados a los

jóvenes; y Restricción de derechos: aquellas decisiones políticas que anulan o

restringen a todas las categorías anteriores.

En la década de los 60, destacamos dos decretos: el Decreto Nº 161 de 5 de

Mayo de 1965, expedido por el Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de

Educación, por el cual se restringe a la libertad de asociación y reunión de los

estudiantes, y el Decreto de Gabinete Nº 6 de 1968, que lo deroga, ya que,

según el documento:

84


“…constituye un instrumento que impone restricciones y menoscaba la libertad

de asociación y reunión;

Que dicho Decreto significa, al mismo tiempo, el cercenamiento injusto de

aquellas garantías democráticas fundamentales, cuyo respeto debe ser

estimulado en el estudiantado como ejemplo de un estado de derecho real y

efectivo;

Que el Gobierno Provisional tiene entre sus propósitos esenciales elevar el

nivel cultural del estudiante panameño y darle las más amplias oportunidades

para que se ejercite en las actividades cívicas que lo convertirán en ciudadano

libre y digno”.

Sin embargo, el Decreto Ejecutivo Nº 160 de 2 de Junio de 2000, Por el cual se

regula el reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones sin fines

de lucro, estableciendo que los fundadores de las asociaciones no podrán ser

menores de 25 años, vuelve a recoger, de alguna manera, lo expresado en el

Decreto Nº 161 de 1965.

Por otra parte, durante el período 1970-1985, el marco legal estuvo enfocado a

modificar la Ley Orgánica de Educación, dando origen a diversos centros de

educación y capacitación especializada y la creación de nuevas carreras en la

Universidad de Panamá, orientados al sector industrial y agropecuario. Leyes y

Decretos tenían como objetivo la creación de una mano de obra calificada que

respondiera al Modelo de Sustitución de Importaciones, el cual impulsara el

Gobierno de ese período en su afán de aprovechar las tradicionales ventajas

comparativas que guardaba Panamá con relación a Latinoamérica. Los

jóvenes, por consiguiente, se encontraban ante la apertura de las posibilidades

de una educación técnica o profesional, que les permitiera mejores

posibilidades de empleo. Asimilados, entonces, por un proceso educativo de

gran envergadura, los jóvenes son encasillados en la categoría de estudiantes.

85


Además, 11 de los 18 documentos legales orientados a regular el trabajo de

menores (a través de la aprobación de Convenios con la OIT), se promulgaron

a principios de la década de los 70, y su énfasis se refería a comprobar la

aptitud, desde el punto de vista de la salud, de los menores para el trabajo y el

garantizar su asistencia a los centros educativos. Los 7 restantes se enfocan a

la eliminación del trabajo infantil a partir de 1997.

Organismos InternacionalesLa influencia de los organismos internacionales ha sido relevante en la

constitución de este marco legal, ya que ha ido marcando la pauta sobre la

legislación panameña en materia de niñez y adolescencia, mujer, indígenas, y

familia. Esto es notable en la década del 70, volviendo con más fuerza a partir

de los 90 hasta la fecha, donde los organismos de las Naciones Unidas

empiezan a concretar sus planes y programas con la sociedad civil y el sector

político panameño.

Esto ha sido posible, ya que de acuerdo a la Constitución de la República, en

su Artículo153, numeral 3, establece: “Aprobar o desaprobar, antes de su

ratificación, los tratados y convenios internacionales que celebre el Órgano

Ejecutivo”. Por ello, el 43% de los 65 tipos de documentos legales estudiados,

son aprobaciones de convenios y recomendaciones internacionales, en su

mayoría con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con un 22%, gran

parte promulgada en la década de los 70; la Organización de las Naciones

Unidas (ONU) con el 11%; la Organización de Estados Americanos (OEA) con

el 5%; La Haya con 3%; Primeras Damas de Centroamérica con un 2%; y la

Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ) con 2%.

Las Naciones Unidas (ONU) han determinado el carácter del marco legal

orientado a la juventud a partir de la promulgación de la Ley 15 de 6 de

Noviembre de 1990, por la cual se aprobó la Convención sobre los Derechos

del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 20 de

86


noviembre de 1989. Desde ese momento, organismos como: Fondo de las

Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Organización Panamericana para

la Salud (OPS), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

Organización Internacional para el Trabajo (OIT), y Fondo de Población de las

Naciones Unidas (FNUAP), empezaron un trabajo se sensibilización y

concientización con la sociedad civil y a nivel político (Gobierno y partidos

políticos), lo que permitió que se originara un marco normativo y legal más

conciso hacia la niñez y la adolescencia panameña. Esta coyuntura propició

también la cooperación internacional de organismos como la AECI, GTZ, BID,

AID, Banco Mundial, etc. con organizaciones gubernamentales y ONG.

El apoyo de los organismos de la ONU, principalmente apoyo financiero y

técnico, propiciaron edictos orientados a los adolescentes, que fueron

promulgados, en su mayoría, a partir de la década de los 90, con la Ley 3 de 27

de Mayo de 1994, por la cual se creó el Código de la Familia, y que da paso a

la creación del Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia

mediante la Ley 42 del 19 de noviembre de 1997. Esto a su vez, sirve de

fundamento para crear el Consejo de Políticas Públicas de Juventud, por

Decreto Ejecutivo Nº 7 de 6 de Marzo de 1999. Posteriormente, el Gobierno de

Panamá y el Sistema de Naciones Unidas en Panamá, firman el Marco de

Cooperación de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Panamá para el

período 2002-2006.

Programas y servicios orientados a la juventud44

Otra de las formas de evaluar la institucionalidad en torno a la juventud es

examinando la oferta de programas, proyectos y servicios existentes de los distintos

sectores de la sociedad -público, privado y ONGs. Dicha orientación de las políticas,

programas y acciones permite observar la naturaleza y origen de las mismas, así

como determinar cuán bien orientadas están éstas hacia las necesidades y

44 Para más detalles, ver ANEXO 4 DE PROGRAMAS Y SERVICIOS Y ANEXO DE ENTREVISTAS.

87


expectativas de los jóvenes; el enfoque de estas acciones; permite definir posibles

problemas de diseño, aplicación y seguimiento de las mismas, entre otras

posibilidades de análisis. En esta sección observaremos la oferta de programas y

servicios a la juventud desde 3 actores: el sector gubernamental; el privado, y el de la

sociedad civil y política. (Ver Anexo de Metodología)

De acuerdo a la información recopilada, la oferta de programas, servicios y acciones

de los distintos actores tiene un carácter heterogéneo, respondiendo principalmente a

los intereses particulares de cada actor. Además, se observó que sí hay cooperación

entre los distintos actores sectoriales, mas no así a lo interno de éstos. En ese

sentido, es frecuente observar algunos niveles de coordinación entre el Estado y el

sector privado, principalmente en actividades puntuales, pero es difícil observar

cooperación a lo interno de estos sectores, como por ejemplo, entre empresas

privadas, fundaciones, etc.

Con respecto a los ejes de programáticos: empleo –capacitación para el trabajo e

inserción laboral; educación y salud son los ejes más frecuentes. No obstante, los

enfoques de éstas son heterogéneos, aunque predominan los de corte tradicional que

hacen énfasis en la preparación de la juventud y en la atención de éstos como un

problema. Así, van en aumento las acciones orientadas a la reinserción de jóvenes,

programas de asistencia a la familia, y a la atención a las diversas expresiones de

violencia, sin embargo, se puede observar que las acciones están más ligadas a paliar

los efectos o manifestaciones de éstas que a las causas estructurales.

Por otro lado, las áreas programáticas de menor frecuencia se refieren a las de

emprendimiento productivo; crédito y asistencia técnica en gestión; participación

ciudadana e investigación.

En general, se puede observar que los programas y servicios destinados a la

población joven están teniendo un tránsito lento hacia las necesidades y tendencias

mundiales. En ese sentido, el sector privado ha tomado la iniciativa de implementar

88


programas para adecuar el capital humano a las exigencias de una sociedad de la

información. Hay avances significativos en cuanto al acceso y cobertura (infoplazas,

Internet Café, Aulas de informática, etc.); sin embargo, son pocas las iniciativas que

promueven un uso integral de las TICs (Computer Club House, Conéctate al

Conocimiento)

En cuanto a evaluación y monitoreo de los programas y acciones en torno a la

juventud, las herramientas y/o medidas son muy heterogéneos y poco confiables;

generalmente están ligadas a indicadores de cobertura y alcance, mientras que

indicadores de impacto y/o resultados se observan en un nivel significativamente

menor., convirtiéndose este aspecto en uno de los puntos a fortalecer: la gestión

integral de proyectos y organizaciones juveniles.

Finalmente, los programas y servicios ofertados, no abren nuevos espacios de

participación ni tampoco hacen propuestas innovadoras, mas hay que prestar atención

a iniciativas como “los servicios amigables para adolescentes”, ya que de darle

seguimiento a la misma, puede convertirse en una experiencia transformadora.

La Oferta Gubernamental45

Pese a que existen lineamientos y documentos de políticas públicas orientados a las

áreas de niñez, adolescencia y juventud, en el caso de ésta última son pocas las

instituciones que poseen direcciones o departamentos dirigidos expresamente a la

población joven en el aparato estatal, resaltando la Dirección Nacional de la Juventud,

del Ministerio de Desarrollo Social, y la del Ministerio de Educación. La falta de una

dirección o departamento dirigido expresamente a la juventud en instancias

ministeriales o descentralizadas limita la coordinación intra e intersectorial, la

captación de fondos y la ejecución de acciones más significativas en el área. Este

vacío en el engranaje institucional ocasiona una heterogeneidad de ofertas y acciones

que tienden a no aprovechar eficientemente los escasos recursos humanos y

financieros.

45 Ver ANEXO 2 MATRIZ DE ANÁLISIS INSTITUCIONAL.

89


En ese mismo orden de ideas, la cooperación y coordinación institucional –de lo

investigado- parece quedarse sólo en el campo de lo intrasectorial y en el nivel de la

dirección o gerencia, mas en el área de ejecución hay que reforzar la cooperación,

coordinación y ejecución, promoviendo la intersectorialidad.

Por otro lado, los distintos actores gubernamentales –ministerios, institutos, entidades

descentralizadas- tienen declaraciones de misión y objetivos muy amplias y generales

que aunque sí se pueden observar el tema de juventud como una preocupación

universal, no se observa como un eje temático. Además, en muchos casos las

instituciones públicas no tienen definida la juventud como población meta, limitando el

alcance e impacto de sus acciones.

Al observar las acciones desarrolladas por los distintos actores gubernamentales

podemos observar que principalmente se orientan a capacitación y formación en

capacidades técnicas y laborales, medidas orientadas a la inserción de los jóvenes en

el mercado laboral. Es muy importante señalar que SENACYT tiene un programa de

estimulo y formación de jóvenes investigadores a largo plazo, además de los planes

de becas financiamiento de estudios tradicionales que ofrece el IFARHU, por ejemplo.

En ese sentido, si contrastamos es mayor la proporción de acciones gubernamentales

orientadas a la formación de habilidades técnicas y vocacionales para la obtención de

un empleo, que a la formación de un recurso humano integral o al estímulo del

emprendimiento empresarial.

Un porcentaje muy significativo de la oferta gubernamental está orientada al subsidio

de actividades asistencialistas, como se observa en los subsidios 2004-2005 del

Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), los mismos corresponden a políticas de corte

tradicional donde no se soluciona el problema sino se alivia algunas de sus

expresiones. Subsidios de este tipo drenan gran cantidad de recursos que a falta de

lineamientos claros y a largo plazo, podrían ser invertidos en los problemas reales.

90


Por otro lado, son mínimas las acciones gubernamentales orientadas a la

investigación científica de la población juvenil, en ese sentido, el Ministerio de Trabajo

y Desarrollo Laboral y el MIDES son las únicas instituciones públicas que señalan

entre sus acciones, la línea de investigación en el campo de la juventud. Pero mucho

más relevante es el área de asociacionismo y voluntariado, donde sólo el MIDES tiene

entre su accionar el fomento de la organización y participación juvenil. Otras

instituciones como SINAPROC, la Policía Nacional, el INDE, Ministerio de Salud, el

Ministerio de Educación, la Defensoría del Pueblo, la Universidad de Panamá

desarrollan acciones muy específicas en esta área, pero las mismas no son integrales

y se corresponden más con acciones de temporadas, a las que no se les da

seguimiento, aunque hay que resaltar el Programa de Giras Multidisciplinarias de la

Universidad de Panamá. Hay que llamar la atención que la labor del Ministerio de

Salud en el área de asociacionismo y voluntariado es vital, por lo que es importante

estimular este tipo de acciones en dicha entidad, así como –a partir de la experiencia

latinoamericana- establecer líneas de acción claras en torno a este grupo. Una de

esas líneas de acción es el dar continuidad al Programa de Servicio Amigables para

Adolescentes financiado por el Fondo de Población y fortalecer los Programas

Nacionales de Salud del Adolescente.

En cuanto a acciones que fomenten el acceso de la población joven a nuevas

tecnologías y a la sociedad de la información en el plano gubernamental, SENACYT y

el FIS, a través de la gestión de Infoplazas promueven la conectividad, claro está

orientado a la población en general, mas no así se promueven actividades donde los

usuarios jóvenes podrían explotar su creatividad y habilidad natural en dicha área de

conocimiento.

En lo que a participación juvenil en las acciones gubernamentales, el joven

frecuentemente sólo es sujeto y participante de las actividades desarrolladas, pero no

participa en la gestión y organización de las mismas. Cabe señalar aquí que la

juventud gana espacios a nivel de acciones puntuales y específicas, pero a nivel de

toma de decisiones y gerenciamiento no existen los espacios para plantear una

91


política de programas, proyectos y acciones desde la juventud. En tanto, la cobertura

geográfica de las acciones gubernamentales, en general, aunque parece centrarse en

áreas urbanas, las mismas no están claramente diferenciadas por área geográfica

salvo las del Ministerio de Desarrollo Social y otros proyectos muy puntuales.

Con respecto al financiamiento de las acciones, el mismo generalmente es estatal, sin

embargo, los auspicios internacionales, responden más a las agendas de los propios

organismos que a políticas determinadas por los actores gubernamentales. Además,

el financiamiento externo y privado es poco significativo, dada la falta de iniciativas

estatales frente a la temática de juventud, refiriéndose generalmente a actividad de

corte recreativo y de esparcimiento.

La Oferta del Sector PrivadoLa oferta de programas y servicios destinados a la juventud por parte del sector

privado –iniciativas empresariales, organizaciones y fundaciones, así como iniciativas

individuales y de asociaciones profesionales, por ejemplo- en la segunda mitad de la

década de los noventa ha evolucionado significativamente y podemos inferir, con la

información obtenida, cambios cualitativos en la oferta de este sector: en sus inicios la

misma tenía un corte asistencial, enmarcada en acciones puntuales, por ejemplo,

construcción de infraestructuras, dotación de equipo y material, así como el

otorgamiento de becas en casos especiales, etc. No obstante, con la constitución del

Consejo del Sector Privado para la Asistencia Educacional (COSPAE) –hace más de

20 años- la contribución del sector privado se transformó, haciéndose más evidente en

la segunda mitad de los noventa por sus cambios cualitativos.

A partir de la década del noventa con la entrada en juego del tercer sector –la

sociedad civil y sus organizaciones- la oferta del sector privado incluye, entonces,

ofertas como participación ciudadana; emprendimiento productivo, y desarrollo

humano, así como apoyo a iniciativas del Estado y de la comunidad internacional.

Recientemente se incorpora el concepto de Responsabilidad Social Empresarial, una

serie de principios y acciones que pretenden fomentar el desarrollo humano

92


sostenible. En ese sentido, cada empresa del programa –más de 60 empresas

nacionales reconocidas- se adhieren a la ejecución y promoción de iniciativas que

fomentan la equidad y el desarrollo humano sostenible.

En ese sentido, se han multiplicado las opciones de oferta del sector privado y abarca

un sinnúmero de áreas programáticas, entre ellas principalmente: educación,

formación y capacitación; empleo, inserción laboral, emprendimiento productivo, y

acceso a tecnología.

Todo parece indicar que la oferta privada de servicios, si bien es cierto es restringida

en cuanto a cobertura y acceso a la misma, enfoca más a hacia los problemas raíces

de la juventud panameña que la oferta estatal que cuenta con mayores recursos

humanos y potencialidades.

Aun así, en la oferta privada de programas y servicios conviven –igual que en la

estatal- el enfoque tradicional con el moderno; sin embargo, es menos significativa la

ayuda de tipo asistencialista; se orienta en mayor medida a la preparación del capital

humano y desarrollo del capital social, aunque las mismas adolecen de coordinación y

acciones intersectoriales. Es éste un punto que debe reforzarse en la oferta de

programas y servicios privados, para poder incluir a un importante sector de jóvenes

en riesgo y con altos niveles de vulnerabilidad.

Son muy significativos los esfuerzos privados por transformar a la sociedad panameña

a una sociedad de la información, por lo que iniciativas como las de la Fundación

Gabriel Lewis Galindo, Cable & Wireless, COSPAE, Explora, Computer Club House

tienen una incalculable valía. No obstante, hay que observar que dichos impactos

tardarán al menos 20 años –una generación- en ser observados, por la cobertura de

éstos. Aquí cabe mencionar que propiamente la oferta privada se centra en la

población estudiantil del sistema formal y en la universitaria por lo que es importante

incentivar estas acciones a los sectores y áreas con mayor inequidad en los servicios

y programas.

93


La participación de los jóvenes en las acciones e iniciativas privadas –igual que en el

caso gubernamental- está restringido principalmente a mero ejecutor o sujeto de

éstas. Sin embargo, hay un aumento significativo en la constitución de organizaciones

no gubernamentales orientadas al área de juventud.

Sobre el financiamiento de las acciones, generalmente es con fondos de autogestión

y/o privados. En este punto es importante notar el aumento de la cooperación del

sector privado con el gubernamental en el área de financiamiento, un ejemplo,

concreto es el Proyecto “Conéctate al Conocimiento”, donde tres bancos de capital

nacional ofrecieron un aporte muy significativo para iniciar el proyecto. Sin embargo,

es importante notar la importancia de gestionar fondos en el exterior para la

continuidad de las acciones.

La Oferta de las ONGsEste importante sector, resurge a principios de la década de los noventa con

organizaciones como el Centro Pro Democracia, que intentaba fomentar un liderazgo

juvenil a través de la capacitación y formación de habilidades ciudadanas. El Centro

Pro Democracia se sumó a una serie de Organizaciones No Gubernamentales que

gestionaban fondos para realizar acciones principalmente en las áreas de salud,

educación y alivio de la pobreza. No obstante, estas organizaciones tenían como

población meta a la comunidad en general y no así a los jóvenes.

Actualmente, las organizaciones no gubernamentales sitúan a los jóvenes entre su

población meta/objetivo, dado el aumento de las condiciones de vulnerabilidad de los

mismos. Debido a que la vulnerabilidad adquiere diversos matices y formas, existe

una gran diversidad en la oferta de programas y servicios, pero principalmente por los

múltiples intereses y áreas de especialidad de los actores. En ese sentido, las

principales líneas de acción que se identificaron se orientan principalmente a áreas

como: salud, especialmente nutrición y salud sexual reproductiva, haciendo énfasis en

la creación de capacidades para la prevención y orientación; educación, formación y

94


capacitación del recurso humano para el desarrollo de liderazgo;

esparcimiento/diversión e identidad/cultural, es decir el diseño y ejecución de

actividades que involucren el desarrollo de la creatividad y talentos de los jóvenes, así

vemos grandes actividades anuales para jóvenes como Jamboree, Panamá Rock,

entre otras.

Es importante observar que la oferta del sector privado se puede dividir en dos

grandes áreas: la primera, concentrada en las áreas urbanas y con un corte de las

tradicionales a las avanzadas, se expresa principalmente en servicios educativos y de

esparcimiento diversión e identidad/cultura. La segunda, en las áreas rurales donde

las iniciativas son predominantemente de corte tradicional y asistencial, en ese

sentido, predominan las acciones en salud/nutrición, asistencia social, construcción de

infraestructuras, así como esparcimiento/diversión (deportes).

Un área muy significativa es la salud sexual y reproductiva, ya que dadas las

condiciones epidemiológicas y conductas de riesgo en la juventud, es un tema

sensitivo. Hay que anotar que la cobertura y alcance de los servicios es un punto a

fortalecer; podemos mencionar el trabajo que realiza la Asociación Panameña para la

Planificación Familiar (APLAFA) y PROBIDSIDA en este sentido. Otros puntos a

fortalecer en ésta área son la gestión y participación de los jóvenes en las

organizaciones no gubernamentales, para así poder formular y administrar proyectos.

Lo anterior, nos lleva al espacio de participación. En general, las organizaciones no

gubernamentales laboran con base a proyectos; éstos son elaborados desde los

intereses de donantes y/o las organizaciones, ya que la mayoría de las organizaciones

juveniles no tienen la capacidad institucional para gestionar los mismos. Esto limita la

formulación de proyectos situados en las necesidades sentidas de la población juvenil.

Además, condiciona los espacios de participación para los jóvenes.

En ese mismo orden de ideas, la colaboración y coordinación de acciones

intersectoriales en la oferta del sector privado está estrechamente ligado con las

95


acciones estatales, sin embargo, a nivel intrasectorial son pocos los ejemplos que

pueden observarse de este tipo de colaboración.

Problemas y Opciones de las Políticas de Juventud: Una mirada desde algunos actores involucrados. (Ver Anexo No. 4 y 5)

Desde los Responsables InstitucionalesEn general, los responsables institucionales consideran que los principales problemas

que enfrenta la juventud están relacionados con el mundo del empleo y la educación;

así como con la necesidad de mejorar el capital social juvenil, resolviendo problemas

relativos a la violencia y delincuencia, maltrato; a la constitución y comunicación en las

familias y los hogares y, en menor grado los relativos a la salud sexual y reproductiva,

y al aumento de las conductas de riesgo.

En relación a los problemas de las políticas, programas y proyectos en torno a

juventud señalan, entre los principales, la falta de correspondencia de éstas con el

contexto socioeconómico y cultural de los jóvenes; la falta de espacios participativos

en las áreas de planificación y gestión en la toma de decisiones y ejecución de

actividades; la poca coordinación entre las distintas instituciones y actores, y

finalmente, la búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento de las actividades

en torno a la juventud.

Por otro lado, entre las recomendaciones y opciones de políticas de juventud señalan:

• Generación de espacios de participación e interlocución;

• Modernización de la educación;

• Coordinar los esfuerzos e iniciativas;

• Ampliar la cobertura y duración de los programas de capacitación;

• Fomentar el establecimiento de alianzas estratégicas;

• Promover la realización de estudios de caracterización de la población joven;

• Promover una respuesta pública más descentralizada.

96


Desde las Organizaciones JuvenilesPara los representantes de las organizaciones juveniles, los principales problemas

están centrados en el empleo y la educación. Señalan además, que la falta de

valores, espacios de participación y recreación, así como los relativos a la salud –

violencia y delincuencia- son condiciones limitantes para el desarrollo pleno de la

juventud.

Las observaciones y limitantes señaladas a las actuales políticas de juventud están

centradas en la incongruencia entre los programas y acciones desarrolladas y el

contexto juvenil; igualmente señalan la debilidad de este sector para la formulación y

gestión de proyectos y acciones en el área. Finalmente, destacan la falta de

direccionalidad de los recursos y servicios a los auténticos problemas de la juventud.

En otro tanto, entre las recomendaciones y opciones de políticas de juventud señalan:

• Creación de ambientes positivos;

• Fomentar espacios de participación e interlocución;

• Modernización de la educación;

• Mejorar distribución y acceso a los recursos y servicios

Desde los ExpertosSegún la muestra de expertos, los principales problemas están relacionados con la

educación; adultocentrismo; la poca inserción de los jóvenes en el mercado laboral;

así como el debilitamiento del capital social juvenil –expresado en una pobre

autoconcepción pérdida de valores y proyectos de vida muy cortos. Resaltan la

necesidad de obtener espacios de participación para lograr un real protagonismo.

Entre las observaciones y limitantes señaladas por el grupo de expertos en torno a las

actuales políticas de juventud se mencionan: la inconsistencia y heterogeneidad de las

acciones de políticas públicas; la universalización y focalización de los esfuerzos e

97


iniciativas; el adultocentrismo y asistencialismo de las políticas; la falta de estudios

diagnósticos y prospectivos en torno a las necesidades de la juventud; la falta de

correspondencia con el contexto socioeconómico, político y cultural de los jóvenes,

entre otras.

Entre las recomendaciones y opciones de políticas de juventud señaladas por los

expertos están:

• Creación de ambientes positivos y de movilidad social;

• Diseñar estrategias incluyentes

• Fomento de estrategias de pleno empleo

• Fomentar acceso a las TICs

• Fomentar la creación de redes de aprendizaje y solidaridad, así como

comunidades de desarrollo;

• Promoción y gestión de recursos frente a organismos internacionales;

• Corresponder la educación con las tendencias y realidades sociales.

• Fomentar investigaciones que caractericen a los jóvenes;

• Promover el asociacionismo y voluntariado juvenil.

Desde la Sociedad Política: Los partidos políticosEl principal objetivo de los partidos políticos es la obtención del poder político, a través

de los procesos electorales. En este sentido, la juventud constituye un factor

determinante en sus propósitos, y representa el relevo generacional necesario que le

permita seguir existiendo como tal. La mayoría de los partidos políticos tienen dentro

de sus estructuras organizativas, una Dirección de la Juventud del Partido, la cual se

encarga del proselitismo político, la adhesión de nuevos miembros -principalmente de

jóvenes electores (desde los 18 años de edad en adelante)-, y la formación de

cuadros políticos, que en un determinado momento puedan ser nombrados en cargos

administrativos o directivos dentro del partido, o en cargos públicos en caso de ser

electos como gobierno. Por consiguiente, los proyectos y programas de los partidos

políticos hacia la juventud se orientan específicamente a los jóvenes adscritos a sus

correspondientes partidos, y realizan ciertas actividades de tipo asistencialista en

98


áreas específicas de la población, con la intención de crear una base social acorde a

sus intereses electorales.

Los partidos políticos evidencian la carencia de una propuesta de políticas orientadas

a la juventud, en cuanto delegan esa responsabilidad al gobierno de turno o, visto

desde su perspectiva, al partido en el poder. Frecuentemente, en los sistemas

presidenciales, los partidos de oposición asumen una función obstruccionista al

gobierno, con la creencia de que garantizarán el triunfo en las próximas elecciones.

Esta forma de actuar de los partidos de oposición ocasiona una ruptura en la

continuidad de las políticas públicas cada vez que sucede un cambio de gobierno,

ocasionando un detrimento a las acciones y programas en desarrollo.

99


BCAPITULO III

ALANCE DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA JUVENTUD: Avances, carencias y posibles estrategias

“Los jóvenes de hoy son el resultado de una medida muy importante de decisiones y acciones

adoptadas por los jóvenes de ayer, de una manera muy importante estamos

cosechando lo que hemos sembrado”.

Aída Libia Moreno de Rivera

100


1. La Institucionalidad de la Juventud en Panamá

1.1. Programas y Servicios Orientados a la Juventud: Las Ofertas Asistencialistas.

En Panamá se ha venido desarrollando una serie de actividades, servicios, proyectos

y programas orientados a la juventud que, lejos de responder a una política integral y

articulada de juventud, no han sido más que conjuntos de actividades puntuales e

iniciativas inconexas adoptados de las acciones de los distintos actores institucionales,

que incluyen tanto organismos internacionales, como nacionales y que se tornan

perecederas al finalizar el financiamiento o después de un cambio de gobierno.

Aún cuando las entidades públicas y privadas reconocen la existencia de diversas

demandas de la juventud, no existe una cuantificación y distribución geográfica

precisa de las necesidades, lo que dificulta la definición de un panorama global de los

problemas. El resultado, ha sido, una política reactiva, focalista, asistencialista, sin

una visión de futuro, carente de una oferta integral y coordinada que atienda a esas

necesidades, provocando que cada entidad trabaje de manera individual, muchas

veces marcada por un activismo protagónico y reactivo en la elaboración de

propuestas de solución. Por otra parte, la formulación de programas y proyectos se

realizan desde el nivel central sin vinculación directa con las realidades locales y sin

ninguna participación de los usuarios directos.

Podemos observar, por ejemplo, en las organizaciones del Sistema de las Naciones

Unidas, que en las acciones llevadas a cabo por el PNUD con el Informe Nacional de

Desarrollo Humano 2004, en UNICEF con el Plan Estratégico Nacional de la Niñez y

la Adolescencia: Panamá 2015, y en el IPEC-OIT con el Programa Internacional para

la Erradicación del Trabajo Infantil, no encontramos una interrelación entre ellas, ni

con la elaboración y promoción de la Política Pública de Juventud de Panamá

apoyada por el UNFPA. No existe, por tanto, un ente conductor que agrupe y gestione

estas acciones bajo el marco de una política pública social. Lo cual es preocupante en

101


la medida que cada organismo financia organizaciones de los sectores público,

privado y ONGs, según su afinidad con el organismo internacional, creando la

dispersión y la multiplicación de esfuerzos. Es preciso señalar que estas acciones

deben tomarse como documentos de trabajo en una discusión amplia, con todos los

sectores de la sociedad panameña, de manera que contribuyan a la implementación

de la política pública de juventud.

Por lo general, la participación de los jóvenes, en gran parte de estos esfuerzos, se

limita a aspectos muy puntuales, ya que las acciones de ejecución se realizan de

manera segmentada y por sectores, y generalmente es una labor constreñida a los

técnicos. En otras palabras, cada tema es abordado por separado (salud, educación,

empleo, etc.) sin coordinación entre las instituciones, lo que ocasiona la duplicidad de

iniciativas y de esfuerzos.

La falta de un sistema de monitoreo y evaluación, así como una sistematización de las

experiencias más positivas, que permita la elaboración de criterios serios para

priorizar las acciones a ser replicadas, genera diferencias de metas a alcanzar y una

multiplicidad de esfuerzos, sin lograr establecer el alcance y el impacto de las

acciones llevadas a cabo.

Entre las ofertas del sector público, destacamos la del nivel judicial, en que la

legislación existente está dirigida prioritariamente hacia los jóvenes en riesgo social,

con una perspectiva de institucionalización de los mismos, dejando de manifiesto la

perspectiva tradicional de salvar al menor de él mismo y su ambiente, y con el eje

conductor de la criminalización del joven.

Las propuestas del Ministerio de Educación y del Ministerio de Trabajo, junto a

organizaciones del sector privado (CONEP, COSPAE, etc.), están dirigidas a realizar

ingentes esfuerzos por preparar a la juventud de acuerdo a las necesidades del

mercado laboral local y a las exigencias de una economía globalizada, más que a

responder a las necesidades reales de la sociedad. El resultado es que muchos

102


jóvenes estudian para ser desempleados o para convertirse en un “pobre asalariado”.

La tendencia es financiar la demanda en lugar de la oferta, con lo cual la juventud se

convierte en una categoría, ya no desde el punto de vista social sino desde el punto

de vista específicamente económico, lo que lleva a atribuirles un cierto tipo de

conductas que no se identifican a partir de lo que los jóvenes hacen, sino a partir de lo

que la publicidad comercial dice que los jóvenes deben hacer.

El Ministerio de Salud desarrolla importantes programas de salud adolescente y

juvenil, que giran en torno a la prevención y tratamiento de enfermedades de

transmisión sexual (VIH-SIDA), prevención y atención del embarazo precoz, salud

sexual y reproductiva, etc. Estos programas cuentan con un gran apoyo por parte de

la OPS y FNUAP, y hasta con la participación activa de numerosos grupos juveniles,

habiendo logrado en varios casos resultados relevantes en la disminución de los

problemas en cada caso específico, aunque existen problemas y desafíos sumamente

graves en estas materias.

Por su parte, la mayoría de las ofertas de las ONG contienen un enfoque asistencial,

con el que priorizan la satisfacción de las necesidades inmediatas de los jóvenes, a

los que consideran beneficiarios pasivos. Aquí, los proyectos no tienen mayor alcance

que el permitido por el financiamiento otorgado y que, en el peor de los casos, son

utilizados para lograr la subsistencia económica de la organización.

Las organizaciones juveniles existentes parecen aislarse de la problemática juvenil y

se mantienen desarticuladas, debido a la falta de espacios adecuados para canalizar

sus preocupaciones y por no contar con el reconocimiento y representatividad de toda

la juventud panameña. Así como todo joven no es estudiante ni todo estudiante es

joven, las organizaciones juveniles sólo representan a los jóvenes adscritos a ellas o a

los intereses de los adultos que las crean. Se debe recordar que el Decreto Ejecutivo

Nº 160 del 2 de junio de 2000, que regula el reconocimiento de la personería jurídica

de las asociaciones sin fines de lucro, establece que los fundadores de las

asociaciones no podrán ser menores de 25 años.

103


Por tal motivo, las organizaciones juveniles surgidas de los compromisos

internacionales adquiridos por el Estado panameño no gozan de credibilidad por la

mayoría de los jóvenes, incluso de adultos, por lo que no son reconocidas como

organizaciones representativas de sus intereses. Otras organizaciones juveniles

existentes en la sociedad civil tienen objetivos diversos y están orientados a

dimensiones sectoriales, tales como: Ecología, salud preventiva, turismo, deporte,

religión, música y folclor, productivos, científicos, indígenas y políticos. Sin embargo,

muchas de estas organizaciones son creadas por adultos para trabajar con jóvenes.

Es importante incentivar la organización de los jóvenes, pero desde su propia realidad,

desde sus intereses y expectativas, partiendo de la realidad específica de sus

comunidades, y en cada comunidad contar con una coordinación entre ellas, de modo

que se vaya expresando en una representación nacional. Para ello es necesaria la

revisión del Decreto Ejecutivo Nº 160 del 2 de junio de 2000, que les niega el derecho

a esta práctica democrática.

Por otro lado, los medios de comunicación social juegan un papel decisivo en la

formación de la juventud panameña, principalmente cuando existe actualmente una

mayor propensión a los mensajes audiovisuales. Muchos jóvenes pasan largas horas

frente al televisor convirtiéndose en consumidores de contenidos y mensajes que

muestran una sociedad, un mundo con realidades y valores diferentes y alejados de la

nuestra.

A través de sus programas, los medios despliegan un patrón de consumo masivo e

indiscriminado de todo tipo de bienes y servicios, a través de los cuales los jóvenes

son incentivados sistemáticamente, a consumir desenfrenadamente. Además, La

violencia, el individualismo, la moda, el dinero fácil, la xenofobia, la droga y el sexo,

son por lo general los temas principales o de trasfondo de los programas televisivos.

En consecuencia, la televisión supera los esfuerzos que se realizan desde la escuela,

muchos hogares, iglesias y organizaciones culturales y educativas, para formar a la

104


juventud con actitudes y comportamientos que les permita construir y vivir en una

sociedad más justa, solidaria, pacífica y tolerante.

Por otra parte, los medios de comunicación producen una imagen de la juventud que

no representa al común del joven panameño. En sus noticieros y programas de

opinión construyen una imagen que visualiza a los jóvenes como un "problema"

(rebaja de la edad de inimputabilidad penal para los menores infractores, etc.) y no

incorporan el enorme potencial de los jóvenes como parte de la "solución" a dichos

problemas. El joven es proyectado en una constante lucha entre el bien y el mal.

Condenan o elogian al joven que actúa de acuerdo a los modelos y valores

proyectados en la mayoría de sus programas de televisión. Es noticia el joven estrella,

campeón de béisbol, fútbol, boxeo, matemáticas y/o el joven violento de los barrios

populares. Los jóvenes no son noticia si no son sobresalientes o disfuncionales

(mirada funcionalista de los medios) de acuerdo a los modelos que los medios

difunden.

A manera de conclusión, partiendo del análisis de las ofertas existentes sobre

juventud, existe la imperiosa necesidad de abordar a la juventud como un tema de

carácter nacional, en el cual se debe involucrar a todos los sectores de la sociedad

panameña. Dependiendo del cómo se asuma este tema, la juventud puede orientarse

en una de dos direcciones: por un lado, puede convertirse en una carga social, en

donde juega un doble papel: el de victima y el de victimario, en cuyo caso se deberán

realizar programas que respondan a la inmediatez para la solución de los problemas y

necesidades presentadas por este segmento de la sociedad, lo que lleva a reforzar los

estamentos coercitivos de seguridad –desde el punto de vista del joven victimario- y

perpetúa el clientelismo y asistencialismo estatal, incluso privado, dinamizado en las

dos últimas décadas –desde la perspectiva del joven víctima-. Por otra parte, la

juventud puede ser considerada como el motor principal que contribuya al desarrollo

del país, para lo cual se deberá exigir una planificación que atienda los aspectos sobre

formación de capacidades, a través de políticas integrales para atender las múltiples

dimensiones que afectan el desarrollo de los jóvenes.

105


.La Política Pública de Juventud de PanamáLa Política Pública de Juventud de Panamá46 tiene como fin:

Garantizar las condiciones para el desarrollo humano de

las y los jóvenes panameños, el reconocimiento pleno de

sus derechos y su participación en la construcción de un

Panamá más equitativo, solidario, democrático y justo.

Principios. Según el documento de Política Pública de Juventud en Panamá, los

componentes, objetivos, y estrategias de la política pública de juventud de la

República de Panamá incorporan los siguientes principios:

1. Perspectiva integralGarantizar el cumplimiento de los derechos humanos de las y los jóvenes en todas en sus dimensiones: biológica, psicológica, afectiva, espiritual y sociocultural.

2. Participación

Promover la inclusión de los jóvenes en todos los espacios de diálogo y participación de la sociedad para la toma de decisiones en todos los niveles, diseño, implementación y evaluación de las acciones.

3. Acción intersectorialPromover acciones simultáneas desde los diferentes sectores y promover la articulación y coordinación de esfuerzos.

4. InclusiónPromover estrategias de inclusión social para aquéllos grupos en condición de vulnerabilidad, exclusión o discriminación.

5. Enfoque transversalVincular en el desarrollo de todos sus componentes, objetivos y estrategias todos los enfoque de esta política

6. Incorporación de actores estratégicos

Valorar la participación y articulación en los programas y proyectos a desarrollar de todos los actores estratégicos, tanto del Estado y de la sociedad civil.

Enfoques. La política pública de juventud de Panamá se basa y estructura en el

enfoque de derechos humanos, garantizando el goce y ejercicio de su ciudadanía

46 Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia (MINJUNFA). “Política Pública de Juventud de Panamá”. FNUAP. Panamá, noviembre de 2004.

106


plena, reconociéndolos, sin distinción alguna como sujetos de derecho. Esta visión de

política pública de juventud, integra otros enfoques, tales como:

Desarrollo humanoSe refiere a la ampliación de las opciones de la gente, aumentando sus funciones y capacidades humanas.

Juventud

Considera al joven como ciudadano y como actor estratégico del desarrollo. Partiendo de la necesidad de empoderar a la juventud y de la promoción de su participación en todos los niveles.

Género

Identifica las necesidades específicas de las mujeres y los hombres jóvenes, promoviendo la equidad de género entre las y los jóvenes como una contribución a la democratización de la sociedad.

Intergeneracional

Reconoce la interdependencia de las distintas etapas de la vida y reconoce que cada grupo de edad tiene especificidades en su desarrollo, así como distintas necesidades e intereses.

FamiliaReconoce a la familia, en sus distintas modalidades, como una institución básica en el desarrollo de los adolescentes y jóvenes.

El documento de “Política Pública de Juventud de Panamá”, elaborado por el

Ministerio de Desarrollo Social, a través de la Dirección Nacional de Juventud,

publicado en noviembre de 2004, actualmente se encuentra en la etapa de

implementación. Esta política de juventud cuenta con un enfoque de derechos

humanos e inclusión, en la que los jóvenes se definen como sujetos de derechos y

actores estratégicos de desarrollo.

Con la conformación de una coordinación interinstitucional y multisectorial con puntos

focales asignados, la Política Pública de Juventud de Panamá, permitirá la relación y

la colaboración, el aprovechamiento de los recursos existentes y la creación y

adaptación de otros; haciendo posible la coordinación de las distintas ofertas

orientadas a los jóvenes. En este sentido, el MIDES, a través de la Dirección Nacional

107


de Juventud, se constituye como el ente rector en la implementación de la política de

juventud.

De acuerdo con el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), el documento de la Política

Pública de Jóvenes de Panamá, es aceptado por una gran mayoría, de manera que

permite generar la articulación de las acciones que la Dirección Nacional de Juventud

desarrolla con la juventud, facilitando la definición de planes, programas y proyectos

de interacción social, garantizando la coherencia y consistencia de las diferentes

entidades en un fin único, en este caso la juventud, al mismo tiempo que sirve como

orientadora de la actuación social de las entidades privadas y ONG que ofrecen

servicios a la población juvenil; fortaleciendo el compromiso ciudadano de la juventud,

para que se constituyan en actores estratégicos del desarrollo nacional y promoviendo

acciones que conlleven al mejoramiento de la calidad de vida de la juventud de

Panamá.

No obstante, lo anterior, y a partir de la experiencia de la región latinoamericana, para

articular la política pública de juventud como una agenda de Estado -y no de

gobierno-, se hace necesario la creación –participativa- de un marco legal en torno a

la población joven, es decir, una Ley Nacional de Juventud que siente las bases para

un desarrollo sostenible y pleno de la población joven.

2. Perspectivas de la legislación sobre juventud en Panamá.47

En el breve recuento, realizado en este trabajo, sobre legislación relativa a la juventud

en Panamá, es notoria la ausencia de un ordenamiento jurídico y de un cuerpo legal

específico dirigido a la juventud, lo que evidencia la ausencia de un plan o programa

definido que oriente las políticas del Estado para responder a las necesidades

sociales, económicas y políticas de la juventud.

En cuanto a materia del marco legal, encontramos una inclinación hacia una

perspectiva tradicional: la del joven en conflicto. En términos de programas y acciones,

47 Ver Anexo 9. Legislación en materia de juventud de algunos países latinoamericanos.

108


desde los ministerios de Salud; Trabajo; Educación; La Juventud, la Mujer, la Niñez y

la Familia; hasta los órganos Legislativo y Ejecutivo, existen servicios con metas

específicas para atender a los jóvenes particularmente a aquellos en condiciones de

vulnerabilidad.

Es importante señalar que en el marco legal, el joven se diluye en las categorías de:

“Menores”, “Niñez y Adolescencia”, y “Adolescencia”, en la que esta última representa

sólo una etapa cronológica de la juventud. En comparación a otros segmentos de la

población, los cuales son reconocidos como sujetos de derecho, el joven permanece

como una categoría indefinida, prevaleciendo una concepción asistencial desde una

perspectiva sectorial en la que no aparece el joven como protagonista del desarrollo.

Esto se debe a que Panamá aún no cuenta con una Ley Nacional de Juventud48.

Aprovechando el marco de la Política Pública de Juventud, el Ministerio de Desarrollo

Social (MIDES) ha de liderar los esfuerzos, conjuntamente con las organizaciones

juveniles, empresa privada, ONG, Organismos Internacionales, para presentar ante la

Asamblea Nacional, un proyecto de Ley de Juventud, que establezca el marco

normativo, que con reglas de juego claras y específicas, brinde las garantías

necesarias como para operar sinérgicamente los esfuerzos de los actores

institucionales, tanto públicos como privados, vinculados con el tema de la juventud.

2.1. Principios de una ley de juventud.

Panamá es un país en el cual, uno de cada dos panameños está pasando por la etapa

denominada juventud o que lo hará en los próximos años. Sin embargo, la pobreza, la

violencia y lo más significativo de la falta de oportunidades, que aqueja a grandes

grupos de nuestra población, afecta con especial dureza a niños y jóvenes.

Gran parte de la legislación panameña, tal como se evidencia en el apartado anterior,

constituye la base de la política social de los últimos años, que se ha orientado hacia

la consecución de instrumentos legales, que facilitan el adecuado desarrollo de la

48 Ver Entrevista a Tania Rodríguez en Anexo de Entrevistas, Organizaciones Juveniles.

109


niñez y abren las puertas a nuevas oportunidades de participación ciudadana y

formación integral de nuestros jóvenes, de manera que se favorezca la promoción de

sus inmensas potencialidades.

La Constitución, el Código de la Familia, los acuerdos internacionales han aportado

elementos importantes, orientados hacia la protección y desarrollo de los niños y

jóvenes de Panamá.

La propuesta de una Ley de la Juventud, pretende recoger y proyectar al futuro los

postulados de la Constitución, y todos los esfuerzos recorridos hasta la fecha. En este

caso, el origen mismo de la Ley sería el resultado de un amplio proceso de

participación de la juventud panameña.

2.2. ¿Que es una ley de la juventud?

Una Ley de juventud debe tener por objeto reconocer a los jóvenes, hombres y

mujeres, como sujetos de deberes y derechos, garantizar el ejercicio pleno de sus

derechos y promover el cumplimiento de los deberes de la juventud consagrados en la

Constitución. Así mismo, establecer el marco institucional y orientar políticas, planes y

programas, por parte del Estado y la sociedad civil para la juventud.

El fin de una Ley de Juventud sería la de promover la formación integral de la

juventud, su vinculación y participación activa en la vida económica, política y social, y

el ejercicio pleno y solidario de la ciudadanía.

2.3. Los beneficios una ley de juventud para la juventud panameña.

Una Ley de Juventud sería un instrumento que ayudaría a potenciar la acción que el

Estado y la sociedad adelantan, a través de la Política Pública de Juventud, para

mejorar las condiciones de vida de los jóvenes panameños y para lograr su

participación activa en la vida económica, política y cultural de la sociedad, tal como lo

manda la Constitución de la República.

110


En otras palabras, una Ley de Juventud fortalecería el documento de la Política

Pública de Juventud al establecer espacios de concertación entre la juventud, el

Estado y la sociedad Civil, a través de un marco legal sobre juventud.

En esta Ley Nacional de Juventud, además de darle un ordenamiento jurídico al

marco legal sobre juventud, consolidaría el principio de coordinación entre las

instancias nacionales y locales, y los diversos organismos sectoriales para hacer más

eficaces las acciones que el Estado desarrolla en pro de la juventud. En este sentido,

se identifican cinco entidades, separadas funcionalmente, pero con una fluida

comunicación entre ellas, que podrían proporcionar valiosos aportes a la consecución

de este propósito: i) El Ministerio de Desarrollo Social, a través de la Dirección

Nacional de Juventud, como el ente rector en la implementación de la política de

juventud; ii) El Gabinete Social como el ente consultivo y de espacio para la

concertación nacional en el tema de la Ley de la Juventud; iii) Un “Observatorio de

Juventud” como el ente investigativo, que mantenga actualizada la información sobre

las cambiantes necesidades y expectativas de la juventud (su creación, por supuesto,

dependerá de un análisis sobre este tema); iv) La creación de la Red

Interinstitucional, que permitirá la relación y la colaboración, el aprovechamiento de los

recursos existentes y la creación y adaptación de otros; pero, sobre todo, que haría

posible la coordinación de las distintas ofertas orientadas a los jóvenes; v)Una Red de

Expertos, que permitiría darle sostenibilidad y sistematicidad a los esfuerzos de

producción de conocimientos sobre el tema de juventud.

i) El Ente Rector de una Ley de Juventud.El Ministerio de Desarrollo Social es el ente por excelencia que puede y debe generar

un liderazgo en el tema de las políticas sociales. Es decir, debe proponer la

concertación de las distintas fuerzas sociales del país para la formulación de leyes y

políticas, impulsarlas, coordinarlas, monitorearlas y evaluarlas; debe ser un

movilizador de fondos y no un ente ejecutor. De manera específica, la Dirección

Nacional de Juventud del Ministerio de Desarrollo Social debería concentrarse

exclusivamente en la promoción y dinamización de los procesos de concertación

111


interinstitucional, cumpliendo roles de animación, coordinación, articulación y

sensibilización de la actual Política Pública de Juventud y de una posible Ley de

Juventud.

ii) La Instancia Consultiva y de Concertación Permanente para una Ley de Juventud.

A partir del hecho de que la condición juvenil cambia constantemente a lo largo del

ciclo juvenil, con lo cual resulta muy difícil darle perspectivas de largo plazo a la labor

promocional que puede realizar una Ley de Juventud, la gestión de la política pública

de juventud requiere de un proceso permanente de retroalimentación y de

recontextualización, tanto en la definición de sus metas como en sus operaciones

específicas. Esta operación debe repetirse y volver, una y otra vez, sobre sí mismo, a

través de la concertación entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad civil.

Este enfoque impone la repetición y vuelta sobre sí mismo las veces que sea

necesario.

En este sentido, la Secretaría Técnica del Gabinete Social de Panamá es una

herramienta importantísima que está al alcance del Ministerio de Desarrollo Social

para generar esta instancia consultiva y de concertación permanente de una Ley de

juventud. El Gabinete Social es un centro de formación de pensamiento y de

formación de política social, lo que permitiría darle sostenibilidad y sistematicidad a los

esfuerzos de producción de conocimientos sobre el tema de juventud.

Esta entidad es por ley una instancia conformada por mesas de concertación,

consejos consultivos, espacios de planeamiento estratégicos, talleres, consejos

sociales de convocatoria, de encuentro y de debate de ideas, para lograr una

implementación de la política pública que sea aceptada y respaldada por todas las

partes de la sociedad panameña. El Gabinete Social fue creado mediante Decreto

Ejecutivo 477 de 1992, posteriormente fue modificado por el Decreto Ejecutivo 1255

de 1994 y reorganizado por el Decreto Ejecutivo 27, del 4 de agosto de 1998.

112


El Gabinete Social realiza las siguientes funciones:

Actuar como organismo asesor del Órgano Ejecutivo y el Consejo de Gabinete en

materia de desarrollo social;

Servir de instancia de discusión, formación, coordinación operativa y evaluación

estratégica de la política social del Gobierno Nacional;

Representar al sector social del Estado en el Consejo Económico Nacional, a

través de uno de sus integrantes, designado por el Presidente de la Republica;

Actuar como interlocutor del Gobierno Nacional ante los organismos y

organizaciones internacionales y nacionales, gubernamentales y no

gubernamentales, en materia de desarrollo social.

El Gabinete Social está conformado por:

El Excelentísimo Señor Presidente o Excelentísima Señora Presidenta de la

República.

El Ministro o la Ministra de Desarrollo Social.

El Ministro o la Ministra de Desarrollo Agropecuario.

El Ministro o la Ministra de Educación.

El Ministro o la Ministra de Obras Públicas.

El Ministro o la Ministra de Planificación y Política Económica (actual Ministerio de

Economía y Finanzas).

El Ministro o la Ministra de Salud, quien actuará como Coordinador Alterno o

Coordinadora Alterna del Gabinete Social.

El Ministro o la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral.

El Ministro o la Ministra de Vivienda.

La Primera Dama de la República participa como Asesora ad honorem

iii) Observatorio Permanente de Juventud49 Insistimos en el hecho de que la condición juvenil se pierde con el paso de los años, y

además, cambia constantemente a lo largo del ciclo juvenil. Esto implica que los

intereses y las expectativas de los jóvenes son muy "pasajeros", con lo cual resulta

49 Para mayor información referente a las características de un Observatorio permanente de Juventud, referirse a Anexo 8.

113


muy difícil darle perspectivas de largo plazo a la labor promocional que puede realizar

la política de juventud.

Por ello, es de suma importancia la creación de un sistema de información integral

sobre juventud, que combine datos cuantitativos, con información cualitativa y con

formulación de análisis y estrategias de actuación, que deberá estar al servicio de

todos los actores sociales que trabajan con juventud y de los jóvenes, que permita

orientar la formulación, seguimiento, evaluación y sistematización de la política pública

de juventud y de una Ley de Juventud, mostrar el estado de una problemática, orientar

y fortalecer la investigación, impulsar el debate, generar opinión pública, promover

trabajo en red y hacer consensos.

A los efectos de contar con la necesaria “memoria histórica” y los imprescindibles

aprendizajes compartidos en estas materias, un Observatorio Permanente de

Juventud respondería a la carencia de información existente en esta materia. Esta

falta de circulación abierta de datos y juicios al respecto, llevaría a una gran

improvisación en la gestión de la política pública de juventud, que en muy poca

medida incorporaría la experiencia y el conocimiento acumulado anteriormente. Un

Observatorio Permanente, permitiría ofrecer productos muy variados a quienes

trabajan en torno a estos temas, retroalimentando su propia práctica con las

experiencias de otros y fomentando los aprendizajes horizontales.

El Observatorio, debería operar en tres esferas específicas:

Diagnósticos de Situación sobre la Juventud: En base al gran caudal de

información estadística disponible, se deberían realizar periódicamente diversos

estudios comparados, centrados en la situación y las perspectivas de la

juventud, priorizando aquellos aspectos ligados con la participación de la

juventud en el desarrollo, y respaldando los esfuerzos nacionales en materia de

encuestas y estudios específicos.

114


Seguimiento y Análisis de Políticas Públicas: Con la colaboración de

expertos asociados, se deberían realizar periódicamente evaluaciones

comparadas de planes y programas relacionados con la juventud combinando

cuatro tipos específicos de evaluación (acción programática, gestión

institucional, inversión de recursos y percepciones generadas) midiendo niveles

de eficiencia, eficacia y pertinencia.

Asistencia Técnica: Conscientes de las limitaciones que los gobiernos y las

organizaciones de la sociedad civil enfrentan en el desarrollo de sus acciones

relacionadas con la juventud, se debería prestar asistencia técnica para mejorar

y modernizar la gestión, especialmente en materia de capacitación de recursos

humanos, diseño de planes y programas, reorganización institucional, y

acciones de difusión.

Centro de documentación: Pero para que dichos instrumentos (y otros

posibles y complementarios como el Sistema de Seguimiento, Evaluación y

Sistematización y la Planeación Estratégica Institucional) se conviertan en

realidad, se tendrá que trabajar intensamente en la elaboración de las bases de

datos que hagan posible el trabajo de sistematización de la información que

finalmente se difunda. Las opciones pueden ser muchas, pero estableciendo

las principales prioridades, podrían mencionarse cuatro áreas fundamentales

de trabajo: un banco de datos bibliográficos, un banco de datos estadísticos, un

banco de datos institucionales y un banco de datos programáticos. Con ellos,

se podría realizar el seguimiento y la evaluación necesarios para retroalimentar

sistemática y permanentemente las acciones que se impulsen.

iv) Red Interinstitucional.La concreción de las alianzas estratégicas para la implementación de la política de

juventud, se centra en una forma de trabajo con organizaciones del sector privado y

ONG, así como la relación y cooperación entre ellas, en base a principios como los de

horizontalidad, sinergia (complementariedad-unión de fuerzas), autonomía,

115


pertenencia participativa (la pertenencia se expresa en la participación activa, en la

implicación), compromiso, etc. En el trabajo en red de los colectivos sociales, por

tanto, resultan claves las ideas como el que todos ganan, pero también el que todos

aportan, o el que todos participan y todos lideran (de formas diferentes).

Por tanto, la propuesta central establece: que los colectivos sociales actúen como

“nodos principales” de las redes de acciones transformadoras. Ello evitaría una

excesiva difuminación o individualización del trabajo en red, así como su posible falta

de objetivos transformadores, pero también superaría el hacer parcelado y

desconectado de los múltiples colectivos sociales existentes. En el trabajo en red, por

otro lado, se puede buscar el máximo de colaboración y de apoyo mutuo con el

mínimo de burocracia y centralización: desde la autonomía, pero con la intención

decidida del apoyo mutuo. Esta Red actuaría sobre la base de temas transversales

que atañen a la juventud y de los objetivos y metas planteados en el documento de

política de juventud, a manera de generar aportes y propuestas desde sus diferentes

perspectivas de trabajo, las cuales se integrarían en una propuesta integral.

v) Red de Expertos en Juventud.Los expertos son sustituibles, pero sus roles deben estar precisamente definidos, ya

que no se trata de una labor académica clásica, sino del desarrollo de funciones de

asesoría y apoyo técnico especializado. La Red de Expertos permitiría darle

sostenibilidad y sistematicidad a los esfuerzos de producción de conocimientos.

Consideramos que es necesario profundizar el conocimiento de las realidades de los

jóvenes en nuestro país, a través de la realización de investigaciones que

proporcionen elementos para optimizar las actuaciones en la materia.

Lo ideal es que la creación del Observatorio Permanente y de las Redes

Interinstitucional y de Expertos fuera también una construcción colectiva, que

articulara los saberes y las capacidades instaladas en las distintas instancias

institucionales (gubernamentales, privadas y sociedad civil) existentes en el país.

116


En el marco normativo existente en Panamá no se encuentra un cuerpo legal especial

referente a la juventud, ni se ha ordenado una legislación que defina los criterios y las

políticas con las que el Estado atenderá las necesidades socio-culturales de la

juventud. En la normativa existente, incluso, hay una inclinación hacia una mirada

tradicional: la del joven en conflicto. Esto puede resultar contraproducente frente a la

implementación y desarrollo de la Política Pública de Juventud.

Es importante señalar que la falta de una normativa legal sobre juventud es una

situación que se observa en muchos países de América Latina. A diferencia de otros

segmentos poblacionales específicamente reconocidos como sujetos de derecho, el

joven permanece como una categoría indefinida, primando una concepción de

atención y servicios desde una perspectiva sectorial en la que no aparece el joven

como titular de derechos ni como protagonista del desarrollo. Es decir, que el joven se

encuentra en “un limbo” en cuanto a su participación social como actor del desarrollo.

En este sentido, se hace necesario una Ley de Juventud, que vendría a ser un

instrumento, que ayudaría a potenciar la acción que el Estado y la sociedad adelantan,

a través de la Política Pública de Juventud, para mejorar las condiciones de vida de

los jóvenes panameños y para lograr su participación activa en la vida económica,

política y cultural de la sociedad, tal como lo manda la Constitución de la República.

117


CONCLUSIONES

118


Las dificultades y problemas que enfrenta la institucionalidad, que atienden los

proyectos sociales de los jóvenes son muchos y de diversa índole. Su carácter y

magnitud dependen de las características de las organizaciones, ya sean públicas y/o

privadas. A pesar de esta diversidad, el balance sobre la institucionalidad de la

juventud en Panamá nos ha permitido identificar algunos problemas frecuentes:

1. El análisis del marco jurídico nos permite afirmar que no existe un ordenamiento

jurídico y un cuerpo legal específico dirigido a la juventud, lo que evidencia la

ausencia de sustento jurídico de los planes o programas definidos que oriente las

políticas del Estado para responder a las necesidades sociales, económicas y

políticas de la juventud.

2. No obstante lo anterior, Panamá cuenta con un documento de Política Pública de

Juventud, orientado a lograr el desarrollo pleno de sus potencialidades y que sean

protagonistas de sus propio desarrollo social, económico, político y cultural.

3. La información analizada sobre las ofertas institucionales (privadas, ONGs y

estatales) y el Marco Legal presentan una tendencia reiterativa hacia la perspectiva

tradicional de considerar al joven en constante conflicto.

4. Los programas y proyectos gestionados tanto por instituciones públicas como

privadas, así como el Marco Legal tienden a limitar, operativamente, a la juventud,

a la etapa cronológica de la adolescencia (15 a 19 años de edad) En

consecuencia, el joven (20 a 24, y 25 a 29 años de edad) permanece como una

categoría indefinida, prevaleciendo una concepción asistencial desde una

perspectiva sectorial en la que no aparece el joven como protagonista de su propio

desarrollo.

5. Las ofertas analizadas muestran una gran dispersión de esfuerzos inconexos entre

las acciones del Estado, las ONGs y la empresa privada, así como de las

demandas de la población joven.

6. El análisis de las entrevistas y de la documentación relacionada con la oferta

institucional nos permite señalar que se carece de programas con presupuestos

sostenibles para el desarrollo de actividades dirigidas a los jóvenes.

119


7. En torno a la participación juvenil, las ofertas de programas, proyectos y

actividades analizadas, registran un carácter pasivo de ésta y, en pocos casos los

jóvenes son protagonistas en la gestión de estas actividades desde su

planificación.

8. A partir de las observaciones realizadas a las organizaciones juveniles, podemos

establecer que la debilidad financiera y operativa favorece el clientelismo político,

que promueve e incentiva la dispersión de las acciones.

9. En las ofertas de programas, proyectos y actividades, tanto públicas como privadas

se observan debilidades e inconsistencias en la elaboración de instrumentos de

planificación, seguimiento, monitoreo y evaluación de los proyectos y/o actividades.

10.La investigación sobre las ofertas institucionales dan cuenta de la poca o nula

sistematización de la información sobre los proyectos y ofertas institucionales y de

los posibles aprendizajes y experiencias extraídas del desarrollo de un proyecto.

11.Las distintas ofertas de programas y servicios dirigidos hacia los jóvenes tanto en

el sector público como privado dan cuenta de una importante inversión de recursos

económicos para atender los problemas de los jóvenes, sin embargo estas

inversiones se caracterizan por la dispersión de esfuerzos e impactos limitados.

12.La mayoría de los programas y servicios dirigidos identificados, dirigidos hacia los

jóvenes tienen un carácter asistencial y temporal.

13.La acciones institucionales, y las ofertas privadas y de las ONGs tienen un

carácter reactivo ya que los programas y servicios atienden sólo problemas de los

jóvenes (drogas, pandillas, delincuencia, embarazo de adolescentes. etc.)

14.Hace falta una articulación intra e intersectorial de todas las ofertas tanto públicas

como privadas.

15.La cooperación y las alianzas estratégicas funcionales tanto a corto, mediano

como a largo plazo, intra e intersectoriales son muy escasas o inexistentes.

16.La mayoría de los servicios, proyectos y programas, tanto del sector público,

privado y ONG´s, están orientados a la oferta y no a la demanda de servicios de la

población joven.

120


RECOMENDACIONES

121


1. Promover la elaboración y aprobación de una Ley de Juventud que permita

desarrollar un ordenamiento jurídico y la creación de un cuerpo legal específico

dirigido a la juventud, para que ayude a potenciar la acción del Estado, a través

de la Política Pública de Juventud; mejorar las condiciones de vida de los

jóvenes panameños y para lograr su participación activa en la vida económica,

política y cultural de la sociedad, tal como lo manda la Constitución de la

República.

2. Esta Ley de Juventud, debe tener un enfoque generacional. Es decir, que se

debe evitar caer en los espacios y programas exclusivos para jóvenes y se

debe tratar de incorporar a los jóvenes a todas y cada una de las políticas

públicas. La juventud no es permanente, es sólo una edad, es una etapa

transitoria que debería garantizar la continuidad de las cosas, es la fuerza de

relevo que debe permitir que funcione la economía, la educación, la sociedad

en general.

3. Proponer la creación de un Observatorio Permanente de la Juventud, con el

objetivo de generar un sistema de información y conocimiento sobre la realidad

juvenil panameña en sus dimensiones de inclusión social, prácticas de la vida

cotidiana, producción cultural y orientaciones motivacionales de los jóvenes, y

sobre la calidad de la oferta institucional (normativas, programas e

instituciones) dirigida a la población joven.

4. Desarrollar una política para el establecimiento de alianzas estratégicas con los

actores tanto institucionales, privados, ONGS y organizaciones juveniles que

permitan articular y potenciar los esfuerzos y el uso de los recursos que se

invierten en la juventud.

5. Promover e incentivar la participación activa y organizada de los jóvenes en la

sociedad, en la planificación y ejecución de las acciones estratégicas dirigidas

a ellos, ya que la dispersión los hace vulnerables y objeto en ocasiones de

manipulación.

6. Promover el fortalecimiento institucional de los actores estratégicos. En un

primer momento, sistematizando la información que permita diagnosticar las

122


fortalezas y debilidades de estos actores, del proceso de intervención y post-

intervención; el posible impacto de los mismos y rescatar aprendizajes y

experiencias exitosas.

7. Organizar redes institucionales sobre ejes temáticos y específicos que permitan

coordinar esfuerzos desde el Ministerio de Desarrollo Social. Estas redes

institucionales deberán partir desde los niveles locales (barrios, corregimientos,

organizaciones, entre otras) y reflejarse en los más altos niveles ejecutivos.

8. Aprovechar la experiencia exitosa del “Programa de Servicios Amigables”,

estudiando la factibilidad de reproducir el mismo en otros contextos locales.

9. Promover el desarrollo de gobiernos locales (Municipios), que permitan el

desarrollo de la sociedad local, en la generación de condiciones para aumentar

la calidad de vida de la población.

10.Promover una reingeniería en la educación, que permita cambiar el paradigma

de un “sistema educativo orientado a los docentes y no a los estudiantes”.

11.Coordinar esfuerzos con el Ministerio de Educación para promover el desarrollo

de una visión distinta de los programas educativos que recojan la filosofía de la

educación para el trabajo.

123


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