ASF | 1 Evaluación núm. 1201 “Política Agraria” Cuenta Pública 2013 “La cuestión agraria...

ASF | 1

Evaluación núm. 1201

“Política Agraria”

Cuenta Pública 2013

“La cuestión agraria es siempre antigua y siempre nueva, porque la propiedad de la tierra está íntimamente ligada con los destinos de la humanidad”. (Wistano Luis Orozco-Andrés Molina Enríquez, 2011).

EVALUACIÓN NÚM 1201 POLÍTICA AGRARIA.pdf

ASF | 2

I. Contexto

II. Objetivo de la política

III. Objetivo de la evaluación

IV. Universal conceptual

V. Evaluación de la política

VI. Consideraciones finales y Prospectiva

VII.Consecuencias sociales

Contenido

ASF | 3

I. Contexto

ASF | 4

I. Contexto

La política agraria se integra por dos vertientes:

1. Seguridad jurídica en la tenen-cia de la tierra ejidal y comunal.

2. Bienestar económico de la po-blación de ejidos y comunida-des.

POLÍTICA AGRARIA

SEGURIDAD JURÍDICA

BIENESTAR ECONÓMICO

ASF | 5

Se evaluó el periodo 1992-2013, debido a que en 1992 se reformó el artículo 27 Constitucional y co-menzó la política agraria vigente.

Alcance temporal:

I. Contexto

ASF | 6

I. Contexto

Seguridad jurídica en la tenencia de la tierra:

Certeza de que los derechos so-bre la tierra sean reconocidos y protegidos en caso de conflictos, al estar formalizados con certifica-dos y títulos de propiedad.

ASF | 7

I. Contexto

Bienestar económico:

Dimensión de la vida de las personas que permite identificar si sus ingresos son suficientes para satisfacer sus necesidades.

Para promover este tipo de bienestar, el Estado cuenta con progra-mas orientados al apoyo de proyectos productivos. 1/

1/ Acciones realizadas para transformar materias primas y otros insumos con la finalidad de producir bienes o prestar servicios.

ASF | 8

Abarcan el 51.0% del territorio na-cional donde habita el 21.1% de la población del país.

I. Contexto

Núcleos agrarios: 1/

DISTRIBUCIÓN DEL TERRITORIO Y LA POBLACIÓN DEL PAÍS, 2013

ConceptoSuperficie(Miles de

hectáreas)

Población(Millones de personas)

Territorio nacional 195,924.8 118.4

Núcleos agrarios 100,126.7 25.0

Participación (%) 51.1 21.1

1/ Ejidos y comunidades.

ASF | 9

I. Contexto

El Estado en los documentos de planeación de mediano plazo, 1989-2013, definió lo siguiente:

PROBLEMA: CAUSAS:

La falta de seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal provoca incertidumbre e inhibe la inversión en los ejidos y las comu-nidades.

No existían documentos que acredi-taran los derechos sobre la tierra y se presentaban graves conflictos por la propiedad de este recurso.

Los bajos ingresos de los habitantes de ejidos y comunidades impedían mejorar sus condiciones de vida.

No existían alternativas productivas que les permitieran generar ingresos suficientes para satisfacer sus nece-sidades.

ASF | 10

Entidades que participan en la política agraria:

PODER EJECUTIVO FEDERAL: ÓRGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS:

SECTOR AGRARIOTRIBUNALES AGRARIOS (TA)

1. SECRETARÍA DE DESARROLLO AGRARIO, TERRITORIAL Y URBANO (SEDATU)

4. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO (TSA)

5. TRIBUNALES UNITARIOS AGRARIOS (TUAS)2. REGISTRO AGRARIO

NACIONAL (RAN)3. PROCURADURÍA

AGRARIA (PA)

I. Contexto

DESTINATARIOS DE LA POLÍTICA:Núcleos agrarios, que se dividen en:

Ejidos y Comunidades.

ASF | 11


ASF | 12

.


Garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal, con la finalidad de fomentar la inversión en los ejidos y las comunidades; así como promover el bienestar económico de la población que ahí habita, a fin de contribuir a mejorar sus condiciones de vida.

ASF | 13


ASF | 14

Evaluar la política agraria vigente en el periodo 1992-2013, en términos del problema público que la originó, su diseño normativo, institucional, programático-presupuestal, metodológico, de rendición de cuentas y de evaluación, así como su implementación y los resultados obtenidos en materia de seguridad jurídica y bienestar económico.


ASF | 15


ASF | 16


1. Problema público2. Diseño de la política pública3. Implementación

a) Regularización y certifica-ción

b) Atención de conflictosc) Apoyo de proyectos pro-

ductivos4. Resultados

a) Seguridad jurídicab) Bienestar económico

ASF | 17


ASF | 18


En 1992, el Gobierno Federal dio fin al reparto de tierra y reconoció que la falta de seguridad jurídica en la tenencia de la tierra inhibía la inversión en el campo; y que los habitantes de los núcleos agrarios recibían ingresos en promedio tres veces menores que los del resto de la economía.

Con base en lo anterior, se considera que la política agraria esta orientada a atender las causas del problema que le da origen; sin embargo, no especifica la estrategia para incrementar la inversión en el sector y mejorar el nivel de vida de sus habitantes.

1. Problema Público

ASF | 19

El diseño normativo (CPEUM, LA y LDRS) es congruente con el problema público que origina la política, debido a que éste se orienta a la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal y al bienestar económico de sus habitantes.

Sin embargo, no hace referencia al incremento en la inversión como resultado de garantizar la seguridad jurídica.


CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; LA: Ley Agraria; y LDRS: Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

a) Normativo

2. Diseño

ASF | 20

Los objetivos y atribuciones de los responsables de la política agraria están alineados con el diseño normativo establecido para resolver el problema público, debido a que se orientan a la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra (SEDATU, RAN, PA y TA) y al bienestar económico (SEDATU).

No obstante, el diseño institucional no hace referencia al incremento en la inversión en los ejidos y comunidades, de acuerdo con lo definido en el problema público.


b) Institucional

2. Diseño

ASF | 21

c) Programático-presupuestal


1. Garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal

2.1. Apoyo a proyectos productivos

2. Promover el bienestar económico de la población de ejidos y comunidades.

1.1. Regularizar y certificar la propiedad ejidal y comunal

1.2. Procurar justicia agraria

1.3. Impartir justicia agraria

1.4. Atender los conflictos sociales por la propiedad de la cccctierra

OBJETIVO: ESTRATEGIAS:

2. Diseño

ASF | 22

El diseño programático de la política agraria, es congruente con el objetivo definido por el Estado; no obstante, no se hace referencia al incremento en la inversión como resultado de garantizar la seguridad jurídica.

Es importante resaltar que la seguridad jurídica no es un fin en sí mismo, sino un medio para contribuir a la capitalización de los núcleos agrarios y con esto al bienestar de la población que ahí habita.

V. Evaluación de la política 2. Diseño


ASF | 23

1992 1997 2002 2007 2012 20130

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

1,224.2

2,350.3

2,917.5

5,574.3 5,738.05,478.4

PRESUPUESTO EJERCIDO POR LA POLÍTICA AGRARIA, 1992-2013(Millones de pesos constantes)

De 1992 a 2013, el presupuesto total ejercido fue de 84,229.7 millones de pesos, el cual se incrementó 7.4% en promedio anual.

V. Evaluación de la política 2. Diseño


ASF | 24

Los programas evaluados establecen las características de los apoyos por otorgar; precisan los mecanismos para su entrega; definen el cambio que pretenden lograr en la situación de los beneficiarios, y establecen indicadores; sin embargo, sólo el COSOMER dispone de una georreferenciación, lo que permite priorizar la atención a determinados núcleos agrarios.


d) Metodológico

2. Diseño

ASF | 25

Los programas PROMUSAG y FAPPA cuentan con el Sistema de Captura de Proyectos Productivos (SICAPP) para el registro y seguimiento de los proyectos productivos que apoyan. La normativa de JERFT, FORMAR y COSOMER no establece la creación de un sistema de información específico para dar seguimiento de su operación, pero las unidades responsables de estos programas deben elaboran informes sobre su avance.


e) Rendición de cuentas

2. Diseño

ASF | 26


Metaevaluación: Falta de información y de seguimiento que acredite la sobrevivencia de los proyectos apoyados. La población rural tiene menor acceso a la educación, a la salud y a los empleos con salarios dignos, así como menores oportunidades para emprender sus propios procesos de desarrollo.

f) Evaluación

2. Diseño

ASF | 27

a) Regularización y certificación

A 2013, la PA y el RAN lograron certificar al 94.2% de los núcleos agrarios del país.

V. Evaluación de la política 3. Implementación

ASF | 28


En el periodo 1993-2013, el por-centaje de núcleos agrarios regu-larizados y certificados por el RAN y la PA se incrementó en 89.9 puntos porcentuales.1993 1997 2001 2005 2009 2013

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

4.3

54.7

77.788.8 91.9 94.2

PORCENTAJE DE NÚCLEOS AGRAR-IOS REGULARIZADOS Y CERTIFICA-

DOS, 1993-2013(Porcentaje)


ASF | 29

En el periodo 1993-2013, se certi-ficó y regularizó al 94.2% de los núcleos agrarios. 1/

30,094.0

1,842.0

Núcleos certificados y regularizados

Núcleos pendientes

DISTRIBUCIÓN DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS, 2013(Número de núcleos)


1/ Un núcleo se considera regularizado y certificado cuando se expiden los documentos que acreditan los derechos sobre la tierra.


3. Implementación

ASF | 30

b) Atención de conflictos 1/

Al cierre del periodo 1993-2013, el COSOMER logró solucionar el 79.3% de los conflictos sociales en el medio rural.

1/ Conflictos graves que representan un riesgo para la estabilidad, la seguridad y la paz social en las regiones.


ASF | 31

b) Atención de conflictos

De 2003 a 2013, el número de conflictos solucionados por el pro-grama COSOMER disminuyó 78.9%.2003 2005 2007 2009 2011 2013

0

50

100

150

200

90

138

165178

159

19

CONFLICTOS SOLUCIONADOS POR EL PROGRAMA COSOMER, 2003-2013

(Número de conflictos)


ASF | 32

En el periodo 2007-2013, la co-bertura del programa COSOMER se redujo en 23.2 puntos porcen-tuales.2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0.05.0

10.015.020.025.030.035.040.045.050.0

27.530.2 30.1

37.2

30.3

15.9

4.3

COBERTURA DEL PROGRAMA COSOMER, 2007-2013

(Porcentaje)



ASF | 33

En 2013 aún existían 445 conflic-tos pendientes de solución. El 58.4% (260 conflictos) se concen-tró en Oaxaca, Chiapas, Michoa-cán, Veracruz y Tabasco.

DISTRIBUCIÓN DE LOS CONFLICTOS, 2013(Número de conflictos)

260.0

185.0

Oaxaca, Chiapas, Michoacán, Veracruz y Tabasco

Resto del país



ASF | 34

c) Apoyo de proyectos productivos 1/


De 2001 a 2013, la SEDATU apoyó proyectos productivos; sin em-bargo, existió duplicidad en la población beneficiada, baja cobertura y sistemas de control deficientes.

3. Implementación

1/ Los proyectos productivos no necesariamente están vinculados a las actividades agropecuarias, incluyen actividades comerciales y de servicios

ASF | 35

c) Apoyo de proyectos productivos

DISTRIBUCIÓN DE LOS PROYECTOS, 2001-2013(Porcentaje)

32.6

62.3

2.3 2.8

FAPPA PROMUSAG JERFT FORMAR


Se apoyaron 73,376 proyectos por medio de los programas FAPPA, PROMUSAG, JERFT y FORMAR.

3. Implementación

ASF | 36

En el periodo 2001-2013, el nú-mero de proyectos apoyados se incrementó 38.3% en promedio anual.2001 2004 2007 2010 2013

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

207

3,422

5,940

8,439

10,124

PROYECTOS APOYADOS POR FAPPA, PROMUSAG, JERFT Y FORMAR, 2001-2013

(Número de proyectos)



ASF | 37

En 2013, la cobertura de FAPPA, PROMUSAG y JERFT fue de 0.8%, 1.5% y 0.6%, respectiva-mente; 1/ mientras que la cobertu-ra de FORMAR fue de 1.0%. 2/FAPPA PROMUSAG JERFT FORMAR

0.00.20.40.60.81.01.21.41.61.82.0

0.8

1.5

0.6

1.0

COBERTURA DE LOS PROGRAMAS FAPPA, PROMUSAG, JERFT Y FORMAR, 2013

(Porcentaje)

1/ Cobertura de la población objetivo.2/ Cobertura de la población potencial.



ASF | 38

Limitantes de la supervisión

Sólo se realiza por una ocasión

Es únicamente de corto plazo


La supervisión realizada para co-nocer la sobrevivencia de los pro-yectos apoyados por los progra-mas es insuficiente para evaluar su éxito o fracaso.

3. Implementación


ASF | 39

La FAO estimó que en 2014 conti-nuó operando en promedio el 74.3% de los proyectos apoyados en 2011 por FAPPA, PROMU-SAG, JERFT y FORMAR.FAPPA PROMUSAG JERFT FORMAR

0.010.020.030.040.050.060.070.080.090.0

100.0

73.0 70.176.3 78.0

SOBREVIVENCIA DE LOS PROYECTOS APOYADOS POR FAPPA, PROMUSAG,

JERFT Y FORMAR, 2014(Porcentaje)

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.



Promedio74.3

ASF | 40

No fue posible emitir una opinión sobre la efectividad de la política agraria en esta vertiente, debido a que no se dispuso de series históricas sobre la evolución de los conflictos por la propiedad de la tierra ni de los núcleos que presentaron dificultades para acceder al crédito.

V. Evaluación de la política 4. Resultados

a) Seguridad jurídica

ASF | 41

De acuerdo con el INEGI, de los 31,514 núcleos agrarios existen-tes, el 14.0% reportó conflictos de límites 1/ al interior de éstos (4,419 núcleos).

1/ Ocurren cuando los dueños de dos o más predios no están de acuerdo sobre la ubicación de la línea de separación de sus terrenos.Nota: Los datos se tomaron del Censo Ejidal 2007, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

DISTRIBUCIÓN DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS(Número de núcleos)

27,095.0

4,419.0

Núcleos sin conflictos

Núcleos con conflictos



ASF | 42

De los 31,514 núcleos agrarios existentes, el 19.5% reportó con-flictos de límites 1/ con sus colin-dantes (6,158 núcleos).

1/ Ocurren cuando los dueños de dos o más predios no están de acuerdo sobre la ubicación de la línea de separación de sus terrenos.Nota: Los datos se tomaron del Censo Ejidal 2007, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).


25,356.0

6,158.0

Núcleos sin conflictos

Núcleos con conflictos



ASF | 43

De los 31,514 núcleos agrarios existentes, el 39.8% presentó difi-cultades para acceder al crédito (12,546 núcleos).


18,968.0

12,546.0

Núcleos sin dificultades

Núcleos con dificultades



Nota: Los datos se tomaron del Censo Ejidal 2007, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

ASF | 44

Los resultados obtenidos no fueron suficientes para lograr el objetivo de la política agraria, por lo que el problema de los bajos ingresos de los habitantes de los núcleos agrarios aún persiste.


b) Bienestar económico

ASF | 45


En 2013, el ingreso promedio mensual de los beneficiarios apo-yados por los programas aumentó en 20.6%, 8.9%, 24.4% y 16.0%.

Programas T0 T1 1/

Incremento en el ingreso

(%)

FAPPA 1,411.3 1,702.3 20.6

PROMUSAG 739.5 805.3 8.9

JERFT 3,831.0 4,766.0 24.4

FORMAR n.d. n.d. 16.0

PORCENTAJE DE INCREMENTO EN EL INGRESO DE LOS BENEFICIARIOS DE FAPPA,

PROMUSAG, JERFT Y FORMAR, 2013

1/ En el caso de FAPPA, PROMUSAG y FORMAR, el ingreso de los beneficiarios corresponde a un año después de haber sido apoyados. En el caso de JERFT, el ingreso es después de dos años de haber sido apoyados.

T0: Ingreso de los beneficiarios apoyados antes de la imple-mentación del proyecto.

T1: Ingreso de los beneficiarios apoyados después de la imple-mentación del proyecto.


ASF | 46

En 2013, el ingreso de los benefi-ciarios de JERFT superó al salario mínimo en 148.2%; sin embargo, el ingreso de los beneficiarios de FAPPA y PROMUSAG fue inferior a éste en 11.3% y 58.1%.

Programas

Ingreso de los beneficiarios después de

implementar los proyectos

Salario mínimo

promedio mensual

Diferencias (%)

JERFT 4,766.0

1,919.9

148.2

FAPPA 1,702.3 (11.3)

PROMUSAG 805.3 (58.1)

DIFERENCIAS ENTRE EL SALARIO MÍNIMO Y EL INGRESO DE LOS BENEFICIARIOS DESPUÉS DE SER APOYADOS, 2013



ASF | 47

En el periodo 2002-2012, el ingre-so anual por hogar rural disminu-yó 11.4%, al pasar de 100.4 a 89.0 miles de pesos por hogar. 2002 2004 2006 2008 2010 2012

80.0

85.0

90.0

95.0

100.0

105.0

110.0

100.496.6

106.4

89.191.3

89.0

INGRESO ANUAL DE LOS HOGARES RURALES, 2002-2012

(Miles de pesos constantes por hogar)



ASF | 48

VI. Consideraciones finales y prospectiva

ASF | 49

No se especifican mecanismos para conocer el impacto de la seguridad jurídica en la inversión en ejidos y comunidades que contribuiría a promover el bienestar económico de la población.

VI. Consideraciones y prospectiva

ASF | 50

Los responsables de la política agraria consideren las acciones necesarias para fomentar la inversión en los ejidos y las comunidades como resultado de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra.


Oportunidades de mejora

ASF | 51

La SEDATU, el RAN y la PA se coordinen para formalizar una estrategia que permita regularizar y certificar a los 1,842 núcleos agrarios pendientes en 2013.



ASF | 52

Los responsables de los programas realicen una supervisión de corto, mediano y largo plazo a los proyectos apoyados, a fin de verificar que éstos continuaron operando y evaluar el impacto de la estrategia de apoyo de proyectos productivos.



ASF | 53

Los responsables de la política agraria cuenten con información actualizada sobre el comportamiento de los conflictos por la propiedad de la tierra en los núcleos agrarios y los núcleos que presentan dificultades para acceder al crédito, con la finalidad de conocer el resultado de la implementación de la política, en términos de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra.



ASF | 54

El Sector Agrario se coordine con el Sector Agropecuario y con el de Desarrollo Social, los cuales atienden, entre sus beneficiarios, a los habitantes de ejidos y comunidades, a fin de definir acciones conjuntas que contribuyan efectivamente a mejorar las condiciones de vida de esa población.



ASF | 55

Se estimó que para 2017 el número de hectáreas regulariza-das por el RAN y la PA será de 1,090.5 miles de hectáreas, lo que en términos acumulados repre-sentaría el 99.3% de la superficie ejidal y comunal del país.

REGULACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE LA SUPERFICIE EJIDAL Y COMUNAL, 2017

(%)


Prospectiva - Regularización y certificación.

99.3 0.7

Tierras Reguladas y Certificadas

Tierras pendientes de regular y certificar

ASF | 56

Se estimó que el universo de conflictos sociales en el medio rural pendientes de solucionar en 2017 (población objetivo) será de 369 conflictos, 17.1% menos que en el último año del periodo 2007-2013 (445).


Prospectiva - Atención de conflictos

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

0

100

200

300

400

500

600

700

601

445

f(x) = − 22.3928571428571 x + 615.714285714286

POBLACIÓN OBJETIVO Y POBLACIÓN ATEN-DIDA POR EL PROGRAMA COSOMER, 2007-

2017

Co

nfl

icto

s

369

ASF | 57

Para 2018, la cobertura de FAPPA aumentará 0.2 puntos porcentua-les; sin embargo, la cobertura de PROMUSAG y JERFT disminuirá 0.9 y 0.5 puntos porcentuales.

ProgramasCobertura,

2018(%)

Cobertura, 2013(%)

Diferencia(puntos

porcentuales)

FAPPA 1.0 0.8 0.2

PROMUSAG 0.6 1.5 (0.9)

JERFT 0.1 0.6 (0.5)

COBERTURA DE LOS PROGRAMAS FAPPA, PROMUSAG y JERFT, 2013 y 2018


Prospectiva - Apoyo de proyectos productivos

ASF | 58

Para 2018, el ingreso por hogar rural anual disminuirá a 81.3 miles de pesos, 9.0% menos que en el año 2012 (89 miles de pesos).2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

80.0

85.0

90.0

95.0

100.0

105.0

110.0

100.4

89.0

f(x) = − 2.58285714285714 x + 104.54

INGRESO ANUAL DE LOS HOGARES RURALES, 2002-2012

(Miles de pesos por hogar)

81.3

INGRESO ANUAL DE LOS HOGARES RURALES, 2002-2018(Miles de pesos constantes por hogar)


Prospectiva - Bienestar económico

ASF | 59

VII. Consecuencias sociales

ASF | 60

VII. Consecuencias sociales

A 2013, el 39.8% de los núcleos agrarios presentó dificultades para acceder al crédito y el 0.9% para acreditar la posesión de la tierra. Asimismo, el ingreso anual por hogar rural disminuyó 11.4% de 1992 a 2013, aumentando los niveles de pobreza, por lo que no se mostraron indicios de mejora en las condiciones de vida de la población.

ASF | 61ASF | 61

ASF | 1 Evaluación núm. 1201 “Política Agraria” Cuenta Pública 2013 “La cuestión agraria...

Documents

Transcript of ASF | 1 Evaluación núm. 1201 “Política Agraria” Cuenta Pública 2013 “La cuestión agraria...