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ANEXOS

Mg. César Eduardo Peón

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ÍNDICE Pág. 2

-El rol cambiante de la Universidad en la producción de nuevo conocimiento

Peter Scott Pág. 3- 16

-Gestion universitaria y políticas académicas y científicas Pág. 17- 44

Ana María Combours de Donini, Antonio Oscar Donini.

-Nueva Gestión Pública. Luis F. Aguilar Villanueva Pág. 45-94 Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología

Secretaría de políticas universitarias -Comisión para el mejoramiento de la calidad de la Educación Superior Diciembre de 2001. Informe sobre el nuevo papel del conocimiento Pág. 95-106 -Segunda parte: la Ciencia en las Universidades Argentinas La investigación en las Universidades Nacionales Pág. 107-122 -Desafíos de la política de Educación Superior en América Latina. Reflexiones a partir del caso argentino con énfasis sobre la evaluación para el mejoramiento de la calidad. Por Juan Carlos del Bello Pág. 123-178 Referencias Bibliográficas Pág. 178-180 -Documento de lineamientos para la Evaluación y Acreditación de Programas y Proyectos de Educación Superior a Distancia, organizados en universidades de gestión estatal y privada. Reconocimiento oficial y validez nacional. Pág. 182-192 -Apartado 1- Glosario Pág. 192 - Apartado 2-Aspectos legales relacionados con la Educación a Distancia Pág. 194-195

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“El rol cambiante de la Universidad en la producción de nuevo conocimiento”*

Peter Scott**

El punto de partida de estas reflexiones es una paradoja aparente : cuánto más nos

acercamos a la “sociedad de conocimiento”, más difusas se tornan nuestras nociones sobre lo que

cuenta como “conocimiento” y más problemático, e incluso más precario, deviene el status de las

instituciones tradicionales de “conocimiento”, entre las cuales la universidad ocupa un lugar

privilegiado. Esta descripción contrasta completamente con los relatos triunfalistas que acuerdan a la

universidad, en tanto engendradora de las tradiciones del conocimiento más avanzado, un rol de

liderazgo en la “sociedad de conocimiento”. Pero si mi interpretación es correcta, tiene implicancias

importantes para el tema de este foro -“La educación superior en el mercado: estrategias de

sobrevivencia y éxito”. Mientras las otras descripciones garantizan no sólo la sobrevivencia sino

también el éxito de las universidades como instituciones claves en la “sociedad de conocimiento”,

cualesquiera sean las dificultades actuales en relación al estado inadecuado de los presupuestos de

la educación superior y las tensiones entre culturas comerciales y académicas a medida que las

universidades se instalan en el mercado, mi interpretación no ofrece garantías semejantes. Plantea,

en cambio, que la universidad puede convertirse en una institución marginal, aun en la “sociedad de

conocimiento”.

Mi exposición está dividida en tres partes. La primera es un bosquejo de la “sociedad de

conocimiento”: ésta es posiblemente menos la culminación - apoteosis de la tradición científica

(occidental ?) y de la alta tecnología industrial que la combinación volátil e incluso transgresora de la

economía post-fordista y la cultura post-moderna. La segunda es una discusión sobre nuestras

cambiantes concepciones de “conocimiento”. Aquí el razonamiento es simple. En tanto el

“conocimiento” se expande para convertirse en un componente dominante de nuestra sociedad, se

torna inevitablemente más heterogéneo y menos sistemático. El tercer tema es la universidad en sí

misma : cómo está cambiando, en parte resistiéndose y en parte abrazando estas tradiciones de

conocimiento más diversas. Finalmente se hará un intento de relacionar las tres partes con el tema

de este foro, la sobrevivencia y, esperanzadamente, el éxito de la educación superior.

La Sociedad de Conocimiento

El primer eslabón en la cadena del razonamiento, entonces, es la naturaleza de la “sociedad

de conocimiento”. Es mejor, tal vez, comenzar con la descripción convencional (y optimista) de la

misma. De acuerdo con el famoso análisis de Daniel Bell sobre el post industrialismo, de hace 20

* Ponencia presentada en el decimoctavo foro de la European Association for Institutional Research (EAIR) “Higher Education in the Market Place : strategies for survival and success), Budapest, 25-28 de agosto, 1996. **University of Leeds

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años, el conocimiento reemplazará a la energía (carbón en el siglo diecinueve, petróleo y energía

nuclear en el siglo veinte) como el principal recurso de este nuevo tipo de sociedad, del mismo modo

que la energía había reemplazado al trabajo humano en la transición temprana desde las sociedades

preindustriales a las industriales. La visión de Bell no se ceñía simple, ni siquiera centralmente, al

conocimiento científico. Tenía en mente los códigos de barra en las latas de arvejas tanto como los

papers en las revistas académicas. Veía en el cambio hacia una sociedad postindustrial tanto un

fenómeno cultural o, en todo caso socialmente construido, como un hecho socioeconómico o

tecnológico. Así lo sugiere el título de uno de sus libros Las Contradicciones Culturales del

Capitalismo. Otros analistas han sido menos precavidos. Muchas descripciones influyentes sobre la

“sociedad de conocimiento” están enraizadas en el determinismo tecnológico. Innovaciones

científicas y subsiguientes aumentos en la productividad industrial son vistos como productores de

sucesivos peldaños del cambio, como “olas” (la última llamada corrientemente la Quinta Ola). El

cambio social y cultural sería un fenómeno subordinado a estas innovaciones. Un ejemplo de este

tipo de enfoques es un artículo reciente de Christopher Freeman y Carlotta Perez. En él han

argumentado que esta Quinta Ola, el triunfo de la microelectrónica, exige “un reacomodamiento a

toda escala del comportamiento social y de las instituciones”. Semejante descripción confía, de este

modo, en un modelo esencialmente lineal del desarrollo socioeconómico.

Si aceptamos esta descripción, la universidad moderna tiene evidentemente un rol clave que

jugar en la “sociedad de conocimiento”. En el curso del presente siglo ha devenido la principal (sino la

monopólica) productora y reproductora de capital humano y cultural. Canales más antiguos para

adquirir habilidades de alto nivel (por ejemplo, los aprendices en las profesiones tradicionales, o el

estudio de ciertas calificaciones vocacionales en instituciones técnicas) han caído en desuso. Del

mismo modo, pautas ancestrales de socialización en los roles sociales de élite (por ejemplo, las redes

basadas en la clase) han sido, también, abandonadas. Cualquiera que aspire a ser un experto o a

incorporarse a una élite tiene que ser hoy, un graduado universitario. Aún más, la universidad se ha

establecido a sí misma como la institución científica líder de nuestra era. Su dominio es tanto

organizacional como epistemológico. Emplea más científicos que cualquier otra institución, con la

posible excepción del Gobierno. Y sus valores cognitivos y sus prácticas sociales (la prioridad de la

ciencia “pura”, la importancia crucial del pensamiento crítico, la funcionalidad de las indagaciones

desinteresadas, la necesidad de autonomía profesional, etc.) han sido ampliamente aceptadas como

condiciones indispensables para la investigación de primer nivel en el mundo.

Más se dirá sobre la universidad en las próximas líneas. Por ahora, es simplemente necesario

enfatizar que hay un perfecto “ajuste” entre las teorías convencionales de la “sociedad de

conocimiento” y las ambiciones de los sistemas modernos de educación superior. Tal vez demasiado

perfecto, porque otras descripciones más radicales y disonantes de la “sociedad de conocimiento”

resultan ser también, mucho más inquietantes. En lugar de celebrar el determinismo tecnológico,

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interpretaciones alternativas enfatizan la discontinuidad, la novedad, la ruptura. La “sociedad de

conocimiento” no es considerada, entonces, como el producto de una acumulación armoniosa, como

la intensificación de todos los avances científicos y las innovaciones tecnológicas alcanzadas en la

última mitad del siglo. Por el contrario, representa su desarticulación. Se trataría, pues, de algo más

que de un simple cambio en el modo dominante de producción, o incluso de un salto cuantitativo en

las innovaciones que introducen productividad. Estas visiones alternativas proponen que, en realidad,

la “sociedad de conocimiento” es una acumulación de descartes -de la producción en masa

indiferenciada, de las carreras lineales (aún del “trabajo”), de estructuras sociales jerárquicas (o

deferenciales ?) e incluso de las identidades personales establecidas tradicionalmente. Lejos de ser

la determinación tecnológica quien define el futuro perfil de la sociedad, se observaría justamente lo

opuesto. Las transformaciones en el régimen de acumulación estarían subordinadas a los cambios

en las regulaciones políticas, sociales y culturales.

Para fortalecer la aceptación de esta segunda, mucho más perturbadora interpretación de la

“sociedad de conocimiento”, es posible identificar cinco atributos fundamentales de esta forma de

sociedad emergente. Estos atributos definen y a la vez son definidos por el mucho más familiar

contorno tecnológico de la “sociedad de conocimiento”. Ellos son :

Aceleración : no se trata simplemente del crecimiento exponencial de casi todo, los bienes y

servicios, así como los datos e imágenes que aparentemente sólo las tecnologías de información más

poderosas pueden regular. Se trata también de su generalizada velocidad y volatilidad. Ahora, nada

es para siempre, o al menos por un largo tiempo. Jean-François Lyotard ha escrito, reveladoramente,

sobre el contacto temporario que suplanta las instituciones permanentes. Esto ocurre tanto en la

política, la cultura, la economía, la vida intelectual, las cuestiones sociales, o en las relaciones

personales más íntimas, como en el ámbito mismo de la innovación tecnológica.

Espacio-tiempo : radicalmente nuevas compresiones (y concepciones) del espacio-tiempo, lo que

Helda Nowotny ha denominado “simultaneidad” o “u-cronía”, ahora que las utopías ya no están

disponibles. Esto se revela en desagradables términos tales como “glocalisation”. Un efecto de lo

anterior es la intensificación del tiempo, tanto en los procesos de trabajo como en el comportamiento

de consumo. Otro es la urgencia por resistir esta intensificación, formulando una nueva “ecología” del

espacio-tiempo.

Riesgos : las ganancias en poder producidas por el poder tecnológico (y para los entusiastas de la

“ola”, el poder económico y social) están crecientemente minadas por la acumulación de riesgos. Los

“riesgos” ya no pueden ser considerados como desafortunados efectos colaterales. Tal como ha

demostrado Ulrich Beck, estos riesgos no intencionados definen la acción social tan decisivamente

como los resultados intencionados, en las reformas políticas tanto como en las innovaciones

tecnológicas. Las técnicas, sobre todo cuantitativas, están desencadenando riesgos que son

incapaces de aprehender por su complejidad cultural.

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Complejidad, No-linealidad, Circularidad : realmente un manojo de atributos. El primero es

suficientemente familiar -y, de algún modo, susceptible de ser aprehendido desarrollando modelos de

caos más sofisticados y construyendo computadoras más poderosas para manipular grandes

cantidades de información. El segundo se refleja en la creciente popularidad de las concepciones

más “abiertas” y fluidas del cambio social, económico y (aun) tecnológico que reemplazarían a los

modelos de “equilibrio” del pasado, mucho más racionalistas, mecanicistas, y positivistas. La

circularidad, por supuesto, está más obviamente ligada a las ciencias sociales en las cuales el

conocimiento científico sobre lo social “crece” a través de la interacción con su entorno.

Reflexivilidad : El último atributo toma muchas formas. Una es la democratización (o

mercantilización) de la producción de conocimiento y los sistemas de innovación (de los cuales

hablaré más adelante) en el sentido de que los “sujetos” y “objetos” de la investigación o la acción se

entremezclan y confunden. Otra es que los sistemas expertos, abstractos y descorporizados se

despegan de las estructuras tradicionales al tiempo que los valores, las prácticas y las instituciones

se liberan de las constricciones, de lo “establecido” por la historia. Valores, prácticas e instituciones

deben ser construidos y frecuentemente de- y re-construidos a la luz de la interacción entre los

sistemas expertos y los entornos locales. Una tercera forma de la reflexividad es que las clases,

géneros y otras distinciones tradicionales se debilitan, los individuos son más libres de determinar sus

propias biografías. En la frase de Beck “el individuo deviene la unidad de reproducción de lo social”.

Estos son, tal vez, los verdaderos parámetros de la “sociedad de conocimiento”. Pero son las

tendencias más específicas las que tienden a ser enfatizadas por la mayoría de los análisis, tanto por

comentaristas como por futuristas. Entre ellas se suele destacar : el rápido cambio de la industria a

los servicios (y la tendencia a que estos servicios sean crecientemente “simbólicos”, tanto en el sector

financiero como en la comunicación de masas), el reemplazo de las carreras burocráticas por los

empleos flexibles, la transformación de la producción gracias a la clientelización, el “just-in-time” (así

como la transformación paralela de las organizaciones en proveedoras a medida), el crecimiento de

“auditorías” concomitante con la caída de la “planificación” como cuestión central de la política

pública , y, finalmente, la “muerte”, o la reforma radical del estado benefactor. Todas estas cuestiones

deben ser entendidas, tal vez, como epi-fenómenos de un fenómeno cultural más fundamental.

Será imposible comprender la “sociedad de conocimiento” del modo correcto, si se la trata

simplemente como una formación tecnológica. Sin dudas, si se parte de esta perspectiva, será difícil

apreciar su sutil articulación con los nuevos sistemas masivos de educación superior que han surgido

en el mundo y han trascendido las tradiciones de la vieja universidad. Entender a la primera como un

nuevo paradigma de “poder” (la prueba culminante del viejo adagio: “conocimiento es poder”) y a las

universidades como productoras de las materias primas necesarias para el avance tecnológico (tanto

en términos de información científica como de capacidades humanas) no es sólo engañoso sino, en

un sentido importante, reduccionista e incluso degradante. El “conocimiento” de la “sociedad de

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conocimiento”, como el “conocimiento” académico de las universidades, trasciende lo meramente

funcional, es simbólico y hasta espiritual. Justamente es al conocimiento, su naturaleza corriente y su

validez contemporánea, a quien está dirigida la segunda parte de estas reflexiones.

El conocimiento en su contexto contemporáneo

Aquí nuevamente existe una aparente paradoja. Por un lado, la confusión intelectual, por el

otro, el florecimiento de las universidades. Hoy en día los signos de disolución intelectual están en

todas partes. Toda semblanza de una cultura académica compartida enraizada en valores cognitivos

universales, temas unificados que trasciendan las particularidades de las tradiciones disciplinarias o

los momentáneos intercambios mercantiles, ha desaparecido. La moneda corriente del mundo de la

modernidad tardía es la imagen de estilos de vida globalizados fugaz pero adictivamente

vislumbrados por los medios de comunicación, la publicidad presente en todo el mundo y las

industrias de entretenimiento y tiempo libre. Los hombres-de-letras, supremamente seguros de sí

mismos con respecto a su cultura intelectual, pero cercados en términos de su posición social, ha

sido sucedidos por las “clases charlatanas”, socialmente privilegiadas pero culturalmente febriles.

Dentro de las academias constituidas, la verdad ha sido reducida a meros discursos “de forcejeo”

demasiado rudos para la atención académica. La idea de “ciencia”, marcos teóricos sólidos

construidos sobre investigación empírica sustantiva, ha sido despiadadamente deconstruída. Las

mismísimas metodologías de la búsqueda de la verdad han sido puestas en cuestión, tanto como lo

ha sido el carácter contrastable de sus resultados. La crítica rigurosa ha sido reemplazada por la ley

de la flexibilidad.

A pesar de las evidencias del ocaso intelectual, los sistemas de educación superior, el parte

agua institucional de la industria del conocimiento, han florecido como nunca. El avance de la

educación superior y el retroceso de la cultura académica superior se sincronizaron, al parecer

paradójicamente, a la luz de la identificación tradicional entre la universidad y esa cultura. La

coincidencia -si es una coincidencia ? - es misteriosa. La educación superior, alguna vez marginal, se

ha convertido en socialmente invasiva, al mismo tiempo que las estructuras intelectuales tradicionales

han sido abandonadas o desmanteladas. La mayoría de los sistemas de educación superior y

muchas instituciones contenidas en él, son creaciones posteriores a los año ’60, y fue también

durante los ’60, según Talcott Parsons y Gerald Platt, que “la relativa preeminencia de los intereses y

funciones cognitivas” fue cuestionada dentro de la universidad por vez primera. Desde aquella

década ambos procesos se han acelerado. Poblaciones masivas, aún universales, están hoy

incluidas en la educación superior, directamente como estudiantes o indirectamente a través de los

efectos de la investigación, la consultoría, la transferencia tecnológica y el impacto de las

intervenciones intelectuales en la política pública. No obstante, las hegemonías académicas de las

cuales parecen depender, en última instancia, el prestigio y la utilidad de la educación superior, han

sido progresivamente derribadas.

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Por supuesto, puede argumentarse que esto no es en absoluto una paradoja. Volvamos, un

momento, a la idea de “sociedad de conocimiento”. Las teorías de la sociedad del “conocimiento”, y

de las “organizaciones de aprendizaje”, que acentúan la necesidad de compromiso, de elisión incluso

entre los dominios del mundo académico y el mundo “real” han reemplazado los conceptos

tradicionales de cultura académica que enfatizaban la necesidad de una “distancia“ crítica (e

institucional, y profesional y autónoma). Hay probablemente una inevitable tensión entre las

universidades masivas y la cultura académica tradicional, pero entre ella y estas nuevas formaciones

(como la “sociedad de conocimiento”) podría existir una sinergia natural. En otras palabras, los

sistemas modernos de educación superior, con su apertura sociológica y su eclectisismo

epistemológico, tienen sentido en el contexto de la “sociedad de aprendizaje”, donde el conocimiento

ha sido incluido dentro de los intercambios mercantiles y políticos. Tendrían, en cambio, mucho

menos sentido, en el contexto de los valores académicos tradicionales que continúan reflejando,

aunque oscuramente, el carácter “ajeno” del conocimiento.

Pero puede ser necesario decir algo más sobre la naturaleza del “conocimiento” a fines de

siglo veinte, aunque esta necesidad no tome la forma de un viaje a territorios inexplorados de la

posthistoria - festivo modernismo, rigurosa “política correcta”, traicionero relativismo, jeringoza

deconstrucción y todo el resto. Muchos juzgan estas transformaciones intelectuales como periféricas

o efímeras (lo cual por supuesto es cierto sólo en el sentido de que estas transformaciones desafían

las mismísimas nociones de certidumbre y permanencia). En estas reflexiones el argumento será

confirmado por tres puntos generales y más limitados :

. Primero, la alteración de la cultura intelectual es sin dudas un componente de las condiciones de fin

de siglo. Y esto está claramente ligado a los atributos fundamentales de la “sociedad de

conocimiento” que ya he discutido en la primera parte de mi exposición. Claro que, después de todo,

el método científico está enraizado en el escepticismo. El progreso ha sido llevado a cabo por la

renuencia, incluso el rechazo, a aceptar las descripciones tradicionales sobre el mundo físico y el

social. Esto ha sido verdad por lo menos desde el siglo diecisiete - probablemente desde siempre.

Agreguemos ahora aceleración, riesgo, reflexividad y otras nuevas condiciones del tardío siglo veinte

y el resultado será un mayor, tal vez incluso inmanejable, nivel de turbulencia intelectual. Esta

turbulencia no es el rechazo sino la culminación del escepticismo científico.

. Segundo, lo que puede ser llamado la “fluctuación epistemológica”, la creciente dificultad (o la

renuencia ?) en la distinción de la verdad de la no-verdad, parte ineludible de las condiciones de fin

de siglo. Ya no es posible aceptar ingenuas descripciones positivistas sobre una ciencia progresiva. Y

no es sólo por Jacques Derrida o Michel Foucault -ni siquera por Richard Rorty o el recientemente

fallecido Kuhn - tampoco por ningún otro filósofo o intelectual. Se debe a que hemos comenzado a

sospechar de los sistemas holísticos extensos y totalizadores -también llamados metadiscursos- tales

como el Marxismo o el Freudianismo (no importa cuán influyentes sigan siendo uno o ambos en tanto

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movimientos intelectuales). Es que el pluralismo académico (voces múltiples o discursos múltiples si

les gusta más) es un hecho cotidiano en las universidades modernas, más especialmente en las

Facultades de humanidades y ciencias sociales pero también en las de ciencias naturales y

tecnología.

. Tercero, este pluralismo académico es intensificado por el pluralismo social de las universidades

modernas. Los estudiantes ya no provienen casi exclusivamente de los sectores más privilegiados de

la sociedad, que poseían (en cierto nivel al menos ?) una cultura común de élite. En los sistemas

masivos de educación superior, los estudiantes provienen de grupos sociales más amplios - y sus

niveles o inclinaciones culturales preexistentes ya no pueden darse por supuestos. Esto pudo hacerse

por cierto tiempo, pero se ha tornado más problemático en parte por la expansión de la educación

superior pero también por la erosión de la transferencia cultural inter-generacional concomitante con

el establecimiento de la cultural global, juvenil y popular. Ni siquiera la élite tiene ya acceso a la

cultura de élite en el sentido tradicional.

Estos tres fenómenos -i) la aceleración de la ciencia escéptica, ii) la fluctuación epistemológica

y iii) la apertura sociológica de la educación superior- son factores claves para la comprensión de la

creciente “ambigüedad” del conocimiento a fines del siglo veinte.

Pero podría ser un error ver todo esto como una gran crisis, una desarticulación de las

tradiciones intelectuales de occidente y (yendo más lejos en esta línea) de las instituciones creadas

por esta tradición incluyendo, por supuesto, a las universidades. No es inmediatamente comprensible

por qué esta fragmentación en los “discursos” postmodernos es una amenaza mayor para la

integridad de la cultura intelectual que la proliferación de disciplinas, subdisciplinas y tupidas

especialidades. Sus efectos prácticos son los mismos. Las razones de nuestra incomodidad y

descontento deben ser buscadas no en una supuesta crisis del conocimiento, sino en la amenaza de

descomposición de todos los vínculos hasta ahora familiares entre formas particulares de

conocimiento y poder, tanto material como simbólico, en las sociedades occidentales.

Tal vez una descripción mejor, más modesta, de lo que está sucediéndole al conocimiento (y

ciertamente una descripción más sugestiva y precisa de las relaciones entre estos cambios y la

evolución del sistema de educación superior de masas) debería enfatizar su mayor distribución social

en lugar de su turbulencia filosófica. Esta distribución toma dos grandes formas. La primera es la re-

emergencia del “conocimiento local”, que conjuga los valores tradicionales y las experiencias de vida

actuales, en oposición al conocimiento experto o abstracto. Hasta hace muy poco, el “conocimiento

local” era visto como un anacronismo. Anthony Giddens, por ejemplo, ha definido a la modernidad

como la descorporización de las relaciones sociales y el conocimiento “desde contextos locales de

interacción y su reestructuración a través de un tramo indefinido de tiempo-espacio”. U-cronia y

“glocalization” pueden colocar este proceso de descorporización bajo una nueva luz, y la medida en

que el conocimiento social, como opuesto a lo técnico, ha sido siempre verdaderamente

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descorporizado está ahora abierta a la duda. En los años recientes hemos asistido a una fascinante

re-legitimación de la “memoria social”, una poderosa forma de “conocimiento local” bien conocida por

los historiadores de la cultura. Por ejemplo, en su libro reciente Paisaje y Memoria, el historiador

americano Simon Schama ha escrito sobre “el conocimiento que ya tenemos, pero que es un

conocimiento que de algún modo elude nuestro reconocimiento y apreciación”. Este renovado interés

en la historia oral y popular también es significativo -a pesar, o tal vez a causa de, sus relaciones con

la industria de la herencia.

La segunda forma de la distribución social del conocimiento está dada por las

transformaciones en la naturaleza de nuestros sistemas de ciencia, tecnología e innovación. Esto ha

sido descripto por Michael Gibbons y sus coautores en el libro La Nueva producción de conocimiento,

como un cambio del modo 1 de ciencia al modo 2 de producción de conocimiento. Definen el modo 1

como ciencia tradicional -trabajo teórico en las universidades o laboratorios de investigación, que

llevaba de un proceso de aplicación y transferencia tecnológica a la eventual producción de bienes y

servicios útiles (en el sentido comercial o social). Actualmente en lugar del modo 1 registran la

emergencia de una nueva forma de producción de conocimiento. Mientras aquel está dominado por

comunidades relativamente cerradas de científicos “expertos”, en el modo 2 la producción de

conocimiento es un sistema abierto en el cual “productores”, “usuarios”, “mediadores” y otros se

mezclan promiscuamente. Además, el modo 2 es ecléctico más que reduccionista, e interpenetrado

por los mercados más que un espacio autónomo.

El modo 2 tiene cinco características claves que lo diferencian del modo 1.

. Primero, es generado en un contexto de aplicación desde el inicio. Esto no es lo mismo que ciencia

aplicada, porque usualmente no hay ciencia preexistente que aplicar. La demarcación entre ciencia

“pura” y “aplicada” es ahora un anacronismo.

. Segundo, es transdisciplinario. Esto también debe distinguirse de la ciencia inter-disciplinaria

donde disciplinas aún constituidas colaboraban, no obstante, sin necesidad de abandonar sus

identidades separadas. Una manera de pensar la ciencia transdisciplinaria es “la resolución de

problemas sobre la marcha”.

. Tercero, es heterogéneo y diverso. No solamente el conocimiento es producido en distintos sitios

todos Internet-izados juntos, sino que hay nuevos actores. No se trata únicamente de los tanques de

pensamiento de políticas (policy think tanks), de los consultores de recursos humanos y de las

industrias con tecnologías de punta, sino también de empresas medianas o pequeñas. Hay, ahora,

“organizaciones de aprendizaje e investigación” de todo tipo.

. Cuarto, la producción de conocimiento modo 2 es responsable ante la sociedad y el mercado, en el

sentido de que es altamente reflexiva. La responsabilidad no es un componente que se agrega al

final, realizando cálculos de riesgo o impacto ambiental. Está, en cambio, “dentro” del diseño de

investigación.

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. Quinto, requiere una nueva definición de calidad. La revisión de pares está siendo reemplazada por

nuevas maneras de definir la “buena” ciencia, que son tanto más políticas así como más comerciales.

Los “pares” ya no pueden ser fácilmente identificados -no sólo por la extrema especialización de

mucha de la ciencia moderna, sino también porque los “usuarios” científicos son tan importantes

como los “productores”, especialmente en un contexto de ciencia transdisciplinaria.

Por supuesto, puede argumentarse que el modo 2 no es nuevo. Describe, en realidad, el

modo en que muchas disciplinas se desarrollaron originariamente (aplicación primero, teoría luego) y

la manera en que mucha de la investigación industrial y de desarrollo estaba tradicionalmente

organizada. Los modos 1 y 2 siempre han coexistido. Aún más, los científicos, entrenados en general

en contextos disciplinarios, frecuentemente trabajaban en ámbitos más aplicados y oscilaban entre

ambos a lo largo de sus carreras. Todo esto es cierto pero es incapaz de dar cuenta de la reciente

envergadura de la producción de conocimiento del modo 2 que se extendió mucho más allá de los

dominios de la investigación y del desarrollo hacia el mercado y las arenas políticas. Es también

incapaz de reconocer que el balance entre el modo 1 y el 2 parece estar transitando un cambio

radical. El Consejo Británico de becas de investigación tradicional, ordenadas por el modo científico 1

según el cual prevalece la evaluación del grupo de pares, está siendo reemplazado por programas e

iniciativas generadas en complejas negociaciones entre las comunidades científicas y los “usuarios”

putativos. El Forward Look de 1995 y su ejercicio asociado, Previsión de Tecnología (Technology

Foresight) fueron un intento organizado de transformar estas negociaciones en acuerdos

estructurados aunque no prescriptivos. Evidencias similares del avance del modo 2 pueden

encontrarse en los países más desarrollados - y es exactamente lo que se esperaría de la “sociedad

de conocimiento”.

Pero esto presenta, obviamente, problemas a las universidades. Las universidades, después

de todo, están organizadas para hacer ciencia modo 1. Agrupan científicos “expertos” que trabajan

dentro de tradiciones establecidas de conocimiento (en otras palabras, en disciplinas) sobre

problemas que ellos mismos han identificado como preocupaciones fundamentales. Se presume que

las soluciones que encuentren eventualmente se “derramarán” en productos mercantilizables,

mejorarán el diseño de políticas, etc.. Para trabajar con efectividad deben contar con adecuada

libertad académica (en otras palabras, deben estar protegidos contra presiones comerciales o

políticas prematuras). Esto significa que las universidades deben ser instituciones ampliamente

autónomas, que se distinguen claramente de otras organizaciones de “conocimiento”. Pero el modo 2

parece cambiar todo esto. Los “expertos” ceñidos a una disciplina ya no tienen todas las respuestas.

Las soluciones teóricas no se “derraman” en productos útiles ni en mejores políticas. La autonomía

institucional es una barrera, y no una garantía de creatividad científica. En los hechos, ¿necesitamos

universidades tales como están corrientemente organizadas? ¿O es que la “sociedad de

conocimiento”, en la cual todas las instituciones se tornan organizaciones de aprendizaje y

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enseñanza, ha hecho de las instituciones académicas especializadas algo superfluo? Es este el tipo

de preguntas que intento contestar en la tercera y última parte de estas reflexiones.

La Universidad Cambiante

Proclamar “la muerte de la universidad” es obviamente una vanidad retórica. Como ya se ha

señalado, la mayoría de las universidades (a pesar de la antigüedad del título “universidad”) son

instituciones completamente modernas. O bien han sido fundadas, o adquirieron el status de

universidades después de 1945, o, si eran fundaciones más antiguas, fueron reformadas hasta ser

irreconocibles. En ocasiones nos engañamos, inocente y placenteramente, pretendiendo que

trabajamos en instituciones antiguas. La universidad, después de todo, es una institución medieval

que ha sobrevivido hasta la modernidad ; todas las otras -monarquía, imperios, iglesia universal- han

sido derribadas por la revolución o cayeron en desuso con el tiempo. Pero lo que el longevo título

“universidad” indica más fuertemente no es la perdurabilidad sino la adaptabilidad institucional. El

tiempo, y nuevamente las universidades, han demostrado la capacidad de éstas para renovarse,

frecuentemente de un modo irreconocible.

Como también ha sido señalado, la educación superior se ha expandido más rápidamente -se

ha tornado un hecho social verdaderamente invasivo- precisamente cuando la élite académica y la

cultura científica asociada a las universidades tradicionales atravesó mayores presiones, digamos

desde 1960 en adelante. Así parece, que la universidad no es sólo una forma institucional

notablemente flexible ya que ha demostrado ser muy adaptable, sino también una institución capaz

de enfrentar una aparentemente profunda crisis intelectual que había minado tanto a la vieja elite

cultural como a los valores y métodos de la ciencia misma.

Sin embargo, sería equivocado subestimar la magnitud e intensidad del desafío : el proceso

de adaptación requerido por esta nueva universidad de masas. Esta es hoy una institución abierta,

con fronteras altamente permeables. Es, además, reflexiva, depende crucial y fundamentalmente de

otros no sólo para su sostén material (casi todas las universidades, en tanto instituciones públicas

dependen del Estado para su status legal, sus privilegios y el volumen de su presupuesto) , sino

también por sus valores organizacionales e intelectuales. La universidad de masas, a diferencia de su

predecesora elitista, no es una institución auto-referencial, reconociblemente completa en ella misma,

y esto último tiene profundas implicancias para la enseñanza y para le investigación:

. Con respecto a la enseñanza, la responsabilidad de la universidad masiva de desarrollar

capacidades “expertas” de alto nivel en sus estudiantes (y, más ampliamente, de socializarlos en una

cultura académica), que para la universidad de élite era su tarea exclusiva (su misión especial, si les

gusta), debe ser ahora compartida con otras agencias -en el sector público y corporativo. Una nueva

y poderosa configuración de instituciones se está desarrollando, conjugando educación

(especialmente educación superior), medios masivos de comunicación y la llamadas industrias de

conocimiento y entretenimiento (“info-tainment”). Estas tienen buenas razones para reclamar ser

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consideradas como el sector clave de la economía postindustrial. En la Previsión Tecnológica

Británica ya mencionada, un sector de tiempo libre y aprendizaje fue identificado como el

responsable de generar el 13 por ciento de producto bruto interno de la nación.

. En relación con la investigación, el paradigma característico de las universidades ya no es

aceptado sin cuestionamiento como una descripción generalizable de cómo el nuevo conocimiento ha

de ser producido. Hoy se prefiere modelos de producción de conocimiento multi-dimensionales, más

que lineales ; el rol del mercado ha sido re-enfatizado ; y hay un creciente reconocimiento del impacto

de la aplicación. Al mismo tiempo, la cultura académica superior ha sido erosionada por la fluctuación

epistemológica, por las nuevas demandas de relevancia (y relativismo ?) generadas por, entre otros

factores, la apertura sociológica de la educación superior y por la aceleración, los riesgos y otros

atributos de la “sociedad de conocimiento” discutidos al inicio de estas reflexiones. No es

simplemente que las prioridades de la investigación universitaria están siendo amenazadas, ni

siquiera que lo están siendo sus prácticas, son sus valores conductores los amenazados, su propia

esencia.

¿Cómo ha respondido la universidad de masas a estos desafíos, tan diferentes a los

enfrentados por su predecesora de elite ? Estas reflexiones no son el espacio para adentrarnos en

todas las nuevas características con suficiente detalle. Pero, a propósito de estas referencias

generales, es importante enfatizar que los elementos de continuidad entre los sistemas de educación

superior de elite y de masas parecen ensombrecidos por los indicadores de discontinuidad e incluso

de ruptura entre ellos. Estas reflexiones se concentrarán en tres características en particular. -i) la

creciente ambigüedad de la educación superior (o, mejor, post-secundaria) en la cual es cada vez

más difícil identificar una única misión de la universidad, ii) la creciente complejidad organizacional de

las instituciones de educación superior que enfrentan múltiples responsabilidades (muchas sólo muy

débilmente ligadas a sus misiones académicas “medulares”) bajo las presiones provenientes del

mercado y iii) la reconfiguración de las universidades en tanto instituciones en la medida en que

comienzan a compartir sus responsabilidades de enseñanza e investigación con otras

organizaciones.

La ambigüedad de los sistemas de educación superior es producto de una variedad de

factores. Uno es la expansión de estos sistemas. La participación en alguna forma de educación

superior se ha convertido en la norma para la mayoría de la gente joven (y no tan joven) en muchos

países europeos. Incluso Gran Bretaña, vista por mucho tiempo como un reducto de universidades

intensamente selectivas, ha sucumbido hoy a las presiones de la masificación. La educación superior

ya no está confinada a una elite, aun definida ampliamente. Un segundo factor es la erosión de los

límites entre la educación superior académicamente “noble” y la menos noble educación vocacional

post-secundaria. Parte de las razones de este cambio remiten a las transformaciones en las

estructuras de calificaciones y de ocupaciones de las sociedades modernas. Las formas tradicionales

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de entrenamiento en el empleo han declinado (porque los “ empleos” ya no existen en su forma

industrial y burocrática tradicional). Un buen ejemplo es el entrenamiento de enfermeras. En el

pasado se trataba de un aprendizaje basado en la práctica de hospital, ahora está firmemente situado

en la educación superior. Otra razón de la erosión de las distinciones académico-vocacionales es la

declinación de la deferencia y la jerarquía. Rápidamente estamos dejando de ser sociedades de

clases o castas.

El resultado es que la educación superior ha sido radicalmente vocacionalizada -

explícitamente en este caso, no como la vocacionalización (complicidad?) representada en el pasado

por la estrecha “correspondencia” entre la elite de graduados universitarios y las ocupaciones de elite.

Una vez más, las distinciones entre universidades y otros tipos de instituciones de educación superior

se han tornado más confusas. En algunos casos, como en Suecia y Bretaña, han sido totalmente

abolidas, Suecia ha tenido un sistema (formalmente) unificado de educación superior durante dos

décadas y en Gran Bretaña los primeros politécnicos se transformaron en universidades hace cuatro

años. En otros, como en Países Bajos, el gobierno ha intentado resistirse a la lógica de la unificación,

a pesar de las presiones del sector HBO. incluso en Alemania, donde la distinción entre universidades

y fachhochschulen parece ser todavía ampliamente reconocida y defendida, presiones similares,

aunque menos intensas están funcionando. Debemos admitir que hay quienes creen que el sistema

masivo de educación superior sucumbirá inevitablemente a nuevas formas de estratificación,

permitiendo que las universidades tradicionales sean re-inventadas de este modo como

“universidades de investigación” al modo norteamericano. Sin embargo, esto está lejos de ser cierto.

Es simplemente probable que el proceso se acelere llevando a una gradual disolución de las

distinciones existentes entre educación superior y otras formas de educación post-secundaria -e

incluso, de todos los otros tipos de “organizaciones de aprendizaje”.

La segunda característica es la creciente complejidad organizacional de las instituciones de

educación superior. Hay varias razones que llevan a esto. Algunas son principalmente exógenas. En

ciertos países, como Gran Bretaña, las universidades se han vuelto mucho más grandes (a pesar de

ser aún pequeñas considerando las normas europeas generales). Consecuentemente ya no pueden

ser conducidas por personal colegial, informal y amateur. En otros países europeos, notablemente en

Suiza y en Países Bajos, las responsabilidades administrativas que alguna vez habían sido asumidas

por la burocracias estatales, han sido ahora, devueltas a las propias universidades. Como resultado

se han visto impelidas a desarrollar una infraestructura de recursos humanos más elaborada. Pero

otras razones aún más interesantes son exclusivamente endógenas. Las universidades han asumido

nuevos roles -en relación con el entrenamiento de gestión y organización o la transferencia

tecnológica, para tomar sólo dos ejemplos- que son muy distintos de su misión tradicional de

enseñanza e investigación. Estas nuevas actividades deben ser explícitamente organizadas (porque

no hay un marco de normas profesionales ni valores académicos compartidos que sean relevantes

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para ellas) y a su vez, tienen que ser dispuestas paralelamente y juzgadas en contraposición con las

actividades tradicionales. Las prioridades, especialmente en términos del reclamo sobre recursos

limitados, deben establecerse -y, nuevamente, no hay normas institucionales heredadas capaces de

guiar este proceso.

Como resultado de estos cambios, las universidades masivas deben ser concebidas como un

tipo completamente nuevo de organización académica (incluso se podría problematizar el uso del

término “académico” en este contexto). Por encima de todo, es necesario situar a las universidades

masivas en términos de sus relaciones de mercado. Esto no se refiere sólo a los mercados

comerciales, a pesar de que son crecientemente importantes en las nuevas arenas en las cuales ha

entrado la universidad (tal como la transferencia tecnológica y el entrenamiento corporativo), sino

también los mercados “políticos”, porque crecientemente los gobiernos ven sus relaciones con las

universidades como relaciones quasi-contractuales. Asimismo los gobiernos también ven a las

universidades, no indicadores de prestigio nacional, sino recursos claves en la nueva “guerra fría” de

la competencia global -una perspectiva que suena bien con la idea de la “sociedad de conocimiento”.

La tercera característica es la reconfiguración de las universidades como instituciones, no

simplemente en términos organizacionales sino también intelectuales y culturales. Aquí puede

establecerse una distinción útil entre la universidad “medular” y universidad “distributiva” La primera

enseña a los estudiantes no graduados y postgraduados, entrena a futuros investigadores, los

compromete con la investigación y la academia y con todo aquello que nos es familiar. Por su parte,

la universidad “distributiva” incluye todas las otras actividades en las cuales la universidad se

compromete : las intervenciones en políticas públicas de sus profesores ; R y D o servicios de

consultoría ofrecidos por sus investigadores, programas fuera del campo (tal vez en colaboración con

otras agencias públicas o con corporaciones privadas), paquetes de educación “a distancia” (y

crecientemente, representaciones “virtuales” de universidad) programas comunitarios, culturales y

otros.

Bajo las condiciones de acceso masivo, con todas las implicancias de la apertura sociológica a

la educación superior, con una creciente complejidad organizacional (y normativa) en respuesta a las

presiones del mercado, con su principal recurso, el conocimiento, generado cada vez más en la

aplicación, es probable que la universidad del futuro sea tanto “distributiva” como “medular” (o incluso

más lo primero que lo segundo). Es más, la distinción entre ambos tipos de universidad se tornará

borrosa. Ciertamente no estamos autorizados a considerar la universidad “medular” como

merecedora de prioridad o superioridad alguna sobre la variedad “distributiva”. Dentro de poco la

universidad de masas será una institución transgresora, transgredirá las fronteras alguna vez fijadas,

transgredirá la base social inicial de la educación superior ; transgredirá las formas de organización

tradicionales ; transgredirá la vieja cultura académica con su inflexible aproximación a las alternativas

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tradiciones de conocimiento y búsqueda de la verdad. Y tendrá que hacer todas estas cosas para

poder sobrevivir en la “sociedad de conocimiento”.

Conclusión

El argumento desarrollado en estas reflexiones es que la “sociedad de conocimiento” no

representa necesariamente una apoteosis triunfante de la universidad. Muy por el contrario, de un

modo importante, representa un serio desafío a la universidad tradicional. No obstante también se ha

argumentado que la universidad ha sido una institución sumamente adaptable y, tal vez, nunca lo ha

sido tanto como en momentos de crisis. En cierto modo la coincidencia de la crisis cognitiva y el

crecimiento institucional del último cuarto de siglo parece demostrar la elasticidad de la universidad.

Pero la sobrevivencia y la continuidad de su relevancia no deben ser nunca dadas por obvias. La

capacidad de adaptación de la universidad en el pasado no nos autoriza a concluir que seguirá

siendo exitosa. Los desafíos que enfrenta hoy la educación superior son particularmente agudos,

precisamente porque la “sociedad de conocimiento” es muy persuasiva.

El tema de este foro de la EAIR es “Educación Superior en el Mercado: Estrategias de

sobrevivencia y éxito”. Sin duda la educación superior está hoy, firmemente instalada en la arena del

mercado. En la “sociedad de conocimiento”, en la economía post-industrial que comercia con las

imágenes y símbolos más vigorosamente tal vez que con los bienes y servicios convencionales, se

torna crecientemente difícil mantener a la educación superior y al mercado separados. Esta es la

medida del desafío. No se trata simplemente de que las universidades están teniendo que adaptarse,

de manera voluntaria o involuntaria, al contexto mercantil, compitiendo por estudiantes o por fondos

para investigación o adoptando estrategias operativas similares al mundo de los negocios. La

cuestión central es que han sido absorbidas, atravesadas por las relaciones de mercado. A lo largo

de este proceso, también las relaciones de mercado han cambiado profundamente. La educación

superior se ha apoderado del mercado del mismo modo en que ha sucedido lo opuesto. En suma, se

trata no es sólo de sobrevivir sino de triunfar. Si el resultado será aún reconocido como educación

superior es, por supuesto, otra pregunta.

Tradujo Mariana Heredia

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GESTION UNIVERSITARIA Y POLÍTICAS ACADÉMICAS Y CIENTÍFICAS Ana María Combours de Donini

Antonio Oscar Donini. Buenos Aires, setiembre 2002

CONTENIDOS i. La Universidad en Transformación Pág. 18 La Tercera Revolución Industrial El Sistema Universitario Argentino La Universidad en la Sociedad del Conocimiento

II. La Gestión Estratégica de la Universidad Pág. 22

La Universidad como Organización Inteligente

Un nuevo Estilo de Gestión Universitaria: Tendencias y Tensiones La Toma de Decisiones Estructura Organizacional

III. La Gestión de las Tres Funciones Sustantivas Pág. 26

1) La Docencia

a) Estructuras y Procesos b) Los ciclos y el Curriculum c) Admisión de Alumnos y Selección de Profesores

2) La Investigación 3) La Extensión Universitaria

IV. Tres Dimensiones que Atraviesan y Condicionan la Gestión Pág. 32

1) La Gestión Financiera 2) Evaluación y Acreditación 3) Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC)

V. Reflexiones Finales Pág. 38 Referencias Bibliográficas Pág. 42

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GESTIÓN UNIVERSITARIA Y POLÍTICAS ACADÉMICAS Y CIENTÍFICAS

La Universidad en Transformación La Tercera Revolución Industrial

Las grandes transformaciones que se originaron en el último cuarto del siglo XX fueron

conformando una nueva sociedad y una nueva cultura: la sociedad del conocimiento y la cultura de la realidad virtual. La revolución tecnológica de la información y el derrumbe del imperio soviético fueron, quizás, los dos factores más importantes que contribuyeron a la llamada “tercera revolución industrial”.

Esta tercera revolución industrial --de la información y el conocimiento-- está exigiendo cambios profundos en el sistema educativo en general, pero fundamentalmente en el nivel universitario. Como escribe Castells (1998) los efectos de la globalización en la universidad serán mucho más drásticos que los producidos por la industrialización, la urbanización y la secularización. Será el mayor desafío que ha enfrentado la universidad en los últimos 150 años. (Ver también Brunner, 2000, 4).

Por eso, como se afirma en el Informe Bricall (2000, 2) “La cuestión más importante de la universidad actual es su adaptación a los cambios que la sociedad le exige, tanto en relación a la enseñanza que imparte como a la investigación que realiza”.

Efectivamente, los países más desarrollados del mundo contemporáneo han reconocido sin demora la importancia que tiene la educación y la generación del conocimiento en la sociedad del siglo XXI. Han replanteado los objetivos y definido los nuevos enfoques y prioridades de la educación en todos sus niveles, prestando particular atención a la educación superior. Porque, como reconocía UNESCO (1995, 13) “...Estamos viviendo en una época en la que sin una formación e investigación satisfactorias de nivel superior ningún país puede asegurar un grado de progreso compatible con las necesidades y expectativas de una sociedad en la que el desarrollo económico... vaya acompañado de la edificación de una ‘cultura de paz’ basada en la democracia, la tolerancia y el respeto mutuo, en resumidas cuentas, un desarrollo humano sostenible”.

La Comisión para América Latina y el Caribe, ya a principios de esa misma década (CEPAL, 1990) había alertado a América Latina, para no quedar rezagada frente a los países del primer mundo, acerca de la urgente necesidad de formar recursos humanos y de incentivar mecanismos que favorecieran el acceso y la producción de nuevos conocimientos. Y dos años más tarde, vuelve a insistir en un nuevo documento (CEPAL-UNESCO, 1992, 3; ver también OEA (1998) que “la reforma del sistema de producción y difusión del conocimiento es... un instrumento crucial para enfrentar tanto el desafío en el plano interno, que es la ciudadanía, como el desafío en el plano externo, que es la competitividad. Se entiende así que esta dimensión sea central para la propuesta de la CEPAL, sobre transformación productiva con equidad”.

Siguiendo las orientaciones o directivas de estos y otros documentos de Organismos Internacionales, muchos países de América Latina, pusieron en marcha programas de reforma en sus sistemas de educación superior durante la década de 1990. Dichas reformas se orientaban a mejorar la calidad de la enseñanza, fomentar la investigación, arbitrar fuentes alternativas de financiamiento, asegurar la equidad y la eficiencia, reformar el curriculum teniendo en cuenta la relevancia social de su contenido, implementar mecanismos de acreditación y evaluación institucional, etc. Pero a pesar de este impulso inicial de reforma, el panorama de la educación universitaria en América Latina, en general, no sufrió cambios significativos.

A mediados de la década de 1990, la crisis de la educación superior en América Latina se identificaba a través de cuatro ejes: desajuste estructural, parálisis institucional, mal funcionamiento de los sistemas, y agotamiento del modelo de coordinación y de financiamiento de las instituciones (Coraggio, 2001, 37).

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El Sistema Universitario Argentino

El sistema universitario argentino tiene una larga y rica trayectoria institucional. Pero hasta la década de 1990 no contaba con un marco normativo adecuado; más que un sistema homogéneo, era un “agregado institucional” como lo caracterizaron Mollis y Tiramonti (1992; ver también Mollis, 2001, 45). Más aún, a partir de la década de 1980, se produjo un sensible deterioro en la calidad y los resultados o rendimiento de la enseñanza universitaria, debido a un ingreso masivo de estudiantes en medio de la grave crisis económica y financiera de la llamada “década perdida”.

El deterioro y bajo rendimiento de las universidades argentinas queda evidenciado en el bajo porcentaje de graduados (4,3% frente a casi un 25% en Japón, más de un 23% en Francia y un 14,6% en Estados Unidos); y por otra parte, el elevado gasto por egresado universitario, que es superior al de Francia, España, Japón, Alemania y Canadá (que oscilan entre U$S 12.197 y 33.385). La resultante de este desajuste hace que el gasto del sistema universitario argentino de gestión estatal por egresado, sea de U$S 42.671, siendo superado sólo por Estados Unidos, cuyo gasto por egresado es de U$S 59.753; con la diferencia de que el gasto anual por alumno universitario en Estados Unidos es de U$S 8.724, y en Argentina de sólo U$S 1.618. Pero hay un aspecto en que el sistema universitario argentino es comparable con el de Europa: la matrícula. La población universitaria argentina alcanza al 24,1 por mil habitantes –que es una tasa superior a la del Japón (21,2), y un poco inferior a la de España y Francia (26,6), y aun a la de Alemania (28,4). (Ver Coraggio, 2001, 37-41)

Esta expansión del sistema universitario fue un fenómeno generalizado, entre los países de América Latina, provocado por diversos factores, entre los que predominaban los ideales democráticos que se extendían por toda la región, y las expectativas entre la juventud de obtener mejores ocupaciones y salarios con un diploma de estudios del nivel terciario.

Estadísticas recientes de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación, confirman este crecimiento de la matrícula universitaria argentina en los últimos 30 años: de 270.000 alumnos en 1970 a más 1.000.000 en 2000, repartidos en 93 establecimientos de estudios superiores –42 de gestión estatal y 51 de gestión privada--.

La creación de nuevas universidades de gestión estatal en el conurbano bonaerense, durante la década de 1990, se debió en parte, al propósito de “romper con el modelo reformista de las universidades públicas tradicionales, cambiando criterios clave de funcionamiento” (Mollis, 2000, 48). A pesar de las ventajas aportadas por estas nuevas universidades (por su organización, por su gestión, por su tamaño, por la ampliación de sus fuentes de financiación, etc.) se advierten, sin embargo, algunas desventajas como “la superposición de oferta de carreras de grado en áreas cercanas a otras universidades públicas, con un número de alumnos tan escaso que no justifica la existencia de la oferta, pocos profesores con perfiles de excelencia y baja inversión en los recursos bibliotecarios, pocos libros y colecciones de revistas científicas” (Mollis, ibid. 49).

Las universidades de gestión estatal contaban, en 1997, con un total de 107.000 cargos docentes, de los cuales un 13% eran profesores con dedicación completa, 22% con semidedicación y un 60% con dedicación simple. El presupuesto asignado por el Estado a estas universidades para su funcionamiento ha registrado un aumento –en términos del poder adquisitivo—del 67% entre 1989 y 1997 (Pugliese, 2002).

La sanción de la Ley de Educación Superior Nº 24.521 (20 de julio de 1995), impulsó una transformación estructural del sistema universitario argentino, regulando su organización y funcionamiento, reconociendo su autonomía y autarquía, impulsando una mayor agilidad y flexibilidad en la gestión universitaria, proponiendo una asignación presupuestaria basada en indicadores objetivos que incluyen la equidad y la eficiencia en el uso de los recursos, dejando abierta la posibilidad de que las universidades establezcan aranceles por la prestación de los servicios educativos, con la condición de que sean utilizados exclusivamente para mejorar la

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equidad --es decir, para ofrecer becas a estudiantes de bajos recursos que demuestren estar capacitados para realizar sus estudios--, y finalmente, dispone la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), como medio para lograr el mejoramiento de la calidad de la educación y la investigación.

“En términos generales –afirma Krotsch, 2001, 165--, se puede señalar que el carácter de las propuestas que se introdujeron se orientan hacia el estímulo a la diferenciación y la competencia entre individuos e instituciones, al mismo tiempo que el Estado, que se reserva teóricamente un papel regulador y evaluador, aparece cada vez más teniendo un carácter interventor”.

Indudablemente, que la creación de la CONEAU ha sido un avance importante y un logro de insospechadas proyecciones. Lentamente las universidades --aun aquellas que en un principio creían encontrar en la evaluación externa, una violación al principio de la autonomía universitaria– fueron aceptando la importancia institucional de la Comisión y adoptando lo que podríamos definir como una “cultura de la evaluación”.

Sin embargo, en parte por lo difícil que resulta modificar tradiciones muy arraigadas en la vida universitaria argentina, en parte por los vaivenes de la vida política y económica de los últimos años, y por las limitaciones del mismo marco normativo, la reforma universitaria sustentada por la Ley de Educación Superior, no ha logrado todos los resultados previstos. La Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior –creada el 5 de mayo de 2001, por Resolución Ministerial Nº 169/01-- en la “introducción” al documento Informe Final (2002) menciona “cuatro razones para encarar sin demoras una política pública en esta área:

1) la irrupción de la sociedad del conocimiento y de la información, 2) la polarización entre ricos y pobres, con un proceso de marginación y exclusión social, 3) los déficits de cobertura geográfica y social de la educación superior, 4) la falta de coordinación de esfuerzos entre las jurisdicciones públicas y el sector privado”.

Este Informe Juri –como se lo denomina—concluye con las siguientes orientaciones:

“La extensión y ensamble funcional de las evaluaciones institucionales y de las acreditaciones de carreras, la modernización del presupuesto y la gestión, la potenciación de la gestión curricular, la reposición de un control nacional sobre los títulos, las reformas académicas coordinadas a escala regional, programas de articulación con la educación polimodal, una planificación del crecimiento, inversiones orgánicamente asimiladas, la mejora cognitiva de la enseñanza, completan el despliegue de un plexo de acciones constitutivas de la política pública. Una perspectiva de modernización podrá así abrirse camino, desde las iniciativas precursores, a través de las nuevas reglas de política, hasta una concreción plena de democratización y calidad.

El problema público principal de la educación superior tendría, en pocos años, un principio de solución. Nuevos desafíos treparán a la agenda reclamando otras políticas del conocimiento y la igualdad de oportunidades... La tarea que nos toca es desatar el nudo que haga posible a un apreciable número de hijas e hijos de los sectores populares el ascenso por la pirámide social, mientras se facilita la distribución equitativa de los conocimientos que se acumulan en lo alto de la pirámide de la ciencia. En esa intersección se sitúa la educación superior, como zona neurálgica en la que la democracia y la cultura crean en los pueblos la esperanza vital de conquistar la paz” (Informe Final, 2002).

En efecto, los cambios que se vienen produciendo en el mundo, desde el último cuarto del siglo XX, exigen a la educación un “aggiornamento” permanente. Parafraseando a Brunner (2000, 4-9), podemos afirmar que la educación ha pasado ya por tres grandes revoluciones: la educación restringida a una “elite” (hasta fines del siglo XIX), la educación pública (hasta el último cuarto del siglo XX), y finalmente la educación masiva (hacia fines del siglo XX): estas tres revoluciones “han

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alterado de raíz la forma de concebir y producir la educación durante los últimos siglos. Probablemente estemos a las puertas de una cuarta revolución de esa misma magnitud, impulsada por rápidos y decisivos cambios en el entorno --impulsados por los procesos de globalización, la revolución tecnológica y la sociedad de la información-- dentro del cual se organiza la educación y las teorías y conceptos que rigen su producción”.

Ahora bien, si queremos que esta cuarta revolución se produzca en el sistema universitario argentino, es necesario que todos los miembros de la comunidad educativa participen y asuman con honestidad y sin prejuicios ideológicos su propia responsabilidad en un diálogo abierto y democrático. Tan peligroso sería iniciar este debate, presuponiendo que en la universidad argentina no hay nada que mejorar, como pretender que todo se arreglaría con más presupuesto o con mejores salarios. Para que se concrete esta cuarta revolución en el sistema de educación superior, necesitamos “reconocer los problemas y una fuerte política de Estado... que sea clara, incluyente y amplia, y sustentada con los recursos suficientes para facilitar las transformaciones...” Pero sobre todo, esta “transformación profunda... requiere veracidad, crítica y autocrítica para superar los problemas” (Coraggio, 2001, 22).

La Universidad en la Sociedad del Conocimiento

“La sociedad cada vez más tiende a fundarse en el conocimiento, razón por la que la educación superior y la investigación forman, hoy en día, parte fundamental del desarrollo cultural, socioeconómico y ecológicamente sostenible de los individuos, las comunidades y las naciones. Por consiguiente, dado que tiene que hacer frente a imponentes desafíos, la propia educación superior ha de emprender la transformación y la renovación más radicales que jamás ha tenido por delante” (UNESCO, 1998).

Las universidades tradicionales tienen que cambiar sustancialmente. No se trata de meros retoques en el currículum, ni de ofrecer cursos en horarios especiales, ni de facilitar el ingreso sin restricciones, ni de cobrar a los alumnos que pueden pagarse los estudios, ni –mucho menos aún—de bajar los niveles de calidad. “Los países que optaron por el acceso irrestricto para todos los estudiantes, se acostumbraron a enormes proporciones de permanencia de estudiantes, y de abandono durante el primer año, y todos desarrollaron programas de “posgrado” para reforzar la selección de sus elites y responder a la demanda de investigación y becas” (Schwartzman, 2000, 80).

Si bien es verdad que las universidades de gestión estatal creadas en los últimos años trataron de adaptarse en el curriculum y en la gestión a las nuevas tendencias dominantes en el mundo –reduciendo la duración de las carreras de grado e introduciendo la departamentalización de la universidad—los resultados no fueron los esperados porque, como afirma Pérez Lindo (1998, 90) “no se modificó la cultura organizacional y porque las políticas académicas seguían siendo las mismas”.

No se trata de un cambio terminológico, sino de una revisión de toda la estructura y el gobierno de la universidad tradicional. Pero la revisión que proponemos, no debe hacerse “mediante la absolutización del modelo empresarial –como suele propugnarse—que implicaría un rector-gerente, un alumno-consumidor, profesores y funcionarios sin estabilidad (para flexibilizar la oferta), diferenciación salarial asociada a la productividad de los servicios vendidos en el mercado, competencia por los alumnos e investigadores por encargo” (Coraggio, 2001, 23).

Para el ya citado sociólogo contemporáneo Manuel Castells --considerado por algunos de sus colegas como el sistematizador teórico de la sociedad del conocimiento, como Max Weber lo fue, el siglo pasado, de la sociedad industrial—“lo que caracteriza la nueva revolución tecnológica es la aplicación del conocimiento y la información a la generación de nuevos conocimientos, la forma de organización en redes, la flexibilidad e inestabilidad del trabajo, y una cultura de la virtualidad real construida mediante un sistema de medios de comunicación interconectados y diversificados”. Estos cambios que caracterizan a la sociedad del siglo XXI están produciendo una verdadera revolución en todos los órdenes: en el económico-financiero; en un nuevo tipo de organización social; en el debilitamiento de los Estados nacionales y el fracaso del Estado de bienestar; en la transformación

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del espacio y el tiempo, de las instituciones y de la cultura; en el crecimiento exponencial del conocimiento --que se duplica cada cinco años-- y es hoy la principal fuente de riqueza en el mundo; en la multiplicación, simultáneamente, de bolsones de pobreza y miseria para miles de millones de “excluidos” (Castells, 1998, vol. I).

La sociedad del conocimiento es una sociedad que aprende por su creatividad y capacidad de reflexión. Precisamente la riqueza de este nuevo tipo de sociedad postindustrial, no se mide tanto por la acumulación de capital o los bienes materiales que posee o que produce, sino por la acumulación de conocimientos o la capacidad de producirlos. Según Thurow (1992) “... los recursos naturales han desaparecido de la ecuación competitiva. Tenerlos no es un modo de enriquecerse. Carecer de ellos no es un obstáculo para enriquecerse. Japón no los tiene y es rico; Argentina los tiene y no es rica”. Y Gore (1996, 301-302) hablando del conocimiento como factor de producción, señala que “...Los bienes que constituyen la riqueza de un país se vuelven cada vez más intangibles. Los conflictos por patentes ocupan el lugar que antes ocupaban las guerras por materias primas: Bill Gates reemplaza a Henry Ford como arquetipo del nuevo productor”.

Esta realidad de la globalización parecería exigir, sobre todo en los países en desarrollo, una “reingeniería” de las organizaciones, incluidas las educacionales (Castells, vol. II, capítulos 1-4; Mollis, 2001, 15-32; Brunner, 2000, 14-17; Tedesco, 2000, 14-15; y otros). Sin embargo, como el mismo Tedesco (2000, 72) afirma: “El optimismo inicial con el cual se analizaron las consecuencias sociales del nuevo papel del conocimiento ha desaparecido. Aprendimos rápidamente que las potencialidades democráticas del uso intensivo de conocimientos pueden no resultar tales. Las tendencias al aumento de la desigualdad y de la exclusión social indican que una sociedad y una economía basadas en el uso intensivo de conocimientos pueden ser mucho más inequitativas que una sociedad y una economía basadas en el uso de otros factores...”

Por eso, las políticas que se implementen y los estilos de gestión que se empleen tienen que llevar a cabo “la transformación y la renovación más radicales que jamás haya tenido por delante, de forma que la sociedad contemporánea, que en la actualidad vive una profunda crisis de valores, pueda trascender las consideraciones meramente económicas y asumir dimensiones de moralidad y espiritualidad más arraigadas” (UNESCO, 1998, 20). En otras palabras, la renovación del sistema universitario argentino no puede hacerse “desde el paradigma de la empresa moderna y la cultura empresarial, transfiriendo a la universidad modelos organizativos mercantilizadores de la educación, como servicio que se ofrece en un mercado”, sino desde la calidad y la equidad, “como un sistema universitario, científico y tecnológico, como productor socialmente eficiente y equitativo de bienes públicos en la sociedad del conocimiento,... que articule educación, investigación y producción en beneficio de todos los ciudadanos” (Coraggio, 2001, 14). Como concluye Mollis (2001, 139) “el futuro de las naciones democráticas y productivas le pertenece a las ‘universidades del conocimiento’ crítico, práctico, científico, profesional, humanista, poético y tecnológico, no a las fábricas de diplomas devaluados, para individuos cuya imaginación de un mundo mejor esté censurada”. La responsabilidad de las universidades de asumir un papel protagónico frente a la crisis política, social y económica por la que atraviesa el país, pasa por asumir su propia transformación que, en expresión de Coraggio (2001, 34) “incluye la generalización de procesos de autoevaluación y evaluación externa de carácter público y conducentes al desarrollo de instituciones que aprenden y evolucionan a partir de su propia práctica”, buscando nuevas formas de organización y gestión que la ayuden a comprender mejor y a satisfacer adecuadamente las crecientes y renovadas demandas de la sociedad.

II- La Gestión Estratégica en la Universidad

La Universidad como Organización Inteligente Desde fines de la década de 1970 algunos autores comenzaron a visualizar el surgimiento de

un nuevo tipo de liderazgo para las organizaciones del futuro. Burns (1978) consideraba que el liderazgo tradicional, meramente administrativo --que él denominaba “transaccional”--, debía ser reemplazado por un liderazgo creativo, innovador, orientado a la toma de decisiones críticas. Este

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liderazgo, llamado “transformacional” se definía, según Burns, por la capacidad del líder para imaginar el desarrollo futuro de su organización, compartir su visión con sus colaboradores, y entusiasmarlos para transformar la dimensión cultural de la misma. Otros autores (Toffler, 1990; Senge, 1993; Kotter, 1990; Naisbitt, 1990), anticipándose a la importancia que la información y el conocimiento irían adquiriendo en un mundo globalizado, describieron el nacimiento de un nuevo tipo de organización: la “organización inteligente”. Para Senge, las organizaciones inteligentes son organizaciones “abiertas al diálogo y al aprendizaje”; los líderes de las organizaciones inteligentes, son “personas que aprenden”.

Estos conceptos comenzaron a aplicarse inicialmente en las grandes organizaciones empresariales, multinacionales y de comunicación. Pero muy pronto se trasladaron a otros tipos de organizaciones, incluidas las educativas (Aguerrondo, 1996; Pérez Lindo, 1998). Como es fácil de comprender, no todas las organizaciones fueron igualmente receptivas al cambio. Por otra parte, el concepto de organización inteligente y la importancia de la información y el conocimiento en la sociedad global, eran fenómenos relativamente recientes, no siempre bien comprendidos e interpretados. “En las universidades son frecuentes las resistencias a los nuevos métodos pedagógicos, a la informatización de los procedimientos administrativos, a las técnicas de gestión moderna... Lo sorprendente es que mientras en las universidades todavía no se asume plenamente la centralidad del conocimiento como objeto de la gestión, en el campo empresarial esta perspectiva avanza rápidamente.” (Pérez Lindo, 1998, 90-92). Y sin embargo, la universidad no puede eludir su responsabilidad de ser una “organización inteligente”: es decir, una organización que aprende, que cambia, se adapta, se transforma y se proyecta creativamente hacia el futuro. Un Nuevo Estilo de Gestión Universitaria: Tendencias y Tensiones

En el contexto reformista y “regulado” de la década de 1990, donde aparecen nuevas demandas de “rendición de cuentas” (accountability), pertinencia social y competitividad en una situación de “ajuste” y reducción presupuestaria, no es fácil acotar el tratamiento de los desafíos por los que atraviesa la gestión de las funciones sustantivas académico-científicas de la universidad, ni acercar reflexiones que puedan convertirse en propuestas alternativas hacia el cambio institucional y la optimización de la gestión, sin hacer referencia a los presupuestos y condicionamientos de estas tendencias en los cambios posibles.

A diferencia de la “administración” del sistema y de la institución, que se refiere a ordenar los mecanismos de funcionamiento que se reducen a cumplir con los objetivos prefijados por los marcos normativos y regulatorios del Estado y del mercado, pareciera que el nuevo concepto de “gestión” se vincula más con “liderar” procesos de anticipación, transformación e innovación en contextos “turbulentos”, y proponer estrategias que apuntan a una toma de decisiones participativa, ágil y pertinente, para mejorar las funciones propias de la universidad: la enseñanza, la investigación y la extensión.

Estos procesos también están condicionados por tres dimensiones que atraviesan su desarrollo y que deben ser resignificadas desde una crítica política y cultural más profunda: las políticas de financiamiento, las políticas de evaluación/acreditación y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que trataremos más adelante.

Tanto el análisis de las políticas (policy analysis) como la teoría de las organizaciones nos brindan algunas herramientas conceptuales para comprender la gestión institucional. Dejamos de lado en este trabajo, la gestión de las políticas en el nivel macro y la gestión del sistema de educación superior en su totalidad, aunque haremos alguna referencia a estos niveles que condicionan significativamente tanto los procesos de gestión interna de las instituciones universitarias, como las estructuras de gobierno y académicas que facilitan o dificultan estos procesos.

El clásico triángulo de Burton Clark (1991) nos permite entender no sólo los tipos ideales de coordinación, sino también las tres culturas que hoy están subyacentes y en tensión cuando se proponen cambios en la gestión institucional universitaria: la cultura burocrática, la cultura empresarial y la cultura académica.

Una cuestión básica es el impulso endógeno o exógeno de los cambios, y el papel de la comunidad académico-científica en su gestación. Este punto parece fundamental para poder

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responder a la pregunta de ¿cómo gestionar estratégicamente para que nuestras universidades evolucionen hacia situaciones de competitividad, excelencia académica y pertinencia social, y cuáles son los consensos acerca de la universidad que queremos?

Para entender mejor el marco sistémico de la gestión institucional podríamos afirmar que, a partir de la Ley 24.195, el sistema de educación superior ha pasado de un sistema relativamente simple y autónomo, con pocos organismos de mediación y coordinación (CIN y CRUP) a un sistema complejo de múltiples niveles, organismos de coordinación e instancias de decisión, en las que el Estado cumple un rol central. Además del CIN y del CRUP, que son los tradicionales organismos deliberativos y de consulta, se han incorporado otros nuevos organismos que agrupan distintos intereses, como la Secretaría de Políticas Universitarias, el Consejo de Universidades, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación y el Consejo Regional de Planificación de la Educación Superior. Estos seis organismos constituyen hoy los ámbitos formales que “intervienen en la formación de políticas y toman decisiones de distinto efecto prescriptivo: configuran con más o menos poder el gobierno del SES” (Krotsch. 2001, 182).

Este fortalecimiento del vértice burocrático-político –para referirnos nuevamente al triángulo de Clark—se basa también en un diagnóstico y en tendencias internacionales que acentúan la necesidad de ordenar un sistema complejo y diversificado, con una calidad académica debilitada por la multiplicidad de ofertas y la masificación de la matrícula, además de otros factores relacionados con los recursos escasos, la débil capacidad ejecutiva de las universidades, la ausencia de sistemas de evaluación y acreditación, la falta de eficiencia interna y externa en relación con la duración de los estudios y la deserción, las limitaciones de los mecanismos tradicionales de financiamiento público, y las crecientes demandas de la sociedad del conocimiento, que exige a la universidad servicios competitivos y de calidad en formación, actualización, transferencia, nuevos perfiles profesionales, y producción científico-tecnológica.

En este marco “evaluador” de regulaciones externas, demandas de calidad, pertinencia social y eficiencia, la universidad argentina debe renovar sus estructuras y estilos de gestión para responder a las nuevas exigencias y encontrar su propia identidad. De una tradición universitaria profesionalista, con una débil producción de conocimiento e innovación tecnológica y una matriz organizativa basada en Facultades con carreras tradicionales y un sistema personalista y rígido de cátedras, se estaría avanzando hacia un modelo institucional más diversificado, flexible, abierto y sensible a las necesidades de la sociedad y el mercado. Los cambios afectan a los modelos de gobierno, de organización y de gestión interna, y sería recomendable tender a encontrar dentro de un marco normativo amplio las diferencias idiosincráticas de cada institución, con su historia propia y los desafíos que le plantea su propio entorno.

En esta línea, el Proyecto Institucional y el Plan estratégico --de corto, mediano y largo plazo—son dispositivos o instrumentos indispensables para un nuevo estilo de gestión más profesionalizada; y requieren --como veremos en la última parte de este trabajo--, de competencias específicas en los que conducen y participan de estos procesos que, a nuestro entender, debieran ser todos los actores de la comunidad universitaria.

Como señala García de Fanelli (1998, 109) un “elemento que debilita en general la cadena burocrática de mando en el nivel de la infraestructura del sistema en la Argentina es la falta de profesionalización de la gestión universitaria. Por tal se entiende no sólo que las autoridades universitarias carezcan de conocimientos sobre administración y gestión educativa, sino en particular que el nivel promedio de remuneración de estos cargos no favorece su ejercicio a tiempo completo. En muchos casos la comunidad académica percibe el desempeño de estos puestos como una carga pública y no se generan, por tanto, suficientes incentivos económicos o simbólicos para un ejercicio adecuado al cargo”.

La gestión de las funciones sustantivas académico-científicas de la universidad es interdependiente de los órganos y procesos de gobierno, de las estructuras académicas y de los órganos y procesos de apoyo administrativo. El liderazgo de los órganos de gobierno deben garantizar espacios críticos y ampliamente participativos de discusión sobre la misión de la universidad y su papel en la sociedad y en la comunidad donde está inserta. Esta visión, que no es algo dado, sino que se construye participativamente, es la que debe orientar los procesos

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académicos sustantivos que deben responder a las nuevas demandas y aportar una crítica social y ética pertinente a los desafíos de una sociedad crecientemente compleja y desigual. La Toma de Decisiones

Muchos de los problemas que hoy aquejan a no pocas universidades argentinas --incluidas las de gestión privada—pueden tener su origen en un sistema de gobierno muy burocratizado y poco flexible. Un buen sistema de gestión o gobierno universitario, se define por determinadas características, tales como la calidad de la educación que ofrece la institución; la equidad para asegurar igualdad de oportunidades en el acceso, permanencia y egreso para todos los sectores; la capacidad de las autoridades para gestionar los recursos necesarios y utilizarlos eficientemente, rindiendo cuenta de su uso al Estado y a la sociedad que los proveen; una relación fluida y enriquecedora con la sociedad y los sectores productivos para conocer sus necesidades y expectativas, y tratar de satisfacerlas adecuadamente; por la racionalidad, presteza y debida participación con que se toman las decisiones importantes, superando compromisos políticos o ideológicos, en beneficio de los objetivos académicos y profesionales.

En las universidades nacionales, las Facultades o Escuelas tienen sus Consejos Directivos y estos están representados en el Consejo Superior. Estos órganos colegiados –con representación tripartita de profesores, alumnos y graduados, y a veces también de no docentes—son el resultado de un acto eleccionario. El Consejo Superior (rector, decanos, representantes de los profesores, de los estudiantes y de los graduados), con los miembros de los consejos directivos, constituyen la Asamblea Universitaria (Cantini, 1997, 50-53; García de Fanelli, 1998, 110).

Con respecto a los órganos colegiados, la Ley de Educación Superior (artículo 53) determina que éstos deberán conformarse de acuerdo con lo que determinen los estatutos de cada universidad, asegurando sin embargo que:

a) el claustro docente tanga una representación no inferior al 50% de la totalidad de sus miembros;

b) los representantes de los estudiantes sean alumnos regulares con un mínimo del 30% de las asignaturas de la carrera aprobadas;

c) el personal no docente tenga representación con el alcance que determine cada institución;

d) los graduados pueden elegir y ser elegidos si no tienen relación de dependencia con la institución universitaria.

Los órganos colegiados –si bien en el caso argentino expresan una conquista histórica y un hito en la democratización de las universidades--, se convierten en muchos casos en cuerpos excesivamente lentos y deliberativos para la toma de decisiones. Más aún, para responder con rapidez a las múltiples y cambiantes demandas de una organización compleja, la gestión se ve obstaculizada por la falta de profesionalismo, y no pocas veces, por convertir a los Consejos en ámbitos de negociación “partidista” o presupuestaria, relegando a un segundo plano los temas académicos sustantivos. Con frecuencia se oye hablar en Argentina de universidades “peronistas”, “radicales”, o “frepasistas”, donde muchos de los vicios del clientelismo político o el sectarismo partidista distorsionan y ensombrecen tanto los ámbitos académicos como los controles burocrático-estatales del sistema.

En cuanto a las universidades privadas --que, en general, no han aportado demasiadas innovaciones en lo que hace a la oferta académica y a la investigación--, han establecido un sistema de gestión institucional con criterios de administración más profesional, en que los órganos académicos son meramente consultivos. Este sistema les otorga naturalmente una mayor flexibilidad, y una capacidad de respuesta más ágil –quizás no siempre bien aprovechada-- a las nuevas demandas de la sociedad.

Estructura Organizacional

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Los cambios y demandas del entorno, como ya lo expusimos en la primera parte de este trabajo, y la necesidad de renovación interna de las disciplinas y nuevos campos interdisciplinarios del saber, requieren de la universidad una transformación muy profunda de su estructura organizativa y de sus estilos de gestión.

Los modelos de toma de decisiones, de estructuras organizativas y de gestión son variados, se conjugan de distinta manera y no existen recetas ni propuestas ideales que sirvan para todas las instituciones. Hay tendencias y lineamientos que pueden ser, sin embargo, orientadores.

Como ya dijimos, la estructura tradicional de la universidad argentina se articulaba alrededor de las disciplinas académicas que la Facultad organizaba en carreras de cinco o seis años, que otorgaban un título profesional. Con pequeñas modificaciones, esa es la estructura dominante en la mayoría de los casos. Sin embargo, la tendencia mundial actual –que es seguida por las universidades argentinas que se crearon en la última década—se acerca más a un modelo matricial, en el cual las unidades básicas de enseñanza e investigación son los departamentos. Estas unidades disciplinarias ofrecen a la institución un conjunto de cursos en sus respectivas áreas de especialización. Combinando las ofertas de los diversos departamentos, la universidad a través de Escuelas, organiza programas académicos con diferentes grados de duración, opcionalidad y flexibilidad para configurar los currículos que conducen a títulos intermedios o finales. Este modelo permite, por su flexibilidad, un uso más racional de los recursos humanos y una respuesta más rápida a los desarrollos del pensamiento científico-tecnológico y a los requerimientos de nuevos perfiles profesionales. Cabe aclarar aquí que, si bien este modelo parece favorecer una gestión más profesional con interesantes grados de autonomía y descentralización en la toma de decisiones, conlleva el peligro de la fragmentación, si las líneas de coordinación, articulación y comunicación no se fortalecen adecuadamente. Pero el peligro mayor puede consistir en una suerte de “gatopardismo”, como ha ocurrido en la mayoría de los casos en los que, habiéndose adoptado una terminología que sugiere un cambio de las viejas estructuras, no se modifican las conductas ni los estilos de gestión (Pérez Lindo, 1998, 90).

Las nuevas exigencias en la prestación de servicios es una nueva dimensión que afecta a la estructura universitaria tradicional y abre una serie de interrogantes hacia el futuro. Una mirada a las universidades europeas y norteamericanas nos permite apreciar la enorme variedad de formas organizativas y jurídicas que existen para responder a la diversificación y cantidad de las demandas de la sociedad.

En esto también surge la tensión entre la misión tradicional académica de la universidad con énfasis en la enseñanza de las disciplinas y la creación de conocimiento, ámbito de cultura y pensamiento crítico y una multidiversidad proveedora de servicios a la medida de la demanda del cliente. Sin duda, lo específico de la universidad y su contribución esencial a la sociedad está en sus funciones sustantivas académico-científicas; pero estas funciones no pueden estar alienadas del desarrollo integral del conjunto de la sociedad y de la comunidad en la que está inserta.

III-La Gestión de las Tres Funciones Sustantivas

Antes de analizar la gestión de los procesos académicos, creemos necesario dejar aclarados

algunos supuestos: 1º) que la orientación estratégica supone la articulación entre los órganos colegiados de gobierno con una unidad de Planeamiento Estratégico, que suministre información sistematizada cuanti-cualitativa del entorno, proyecciones de la matrícula, de necesidades y demandas sociales, e intervenga en la agenda de prioridades. 2º) que la gestión administrativo-financiera debería estar al servicio de las funciones sustantivas de la gestión, del desarrollo del personal no docente, y de la informatización; y que la gestión de los recursos financieros y materiales (infraestructura, laboratorios, bibliotecas, etc.) debería responder no sólo a criterios de mayor eficiencia y productividad, sino también a las prioridades expresadas en el Plan Estratégico Institucional y a la optimización de los procesos académicos sustantivos. 3º) finalmente, que la estructura departamental parecería ser la que mejor puede ayudar al desarrollo de las funciones académicas de enseñanza, investigación y transferencia o extensión. Es de notar,

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sin embargo, la polisemia de algunas de estas denominaciones --como “escuela”, “departamento”, “área”—en las diferentes universidades.

Con estos supuestos, intentaremos esbozar algunos de los principales problemas que afectan a cada una de estas funciones, algunas estrategias recomendadas para su corrección, y las estructuras que podrían sugerirse como más adecuadas para su implementación. La brevedad del trabajo nos exime de aportar datos de la literatura especializada. Por consiguiente, nos limitaremos a destacar algunos problemas prioritarios y sugerir posibles caminos de solución.

1) La Docencia a. Estructuras y Procesos

La gestión de las funciones sustantivas de la universidad adolece de falencias o debilidades endémicas, tanto en sus procesos como en las estructuras que los sustentan.

En las estructuras deberían privilegiarse la flexibilidad, la delegación de responsabilidades y mecanismos de evaluación y seguimiento –no burocráticos, sino como instrumentos de mejoramiento permanente—junto con acciones de capacitación en servicio, para mejorar el desempeño y motivar para un cambio en los estilos de gestión que, como veremos, requieren una cultura organizacional diferente, menos burocrática y ritualista, y más profesional, cooperativa y abierta a las transformaciones.

En los procesos, falta información confiable y sistematizada para la toma de decisiones sobre la oferta académica en el marco de un plan estratégico y falta articulación entre los ciclos (básico, de grado y de posgrado) y con las instancias de investigación. También falta articulación con otras instituciones de educación superior, para coordinar esfuerzos de complementación en las ofertas, que reemplacen el aislamiento y permitan mantener una comunicación interinstitucional fluida y proyectos compartidos, como veremos más adelante.

Para promover un sistema matricial internamente articulado pareciera que la estructura y organización académica más adecuada para nuestro sistema es la “departamental”. El departamento como unidad de docencia e investigación, y las escuelas como coordinadoras de las carreras y programas interdisciplinarios que se ofrecen, utilizando los recursos humanos de cada uno de los departamentos, es una organización académica simple, ágil y flexible. Esta estructura departamental ofrece grandes ventajas a la universidad del siglo XXI, porque al concentrarse los mejores profesores por disciplinas o áreas afines de conocimiento para servir a todas las Carreras o Escuelas:

a) la universidad puede ofrecerles mayor dedicación horaria para la docencia y la investigación, participar en las reuniones departamentales o de la universidad, en comisiones especiales, etc.

b) se posibilita la enseñanza en equipo, y una mejor atención y orientación de los alumnos c) se reduce el personal docente, con lo que pueden mejorarse notablemente los salarios de los

profesores-investigadores d) se mejora el nivel de la universidad, porque se pueden seleccionar los mejores especialistas

en cada área del conocimiento e) se posibilita la flexibilidad curricular, con lo que el alumno puede trabajar a su ritmo y aun

manejar su propio curriculum, con el asesoramiento de un tutor f) garantiza al docente el máximo de estabilidad, ya que no se concursa por asignatura, sino por

Departamento en un área específica del conocimiento. Por consiguiente, independientemente de los cambios que se introduzcan en los planes de estudio, el profesor mantiene su estabilidad como docente-investigador del Departamento

b. Los Ciclos y el Curriculum

Sería también recomendable introducir “ciclos” en los estudios de grado. Es decir, implementar un primer ciclo propedéutico común a disciplinas afines, con profesores elegidos por los departamentos por sus condiciones pedagógicas y de orientación y tutoría, que permita la nivelación e integración de un alumnado cada vez más numeroso y heterogéneo.

Este ciclo inicial, que podría coordinarse dentro de una Escuela de Estudios Generales, sería fundamental para atender al gravísimo problema tanto de la deserción como de la excesiva duración

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de las carreras, sobre todo si se complementa con pruebas vocacionales, becas, información, y aun incentivos para orientar a los alumnos a inscribirse en carreras no convencionales, pero que son necesarias para el desarrollo del país. Esta Escuela de Estudios Generales debería articularse con los colegios universitarios e institutos terciarios que, con los debidos apoyos académicos, podrían asumir la implementación de este ciclo. La finalidad de otorgar un diploma o título intermedio en estudios generales, es evitar que la mayoría de los estudiantes abandonen la universidad al comienzo de la carrera con la sensación de un fracaso, y que los alumnos que desean proseguir una carrera, puedan hacerlo en cualquier universidad, presentando su certificado analítico y el diploma de Estudios Generales.

El segundo ciclo, más orientado a un título de grado cursado en alguna de las carreras o escuelas, contaría con los perfiles disciplinarios del docente-investigador y podrían crearse trayectos curriculares más innovadores y flexibles, algunos en un nivel más cercano a las carreras profesionales tradicionales y otros siguiendo la tendencia de carreras cortas de grado (de no más de cuatro años de duración) con un sesgo transdisciplinario, ya que se orientaría con la polivalencia propia de este nivel a problemas prioritarios de la sociedad y de su comunidad: vivienda, salud, medio-ambiente, seguridad, educación, tercera edad, etc. En este ciclo sería conveniente introducir el sistema de créditos, para facilitar la movilidad y la posibilidad de trayectos curriculares flexibles.

El tercer ciclo universitario --nivel cuaternario-- debería estar articulado en escuelas de posgrado, cuya gestión requiere una visión estratégica que identifique nuevos escenarios, mantenga un diagnóstico/autoevaluación permanente de la calidad de las ofertas y formule alternativas para asegurar la pertinencia epistemológica, académica y social de los cursos y carreras de posgrado que se ofrezcan.

Aunque no existen datos plenamente confiables acerca del número total de carreras de posgrado existentes en el país, según estimación elaborada por Barsky (1999, 134) los posgrados que se dictaban en 1999 sumaban un total de 1731, distribuidos en: 765 Especializaciones 656 Maestrías 310 Doctorados

La diversidad de las ofertas del posgrado parecería exigir, en estos momentos, una estrategia de sinergia y complementación entre las universidades de la región, para evitar superposiciones inútiles. Esto no parece fácil de lograr, porque los posgrados han suscitado fuertes competencias y suponen una fuente de ingresos que muchas instituciones educativas no están dispuestas a compartir.

La gestión de los posgrados, generalmente mal remunerada, la escasa investigación que se realiza, la falta de criterios establecidos para las tutorías, y sobre todo para la dirección de las tesis, y la falta de trabajo en equipo, son problemas que obedecen, en gran medida, a la baja proporción de profesores estables –la mayoría cobra por horas dictadas--. Un problema serio es la ausencia de parámetros de calidad consensuados para diferenciar lo que es una tesis de licenciatura, de maestría o de doctorado, o un trabajo final de especialización: se oscila entre monografías o ensayos, sin una metodología adecuada para un doctorado o extensos y exigentes trabajos de investigación para una licenciatura. Los alumnos adultos –generalmente estudiantes part-time--, que hacen un enorme esfuerzo por asistir a clase luego de un día de trabajo, generalmente abandonan sus estudios, y son muy pocos los que terminan su tesis. Una fuerte política para concentrar esfuerzos en las ofertas de calidad, profesores y alumnos full-time, bibliotecas bien equipadas e incentivos para la investigación, son medidas indispensables, si se quiere salir de la mediocridad. En este sentido, algunas universidades privadas están haciendo un serio esfuerzo en esta dirección.

Las maestrías --que en el resto del mundo tienen un carácter “de especialización” y más profesional--, entre nosotros adquieren características de “cuasi-doctorados”, con exigencias que no se compatibilizan con las expectativas ni con las posibilidades de los candidatos. Una revisión del sentido y exigencias de muchos posgrados, y de las no siempre fundamentadas evaluaciones y acreditaciones de la CONEAU, parece necesaria y urgente.

En los últimos años, algunas universidades extranjeras han introducido ofertas semipresenciales, virtuales y presenciales, con convenios a veces de doble titulación con

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universidades locales tanto nacionales como privadas, y otras con independencia de las instituciones locales, y con disímiles niveles de calidad. Esta es una problemática nueva, que no ha sido planteada con total claridad e información a la sociedad, aunque la actual situación económica ha desalentado algunas de estas iniciativas c. Admisión de Alumnos y Selección de Profesores

Hemos dejado de lado el tema de los criterios y la gestión de la admisión de los alumnos y la selección de los profesores-investigadores. En cuanto a los alumnos, hay que buscar las formas más transparentes y democráticas para asegurarles un acceso equitativo a la universidad, que es un bien público. Pero tratándose de un bien que se ofrece con el esfuerzo de toda la sociedad, no puede ser desperdiciado ni solucionado con un simple examen de ingreso, sino a través de un conjunto de medidas como las que propusimos en la primera parte de este trabajo. En cuanto a los profesores-investigadores, si bien los concursos públicos y abiertos parecen ser una buena estrategia, en algunos casos, la contratación directa sobre la base de antecedentes que responden a un perfil deseado por la institución, y evaluados por comisiones de pares y autoridades académicas, también puede dar garantías de objetividad. La experiencia de estos mecanismos en las universidades argentinas ha estado tan teñida de partidismos, ideologismos, clientelismos y “amiguismos”, que sin un cambio ético y cultural muy profundo parece imposible vislumbrar un proceso razonablemente transparente, justo y objetivo.

Una política insoslayable para el mejoramiento de la calidad académica es la creación de centros o unidades de desarrollo profesional docente, que deberían acompañar procesos de gestión curricular, actualización de programas, elaboración de materiales didácticos, incorporación de las TIC, incentivos a la creatividad docente, “team teaching”, trabajo en equipo, información y ayuda para conseguir becas, intercambios, financiamiento externo de proyectos y posibilidades de completar especializaciones, maestrías y doctorados, en Argentina o en el extranjero. Cabe recordar aquí que, en el campo de las ciencias sociales, la mayoría de los profesores universitarios no posee título de posgrado, lo cual implica para el futuro una seria dificultad para la acreditación, ya que el artículo 36 de la Ley de Educación Superior determina que el título máximo sea “una condición para acceder a la categoría de profesor universitario”.

2) La Investigación “Un sistema de educación superior sólo puede desempeñar cabalmente su misión y constituir

un elemento social provechoso si una parte del persona docente y de sus instituciones –de acuerdo con los objetivos particulares de la institución, sus capacidades docentes y sus recursos materiales—realizan también actividades de investigación” (UNESCO, 1995, 36).

Ya hemos dicho que las universidades argentinas y latinoamericanas han tenido, generalmente, un perfil marcadamente profesionalista, con una débil producción de conocimientos científicos y desarrollo tecnológico. Por otra parte, la articulación entre los agentes económicos, los actores sociales y los investigadores –productores de conocimiento—no ha sido promovida por políticas coherentes y consensuadas en las mismas universidades. La orientación de la investigación hacia objetivos y prioridades del desarrollo del país es todavía un debate abierto. A este respecto, es pertinente lo que escribe Pérez Lindo (1998, 125): “En ninguna otra parte como en la Argentina se pone de manifiesto que el atraso no depende tanto de la escasez de recursos naturales o de recursos humanos calificados, sino del modo cómo los mismos han sido dispuestos para satisfacer las necesidades de la población. El hambre o la falta de viviendas constituyen en la Argentina problemas menos ligados a la falta de recursos que a su irracional e injusta distribución”.

Por otra parte, “la sociedad cada vez más tiende a fundarse en el conocimiento, razón por la cual la educación superior y la investigación, forman hoy parte fundamental del desarrollo cultural, socioeconómico y ecológicamente sostenible de los individuos, las comunidades y las naciones” (UNESCO, 1998, Introducción).

Esta nueva dinámica en la producción del conocimiento, investigación y desarrollo, más transdisciplinaria y relacionada con problemas prácticos, se aleja de la orientación disciplinaria de la investigación pura, y plantea nuevas alternativas y desafíos organizativos y de gestión a la

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investigación universitaria. La actividad investigativa en sus nuevos formas, que es parte de las funciones específicas de la universidad, aunque no se realiza solo en su ámbito, requiere una relación más dinámica con el entorno social y el mundo productivo, y estructuras internas renovadas para gestionar su desarrollo. Desde la universidad se debe aprender a generar y a gerenciar el conocimiento con estrategias más innovadoras y dinámicas

Las preguntas que se podrían plantear para mejorar la gestión de la producción del conocimiento en las universidades, son: 1) ¿qué marco institucional y estructuras funcionales son más aptos? 2) ¿cómo desarrollar políticas institucionales que orienten las prioridades en materia de

investigación? 3) ¿cómo se articula la investigación con la docencia y la extensión? 4) ¿cómo se forman investigadores, se financian investigaciones y se promueve esta actividad

como eje fundamental de la vida universitaria y de la calidad académica? Trataremos de comentar brevemente cada una de estas preguntas.

1) Si bien no existe un único modelo de estructura o de gestión de la investigación, la mayoría de las universidades, desde la década de 1980, tienen una Secretaría de Ciencia y Tecnología dependiente del Rectorado. La Secretaría debería estar orientada en la selección, ejecución y evaluación de proyectos por las prioridades que surgen del planeamiento estratégico de un órgano colegiado (el Consejo de Investigación) y se debería fortalecer la articulación y una comunicación fluida con las unidades de gestión de la investigación: los departamentos e institutos donde se desarrollan los programas de investigación. De la Secretaría pueden depender un área de vinculación científico-tecnológica con los sectores sociales y productivos para consultorías y servicios –que puede depender conjuntamente de la Secretaria de Extensión Universitaria--, un área de redes científicas para fomentar proyectos conjuntos con centros de investigación nacionales e internacionales y un área de evaluación, seguimiento y búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento, principalmente internacional, para los proyectos de investigación prioritaria. Estas estructuras tienen que tener la dinámica y flexibilidad de las organizaciones matriciales: agilizar y desburocratizar las relaciones, y cuidar la presencia de una información y comunicación fluida con toda la comunidad universitaria de la que son parte. Indudablemente este estilo se facilita en las universidades pequeñas y medianas, y se dificulta en las de mayor tamaño. La variable del tamaño de la universidad es significativa para todas las propuestas referidas a una política y gestión más ágil e innovadora.

2) El tema clave en las políticas institucionales se refiere a establecer prioridades en un marco

de “libertad académica”, calidad de los procesos y resultados, y pertinencia social. En este sentido sería recomendable acercar a los Consejos de Investigación, las necesidades sociales y productivas de la zona a través de la participación de actores locales (gobiernos municipales, organizaciones no gubernamentales, empresas). El proceso para establecer prioridades debería ser lo más pluralista, objetivo y transparente posible. Sobre la base de estas políticas se debería gestionar la posibilidad –en estos núcleos de problemas prioritarios consensuados—de formar recursos humanos mediante becas, ofrecer formación de posgrado, fortalecer intercambios presenciales o virtuales con investigaciones de otras universidades,. Aumentar la dedicación docente y otorgar subsidios especiales a docentes investigadores.

3) Las universidades deben articular estas políticas de investigación de forma articulada con las

políticas de docencia y extensión. Respecto al nuevo perfil de docente investigador que aparece en 1993 con el Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores, se replantean algunas cuestiones sobre si todas las universidades deben priorizar la investigación, si la investigación debe realizarse fuera de las universidades –como se planteó durante gobiernos militares, en institutos dependientes directamente del CONICET--, o si todos los docentes deben ser investigadores y todos los investigadores, docentes. En muchos de estos dilemas, se bien cada institución deberá decidir cuál será su propio perfil, sus fortalezas y su proyecto

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institucional, se pueden señalar algunos criterios que ayudarán a esclarecer el tema. En primer lugar, la docencia universitaria debe estar estrechamente vinculada con la investigación y actualizada con los últimos avances de la ciencia y la tecnología en su área específica y áreas afines. El currículum tiende a ser cada vez más transdisciplinario y la investigación, sin que se deba descuidar la básica, tiende a la solución de problemas. La docencia debe desarrollarse desde los ciclos básicos al posgrado, en íntima conexión con la producción de conocimientos, y los alumnos deben tener la oportunidad de formarse tempranamente en la investigación. Sin embargo, es conveniente que en una universidad haya distintos perfiles entre sus profesores y la calidad docente no se vincula necesariamente con un papel de investigador activo ni viceversa. La investigación tiende, cada vez más, a realizarse tanto dentro como fuera de la universidad, en departamentos, institutos, centros, programa, etc., Pero cada institución universitaria tendrá que definir su perfil propio. En la diversidad del sistema, tendrán su lugar tanto las instituciones que privilegian la innovación pedagógica y la enseñanza, como las “research universities”, que ofrecen solamente posgrados y programas de investigación. Para las distintas universidades se seleccionarán o combinarán en sus plantas de docentes e investigadores, distintos perfiles. En esta línea de razonamiento sería recomendable que el Programa de Incentivos se volviese a implementar, contemplando incentivos no sólo para la investigación, sino también para la creatividad e innovación pedagógica, en la gestión y en la extensión universitaria; y no se convirtiera en un mero mecanismo de incremento salarial para algunos docentes.

4) En la formación de investigadores, además de una reformulación del Programa de Incentivos,

sería muy beneficiosa una política que articule y promueva una mayor apertura para la carrera del Investigador Científico del CONICET, a las universidades. Una estrategia insustituible para la formación en la investigación, mucho más que cursos sobre metodología de la investigación, sería incorporar alumnos desde los primeros años de la universidad, como auxiliares en proyectos de investigación, y hacerlos compartir las diversas etapas y dificultades de la investigación real del laboratorio o del trabajo de campo, actividad que debiera acreditarse en su carrera, así como pasantías en instituciones o centros de investigación fuera de su propia universidad. La promoción y búsqueda de financiamiento para programas de investigación prioritarios, debe ser una política de gestión del conocimiento que, más allá del presupuesto asignado, se fortalezca y renueve permanentemente. En esta línea, sería útil desarrollar una política concertada y consistente de cooperación internacional, y recaudación de fondos mediante convenios con otras universidades públicas y privadas, y centros de investigación, contactos con empresas, fundaciones y organizaciones no gubernamentales, para venta de servicios científicos y tecnológicos. También sería deseable una relación más estrecha con el CONICET para conseguir algunos recursos específicos de infraestructura y equipamiento.

3) La Extensión Universitaria Este es un campo de la actividad de la universidad, en rápido desarrollo, con un perfil

multifacético y que presenta grandes desafíos a la gestión. Para muchos se perfila un nuevo tipo de universidad, organizadora y proveedora de servicios, que procura responder a las demandas del medio, y que corre el peligro de perder el sentido de su misión esencial --la enseñanza y la investigación —y sufrir un desborde de sus estructuras organizativas tradicionales, centradas en campos disciplinarios. Creemos que la extensión debería coordinarse desde una Secretaría dependiente del Rectorado, y enmarcarse en el Proyecto Estratégico Institucional. Un Consejo consultivo con miembros de la comunidad local, podrán ayudar a la Secretaría de Extensión a definir acciones prioritarias.

Por otra parte, una relación fluida con las otras áreas sustantivas –docencia e investigación—le permitiría ofrecer servicios a la comunidad desde la identidad propia de la institución universitaria. Es importante recordar que la universidad no es una organización no gubernamental ni una empresa,

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y que puede prestar un servicio insustituible a la comunidad como una extensión de sus funciones específicas

Podríamos distinguir cuatro áreas básicas para la gestión de la extensión universitaria, que requieren formas organizativas y articulaciones internas y externas:

a) La formación permanente y continua: cursos de actualización y capacitación disciplinares en coordinación con los departamentos, y cursos para demandas específicas y competencias transdisciplinarias: idiomas, TIC, talleres literarios que pueden organizarse como centros dentro de la misma Secretaría y manejar su propio presupuesto. Esta línea puede desarrollarse en coordinación con los centros de estudiantes.

b) La transferencia y venta de servicios de consultoría, ciencia y tecnología, a órganos gubernamentales, sociales y productivos del medio, en articulación con las áreas de vinculación tecnológica de la universidad.

c) Las pasantías y el aprendizaje-servicio, si bien pueden ser acreditados y evaluados en los currículos de las diferentes carreras, se articulan en el ámbito de la extensión con necesidades comunitarias: alimentación (comedores comunitarios/escolares), ecológicas (cuidado del medio ambiente, reciclado), educación (apoyo a escuelas carenciadas), vivienda (micro-emprendimientos), salud (apoyo a centros de atención sanitaria, campañas de vacunación, pediculosis, prevención contra la droga, etc.). Los proyectos solidarios de las universidades gestionados con eficiencia en el ámbito de la extensión y articulados con las otras instancias de gestión universitaria, han demostrado en los últimos años, no sólo su capacidad socializadora, sino también el valor pedagógico de vincular la teoría y la práctica, y desarrollar conciencia y compromiso social en docentes y estudiantes.

d) Finalmente, la universidad debe proyectarse a la comunidad, como un centro de cultura, conciencia ética, pensamiento crítico, creatividad artística, innovación científico-tecnológica, a través de muestras, conciertos, debates abiertos y plurales de problemáticas sociales, conferencias y foros ampliamente participativos.

El ámbito de la extensión, si bien muchos lo perciben como una fuente alternativa de ingresos y ven el peligro de la mercantilización de la universidad a través de la amplia demanda de servicios, debe asumirse como uno de los desafíos de la política y la gestión más interesantes de una universidad transformada, que quiere abrirse a la comunidad sin perder la calidad de sus funciones sustantivas, ni someterse a una lógica de mercado.

Para las tres funciones académico-científicas se debería insistir que, en el momento de crisis por el que atraviesa Argentina y en un contexto de regionalización y globalización, una política de cooperación internacional que incluya intercambios de todo tipo (publicaciones, investigaciones, especialistas y profesores visitantes), la participación en redes de universidades, programas de movilidad estudiantil y de docentes, el trabajo conjunto para la acreditación de carreras y programas en la región, así como las ofertas de carreras con doble titulación, y el aprovechamiento de las posibilidades enormes que abren las TIC, son estrategias clave que deberían promoverse con mucha más decisión política y organicidad para que beneficie a todo el sistema.

IV-Tres Dimensiones que Atraviesan y Condicionan la Gestión

Las políticas y la gestión de las funciones sustantivas de la universidad están condicionadas –a veces obstaculizadas—por tres problemáticas que son parte centrales en la agenda actual de los temas en debate sobre el futuro de las universidades en el mundo, y en particular en Argentina: el financiamiento, los procesos de evaluación y acreditación y el uso de las técnicas de información y comunicación (TIC). Hemos optado por incorporar una breve reflexión sobre estas tres dimensiones que afectan significativamente a la enseñanza, a la investigación y a la extensión universitaria.

1) La Gestión Financiera El tema del presupuesto universitario y su financiamiento ha cobrado una importancia central

en los debates de los últimos años. En esta sección nos referiremos exclusivamente a las

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universidades de gestión estatal, ya que las de gestión privada no reciben subsidios y administran sus propios recursos. El tratamiento de la gestión financiera ha sido –y sigue siendo—dominante; y por lo general, no se lo ha relacionado suficientemente con una planificación estratégica que justifique acuerdos entre el Estado y las universidades a mediano plazo. Podríamos afirmar que la transformación en la organización académica de organizaciones complejas requieren al menos cuatro o cinco años de una inversión pública previsible. La última década ha estado signada por nuevas formas en la asignación del aporte público, mayor insistencia en la necesidad de un uso eficiente de los recursos, y creciente presión para la búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento. Todas estas tendencias superan el ámbito de las instituciones, afectan al sistema en su conjunto, y están presentes en el escenario internacional.

Las universidades necesitan, en este marco, revisar sus estructuras y procesos de administración académica. En el sistema universitario argentino, el aumento de la matrícula y el crecimiento y diversificación del sistema en medio de un contexto de reducciones presupuestarias y de ajuste fiscal, ha llevado a introducir algunas modificaciones a la suma global (mil ochocientos millones), que se otorga a las instituciones que tradicionalmente se distribuía con un incremento inercial y en forma negociada, sin criterios objetivos en la determinación del monto asignado. Estas modificaciones que relacionan el financiamiento con la evaluación de la calidad, por medio de fondos y proyectos competitivos o fórmulas que premian o fomentan el cambio para aumentar la eficiencia interna y una mayor equidad y transparencia distributiva en las instituciones, son muy difíciles de evaluar en sus efectos en las universidades argentinas, entre otras razones, porque son de muy reciente creación. Pero tampoco pueden ser claramente evaluadas, porque no han respondido a objetivos compartidos entre las universidades y el gobierno, a una política educativa integral y coherente, ni se cuenta con información suficiente y homogénea (Ver García de Fanelli, 1998, 114-118). Las fuentes de financiamiento alternativas se pueden agrupar en:

participación de las instituciones privadas que no reciben subsidios del Estado: la matrícula absorbida por las universidades privadas ha crecido del 7% en 1990 a un 16% en 2000;

matrícula y arancelamiento: es una tendencia que se está generalizando en los países desarrollados; el porcentaje que aportan al presupuesto es mínimo; y en América Latina y Argentina, por tradiciones arraigadas y contextos de crecientes desigualdades, resulta de difícil aplicación;

préstamos: existen en muchos países de Europa; pero en Argentina no parece factible por el momento;

tributación. no parece aplicable donde no existen sistemas de recaudación eficientes; venta de servicios: “ingresos por actividades empresariales o de asistencia técnica”

(Becerra y Cetrángolo, 2001, 140-142).

Casi todas estas alternativas parecen inviables en este momento crítico del país, sin atentar contra la equidad del sistema, si consideramos a la educación superior un bien público al que todos tienen derecho a acceder en igualdad de oportunidades. Habría que insistir, sin embargo, en un proyecto transformador endógeno y comprometido con mejorar la eficiencia desde las mismas universidades: insistir, por ejemplo, en la asignación presupuestaria, sobre bases objetivas y transparentes; en implementar mecanismos que incentiven el acortamiento de la duración real de las carreras; en fortalecer los procesos de autoevaluación y evaluación externa; en mejorar las competencias del personal administrativo y los sistemas de información (Becerra y Cetrángolo, 2001, 140-141).

Algunas estrategias para la gestión financiera que surgen de la experiencia internacional pueden abrir líneas de reflexión interesantes para la gestión institucional. En circunstancias inestables, hay una tendencia a permitir mayor flexibilidad en la utilización de recursos para poder responder institucionalmente con rapidez y creatividad, frente a una oportunidad o amenaza, y poder hacerlo en el marco de un proyecto institucional estratégico. He aquí algunas de las estrategias

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institucionales de gestión financiera que podrían arbitrarse en los órganos colegiados y de conducción de cada universidad:

mejorar la eficiencia en el uso de los recursos reducir los costos, sin afectar la calidad académica. Armonizar (subordinar) la gestión financiera al planeamiento y gestión de los programas

académicos. Generar ingresos no convencionales, como:

crear empresas de la universidad, que vendan sus productos alquilar espacios, servicios o instalaciones de la universidad buscar empresas que financien (apadrinen) estudiantes ofrecer asesoramientos, consultorías o investigaciones solicitar donaciones de los exalumnos.

4) Evaluación y Acreditación El “giro evaluativo” de las políticas de la última década tienen una incidencia muy significativa

en la gestión de las funciones sustantivas de la universidad. Durante la década de 1990, se multiplicaron las críticas, provenientes de organismos internacionales, al desarrollo del sistema de educación superior en los países de la región. Brunner (1990, 162) describe con particular dramatismo la crisis de la educación superior en América Latina:

“Universidades sobrepobladas e infradotadas... Con escaso prestigio ante la opinión pública. Que reciben limitado apoyo de sus gobiernos y de la sociedad. Con profesores mal pagos y muchas veces desmoralizados. Con estudiantes descontentos y expuestos a un futuro laboral incierto... Los académicos producen poco o lo hacen de maneras poco relevantes para la sociedad; los cursos que se imparten son obsoletos y aburridos; la vida departamental es muchas veces sólo un remedo del trabajo que se supone debe realizar un equipo intelectual...”

Esta realidad de nuestra universidad, no podía ocultarse a los ojos de la sociedad cada día más y mejor informada, ni escudarse en los privilegios de la autonomía. Por eso, la Ley de Educación Superior, al ratificar “la autonomía académica e institucional” de las instituciones universitarias (artículo 29), establece también la obligación de la evaluación interna con el objeto de “analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento” y evaluaciones externas, “que se harán como mínimo cada seis años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución” (artículo 44).

Este proceso de evaluación obligatoria para las universidades termina con una tradición secular de un consenso generalizado de la validez y calidad de los títulos “oficialmente” reconocidos. Hoy las universidades están obligadas, por ley, a someterse cada seis años, a una evaluación externa llevada a cabo por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación o por “otras entidades privadas constituidas con ese fin” (artículo 44), para convalidar su calidad académica y poder expedir títulos con validez oficial. En los Estados Unidos, por ejemplo, donde existe un sistema muy antiguo de evaluación y acreditación universitaria, “los programas o las instituciones que no están acreditados no sólo gozan de menos reputación entre el público estudiantil, sino que tampoco son elegibles para el financiamiento que el Estado otorga como ayuda económica a los estudiantes” (García de Fanelli, 1998, 31).

Algunos autores advierten el peligro que implica la formalidad que pueden adquirir los procesos evaluativos y consiguientemente la necesidad de que los métodos de evaluación ayuden a iluminar los aspectos menos conocidos de la institución, tratando de descubrir la verdad de todo lo que realmente sucede en una organización tan compleja. Si el proceso de evaluación no es capaz de crear una conciencia de autorregulación y cambio de la propia institución universitaria, sino que trata simplemente de cumplir con las formalidades y supuestas expectativas de la agencia evaluadora, de nada servirá todo el esfuerzo realizado: en esto consiste el desafío de la CONEAU. Por otra parte, si

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no hubiera una evaluación y acreditación externas, difícilmente las instituciones universitarias se sentirían motivadas a tomar en serio y con mentalidad de cambio y mejoramiento su autoevaluación.

Esta rendición de cuentas (accountability) de las universidades a la sociedad, es hoy una exigencia mundialmente aceptada como medio para evaluar la calidad y excelencia de la docencia universitaria, teniendo en cuenta las demandas de los estudiantes y los requerimientos del mercado laboral en la sociedad del conocimiento y la información. “Esto se halla en relación intrínseca con aquella transformación marcada como ‘crisis de confianza’ tanto en las instituciones públicas como en el destino del financiamiento público, que se asentó desde finales de los años 1970” (Krotsch, 2001, 103). De hecho, a partir de la década de 1980, muchos gobiernos de los países industrializados introdujeron leyes similares para ejercer mayor control sobre la educación superior, a través de mecanismos indirectos, como el presupuesto, la evaluación, exigencias del título máximo para la docencia, etc.

Sin embargo, aunque el proceso de evaluación introducido por la Ley 24.521 tiene como principal objetivo el “mejoramiento de la calidad”, en cierta manera limita el tradicional concepto de “autonomía universitaria”. Pero dicha limitación parece razonable, ya que representa, como escribe Vanossi (1989, 330), “la superación, tanto de la denostada isla universitaria y su suerte de soberanía con rasgos atemporales y espaciales, cuanto de la universidad como apéndice burocrático de la administración”.

De acuerdo con lo que acabamos de expresar, el objetivo de la evaluación es determinar la calidad académica de los programas; en cambio, los procesos de acreditación aseguran a la sociedad la idoneidad de los egresados otorgando validez oficial a los títulos expedidos por la institución.

Saltan a la vista los beneficios que la creación de la CONEAU ha aportado al sistema de educación superior argentino. Lentamente se han ido mejorando los instrumentos de evaluación, se está creando una cultura de la evaluación y una conciencia creciente de la necesidad de una mayor transparencia institucional a favor del mejoramiento de la enseñanza y de la gestión universitaria. Sin embargo, quizás sería conveniente que los pares evaluadores contaran con criterios y parámetros mejor y más claramente definidos por la Comisión, para evitar la posibilidad de juicios muy dispares frente a una misma carrera o plan de estudios. Convendría también que se reconociera previamente la nómina de los evaluadores para que exista la posibilidad de impugnaciones, como sucede con los jurados de los concursos universitarios. Más aún, para referirnos concretamente a un ámbito tan dinámico como son los posgrados, convendría que la CONEAU acelerara “sus tiempos”, ya que no parece adecuado ni justo basar la acreditación en presentaciones realizadas con más de un año de anterioridad. Sería lamentable que la aceptación y consenso que está logrando la Comisión en la comunidad universitaria argentina se fueran diluyendo por reacciones producidas por dictámenes incomprensiblemente demorados, o contradictorios o carentes de transparencia, en contraposición a lo que se supone debe ser una “cultura de la evaluación”, en la que todos –evaluadores y evaluados—estamos aprendiendo

Finalmente, como afirman Jeppesen y Guerrini (2001, 121) serían necesarias otras políticas complementarias a la acreditación, “que tengan en cuenta al desarrollo del sistema en su conjunto”, “la dimensión de la institución universitaria y sus políticas de mediano y largo plazo”, “la puesta en contexto de la acreditación con otras políticas que integren la perspectiva del sistema universitario en su conjunto a nivel regional y nacional”.

Volviendo al “giro evaluativo” que marca la política universitaria –inscripta en políticas educativas de corte neoliberal— ésta encubre una serie de peligros que, sin desconocer las ventajas de una “cultura evaluativa”, vale la pena destacar desde la gestión de las funciones sustantivas:

el posible choque entre una dinámica heterónoma y formal, y los genuinos procesos de cambio desde la propia universidad (Kells, 1992, citado por Krotsch, 2001, 179)

la supremacía de valores establecidos desde fuera de la institución universitaria sobre eficiencia, productividad y eficacia, con criterios “empresariales” que no pueden aplicarse al ámbito educativo, donde los procesos, la creatividad y “densidad” disciplinaria no son tan claramente cuantificables (Clark, 1998)

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El desconocimiento de los ritmos y tradiciones culturales y el énfasis puesto en datos formales y superficiales a través de formularios estandarizados que no pueden dar cuenta de los procesos más profundos de transformación. En este sentido, la “rendición de cuentas” cuanto más estricta puede resultar menos relevante.

Los retos más importantes de la CONEAU tal vez residan en recrear estrategias de evaluación y acreditación más realistas y pertinentes a nuestra realidad para promover procesos de cambio hacia la calidad y la equidad en organizaciones complejas de base densa, como son las universidades, y no copiar mecanismos foráneos con una aplicación meramente formal y estéril para nuestras universidades.

El cometido, dentro de las unidades de gestión académica, de responder a los complejos programas informáticos de la CONEAU recae, generalmente, en el “responsable” del área que, en soledad, sin personal de apoyo capacitado para estas tareas, consume horas y días en recabar la información solicitada para volcarla en los correspondientes formularios, sin que esto implique, por lo general, ningún proceso participativo o grupal, ni mejoramiento en los sistemas de información y apoyo informático de la unidad académica. Sería recomendable una mejor articulación y acuerdos entre los procesos regulatorios que van del centro a las instituciones educativas, y de la respuesta de éstas al centro, para compatibilizar exigencias externas con posibilidades reales en la gestión de las instituciones y sobre todo asegurar un consenso sobre los beneficios comunes de estos procesos. 5) Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC)

Uno de los factores que están contribuyendo a revolucionar la educación en la era de la globalización es el de las tecnologías de la información y la comunicación (Castells, 1999; Coraggio, 2001; Brunner, 2000; Gore, 1996). Estas nuevas tecnologías han comenzado a producir una sorprendente reingeniería de las organizaciones de todo tipo y tamaño, abandonando el modelo burocrático-jerárquico para adaptarse al modelo de funcionamiento en red, que es una característica de la sociedad de la información. Según Castells (1998, I, 471) las redes producen una nueva organización social para las actividades del conocimiento, basadas en la innovación, la descentralización y la globalización; y la transformación del espacio y el tiempo, mediante la constitución de un espacio de flujos y del tiempo atemporal.

La adopción de este modelo de organización en el sistema de la educación superior, es urgente e indispensable, no sólo para un desempeño ágil y actualizado de las funciones sustantivas de la universidad, sino fundamentalmente para el ejercicio de un liderazgo inteligente de todos los actores. Pero como reconoce el Informe Bricall (2000, II, 453) refiriéndose a las universidades europeas, “los cambios se producen, por el momento, más lentamente, aunque no por ello son menos importantes. Recientemente, la conferencia de rectores europeos ha considerado las TIC como uno de los principales factores externos de cambio de las universidades en los próximos años”.

Una información que puede mostrarnos algunos indicadores de esta revolución que se está produciendo, la encontramos en Brunner (2001, 170-171): “Comunicación es el nombre del segundo gran cambio que está produciéndose en el mundo académico. No sólo se extienden las formas tradicionales de educación a distancia --via correspondencia, radio y televisión—sino que, adicionalmente, se produce una estampida de programas que emplean las redes electrónicas para crear, transmitir y entregar información y conocimiento avanzado”.

¿Quién no advierte, por ejemplo, las ventajas de las TIC en los aspectos administrativos y de gestión de la universidad: publicidad, archivos de “expedientes” académicos, matriculación de alumnos, comunicaciones entre profesores y alumnos, gestión de recursos humanos, administrativa, de investigación, etc.? Estas tecnologías, bien aplicadas, producen un impacto positivo y multiplicador en todos los ámbitos de la universidad; en la docencia, en la investigación, en la extensión y en la gestión.

Las TIC no deberían ser acciones aisladas, sino integrarse en el planeamiento estratégico de la universidad. Respecto a la gestión de la enseñanza, sería recomendable establecer un balance entre formación presencial y virtual, para llegar a los variados tipos de estudiantes con formas múltiples de aprendizajes. Además, hay que considerar que la mayoría de los estudiantes

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universitarios del futuro, no van a ser jóvenes, sino adultos en busca de actualización profesional o “reciclaje”, y aun alumnos de la tercera edad con necesidades diferentes.

La capacitación de docentes, tanto en el manejo de las TIC como de un nuevo rol de tutores,

requiere también nuevas estrategias e incentivos para el desarrollo profesional de los docentes universitarios. En muchas universidades del extranjero, esto se realiza en unidades académicas específicas que producen módulos de capacitación en las TIC, en colaboración con otras instituciones universitarias.

En el primer ciclo de los estudios universitarios (en coordinación con el polimodal) se debería

incorporar el acceso y capacitación de los estudiantes, en el uso de las TIC. Las redes, apoyadas y vehiculizadas por las TIC y entendidas como formas de colaboración no jerárquica entre universidades y entre éstas y el sector gubernamental y productivo, proponen una estrategia muy importante para fomentar el intercambio de experiencias, la movilidad de alumnos y profesores, proyectos de investigación conjuntos, carreras con doble o triple titulación, y todo lo que signifique reemplazar a la competencia por la complementariedad.

En el MERCOSUR se están fortaleciendo estas redes y sería recomendable articularlas con

políticas de integración y desarrollo regional. En estas redes, no sólo con universidades para proyectos académicos, sino con empresas (joint ventures), ONGs y organismos gubernamentales es importante considerar el mejoramiento académico, el servicio a las necesidades locales, las ventajas económicas para la propia universidad, el fortalecimiento de la identidad institucional y la autonomía. En este sentido, las alianzas estratégicas pueden ser múltiples, siempre evaluadas a la luz de los criterios mencionados y dentro de un planeamiento estratégico global de la institución que privilegie sus funciones sustantivas.

Frente al desafío que plantean las TIC a las universidades argentinas, y aunque las

tendencias internacionales son claras, no podemos ignorar la inversión que implica su desarrollo y la creciente brecha entre los países latinoamericanos y el resto del mundo desarrollado, que se ha ido profundizando en los últimos años. Sin embargo, a pesar de los escasos recursos de un sistema universitario tradicional, de baja intensidad tecnológica e incapaz de generar desde sí mismo las precondiciones de capacidad e infraestructura necesarias para un desarrollo adecuado de las TIC en la gestión de sus funciones sustantivas, las alianzas para avanzar en este sentido no pueden ser desaprovechadas. Algunas de nuestras universidades, a ejemplo de otras universidades europeas y de América Latina, han introducido estas nuevas tecnologías como apoyo a la docencia y a las tutorías, para realizar debates académicos o teleconferencias con profesores o equipos a distancia, etc. Se están generalizando los cursos y aun carreras universitarias semi-presenciales o a distancia. Tal es el caso del “Programa Universidad Virtual de Quilmes”, por ejemplo, con más de 3000 estudiantes en ocho carreras de grado, una Maestría y un bachillerato.

“Los planes de estudio fueron diseñados sobre la base de modelos curriculares en ciclos, con una alta carga de libre elección por parte de los estudiantes, acompañados por una gestión tutorial habilitada a tal efecto. El conjunto de las ofertas desplegadas por el Programa UVQ son ciclos de complementación o licenciaturas de segundo ciclo. Esto supone un desarrollo académico anterior por parte del alumno, sea en forma de titulaciones previas o de un mínimo de 15 materias aprobadas en el sistema universitario” (Villar, 2002; Flores y Becerra, 2002).

La promoción de las TIC por parte de los organismos internacionales para crear portales

educativos, redes de colaboración para proyectos de capacitación, investigación e intercambios, está creciendo exponencialmente. Sería recomendable que las universidades participaran en forma orgánica y sistemática de estas iniciativas y oportunidades que, con frecuencia se pierden, por falta de información y comunicación oportuna. La Unión Europea, por ejemplo, acaba de lanzar este año un programa de cooperación con América Latina, denominado “Alianza para la Sociedad de la

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Información” (@LIS), con posibilidades interesantes. Proyectos de portales educativos de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), y en una dimensión de intereses más amplio, el Proyecto CIBERAMERICA, recomendado y promovido por las últimas Conferencias Iberoamericanas de Educación, deberían ser más conocidos y aprovechados por la comunidad universitaria argentina.

La posibilidad de becas de intercambio y movilidad de alumnos de grado y de posgrado dentro

del MERCOSUR, lo mismo que cursos virtuales –como los mencionados de la universidad de Quilmes-- ofrecidos en red por diversas universidades de la región, son experiencias que deberían ser más difundidas para su mejor aprovechamiento.

Finalmente, la creciente internacionalización de la educación superior abre un debate acerca

de los riesgos de concebir la educación superior como una “mercancía” al incluirla en el Acuerdo General de Comercialización de Servicios (GATS) administrado por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los rectores participantes de la 3ª Reunión de Rectores de Universidades Públicas Ibero-americanas celebrada en Porto Alegre el 26 de abril de 2002, aprobaron una declaración donde se afirma que “los académicos iberoamericanos, aquí reunidos, reafirmando los compromisos asumidos por los gobiernos y por la comunidad académica internacional en octubre de 1998 en París, en la Conferencia Mundial de Educación Superior, considerando la educación superior como un bien público, alertan a la comunidad universitaria y a la sociedad en general sobre las consecuencias nefastas de dichos procedimientos, y requieren a los gobiernos de sus respectivos países que no suscriban ningún compromiso en esta materia en el marco del GATS de la OMC”. V- Reflexiones Finales

Quisiéramos sintetizar en las reflexiones finales de este breve ensayo, algunas afirmaciones y orientaciones que hemos propuesto a lo largo del trabajo: 1) La necesidad de que la universidad argentina avance en un proceso de transformación

profunda hacia una “organización inteligente”. Según Kotter (1990), lo que los organizaciones necesitaban hace 20 ó 30 años, eran buenos administradores; hoy, en cambio, lo que toda organización necesita son personas capaces de un liderazgo “transformacional”, es decir, personas capaces de cambiar y mejorar el sistema. Esto será más y más necesario en el futuro, para competir en una sociedad en la que el ritmo del cambio crece en progresión geométrica. Este tipo de liderazgo será el motor fundamental del éxito en cualquier tipo de organización “inteligente”. La universidad no puede eludir su responsabilidad ante la sociedad de ser una “organización inteligente”.

2) La necesidad de comprender la gradualidad del cambio cultural, que implica una transformación institucional. El cambio educativo implica un cambio cultural de los actores y de las instituciones, y tiene características intransferibles. Michael Fullan (1997), un estudioso del cambio educativo, señala y describe ocho rasgos que le son propios: * estos cambios no pueden ser exigidos desde afuera; * no son lineales (hay avances, curvas y retrocesos); * los problemas y tensiones son necesarios y parte del proceso; * la visión estratégica se es previa, se construye entre todos; * las decisiones unipersonales y colegiadas se complementan según las circunstancias; * los cambios se generan de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba; * las organizaciones cambian en diálogo con el contexto y la comunidad en la que están insertas; * todos los actores deben comprender y ser agentes del cambio. 3) La necesidad de comprender las características y resistencias propias de las instituciones universitarias. Para promover los cambios posibles en la gestión de las funciones académicas de las universidades es necesario comprender, no sólo las competencias, hoy generalmente aceptadas en

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la administración y gestión educativa, sino también las características propias del contexto, de la historia institucional y de las organizaciones universitarias.

La universidad es un sistema “de base pesada”, complejo en materia de estructuras diversas, negociaciones de poder, toma de decisiones y ámbitos de libertad y autonomía, que hacen difícil, aunque no imposible, concebir el cambio hacia “una organización inteligente”, aplicando los conceptos de “enfoque sistémico y estragégico”, “modelos mentales”, “construcción de una visión compartida” y “trabajo en equipo” (Senge, 1993). Por otra parte, la posibilidad de transformaciones innovadoras, en términos de gestión, pueden entenderse mejor si distinguimos entre “cambios sustantivos” y “cambios adaptativos”. “Esta distinción, según Krotsch (2001, 17), es especialmente útil para comprender la evolución del sistema en Argentina y en América Latina. Podemos afirmar que, debido a la débil capacidad de producción de conocimiento, la poca diversidad y especialización disciplinaria de nuestras universidades, así como su fuerte impronta profesionalista, la universidad argentina y latinoamericana tiene un estilo de cambio básicamente exógeno... Al mismo tiempo, las reformas para ser viables deben considerar: a) la consistencia, congruencia y adecuación de los objetivos, b) la pertinencia de la teoría del cambio que preside el proceso de reforma, c) la existencia de recursos, d) el grado de compromiso de los iniciadores de la reforma, e) el contexto sociopolítico general, f) la sustentabilidad de las innovaciones”. 4) La necesidad de una capacitación específica para adquirir las competencias que requiere la gestión universitaria. Estos procesos, por otra parte, requieren para su gestión, una capacitación específica, sobre todo en los niveles de conducción. La gestión educativa, como campo de investigación y capacitación, se ha desarrollado, en los últimos años, en cursos de grado y de posgrado, en todo el país (64 ofertas de grado y 38 de posgrado, según Braslavsky y Acosta, 2001, 43). Cuatro de estas ofertas --tres maestrías y una especialización--, se refieren específicamente a la gestión universitaria y/o de la educación superior. En estos programas se incluyen espacios curriculares de formación en gestión y política educativa, aunque no todos asumen el objetivo de especialización en ese campo. Luego de describir e identificar fortalezas y debilidades de estas ofertas, las autores se preguntan:

¿Cómo encarar la formación en competencias para la intervención activa en la gestión y en las políticas educativas sin perder de vista la formación analítica y crítica?

¿Cómo introducir una dinámica de formación de competencias para la inter vención activa en carreras y programas inespecíficos, que dedican menos de un 10% de todo un pensum curricular (en total aproximadamente sólo 150 horas) a la formación para la gestión y la política educativa?

¿Es necesario y deseable promover desde la innovación la discriminación entre la formación para la gestión, por un lado, y la política educativa, por el otro?

¿Es necesario y deseable promover desde la innovación la discriminación entre la formación para la macropolítica educativa (gobiernos nacional, provinciales y municipalidades), por un lado, y la micropolítica educativa (instituciones) por el otro?

¿Cómo avanzar en el conocimiento, el mejoramiento y la transferencia de competencias y capacidades en la formación para la gestión y la política educativa?

¿Cómo articular de manera más consciente las carreras y programas que ofrecen formación específica o inespecífica para la gestión y la política educativa en los ámbitos universitarios con los demás circuitos de formación?

“Las respuestas a estas preguntas –concluyen las autoras—constituyen desafíos para la

formación de profesionales en el ámbito de la política y la gestión educativa. Tal vez se trate también de una deuda pendiente en el campo de la pedagogía. En este sentido, la experimentación para la búsqueda de alternativas a estos desafíos representa un reto a la imaginación pedagógica” (Braslavsky y Acosta, 2001, 65-66).

Ya hicimos mención en este trabajo, de algunas competencias generales que deberían

desarrollarse para llevar adelante una gestión eficaz: capacidad de detección de necesidades, de

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concertación de alianzas, de negociación de conflictos, de anticipación de problemas, el planteo de alternativas a partir de un sólido conocimiento de las existentes y de los debates en torno a ellas, la discusión de las alternativas entre los actores involucrados, su puesta en práctica y seguimiento y la rendición de cuentas públicas respecto de los resultados. Los requerimientos formativos permiten intentar una formalización en torno a nueve capacidades, cada una de las cuales es el núcleo de una competencia (Braslavsky y Acosto, 2001, 15): * la gestión estratégica * el liderazgo * la comunicación * la delegación * la negociación * la resolución de problemas * la anticipación * el trabajo en equipo * el discernimiento ético

Puede afirmarse que estas competencias no existen ni se dan en estado puro; se ponen en práctica en forma combinada y a veces simultánea ante diferentes circunstancias, y se revisten de matices particulares en los distintos ámbitos y niveles de la educación. Sin embargo, constituyen un núcleo formativo y un campo de investigación y análisis relativamente nuevo, muy necesario, aunque algo resistido por la comunidad universitaria de tradición académico-disciplinaria, que percibe estas ofertas de capacitación como “recetas” tecnocráticas y un avance del “gerencialismo” empresarial en los claustros universitarios. 5) La necesidad de promover cambios endógenos desde la propia comunidad universitaria. Es allí donde se debe discutir en profundidad su misión renovada y su orientación estratégica, y desde una honesta autocrítica, generar la gestión eficaz de los cambios necesarios. Los sistemas educativos son dinámicos, y los cambios conllevan conflictos y tensiones. En el caso de las universidades, la legítima resistencia a los cambios exógenos que pueden lesionar su autonomía desde el Estado o desde el mercado, ha sido protagonizado, en gran parte, por los estudiantes, y en menor proporción, por los docentes e investigadores. Por otra parte, las actitudes y conductas proactivas que propongan cambios endógenos profundos y creativos ante las nuevas demandas de la sociedad, están apareciendo en forma aislada, lenta y no exenta de tensiones.

En estas tensiones, entre las presiones del Estado evaluador y regulador y las crecientes demandas del mercado, se va vislumbrando el nacimiento de una universidad transformada, aunque fiel a sus tradiciones más genuinas, universales y latinoamericanas: enseñar, investigar y servir a la sociedad desde su propia identidad. Mejorar la calidad de la gestión tiene algunos prerrequisitos: primeramente, no es fácil saber cuál es el camino más rápido y eficiente, si no se tiene decidido a dónde se quiere llegar; es decir, necesitamos un debate amplio y democrático sobre la universidad que queremos; en segundo término, los actores y gestores de cambios profundos son los que se atrevieron a decir “el emperador está desnudo”, es decir, una investigación honesta y realista de aquellos aspectos que es necesario mejorar o modificar, desde adentro de la propia universidad. 6) La necesidad de asumir las tensiones en una síntesis superadora con actitudes y conductas proactivas y con proyectos operativos que la hagan posible. Muchas de las tensiones presentan falsas dicotomías y la nueva universidad a construir, en nuestra opinión, debería integrar dialécticamente estos opuestos en una síntesis nueva. Entre procesos de evaluación externa y rendición de cuentas o una antoevaluación que lleva a cambios endógenos, hay que transitar ambos caminos. Lo mismo proponemos para las falsas alternativas de “investigación pura o investigación aplicada”, “financiamiento público o fuentes alternativas”, “agencia de servicios o laboratorio del pensamiento crítico”, “excelencia académica o pertinencia social”, “universidad profesionalista –en el viejo sentido de las profesiones liberales o en el nuevo giro vocacionalista de los MBA—o universidad investigadora”, “organización anárquica de ‘base pesada’, altamente politizada e ideologizada u organización inteligente, liderada y gestionada eficazmente”?

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La universidad del futuro tendrá que transitar hacia una síntesis superadora de estas aparentes dicotomías. Brunner (2001, 173) plantea con pesimismo una crisis radical de la universidad latinoamericana, incapaz de reaccionar proactivamente a los desafíos de la época: “...lo que podemos observar en América Latina en la actualidad es una radical incapacidad de la universidad para ‘pensar’ y ‘expresar’ reflexivamente el cambio de la sociedad que viene con la globalización, la revolución científico-tecnológica y con el nuevo papel que el conocimiento empieza a jugar en todos los ámbitos de la sociedad. La universidad latinoamericana contemporánea no representa, ni de lejos, una síntesis reflexiva de la época ni una forma institucional de responder a sus cambios. Y no hablo aquí de una ‘crisis de la universidad’ en el sentido habitual de un problema de su organización, gobierno, management, financiamiento, etc. Es la propia ‘idea de universidad’ –su espíritu, por decir así—que está desalineada, en desequilibrio, respecto al entorno”.

Con una mirada más positiva y esperanzada, los autores de este trabajo creemos que una universidad nueva está en gestación, y que una gestión eficaz se deriva de una visión dinámica de la universidad, llamada desde sus orígenes a innovar, responder a las necesidades de la sociedad e iluminar reflexiva y críticamente el sentido de la época. Reflexionar y proponer estrategias para una gestión eficiente de las funciones sustantivas académico-científicas de la universidad, no es someterse dócilmente a la lógica empresarial y comercial que nos invade, ni renunciar a concebirla como un bien público, sino poner los mejores medios y herramientas operativas para preservar el núcleo esencial de lo que fue, es y será la universidad, como la definió Alfonso el Sabio, a mediados del siglo XIII, en El Libro de las Siete Partidas: “ayuntamiento de maestros et de scholares, que es fecho en algún lugar, con voluntad et con entendimiento de aprender los saberes”.

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Nueva Gestión Pública. Autor: Luis F. Aguilar Villanueva Este texto es una versión en borrador del capítulo 2do. del libro sobre Políticas Públicas que publicará la Editorial Porrúa de México en el curso del 2004. Agradecemos al autor haberlo cedido para los fines exclusivos de uso en este curso y advertimos a los lectores que los comentarios y llamados de atención que aparecen intercalados en el texto se deben a su condición de trabajo en proceso de redacción definitiva. (César E. Peón)

Las reformas administrativas, que empezaron a emprenderse en la década de los años ochenta, tuvieron su origen en las dificultades que enfrentaban entonces las diversas formas de estados sociales para sostener el crecimiento económico de sus sociedades y el bienestar y la seguridad de sus ciudadanos, tal como ocurría en los países europeos continentales, los del Commonwealth y los Estados Unidos. En un buen número de sociedades latinoamericanas, el impulso a las reformas administrativas provino de los desastres provocados por las crisis fiscales de los estados desarrolladores y debido a la democratización de los regímenes. En los países socialistas las reformas han sido parte de la respuesta obligada a su derrumbe y a la tarea de tener que construir con rapidez gobiernos democráticos, sociedades civiles y mercados productivos. El movimiento de la globalización representa además otro factor decisivo, en tanto hizo descubrir a las comunidades políticas que sus economías nacionales se habían vuelto parte de procesos económicos, comunicativos y políticos de alcance planetario, que rebasaban las fronteras nacionales y que, sobre todo, escapaban al control de los instrumentos gubernamentales tradicionales de política económica y social interna.

Todos estos fenómenos, con diversos orígenes, entrelazados o por separado, tuvieron un punto de coincidencia, se plantearon la pregunta acerca de si el papel que habían cumplido los gobiernos en el desarrollo económico y social durante el siglo XX podía todavía sostener su vigencia y/o si el gobierno debería desempeñar otro papel y cuál en las nuevas circunstancias domésticas y mundiales de sus sociedades. Más en grande, coincidieron en plantearse la pregunta sobre cuál habría de ser el papel del Estado (en mayúscula) en las nuevas condiciones sociales: la necesidad, la razón de ser y el ámbito de acción del estado, particularmente en el terreno del desarrollo económico y social. “Cuál debe ser el papel del estado, qué es lo que puede y lo que no puede hacer, cómo debe hacerlo”, fue la pregunta que se hizo el Banco Mundial a mitad de la década reformadora de los años 90.1 Las respuestas que se dieron a estas preguntas cruciales ocasionaron un sismo en la concepción convencional de la función del estado y del papel de los gobiernos y produjeron cambios de diversa magnitud en las instituciones políticas, en el sistema fiscal y administrativo, en el desarrollo económico y social, en la misma cultura política de la sociedad y en las disciplinas académicas de la administración pública y la ciencia política. Las relaciones entre el estado y la sociedad (política, económica y civil) simplemente cambiaron. El término paraguas y hasta grandilocuente para indicar estos cambios más o menos coherentes y eslabonados ha sido en nuestro medio “Reforma del Estado”, la cual ha tenido diversos propósitos, avances, velocidades, resultados y usos discursivos, pero en el entendido de que la reforma en la mayor parte de los países no ha concluido ni ha sido coherente, por realizar innovaciones económicas que no se sustentan en reformas institucionales o porque éstas quedan inofensivamente suspendidas en el aire por no articularse con reformas económicas o cambios administrativos

En este texto el origen y la orientación de la reforma tendrán como referencia la crisis, en correspondencia con la experiencia vivida en México y acaso por otros países latinoamericanos. Se prestará atención únicamente a la parte administrativa de la ingente y aún urgente reforma estatal y no se tomarán en consideración todas las dimensiones que abarca la reforma del estado. Se sobreentiende, sin embargo, que la reforma administrativa no ocurre en el vacío o por cuenta propia,

1 El Estado en un mundo en transformación: Informe sobre el desarrollo mundial 1997, p.1, Banco Mundial.

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sino que forma parte de un movimiento mayor, de naturaleza política e institucional (democratización de los regímenes, reconstrucción del gobierno de leyes y del sistema de justicia, activación de la sociedad civil, federalización del gobierno o revaloración de las identidades y gobiernos locales…), cuyo propósito central es evitar la reedición de las situaciones pasadas de debilidad económica, improductividad política o autoritarismo despreciable y, por el otro lado, equipar a los gobiernos de los estados con las facultades y prácticas directivas apropiadas para contribuir a que sus sociedades ya de suyo llenas de problemas estén en condiciones de hacer frente a los desafíos del nuevo tiempo mundial y nacional.

En este capítulo se expondrán concretamente, de manera sucinta, los lineamientos centrales de la reforma administrativa angloamericana, siguiendo el trayecto que va desde M. Thatcher y J. Major hasta A. Gore, así como los principios y directrices de las reformas administrativas de lo que llamo “Consenso OCDE” y, más en sintonía con nuestro medio latinoamericano, se expondrán las líneas de las reformas administrativas suscritas por nuestros gobiernos en 1998, “Consenso de Santiago”, y por nuestros funcionarios y académicos del continente, “Consenso CLAD”, el mismo año. Se expondrán asimismo los contenidos del “Consenso de Santa Cruz”, suscrito este año, relativos a la organización de la función pública en América Latina. En la exposición de estas grandes reformas se destacarán sólo sus propósitos y lineamientos, sin entrar a la narración pormenorizada de las iniciativas emprendidas y menos aún a la evaluación de sus resultados, tarea que puede ser intelectual y profesionalmente interesante a partir de ciertas problemáticas y objetos de investigación, pero que no está en el centro de mi interés, dado que existen obras que se han movido en esa dirección con resultados aparentemente sólidos.2 Por último se recordarán los fundamentos en que la Nueva Gestión Pública hace descansar la validez de sus propuestas de reorganización de la AP y que provienen del neoinstitucionalismo económico y del gerencialismo. 1. La Nueva Gestión Pública

En la retórica política y académica los motivos de la reforma administrativa contemporánea probablemente serán positivos, nobles y hasta superiores, vinculados a una idea grandiosa o responsable de la misión pública que el estado protagoniza, pero en los hechos la reforma administrativa ha sido una obligada respuesta a los problemas crecientes de operación del gobierno, a los déficits fiscales de los estados sociales y a los tristes hechos de políticas económicas erróneas en los que el gobierno se ha exhibido como agente de desgobierno. La reforma administrativa es en los hechos una respuesta a las concretas debilidades del estado y es resultado de sus ineptitudes e improductividades, no de sus grandes fortalezas, sean las reales, las imaginadas o las predicadas. La reforma emerge en respuesta al hecho empírico de estados débiles y fallas de gobierno. Sus raíces ahondan en la tierra de la incapacidad, la insuficiencia, la ineficiencia y hasta la irresponsabilidad pública de los gobiernos, que a su vez detonaron movimientos políticos de democratización del régimen y reformas institucionales, a fin de no repetir una historia oscura de errores e incapacidades. Esto es algo inocultable, por lo menos en muchos estados (latinoamericanos y no) y éste es el punto de partida de las reformas administrativas en el mundo.

Si administración significa básicamente el conjunto de actividades directivas y operativas que múltiples agentes llevan a cabo para realizar de manera eficaz y eficiente las decisiones que la alta dirección de una organización ha tomado, fue lógico que los errores y las ineficiencias de los gobiernos se atribuyeran a defectos y desordenes del aparato de la AP y que se señalaran como críticos o fatales varios puntos de la administración, tales como el manejo financiero, la elaboración

2 Desde mi punto de vista, obras relevantes para conocer las reformas administrativas que han tenido lugar en los países son: Ch. Pollit y Geert Bouckaert (2000), Public Management Reform; D.E Kettl (2000), The Global Public Management Revolution, un texto conciso pero útil. Obviamente son numerosos los buenos estudios sobre las reformas específicas de un país. En mi opinión, dos libros ejemplares son el de Aucoin, P.(1995), The New Public Management: Canada in comparative perspective y el de Schick, A. (1996): The Spirit of Reform: managing the New Zealand state sector in a time of change. Fundamentales son también todos los documentos producidos por el PUMA (Public Management Committee) de la OCDE, ocupando un lugar central su estudio-reporte Governance in Transition (1977), hasta llegar a sus últimos productos, cada vez más específicos sobre gestión de calidad en el servicio, presupuesto por resultados, auditoría y control de gestión, gestión del desempeño, ejercicio público profesional, agencias públicas independientes…etc.

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de los planes, políticas, programas y procedimientos, la asignación presupuestaria de recursos, la forma burocrática de organización del trabajo gubernamental, la gestión de los recursos humanos y físicos, el seguimiento y la evaluación de las operaciones y sus resultados, el control interno, el trato con los ciudadanos, etc. Uno de los efectos del quebranto hacendario de los estados sociales, particularmente de nuestros estados desarrolladores, fue culminar y exhibir la incompetencia de la AP en su núcleo esencial y distintivo: la eficacia y la eficiencia de sus operaciones y servicios (hoy añadiríamos su calidad). La crisis fiscal y política compendiaba el hecho real y la percepción social de que era amplia la brecha entre la agenda de gobierno y los resultados del gobierno, entre los resultados públicos prometidos y los resultados efectivamente producidos por la acción gubernamental Seguramente la ineficacia gubernamental tenía sus causas de fondo en formatos institucionales o en realidades políticas, y no era imputable sólo al modo burocrático de organizarse y operar de la administración, pero ésta constituía el factor causal inmediato y visible de la ineficacia gubernamental y era el factor que materializaba toda la constelación de defectos, desórdenes e incapacidades legales, financieras, organizativas, directivas, técnicas, operativas de la acción gubernamental.

Fue natural entonces que la AP haya sido la primera instancia del gobierno en ser llevada a juicio en ocasión de la crisis. Era además fácil señalarla como la responsable directa de los errores decisorios y los daños sociales de los gobiernos, dada la mala reputación social que se habían ganado los servicios y el personal de la AP y dada la propensión de los políticos a lavarse las manos y responsabilizar a las burocracias de los incumplimientos, errores y daños. Difícilmente alguien que había padecido los efectos de la crisis habría metido la mano en el fuego a favor de la AP. La explicación que imputaba el desorden y la ineficiencia de la AP a su sistema político de sustentación y a los estilos directivos de los encargados del gobierno era indudablemente correcta y justa, pero esa explicación correcta no podía absolver a la AP, en la medida que ésta materializaba la forma de operar del sistema político (con todos los adjetivos negativos que se usaron para describirlo y enjuiciarlo, “autoritario, patrimonialista, populista, clientelar…”). No es algo cuestionable que la AP esté “politizada”, si por ello se entiende propia y correctamente que la administración es el proceso gerencial y operativo mediante el cual se llevan a su realización los objetivos públicos decididos por autoridades legítimas, libre y legalmente elegidas y portadoras del mandato de los ciudadanos (para hablar de manera políticamente correcta). En cambio es algo cuestionable y destructivo aquella politización indeseable, que ocurre cuando por puras razones políticas (en el sentido menor de obtener, mantener e incrementar el poder de un partido o grupo) intervienen arbitrariamente los políticos en el análisis y la gestión administrativa y alteran su ejercicio, con el efecto de distorsionar el análisis que sustenta las decisiones y desordenar el proceso de gestión que se encarga de llevar a efecto las decisiones, ocasionando daños sociales.3 Este fue el caso del régimen mexicano y de otros regímenes cuya capacidad de daño social quedó a la vista a resultas de su equivocada gestión financiera y administrativa que precipitó el desplome fiscal del estado.

Reformar la AP fue entonces, congruentemente, la primera decisión que se tomó para comenzar a controlar los daños de la crisis fiscal y buscar superarla de una vez por todas. “Reconstruir la capacidad administrativa” del gobierno fue la consigna y su primer paso consistió en restablecer una rigurosa dirección financiera que, conforme a los términos obligados y racionales de la política de ajuste, procedió de inmediato a tratar de aumentar los ingresos del estado y a disminuir drásticamente sus egresos. En consecuencia, el primer capítulo de la reforma administrativa fue obligar a que los organismos y programas de gobierno se reorganizaran de acuerdo a los imperativos básicos de una sana dirección financiera, a saber, equilibrio sostenido entre ingreso y el gasto, mayor economía, eficacia y eficiencia en el uso de los recursos que necesitan y consumen organismos y

3 Aludo aquí someramente a lo que en mi opinión son las dos operaciones que constituyen lo específico de la AP y representan su aporte peculiar al buen gobierno, a saber, el análisis y la gestión. La “politización” criticable, ordinaria en varios gobiernos latinoamericanos, tiene lugar cuando el gobierno, por razones políticas menores (mantener y acrecentar el poder de su partido / grupo mediante el aseguramiento de la aceptación social), interviene alterando la corrección del análisis y rediseño de las políticas y de los procesos de servicio y/o la eficacia de la gestión de los recursos. Justamente la incorrección de los análisis de las políticas públicas y la laxitud de la gestión pública, debido a consideraciones y propósitos políticos, fueron factores que abrieron el terreno a los defectos financieros y administrativos que precipitaron la crisis.

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programas (: las E’s), desaparición de unidades y programas innecesarios e ineficientes, pues sin el reordenamiento financiero de la AP es prácticamente imposible el cumplimiento de cualquier función pública. El ajuste financiero, independientemente de que no se haya acompañado con la necesaria reforma fiscal para elevar los ingresos del estado (la cruz del gobierno),4 tuvo como resultado relativamente rápido reordenar (= redimensionar) al sector público mediante medidas drásticas de recorte de su gasto y eficientización económica de sus operaciones: “hacer más con menos”, dicho con la expresión que se volvió irónica y resignadamente familiar en la última década. Muchas reformas administrativas en nuestros países latinoamericanos y otros no han podido o querido ir más adelante de este primer capítulo restrictivo del ajuste y han quedado capturadas por el obligado primer enfoque de finanzas públicas que, limitado a acentuar el ahorro de recursos y la eficiencia económica, no tiene las condiciones para destacar otras dimensiones relevantes de la acción administrativa. De todos modos, no se puede hablar de reforma administrativa sin haber llevado previamente a efecto un riguroso y sustentable reordenamiento financiero de las acciones de las unidades de gobierno, sepultando la alegre historia populista de desperdicio de recursos, pobre conciencia de costos y evidente desequilibrio entre los costos operativos del gobierno y las reales utilidades sociales que genera.

No obstante la importancia que tiene el reordenamiento financiero de la administración, la rehechura de la acción estatal no podía reducirse a tener como único desenlace la reforma administrativa, aun la más drástica y radical. La crisis había dejado en claro la precariedad de la AP, pero ésta llevó de la mano a interrogantes y reflexiones más punzantes y de fondo, que condujeron a descubrir que el real problema no se encontraba en el plano de la AP, en su forma de organización o de gerencia o de operación, sino en la constitución del estado: en los fines para los cuales el estado había sido creado y en los modos de acción legalmente prescritos para realizar los fines. La administración podía ser un desastre organizativo y operativo interno, los estilos de dirección politizada de los gobernantes podían debilitar aún más el desempeño administrativo, pero en el fondo era la magnitud y la complejidad de las funciones públicas del estado para dar respuesta a los derechos reconocidos de sus ciudadanos, lo que determinaba el grosor del aparato administrativo, su nivel de consumo de recursos y el grado de dificultad para resolver de manera eficaz los problemas públicos prescritos.

El estado social, sea estado de derechos sociales o sólo de políticas sociales, estaba destinado a ser uno grande administrativamente, por haberse hecho cargo de la solución de los problemas de vida de las personas: de sus vidas y no sólo de sus libertades y propiedades. Estaba asimismo destinado a necesitar y consumir una gran cantidad de recursos públicos, porque la solución de las necesidades que padecen las personas en la vida asociada implica numerosos y costosos procesos de producción de bienes y servicios materiales, y estaba asimismo destinado a mostrarse (relativamente) ineficaz, porque los problemas sociales son de mayor dificultad de solución, en tanto ligados al ciclo de la economía, que escapa a los instrumentos estatales (a pesar de que el estado soñó poder controlarlo), y porque contienen factores comportamentales personales que escapan al manejo directo del gobierno. El problema debatido a lo largo de una década se concentró en la pregunta acerca de si la función social del estado era justificada, si se justificaban los muchos quehaceres sociales particulares que el estado había asumido como derivaciones de su función social esencial y, en conexión, si se justificaban las acciones e instrumentos que los gobiernos habían empleado para cumplir con esas funciones, como por ejemplo la creación de empresas públicas o la exclusiva operación gubernamental de los programas sociales.

4 En la experiencia mexicana y de otros países, el ajuste ocurrió fundamental o principalmente por el lado de la contención de los egresos públicos, del gasto, más que por el lado del incremento de los ingresos, por el lado de las contribuciones o impuestos. El ajuste no intentó o no pudo llegar al punto de realizar reformas fiscales / hacendarias fuertes y congruentes, debido a previsibles razones políticas de inconformidad social y castigo electoral, sino que prefirió echar mano de medidas de recorte presupuestario, privatizaciones de las empresas públicas e incremento de precios en los servicios públicos, que han resuelto sólo pasajeramente la inclinación a la crisis fiscal de nuestros estados y han debilitado su ámbito e incidencia de acción. Hasta la fecha sigue pendiente la reforma hacendaria, fiscal, uno de los puntos decisivos para que se pueda hablar en sentido propio de reforma del estado. En México el asunto de la reforma fiscal, debido a las tensiones entre los poderes públicos y entre éstos y los ciudadanos, debilita a la democracia naciente en vez de consolidarla.

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La respuesta a la primera interrogante fue positiva. Prácticamente todos los países reconocieron la validez de la función social del estado, no obstante que se hayan afirmado algunas tesis de “estado mínimo”, socialmente indiferente o compasivamente elemental, que fueron más bien posiciones reducidas al ámbito académico o a tesis de círculos de liberales doctrinarios sin eco en sus sociedades. Las críticas apuntaron más bien a las formas concretas que había tomado la función social, al extenderse las funciones de asistencia, bienestar, seguridad y desarrollo social a múltiples campos de problemas, necesidades y demandas de la población (no siempre justificadas ni justas), con el resultado final de que se ampliaran los derechos sociales, se multiplicaran los problemas sociales que se consideraban de naturaleza pública y, en consecuencia, se multiplicaran las políticas sociales (distributivas de recursos más que regulatorias de conductas) y la burocracia creciera imparablemente porque los programas sociales eran implementados exclusiva y directamente por organismos del gobierno. El estatismo de la sociedad fue el desemboque del estado social. En conexión, se criticó también duramente el modo e instrumental de acción que habían seguido los gobiernos para realizar su función social, particularmente la acción directa en la economía y en ciertas dimensiones de la vida de las personas, con el efecto (querido o no) de desresponsabilizarlas y de menospreciar u obstaculizar sus formas asociativas de autoayuda y autodesarrollo. Asimismo fueron criticados los instrumentos utilizados por los gobiernos que, además de su exclusiva concentración en manos de las burocracias y sus procedimientos, mostraban normalmente un consumo desproporcionado de recursos para los beneficios que arrojaban.

La deliberación sobre los fines y los alcances de la acción del estado, motivada por los riesgos amenazadores del déficit fiscal en ascenso o por la secuela de los efectos negativos de la crisis fiscal, arrojó como resultado la necesidad del “redimensionamiento” del estado (“grande”, “obeso”, “hipertrofiado”, “interventor”, “propietario”, “dirigista”, “sobreregulador”…, para recordar los adjetivos de mayor uso en todo el mundo) y, por ende, la necesidad de redimensionar su crecido aparato administrativo y sus territorios de investigación. Fines ideológicos, anclados en convicciones neoliberales, o simplemente fines pragmáticos obligados para salir de la crisis o para neutralizar la amenazante debilidad financiera de algunos estados, coincidieron en la necesidad de cuestionar y reducir el tamaño del estado y, particularmente, de su aparato administrativo.

Se le llame o no “neoliberal”, la agenda de la reforma – redimensionamiento era obligada para sortear la crisis: a) reducir el ámbito de la intervención estatal en la economía (que se había justificado teórica o políticamente para el control del ciclo económico, la estimulación de la demanda agregada, la generación del pleno empleo, la compensación a los actores mercantiles vulnerables, el arbitraje de las relaciones entre trabajo y capital o, entre nosotros, para el lanzamiento del desarrollo nacional, la sustentación del mercado interno en formación, la defensa de la economía nacional frente a los desequilibrios internos y la amenaza de los capitalismos foráneos…) y, por consiguiente, realizar las reformas constitucionales y legales que fueran necesarias para asegurar el repliegue estatal hacia sus actividades públicas fundamentales y reactivar los mercados libres; b) reducir el número de organismos y programas gubernamentales, mediante varias medidas como cierres, cancelaciones, fusiones o mediante contrataciones de empresas privadas y organizaciones no lucrativas para la provisión de determinados bienes y servicios públicos; c) reducir el número de las empresas públicas mediante cierres o privatizaciones; d) establecer recortes de gasto con base en mediciones y evaluaciones que mostraran el bajo desempeño de unidades, programas y personal; e) recortes de personal mediante despidos o programas de retiros voluntarios, que se combinaron con reestructuraciones organizativas de las dependencias del gobierno, que disminuyeron niveles jerárquicos, unidades de staff y operativas y redujeron a veces sus salarios, con el propósito de disminuir el consiguiente gasto corriente. Muchas de estas medidas reformadoras fueron decisiones de los poderes ejecutivos del estado y en muchos estados fueron tomadas sin mayores problemas debido al peso político y amplias facultades que gozaban sus ejecutivos. Pero otras medidas requirieron reformas legales, reformas constitucionales y hasta nuevas constituciones políticas que, con o sin aguerridos debates legislativos, tuvieron en muchos países el bienvenido efecto colateral de modificar al autoritarismo, acelerar la liberalización de la política y democratizar el régimen.

La reforma administrativa, en su sentido primero de redimensionamiento y eficientización económica del aparato de gobierno, representó una sacudida a la arraigada creencia y expectativa

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que ciudadanos y personal público tenían tradicionalmente de la acción gubernativa y administrativa del estado. Los hechos precedieron a los conceptos. La inteligencia académica trató de explicarse los cambios que ocurrían y darles un concepto apropiado. “Nueva Gestión Pública” (New Public Management) fue el término que se abrió paso y se generalizó para describir, resumir y acaso valorar (o criticar) los cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de los años ochenta sucedían en el sector público de muchos países y cuyo punto de partida y referente mundial fueron las reformas administrativas de la Gran Bretaña, impulsadas inicialmente por la primer ministro Margaret Thatcher y continuadas después por su sucesor John Major.5 Al comienzo, el término de Nueva Gestión Pública compitió con el de gobernación (Governance, New Governance),6 que aún se sigue usando como término similar, conexo o incluyente, pero el término gerencial acabó finalmente por imponerse y ser el de uso aceptado.

El éxito del término de Nueva Gestión Pública se debe tal vez a que daba a entender que las reformas tenían un carácter y alcance estrictamente administrativo, que no implicaba cambios en las dimensiones institucionales y políticas de la acción gubernativa, como lo sugería en cambio “gobernación / gobernanza”, que resultaba además para muchos un neologismo raro de contenido indefinido y cambiante. El predominio de la denotación administrativa del concepto puede tener también su explicación en el hecho de que las primeras reformas y el primer acuñamiento del término tuvieron lugar en el medio angloamericano, cuya tradición sea en formato Westminster o en formato de sistema presidencialista distingue conceptualmente y separa institucionalmente la acción política y la acción administrativa. En cambio, en otros países, como los nuestros, que vienen de la tradición política y administrativa de la Europa continental y que han emprendido reformas (inconclusas) de sus instituciones políticas, el término Nueva Gestión Pública, sin perder su dominante denotación gerencial, incorpora también componentes institucionales y políticos de la acción de gobierno, algo que no sólo es correcto y relevante sino que representa nuestro aporte conceptual y práctico peculiar a las reformas. El entendimiento de lo que esencial y distintivamente es la reforma administrativa o la Nueva Gestión Pública (NGP) fue inestable, debido a que entre los investigadores que estudiaban las reformas unos ponían el énfasis en algunos de sus supuestos, propósitos, instrumentos y resultados, mientras otros acentuaban otros factores. Si dejamos de lado por el momento una definición sustantiva específica de sus componentes, una apropiada definición genérica de la NGP es la propuesta por Ch. Pollit y G. Bouckaert (2000: 8): “la reforma de la gestión pública consiste en cambios deliberados en las estructuras y los procesos de las organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor”. Lo nuevo y el cambio se ubican en la estructura y los procesos de las organizaciones públicas, es decir, en la distribución de la autoridad, la división del trabajo y el flujo de la comunicación, aunque estas precisiones no hayan sido formuladas por los autores citados. Mi definición no está lejana de la de ellos, aunque es más específica. Independientemente de sus llamativos nombres de modernización, reingeniería, innovación, reinvención, rediseño…, entiendo por reforma administrativa o reforma de la gestión pública el cambio de las estructuras organizacionales (normas incluidas) y de los patrones directivos y de operación del gobierno, que por sus propósitos, modos o resultados se orienta hacia formas postburocráticas de organización, dirección y operación,

5 Hay consenso en reconocer que el término de Nueva Gestión / Gerencia Pública fue acuñado por el investigador británico, Christopher Hood, en un artículo multicitado: “A Public Management for all Seasons?”, aparecido en Public Administration (1989), num. 69: 3-19, retomado y desarrollado por él y M. Jackson (1991) en el libro, Administrative Argument, publicado en español por Fondo de Cultura Económica, FCE, México (1998). 6 El término que buscó denotar conceptualmente los cambios administrativos que empezaron a ocurrir a fines de los ochenta y, en consecuencia, los cambios políticos e institucionales que las reformas administrativas ocasionaban osciló por varios años entre governance y management. Una mirada a los libros y artículos (y nuevas revistas) del tiempo muestran que el sentido, modo y efectos de la reforma administrativa eran inestablemente definidos con el término de “gobernación” o con el de “gestión” y con el adjetivo “nueva”. Gobernación destacaba más los cambios que ocurrían en las relaciones entre gobierno y sociedad y las nuevas formas de conducción social que el gobierno debía seguir, mientras Gestión destacaba más bien los cambios administrativos de la AP, su énfasis en nuevos valores y métodos administrativos. Pero las distinciones eran permeables y con frecuencia imprecisas.

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con el fin de elevar la eficiencia, calidad y responsabilidad de la acción pública.7 Concretamente, se trata de la introducción de formas de gestión financiera, estratégica y de calidad (con todas sus implicaciones de gestión de recursos humanos, económicos, materiales, tecnológicos, intangibles y el control de gestión que implican), que por su propósito o por sus resultados desarrollan formas postburocráticas de organización, dirección y operación, que alteran la distribución tradicional del poder y los recursos, rehacen la división del trabajo, cambian los incentivos de los actores y muy probablemente producen otra visión y valoración de la AP. En lo que se refiere a sus materias o ámbitos, la reforma administrativa ha consistido en cambiar a) la naturaleza de la AP –su alcance y modo de acción– mediante reformas legales y hasta constitucionales, en correspondencia con el cambio del patrón de gobernación; b) la estructura organizativa de las entidades administrativas con su reglamentación interna; c) el sistema de gestión o los procesos gerenciales y, finalmente, d) los procesos y procedimientos operativos: naturaleza – estructura (normatividad) – gestión – operación. Los cambios han sido interdependientes, no secuenciales. En la mayor parte de los países no han concluido y hasta podrán ser revertidos, particularmente cuando han sido decisiones ejecutivas impuestas o no institucionalizadas.

En términos sustantivos, las definiciones de NGP son variadas y cambiantes, pero me parecen pertinentes las siguientes. La ofrecida por D. F. Kettl (2000: 1-3), que destaca seis características centrales: productividad (eficientización), uso del mercado, orientación al servicio y al usuario, descentralización, distinción entre política y provisión del servicio, la responsabilidad / rendición de cuentas. También la propuesta por P. Aucoin (1988, 1990), que señala que la NGP representa pasar del análisis de política pública a la gestión pública, de la agregación directiva a la desagregación (descentralización), de la planeación a la conciencia de costos, de los procedimientos a los resultados, de la producción a la provisión, del welferismo a la responsabilización de los trabajadores (y, en nuestro medio, habría que añadir también la de los empresarios),8 que complementa de manera más operativa en otro texto al señalar que los cambios la NGP consiste en “la privatización o por lo menos la comercialización de las empresas públicas, la creciente contratación externa de los servicios públicos, el aumento de las tarifas de los servicios públicos a los usuarios, una amplia variedad de reducción del gasto público, del tamaño del servicio público y de los servidores públicos, junto con esfuerzos por cambiar estructuras, sistemas y prácticas de la gestión pública”9 XXXXXXXXXO la definición paradigmática de la OCDE (1997: 17), cuando afirma programáticamente que “en muchos países se ha buscado transitar de una administración centralizada, jerárquica, dirigida por reglas, a una que se caracteriza por la devolución de las actividades de gestión a sus agentes, por su orientación de mercado y por el interés por los resultados más que por el mero acatamiento de los procedimientos”. Por su parte Michael Barzelay, uno de los primeros promotores de la NGP,10 si bien ahora su interés se ha desplazado de la gestión pública hacia las políticas de gestión pública (en el sentido de “reglas institucionales”, que los gobiernos formulan para “guiar, controlar y motivar al servicio público”), ofreció entonces una buena distinción entre los atributos de la AP convencional y los de la NGP ((((((ver anexo). Por último, la definición de Ch. Hood, expuesta en

7 La definición de reinvención del gobierno, conforme a su propósito radical, es “la transformación fundamental de las organizaciones y sistemas públicos para cambiar de fondo su eficacia, eficiencia, adaptabilidad y capacidad de innovación. La transformación se alcanza al cambiar el propósito, los incentivos, la responsabilidad, la estructura de poder y la cultura de las organizaciones públicas” (Osborne y Plastrik, 1997: 13 – 14) 8 Lo típico de la NGP es justamente el gerencialismo, que es definido de manera precisa y pertinente. “El gerencialismo, en contraste con el ideal tradicional burocrático de ‘administración’, se ha desarrollado en el sector público por las mismas razones que en el sector privado, es decir, debido a la creciente preocupación por los resultados, el desempeño y los productos. Por consiguiente, se otorga la más alta prioridad a la ‘gestión’ de los recursos, las personas y los programas y no a la ‘administración’ de las actividades, los procedimientos y las regulaciones” (1988: 152) 9 Aucoin (1995: 2 – 3). 10 Pionero es su libro Breaking Through Bureaucracy (1992), con traducción española Atravesando la Burocracia (19XXXXXX ), ed. FCE, México. Ver la página que es un cuadro resumen de la distinción que establece entre la vieja y la nueva gestión pública. Ahora, en su reciente libro The New Public Management (2001) persigue una línea academizante, dedicada al análisis comparado de las políticas de gestión pública, con el propósito intermedio de mejorar la investigación y el diálogo interintelectual y con el objetivo final de dar origen a un nuevo campo de la política pública, el de “la política de la gestión pública”, que es fundamental para introducir y sostener las reformas de la gestión administrativa pública.

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su artículo multicitado, en la que la NGP consiste en un reordenamiento de los valores administrativos o las culturas administrativas, puesto que los valores de la eficacia/eficiencia del desempeño (grupo “sigma”), propios de la cultura administrativa angloamericana, se encumbran en numerosos países como el valor administrativo superior, con mayor fuerza que la legalidad e imparcialidad de la actuación pública que asegura certidumbre en expectativas y actuación (grupo “theta”) o la flexibilidad de respuesta frente a las contingencias de la vida asociada (grupo “lambda”).

Estas definiciones y muchas otras comparten elementos que son correctamente los que se consideran distintivos de la NGP, a saber: El énfasis en la observancia de las E´s (economía, eficacia, eficiencia) en las operaciones

administrativas, que implica reformas del presupuesto y del control interno de gestión, con el apoyo de tecnologías de información.

El redimensionamiento de la estructura administrativa mediante la desaparición o compactación de los niveles jerárquicos y de las unidades de mando o de staff innecesarias o ineficientes, en busca de una administración ligera, sustantiva.

La descentralización de las decisiones y el correspondiente empoderamiento y responsabilización de los mandos subalternos; en conexión,

La creación de agencias administrativas públicas descentralizadas e independientes, con configuraciones no burocráticas,

La distinción entre la política (decisión de la) y la implementación / administración de la política --entre el “timonear” y el “remar”--, que acentúa el carácter estratégico de la alta dirección de gobierno y abre la posibilidad de que organismos privados y sociales sean contratados para realizar las operaciones de producción de insumos (outsourcing) y prestación de servicios (contracting out) de manera independiente o en asociación con el gobierno,

El uso de mecanismos e incentivos de mercado (establecer contratos de desempeño e introducir la competencia) dentro de la AP y fuera de ella (favorecer la libre elección de los usuarios de los servicios educativos o de salud…).

La orientación explícita y directa hacia la comunidad política y hacia los usuarios particulares de los servicios públicos, incorporando sus expectativas en los procesos de servicio, lo que lleva a introducir formas de gestión de calidad y que puede dar origen a organizaciones públicas estructuradas por procesos más que por funciones.

El énfasis en el desempeño más que en la observancia de procedimientos (performance, not conformance), lo cual implica revisar leyes, reglamentos y procedimientos, para identificar y asegurar su pertinencia operativa y su coherencia; en conexión,

La existencia de sistemas de medición y evaluación del desempeño (actividades y resultados) de la AP, que implican definir de manera precisa las materias sujetas a evaluación y la creación de estándares e indicadores apropiados, con empleo de tecnologías de información.

No obstante estos puntos comunes, los análisis de las reformas administrativas particulares de los diversos gobiernos mostrarán muy probablemente prioridades selectivas, desarticulaciones o intercambios de valor (trade-offs) entre estos elementos básicos o mostrarán cuestionables maneras de entenderlos y llevarlos a la práctica, debido en gran parte a explicables desacuerdos sobre el orden en que deben jerarquizarse los valores administrativos y políticos de un régimen o gobierno, particularmente cuando se trata de democracias nacientes, y los criterios de decisión de los gobernantes reformadores.11 11 A manera de ejemplo, la tensión frecuente en la AP entre desempeño y observancia de reglas suele arrojar inconsistencias, trade-offs (intercambios de un valor administrativo por otro, con los pros y contras de preferir un valor en vez del otro) y hasta suscitar contradicciones en la práctica administrativa. Por un lado, se exige alto desempeño económico a las unidades y al personal para mantener la salud financiera del estado y, por el otro, en los países con tradiciones y convicciones fuertes de derecho administrativo público o en los países que viven procesos de consolidación democrática, se exige al personal cumplimiento riguroso de leyes, reglamentos y procedimientos, en correspondencia con los valores preferidos de la legalidad, la igualdad de trato, la certidumbre jurídica y la rendición de cuentas. Técnicamente el ejemplo de un discutible intercambio / trade-off, si no contradicción, es el que tiene en lugar en la manera como ciertos gobiernos han concebido e implantado la dirección de calidad en sus unidades, particularmente cuando promueven casi como panacea la certificación ISO 9000: 2000 de

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1.1. La línea anglo – americana.

Para dar cuenta de las reformas administrativas que han tenido lugar en diversos países, algunos autores han tratado de modelar su origen, orientación, desarrollo y variaciones. El resultado de sus finos trabajos de investigación ha sido producir “marcos de referencia” que permiten clasificar las reformas ocurridas más que entenderlas y explicarlas, aunque se presenten como modelos heurísticos productivos.12 Su esfuerzo ha sido plausible, pero el proceso que condujo a las reformas administrativas en modo de NGP es más simple. El agotamiento y las distorsiones de la política de empleo, bienestar y seguridad social en el Reino Unido y, en paralelo, la declinación de la productividad y competitividad de la economía británica, fueron los factores que propiciaron la derrota política de los laboristas y que hicieron se reconociera la necesidad o conveniencia de introducir reformas neoliberales o neoconservadoras de desregulación estatal, liberalización de los mercados y eficientización de los gobiernos. Éstas se extendieron después a los demás países del Commonwealth y se convirtieron en referencia (más o menos aceptada) de otros países industriales con parecidas dificultades, como los Estados Unidos y los países europeos que integran la OCDE, no obstante las reticencias justificadas o simplemente defensivas de algunos países europeos con fuerte tradición de derecho administrativo público y de configuración burocrática. Posteriormente la reforma administrativa británica y/o la neozelandesa y/o la norteamericana se volvieron una referencia obligada para aquellos países que, como los latinoamericanos, experimentaban el agotamiento del modelo económico y político del estado desarrollador y de su crecido aparato de administración y que consideraban indispensable emprender fuertes reformas administrativas para restablecer la capacidad directiva del estado con otros medios.

sus procesos. La observancia de los estándares ISO muy probablemente no provocará el cultivo de los hábitos emprendedores del empowerment y el ownership, que constituyen condiciones necesarias para el alto desempeño y que por lo menos discursivamente (dudosamente) ISO fomenta. Al contrario, es muy probable que las prácticas de formalización y documentación de actividades que ISO exige incentiven a seguir al pie de la letra los manuales de procedimientos, dando por supuesto que la observancia de las reglas asegura el alto rendimiento y la calidad del servicio, lo cual tendrá el efecto no querido de rigidizar (burocratizar) procesos y comportamientos. Contradicciones, paradojas y trade- offs. 12 Me refiero específicamente a Ch. Pollit y G. Bouckaert (2000: 24 - 38). Su “Modelo de reforma de la gestión pública” está integrado por cuatro conjuntos de variables (“fuerzas”) interdependientes: 1) el sistema de “fuerzas socioeconómicas” impacta en 2) el “sistema político” y los dos influyen en (o es decodificado por) 3) “las percepciones de la élite” que definen la deseabilidad y factibilidad de las reformas administrativas, las cuales deciden sobre 4) “el sistema administrativo”: el conjunto y contenido de las reformas, su proceso de implementación y la evaluación de sus resultados. La interdependencia y la generalidad de los cuatro conjuntos de variables (12 en total), junto con la elusividad característica de la variable de las percepciones y preferencias de la élite, convierten al modelo propuesto en una descripción previsible del flujo (que no me atrevo a llamarlo “causal” en sentido estricto) que da origen a las reformas. Nada mal, pero no es un modelo en sentido estricto, sino acaso un marco de referencia heurístico bastante genérico, útil para la clasificación y explicación de las reformas administrativas. Pollit y Bouckaert van más allá de su modelación del origen de las reformas y señalan que éstas tienen relación con los “tipos de regímenes políticos – administrativos” (39 – 61) en las que las reformas se van a llevar a cabo y tendrán lugar, algo así como la “causa material” o “la causa formal” aristotélica, que hay que tomar en consideración además de las causas eficientes. Los elementos condicionantes de la reforma administrativa son obviamente (por si no se nos hubiera ocurrido) “la estructura básica del estado”, “la naturaleza del gobierno ejecutivo” (funciones y estructura), “las relaciones entre mandarines y ejecutivos” (es decir, las relaciones entre los ejecutivos políticos y los altos funcionarios públicos de carrera), “la filosofía y cultura de la gobernación” (la cultura político – administrativa que oscila entre “estado de derecho” de tipo continental e “interés publico”, a la manera angloamericana) y “las fuentes de asesoría de política” (la diversidad de canales por los que fluyen las ideas y propuestas sobre la reforma y que pueden provenir de los altos staffs burocráticos, de la academia, de consultores, de expertos gerenciales…). El modelo no es muy elegante, puesto que hay que tomar en consideración un buen número de factores, sin ponderación alguna entre ellos. Se trata más bien de un marco de referencia que recapitula una puntillosa investigación narrativa sobre las reformas administrativas ocurridas en 10 países, Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, EUA, Francia, Alemania y tres nórdicos, Finlandia, Holanda y Suecia, que son descritas y clasificadas con claridad (en su Apéndice final. Country Files) más que explicadas en relación con las doce variables de su “modelo de reforma de la gestión pública”. Fuera de su previsible y discutible sesgo nórdico y angloamericano, el libro es útil por la recapitulación que ofrece de las reformas realizadas en esos 10 países más que por su productividad u originalidad teórica.

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Por esto, no le falta razón a D. F. Kettl cuando afirma inmodestamente que las reformas contemporáneas de la AP tienen una matriz angloamericana, con dos modelos, Gran Bretaña y Estados Unidos, cuyos momentos de cambio son conocidos.13

“En términos generales los esfuerzos mundiales (de reforma) pueden agruparse en dos grandes modelos: las reformas Westminster, modeladas por las iniciativas pioneras de Nueva Zelanda y del Reino Unido, y la reinvención del gobierno americana, más incremental y paradójicamente más radical que las reformas Westminster. Nueva Zelanda fue el primer país que introdujo un enfoque de vanguardia, que se propagó entre los otros gobiernos de estilo Westminster, como Australia y Canada, y que dio origen al ‘New Public Management’ cuyo propósito era reducir el tamaño del gobierno e imponer la disciplina de mercado en el gobierno. Los Estados Unidos se sumaron más tarde al movimiento mundial. Su estrategia de ‘reinventar el gobierno’ no produjo ninguna reestructuración fundamental pero sí cambios administrativos radicales. Estas dos estrategias establecen los modelos básicos de reforma que han enmarcado el debate mundial” (2000: 8-9).

El nacimiento de la NGP, entendida inicial y convencionalmente como reducción del tamaño del aparato de la función pública y eficientización de su desempeño, fue la efficiency strategy, que tomó forma en 1979 y cuyo primer responsable fue Sir Derek Rayner, que la operó desde la Unidad u Oficina de Eficiencia, asignada directamente a la Oficina de la Primera Ministra, Margaret Thatcher,14 que sacudió a la AP británica y a su legendario servicio civil y que logró que el gobierno hiciera ahorros significativos. La estrategia consistía básicamente en el “escrutinio de eficiencia”, que se encargaba de realizarlo el mismo personal de los ministerios y departamentos del gobierno y que tenía el propósito intermedio de descubrir la relación entre los costos y los resultados de las unidades administrativas con el propósito final de hacer propuestas de mejoramiento de la eficiencia, centradas en el ahorro y la reducción de costos. Debido a la urgencia de reconstruir la salud fiscal del gobierno británico cuyo gasto corriente consumía el 44 % del PIB nacional y detener la inflación en ascenso, el escrutinio buscaba identificar particularmente las áreas de derroche, desperdicio y gasto improductivo de las unidades y prescribir medidas correctivas como recorte de gastos, mejora en las adquisiciones, recorte de personal, compactación de niveles jerárquicos, unidades operativas y de staff, reforma de los procesos operativos de los departamentos, cancelación de unidades y programas. En tanto era una medida orientada principalmente a restablecer el equilibrio financiero público, el programa de escrutinios evaluaba el desempeño de unidades y personal conforme a los criterios de las E’s (economía–ahorro, eficacia, eficiencia), con particular énfasis en el ahorro, los cuales desde entonces se volvieron los criterios canónicos de una buena administración y las piezas básicas de la reforma administrativa.15 La estrategia de eficiencia sirvió también para que comenzara a utilizarse y popularizarse (no sin resistencias) el concepto de management en el gobierno, en el sentido básico

13 Las reformas administrativas que impulsaron Margaret Thatcher y John Major y que fueron decisivas para dar forma a la NGP son: la creación de la Efficiency Unit (1979), la Financial Management Initiative (1982), las reformas administrativas del Improving Management in Government: The Next Steps (1988), Competing for Quality (1992) y The Citizen’s Charter (1992), que se expanden al Commonwealth, con particular éxito en Australia y Nueva Zelanda. En este país paradigmático de la NGP son momentos clave The State Sector Act (1988) y The Public Finance Act (1989). En EUA comienza el movimiento de reforma con el National Performance Review: Creating a Government that works better and costs less (1993), lidereado por el vicepresidente Al Gore, y con la aprobación de la ley Government Performance and Results Act (aprobada en 1993, para entrar en vigencia en 1999). 14 Ch. Pollit y G. Bouckaert (2000: 273) dividen en tres momentos las reformas del Reino Unido: a) 1979 – 1982 – 83 son las reformas dirigidas al ahorro y la eliminación del desperdicio en el gobierno; b) 1982 – 1987 son las reformas orientadas a la mejora de la gestión financiera y general y, en consecuencia, a la mejora de la eficiencia; c) 1988 en adelante son las reformas liberadas del estricto enfoque financiero, que introducen incentivos de mercado en la práctica administrativa, profundizan la descentralización y orientan la AP hacia las expectativas de los ciudadanos. 15 En este texto se presta atención sólo a la estructura administrativa y su eficientización más que al redimensionamiento de la administración, que es también un componente esencial de la reforma o a la creación de instituciones (llamadas “instituciones no mayoritarias”) independientes del poder y el juego político, como las Bancas Centrales. Por consiguiente, no se destaca el tema de la privatización de las empresas públicas británicas (por ejemplo, British Telecom, 1984 o British Gas, 1986), aunque sí el de la privatización en el sentido de outsourcing y contracting out, relativos a la adquisición de insumos y a la provisión de bienes y servicios mediante empresas privadas y organismos no gubernamentales no lucrativos.

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de dirección activa del trabajo público y de dedicación al logro de resultados, en contrapunto a la pasividad, inercia e inconciencia de costos de los directivos y operadores de la administración tradicional, dispuestos a respetar reglamentos y procedimientos, independientemente de su rendimiento para el ciudadano y la sociedad.16

La “Iniciativa de Gestión Financiera” de 1982 (Financial Management Initiative – FMI) fue una reforma más avanzada y de carácter integral, que involucró a toda la administración central del gobierno. El énfasis financiero se mantuvo vigente, pues la tarea prioritaria seguía siendo cumplir las funciones y programas públicos de la manera económicamente más eficiente,17 pero la premisa novedosa de la iniciativa consistió en señalar que la eficiencia no es resultado de conductas particulares de las personas (aun si incentivadas por escrutinios) sino del sistema administrativo en su conjunto, de la manera como está organizado y es dirigido el trabajo en el gobierno. Dicho de otro modo, la reforma administrativa no tiene futuro si se reduce a escrutinios y evaluaciones singulares de conductas, aun si con la prédica justificable y motivadora de la importancia de la conciencia de costos, el value for money y la eficiencia gubernamental. Para asegurar establemente la eficiencia y el equilibrio financiero hay que desplazarse del escrutinio de conductas a la estructura misma de la operación del gobierno, que estructura el comportamiento del personal. El problema se ubica en el sistema administrativo establecido más que en el comportamiento de las personas. Dicho de prisa, el problema se ubica en la burocracia como forma establecida de organización y dirección más que en los burócratas singulares. El enfoque financiero abandonó entonces su carácter anecdótico escrutador, evaluador y judicial de la actuación de las personas y se volvió estructural, con lo que se convirtió en el motor de la reforma de la AP en su conjunto.18

La tesis novedosa y desafiante del FMI es que existe una correlación positiva entre la eficacia / eficiencia económica y la descentralización organizativa,19 bajo el supuesto de que ésta motiva y responsabiliza a sus beneficiarios, los saca de su inercia y pasividad, los vuelve emprendedores. El corolario práctico de la tesis es que, para asegurar y mejorar la eficiencia económica, la organización del gobierno (ministerios, secretarias) ha de desagregarse en diversas unidades administrativas, que tienen metas específicas de desempeño establecidas con claridad y precisión, que tienen poder de decisión sobre todo el ciclo de su actividad, desde la estimación del gasto y los recursos para sus

16 El libro que describe y analiza con detalle esta primera fase de reformas del gobierno británico y que es referencia obligada es el de L. Metcalfe y S. Richards, Improving Public Management (1987); existe traducción española La modernización de la gestión pública (1989). Otro libro que relata las primeras reformas británicas (M. Thatcher) y también americanas (D. Reagan), con particular atención a su impacto en los servicios públicos de educación y salud de un estado social es el Ch. Pollit (1990), Managerialism and the Public Services. El libro mantiene una perspectiva crítica a las reformas NGP angloamericanas que adscribe a lo que llama “gerencialismo neotaylorista”, con críticas acertadas y otras prejuzgadas. 17 Para ese fin, desde 1979, se introdujo el MINIS (Management Information System for Ministers), que va a adquirir una importancia notable en la FMI. El sistema está diseñado para que el ministro, que debe ahora asumirse como manager de su ministerio, disponga de la información relevante que le permita estar en condiciones de conducir (decidir, monitorear, evaluar, corregir) las operaciones de su ministerio, prestando atención a la eficiencia en la asignación y ejecución del gasto con relación a la realización de los objetivos claros y mensurables de los programas. En la práctica el sistema se alimentaba de una evaluación anual de los resultados alcanzados y los recursos utilizados para ello por los departamentos de cada ministerio y por las divisiones o unidades que integran cada departamento. 18 El FMI tiene tres principios básicos: “promover en cada departamento una organización y un sistema en el que los directivos a todos los niveles tengan a) una clara definición de sus objetivos y medios para evaluar y, en lo posible, medir las actividades y los resultados en relación a estos objetivos; b) una responsabilidad bien definida por hacer el mejor uso de los recursos, incluyendo la evaluación crítica de los resultados y del valor obtenido a cambio del gasto; c) la información (especialmente sobre costes), la formación y el acceso a la asesoría de los expertos que sean necesarios para ejercer su trabajo con eficacia” (Metcalfe y Richards 1989: 266) 19 La tesis es revolucionaria, pues tanto la dominación racional de Weber como la gestión científica del trabajo comparten la tesis de que la organización asegura eficacia y eficiencia en la realización de sus fines en tanto posee una estructura jerárquica y centralizada. En su visión los dos problemas esenciales de toda organización, la coordinación de sus actores y la eficacia–eficiencia (técnica y económica) de sus acciones, es favorecida por la centralización del mando a través de una escala de jerarquías o una línea de mando con responsabilidades específicas y ámbitos de control precisos. En contraste, la NGP británica lanza la tesis de que la descentralización, la organización pública descentralizada, es la que favorece la coordinación y la eficiencia de sus miembros. Va de suyo que esta tesis no es un invento de los funcionarios sino que se ha ido configurando y probando a partir de los desarrollos de la teoría / sociología de la organización y la gestión de los años 50 y 60.

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actividades, su presupuesto, hasta la gestión de los recursos (humanos, físicos, económicos, intangibles) y que han de producir y recibir sistemáticamente información financiera sobre los costos y gastos de sus actividades. Una descentralización que no incluya poder de decisión sobre los recursos financieros en los que se sustenta la actividad de la unidad descentralizada es simplemente retórica y termina por deteriorar la eficiencia, trabada por interferencias y condicionamientos contradictorios de la superioridad.

Vincular la eficiencia con la descentralización (genuina) representa una fuerte afirmación de tono y contenido postburocrático, en tanto cuestiona la canónica tesis burocrática de que jerarquía y centralización son las condiciones indispensables para asegurar la eficiencia de la organización. La FMI tiene como premisa la afirmación de que mientras persista la estructura burocrática en el gobierno la eficiencia será improbable o inestable, a pesar de evaluaciones rigurosas y continuas del desempeño de los directivos y los operadores. La descentralización administrativa se justifica con referencia al valor administrativo de la eficacia–eficiencia del gobierno y sin referencia a valores políticos. La descentralización para la eficiencia implica naturalmente la responsabilización de las unidades y de las personas a las que se otorga libertad de decisión (autonomía). Por consiguiente, es contradictorio (como suele ocurrir) un esquema de dirección gubernamental que persista en el viejo esquema de supervisión directa a fin de vigilar que sus órdenes o procedimientos sean acatados por las unidades de mando u operación descentralizadas. En el modelo descentralizado para la eficiencia, el mecanismo directivo, en lugar del control, es la información, seguimiento y evaluación de las actividades de los descentralizados, lo que exige establecer el parámetro exacto de la responsabilidad de los agentes descentralizados y, en correspondencia, instituir un sistema apropiado de información (asegurado por la incorporación de tecnologías de información) y un sistema de medición preciso y aceptado (estándares e indicadores de desempeño). Sólo en estas condiciones en que se establecen con exactitud el ámbito de responsabilidad de la descentralización, los resultados públicos a producir y el sistema de medición del desempeño es posible a las unidades descentralizadas rendir cuenta periódicamente de sus acciones y resultados a la alta dirección y a ésta dar seguimiento a las acciones de los descentralizados, sin variaciones de criterios, interpretaciones y requerimientos según las circunstancias, que generan inestabilidad y conflicto.

En resumen, ante el imperativo de que el estado se sustente en finanzas públicas sanas y que sus actividades sean económicamente eficientes, se configura una propuesta organizativa alterna a la burocrática, cuyas características centrales, previa depuración de los niveles jerárquicos innecesarios, son : a) la estructura descentralizada del gobierno, b) las unidades descentralizadas disponen de cabal autonomía, c) las acciones de las unidades descentralizadas se enfocan a objetivos claros, precisos, con metas mensurables, así como a segmentos precisos de ciudadanos usuarios, d) las unidades elaboran sus presupuestos a la luz del criterio de las E’s, pero relacionan de manera más directa y precisa los costos de los insumos con el logro eficiente de los objetivos–resultados exigidos, avanzando hacia un presupuesto por resultados, e) las unidades se responsabilizan de su actuación y rinden cuentas de su desempeño, con énfasis en la relación entre costos y resultados. Esta estructura de dirección es sustentable sólo si f) se dispone de confiables sistemas de información y medición del desempeño de personas y unidades. Así configurada, la FMI fue la primera propuesta postburocrática de la AP y representó la fecha de nacimiento de la NGP.

Las condiciones para pasar del plano de la gerencia financiera específica a un nuevo estilo de gerencia general del sector público estaban ya maduras conceptual y prácticamente. El enfoque de finanzas públicas había desembocado en un nuevo modelo de administración pública.20 El documento

20 Algo muy diferente al comportamiento de nuestros gobiernos en el que el enfoque de finanzas públicas, vigilado e impuesto por nuestros econócratas, no ha llegado ni siquiera a eficientar (acaso ahorrar recursos) el modelo administrativo tradicional, tanto menos propiciar su reordenamiento hacia la calidad del servicio público. Uno de los agentes que han impedido la valorización de la NGP en nuestro medio, reduciéndola sólo a gerencia financiera eficientista de servicios, han sido nuestros economistas que prestan atención principal o únicamente a asegurar el sostenido equilibrio financiero del estado. Algo indudablemente necesario, meritorio, pero insuficiente y hasta fuera de tiempo con el tiempo del país. En efecto, comenzamos a vivir en algunos países la paradoja de un estado fiscalmente saludable y una sociedad de defectuosa productividad, competitividad, con predominantemente malos servicios públicos. Por lo demás, la lectura de las reformas mundiales muestra que las reformas han tenido dos tipos de Ministerios / Secretarías de Tesoro, Finanzas, Hacienda. Hay los que, por su claridad

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de 1988, “Mejorar la gestión del gobierno: los pasos siguientes” (Improving Management in Government: The Next Steps), es el despliegue organizativo–gerencial de las tesis descentralizadoras para fines de eficiencia económica. Si la configuración descentralizada es una condición para promover y asegurar razonablemente la eficiencia, la otra es identificar el estilo de dirección de este tipo de organización alternativa a la burocrática. Las dos condiciones requerían empero propuestas más precisas y consistentes de gestión. Las propuestas de Next Steps son creativas y audaces, empezando por la fundamental que, en continuidad con el principio del gobierno descentralizado, establece la distinción entre las unidades de alta dirección y las unidades de prestación de servicios (o las encargadas de hacer observar las normas), entre las unidades que deciden las políticas públicas y las que se encargan de su implementación (la separación práctica entre policymaking y policy administration), entre el gobierno decidor–financiero–adquiriente de bienes y servicios y el gobierno proveedor que puede realizar la provisión de los bienes y la prestación de los servicios directamente mediante sus organismos o indirectamente mediante organismos privados y sociales externos al aparato gubernamental: “the purchaser / provider split”. Los efectos de esta distinción son importantes en muchos sentidos: las unidades operativas adquieren mayor autonomía y flexibilidad para definir el modo como van a realizar sus objetivos, definidos previamente en la política o programa, mientras los altos directivos de gobierno se encargan de una dirección pública de carácter más estratégico, que procura mantener el sentido de dirección y la coherencia de la actuación del gobierno en su conjunto, promueve y sostiene la construcción de la imagen de futuro de sus comunidades y atiende al manejo de los entornos favorables o adversos de su sociedad.

El corolario práctico de esta distinción inédita en el sector público es la creación revolucionaria en los ministerios21 de las “Agencias Ejecutivas” (Executive Agencies), dotadas de plena autonomía de gestión, que abarca desde la gestión financiera– presupuestaria hasta las demás funciones directivas, que son llevadas a cabo por altos ejecutivos de gobierno (Chief Executives), seleccionados mediante concursos competitivos entre candidatos provenientes del sector público o privado y contratados por tres años con especificaciones claras y precisas de sus actividades y resultados, con posibilidad de recontratación y altos incentivos económicos. La novedad gerencial del establecimiento de las agencias ejecutivas en el seno de los ministerios es que su autonomía es predefinida y precisada (a veces de manera pormenorizada) en sus alcances, objetivos y resultados mediante “contratos o convenios o bases de desempeño” (performance agreements, contracts, frameworks), que se suscriben entre la agencia ejecutiva y el ministerio del que forman parte, entre el ejecutivo de la agencia y la autoridad superior del ministerio. La autonomía de los ejecutivos consiste prácticamente en que tienen la libertad de decidir la forma de organización, los instrumentos y procesos de gestión y el perfil del personal que consideran idóneos para producir los objetivos públicos convenidos y asumen la plena responsabilidad (administrativa, penal o civil) por las consecuencias de las acciones de la agencia, de modo que la descentralización no difumina y sí precisa la responsabilidad pública y la rendición de cuentas. Por consiguiente, se refrenda la exigencia de establecer o fortalecer sistemas de información y de medición (estándares e indicadores de gestión diverso tipo) claros y pertinentes para que la autoridad superior conozca oportunamente la mayor o menor brecha que se abre entre las acciones y resultados de la agencia y las acciones y resultados convenidos, de manera que pueda intervenir correctivamente.

de visión y su convicción en la necesidad de que el estado sea factor de éxito de su sociedad, rehicieron las bases financieras del estado y, sobre esa base, eficientaron el desempeño público, reordenaron la administración y la orientaron directamente al servicio de la ciudadanía. En contraste, en otros países, hay altos funcionarios de visión menor que no han salido ni mental ni políticamente de los imperativos y cálculos de ajuste financiero como el criterio supremo de toda la actuación gubernamental. Peor aún, las reformas se tensan político–burocráticamente y terminan en desastres y pérdidas de tiempo cuando se encarga en paralelo la reforma administrativa a los ministerios de Finanzas / Hacienda y a otros ministerios como Función Pública, Desarrollo Administrativo, Reforma del Estado. Sobran los casos en América Latina. 21 El ministerio británico del Tesoro solicitó a todos los Departamentos que integran los Ministerios que revisaran las funciones que llevaban a cabo y los resultados que obtenían, para que, después de una autoevaluación institucional honesta, decidieran entre cinco opciones de reorganización: cierre, privatización, operación mediante contratos externos, transformación en agencia ejecutiva, mantenimiento sin cambio.

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La novedad de estas reformas, que aporta varias de las características distintivas fundamentales de la NGP, consiste en vincular la independencia / autonomía de operación / descentralización con la contratación de la unidad y su ejecutivo. Aparece por primera vez en el sector público el hecho de la contratación interna, después de años de contratación externa (con proveedores y consultores de empresas privadas u organismos no gubernamentales). Y, sobre todo, los contratos internos se convierten en un nuevo instrumento de dirección, ajeno al esquema burocrático de mando directo, apropiado para la descentralización y apropiado para anticipar los problemas derivados de la relación dificultosa e ineficiente entre el principal y el agente. Tres son los pasos o supuestos estructuradores de la NGP: eficiencia => descentralización => contratación (con su apéndice del sistema de evaluación del desempeño, asentado en un sistema de medición e información). La gestión pública se distancia del control o supervisión directa,22 con las excepciones que confirman la regla y que provendrán seguramente de situaciones internas de las administraciones públicas o de materias de función pública que llevan a considerar inconveniente descentralizar.

Hasta este punto la NGP está dominada por el imperativo de rehacer y asegurar la salud financiera y la eficiencia económica del estado, un par de condiciones interdependientes que son indispensables para que el estado reconstruya su capacidad de dirección y operación y mantenga su significación social. Pero los ajustes internos para asegurar la eficiencia del aparato público no necesaria o prioritariamente importan al ciudadano que espera de las acciones estatales eficacia, es decir, que sus problemas y expectativas y los de sus grupos y sociedad sean efectivamente atendidos y ofrezcan resultados satisfactorios. La eficiencia económica gubernamental es sólo un fin intermedio para alcanzar el fin último de un servicio de valor para el ciudadano, la eficacia social o pública. El giro de un gobierno justificadamente ensimismado en la solución de sus problemas financieros y organizativos a uno que se enfoca directamente hacia la solución de los problemas de sus ciudadanos es el nuevo paso de la NGP. El ciudadano se coloca explícitamente en el centro de la NGP. La iniciativa de “Competir para la Calidad” (Competing for Quality) y la “Carta del Ciudadano” (Citizen’s Charter), ambas de 1991, al comienzo del gobierno de John Major, fueron el paso de la eficiencia a la calidad del servicio público, de la eficiencia económica a la eficacia social o pública: la superación del enfoque de finanzas públicas desde el mismo enfoque financiero. La calidad emerge como el tema central y la NGP, centrada antes en la dirección financiera, se desplaza ahora a la dirección de calidad. Restablecido su equilibrio, las finanzas públicas muestran su razón de ser, estar en función del servicio público o, dicho de otro modo, las finanzas públicas muestran estar en función de la administración pública. En la percepción social este par de innovaciones, particularmente el de la Carta del Ciudadano, significaron una reforma que les concernía y les significaba beneficio. El servicio del ciudadano, heterodoxa pero correctamente concebido como “cliente” en el terreno administrativo público,23 se vuelve la divisa de la NGP y, en conexión, conforme a los principios

22 Recordar el artículo pionero de Landau, M. y Stout, R. (1979), escrito años antes del movimiento de la NGP, “To manage is not to control”, en Public Administration Review, num. march / april. 23 Mucha tinta y tiempo se ha gastado en la discusión sobre la corrección del término y concepto del ciudadano “cliente”, puesto que se consideraba que su aceptación significaría la capitulación de la filosofía política fundadora del estado moderno a las tesis groseras del gerencialismo privado. El dramatismo conceptual es explicable por cuanto es una categorización del ciudadano en sentido contrario al lenguaje común y saber convencional de la AP y por cuanto la reproducción precipitada de conceptos, provenientes de la gerencia privada, sin someterlos a prueba y resignificación desde los principios y valores de la filosofía política del estado (o de las “teorías” consagradas de la ciencia política y la administración pública) provoca más problemas que los que quiere resolver. Mi posición en este punto es recordar que así como el estado no puede ser reducido a una instancia de servicios públicos, pues tiene más y superiores tareas que la simple prestación de servicios, así también el ciudadano del estado no puede reducirse a un cliente o usuario de servicios, pues su ciudadanía contiene más y superiores cualidades como la de titular de derechos y obligaciones, elector, contribuyente, participante en la esfera pública, respetuoso de la ley, corresponsable de su comunidad política, etc. Sin embargo, en la dimensión estrictamente administrativa, en la que el ciudadano es destinatario y usuario de específicos servicios públicos, puede ser entendido como cliente, en el sentido de que es un demandante permanente o periódico de los servicios públicos y en el sentido de que (sin cancelar su derecho a exigirlos y recibirlos) recibe los servicios a cambio de sus contribuciones fiscales personales (y/o de las contribuciones del conjunto de su comunidad) y a cambio del cumplimiento de sus obligaciones legales. Hay una suerte de intercambio entre contribución fiscal y observancia de la ley en sociedades con ciudadanos imposibilitados de pagar impuestos. Un artículo sensato y relevante es el de S. Richards (1994). “El paradigma del cliente en la gestión pública”, en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, num. 1., sept. / dic.

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aceptados de la gestión de calidad, la satisfacción o superación de las expectativas del ciudadano (previamente conocidas y definidas) es el resultado que debe arrojar la gestión pública y es la manera exigente de evaluar la responsabilidad del gobierno y de su rendición de cuentas. Las E’s son fines intermedios para alcanzar el fin último de generar valor a los ciudadanos mediante servicios de calidad.

La orientación directa hacia el servicio del ciudadano rompe con la prestación burocrática de antaño, que del resto había sido ya ajustada durante las fases de la eficiencia al contratarse a empresas privadas y organizaciones civiles para que se hicieran cargo de la prestación de determinados servicios. Al contrario, competir por la calidad significaba justamente elevar la competencia como requisito para favorecer o asegurar la calidad del servicio y no sólo para ahorrarle dinero al gobierno y combatir el desperdicio. En línea con este supuesto, no sólo se incrementó el contracting – out, la contratación externa (o “externalización”), sino que se introdujo la práctica del tan discutido como útil market – testing, que ya venía practicado desde las fases financieras y eficientistas de la reforma administrativa. Las agencias ejecutivas al final de sus contratos, como las demás unidades administrativas del gobierno, debían examinar sus prioridades actuales de acción (prior options review), evaluar las políticas o programas de acción que llevaban a cabo para cumplir con sus funciones públicas y evaluar sus resultados, con el propósito de concluir si la unidad toda o partes de ellas debían ser mantenidas en existencia o debían ser suprimidas o ser candidatas a su privatización. En caso de que pasaran la prueba y existieran bases fundadas para permanecer en existencia, debían sujetarse a “la prueba del mercado”, preguntarse si las empresas en el mercado podían hacerlo mejor o si lo estaban haciendo mejor en términos de eficiencia y calidad. Y, en caso afirmativo, proceder entonces a contratar a empresas mediante concursos competitivos o inducir la competición entre las unidades públicas y entre éstas y las empresas en su campo de actividad a fin de mejorar eficiencia y calidad.24

La búsqueda competitiva de eficiencia y calidad en la prestación del servicio público era de nuevo un asunto interno gubernamental, aunque su destinatario y beneficiario último fuera el ciudadano. El paso a la calidad del servicio significa obligadamente establecer con precisión las especificaciones o propiedades del servicio y establecerlas con referencia directa a las expectativas de los ciudadanos (y su percepción crítica del servicio actual), que debían ser primero conocidas y valoradas y luego normalizadas. Las expectativas del ciudadano y no sólo el saber técnico de los funcionarios comienzan a convertirse en la referencia central para establecer los atributos que debe cubrir el servicio (y los atributos del bien que se ofrece en el servicio): las normas o estándares de servicio. El gobierno deja de concebirse como el productor independiente del servicio y su producción se define desde el consumidor, desde las expectativas ciudadanas del producto; en ese sentido, el gobierno asume la tarea de garantizar a sus ciudadanos usuarios un nivel de calidad universal y estable frente a la variabilidad acostumbrada de los servicios públicos. El gobierno se vuelve un productor integrado con el consumidor (como ocurre en las capas más competitivas del sector privado). La “prosumership”, entendida como la actividad en la que el consumidor o cliente interviene en la definición de los productos de su consumo, aparece por primera vez en el sector público.

24 La prueba del mercado ha tenido muchas variantes en su aplicación. La más practicada en nuestro medio sigue los siguientes pasos con el apoyo de preguntas sobre la actividad que realiza una específica unidad administrativa, sea una organización en su conjunto o unidades específicas o programas…): 1) ¿Debemos hacer lo que estamos haciendo, es decir, estamos constitucional – legalmente obligados a realizar las funciones y los objetivos que estamos realizando? En caso de respuesta negativa, la opción de mercado (privatizar o contratar externos) es recomendable o exigida. En caso de respuesta positiva porque existe un imperativo constitucional o legal, se procede a la cuestión 2) ¿Tenemos que hacer lo que estamos haciendo, tenemos que hacerlo nosotros mismos o podemos hacerlo mediante otras organizaciones, privadas o sociales, dispuestas y capacitadas para hacerlo? En caso de respuesta negativa, la opción de mercado es recomendable o exigida y se procede a contrataciones competitivas entre empresas y ONG’s. En caso de respuesta positiva, porque se tienen razones para que el gobierno siga actuando en el campo, se procede a la cuestión 3) ¿Lo hacemos mejor que las organizaciones privadas o sociales en términos de eficiencia y/o calidad o podemos mejorar nuestros procesos y hacerlos más eficientes? En caso de respuesta negativa, la opción de mercado sigue abierta o representa una referencia emuladora (benchmarking) de cómo hacer mejor las cosas.

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No obstante sus varias deficiencias iniciales y el acostumbrado tono taumatúrgico de los políticos al lanzarla, La Carta del Ciudadano 25 (y después las varias “Cartas de Servicios” de numerosos países de la OCDE) representaron precisamente la normalización del servicio público, la definición de los estándares de servicio que los ciudadanos podían y debían esperar y exigir del servicio público (así como de los requisitos que debían cumplir para tener acceso al servicio o en el momento de su recepción) y la referencia argumentativa para quejarse, denunciar o reclamar indemnizaciones en caso de servicios recibidos por debajo del estándar y en caso de que esa negligencia hubiera causado daños a patrimonios y personas. Las especificaciones de acción o producto que incluían los estándares de servicio no todas fueran realmente específicas ni relevantes; por ejemplo, fueron muchos los casos en que el estándar de calidad fue simplemente la bienvenida pero insuficiente reducción de tiempos de espera o de atención o de puntualidad, lo que dio pie a ridiculizaciones del esfuerzo. En toda dirección de calidad la definición de los estándares y la construcción de los indicadores es una tarea tan decisiva como compleja si se quiere ser relevante y evaluar con precisión y justicia el desempeño de unidades, grupos y personal.

Un resumen atingente de las principales características o componentes de la NGP en modelo Westminster es la ofrecida por S. Borins: a) servicio al ciudadano usuario – cliente, b) autonomía operativa, c) medición de los productos / resultados, d) gestión de recursos humanos, e) tecnología de información, f) privatización.26 Otro resumen es el de D. Osborne y P. Plastrik: a) privatización de las funciones que realizan mejor los mercados competitivos, b) separar “el timonear y el remar”: la famosa metáfora que señala la distinción entre la decisión de la política y su puesta en práctica o la distinción entre la dirección y la operación, c) contratos de desempeño, d) descentralización de la autoridad hacia las unidades operativas responsables, e) competencia entre instancias públicas y privadas, f) responsabilidad – responsividad – rendición de cuentas (accountability) ante los ciudadanos usuarios mediante oportunidades de selección del servicio, estándares de servicio y oportunidades de queja e indemnización para los usuarios de los servicios públicos.27

Las reformas neozelandesas, que se adelantan o siguen en paralelo con las del Reino Unido, son consideradas las más audaces y contundentes y, sobre todo, las mejor fundadas teóricamente y las mejor implementadas en la práctica. Por ello se convirtieron en una referencia paradigmática mundial. Los fundamentos teóricos son explícitos y están relacionados con los teoremas del neoinstitucionalismo económico, los criterios decisorios de la elección pública, los métodos del análisis de políticas públicas, las tecnologías del gerencialismo y, en especial, los métodos avanzados de dirección financiera, que abarcan desde la presupuestación hasta el control interno y la contabilidad. Su implementación, llevada a cabo nada menos que por los políticos laboristas, fue además impecable debido a un compromiso compartido por autoridades políticas, altos funcionarios y personal del servicio civil y sostenido mayoritariamente por la sociedad civil, grupos empresariales, centros académicos y organizaciones sociales.28 Es una reforma administrativa que involucró y convenció a la AP, a la sociedad política y a la sociedad económica y civil, por los beneficios particulares que arrojaba y que redundaba en beneficio general. La reforma neozelandesa,

25 “Se reconoció en la Citizens’s Charter el significado simbólico del concepto de cliente. El gobierno central escogió una posición de defensor de cada cliente frente a las grandes unidades de productores en los servicios públicos de tipo monopolista. Ya que el cliente no era capaz de defender sus intereses en cualquier circunstancia, la Carta le proporcionaba el marco general a partir del que podía hacer oír su voz, creando unos mínimos de rendimiento de cada servicio… Las ‘Cartas’ son, pues, una evidencia más en apoyo del argumento de que la gestión orientada hacia el cliente ha ido alcanzando un desarrollo en absoluto despreciable”, Richards, S (1994: 9) 26 Citado por Kettl, D. (2000: 14), haciendo referencia al artículo de Borins, S. “What the New Public Management is achieving: a Survey of Commonwealth Experience”, en Jones, L., Schedler, K. and Wade, S., eds, Advances in International Comparative Public Management, JAI Press (1997). 27 Ver Osborne, D. y Plastrik, P., Banishing Burocracy (1998: 36- 37); existe publicación española, La reducción de la burocracia (1998). Ed. Paidós. 28 Abundan reportes y análisis sobre la reforma neozelandesa. Los estudios más citados e influyentes sobre Nueva Zelanda son dos obras colectivas de Boston, J., Martin, J., Pallot, J., y Walsh, P. (eds), Public Management: the New Zealand Model (1996) y Reshaping the State: New Zealand’s Bureaucratic Revolution (1991). Otro estudio multicitado, concentrado en el tema financiero- presupuestario, es el de Schick, A., The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change(1996), editada por State Services Commission.

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por su manera de idearla y llevarla a cabo, es una expresión de la nueva gobernación más que una simple iniciativa de nueva gestión.

Se comenzó, como en tantos otros países, con privatizaciones de las empresas públicas o con imperativos de incrementar su productividad mediante el empleo de métodos gerenciales y operativos del sector privado, conforme a las disposiciones de la “Ley de Empresas Públicas” de 1986 (The State Owned Enterprises Act). Y se culminó con las innovaciones administrativas que se fundamentaron en la “Ley del Sector Público” de 1988 (The State Sector Act), en la “Ley de Finanzas Públicas” de 1989 (The Public Finance Act) y en la “ley de Responsabilidad Fiscal” de 1994 (The Fiscal Responsibility Act). En gran medida retomaron o anticiparon las reformas británicas, tales como la descentralización de las unidades de gobierno, la separación entre función directiva y operativa, los contratos de desempeño, la externalización de los servicios,29 pero su aporte más relevante fue en el terreno de la dirección financiera, que critica la inútil contribución de la presupuestación tradicional a la eficiencia y la responsabilidad pública, por sus rígidos procedimientos centralizados y, sobre todo, por ser un presupuesto estructurado alrededor del costo de los insumos y las actividades, sin vinculación con los productos y resultados a obtener con el costo de los recursos estimados. Se introduce, en consecuencia, la presupuestación por resultados (budgeting for results), que desata varias reformas como la revisión de la estructura programática del presupuesto, el imperativo de articular la programación y la presupuestación anual o multianual con la visión – planeación estratégica de la sociedad y con los resultados de la evaluación del desempeño de las unidades y programas operativos. En conexión, se establecen sistemas más precisos de medición del desempeño, distinguiendo entre resultados estratégicos y resultados operativos.30 Uno de los aportes más citados es la introducción del método empresarial de “presupuestación – contabilidad integral” (accrual budgeting – accounting) en el sector público, que estima el costo total y no sólo el actual monetario de los programas, incluyendo el costoXXXXXXXX 31 Las reformas canadienses

Las reformas administrativas norteamericanas aparecieron después de una década de renacimiento del “neoconservadurismo”, en la que se levantaron duras críticas al gran estado liberal – welfare de los demócratas y se reafirmaron de manera más enérgica las tesis del libre mercado, en sintonía con grandes sectores de la sociedad norteamericana, que son reticentes al crecimiento de la acción estatal (y de los impuestos sin rendimiento social), escépticos del desempeño gubernamental en los problemas sociales y que consideran que las libertades económicas tienen mayor capacidad de resolver los problemas de vida personales y grupales más que los programas gubernamentales con sus burocracias. Constante, dramatizado y utilizado electoralmente ha sido el menosprecio de los taxpayers a la burocracia por su (real o supuesto) excesivo consumo y desperdicio de recursos y por

29 Un buen resumen de las reformas se encuentra en Pollit y Bouckaert (2000: 254), basados en los resultados de Boston, J. (1996: pp.81- 82): a) preferencia al sector privado sobre el público en donde sea posible y particularmente en las funciones comerciales b) preferir las organizaciones que no son de tipo departamental (agencias ejecutivas) para la implementación de las políticas, c) preferir las pequeñas organizaciones, d) preferir organizaciones enfocadas en un solo propósito / objetivo, e) preferir una estructura administrativa multiforme más que uniforme, f) separar la formulación de la política respecto de su operación, g) separar el financiamiento de la adquisición y ésta de la provisión / prestación, h) separar la regulación de la operación, i) separar la ejecución de la provisión del control interno / auditoría, j) preferir una provisión multiforme más que uniforme, k) preferencia por organizaciones delgadas, ligeras, más que con extensas líneas jerárquicas, h) preferencia por responsabilidades directas y precisas en vez de difusas entre varias autoridades, l) preferencia por la descentralización en todo lo que sea posible. 30 La dirección estratégica en el sector público tiene su primer asomo en NZ, que sacude los predominantes estilos públicos de dirección y planeación de los gobiernos, más operativos o de corto plazo, debido a los inexorables cortos términos electorales del periodo político. El efecto práctico de la dirección estratégica es distinguir entre “áreas de resultados estratégicos” y “áreas de resultados clave”, que obligan a desagregar los genéricos enunciados de funciones públicas en estrategias específicas y en la determinación de los tiempos para mostrar resultados. Los objetivos / resultados estratégicos definen los objetivos / resultados programáticos clave y éstos la presupuestación (anual o multianual) y la actividad de las diversas unidades administrativas que componen un gobierno. De esta manera se genera orden financiero y administrativo en la actuación del gobierno, pero el orden está en función de llevar a efecto la cadena de objetivos programáticos – estratégicos, relativos a los valores que la sociedad busca. . 31 Para el caso de Canadá el libro ejemplar, no sólo por la exposición de las reformas sino por sus finos planteamientos de problemas y análisis, es el de Aucoin, P. (1995), The New Public Management: Canada in Comparative Perspective, IPPR, Montréal.

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su negligencia e ineficiencia en los servicios. La burocracia empírica (no la conceptual) es el ejemplo de la ineficiencia desproporcionada entre consumo de recursos públicos y producción de beneficios públicos. Las reformas recapitulan también las batallas que los gobiernos federales dieron desde los años 60 contra una burocracia extensa, ineficiente e inercial en sus procedimientos, criatura indeseada de la expansión de las políticas sociales del estado asistencial, nacido en la crisis de entreguerras.32 Los ocho años reaganianos reactivaron precisamente la creencia norteamericana en la capacidad de los mercados (“economía del lado de la oferta”) a fin de despertar una estancada economía norteamericana y resolver mediante las oportunidades que abre la dinámica del mercado las necesidades sociales que se han querido obstinadamente resolver mediante los servicios de la burocracia federal. En este contexto, justificado por los teoremas de la economía neoclásica y sus aplicaciones a la “elección pública”, lo único conveniente y factible es disminuir los costos de la burocracia y de su pesada intervención reglamentaria más que intentar su transformación, como si fuera creíble que la administración significa todavía algo decisivo para la superación de los problemas de vida que enfrentan personas, grupos sociales y localidades. Las transformaciones de la administración federal iniciaron con el presidente W. J. Clinton, quien trató de restaurar el prestigio del gobierno y de una burocracia federal vapuleada por doce años neoconservadores, pero sin ignorar que el cambio de imagen del gobierno federal y de su burocracia frente a una opinión social escéptica era impracticable a menos de iniciar cambios de fondo. El epicentro de la reforma fue la “Evaluación del Desempeño del Gobierno Nacional”, National Performance Review, lanzada en 1993, encomendada al vicepresidente Al Gore, y que fue definida como “un cambio histórico en la manera en que el gobierno funciona…un nuevo contrato de servicios con el pueblo americano y una nueva garantía de gobierno eficaz, eficiente y con capacidad de respuesta”.33 Los fundamentos de la reforma, aunque podrían haberse enlazado con la ingente e influyente producción norteamericana del neo institucionalismo económico y otras teorías avanzadas de la organización y la dirección, tuvieron su base en el exitoso e influyente libro de D. Osborne y T. Gaebler (1992), Reinventing Government, cuyo subtítulo lo dice todo: “cómo el espíritu empresarial está transformando al sector público”. El libro, que sistematizaba las experiencias corporativas exitosas de vanguardia y las adaptaba al funcionamiento del gobierno, ofrecía con una extraordinaria retórica líneas novedosas y practicables de reforma administrativa, a diferencia de las frías grandes teorizaciones de los neoinstitucionalistas, que no ofrecía más que recomendaciones generales acerca

32 Ejemplos de racionalización, austeridad y control burocrático fueron la puesta en práctica de la “Presupuestación por Programa” (el famoso PPBS, Planning, Programming, Budgeting System), combinada con la Gestión por Objetivos (MBO), la Presupuestación Base Cero (ZBB) o los esfuerzos por introducir la gestión de Calidad Total (TQM). Merece mención el Civil Service Reform Act (1978) del Presidente J. Carter, ley en la que se crea el Senior Executive Service, que va a integrar a más o menos 8 000 servidores públicos de alto nivel y antigüedad e introduce formalmente por primera vez la evaluación del desempeño de los altos ejecutivos del gobierno, establece el pago con base en el mérito y trata de acercar los sueldos de los ejecutivos públicos al de los privados. Pero la iniciativa más citada fue la Grace Commission, creada en 1982, en la presidencia de D. Reagan. Se trató de una Comisión presidencial para la “Evaluación del sector privado sobre el control de costos”, integrada por personas y compañías del sector privado, que tenían el encargo de identificar las ineficiencias y desperdicios de la burocracia y presentar recomendaciones para combatir las causas. La Comisión presentó cientos de recomendaciones para eliminar gastos innecesarios y hacer economías importantes, aunque en los hechos no cambiaron ni las estructuras administrativas ni los comportamientos de las burocracias ni el patrón de abundante gasto público, que creció en el periodo de Reagan hasta elevar la deuda del gobierno federal a la ingente cantidad de 4 trillones de dólares. 33 El NPR inicial de 1993 fue una iniciativa de examen y evaluación de seis meses, llevada a cabo por grupos de empleados federales previamente seleccionados y entrenados que revisaron el comportamiento de las diversas unidades del gobierno y el funcionamiento de sistemas administrativos comunes, como presupuestación, adquisiciones y gestión del personal. Se crearon adicionalmente “Grupos de reinvención” y “laboratorios de reinvención” en los diversos departamentos del gobierno federal. El reporte de 1993 es el titulado “Crear un gobierno que funcione mejor y cueste menos”, que hizo 384 recomendaciones, presentó propuestas de ahorros equivalentes a $ 108 billones de dólares y una reducción de 252 000 personas, particularmente en staffs de analistas y estructuras de control, “que no sólo bloquean la creatividad de los trabajadores y directivos de línea, sino que consumen cada año billones en salarios, beneficios y costos administrativos” (1993: iiii). El reporte tiene 4 capítulos que resumen la filosofía y propósito de la reforma: 1) Cortar “the red tape” (los trámites oficiales de autorización, regulación y supervisión, rígidos, pormenorizados en sus requerimientos, con múltiples formas y firmas, que provocan ineficiencias y afectan a los ciudadanos) 2) Poner en primer lugar a los ciudadanos usuarios, 3) Empoderar a los empleados para que logren resultados, 4) Recortar hasta el meollo.

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de incentivos a implementar mediante contratos (entre principal y agente) en las organizaciones públicas, en vez de medidas prácticas, factibles, probadas en casos de éxito y apreciables para los ciudadanos usuarios de los servicios y contribuyentes fiscales.

Son conocidos los diez principios de la reinvención del gobierno, argumentados como todo un “giro en el modelo básico de gobernación” y como el “paradigma” revolucionario del “gobierno emprendedor”, alternativo al modelo obsoleto de la burocracia: 1) gobierno catalizador: timonear más que remar; 2) gobierno que es propiedad de su comunidad: empoderar más que servir, 3) gobierno competitivo: inyectar la competencia en la prestación de los servicios, 4) gobierno con sentido de misión: transformar a las organizaciones que actúan sólo conforme a reglas, 5) gobierno orientado a resultados: financiar los productos no los insumos, 6) gobierno orientado a los usuarios: satisfacer las necesidades del usuario no las de la burocracia, 7) gobierno emprendedor: ganar más que gastar, 8) gobierno anticipador: prevenir más que curar, 9) gobierno descentralizado: transitar de la jerarquía a la participación y al trabajo en equipo, 10) gobierno orientado por el mercado: detonar el cambio mediante el mercado.34

Es notoria la influencia que estos principios tuvieron en la filosofía y la agenda del National Performance Review: “Los principios del NPR son: 1) Inventaremos un gobierno que pone en primer lugar a las personas al recortar gastos innecesarios, servir a sus ciudadanos usuarios, empoderar a su personal, ayudar a las comunidades a resolver sus problemas, fomentar la excelencia. 2) Lo haremos de la siguiente manera: crearemos un claro sentido de misión, procederemos a timonear más que a remar, delegaremos autoridad y responsabilidad, sustituiremos las regulaciones con incentivos, elaboraremos presupuestos basados en resultados, someteremos las operaciones federales a la competencia, buscaremos soluciones de mercado más que administrativas, mediremos nuestro éxito por la satisfacción del usuario” (: 7). Por sus conceptos y el modo de decirlos, el NPR representa el manifiesto más convencido y convincente de que la gestión privada ha llegado para quedarse en la administración pública. Las reformas tuvieron como premisa el cuestionamiento correcto a los intentos de reforma del pasado, en los que “la medicina fue peor que la enfermedad”35 La revisión o examen del gobierno señala que el problema no reside en las personas sino en el sistema administrativo en cuyo marco opera “gente buena atrapada en sistemas malos” y, por ende, la medicina no consiste en aumentar la dosis de los controles y las supervisiones del personal público, con el efecto de incrementar la ineficiencia y la desresponsabilización, sino en transformar los sistemas, la estructura administrativa

34 En un libro posterior de Osborne con P. Plastrik (1998) retoman de manera más programática el tema de la reforma de la AP en un sentido emprendedor y gerencial con la fórmula de sus “Cinco C’s” o cinco estrategias “para cambiar el DNA del gobierno”: Core, Consequences, Customer, Control, Culture Strategies (: 38 – 48), que constituyen la espina dorsal del libro. La estrategia Central de las organizaciones y sistemas de la AP alude a la necesidad de revisar lo que se hace y reconstruir la claridad de propósito, rol y dirección del gobierno y la AP. La estrategia de Consecuencias o efectos significa revisar y reconstruir los incentivos de la AP a fin de fomentar y asegurar la competencia, el desempeño y el talante emprendedor en y entre las organizaciones y sus directivos, que llevarán a producir mayores y mejores consecuencias públicas. La estrategia del Consumidor o cliente se concentra en el aspecto de la responsabilidad / rendición de cuentas de los organismos públicos y promueve la orientación directa de la AP hacia el ciudadano usuario de los servicios, con una gestión que asegure la calidad del servicio y abra la oportunidad a los ciudadanos de elegir entre opciones competitivas de servicio público, en contrapunto a la homologación y la inercia. La estrategia de Control hace referencia a la distribución de la autoridad o del poder de decisión en la AP y, en sustitución de la jerarquía burocrática, apunta como necesario el fomento del empoderamiento / facultación de las organizaciones, del personal público y de la misma comunidad, exterior al gobierno. Es el tema de la descentralización como carácter distintivo de la NGP. Por último, la estrategia de Cultura que para la aparición y consolidación de la NGP exige una nueva cultura organizacional y de servicio público que implica “romper hábitos, mover corazones y ganar las mentes” de autoridades y funcionarios. En conexión, el nuevo DNA gubernamental está integrado por “propósito, incentivos, responsabilidad, poder y cultura”. 35 “En los años recientes, nuestros líderes respondieron a las crisis con la medicina tradicional. Echaron la culpa a los burócratas, tronaron contra ‘el fraude, el desperdicio y el abuso’ y establecieron. más controles sobre la burocracia para atajar esos males. El resultado es que ya no se puede distinguir a la medicina de la enfermedad. El problema no se ubica en la flojera e incompetencia de las gentes, sino en el ‘red tape’ y la regulación asfixiante que elimina cualquier onza de creatividad. El gobierno federal está integrado por gente buena atrapada en sistemas malos: los de presupuesto, personal, adquisiciones, de finanzas, de información, Cuando nos quejamos de la gente y les imponemos más controles, el resultado es empeorar el funcionamiento de los sistemas” (1993: 2)

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del gobierno, que además fue diseñada para un mundo que ya no existe. La ineficiencia resulta de tres factores. El primer factor es la forma burocrática de organización y dirección pública, heredada de la administración progresista de la democracia welfare de los críticos años 30 y que fue modelada según los principios de la gestión científica del trabajo: “Desde los años 30 hasta los años 60 construimos grandes burocracias, verticales, centralizadas para llevar a cabo los asuntos públicos, que fueron modeladas conforme a las estructuras corporativas de la época” (: 3)36 y señala sus características de pulverización de la división del trabajo, de numerosos niveles jerárquicos, de exceso de reglas, controles y procedimientos, su cadena vertical de mando y control, sus servicios estandarizados (conforme a la producción en masa o en serie de la época, podría añadirse). Pero el problema de la ineficiencia gubernamental no se agota en la burocratización, sino que es imputable también al carácter monopólico distintivo de muchos servicios de las agencias de gobierno, que carecen de incentivos para mejorar su eficiencia y calidad debido a que tienen cautivos a sus ciudadanos usuarios. Un tercer factor es la politización de la AP, que puede tolerar la ineficiencia pero no el escándalo que favorece a adversarios y es explotado por los medios. La prevención del escándalo lleva a nuevos controles pormenorizados y amedrentadores del personal. “El resultado es una cultura del miedo y la resignación. Para sobrevivir los empleados mantienen un bajo perfil…siguen las reglas, pasan la responsabilidad a otros y mantienen sus cabezas agachadas” (: 5). Para resolver el ineficiente funcionamiento del gobierno, la solución viene de fuera: “Crear organizaciones emprendedoras / empresariales”, cuyo funcionamiento se distinguirá por cuatro principios (que son los cuatro capítulos del reporte): 1) eliminar la tramitología, 2) poner en primer lugar a los usuarios, 3) empoderar los empleados para lograr resultados y 4) recortar hasta el meollo: mejor gobierno con menos.

En líneas generales, las reformas norteamericanas de los años 90 son reproducciones de las reformas ya practicadas en otros países. Quizá su contribución se ubica en una extraordinaria retórica persuasiva de las bondades del cambio administrativo (leer, por el ejemplo, el primer documento del NPR: Crear un gobierno que funcione mejor y cueste menos, 1993) y en el acento que ponen en la dirección estratégica y en la dirección de calidad, que incluye la facultación / empoderamiento (empowering) de unidades y personas subalternas en la línea de mando (en correspondencia con la organización descentralizada por procesos que exige el sistema de calidad) y la orientación clara hacia el ciudadano consumidor con la obligación de diseñar programas y procesos precisos de buen servicio. Pero, en lo general, son reformas que, en nombre de la necesidad de disminuir el abrumador déficit público del estado norteamericano (el más grande de su historia), se mueven por el camino conocido de hacer ahorros y exigir eficiencia económica en el aparato de gobierno, por lo que la propuesta y el resultado consiste en redimensionar organizaciones (downsizing), eliminar unidades, programas y posiciones innecesarios, recortar el gasto en actividades sin resultados y recortar personal. En positivo, proponen organizar de manera descentralizada las unidades administrativas, en correspondencia con la tesis de la reinvención que exige distinguir entre “el timonear y el remar” (entre dirección estratégica y dirección operativa u operación) que implica que las actividades públicas pueden llevarse a cabo mediante contrataciones externas o diversas formas de asociación de las organizaciones de gobierno con las organizaciones privadas y sociales. Introducen incentivos de mercado o casimercado, incorporan con velocidad las tecnologías de información y comunicación (el e-government, siguiendo el e-business), establecen sistemas de medición y evaluación del desempeño de personas y unidades y, como ya dicho, reorientan la operación administrativa hacia

36 La clave para entender la estructura funcional del sector público norteamericano es la siguiente: “la tendencia de la gestión pública a lo largo del tiempo ha sido seguir el paradigma prevaleciente de la gestión privada. Los años 30 no fueron excepción. El Comité de Roosevelt y las dos posteriores comisiones de Hoover recomendaron una estructura modelada en gran medida a la manera de las principales corporaciones de los 30’s. En cierto sentido, ellos llevaron el modelo GM de organización al gobierno. Pero en los 80’s la GM reconoció que ese modelo había dejado de funcionar. Cuando crearon su división Saturno, la primera en 67 años, la GM abrazó otro modelo…una organización más emprendedora, con pocos niveles jerárquicos, pocas reglas y empleados facultados para hacer todo lo que fuera necesario para satisfacer al consumidor. De cara al real peligro de quiebra, las mayores corporaciones americanas revolucionaron el modo como hacían sus negocios. Y el gobierno del Presidente Clinton, enfrentado al doble déficit de presupuesto y de desempeño, que minan la confianza pública en el gobierno, ha decidido hacer lo mismo” (: 9)

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los ciudadanos usuarios, con atención especial a sus necesidades y expectativas. Otra novedad, exigida legalmente a todo el gobierno federal por The Government Performance and Results Act, también del 1993 (pero a aplicar hasta el 2000, ofreciendo un tiempo para prepararse al cambio y cerrar la brecha entre lo que se hace y lo que se exige por ley), fue la introducción de la planeación estratégica, con el fin de ayudar a los departamentos y unidades a precisar y refrendar su misión pública, tener una visión precisa de la imagen de futuro de sus actividades, definir los destinatarios de sus actividades, tomar en consideración el entorno de sus actividades y, en consecuencia, determinar con claridad y precisión los resultados a producir en tiempos predefinidos y los indicadores para medir la eficacia y eficiencia en su logro

Las reformas norteamericanas ponen de manifiesto la tensión que existe entre la primera generación de reformas, relacionadas con el obligado redimensionamiento y recorte para restablecer la salud financiera (“el gobierno que cuesta menos”), y la segunda generación postfinanciera de reformas, relacionadas con la visión estratégica, la reinvención, el empoderamiento del personal y la gestión de calidad (“el gobierno que funciona mejor”). Los numerosos estudios que evalúan los resultados del NPR y del GPRA, a pesar del característico y justificado escepticismo de los académicos, muestran que son mayores los resultados por el lado del redimensionamiento y de los ahorros que por el lado de la innovación o reinvención de la acción del gobierno para asegurar la calidad del servicio público, con el complemento crítico de que las descentralizaciones, los empoderamientos y los espíritus emprendedores al interior de la AP federal terminaron por ser la excepción más que la regla. En suma, el supuesto éxito en la disminución del déficit público no se ha acompañado de un superávit en la calidad del servicio público, el acento en la eficiencia no se ha acompañado con descentralización y el extraordinario discurso renovador de la NGP aterriza de manera desigual en la realidad de la AP. El resultado norteamericano, a pesar de la envergadura de su movilización reformista, es familiar a los ciudadanos latinoamericanos, que hemos observado de gana o por fuerza el adelgazamiento del estado y el reequilibrio de las finanzas públicas, pero que consideramos agenda pendiente la calidad institucional y gerencial de la administración pública, además de tener claro que la NGP es un atractivo discurso de desiguales realidades administrativas. 1.2. El Consenso OCDE.

Desde su inicio las reformas emprendidas por los países del Commonwealth despertaron interés y hasta comenzaron a ser imitadas por otros gobiernos, pero alcanzaron una suerte de validación y confiabilidad mundial cuando fueron examinadas, respaldadas y hasta recomendadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a través de su Public Management Committee (PUMA). Los estudios comparativos de PUMA sobre la administración pública de los países miembros y sobre las reformas administrativas emprendidas (generales y particulares) ofrecían evidencias relevantes de las actividades y resultados de las reformas que se llevaban a cabo en los países miembros, formulaban consideraciones precisas sobre las razones que justificaban los cambios organizativos y gerenciales, señalaban los procedimientos que los gobiernos habían seguido para introducirlos y advertían sobre riesgos, dificultades y desviaciones. Lo distintivo y novedoso de los reportes PUMA – OCDE consiste en que sus propuestas generales de métodos organizacionales y directivos se acompañan con la exposición cuidadosa y la valoración de sus aplicaciones en los contextos político–administrativos concretos de los diversos países miembros. Esta combinación de técnica y realidad administrativa de los reportes, su sentido teórico–práctico, lejos de academicismos pero también de pragmatismos sin razones o de credulidades acríticas, es justamente lo que requiere y aprecia cualquier responsable de actividades administrativas y es el factor que ha hecho que los reportes y estudios de la OCDE sean relevantes mundialmente y aceptables a gobiernos y altos funcionarios. Tal vez el intento más integral sobre la NGP se encuentra en el reporte Governance in Transition (1995), que es una mirada evaluadora a quince años de reformas, y cuya introducción es considerada explícitamente por la OCDE como su “Declaración” sobre lo futura administración pública, lo que ésta puede y debe ser.

La sustancia de la Declaración OCDE se concentra en la afirmación de que “ha surgido un nuevo paradigma de la gestión pública, que se centra en la promoción de una cultura orientada al desempeño en un sector público menos centralizado” (: 8). Desempeño y Descentralización

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constituyen el meollo de la reforma, del nuevo paradigma. El desempeño, que conceptual y programáticamente significa mucho más que eficiencia económica, y la descentralización, que representa un movimiento en sentido contrario a la organización burocrática tradicional, son el par de principios fundamentales de la filosofía administrativa OCDE y de su “nuevo paradigma de gestión pública”, que congregan a su vez y a su alrededor numerosas otras nociones y medidas prácticas de cambio administrativo.

La reforma responde a varios factores que están presentes con mayor o menor intensidad en los países miembros y que plantean desafíos a la capacidad de los gobiernos. Los desafíos pueden ser descritos o dramatizados, pero representan oportunidades y adversidades o francas amenazas para las sociedades y sus gobiernos, de modo que su futuro será definido por lo que hagan o dejen de hacer gobiernos y comunidades frente a ellos. Ya no se trata sólo de la necesidad postcrisis de tener bajo control el gasto público y eficientar las operaciones a fin de evitar que la deuda pública y los desequilibrios financieros limiten la capacidad de acción de los gobiernos y traicionen a su pesar su misión pública. Los nuevos hechos desafiantes son la economía internacional abierta (la globalización, que no es una expresión utilizada), la creciente diferenciación de sectores, grupos y personas que caracteriza a las sociedades contemporáneas y la persistencia de agudos problemas sociales (desempleo, pobreza, inseguridad…). Todas estas tendencias se traducen en demandas más diversificadas y exigentes de los ciudadanos hacia los gobiernos e implican la difícil tarea de una creativa formulación de políticas públicas en contextos turbulentos e inciertos debido al cambio social e internacional y en un marco de restricción hacendaria. En este nuevo contexto, las estructuras administrativas y los patrones directivos tradicionales son simplemente ineficaces, por lo que se exige emprender un “cambio radical”, que revise el ámbito y modo de la intervención gubernamental, mejore la calidad analítica de las decisiones de políticas, rehaga la relación costo / beneficio – efectividad de las acciones del sector público y renueve sus normas e incentivos. Concretamente las reformas consisten en: Focalización de la acción pública en los resultados, conforme a criterios de eficiencia, eficacia

y calidad del servicio Sustitución de las estructuras organizativas jerárquicas y altamente centralizadas por entornos

descentralizados, con el propósito de que las decisiones de asignación de recursos y de procesos de servicios se tomen en los puntos más cercanos a la prestación del servicio y se reciba reinformación por parte de los clientes de los servicios y de otros grupos de interés para autocrítica y mejora.

Flexibilidad para explorar alternativas distintas a la prestación pública directa de los servicios y a la regulación, con el propósito de que la producción de los resultados de las políticas sean más eficientes en costos.

Focalización en la eficiencia de los servicios que el sector público provee directamente, para lo cual es necesario establecer metas de productividad y crear además entornos competitivos dentro y entre las organizaciones del sector público.

Reforzamiento de las capacidades estratégicas de la alta dirección del gobierno para estar en condiciones de conducir la evolución del estado y de responder con rapidez, flexibilidad y al menor costo a los cambios externos y a las demandas de los intereses diversos (: 8).

Se pueden glosar con comentarios particulares cada uno de estos principios administrativos de la NGP, que son claros en su contenido y en sus corolarios prácticos y abrazan los nuevos modos de dirección financiera (con presupuesto por resultados), control interno, gestión de recursos humanos, dirección de calidad y estratégica, así como las nuevas formas de organización, análisis y rediseño de procesos administrativos... El objetivo último del llamado nuevo paradigma OCDE de gestión pública es el alto desempeño de las unidades del gobierno, que para lograrse exige metas de productividad, estándares de servicio e indicadores de cumplimiento de tareas y resultados (sistemas de información y medición del trabajo) y de impacto social. Y las condiciones o medios para alcanzar el objetivo son: a) la descentralización de decisiones de la estructura pública (interna, hacia dentro de la organización

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del gobierno, y externa, hacia el sector privado y social),37 b) la dirección financiera, estratégica y de calidad (que pone el foco de atención en el punto final de la prestación del servicio, en el personal público de comunicación directa con los ciudadanos usuarios y en la satisfacción de éstos), c) la desregulación / reregulación apropiada, que abarca leyes, reglamentos y procedimientos técnicos y, finalmente, d) la introducción de incentivos de (casi)mercado en la operación de la administración. En suma, la NGP, desde los ojos de la OCDE, exige alto desempeño de los programas – unidades – personal del gobierno, que significa básicamente eficiencia económica (costo–efectividad) y robustez financiera, pero que rebasa la concepción estandarizada economicista del rendimiento, al exigir también resultados (mensurables) de calidad, satisfacción de los usuarios, impacto social (en la solución de los problemas sociales, particularmente los “estructurales”), sintonización oportuna con los cambios sociales, rendición de cuentas.

La OCDE no escapa a un pensamiento y lenguaje en movimiento que vuelve a decir las mismas cosas con otros argumentos, expresiones y propósitos, introduciendo otros matices o alterando el orden de preferencias. Cuando entra a definir las reformas que han realizado sus países miembros, señala la existencia de “puntos en común”, que presenta como “las líneas centrales del cambio”, las cuales son prescripciones de valor programático y son resumidas de la siguiente manera: “una focalización mayor en los resultados y en un mejor valor o rendimiento del dinero; la devolución de la autoridad y el énfasis en la flexibilidad, el fortalecimiento del control y la rendición de cuentas, la orientación al servicio y al usuario, la capacidad de desarrollar estrategias y políticas, la incorporación de la competencia y de otros componentes de mercado y el cambio de las relaciones con los otros niveles de gobierno. Todas estas reformas representan un cambio de paradigma” (: 25) Estas líneas del cambio o la reforma administrativa que está en curso, que representan el capitulado del libro, son ocho, a saber: 1) devolver autoridad y aceptar la flexibilidad; 2) asegurar el desempeño, el control y la rendición de cuentas; 3) desarrollar la competencia y la elección entre opciones; 4) ofrecer servicios públicos responsivos (que responden a las expectativas de los ciudadanos); 5) mejorar la gestión de los recursos humanos; 6) aprovechar la tecnología de la información; 7) mejorar la calidad de la regulación; 8) reforzar las funciones directivas estratégicas de la alta dirección.

La OCDE tiene también una visión del futuro de la administración pública y una agenda de reformas. La visión apunta optimistamente a que “en las décadas a venir, el sector público será radicalmente diferente en apariencia y actuación: se involucrará menos en la prestación directa de los servicios; se concentrará más en establecer un marco flexible que favorezca las actividades económicas; regulará mejor, al disponer de una información más completa sobre los impactos de la regulación; evaluará de manera permanente la eficacia de las políticas; desarrollará funciones de planeación y liderazgo (estratégico) para dar respuesta a los desafíos futuros económicos y sociales; y tendrá un enfoque más participativo de la gobernación” (: 10). La agenda de la OCDE no difiere en lo esencial de las líneas de reforma antes mencionadas, pero las distribuye novedosa y finamente en cinco perspectivas o dimensiones de lo que es y hace el gobierno: “el gobierno como decisor / hacedor de políticas, el gobierno como facilitador, el gobierno como reformador, el desempeño del gobierno y la capacidad estratégica del gobierno” (:11), puntos últimos estos dos que podríamos traducir como el gobierno como gerente operativo y el gobierno como estratega o director estratégico. Considero muy perspicaces estos cinco componentes constitutivos del gobierno como institución y agencia, que pueden resumir bien las dimensiones y responsabilidades esenciales del gobierno y que son de utilidad para ubicar, clasificar y distinguir los campos que se pueden seguir en las reformas.

Los principios del nuevo paradigma de gestión pública han sido posteriormente desglosados en numerosos reportes específicos e ilustrativos sobre cada uno de las diversas líneas del cambio y sus componentes particulares. Pero si no se quiere perder de vista la visión integral de OCDE, ésta consiste esencialmente en dos imperativos, el del desempeño y el de la descentralización. El

37 “Incrementar la autonomía y flexibilidad en el uso de los recursos es fundamental para desarrollar una cultura orientada al desempeño. La devolución de las decisiones sobre la asignación de recursos –de los cuerpos de la alta dirección central a los departamentos y agencias de línea, de los niveles altos a los inferiores del gobierno, desde el sector público al sector privado de subcontratistas– se ha vuelto una práctica extendida entre los países miembros. El propósito consiste en motivar a los directivos a enfocarse en los resultados, otorgándoles flexibilidad y autonomía en el uso de los recursos financieros y humanos. El quid pro quo de la autonomía adicional es asumir una mayor responsabilidad / rendición de cuentas por el desempeño” (:8).

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imperativo del desempeño (eficiencia y resultados) del gobierno abarca asuntos financieros, presupuestarios, de control interno y gestión de personal, de revisión de reglas, procesos y procedimientos, de creación de sistemas de información, medición y evaluación… El imperativo de la descentralización abarca medidas de redistribución de la autoridad, tales como la autorización y responsabilización de las unidades de mando subalternas a hacerse cargo de las decisiones sobre recursos financieros, humanos y físicos, la creación de agencias independientes en el marco de los organismos administrativos,38 el “empoderamiento” de actores no gubernamentales para realizar determinadas actividades en beneficio de determinadas poblaciones, la concentración de los altos ejecutivos de gobierno en los asuntos estratégicos de la conducción de su comunidad y el dejar que las demás unidades de línea se hagan cargo de las operaciones, la incorporación de los mecanismos coordinadores descentralizados e indeliberados de los mercados en el funcionamiento interno de las dependencias gubernamentales y en la provisión de los bienes y servicios públicos, la organización por procesos más que por funciones, la revalorización del personal de contacto con los ciudadanos, etc. 1.3. El Consenso de Santiago

La expresión Consenso de Santiago fue acuñada por primera vez por el presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn, durante la Segunda Cumbre de las Américas, celebrada en Santiago en abril de 1998, y fue una expresión que hicieron suya los autores del estudio del Banco Mundial sobre las reformas institucionales requeridas en América Latina y el Caribe39, cuyas versiones preliminares (por ejemplo, La larga marcha de 1997) sirvieron probablemente de referencia a algunos gobiernos antes de la Cumbre y cuya publicación posterior representó sin duda la justificación racional más rigurosa de la “Declaración de Santiago” del 19 de abril de 1998.40

Conforme al típico estilo de los organismos internacionales que recomiendan primero un conjunto de medidas (“primera generación”) que terminan por mostrarse limitadas y dan paso a otra serie de recomendaciones correctivas (“segunda generación”), los autores del reporte del Banco Mundial afirman con fría tranquilidad analítica que ha llegado la hora de pasar de Washington a Santiago. Una buena fórmula retórica. Reconocen que las diez políticas del llamado “Consenso de Washington” (concentradas en reforma y disciplina fiscal, liberalización comercial y financiera, protección de las inversiones, desregulación de los mercados internos, privatización de las empresas estatales) tuvieron éxito suficiente en la región en lo que concierne a la obligada tarea fundamental de restaurar la estabilidad de las economías, asegurar la salud de las finanzas públicas y transformar el agotado modelo proteccionista de desarrollo interno en uno de apertura, productividad y competitividad, animado por los mercados. Sin embargo, las reformas neoliberales no han cosechado los mismos éxitos en lo que respecta a disminuir de manera significativa la pobreza, cerrar la brecha de las desigualdades y sostener el crecimiento económico.41 Consideran que esta situación se debe

38 En el pensamiento de la OCDE las agencias ejecutivas independientes, a la manera de la vertiente angloamericana, fueron objeto de seguimiento más que de recomendación. Es previsible la reacción de incomodidad de las administraciones continentales clásicas. Sin embargo, recientemente, se ha involucrado en el tema. De hecho, hoy, el reporte–estudio más acabado sobre estos órganos descentralizados e independientes es el Distributed Public Governance: Agencies, Authorities and other Government Bodies (2002). 39 Shahid, B.J. y Perry, G.E (1998): Más Allá del Consenso de Washington: La hora de la reforma institucional”, Banco Mundial. 40 La Declaración de Santiago, como bien resume el reporte del Banco Mundial (BM), “comienza con metas ambiciosas para la educación, seguidas por el apoyo explícito a las reformas del sector financiero, judicial y público” (: 8). El libro de Shahid y Perry justamente abordan los temas de la reforma financiera (caps. 3 y 4), educativa (cap. 5), judicial (cap. 6) y de la administración pública (cap. 7). 41 Éxitos y limitaciones son reconocidas en la Declaración. “Hemos alcanzado beneficios económicos reales en las Américas como resultado de un mayor grado de apertura comercial, de transparencia en las reglamentaciones económicas, de políticas económicas sólidas consistentes con una economía de mercado, además de los esfuerzos efectuados por el sector privado para aumentar su competitividad. Aun cuando algunos países de la región han sido afectado por presiones financieras y otras dificultades económicas…, la tendencia general en las Américas ha estado marcada por un crecimiento económico más rápido, menores índices de inflación, mayores oportunidades y confianza al insertarse en el mercado globalizado”. Pero, “la superación

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en buena medida a que el Consenso de Washington ignoró el papel que podían jugar los cambios institucionales para sustentar el desarrollo económico y social, cambios que ahora se imponen a fin de que la primera generación de reformas económicas sea duradera, los gobiernos puedan encarar los retos y riesgos de la globalización y los regímenes democráticos se consoliden y acrediten su capacidad de solución de problemas. La Cumbre de Santiago representa el (re)descubrimiento de que “las instituciones importan en el desarrollo” y no sólo las políticas, las políticas económicas y de ajuste estructural. La conclusión es que es indispensable acordar y llevar a efecto una agenda de “reformas institucionales”,42 que se enfoquen prioritariamente al sector financiero, las instituciones judiciales, la educación y la administración pública. Programáticamente dicho, “el Consenso de Santiago…puede desempeñar el mismo papel catalizador para la agenda de reformas de la siguiente década, que el que desempeñó anteriormente el Consenso de Washington” (: 8).

La reforma en el campo administrativo consiste específicamente en superar el “modelo jerárquico de la administración” y transitar a la “Nueva Administración Pública”, que representa un nuevo paradigma administrativo que es conveniente y necesario compartan los gobiernos, tal como lo hicieron en el pasado en los asuntos de política económica. La necesidad de la reforma administrativa puede ser evidente, pero no la manera de hacerla. Hasta la fecha no ha surgido un paradigma claro de reforma administrativa en la región como el que tomó forma y fue aceptado para la reforma económica del estado latinoamericano, enfocado a asegurar una correcta política macroeconómica, a liberalizar el mercado y, en corolario, a privatizar las empresas públicas.

Para dar forma y sustentación a la propuesta de un nuevo paradigma administrativo, el reporte remite primero a la concepción del Banco Mundial sobre el papel del estado contemporáneo y la función actual de la AP, tal como fue presentada y justificada en el famoso Informe sobre Desarrollo Mundial 1997: El estado en un mundo en transformación,43 que recapitula el debate de fin de siglo sobre la función del estado en el desarrollo económico y social de los países y que pretende ofrecer el marco de referencia “para conseguir un estado eficaz”, dotado “con la capacidad de emprender y promover acciones de interés colectivo en forma eficiente” (: 3), en el contexto de las nuevas circunstancias mundiales y nacionales. El segundo referente del reporte son los conocidos teoremas neoinstitucionalistas de la “economía de costos de transacción”, relativos a los problemas que enfrenta la relación entre el principal y el agente / el mandante y el mandatario44 en sus dos modalidades básicas, la relación de los ciudadanos votantes con sus representantes políticos y la relación de las autoridades de gobierno con sus funcionarios subalternos, aunque el estudio presta mayor atención a ésta última por su carácter administrativo. El teorema neoinstitucionalista del “principal – agente” o del “mandante – mandatario” se ha convertido en gran medida en el eje teórico de la NGP y en la referencia básica para señalar y criticar la propensión a la ineficiencia e

de la pobreza sigue siendo el reto más grande al que se enfrenta nuestro Hemisferio. Estamos conscientes de que el crecimiento positivo observado en las Américas en los últimos años no ha solucionado todavía los problemas de inequidad y exclusión” 42 Todo el reporte mantiene como referencia el neoinstitucionalismo económico, que suele caracterizar los análisis y recomendaciones del Banco Mundial en temas de estados, políticas públicas y administración pública. En su definición, las instituciones son “las normas formales e informales y los mecanismos para asegurar su cumplimiento, que configuran el comportamiento de individuos y organizaciones dentro de una sociedad” (:11), en el entendido de que las normas representan o establecen los incentivos que configuran el comportamiento de las organizaciones y los individuos. Instituciones son cuerpos de normas que por lo que prohíben y permiten en las relaciones sociales generan incentivos para realizar o inhibir ciertos comportamientos. 43 Tesis y propuestas del muy buen informe 1997 son: la necesidad de estado pero la exigencia de un estado eficaz, la distinción entre lo que el estado produce y la manera como lo produce (funciones e instrumentos, objetivos y procesos), la doble estrategia para lograr que el estado participe de manera eficaz en el proceso de desarrollo, que son a) acomodar la función del estado a su capacidad y b) revitalizar las instituciones estatales. El ajuste de la función a la capacidad implica cinco funciones esenciales: establecimiento de un ordenamiento jurídico básico, mantenimiento de un entorno de políticas no distorsionadoras, inversión en servicios sociales básicos e infraestructura, protección de grupos vulnerables y defensa del medio ambiente. La revitalización de las instituciones estatales se centra en la creación de incentivos que mejoren el rendimiento de los funcionarios públicos y mantenga a raya sus posibles arbitrariedades mediante normas y controles eficaces, un sistema de contratación y ascenso basado en los méritos con remuneración suficiente, introducción de la competencia, consulta y participación ciudadana. 44 Ver el apartado 2.1. de este capítulo, El neoinstitucionalismo económico.

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irresponsabilidad de la estructura administrativa en modo jerárquico–burocrático. Según el teorema, existen asimetrías de información en las relaciones entre mandante y mandatario o principal y agente, que son considerados desnudamente como actores económicos que persiguen utilidades privadas aun si se desempeñan en un contexto de acción de propósitos públicos. Las asimetrías dan pie a que los gobernantes puedan desarrollar conductas oportunistas y escapar al control del público ciudadano, y a que los funcionarios públicos subalternos sigan sus intereses y escapen al control de los gobernantes. Intentar los ciudadanos tener bajo control a sus gobernantes y éstos a los funcionarios, a fin de que no lleven a cabo conductas divergentes a las encargadas o prometidas, es algo prácticamente imposible y muy costoso. Ineficiencias, irresponsabilidades y deshonestidades son los efectos que engendra esta situación de información imperfectamente distribuida entre sus directivos y operadores subalternos en cualquier organización, privada o pública, y que tenderán a crecer cuantas más utilidades reciban los agentes / mandatarios de sus conductas oportunistas y/o cuantas menos salidas atractivas hacia otras organizaciones tengan a su disposición.45. Por consiguiente, el problema de fondo (y frecuentemente único) desde la perspectiva institucionalista consiste en diseñar una estructura administrativa que neutralice los efectos indeseados que provoca el problema de mandante – mandatario, superior – subalterno. Y, en consecuencia, la línea neoinstitucionalista de respuesta propone lógicamente sustituir el ejercicio de autoridad de mando y supervisión directa por contratos precisos de desempeño con los empleados, por la oferta incentivadora de gratificaciones o bonos a cambio de rendimientos registrables, el fomento de la lealtad organizativa y reglas de comportamiento con los incentivos apropiados.

El diagnóstico de la AP de la región arroja logros y no sólo oscuridades. Los gobiernos fueron exitosos en lo que respecta a la estabilización económica y en la revisión del papel que debe desempeñar el estado en la sustentación del desarrollo, siguiendo rigurosamente los modos e instrumentos de las políticas neoliberales, bien resumidas por las prescripciones del Consenso de Washington. “La región es la única del mundo que ha revertido el crecimiento del tamaño del gobierno en los últimos años”. Pero, “la impresión general es la de un conjunto de países que, con algunas excepciones, ha sido capaz de desmantelar gran parte del antiguo estado, pero no ha contado con los recursos o la capacidad para reconstruir una administración pública apropiada para el nuevo estado” (: 142). Cualquier análisis de la AP latinoamericana pone de manifiesto que se trata de una AP “demasiado centralizada, regulada, rígida y desmotivada”, con “un control excesivo” y una “excesiva centralización de la autoridad, inestabilidad de la supervisión, legalismo, comunicación inadecuada y gestión incompleta de personal” (: 143). A esto hay que añadir “la informalidad” de la AP latinoamericana, entendida como la diferencia que corre entre las reglas y estructuras formales escritas, las cuales generan la impresión de que nuestros gobiernos están organizados impecablemente según el arquetipo de la burocracia weberiana, y las reglas reales no escritas que siguen los funcionarios en sus prácticas. Es común en la región que la conducta burocrática real no corresponda a las reglas formales46 o, como refiere irónicamente el documento, es percepción corriente que “las organizaciones patrimoniales se disfracen de burocracias weberianas”. En suma, “el diagnóstico indica que el enfoque tradicional de la administración pública ha fracasado. De allí el atractivo que ejercen los nuevos enfoques basados en la flexibilidad administrativa en el mercado” (:

45 La AP de nuestros países, aun en sus momentos de mayor esplendor autoritario, es un botón de muestra de la notoria discrecionalidad de los subalternos que eluden los mecanismos de mando y control de autoridades supuestamente omnipresentes y todopoderosas que no permiten que una hoja se mueva sin su permiso. 46 La informalidad de la AP latinoamericana es un tema merecedor de un largo estudio descriptivo y explicativo, en el entendido de que los factores a los que la informalidad debe su aparición y validación son múltiples y de viejas raíces históricas. A decir verdad, ningún teórico de las organizaciones se extrañaría de la presencia de estructuras informales que cohabitan en una organización con las formales y que normalmente aportan muchos beneficios (Ver Chester I. Barnard). El problema emerge cuando la informalidad se separa de la formalidad reglamentaria a tal punto que se convierte en una estructura paralela, con una lógica de acción autónoma (aunque tolerada o aceptada por gobiernos y ciudadanos), cuyo efecto final real o probables es la ineficacia, ineficiencia, mala calidad y, en el sector público, la corrupción y la ilegalidad. En respuesta a esta situación no faltan voces que apuntan razonadamente que, antes de explorar el territorio de la NGP, procede construir formalmente la dominación legal – racional de la burocracia clásica, precisamente ahora que nuestros países están dedicados a (re)construir el estado de derecho y a consolidar el régimen democrático.

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143). Independientemente de la contundencia de las premisas y la velocidad de las conclusiones sobre los atractivos mercantiles para el quehacer administrativo público, resulta difícil estar en desacuerdo con esta fotografía de la AP latinoamericana y caribeña.

El diagnóstico señala, en consecuencia, que la causa principal de los defectos y vicios de la AP latinoamericana es su estructuración y funcionamiento según el “modelo jerárquico de la administración”. Por ser “demasiado centralizada, regulada, rígida y desmotivada”, su arreglo abre fácilmente la puerta a todos los defectos de la relación entre principal y agente y, por consiguiente, condena a los gobiernos a la ineficiencia y deshonestidad. En su origen el modelo jerárquico fue la respuesta adecuada para neutralizar la interferencia política, la corrupción y la falta de profesionalismo que prevalecían prácticamente en todos los estados del siglo XIX. Las características esenciales de este modelo clásico permanecen en gran medida intactas hasta la fecha y su supuesto consiste en que el control jerárquico centralizado es la condición necesaria de la eficiencia y honestidad de los organismos públicos. Eficiencia y control son interdependientes. En la definición “idealizada” (sic) de Max Weber, según el BM, el modelo jerárquico se caracteriza por su división en unidades especializadas, por el empleo del personal con base en sus méritos y conforme a reglas que definen su reclutamiento, promoción y despido, así como por el registro de las actividades administrativas conforme a protocolos codificados.47 En general, este modelo ha funcionado bien en los países avanzados, pues ha logrado razonablemente que los políticos y funcionarios no actúen fuera del interés público y se desempeñen profesionalmente. No obstante, el modelo jerárquico se encuentra hoy bajo presión, debido a que sus condiciones actuales de operación son muy distintas a las de su origen, cuando el estado cumplía un menor número de funciones públicas y su aparato administrativo era reducido.48 Ahora, en cambio, las funciones del estado se han expandido extraordinariamente y sus actividades se extienden prácticamente en un sinnúmero de actividades a lo largo y ancho de la sociedad. La consecuencia es que han aparecido “grandes organizaciones públicas difíciles de controlar y más fáciles de ser ‘capturadas’ por los intereses especiales. Esto ha conducido a ineficiencia e inflexibilidad, en tanto que los ciudadanos, más desconfiados del estado que en tiempos pasados, han expresado su creciente insatisfacción” (: 139).

Por estas razones, los países avanzados49 se han visto obligados a impulsar cambios en su centenario modelo jerárquico de AP. Las modificaciones particulares pueden ser varias, pero hay “dos temas específicos…, uno en relación con lo que hacen los gobiernos y el otro con respecto a cómo lo

47 Llama la atención que el reporte del BM, en el que reivindica las instituciones, no ponga el acento en la ley, en la exigencia de que los funcionarios públicos procedan en su actuación conforme a las prescripciones de las leyes, siendo que la AP de modelo jerárquico, en la definición típico – ideal de Weber, no es sólo un esquema de acción que asegura la racionalidad o eficacia de la acción sino también la legalidad de la actuación del poder público: la “dominación legal – racional (burocrática)”, característica del estado moderno. 48 Se reitera que el control es una herramienta directiva eficaz cuando se trata de grupos reducidos de personal, en sintonía con el reducido “tramo o ámbito de control” de la gestión científica del trabajo. En cambio, la posibilidad de dirección mediante supervisión directa se vuelve prácticamente nula cuando crece el número y la diferencia de unidades, personal y actividades. 49 La referencia constante en el libro a “los países avanzados”, además de innecesaria y cuestionable, denota una vieja idea de desarrollo en la que los países “atrasados, rezagados” deben progresar hacia las situaciones (en este caso, “instituciones y organizaciones” administrativas) de las sociedades europeas y angloamericanas, que representan las formas sociales de convivencia ejemplares, no sólo preferibles. Esta postura es notoria y constante en el libro del BM. Sin embargo, hay que afirmar que la Nueva Administración Pública, apropiada a los países latinoamericanos y del Caribe, será la que esté en condiciones de abordar con éxito los problemas públicos de nuestros países con políticas públicas y procesos de servicio pertinentes y eficaces. Posiblemente tomará inspiración o imitará las iniciativas emprendidas por los países avanzados, pero seguramente las empleará no porque han funcionado (supuestamente bien) en esos países, sino porque son un instrumental idóneo para las circunstancias y problemáticas domésticas, en cuanto acreditan eficacia para producir las situaciones de vida a las que nuestras comunidades aspiran. La NGP tiene valor administrativo si muestra eficacia y eficiencia para resolver los problemas de gobiernos y comunidades particulares. La prueba de validación de una proposición o tecnología administrativa es el registro de si arroja o no resultados para una organización o sociedad. Lo característico y débil de los teoremas y tecnologías administrativas es su baja universalidad, su dificultad a ser reproducidas universalmente sin variaciones, a diferencia de las creencias universalistas de los economistas sobre sus modelos de comportamiento racional. Esta característica de las proposiciones y propuestas administrativas es algo que no percibe el estudio del BM, en conformidad con su larga tradición de reducción económica de todos los problemas sociales y, en este caso, por reducir el comportamiento administrativo a uno económico, aun si institucionalista–económico.

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hacen, (que) anuncian el surgimiento de nuevas ideas radicales que apuntan a un nuevo modelo” (: 140). Sustancialmente, las ideas radicales del nuevo modelo consisten a) en la “contestabilidad”, es decir, en la introducción de mecanismos e incentivos de mercado en la operación administrativa de los gobiernos, que llevan a delegar al mercado la operación de las actividades públicas o a crear condiciones de competencia en el sector público a través de diversos esquemas (contratación externa de proveedores y prestadores de servicio, competencia abierta o acotada entre las organizaciones del gobierno, cobros diferenciados por servicios, transferencias directas de fondos focalizados a los usuarios, etc.) y, en conexión, consiste b) en el mejoramiento del desempeño, lo que entre otras cosas lleva a poner el énfasis en el control de los productos más que en el de los insumos y a otorgar mayor discrecionalidad y responsabilidad al personal de las unidades de línea, a la vez que exigirles transparencia en sus operaciones a través de sistemas de información… En suma, la Nueva Administración Pública para América Latina y el Caribe recoge las mismas orientaciones de la NGP angloamericana y de las líneas de cambio de la OCDE, ahora reproducidas en función de la respuesta a la problemática de la región. Descentralización y desempeño se vuelven aquí una fórmula explícita, aun si con un tono más mercantil.

Este tono queda corroborado con la afirmación de que el modelo de la Nueva Administración Pública se caracteriza por “cuatro líneas, cuyo punto en común es lo que toman prestado de los métodos de gestión del sector privado: delegación de la toma de decisiones… orientación hacia el desempeño… orientación hacia el cliente… orientación de mercado” (: 140). De estas cuatro líneas principales de reforma se desprenden criterios y medidas de cambio (ya no tan mercantiles) que se orientan hacia: a) una formulación más estratégica de las políticas; b) la separación del diseño de las políticas respecto de su implementación y del financiamiento de su provisión; c) un sistema de gestión financiera que enfatiza los resultados y que descentraliza los controles de gastos ex ante y d) un sistema de personal descentralizado que pone mayor énfasis en la gratificación por el desempeño particular.50

Una idea final integradora y correcta es considerar que la Nueva Administración Pública representa un poderoso conjunto de ideas reformadoras acerca del uso de las jerarquías, los mercados y la voz en la actuación de los gobiernos, después de décadas en que la jerarquía fue el recurso colectivo único o dominante en nuestros países, subordinando y distorsionando a los mercados y neutralizando o cooptando la voz crítica y demandante de los ciudadanos.51 El énfasis en el uso de la “voz” para eficientar y responsabilizar al sector público es aceptado mayoritariamente en la región (opinión pública irrestricta, participación ciudadana en la elaboración e implementación de las políticas públicas, identificación de “la voz del ciudadano” en sus expectativas y percepciones acerca del servicio público…), pero hay mayor resistencia al uso generalizado de los mercados en el quehacer administrativo, particularmente cuando el mercado como mecanismo de eficiencia y coordinación social toma la delantera sobre los recursos del gobierno y de la política, la jerarquía y la voz. Se acepta favorablemente en la región que el gobierno quiebre su monopolio operativo y devuelva poder de decisión y actividades al sector privado, a las organizaciones sociales y a los niveles inferiores de gobierno, a los que entran en comunicación directa con los ciudadanos, pero “en lo que respecta a la reforma del núcleo de la AP, aún no existe consenso en el nuevo modelo, en

50 En opinión correcta del reporte, los países que más han avanzado en la implementación de este modelo son el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda (el ejemplar más citado), aunque Chile, Suecia y Singapur también han emprendido reformas en esa dirección y otros más en nuestra región. En cambio, entre los países más escépticos frente a los nuevos enfoques se encuentran Japón, Alemania y Francia, que “han mantenido la tradición jerárquica, aduciendo que es necesario mantener una ética de servicio público, administración equitativa conforme a derecho y la política fiscal, gestión eficiente del servicio y control del tamaño y de las finanzas del sector público” (: 142). 51 Estas tesis remiten al conocido libro de A. Hirschmann, maestro reconocido de muchos funcionarios e intelectuales latinoamericanos: Exit, Voice and Loyalty (1979), traducido al español por FCE (198 ). Conviene además llamar la atención que mientras en el debate mundial sobre la gobernación y la AP se concentra en dos vertientes, las jerarquías y los mercados o las jerarquías, los mercados y las redes como una tercera opción respecto de las otros dos mecanismo de coordinación social, en el Consenso de Santiago se introduce una prometedora tercera vertiente de debate, las jerarquías, los mercados y la voz, que remite a los dispositivos de las instituciones políticas democráticas, articula la NGP con la (nueva) gobernación y rebasa el enfoque gerencialista dominante. Un aporte latinoamericano. Sin embargo, la opción reformadora parece inclinarse por los mercados.

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particular, sobre cuánto avanzar en la ‘comercialización’ de las funciones y sistemas” (: 152). En efecto, es discutible y cuestionable la pertinencia de “la comercialización de las funciones y sistemas” de la AP, enunciada así sin acotamientos (aunque se agradece la franqueza) y resulta hiperbólico afirmar que el núcleo de la reforma consista en hacer que la acción administrativa de los gobiernos avance principal o únicamente en el empleo de los mecanismos de mercado. La unidimensionalidad es siempre propensa al error.

No se trata (espero) de transformar la jerarquía en mercado ni la acción pública en una lógica de acción privada, sino de emplear el instrumental de las empresas privadas en situaciones de competencia para la prestación eficiente de servicios de calidad. Pero aun con este matiz, es una recomendación que, para sustentarse, requiere rebasar su supuesto básico del neoinstitucionalismo económico o nueva economía política, cuyo enfoque heurístico consiste en estructurar conceptual y prácticamente las acciones y decisiones que no son de mercado a la manera de las de mercado. Requiere, en cambio, construir una teoría fuerte y mayor sobre fallas de mercado, fallas de estado (y hasta fallas del voluntariado civil y las fallas de la voz ciudadana) y sus correspondientes correcciones recíprocas, así como ofrecer evidencias relevantes sobre la real eficacia de los dispositivos de mercado en el logro de objetivos de interés y beneficio público. No es una proposición / propuesta simple, aunque sea necesaria y atractiva en muchas circunstancias y disponga además de evidencias a su favor en determinadas políticas. Llama la atención tanto el acento privatizador, que como propuesta única o dominante no está ya en el corazón de la NGP, así como el silencio sobre temas centrales y avanzados de la nueva gobernación y gestión, tales como las formas de asociación e interdependencia público–privado–social (“redes”) para abordar los problemas públicos. De todos modos, el reporte concluye que “hay algunas ideas clave que dan un cierto menú idealizado de reformas para Latinoamérica. Las ideas se relacionan con la fijación de prioridades estratégicas; la reorganización de la provisión de servicios públicos; el desplazamiento hacia los sistemas de responsabilidad basados en el desempeño (o basados en los resultados) y el respaldo de tales sistemas mediante reformas de gestión financiera y de personal” (: 152). De nuevo, visión estratégica del gobierno, descentralización y desempeño.

Por último, el reporte hace dos consideraciones enteramente justificadas. Las reformas en los países en desarrollo deben ser graduales, pues las reglas formales deben prevalecer sobre las informales antes de que se pueda mejorar el sistema con los atributos de la descentralización y del desempeño. Es “necesario mantener y consolidar algunas características del modelo ‘jerárquico’ clásico de administración pública antes de que la región pueda proceder a la implementación de la Nueva Administración Pública” (: 7). O dicho de otro modo, “un cambio en las condiciones políticas que estimulan la informalidad es un requisito previo para cualquier sistema moderno de administración pública basado en las reglas y revisiones de los controles y equilibrios” (: 151), que hoy tiene su motor en la democratización de los regímenes y la restauración o instauración del estado de derecho en nuestros países, que en la AP toma la forma de exigencias de legalidad, transparencia y rendición de cuentas. Además, deberán ser capaces de controlar insumos (recursos financieros, humanos, materiales…) antes de que se les pida controlar resultados (: 153). En todo caso, la velocidad, secuencia y grado de profundización de las reformas dependerá de las condiciones específicas del país en cuanto a política, liderazgo, focos de oportunidades y la situación actual de la Administración Pública.

1.4. El Consenso CLAD Lo que se puede llamar “Consenso CLAD” se plasma en el documento que fue aprobado por

las autoridades gubernamentales de sus 25 países miembros, el 14 de octubre de 1998, en su reunión de Madrid.52 Distintivo de esta posición latinoamericana es el hecho de articular atinadamente

52 Una nueva gestión pública para América Latina, CLAD, 1998. Este documento, como dicen las autoridades del Consejo, “fue preparado por el Consejo Científico del CLAD y aprobado en su sesión del día 14 de octubre por el Consejo Directivo del CLAD, el que está compuesto por las máximas autoridades gubernamentales responsables de la modernización de la administración pública y de la Reforma del Estado de los 25 países miembros”. Más realistamente dicho, su validación y aprobación protocolaria en la reunión del CLAD en Madrid no significa más que un documento que recoge posiciones y

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propuestas de reforma administrativa con reformas institucionales, que tienen como objetivo la consolidación de la democracia y el restablecimiento del estado de derecho, y que representan el aporte latinoamericano al debate y desarrollo de la NGP. Sin embargo, a diferencia de las tesis de Santiago de Chile, suscritas por los gobiernos, que han sido más amigables con las posibilidades del mercado en el quehacer administrativo público, el documento CLAD refleja muchas de las reticencias de algunos intelectuales y funcionarios públicos latinoamericanos frente a las tesis de gerencia empresarial que animan a la NGP, por lo que con un lenguaje atormentado y con oscilaciones conceptuales continuas, todavía atrapadas en la dicotomía antagónica de estado y mercado, tratan de incorporar los principios y tecnologías de la NGP y las nuevas tesis de la función del estado, pero sin abandonar inscripciones gubernamentalistas o estatistas tradicionales o cuestionables.53 El documento tiene como marco de referencia la naturaleza y propósito social del estado, que es un axioma irrenunciable de la filosofía política latinoamericana, por lo que la NGP es correctamente confrontada con la obligación estatal del desarrollo de la sociedad.

El documento CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo), presentado y suscrito en Madrid es sin duda el primer manifiesto “oficial” de la recepción de las tesis de la NGP en América Latina y el Caribe y el reconocimiento de su importancia y validez, aun si formula críticas y mejoras al gerencialismo angloamericano, particularmente cuando éste se inclina a posiciones de franco corte mercantil o “neoliberal” en sentido peyorativo. El núcleo del consenso CLAD consiste en la Reforma Gerencial del Estado y su propósito es “reconstruir el estado y su capacidad de dirección”, supuestamente perdida o debilitada durante las décadas neoliberales. La capacidad de gobernar del gobierno es necesaria para atender a los “tres grandes problemas específicos de la región, a saber: la consolidación de la democracia, la necesidad de retomar el crecimiento económico y la reducción de la desigualdad social” (: 8). Y es lógico que se busque “definir la reforma gerencial que más se adapta a la realidad y a las necesidades de los países latinoamericanos” (: 10).

Lo distintivo de la reforma gerencial CLAD es su intento de representar “una tercera vía entre el laissez faire neoliberal y el antiguo modelo social–burocrático de intervención estatal” (: 7). Se trata de un programa ambicioso, que refleja la tensión de la interfase actual de la AP latinoamericana, atenazada entre sus arraigadas inclinaciones por el desarrollo y la justicia social mediante intervención estatal y la afirmación mundial del valor de los mercados. La búsqueda de una tercera solución, que supere la propensión a la rigidez burocrática y al gubernamentalismo administrativo de los conocidos estados sociales (y a la crisis fiscal, además), pero que escape a las limitaciones y distorsiones de las reformas neoliberales, puede ser sólo una solución conceptual, verbal. Las

recomendaciones de intelectuales y funcionarios relevantes, pero que por sus resultados parece que no puede ser considerado objeto de un compromiso serio de los gobiernos de la región. 53 Una de las afirmaciones cuestionables, en correspondencia con la tercera vía que el documento CLAD busca abrir entre el estatismo tradicional y la reciente reorganización marketlike de la AP, es su reivindicación de la existencia del “espacio público no estatal”, que es compartida en su intención pero que reproduce la frecuente confusión latinoamericana entre estado y gobierno. Es difícil entender qué sea un espacio público no estatal. Si por tal se entiende el espacio más o menos formalmenete institucionalizado de la deliberación y participación de los ciudadanos (en interlocución con los poderes públicos) sobre los asuntos públicos, la agenda de gobierno, las leyes, las políticas públicas y el desempeño e impactos de la acción del gobierno y los poderes públicos, este espacio es por definición un espacio estatal, que tiene su lugar dentro del estado y cuya referencia esencial es el funcionamiento y desenvolvimiento del estado en circunstancias sociales dadas. La esfera pública o el espacio público es una realidad constitutiva del estado moderno republicano–liberal–democrático, como lo es la sociedad civil y la sociedad política que en el espacio público se manifiestan, actúan y enlazan. Lo que procede correctamente decir es que, a raíz de la liberalización política y democratización, ha surgido o resucitado en nuestros países un espacio público “no gubernamental”, no ocupado o controlado por el poder público, particularmente por los poderosos ejecutivos latinoamericanos, y en el que toman parte e influyen ciudadanos, organizaciones ciudadanas / sociociviles y empresas de comunicación… El surgimiento de este espacio es uno de los factores que hizo posible romper la ecuación de la AP como Administración exclusiva gubernamental y dar cabida a formas de definición conjunta (público–privado, gubernamental–sociocivil / ciudadana) de los problemas públicos y de las políticas públicas, así como a formas de cumplimiento de funciones y de prestación de servicios públicos mediante diversas formas asociativas entre agencias de gobierno y organizaciones privadas o sociales o mediante formas de autorización / delegación gubernamental a ciertas organizaciones privadas y sociales que han acreditado profesionalismo y responsabilidad a fin de que se hagan cargo de ciertos programas, en ciertas circunstancias y para ciertos grupos.

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terceras vías, “los tercerismos”, suelen ser conceptualmente satisfactorios, porque sin desconocer sus méritos señalan los defectos de los caminos seguidos y reconcilian o superan las diferencias y polarizaciones de las dos vías en la limpieza del concepto y del lenguaje. Mas en la práctica terminan por apoyarse en una u otra vía según las circunstancias y los problemas sociales. El reto y propósito del documento CLAD es dar precisión y productividad administrativa a la tercera vía.

El documento abre con la afirmación de que la Reforma del Estado se ha convertido en “el tema central de la agenda política mundial”, desde que el modelo de estado instaurado por los países desarrollados en la postguerra entró en crisis hacia fines de los años setenta, y más gravemente, desde que el estado latinoamericano entró en una crisis fiscal de gravedad mayor, entrelazada con el agotamiento del modelo de desarrollo de la sustitución de importaciones (ISI) y con el crecimiento crónico de la deuda externa como un dispositivo impotente y contraproducente para sostener anacrónicamente el modelo. El documento podría haber complementado su enfoque económico con el señalamiento del factor político del despreciable autoritarismo de los gobiernos latinoamericanos en los años setenta y ochenta (originado y mantenido en el contexto de la Guerra Fría con sus batallas para cerrar el paso a cualquier organización socialista del continente), pero guardó prudencialmente silencio. Debido a la naturaleza fiscal de la crisis fatal, “la primera generación de reformas priorizó la dimensión financiera de la crisis del Estado” (ajuste fiscal, apertura comercial, estabilización de la economía frente al peligro hiperinflacionario), es decir, “las reformas orientadas al mercado”. Sin embargo, un balance de las primeras reformas, “cuyo objetivo último era disminuir el tamaño del estado, no resolvió una serie de problemas básicos de los países latinoamericanos”. Por ello, “se ha venido proponiendo una serie de reformas de segunda generación con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. El diagnóstico actual afirma que el Estado continúa siendo un instrumento fundamental para el desarrollo económico, político y social de cualquier país”, aun cuando hoy deba funcionar de manera distinta a la contemplada en “el patrón nacional-desarrollista” adoptado en América Latina y en “el modelo social-burocrático” de los estados que prevaleció en el mundo desarrollado de la postguerra (: 7). Otra forma de aludir a su tercera vía con un diagnóstico crítico básicamente correcto.

El CLAD, como el BM, reconoce la necesidad pero la insuficiencia de las primeras reformas financieras del ajuste y de la liberalización de los mercados para poner al estado en condiciones de cumplir con sus funciones. En primer lugar, fueron necesarias las reformas financieras. Ante la pérdida de capacidad directiva del estado por insolvencia y precariedad de recursos se exigía sin duda la reforma fiscal–financiera del estado, que incluía obligadamente el redimensionamiento del tamaño de su aparato y de su extensa intervención directa en los procesos económicos, pero es discutible y acaso erróneo afirmar, como lo hace el documento, que el redimensionamiento haya sido en verdad “el objetivo último” de la primera reforma, si bien fue una condición absolutamente necesaria para cualquier “proceso de reconstrucción del estado latinoamericano”, como es deseado. Sin ese redimensionamiento drástico, el estado hubiera carecido de los recursos que requería para cumplir con sus funciones, particularmente con las sociales, y tener capacidad de dirección. La primera generación de reformas, concentrada en las políticas de ajuste y liberalización, constituye el meollo del después llamado Consenso de Washington, el cual es jamás mencionado en el documento, cosa que no deja de llamar la atención por la fuerte presencia sudamericana en el Consejo Científico que se encargó de la redacción del mismo54, pero algo en lo que muchos estamos

54 La expresión “Consenso de Washington” fue familiar entre los intelectuales de países sudamericanos y tuvo una denotación negativa, por cuanto consideraban que las diez políticas neoliberales de Washington 1990 tenían un tono o propósito de hegemonía hemisférica norteamericana mediante el mercado, cuyo resultado sería debilitar la capacidad directiva de los estados nacionales, neutralizar el desarrollo social y abrir paso al control del país por corporaciones capitalistas foráneas. El efecto no querido fue haber popularizado la expresión en el continente con una denotación negativa, “imperialista”, “neoliberal”, que la descalificaba de entrada. Otros países, como México, desde los años ochenta, a raíz de su crisis fiscal, implantaron radical y rápidamente las políticas neoliberales sin hacer suya la denotación de la expresión sino muy tardíamente, hasta la segunda mitad de los años 90, debido en gran medida a la interlocución con los intelectuales sudamericanos. El Consenso de Washington no fue el punto de origen o la causa de las reformas emprendidas y, en el mejor de los casos, fue simplemente una iniciativa y expresión del clima mundial proliberal, que alteraba la relación tradicional entre rectoría del estado y economía de mercado y

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de acuerdo debido a la sobreventa de esa expresión en la región, como si realmente la misteriosa reunión en Washington del 1990 hubiera representado un parteaguas histórico en la concepción del desarrollo latinoamericano y del papel del estado. Demasiado.

El CLAD, también como el BM, reconoce que estas primeras reformas no han sido suficientes para resolver los problemas sociales de nuestros países y que hay que emprender una segunda generación de reformas, cuyo objetivo es “el proceso de reconstrucción del Estado latinoamericano”. De nuevo, resulta excesivo que CLAD en su diagnóstico considere que el estado fue desmantelado y reducido a una entidad sin incidencia económica y social por causa de las reformas neoliberales. Es innegable que las reformas del ajuste privaron al estado de facultades, instrumentos y poderes de intervención directa en el ciclo económico y el desarrollo social, pero de ninguna manera fueron “vaciados” de toda capacidad directiva, como hoy se suele decir. El texto expresa más bien las ideas de respetables izquierdas socialdemócratas o nacionalistas de nuestros países, que reaccionan a todo lo que suene a mercado o sea una oportunidad para que las relaciones de mercado afirmen y acrediten socialmente sus alcances. En todo caso, es también algo desbordado pretender reconstruir al estado desde la reforma administrativa, pero es valioso intelectual y políticamente haber colocado la reforma administrativa latinoamericana como un componente de la necesaria y mayor reforma del estado. Por eso, el documento acota inmediata y perspicazmente en qué consiste la reconstrucción del estado latinoamericano de la que habla: se trata de “recuperar su capacidad de gestión” y, por ende, de “la reforma gerencial”. Pero en el entendido de que ésta no ocurre en el vacío, como si la dimensión organizativa, directiva y operativa de la AP fuera una simple empresa técnica, sino que es un componente de la reforma mayor del estado, de las instituciones políticas, y es interdependiente con la redemocratización o la consolidación de la democracia en nuestros países.

Este es un original aporte del documento CLAD, que lo distingue de las reformas angloamericanas. La reforma gerencial del estado que propone el CLAD se enlaza con la reforma de las instituciones o, dicho en tono mayor, con la Reforma del Estado. “Muchas de las reformas dependen de la creación de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de modificaciones profundas en el sistema administrativo, afectando el status quo de diversos grupos, algunos atrincherados desde hace décadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se plantea cuando se pasa de la primera generación de reformas, realizada por un pequeño grupo de técnicos y burócratas aislados dentro del estado (sic),55 a la siguiente generación, en la cual es fundamental la concreción de coaliciones democráticas que sustenten el proceso de reforma del estado” (: 9). En correcta conclusión, las reformas administrativas van realizadas “en un contexto democrático, perfeccionando o creando nuevas instituciones políticas”. Dos son las tesis: a) la reforma administrativa es componente de una reforma mayor, la del estado, la de las instituciones políticas, que a lo mejor son innecesarias en los países angloamericanos y europeos, pero que en nuestra región son cruciales y corren juntas para reconstruir la legitimidad y eficacia del poder público; b) las reformas, incluida la administrativa, serán productos de procesos democráticos o simplemente no podrán ser reformas ni podrán realizarse. En suma, la reforma administrativa tiene que ver con la (nueva) gobernación y con la estructura de las relaciones de los poderes públicos y de éstos con la sociedad civil y política, relaciones a las que urge reestructurarse en modo liberal–democrático para que el estado latinoamericano esté en grado de evitar las crisis del pasado y de responder a las

abría a la vez un nuevo tiempo con otro equilibrio entre la acción del mercado y la del estado, dos recursos colectivos absolutamente necesarios para la convivencia y sobrevivencia social. 55 Este es un ejemplo de los muchos juicios de valor que con frecuencia se cuelan en la redacción del documento CLAD. Es excesiva la afirmación de que las reformas financieras–fiscales ocurridas en el primer momento postcrisis hayan sido producto de un grupo de tecnócratas sin control y representatividad. En muchos países la reforma financiera–fiscal del estado desarrollador fue un clamor social y motor de la democratización, como en el caso (no sólo) mexicano. La posición CLAD es una tesis con partido tomado, que reproduce las consideraciones de ciertos políticos, funcionarios e intelectuales, que justamente eran “los atrincherados desde décadas en el aparato estatal” y a los que las reformas del ajuste y la liberalización debilitaron y hasta exhibieron. Me refiero a los nacional–desarrollistas y a los social–burócratas, para parafrasear a CLAD y pronunciarme valorativamente. La reactivación de la administración pública comienza justamente con ese cuestionamiento liberal al protagonismo desbordado de un estado cuyos gobernantes, gerentes y analistas no entendieron la declinación de la economía política del desarrollismo ISI y la creciente debilidad del forzudo dirigismo gubernamental (más que estatal).

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nuevas condiciones nacionales y mundiales. Dicho de otra manera, la articulación entre administración y política hace que la implementación de la Reforma Gerencial sea un componente y condición fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado y, en consecuencia, aumentar los recursos que posibiliten la gobernación democrática.

El modelo gerencial público se inspira en las “transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrático-piramidal de la dirección, flexibilizaron la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los gerentes: de ahí el nombre de gerencial” (: 10). El efecto fue pasar de “una estructura basada en normas centralizadas a una sustentada en la responsabilidad de administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos” (: 10). Este modelo inspirado en la iniciativa privada debe adecuarse al contexto del sector público. CLAD reconoce el origen pero no los resultados de la revolución gerencial privada y correctamente adapta más que adopta el cambio administrativo corporativo. Su premisa y reivindicación consiste en afirmar que hay una “especificidad de la organización gubernamental”. En primer lugar, porque es diferente la motivación que la guía. Mientras las empresas buscan lucrar, los gestores públicos deben actuar de conformidad con el interés público. Conforme a las tesis socorridas de la “elección pública”, los políticos pueden orientarse por el deseo de ser reelectos y los burócratas por afirmar sus intereses económicos, su poder y su estatus, pero el escrutinio democrático hace ahora que la acción de políticos y burócratas sea objeto de escrutinio y control público. Por definición, en el sector público no hay lógicas de acción privativas. En segundo lugar, hay diferencias también en el proceso decisorio. En el sector privado el número de participantes es restringido, mientras que en el gobierno se toman las decisiones mediante procesos democráticos que involucran al mayor número de actores, a actores diferenciados, y que demoran el proceso decisorio por los contrapesos entre los participantes (se podría añadir, por la bienvenida observancia de leyes y procedimientos). Independientemente de que las distinciones conceptuales correctas que el CLAD establece entre el sector privado y el público reflejen o no la realidad política y publiadministrativa de nuestros países, su conclusión es que “el gobierno no puede ser una empresa, pero sí puede tornarse más empresarial”, pero entendida la afirmación en el sentido matizado de una administración ágil y flexible más que realmente emprendedora o que emplea incentivos de mercado o casimercado.

El CLAD, también como el BM, reconoce que la organización de los gobiernos latinoamericanos pretendió estructurarse en su comienzo según las características de la burocracia de los estados modernos, tipificada conceptualmente por Weber, pero que se trató de una reforma inconclusa o distorsionada debido a numerosos factores, que van desde la politización (patrimonialismo, clientelismo, caudillismo…) de la AP hasta los conocidos comportamientos irregulares y oportunistas de los funcionarios. En este sentido, “la Reforma Gerencial presupone, completa y modifica la primera gran reforma del estado moderno, la reforma burocrática weberiana, que instauró un servicio público profesional, impersonal y meritocrático” y que es definido correctamente en el documento nada menos que como la “condición esencial para que la administración pública gerencial sustituya a la administración pública burocrática” (: 10). Sin construir este tipo de personal profesional, que actúa conforme a leyes, que comprobadamente posee competencia analítica o directiva y cuya permanencia y promoción se basa en méritos, la reforma no va a ningún lado y corre el riesgo de tomar el rábano por las hojas. Por ello, concretar la reforma gerencial en América Latina es un desafío mayor y una tarea más complicada que la de los países europeos o de los Estados Unidos. En suma, la reforma del Estado latinoamericano necesita inicialmente completar la tarea del “modelo weberiano”56 y fortalecer la existencia de un “núcleo

56 CLAD fuerza las cosas al presentar a la burocracia como un “modelo weberiano” o como “paradigma organizacional presente en el modelo burocrático weberiano”. Puede ser que se trate simplemente de una cuestión de aclaración de términos acerca de lo que se entiende por “modelo” o “paradigma organizacional presente en el modelo”, pero conviene afirmar o recordar que no hay tal cosa como “un modelo weberiano”, ni conceptualmente (los “tipos ideales” no son paradigmas, modelos) ni prácticamente (una propuesta o una prescripción de organización administrativa). Lo que hay es una organización del gobierno, que se fue históricamente formando en los estados europeos modernos del siglo XIX, que mostró responsabilidad política y eficacia gubernativa / administrativa y que Weber conceptualiza con la definición típico – ideal de burocracia como componente esencial de la “dominación racional” del estado moderno. Modelos son la “gestión científica del trabajo”, hoy la NGP o en su

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estratégico”, integrado por una burocracia profesional, “capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividades de regulación y control del suministro de servicios públicos” (: 11). Al mismo tiempo, también necesita modificar el “paradigma organizacional presente en el modelo burocrático weberiano”: a) por la flexibilidad organizacional, capaz de hacer más ágiles a los gobiernos; b) por el montaje de una red de relaciones más democráticas entre la prestación de los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores; c) e implantar un modelo contractual y competitivo de acción estatal para aumentar la eficiencia y efectividad de las políticas (: 12). Flexibilidad / descentralización, reorientación de la administración pública hacia los ciudadanos usuarios de los servicios (inclusión de la participación – evaluación – percepción ciudadana conforme al criterio de “dirección de calidad”) e incentivos de mercado (modelos contractuales y competitivos) son los componentes del modelo gerencial de CLAD y, a pesar de sus ajustes y oscilaciones, reproduce las tesis y propuestas angloamericanas, de OCDE y de Santiago, aunque trate de darles un bienvenido tono mayor, estatal, y no sólo gerencialista. Puede así afirmar que la Reforma Gerencial constituye “un nuevo contrato entre los políticos, los funcionarios públicos y la sociedad”, “una modificación estructural del aparato del Estado” y que no puede confundirse con la mera implementación de nuevas formas de gestión, como las de la calidad total, ni con la creación de un extenso y detallado muestrario de reglas jurídicas y formalismos administrativos (: 12).

El CLAD enuncia las “características y objetivos de la reforma gerencial” en los siguientes puntos: A) La profesionalización de la alta burocracia es el punto de partida de la reforma. Debe existir una “núcleo estratégico”, formado por una “élite burocrática” de policymakers, de gran capacidad técnica, encargada de la formulación y seguimiento de las políticas públicas, al abrigo del clientelismo y la politización, pero no aislada de “la necesaria supervisión democrática”. La autonomía de este grupo calificado ha de ser asegurada a la francesa mediante normas de “carrera y cuerpos de estado”. Técnica y política, autonomía y responsabilización son los criterios de este grupo reformista. Por consiguiente, B) La AP debe ser transparente y sus administradores han de ser responsables democráticamente ante la sociedad, por lo que se exige combatir las politizaciones clientelares y, por sobre todo, la corrupción. C) La ejecución de los servicios públicos ha de descentralizarse hacia los gobiernos locales, situación que favorece la eficiencia y efectividad y aumenta la fiscalización y el control social de los ciudadanos sobre las políticas públicas. Sin embargo, no hay que perder de vista que la descentralización no es “el único modo de resolver los problemas de la administración pública”, que “la burocracia local latinoamericana ha sido el locus privilegiado del patrimonialismo” y que el gobierno central mantiene su papel de garantizar la equidad entre las regiones y localidades (: 14–15). D) El gobierno central debe proceder también a la desconcentración organizacional de sus actividades, delegando la ejecución de sus funciones hacia “agencias descentralizadas”. Además de la descentralización externa hacia otros niveles de gobierno, existe la descentralización interna. Se reconoce uno de los principios británicos de la NGP que establece la separación funcional entre las estructuras responsables de la formulación de políticas públicas y las unidades descentralizadas ejecutoras de los servicios (entre “timonear” y “remar”, en el lenguaje de los reinventores). La dirección de las unidades administrativas descentralizadas e independientes podrá llevarse a cabo mediante el control (¿evaluación?) de los resultados obtenidos por ellas.

En referencia a la nueva forma de dirigir una AP de estructura descentralizada, el CLAD formula otros esquemas de dirección, que reproducen los principios angloamericanos y los de la

tiempo el modelo directivo de las relaciones humanas (“teoría Y”) y la burocracia clásica misma, que obviamente no fue una propuesta organizativa de Weber a los gobiernos. CLAD debería recordar, más bien, que ha sido el guardián por lo menos nominal-conceptual de otro modelo, el de la “Administración para el Desarrollo” (Development Administration), que dio origen al Consejo, modelo del que no hace mención y que justamente, con la crisis del desarrollo y del estatismo (de los “nacional–desarrollistas” y los “social–burócratas”), representa un modelo llamado a ser corregido y superado por la NGP. Ese modelo organizacional de administración del desarrollo tiene sus raíces no en Max Weber sino en los principios científicos de la gestión del trabajo, que fueron introducidos en la AP en el momento del reordenamiento progresista de la administración roosveltiana a través de L. Gulick y L. Urwick (Papers on Science of Administration), y que más tarde, a partir de los años 50, en los tiempos de la posguerra y del lanzamiento de nuestro desarrollo ISI, inspiraron el modelo de la administración de / para el desarrollo. Toda un historia administrativa a escribir. El adversario intelectual debería ser F. Taylor, vía L. Gulick y L. Urwick, con su cauda de epígonos académicos y consultores de entonces, más que Max Weber.

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OCDE. Por consiguiente, E) La AP gerencial se orienta “por el control de los resultados, contrariamente al control paso a paso de la observancia de normas y procedimientos, como se hacía en el modelo burocrático weberiano” (: 16), aunque no hay muchas ideas para entender la manera equilibrada de cómo combinar gerencialismo y observancia de normas y procedimientos, cosa que se exige justamente “en razón de la fragilidad histórica de nuestro estado de derecho”. El nuevo tipo de gerencia pública se basa en una administración de confianza en los funcionarios públicos, que en términos operativos implica definir claramente los objetivos de la organización, disponer de un sistema de evaluación del desempeño y de transformar los resultados de la evaluación en un mecanismo de aprendizaje organizacional. El nuevo esquema gerencial o directivo obliga a “la modificación de la rígida jerarquía que caracterizaba al modelo burocrático weberiano”57 y abre la posibilidad de establecer “un modelo contractual entre el organismo central y las agencias descentralizadas”, mediante los llamados “contratos de gestión”, que representan “un instrumento que permite tanto una estimación más rigurosa de la eficiencia, la eficacia y la efectividad, como el aumento de la transparencia de la administración pública” (: 16). La sustitución de las jerarquías por los contratos es una iniciativa destinada a fallar si no se establecen sólidos sistemas de evaluación del desempeño.

F) La mayor autonomía gerencial de las agencias debe ser completada con nuevas formas de control, tales como a) control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeño estipulados en los contratos de gestión; b) control contable de costos (control de gastos realizados y descubrimiento de formas más económicas y eficientes de hacer cumplir las políticas); c) control por competencia administrada o por casi mercados, en los cuales las diversas agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios, en el supuesto de que la competencia puede traer ganancias de eficiencia y efectividad al sistema; d) control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarán los servicios públicos o participarán en la gestión de los mismos. Asimismo, la Reforma Gerencial del Estado debe crear instituciones que incentiven a la población para controlar el poder público y, en última instancia, “reforzar el control judicial sobre actos ilícitos y para garantizar la uniformidad en el trato a los ciudadanos”. Existe una tensión irresuelta entre el otorgamiento de autonomía a las agencias descentralizadas y la persistencia del control, aunque tenga nuevos sujetos (los ciudadanos) y materias (los resultados, los costos). G) En el terreno de los servicios públicos, particularmente los del área social, es necesario superar la visión dicotómica que contrapone lo estatal a lo privado, típica del modelo tradicional de administración, pero sin ir a caer en el extremo de la privatización de los servicios. El CLAD reconoce y propone la existencia de un tercer marco institucional, “el espacio público no – estatal” (: 18), expresión incorrecta pero con el propósito correcto de romper la equivalencia entre administración pública y administración gubernamental. El concepto de lo público sobrepasa el concepto de lo estatal y abarca la capacidad de la sociedad para actuar en asociación con el estado en el suministro de los servicios públicos. El reconocimiento de formas de servicio público no gubernamentalmente monopolizadas abre institucionalmente el terreno a la participación de las organizaciones ciudadanas. Por consiguiente, el CLAD propone creativa e innovadoramente la adopción del concepto de Estado Red, “capaz de aglutinar las varias lógicas y sujetos sociales” para hacer frente a los problemas sociales que afectan a nuestros países. Con esa expresión el CLAD reconoce, a contrapelo de la tradición estadocéntrica latinoamericana, aunque no lo destaque o sea consciente de ello, que la gobernación contemporánea de éxito implica más actores que el gobierno y que la función directiva del gobierno consiste en crear redes sociales de acción en torno de asuntos públicos importantes más que de mando improductivo solitario.

57 El “hombre de paja” del documento CLAD es “el modelo burocrático weberiano”, que obsesivamente es el blanco de su crítica. Más de diez veces es contrapuesto el nuevo modelo gerencial con el weberiano, como si Weber hubiera construido un modelo y lo hubiera difundido entre los gobiernos. Simplificaciones aparte de las ideas de Weber, el blanco del CLAD debería ser la manera como “el modelo de gestión científica del trabajo” penetró en la AP europea, estadounidense y latinoamericana y las reestructuró, a saber: proliferación de niveles jerárquicos o línea de mando, excesiva división del trabajo, simplificación de tareas…en nombre de una dirección entendida como equivalente a control, del control entendido como garantía de eficiencia de la organización y de un “tramo de control” reducido. Confrontar al difunto Weber me parece una manera elegante de esquivar la crítica a la configuración de la AP latinoamericana del siglo XX que, como dicho antes, se basó en los supuestos y métodos de la “administración de / para el desarrollo”, además de otras características impresentables.

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Por último, H) la reforma gerencial se orienta al suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario, a diferencia del antiguo modelo weberiano (!) que es auto-referenciado, dirigido más hacia la afirmación del poder del Estado que a las demandas de los ciudadanos, y J) es fundamental modificar el papel de la burocracia en el marco de la democratización del poder público, por lo que hay que incrementar el grado de responsabilización del servidor público ante la sociedad, ante los políticos electos y ante los representantes formales e informales de la sociedad que actúan en el ámbito de la esfera pública no estatal. La reforma gerencial o la Nueva Gestión Pública para América Latina del CLAD es “una reforma democrática y progresista” (: 20), como enuncia el título del último apartado del documento. Al cierre, después de sus diagnósticos y propuestas administrativas, el documento CLAD alza el vuelo, toma un tono programático y hasta político–ideológico que, si no llega a contradecir abiertamente sus enunciados antes expuestos, en mucho los atenúa, los reelabora o suscita la sensación de si lo antes dicho va tomado en serio o no, en tanto el manifiesto CLAD cuestiona el redimensionamiento del estado (¿sobrevive la idea de un estado protagónico?), el principio administrativo esencial de la eficiencia (¿sin eficiencia hay algún aporte significativo de la AP al gobierno democrático y a su gobernabilidad?), el empleo de principios del mercado en la operación de la AP (¿dónde quedan entonces los propuestos “contratos de gestión”, las “agencias descentralizadas” y otras sugerencias?) y la irreductibilidad de la AP a la administración de empresas (¿en estructura, en patrones de gestión, en esquemas operativos, en manejo de las finanzas, en dirección de calidad, en qué?). El manifiesto CLAD afirma explícitamente que se opone a la receta de la primera generación de reformas neoliberales, que enfatizó la dimisión de funcionarios, a la eficiencia a cualquier costo y a la identificación pura y simple de la AP con la administración de empresas, que parecen ser los atributos exagerados de algunas corrientes de la NGP. Por el contrario, “la reducción de personal no puede ser abordada como un fin en si mismo o como una reacción ante los problemas fiscales” (: 21). Si no hay una planificación cuidadosa de los programas de recorte, los riesgos son el éxodo del personal más calificado, la desmoralización de los funcionarios públicos y la calidad inferior del servicio público. Tampoco debe buscarse la eficiencia a cualquier costo, en primer lugar, porque la eficiencia no puede separarse de la efectividad, dado que la optimización de recursos sin ofrecer buenos servicios es incompatible con los nuevos valores administrativos y, en segundo lugar, porque el modelo gerencial latinoamericano subordina la eficiencia al criterio democrático, expresado en la voluntad popular. La reforma gerencial tampoco opta por los principios del mercado como el ordenador de los nuevos rumbos del sector público. En lugar de mecanismos o incentivos de mercado, el CLAD afirma que la modernización de la AP “pasa por la redefinición de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construcción de una esfera pública que de hecho involucre a la sociedad en la gestión de las políticas públicas” (: 21). Finalmente, la reforma gerencial del estado “establece una muy clara distinción entre la administración pública y la administración de empresas. Por lo tanto, no se trata de una propuesta contra los servidores públicos”. “El CLAD propone una nueva burocracia y no el fin de la burocracia” (: 21). Con nuevos estímulos en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial de gestión, los funcionarios se volverán más autónomos y responsables (empoderamiento) y no serán piezas de un engranaje sin vida. Habría que preguntarse si la configuración organizacional y directiva que se desprendería de estos principios sería burocrática en sentido estricto.

La reforma gerencial tampoco es conservadora, por el contrario es una propuesta esencialmente progresista porque a) afirma la responsabilidad del Estado en relación con los derechos sociales; b) presupone que la función del Estado en el plano del empleo no es dar empleo, sino crear las condiciones favorables para el pleno empleo; c) busca ampliar el espacio público con la creación del concepto (cuestionable) de “lo público no estatal” y del Estado Red; d) supone que la acción colectiva entre las personas dotadas de espíritu público es posible y efectiva, mediante un sistema de controles y equilibrios y; e) afirma que la oferta de servicios públicos a través de entidades públicas no estatales, además de ser más segura, puede ser más eficiente que la oferta privada o inclusive estatal.

En resumen, la Nueva Gestión Pública para América Latina, enunciada en el Consenso CLAD, tiene una premisa doble: la insuficiencia de la reforma administrativa entendida como redimensionamiento del estado (con liberalización paralela de los mercados) y el cuestionamiento de

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la forma burocrático–piramidal de la AP tradicional. La propuesta consiste en transitar de una estructura basada en normas centralizadas a una que se sustente en un arreglo descentralizado que acentúe la responsabilidad de los gerentes para producir más eficientemente los resultados públicos deseados, pero con la advertencia de que este modelo organizativo–gerencial, inspirado en el formato de la empresa privada debe adecuarse al contexto del sector público en el que se inserta, y debe ser contrapesado por formas de control. Fuera de sus preocupaciones por no privatizar a la AP, la propuesta del CLAD se orienta a reivindicar una AP profesional, en la que la politización y el clientelismo desaparezcan a favor de la legalidad de la actuación de autoridades y funcionarios, la transparencia y el mérito con base en desempeños probados y mensurados. Hubiera sido más coherente, para conciliar el atrevimiento de la autonomía administrativa que implica la descentralización y la medida cautelar de no perder el control, afirmar que la NGP para América Latina consiste en la propuesta de una estructura de gobierno descentralizada que es dirigida mediante sistemas de información y medición, que está obligada a rendir cuentas a la ciudadanía y que abre institucionalmente oportunidades y espacios para la participación ciudadana. 1.5. El Consenso de Santa Cruz

El más reciente capítulo del compromiso de los gobiernos latinoamericanos con las reformas administrativas ha sido la “V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado”,58 que se llevó a cabo en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, el 26 y 27 de junio del 2003, y en la que se presentaron y debatieron “líneas de orientación y cooperación para construir los consensos políticos y sociales para la Reforma de la Administración Pública, con el propósito de contribuir a que los aparatos de gestión de los estados iberoamericanos estén dotados de las capacidades necesarias para asegurar la consecución de los objetivos de desarrollo sustentable, bienestar y equidad social y gobernabilidad democrática que éstos persiguen”. Es un paso importante, porque tanto Santiago como CLAD han reconocido que, a diferencia del consenso compartido por los gobiernos en lo relativo a la política económica postcrisis, no se ha afirmado un paradigma compartido de reforma de la administración pública. Y también porque Santa Cruz representa una reivindicación del valor del aporte de la AP a los estados sociales democráticos latinoamericanos. Santa Cruz, en continuidad con las posiciones del CLAD, reconoce y resalta la necesidad y conveniencia de buscar los consensos políticos y sociales a la hora de diseñar e implementar políticas de innovación administrativa, pues éstas, debido a que por lo general son respuestas a situaciones de crisis que han suscitado fuertes inconformidades sociales, generan resistencias y rechazos abiertos en muchos sectores dentro y fuera del gobierno. “Construir decisiones inclusivas”, “construir consensos”, “construir apoyos inclusivos” es la posición de Santa Cruz, que deja en claro una vez más que en América Latina la reforma administrativa no puede ser la iniciativa socialmente desvinculada de una élite técnica o de un grupo modernizador, sino que ha de articularse con la política nacional para encontrar sus acuerdos básicos de soporte. O la reforma cuenta con una base de consenso político y social o la reforma, por más técnicamente fundada y por más modernizadoramente deseable, no tiene futuro. Nueva gobernación, a la vista y a contrapunto de una década de reformas administrativas fallidas parcialmente, neutralizadas o simuladas, justamente por carecer de dosis de consenso.

En la busca de los consensos es imprescindible identificar a los actores (políticos, gubernamentales, económicos y sociales) que el proceso de innovación involucra, los que probable o seguramente serán afectados en sus intereses y creencias o que frente a las reformas tienen “intereses diversos entre sí y a veces adversos a ellas”. Por consiguiente, “la identificación de los actores en relación con el ámbito, la naturaleza y el alcance de los procesos de reforma es fundamental para obtener con éxito el tipo de apoyo o consenso correspondiente. La experiencia demuestra que la participación ciudadana puede ser exitosamente articulada a los procesos de

58 La conferencia fue promovida por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) con el apoyo del el Ministerio de Hacienda de Bolivia y el Servicio Nacional de Administración de Personal (SNAP) de Bolivia, junto con el Ministerio de las Administraciones Públicas de España, la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y la Fundación Internacional e Iberoamericana para la Administración y las Políticas Públicas (FIIAP),

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reforma de la administración pública”. Para generar una imagen positiva de los procesos de reforma del estado y de las administraciones públicas, que convoque a esos actores clave, han de colocarse los procesos reformadores “en una visión de país de largo plazo y en una concepción del Estado que se corresponda con dicha visión”. Otra gran advertencia. La reforma administrativa hecha para salir del paso, pensada como respuesta de ajuste a la coyuntura crítica, bajo la presión de organismos internacionales o el apremio de sectores sociales o partidos políticos con particulares intereses, no tiene futuro. Debe ser entendida como un componente crucial de la visión estratégica de lo que un país quiere ser y de lo que el estado debe ser para ser un agente de éxito de su sociedad en el siglo XXI. El Consenso de Santa Cruz reivindica la privación de la política sobre la técnica y representa “el reconocimiento de que las reformas de la administración pública son de naturaleza política”, en el sentido de que el consenso sobre la reforma más que su imposición vertical o externa es crucial para la aceptación y éxito de la reforma. Asimismo acentúa la visión estratégica por encima de las preocupaciones operativas, pues sólo una visión estratégica de la reforma administrativa puede lograr que ésta no sea considerada un cambio menor, forzado por las circunstancias o impulsada por iniciativas de grupos con intereses particulares o gobiernos pasajeros. En suma, la reforma es un componente decisivo para la significación del estado latinoamericano del futuro y, para ello, implica condiciones políticas de apoyo duradero.

El resultado fuerte de la V Conferencia, a iniciativa de la División de Administración Pública y Gestión para el Desarrollo del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), es la formulación de la “Carta Iberoamericana de la Función pública”. La premisa de la Carta es la tesis de que la profesionalización de la función pública es condición fundamental para fortalecer la capacidad directiva del estado y la gobernabilidad del sistema democrático. Una buena relación entre el funcionario público y el ciudadano, estructurada alrededor del igual trato, la honestidad, la transparencia y un desempeño eficiente y de calidad en los servicios, asegura un ambiente de gobernabilidad y acredita la capacidad directiva del estado democrático. El objetivo de la Carta es definir las bases que hagan posible configurar un sistema profesional y eficaz de función pública, construir un lenguaje común y un marco compartido de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión y ser una referencia inspiradora de aplicaciones concretas en nuestras naciones iberoamericanas. “No constituye una norma, sino un referente”. Y es un buen referente para la profesionalización del servicio público.

Las tesis de Santa Cruz mantienen continuidad con las tesis de Santiago y CLAD, que habían llamado ya la atención sobre la centralidad del personal público y la necesidad de construir en América Latina un sistema administrativo que se caracterice por la competencia de los funcionarios y por su escrupulosa observancia de la legalidad: la burocracia clásica de la dominación legal–racional moderna. En esta perspectiva correcta las reformas en modo NGP deben sustentarse en ese piso de competencia profesional y observancia legal del personal gubernamental o deben contribuir a construirlo y sustentarlo. Cualquier reforma de vanguardia que no aterrice en el resultado de una administración de calidad institucional y profesional será exótica e improductiva: un gerencialismo vacío, importado y destinado a marchitarse por carencia de humus. Pero hay otro punto que merece destacarse, la centralidad del personal público. Las reformas angloamericanas y las de los países de la OCDE llevaron a descubrir que el problema administrativo del gobierno no eran las personas sino los sistemas en los que ellas trabajaban y que condicionaban su trabajo o lo desincentivaban. De todos modos, a pesar de las muchas medidas de empoderamiento y responsabilización del personal público de la NGP, que de algún modo reconocían el valor de los empleados públicos y les mostraban confianza, la mayor parte de las reformas de vanguardia generan la percepción de que se ocupan de los cambios de los sistemas administrativos (finanzas, presupuesto, adquisiciones, servicios, información, gestión de personal…) más que de los cambios de las personas y que, demasiado optimistamente, parecen aceptar la premisa de que los cambios de los sistemas producen el cambio de los comportamientos de las personas. Una verdad a medias, que resulta demasiado creyente de la validez de los teoremas del neoinstitucionalismo económico o de la sociología de las organizaciones, que comparten la idea de que las estructuras priman sobre las personas. Por ello, se descubre de manera más clara y se acentúa –la tercera generación de las reformas administrativas– que debe haber políticas explícitas dirigidas al personal público, al reconocimiento de su función y al desarrollo

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integral de sus capacidades. Postburocráticamente y hasta post NGP descubrimos que la real reforma, la exitosa y duradera, se ubica en el capital intelectual / capital moral / capital cívico de las personas que trabajan en el gobierno, dedicadas a contribuir a la realización de los intereses públicos. Dicho de otro modo, el corazón de la reforma administrativa latinoamericana, iberoamericana, se ubica en la creación de la función pública, en la tarea de crear una administración profesional, integrada por un personal competente y probado en sus capacidades, desempeño, lealtad institucional y fidelidad al cumplimiento de las normas. Sobre ese tronco la NGP podrá exitosamente injertarse y desarrollarse. Podrá tener sentido.

La función pública es definida en la Carta como el “[…] conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste en una realidad nacional determinada.”(: 4). Los llamados “arreglos institucionales” son normas, estructuras, pautas culturales, políticas, procedimientos y practicas, cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado y transparente de los recursos humanos y asegurar que éstos se encuentren al servicio del interés general. Para Santa Cruz las notas básicas de la función pública son: a) “es dirigida y controlada por la política en aplicación del principio democrático, pero no patrimonializada por ésta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad”, es decir, una AP profesional, que sigue sus propias reglas científico–técnicas y que a través de su capacidad analítica y gerencial apoya las decisiones del gobierno, pero que está sujeta a las autoridades políticas democráticamente elegidas y representativas y ha de rendir cuentas a la ciudadanía; b) los arreglos institucionales “no tienen por qué ser necesariamente los mismos en los distintos entornos nacionales”, es decir, una sana cautela sobre las propuestas homologadoras de función pública, profesionalización del sector público o del socorrido servicio civil de carrera, que proceden normalmente de organismos internacionales, agencias de desarrollo o de países externos en busca de influencia hemisférica; c) “los sistemas de función pública pueden incluir uno o más tipos de relación de empleo entre las organizaciones públicas y sus empleados”

Los criterios que la Carta señala para orientar la creación o reforma de la función pública son los siguientes: la preeminencia de las personas y, por ende, la necesidad de políticas que desarrollen al máximo el valor del capital humano disponible en el sector público; la profesionalidad como garantía de una mayor calidad de los servicios públicos; la estabilidad en el empleo y la protección de los funcionarios ante la destitución arbitraria; la flexibilidad adaptativa del sistema de empleo público a los cambios del entorno; la observancia de principios éticos (honradez, transparencia) y constitucionales; la responsabilidad de los directivos públicos en la gestión de las personas a su cargo; la promoción de la comunicación, participación, diálogo, transacción y consenso entre empleadores y personal; y el impulso a políticas que favorezcan la igualdad y la inclusión (de género, origen social, etnia, discapacidad). “Los principios rectores de todo sistema de función pública” son, obviamente; la igualdad sin discriminación, el mérito / desempeño y capacidad, la eficacia y eficiencia, la transparencia, objetividad e imparcialidad y el pleno sometimiento a la ley. La función pública debe ser además un sistema integrado de gestión y una idea estratégica de la gestión de los recursos humanos debe serle un rasgo esencial. Esto significa que la política o el sistema de gestión de recursos humanos del sector público ha de ser coherente con las prioridades y finalidades de la organización pública a la que se pertenece y ser capaz de manejar los factores situacionales del interno y entorno de la organización, propios de toda gestión estratégica. En el caso del contexto interno, es probable que la gestión del personal se vea favorecida o coartada por la estructura de la organización y por las convicciones, valores y modelos mentales que compartan sus miembros (cultura organizativa). En cuanto al entorno, factores de influencia serán el marco jurídico, el sistema político y los mercados de trabajo. Sólo si logra ajustarse a estas realidades y reconducirlas a su favor, las políticas y prácticas de gestión del empleo y los recursos humanos tendrán éxito.

Diez son los requerimientos principales para que un sistema de función pública funcione. 1) La planificación de los recursos humanos, que debe sustentarse en instrumentos de información para detectar la necesidad cuantitativa y cualitativa de recursos humanos (en el corto, medio y largo plazo) para el gobierno e identificar las acciones a emprender que deberán cerrar la brecha entre las capacidades actuales y las requeridas en el futuro. 2) La organización del trabajo, que consiste en

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definir las especificaciones del puesto de trabajo y el perfil de competencias adecuado para desempeñarlo; se afirma afortunadamente la gestión de competencias en el sector público, que toma distancia de los esquemas tradicionales de función pública, ligados más bien al perfil de puesto particular y segmentado. 3) El acceso al empleo. Para gestionar apropiadamente este proceso crucial, han de seguirse los pasos de una buena publicidad de las convocatorias, transparencia en los pasos del reclutamiento, selección con base en las especificaciones derivadas del perfil de competencias, calificación e imparcialidad del personal encargado del proceso, fiabilidad y validez en los instrumentos utilizados para verificar las competencias de los aspirantes, eficiencia y agilidad en el proceso, elección del mejor candidato por mérito y capacidad. 4) La evaluación del rendimiento, que para ser objetiva y justa deberá disponer de sistemas formales de información y medición, con precisos y realistas indicadores de desempeño, estándares y escalas de conducta que permitan orientar el crecimiento profesional y humano de las personas y mejorar su motivación y rendimiento en el trabajo. Algo diverso de la acostumbrada función judicial de la evaluación, que con frecuencia es discutible por la incorrección de sus indicadores. La evaluación del rendimiento requiere la implicación activa de los directivos y mecanismos que permitan a las personas inconformes manifestar y justificar su discrepancia frente a la valoración realizada. 5) La compensación, que en el marco de las restricciones presupuestarias de los gobiernos ha de tener como objetivo estimular el esfuerzo, rendimiento, aprendizaje y desarrollo de los empleados. La equidad es el principio rector, que establece una relación simétrica entre contribución y retribución, la cual debe ser competitiva hacia el exterior y tener la capacidad de atraer, motivar y retener en la AP a las personas con las competencias requeridas. El resultado será un abanico salarial equilibrado y basado en el mérito y capacidad de las personas.

6) El desarrollo del personal, que exige que existan programas, basados en diagnósticos confiables de la situación de la organización y de su personal, orientados a promover el crecimiento de las competencias de los empleados públicos y responder a sus expectativas de progreso profesional, en armonía con las necesidades de la organización. En este punto se ubica el elemento clave de la carrera profesional, por lo que los empleados públicos deberán recibir capacitación adecuada para completar su formación inicial y adaptarse a la evolución de las tareas administrativas. 7) La responsabilidad laboral incluye las normas y procedimientos disciplinarios para asegurar el cumplimiento de la jornada de trabajo y las obligaciones laborales, para evitar que los empleados públicos incurran en conductas incorrectas que afecten la imagen de la Administración pública y para corregir con eficacia, agilidad y ejemplaridad las conductas inadecuadas de los empleados públicos. 8) La desvinculación se relaciona con las situaciones y procedimientos objetivos que regulan el despido y las rescisiones de empleo. 9) Las relaciones humanas y sociales en el empleo público, para que sea socialmente ejemplar, deberán incorporar el derecho de los empleados a la defensa de sus intereses, a condiciones de salud y seguridad en el trabajo, así como desarrollar prácticas de comunicación interna que valoren las iniciativas, sugerencias, opiniones y peticiones de los empleados públicos y refuercen la idea de pertenencia institucional y su implicación en los proyectos organizativos y las políticas gubernamentales. 10) La organización de la gestión de los recursos humanos, que exige existan en el gobierno núcleos especializados y experimentados en la dirección de los recursos humanos, con el encargo de ofrecer asesoramiento, apoyo, consejo y servicios técnicos especializados al personal, así como para diseñar programas permanentes de capacitación y motivar su mayor implicación y responsabilización en los asuntos de sus unidades administrativas.

La Carta concluye con un capítulo crucial, relacionado con “la función directiva profesional”. Uno de los problemas más comunes de la función pública es la incapacidad directiva de numerosas autoridades famosas y socialmente aclamadas, pero que carecen de las capacidades y motivaciones directivas - gerenciales básicas. Es proverbial el desorden y la ineficiencia de las oficinas y unidades de extraordinarios líderes políticos, así como el desinterés por el desempeño de su personal y sus condiciones de trabajo. Justamente uno de los puntos ganadores de la NGP ha sido llamar la atención sobre el hecho ineficiente de altos directivos de gobierno que son extraordinarios políticos

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pero mediocres directivos y reacios a serlo,59 con daños al cumplimiento de sus responsabilidades y funciones. La Carta aborda con atención este punto de la función directiva que es entendida como “aquel segmento de cargos de dirección inmediatamente subordinado al nivel político de los gobiernos, cuya función es dirigir… las estructuras y procesos mediante los cuales se implementan las políticas públicas y se producen y proveen los servicios públicos” (: 27). Independientemente de la separación tradicional que la Carta sigue haciendo entre proceso de decisión y programa de implementación de políticas y entre decisión y provisión de servicios (una vieja idea insostenible de AP), los criterios básicos (“arreglos institucionales”) para asegurar la existencia y la operación eficiente de la alta dirección pública son: la existencia de una “esfera de delegación en la que sea factible un núcleo de discrecionalidad directiva” pero con sistemas de control y rendición de cuentas, un elenco de premios y sanciones derivados de la evaluación de resultados y un conjunto de valores comunes de referencia, en los que resaltan, dicho en lenguaje contemporáneo, “la racionalidad en el manejo de los recursos y en la creación del mayor grado de valor público”. También se exigen regulaciones específicas que aseguren la competencia profesional para el desempeño de los cargos con el apoyo de medios confiables de acreditación, reglas de acceso al cargo a partir de criterios de capacidad y mérito, reglas de evaluación, reglas de permanencia que protejan frente a la destitución arbitraria e incentivos basados en los resultados.

La contribución de Santa Cruz, mantenida en bajo perfil hasta ahora en el continente, que parece cansado de reformas y promesas de mejora, es un sólido aceptable proyecto de función pública, cuya existencia o renovación o relanzamiento necesitan con urgencia las administraciones públicas latinoamericanas y cuyos rasgos mantienen correctamente una sana distancia respecto de los rígidos requerimientos y sistemas de operación de los viejos sistemas civiles de carrera, que paradójicamente muchas democracias latinoamericanas ahora reclaman como solución, pero cuya historia en otros países manifiesta que se trata de un personal público estancado, hostil al cambio, autoreferido y que con frecuencia se transforma en un grupo de presión más de los gobiernos democráticos. Paradójico y acaso prometedor es que el Consenso de Santa Cruz formule una propuesta de función pública para América Latina, la cual no sólo desde el mirador de la NGP se caracteriza por calificaciones reprobatorias de ineficiencia y autosuficiencia falsa. Pero indudablemente la posibilidad de dar comienzo y sustentación a la NGP en América Latina es dar origen a un servicio profesional competente, probado en sus competencias, que opera con reglas justas, despolitizadas, de ingreso, promoción y remoción. Entre nosotros muy difícilmente se podrá dar forma a una NGP descentralizada, emprendedora, eficiente, responsiva, si no crea y sostiene un cuerpo de personal público, que pueda acreditar profesionalidad en sus dirigentes, mandos medios y operadores, sin suponer que eso se alcanza con los obsoletos sistemas de función pública (o de “servicio civil de carrera”), en el fondo más interesados en la seguridad laboral del funcionario que en un desempeño público de calidad o atados a perfiles de puestos acotados, rígidos, más que a competencias analíticas y ejecutivas.

2. Referencias Teóricas: un comentario

La NGP para justificar sus reformas normativas, directivas y operativas, acreditar su valía (económica, política, administrativa) y defender sus posiciones frente a críticas, razonadas o prejuiciadas, hace referencia a teoremas. Pretende ser una propuesta estructural y directiva de gobierno / AP con base teórica y no simplemente una situación organizativa que se afirma y propaga por la fuerza del poder político de los gobiernos o por el poder político – financiero de los organismos internacionales o porque empata con la inclinación del tiempo. La NGP no se entiende ni se afirma sólo como un hecho administrativo, sino como una forma fundada de organización pública. Para justificarse ante los cuestionamientos podría defensivamente mostrar los efectos negativos de las

59 Es correcto el principio e imperativo práctico de la NGP que exige “dejar a los directivos dirigir y hacerlos que dirigan” (let and make managers manage). Espectáculo habitual de la AP es ver directivos que disfrutan del estatus del cargo pero que no se dedican a dirigir o no les motiva hacerlo, con la consecuencia de unidades administrativas a la deriva e ineficientes. En cambio, hay otros directivos o personal en rangos menores que tienen la habilidad y la motivación para dirigir, pero que esquemas centralizados o politizados les impiden ascender o desplegar sus capacidades.

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viejas formas organizacionales, directivas y operativas de los gobiernos democráticos o autoritarios y explotar las numerosas evidencias a su favor. Podría mostrar que el viejo paradigma administrativo naufragó en anomalías de todo tipo y con efectos sociales nocivos. Pero presenta credenciales teóricas. Sus fuentes de sustentación teórica son principalmente dos: los teoremas del neoinstitucionalismo económico y las tecnologías (más que teoremas) del gerencialismo. Por lo demás, cualquier corriente administrativa, al pretender validarse por su eficacia en la realización de los objetivos de una organización, descansa implícita o explícitamente en enunciados causales de algún tipo (modelos de conducta racional, patrones empíricos de comportamiento bajo ciertas circunstancias, historias de éxito generalizadas, estudios de caso…). Con una alusiva mirada, casi de memorandum, se exponen los elementos básicos del neoinstitucionalismo y del gerencialismo.

2.1. El neoinstitucionalismo económico.

Modelar el comportamiento de los actores públicos (partidos, gobiernos, congresos, AP, electores, organizaciones voluntarias…) al modo de los actores de mercado, bajo el supuesto de que persiguen los mismos propósitos de utilidad autoreferida y practican en su decisiones la racionalidad maximizadora de utilidades, ha sido uno de los giros importantes de las ciencias sociales de la segunda mitad del siglo pasado, que mostró la hegemonía y productividad heurística que había alcanzado la ciencia económica en otras disciplinas de la acción social. Una de sus criaturas ha sido la escuela de La Elección Pública, que ha servido para explicar comportamientos negativos de la burocracia, tales como su tendencia a la hipertrofia, su “ineficiencia X”, el crecimiento de su presupuesto muy por encima del óptimo social, y a partir de lo cual ha inferido atrevidamente la conclusión de que las jerarquías / burocracias van sustituidas por los mercados en el terreno de las funciones públicas distributivas y de asignación de recursos. La crítica más conocida y radical de la burocracia, desde el supuesto de funcionarios concebidos como agentes maximizadores de sus intereses personales, ha sido la de W. Niskanen (1971). Pero no ha sido la ortodoxa Elección Pública, cuyos supuestos y modelos condujeron lógicamente a prescribir una AP mínima, reducida sólo a la provisión de los bienes públicos y a las actividades regulatorias de los intercambios, la que ha ofrecido la base a la NGP, sino la Teoría Económica de las Organizaciones o Neoinstitucionalismo Económico, particularmente en su modalidad de “costos de transacción” y/o de “asimetría de información” como una clase específica de costos o como la raíz de los costos de las transacciones.60

La economía de las organizaciones o neoinstitucionalismo nace alrededor de la problemática sobre la naturaleza de la empresa y, específicamente, a raíz de la cuestión, planteada por Coase (1937) acerca de por qué en determinadas situaciones los mercados fallan en coordinar los intercambios y, por ende, dan origen a organizaciones que mediante jerarquía de mando se encargan de gobernarlos. ¿Por qué las organizaciones o jerarquías sustituyen a los mercados? Fallan los mercados, cuando son demasiado altos los costos que implica la transacción en un determinado intercambio, “cuando hay un costo por usar el mecanismo de precios”. Los costos de transacción son particularmente “costos de coordinación”, que son los costos que la efectuación del intercambio implica y que se relacionan con el acoplamiento de actores independientes y especializados en sus actividades, productos y preferencias, a los que se suman los “costos de motivación” que se refieren al proceso deliberativo en el que los actores deciden participar en un intercambio o posponerlo o cancelarlo. En ambos casos, para coordinar las transacciones o motivar a una transacción particular, es vital la información (sobre preferencias, recursos, tecnologías, planes, actividades, precios, atributos del producto…), que normalmente es incompleta y asimétrica, pues los participantes carecen de toda la información relevante que requieren para decidirse de una manera segura, además de que la información está distribuida desigualmente entre los participantes, lo cual tensa las transacciones, encareciéndolas, dificultándolas o cancelándolas. Los costo derivan de cuatro factores

60 La literatura de la teoría económica de las organizaciones es abundante y refinada, pero el libro de Milgrom, P. y Roberts, J. (1992), Economics, Organization and Management es uno de los que mejor resume y explica su trayectoria, temas, conceptos y modelos, cuyo recorrido comienza con los trabajos pioneros de Commons, J. y Coase, R., en los años treinta, y se extiende hasta los contemporáneos Simon, H., Williamson, O., Alchian, A., North, D., Hirschmann, A., Stigler, G., para mencionar a los más conocidos en nuestro medio.

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o condiciones: la racionalidad limitada de los actores, la incertidumbre del futuro, una situación de mercados no competitivos (un pequeño número de actores y materias en el intercambio) y el oportunismo como resultado final o premisa inicial de las partes que intervienen en la transacción. Cuando la racionalidad limitada empata con la incertidumbre y las situaciones de mercados no suficientemente competitivos con el oportunismo al que son proclives los actores, se vuelven prohibitivos los costos de transacción (Williamson, 1975), por lo que la solución racional al problema es dar forma a organizaciones en las que la jerarquía (una persona o un colectivo con mando) coordine los intercambios mediante sus reglas y órdenes.

Las transacciones se sustentan explícita o implícitamente en un acuerdo o arreglo entre las partes, que se le llama apropiadamente contrato, sea que posea o no formalidad jurídica. Hay costos de transacción ex ante (“motivación”), que son relativos a la información, la negociación y la estipulación de los términos del contrato, y costos ex post, relativos a la ejecución y cumplimiento de los contratos (“coordinación”). En la magnitud de los costos juega un papel importante la información que acerca de la materia y las circunstancias de la transacción tienen los que van a participar en el intercambio, información que por ser muy probablemente incompleta y distribuida desigualmente facilitará comportamientos oportunistas de una parte en daño de la otra. Pero, más allá de la cuestión del origen de las firmas y las organizaciones públicas, que parecen resolver aceptablemente la falla del mercado libre, hay un segundo problema, relativo a la naturaleza o configuración de la organización, y que consiste en la cuestión acerca de cuál es la organización que puede reducir en mayor grado los costos de transacción y, más aún, reducir los costos de transacción que inevitablemente se presentarán dentro de ella misma, puesto que una organización privada o pública es un sitio de numerosos y cotidianos intercambios internos aun si estructurados por autoridades y normas. La sustitución del mercado mediante una organización jerárquica no significa la solución sin más de todos los problemas de los costos de transacción, que reaparecerán naturalmente en la organización debido a que hay numerosos intercambios entre los miembros directivos y los agentes operativos subordinados y en razón de que no desaparecen las circunstancias de racionalidad limitada, incertidumbre, especialización y oportunismo de sus miembros, lo cual hará imposible elaborar “contratos perfectos, completos” (en los que se precisa lo que hará cada una de las partes en cada contingencia y la manera como se distribuirán los costos y los beneficios en cada circunstancia) que asegurarían una relación armónica y duradera, tan inmune como hostil al comportamiento oportunista de alguna de las partes.

Para enfrentar este nuevo problema intraorganizacional, que se caracteriza por la relación entre un superior y un subordinado o “relación de agencia”, la teoría económica de la organización ha desarrollado precisamente “la teoría de la agencia” (o de las relaciones entre el principal y el agente), que se inspira en los costos de transacción pero que ha desarrollado sus propios conceptos y métodos de análisis. Justamente el marco de referencia de la relación principal – agente es el que se ha erguido como la base teórica de la NGP.61 La idea central de esta relación es conocida y consiste en que una persona, el agente (mandatario, delegado…), actúa voluntariamente a nombre de o por instrucciones de otra persona, el principal (mandante, delegante…), a cambio de una remuneración. Entre el principal, que busca realizar un determinado propósito, y el agente al que se encarga la tarea 61 Entre muchos otros autores, el más sistemático en el enfoque de la agencia es J.E. Lane (2000), New Public Management, quien lo convierte en el argumento de validación de la NGP, a la que caracteriza como una reorganización de la administración pública a través de contratos: “la Nueva Gestión Pública no sustituye viejos marcos teóricos, sino que añade un nuevo enfoque a la dirección del sector público: el contractualismo” (: 3), proposición que desarrolla en los capítulos del 7 al 11 del libro hasta llegar a la afirmación tan sugerente como desafiante de the contracting state, entendido como la estructura institucional y el modo de gobernación que facilita anticipar, neutralizar o disminuir “los riesgos de fallas organizativas” y dar forma a una organización pública eficiente y responsable. Las reformas neozelandesas anclaron también en la teoría de la agencia. Aucoin, P. (1995), el agudo investigador canadiense, fue también uno de los primeros autores que declararon explícitamente que “las relaciones entre los ministros y los funcionarios públicos son esencialmente relaciones entre principales y agentes” (: 35). Barzelay, M. (2001: 99 - 133), siguiendo su modelo de argumentación administrativa para incentivar la investigación y mejorar el diseño de las reformas de la gestión pública, reconstruye la argumentación de Aucoin, critica su formulación y la formaliza, pero no cuestiona el marco teórico de referencia.

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de realizarlo y que se dedica a lograrlo, existe un contrato de mutua conveniencia, puesto que el motivo para el intercambio y arreglo suele ser el hecho de que el principal no está en condiciones de realizar su fin (debido a carencia de tiempo o de competencia especializada o por razones de eficiencia global de la organización…), mientras el agente posee o acredita razonablemente poseer la competencia específica para lograrlo y manifiesta estar dispuesto a hacerlo a cambio de recibir un determinado monto y tipo de remuneración.

En la relación principal – agente se presenta con fuerza la asimetría de información, que no emergería si los dos compartieran los fines en todas las circunstancias, cosa que puede declamarse en el discurso pero que difícilmente tiene lugar en la práctica. La asimetría más relevante se manifiesta en el hecho de que el principal tiene menos conocimiento que el agente sobre sus capacidades, destrezas, intereses, desempeño, resultados, y que le resulta prácticamente imposible o muy costoso reunir la información para conocer y evaluar el desempeño del agente antes y después del contrato. En esta perspectiva la minimización de “los costos por agencia” es el factor que impulsa la exploración de cuál es la estructuración eficiente de la organización y cuáles los patrones directivos exitosos. El problema consiste entonces en cómo configurar la estructura del contrato, su estructura de incentivos, que motive al agente a adoptar los comportamientos idóneos para alcanzar los objetivos del principal, sin sacrificar sus intereses propios. El problema estaría teóricamente resuelto si fuera posible asegurar un balance sostenido de costos y beneficios mutuos, pero en la práctica no es posible estructurar un contrato completo o perfecto que cubra todas las contingencias posibles de la relación, dado que sus requerimientos (anticipación de contingencias, descripción apropiada de los atributos de las contingencias, previsión del curso de acción a seguir en la contingencia, disposición a respetar los términos del contrato en caso de imprevistos…) no pueden ser cumplidos por limitaciones de información, conocimiento y voluntad de las partes, que dan pie a oportunismos indeseados e ineficientes.

La racionalidad limitada y la asimetría de información, que son componentes de la relación de agencia, ocasiona que el agente adopte comportamientos estratégicos u oportunistas antes del contrato y al momento de su ejecución, que afectará la eficiencia de la organización. En el primer caso, como sabido, se trata de “la selección adversa” o contraria que es resultado del oportunismo precontractual y en el segundo, de “riesgo moral”, que es el resultado del oportunismo postcontractual, dado que en los dos casos será posible al agente esconder información sobre su acción y al principal resultará muy difícil y costoso adquirirla o validarla.62 Neutralizar estos dos posibles destinos significa encontrar formas de contrato que, por los beneficios que conlleva para el agente, lo incentiven a un desempeño alineado con los propósitos e instrucciones del principal (junto con mejoras que éste deberá hacer en sus sistemas de información y medición del desempeño del agente). Desde este enfoque la cuestión central consiste en identificar y elaborar la forma de contrato que posibilite un eficiente control jerárquico en condiciones de asimetría informativa y eventual conflicto de intereses entre directivos de la organización y operadores en sus varios niveles, aunque se pongan en juego otros mecanismos de mando y supervisión.63

Su inscripción en la teoría económica de la organización ha hecho que la NGP, por lo menos en ciertos círculos académicos y en ciertas reformas administrativas, se haya enfocado casi

62 La “selección adversa” es el resultado de no poder observar y verificar las informaciones, las capacidades y valores en los que los eventuales agentes basan sus decisiones antes de elaborar y suscribir el contrato. Sobran los ejemplos de contrataciones de personal que afectan el contratante. Obviamente ocurre también lo contrario, cuando uno se contrata con empresas, ministerios y dirigentes que van a estar por debajo de su discurso y compromisos. El “riesgo moral” es el resultado de no poder observar y verificar el desempeño efectivo de los agentes seleccionados en las situaciones posteriores a la estipulación del contrato, que justamente por tener la seguridad del contrato podrán tener comportamientos disconformes con lo estipulado en el contrato. 63 En la NGP, además del énfasis que se pone en la elaboración de contratos satisfactorios que destaquen los resultados de la acción del agente, se recomiendan adicionalmente la aplicación de prescripciones legales, sistemas de información, medición y evaluación más focalizados al rendimiento (especificaciones de actuación, producto e impacto), así como el empleo del escrutinio social que mediante denuncias y quejas de los ciudadanos puede ayudar a contrarrestar las asimetrías de información y dar elementos al principal para cerrar la eventual brecha entre los resultados efectuados por el agente y los resultados esperados por el principal (ciudadanos y autoridades)..

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enteramente a la cuestión de los problemas de la agencia más que a los del principal y a suponer que se resuelven mediante contratos precisos con los incentivos idóneos. Esta posición obliga a la NGP a construir una teoría de contratos para el sector público y a convertirla en el eje de la nueva estructura y gestión pública, así como en el pasado la AP se vio obligada a construir una teoría del derecho administrativo (leyes orgánicas, reglamentos internos, procedimientos operativos). En este enfoque el contratismo interno emerge como la pieza crucial: una Administración Pública contractual. Pero, descartada la posibilidad del contrato completo, el asunto se centra entonces en determinar los contratos que minimizarán los costos de transacción y los de la asimetría informativa en las relaciones de agencia. Por consiguiente, obliga a analizar, sopesar y decidir entre los “contratos de corto plazo” o los “contratos de largo plazo”,64 y para intercambios destinados a extenderse en el tiempo (como son la mayor parte de las políticas públicas) o los “contratos relacionales” o “contratos implícitos”,65 y los “contratos de trabajo” (empleo) y los “contratos de desempeño”. Será además ineludible en el sector público plantearse la pregunta acerca de cuál será el balance y el vínculo entre contratos de formato civil y derecho administrativo público o, más radicalmente, si la administración pública por contratos podrá sustituir la administración por leyes públicas. La NGP inaugura entonces el campo de investigación y ejercicio profesional, centrado en el contrato, que será estudiado básicamente en los términos de teoría económica y de su relación con el derecho.

El libro de Lane (2001) es un esfuerzo primero y notable de definir qué tipo de contrato en qué función o materia es el procedente en el sector público o, dicho en grande, cuál es el diseño institucional óptimo de la AP en modo de contratos. El problema es central justamente porque la NGP propone preferir el empleo de la contratación mediante concursos competitivos de vario tipo y se inclina entonces por contratos limitados en el tiempo, mientras “el contrato de largo plazo ha sido típico de las organizaciones públicas, de las unidades administrativas y las empresas públicas. El empleo era básicamente para toda la vida y el derecho administrativo ordenaba a los empleados lo que debían hacer. El tipo ideal weberiano de una burocracia racional resalta las consecuencias positivas que tiene la contratación de largo plazo, pues permite desarrollar capacidades, así como la independencia de la agencia y la vigencia de la ley. La NGP rompe con este modo de organización y sustituye los contratos de largo plazo por los de corto” (: 133 – 34).

Este enmarcamiento de la NGP se rompe, cuando la causa del problema del bajo desempeño del gobierno y su administración no se deposita unilateralmente en la conducta del agente, sino en la del principal. Lo específico de la teoría económica de la agencia es que el problematizado es el agente, no el principal. El enfoque es obligado, en tanto, por definición, se da por sentada la relación de superioridad – inferioridad en la organización privada o pública, en la que el principal tiene el poder o derecho de ordenar y controlar las actividades del agente. La NGP no puede más que aceptar esta relación de subordinación de los servidores públicos a la autoridad legalmente elegida por la ciudadanía o al funcionario superior legalmente designado por la autoridad. Sin embargo, desde un enfoque de “costos políticos de transacción”,66 empleado para explicar la necesidad o conveniencia de que existan “instituciones no mayoritarias” en los gobiernos democráticos mayoritarios, Giandomenico Majone (2001) plantea la cuestión desde la perspectiva del principal y, con un instrumental analítico semejante, llega a otra concepción del agente, a la del agente fiduciario – 64 Desde Williamson (1975), en situaciones donde la racionalidad limitada se suma a la incertidumbre de futuro, lo que procede racionalmente es evitar “contratos de largo plazo”, pues es imposible anticipar y describir las contingencias y las respuestas apropiadas a las mismas, a la vez que habrá que promover condiciones organizativas de flexibilidad, ajuste, aprendizaje, que permitan manejar la incertidumbre o reducir sus costos. En situaciones donde las situaciones no competitivas de pequeños números se combina con oportunismo, lo que procede es evitar la reiteración de “contratos de corto plazo”, que fomentará el oportunismo del agente y procede, en cambio, utilizar al máximo la capacidad instalada de la organización. 65 Milgrom, P. y Roberts J (1992: 131 – 132), en lo relativo a contratos que comportan transacciones complejas y que se extienden en el tiempo (diferentes a los llamados “contratos spot”), introdujeron el “contrato relacional”, en el que las partes no acuerdan planes detallados de acción sino objetivos y principios generales, los criterios a seguir para decidir qué hacer en contingencias imprevistas, quién tendrá el poder de decidir lo que hay que hacer en ese momento y qué clase de acciones se pueden decidir y que además contemplan mecanismo de resolución de eventuales disputas. 66 Por tales se entiende “el costo de emplear el proceso político y, particularmente, el costo de alcanzar acuerdos políticos y de hacer que se cumplan” (: 59)

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fideicomisario, que resuelve los problemas de contrato en que se encajona una NGP vinculada ortodoxamente a la economía de las organizaciones. El problema es análogo al del origen de la firma, planteado por Coase, pero en el terreno político– gubernamental: “¿Por qué las instituciones no mayoritarias, que por diseño no son responsables antes los votantes o antes sus representantes elegidos, aparecen en los regímenes democráticos en los que se supone que la política pública es producida por personas que son responsables ante sus electores? (: 59). Y es análoga la línea de respuesta. Los costos políticos que las autoridades enfrentan en sus intercambios y negociaciones con otros actores al momento de decidir y ejecutar sus políticas son el factor que puede explicar por qué han decidido otorgar poder de decisión en determinados campos de política pública a determinados organismos independientes y autónomos, que toman decisiones sin sujetarse al principio de mayoría (aunque se pueda argumentar indirectamente que el principio se aplica en el origen, composición y funciones del organismo). Así como los altos costos económicos de la transacción de mercado llevan a la aparición de la empresa y a que el empresario se convierta en el coordinador de los intercambios, así también los altos costos políticos de las transacciones entre los actores políticos de los regímenes democráticos impulsan a la aparición de organismos no mayoritarios y a que sus dirigentes sean los que coordinan políticas cruciales.

La dificultad que enfrentan los políticos al mando para hacer creíble a los demás que sus compromisos serán sostenidos en el tiempo es la principal fuente de sus costos. “El problema del compromiso” no es algo coyuntural o marginal, sino está inserto en la naturaleza misma del intercambio político de la democracia que es un gobierno temporal, con un mandato limitado en el tiempo. Es precisamente el límite de tiempo el que hace que todas las políticas de un gobierno mayoritario puedan ser suprimidas o modificadas por una nueva mayoría con intereses diferentes o antagónicos. No hay modo que los compromisos que toda política incorpora sean creídos como duraderos debido a que la discrecionalidad decisoria anida en la temporalidad obligada de la gobernación democrática, la cual puede presentarse hasta en el mismo periodo de ejercicio de un gobierno cuando éste tiene incentivos para renunciar a sus compromisos de largo plazo y sustituirlos por compromisos coyunturales de alto beneficio. La probable inconsistencia de las políticas en el tiempo está a la base de la incredulidad, la suspicacia y la simulación de los ciudadanos y actores económicos frente a las decisiones de las autoridades, no obstante que para las políticas monetarias, las regulaciones y los proyectos de inversión, que son fundamentales para sostener el crecimiento económico, sea crucial asegurar su continuidad.67 Se configura entonces un nuevo problema, la credibilidad del principal, que es diverso al de la obediencia del agente y es tan o más importante. El problema del compromiso puede ser resuelto por dos vías que neutralizan la inconsistencia de tiempo, a saber, la reputación del principal y la delegación de autoridad a un agente.

La reputación del político funciona cuando existe la posibilidad de interacciones iterativas en las que uno va construyendo una imagen de confianza y seriedad, pero siempre se podrá dudar si la parte que goza de buena reputación no vaya a sorprender deshonrando el compromiso justo cuando ganó la confianza de la otra parte (el famoso dilema del “último juego”). La otra vía y con mayor efectividad es la de delegar a organismos no mayoritarios, políticamente independientes, el poder de decisión en una cierta área de políticas. A primera vista, parece que la delegación reintroduce la relación entre el principal y el agente, pero no es así, dado que para resolver el problema del escepticismo social respecto de los compromisos del principal, el agente más que alinear sus actividades con éste debe diferenciarse en preferencias, plazos de tiempo y estructura de incentivos. Sólo un agente independiente del político de mayorías puede aportar credibilidad a los compromisos de larga duración que el político, el principal, hace en sus discursos, planes y políticas. Porque se trata de despertar confianza en el discurso del político, el agente no puede ser asimilado a su principal. La idea de subordinación y acatamiento al principal, que es el supuesto de la teoría de la

67 El problema de la probable inconsistencia / discontinuidad de políticas que se consideran decisivas para ciertos fines públicos y, por ende, el bajo compromiso de los ciudadanos o los actores económicos con ellas ha sido formulado entre nosotros con la exigencia de “políticas de estado”, una expresión grandilocuente y errónea pero que denota que las políticas de los gobiernos no tienen un sustento institucional en el que afiancen su permanencia y las haga confiables, debido a la caducidad temporal de todo gobierno democrático.

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agencia, no tiene aquí sentido, así como sería irrelevante una idea débil de delegación, sólo operativa pero no decisoria. Se trata entonces de un agente peculiar, que ha recibido empoderamiento / facultación, que ha de ser un delegado independiente de su principal y que detenta poder de decisión propio en un cierto campo de materias. Y esta situación lleva a otro tipo de contrato con una hechura diferente a la del principal – agente.

La inconsistencia de una política en el tiempo no puede producir más que contratos imperfectos o incompletos, por lo que el contrato entre el principal y su delegado asumirá la forma de un “contrato relacional”, cuya característica peculiar es que las partes puedan manejar las contingencias imprevistas en el sentido deseado por ellas. Por consiguiente, para neutralizar la desconfianza o incredulidad social ante los compromisos de los políticos, que afecta el bienestar presente y la prosperidad futura de una sociedad, “la parte a la que se delega la autoridad deba ser aquella que tiene más que perder al perder reputación. Muy probablemente será el sujeto que tenga el más amplio horizonte de tiempo, el de más alta visibilidad y el que está involucrado en un campo de transacciones frecuentes: una corte o una entidad reguladora independiente más que un político electo o un burócrata anónimo” (: 68). Más aún, la delegación de autoridad debe preferir aquella parte que “empleará la autoridad de manera imparcial y efectiva”. Estos requisitos razonables de delegación para superar el problema de la inconsistencia política obligan a otro tipo de agente con otro perfil, un “agente fiduciario”, y a otro tipo de contrato. Al agente fiduciario se le entregan “derechos de propiedad política”68 –poderes de decisión en una determinada materia para un determinado propósito de beneficio público– y se le entregan por razones de confianza o en mérito de que se le tiene confianza por tener las capacidades técnicas y morales y, sobre todo, por actuar con motivos diferentes al de su principal delegante. Es una relación basada en la confianza. Se trata entonces de un agente al que se otorga tan fuerte poder de decisión porque se le confía el cuidado de bienes o valores de indudable beneficio social general, y se trata de un agente que asume las facultades y poderes con el deber de emplearlos para provecho del beneficiario que es la sociedad.

Por la naturaleza de su encargo o mandato, el agente fiduciario está sujeto a deberes y responsabilidades abiertas y tomará decisiones conforme se presenten las circunstancias, por lo que su actividad no puede restringirse a precisas y acotadas obligaciones, como las del contrato del agente con su principal. Justamente la conveniencia de que asuma responsabilidades permanentes, amplias, cambiantes según se presenten las circunstancias, en conformidad con el objetivo del beneficio público a lograr, es lo que ha llevado a buscar y preferir un agente de confianza, libre de cláusulas pormenorizadas, supervisión cerrada y otorgamiento de premios por logros predeterminados, pero del que se puede razonablemente presumir que tiene los motivos suficientes para actuar en congruencia con su mandato que es algo que rebasa los intereses inmediatos y singulares del mandatario o principal. Se trata de un agente al que se ha seleccionado para que maneje fondos, propiedades, derechos, políticas para fines de valor público, por lo que su facultación / delegación es abierta, pero del que es presumible pensar que, por sus características y normas de acción pactadas, será leal al encargo más que desleal, traicionando la confianza pública. Hay una real transferencia de derechos de propiedad política de la autoridad al fiduciario y Majone enumera una convincente lista de organismos no mayoritarios, pensables en formato fiduciario, como bancos centrales, agencias reguladoras independientes, instituciones supranacionales, etc, “que se entienden mucho mejor en los términos del esquema trustee – property – duty que en los de la relación principal – agente” (: 74).

Una de las conclusiones es que la relación fiduciaria trasciende a la relación de agencia, en la que mucha NGP se ha encuadrado deliberada o imitativamente, y acredita ser más productiva para el reordenamiento y la gerencia del sector público, en el que no sólo el principal tiene problemas hacia dentro de obediencia, sino problemas mayores y de mayor envergadura hacia fuera, hacia la

68 El derecho a ejercer la autoridad pública en específicos campos de la vida asociada es pensado por algunos como una clase específica de derechos de propiedad: los derechos de propiedad política. La analogía es defendible con referencia a la teoría económica de las organizaciones cuyo tripié conceptual son los derechos de propiedad, los costos de transacción / asimetrías de información y la agencia.

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sociedad política y económica, donde puede carecer de credibilidad, confianza. El principio fiduciario representa además una opción organizativa pública viable ante la imposibilidad práctica de elaborar contratos completos y ante la tarea frustrante de encontrar los contratos adecuados para diferentes tareas, materias y circunstancias. Parece asimismo otorgar mayor confianza (empoderamiento y apropiación de su trabajo) a los administradores públicos, creer en su capacidad y ética, que los contratos de control por parte del principal. “La relación entre líderes que son responsables antes sus electores y decidores de política no elegidos ha de estructurarse según el principio fiduciario más que según los esquemas de incentivos y monitoreos, sugeridos por la teoría de la agencia, y puede dar pie para transferir derechos de propiedad política –como facultades específicas de política o hasta elementos de soberanía nacional— a una institución independiente. El desplazamiento del foco de atención desde las relaciones relativamente simples, que investiga la teoría de la agencia, hacia las situaciones donde la contratación incompleta y la mutua confianza son de la máxima importancia sugiere un nuevo programa de investigación” (: 76)

2.2. El Gerencialismo

El enfoque neoinstitucional importa porque dio asidero teórico a las innovaciones organizativas y operativas de la NGP. Pero, en el terreno práctico, en los asuntos relativos a la eficiencia de la estructura administrativa y, en consecuencia, a los patrones de gestión y operación de la administración pública, la NGP se inspiró directamente en las nociones, hipótesis, problemas, técnicas y procedimientos del management empresarial, que se ha caracterizado por su incesante innovación y que a partir de la segunda mitad del siglo XX ha vivido una revolución gerencial, cuyo soporte han sido las investigaciones y las publicaciones de las escuelas de negocios y alta dirección, complementadas con las ideas y propuestas de empresas consultoras. Aquí sólo procede ofrecer un resumen de los cambios y tendencias que han tenido lugar en la dirección moderna. En términos gruesos se puede decir que ha sido un trayecto que ha ido de la gestión burocrática–“científica” a la gestión estratégica, a la gestión de calidad y a la gestión del conocimiento y que este recorrido gerencial se ha sustentado en innovaciones notables en la gestión financiera y contable y en el control de gestión con tableros de mando cada vez más pertinentes e integrados.

En los últimos cincuenta años han tenido lugar de manera interdependiente varios desplazamientos (inconclusos) en las formas directivas y operativas de las organizaciones.69 A manera de ejemplo y de manera concisa, han ocurrido los siguientes cambios: De la gestión operativa a la estratégica. El horizonte gerencial de corto plazo, los planes operativos anuales (con sus objetivos, metas, acciones, agentes, productos...), el control de gestión basado en la programación / presupuesto anual y/o mediante la universalización de la MBO (Gestión por Objetivos) en todos los niveles y unidades de la organización, el énfasis exclusivo en la maximización económica, la evaluación del desempeño centrada en indicadores de exclusiva o predominante naturaleza económica… han dado paso a una gestión que presta mayor atención al futuro, al entorno y al conjunto de la organización. Por consiguiente, se trata de una gerencia que elabora visiones claras y motivadoras de futuro en las que se destacan los objetivos y procesos centrales del negocio (en tanto preservan y aseguran la excelencia– ventaja competitiva de la organización en su sector de actividad) y que además de los problemas del interno organizacional es capaz de anticipar y manejar las oportunidades y adversidades que se presentan en el entorno. Una gerencia que sigue la lógica de acción emprendedora, practica el liderazgo ejecutivo y dirige por políticas / prioridades / “hoshin kanri” (Management by policy / by priority) que implica breaktroughs (drásticas mejoras de una operación que la hace discontinua con los ejercicios pasados) con efectos de valor estratégico, que sabe ir más allá del eficientismo económico de metas numéricas de utilidades y que concentra la atención no sólo en los “qué” sino sobre todo en los “cómos” distintivos de la organización, en su modo original y acaso único de dirigir, producir, relacionarse, prestar el servicio, plasmado en lineamientos y procedimientos

69 Entre el exceso de biblografía, el agudo libro de Merli, G. (1999), I Nuovi Paradigmi del Management, es una muy buena referencia para entender los cambios que han tenido lugar en las formas de organización y gerencia en el mundo empresarial en la era de la globalización y de la hipercompetición.

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(en políticas), que han probado ser decisivos para sustentar su productividad y competitividad duradera.

De la gestión funcional a la de procesos. El modelo burocrático-taylorista, que se distingue por su jerarquización (con un número de niveles jerárquicos proporcional a la dimensión de la organización), sus funciones especializadas y la proliferación de los departamentos funcionales, su reducción de la gestión al control del trabajo (tramos de control muy reducidos) o mediante el presupuesto y la programación de alcance anual, su énfasis en costos y eficiencias, la separación aguda entre dirección y operación, la preferencia por operaciones simples que provoca división del trabajo excesiva (con fenómenos de incomunicación, desafección corporativa y desaprovechamiento) … ha dado paso a una organización como “sistema de calidad”, estructurada por procesos (en sentido fuerte o en sentido débil como alineamiento de los departamentos funcionales al desarrollo de los procesos), procesos que se estructuran como “cadenas de valor” de proveedores – productores – clientes, dirigidas a satisfacer las expectativas del cliente (externo e interno) y a incrementar sus beneficios, utilidades, funciones: “generar valor”, o bien ha favorecido reorganizaciones alternativas internas en forma de corresponsabilidad con los ejecutivos de línea –organizaciones M de tipo divisional o matricial-- o mediante la formación de redes de unidades (business units) o mediante formas varias descentralizadas de “agencias independientes ejecutivas”, que implican “process ownership / empowerment”, la preferencia por grupos interfuncionales e interdisciplinarios de tarea, la incorporación de sistemas de tecnología de información como soporte de la producción, la gestión y el marketing (al límite, e-business). Por consiguiente, formas de gestión de calidad (mejora continua, reingeniería, círculos de calidad...) y de gestión por causas / palancas de resultados más que por objetivos.

De la gestión de productos a la de servicios. A diferencia de la producción en masa o en serie de la sociedad industrial y de la gestión científica del trabajo, el servicio adquiere hoy mayor importancia que el producto. Además de una explícita reorientación del proceso de producción (diseño, fabricación, distribución de bienes) alrededor de las expectativas que el cliente expresa sobre los atributos y funciones específicos de un producto, hoy es crucial la tendencia a ofertar los productos en un formato integrado con servicios, no sólo en el rubro de los bienes duraderos sino particularmente en los bienes de consumo básico y generalizado. La sistemática integración de producto – servicio es clave para generar valor al cliente y para sostener la ventaja competitiva o la excelencia de la organización en su campo de actividad. La funcionalización del producto al servicio ha estimulado las tendencias recientes de la manufactura y de la industria de los servicios hacia la “Customerization” y ha dado lugar a la “Prosumership”, al papel más activo que ejerce ya el consumidor en el diseño, la elaboración y la provisión de los productos y servicios. Obviamente el peso de los servicios implica gestión de calidad (organización por procesos, mejora continua, reingeniería, breaktroughs).

De la gestión del interno a la gestión del entorno. La gestión endógena, micro, centrada en el funcionamiento de la organización (“la vida sin clientes”, “la administración pública sin público”), con o sin pretensiones de autosuficiencia o superioridad imbatible, se ha desplegado hacia la gestión exógena, centrada en la Visión de la organización, en la orientación explícita de sus productos y servicios centrales hacia las expectativas y satisfacción de los clientes, atenta a la dinámica de los competidores, a las capacidades de los proveedores y a las contingencias de los entornos económicos-sociales-políticos, que son cada vez más abiertos, globales, con comunicación en tiempo real, y que influyen cada vez más determinantemente en el modo de operar de las organizaciones y en su supervivencia. A esta tendencia pertenecen también los crecientes fenómenos de “externalización” (outsourcing, contracting out) entre las organizaciones para fines de eficiencia económica y calidad de sus insumos o servicios, o los fenómenos de asociacionismo interorganizacional, en el que destaca el enfoque linear de la creación de “cadenas productivas” o “cadenas de proveedores y, de cara al futuro, la configuración de “redes de organizaciones virtuales”, en la que cada organización está consciente y dispuesta a integrarse con sus peculiares capacidades productivas y competitivas a diversos y cambiantes sistemas de negocios, productores de valor, en un determinado tiempo y lugar.

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De la gestión de activos a la gestión de competencias / conocimiento. Comienza a introducirse una nueva línea gerencial que, a raíz de los requerimientos de la gestión estratégica y de calidad, ha revalorizado “las competencias” de las personas (características personales que son básicas para un desempeño exitoso en un puesto de trabajo) como factores fundamentales para la ventaja competitiva y la excelencia de los productos–resultados, y que ahora se ha desplegado hacia la dirección del conocimiento (Knowledge Management), debido a la importancia crucial que tienen hoy los sistemas / tecnologías de información en la operación de las organizaciones, a la necesidad de la innovación tecnológica para sostener e incrementar las ventajas en la competencia, el desarrollo de un país y la generación de valor para consumidores y ciudadanos. A lo que se agrega la conciencia de que el “capital intelectual” es hoy el recurso clave para la productividad – competitividad – rentabilidad de las organizaciones y los países en las condiciones actuales (=> Nueva Economía).

Las reformas actuales de la AP dejan ver trazos y trazas de los supuestos, métodos, técnicas de la revolución gerencial ocurrida en el sector privado en el momento en que la competencia entre las firmas y la diferenciación social de personas y localidades se expresó en diversas y más exigentes expectativas sobre los bienes y servicios de las empresas, sometió a éstas a la presión de la eficiencia económica, la productividad, la calidad, la ventaja competitiva, la generación de valor. La agenda de la gobernación contemporánea y la agenda político–administrativa de tener gobiernos eficientes con servicios de calidad y alto desempeño, descentralizados, profesionales, responsables, públicos, agentes de futuro…es una caja de resonancia de los supuestos y métodos de gestión estratégica, gestión de calidad, gestión financiera y control de gestión que se han desarrollado en el sector privado. La mayor parte de los gobiernos han sido lo suficientemente inteligentes para seleccionar los conceptos y los métodos gerenciales del sector privado al emplearlos en el tratamiento de los problemas públicos. Pero no faltan los gobiernos precipitados que imitan acríticamente los modos gerenciales del sector privado y hasta los consideran la panacea, cosa que suele ocurrir cuando, a resultas de la alternancia democrática de estos tiempos, sus ejecutivos son primerizos en la AP y vienen de las filas de la administración de negocios. En estos casos se corre el peligro de que valiosas reformas administrativas (como la certificación de procesos o la gestión de competencias laborales), debido a su débil fundamentación pública o a su elemental y forzosa aplicación a las condiciones del quehacer público, vayan a ser pasajeras y contraproducentes, una suerte de moda, con el efecto de desacreditar los beneficios y alcances de la NGP, que es la alternativa a las prácticas administrativas de gobiernos inerciales y demasiado vistos tanto en sus modos de operar como en sus tristes resultados.

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MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA

SECRETARÍA DE POLÍTICAS UNIVERSITARIAS COMISIÓN PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DICIEMBRE DE 2001 INFORME SOBRE EL NUEVO PAPEL DEL CONOCIMIENTO

El conocimiento constituye uno de los mayores desafíos que deben afrontar las sociedades

contemporáneas. Es la actividad humana por excelencia y es también el instrumento que permite dominar la naturaleza. Actualmente se reconoce además al conocimiento como el recurso de mayor importancia para dar impulso a la producción y el desarrollo económico. De hecho, las economías de los países desarrollados funcionan en forma creciente sobre la base del conocimiento y la información. El conocimiento en el mundo actual define las transacciones económicas, determina los intercambios comerciales, orienta los mercados, revoluciona las tecnologías y expande los sistemas productivos, pero también tiene la capacidad de hacer viable la mejor calidad de la vida, facilitar los vínculos sociales y lograr que el desarrollo sea sustentable en términos ambientales y de respeto a los recursos naturales.

Esta tendencia conduce a la necesidad de plantear sobre nuevas bases la función de la información, la tecnología y el aprendizaje en el proceso económico, así como de revisar el papel que cabe desempeñar al sistema educativo en el conjunto de las instituciones sociales. Este nuevo escenario, al que se ha denominado como “sociedad del conocimiento” reconoce en la educación formal uno de sus soportes esenciales y se asigna a ella la función de transmitir las capacidades de aprender y aplicar el conocimiento existente, tanto como la de crear nuevos conocimientos. La expansión de la educación formal se ha convertido al mismo tiempo en una aspiración social y en una política pública puesta en práctica en la mayor parte de los países con el propósito de que en cada uno de sus niveles ingresen la totalidad de los jóvenes de la edad correspondiente. Se tiende, además, a asignar al aprendizaje el carácter de una tarea que no se debe limitar a los años de juventud, sino que debe ser encarada como una actividad permanente a lo largo de toda la vida, como consecuencia del cambio tecnológico acelerado y de la consiguiente transformación de los saberes profesionales.

“En este nuevo escenario, quien deje de aprender perderá pertinencia en relación con el caudal incesante de nuevos conocimientos y quedará progresivamente marginado, aún cuando su edad biológica no se lo imponga”. 70 Para las instituciones de educación superior, las consecuencias de estos procesos son

inmediatas y trascendentes. En este mismo sentido, la Declaración Mundial sobre la Educación Superior, de UNESCO, afirmaba:

“La sociedad cada vez más tiende a fundarse en el conocimiento, razón por la que la educación superior y la investigación forman, hoy en día, parte fundamental del desarrollo cultural, socioeconómico y ecológicamente sostenible de los individuos, las comunidades y las naciones. Por consiguiente, y dado que tiene que hacer frente a imponentes desafíos, la propia educación superior ha de emprender la transformación y la renovación más radicales que jamás haya tenido por delante”.71 Las tendencias contemporáneas conceden a las instituciones del conocimiento uno de los

lugares más destacados en la estructura social. Actualmente, la expresión “sociedad del conocimiento” da cuenta del impulso que éste brinda a la vida económica y social. En este contexto, en los países de mayor desarrollo, en los que la ciencia y la tecnología han alcanzado una interacción más estrecha con la actividad económica y la vida social, se habla también de un “nuevo modo de producción del conocimiento”; esto es, un nuevo formato de investigación, con nuevos criterios y nuevos actores.

70 Guarga, Rafael; El rol de la investigación científica y tecnológica en el proceso de integración regional en el Mercosur; Buenos Aires, 2000. 71 UNESCO; Declaración Mundial sobre la Educación Superior (Introducción), París, 1998.

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No se debe perder de vista, sin embargo, que el conocimiento debe ser entendido no solamente como ciencia y tecnología, sino que en un sentido pleno lleva implícita su condición de producto de la cultura y de la experiencia de cada uno de los pueblos que conforman la humanidad. Es éste un hecho que especialmente las universidades deberían tener en cuenta para enriquecer así su misión de portadoras de conocimiento en sentido universal. ¿Qué rasgos caracterizan hoy al conocimiento?

El conocimiento en las sociedades contemporáneas ha adquirido la dimensión de un recurso global. La mundialización de los intercambios culturales, económicos y sociales estimulada por las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC) están difuminando el contorno de las fronteras, acercando distancias y acortando los tiempos. Hoy en día, hasta las poblaciones más aisladas del planeta tienen la posibilidad de acceder a conocimientos generados en diversas partes del mundo y además lo pueden hacer de una manera tan rápida y efectiva como hubiera resultado difícilmente concebible hace no muchos años. Algunos de los rasgos más destacados que caracterizan actualmente el conocimiento son:

a) Crecimiento exponencial b) Aproximación entre tecnología y ciencia c) Expansión de los sistemas de investigación y desarrollo (I+D)

a) Crecimiento exponencial

La ciencia crece en las últimas décadas en forma exponencial, lo que fue advertido ya desde los años sesenta por estudiosos como Derek de Solla Price. El conocimiento acumulado se amplía y se renueva a unas tasas de crecimiento hasta ahora desconocidas, lo que se ve reforzado por el hecho de que el stock de conocimientos deja de adoptar la forma de archivos estáticos y adquiere la modalidad -y movilidad- de los flujos. Se ha estimado que el conocimiento acumulado se duplica cada cinco años. También la producción científica se expande a altas tasas en lo cuantitativo y revoluciona permanentemente los paradigmas teóricos, desde el punto de vista cualitativo.

La producción de los investigadores, medida por el número de artículos científicos y el número de revistas científicas activas, continua creciendo a tasas muy altas. A comienzos de la década de los noventa había del orden de 37.000 áreas activas en la investigación científica, que se reflejaban en 10.000 revistas científicas, mientras que hoy se estima que hay cerca de 100.000 revistas. En Matemática, por ejemplo, cada año se publican 200.000 nuevos teoremas, en más de 1.000 revistas, que reflejan la actividad en 62 tópicos y 4.500 subtópicos. Por su parte, ha habido más publicaciones de historia entre 1960 y 1980 que entre el siglo IV a. C. y 1960.72 Esta tendencia se mantiene vigente, especialmente en el desarrollo de áreas de investigación científica cuyo contenido de novedad es muy destacado, tal como ocurre en temas como la estructura de la materia o las redes neuronales, y otras cuyo impacto en la economía y la sociedad es significativo y transversal, tales como la biotecnología, la tecnología informática y las telecomunicaciones. b) Aproximación entre tecnología y ciencia

Durante el siglo veinte la tecnología se nutrió de los avances del conocimiento científico en mucha mayor medida que en épocas anteriores. Tal tendencia habrá de profundizarse en el futuro, según surge inequívocamente de los estudios prospectivos. Se considera en ellos que las nuevas tecnologías estarán basadas principalmente sobre la biología y las ciencias de la vida, más que sobre la física y la química, como lo fue durante el siglo pasado; más aun, todo indica que los conocimientos más importantes surgirán de las interfases entre esas disciplinas, más que del “corazón” de las mismas.

Otra revolución surgida en las últimas décadas habrá de profundizarse en los próximos años: se trata de la revolución biológica, basada en la ingeniería genética como instrumento para la decodificación y recombinación de los códigos de información de la vida. En cierto sentido, los desarrollos sorprendentes de los últimos años, desde los mejoramientos genéticos hasta la clonación,

72 Rosovsky, 1990, Madison, 1992 y van Dijk, 1992

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son como la punta de un iceberg que todavía no ha mostrado hasta dónde se puede llegar en los propósitos de manipular las reglas de la vida.

En tanto la biología molecular y la ingeniería genética consolidan las bases de la revolución biológica, la biotecnología canalizará grandes inversiones hacia nuevas oportunidades de negocios, gracias a lo cual se registrará, también en este campo, un creciente impulso a la investigación y el desarrollo experimental (I+D). Es ya un tema del milenio pasado el de la nueva revolución verde que surgió de la aplicación de la biotecnología a la producción agraria. Argentina no estuvo ausente de este proceso, ya que la incorporación de conocimientos científica y tecnológicamente más avanzados le permitió multiplicar el rendimiento de su producción agrícola. Los grupos de investigación en áreas de la biotecnología orientada hacia la alimentación y el agro constituyen hoy núcleos de alta calidad en el sistema científico del país. Muchos de los más destacados tienen sede en las Universidades Nacionales.

En el futuro, las aplicaciones ya “tradicionales” de la biotecnología a la alimentación, la salud y la producción de fármacos serán acompañadas por nuevas aplicaciones: desde el tratamiento de la información hasta la minería, entre otras. En sus tendencias más avanzadas, la revolución biológica y la revolución electrónica se proporcionan mutuamente métodos e instrumentos de trabajo y están llegando a una convergencia de paradigmas que en los primeros años del siglo que recién comienza puede permitir la explosión de una nueva revolución biológica de enormes consecuencia. c) Expansión de los sistemas de investigación y desarrollo (I+D)

El crecimiento de los sistemas de I+D y su mayor complejidad se han convertido en una de las características de la ciencia moderna y se manifiesta, tanto en el número de investigadores, como en los recursos destinados por los gobiernos y las empresas a la actividad científica y tecnológica. Los centros dedicados a las actividades de investigación y desarrollo (I+D) se han expandido y consolidado en estructuras cuyas relaciones se multiplican en forma permanentemente. Gran parte de ellos, sobre todo en los campos propios de la ciencia básica, tienen asiento en las universidades.

Tanto los gobiernos como las empresas y otras instituciones del sector privado han ido aumentando durante las últimas décadas su inversión en I+D, alcanzando en la actualidad, en los países líderes, un volumen que oscila entre el 2 y el 3% del PBI. Este proceso ha sido denominado como big science, en razón de la magnitud que alcanza el costo de la I+D, en términos del equipamiento y las infraestructuras requeridas, así como del número de investigadores y personal técnico de apoyo requeridos.

Desde hace varias décadas se utiliza el enfoque sistémico para analizar el funcionamiento de

las instituciones de I+D en el seno de la sociedad. La expresión “sistema científico y tecnológico” encierra, al mismo tiempo, un valor descriptivo de las complejas relaciones que se establecen entre ellas y otras instituciones, y un valor normativo que prescribe la necesidad de que tales relaciones sean optimizadas mediante adecuadas políticas públicas. Más recientemente se incluye en la noción de “sistema” el concepto de “innovación”, para dar cuenta de la íntima relación de la I+D con el dinamismo innovador de las sociedades y de las estructuras productivas.

Muy pocos países latinoamericanos realizan inversiones que se aproximen a tal magnitud en

actividades de ciencia, tecnología e innovación, poniendo de manifiesto la brecha que separa a la región de los países más avanzados en esta materia y que constituye una de las mayores amenazas para el desarrollo futuro. Tan sólo Brasil ha incrementado sus recursos en I+D alcanzando la meta de una inversión equivalente al 1% de su PBI. Argentina, que en el pasado fue capaz de alcanzar un reconocido liderazgo regional en el campo de la ciencia no alcanza tan siquiera a realizar un esfuerzo similar, ya que su inversión está por debajo de la media de América Latina. Sin embargo, todavía cuenta en su haber con un número relativamente alto de investigadores bien formados en su respectivo campo científico, la mayoría de los cuales se desempeñan en las Universidades Nacionales. Esta circunstancia permite establecer la dirección que debería adoptar una política activa en materia de ciencia y tecnología para consolidar y obtener provecho social de la actividad de sus científicos.

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Es recomendable que también la política de educación superior tenga un papel activo en apoyar la consolidación y el funcionamiento adecuado de los grupos de investigadores universitarios. Las medidas en tal sentido son urgentes, por cuanto la crisis económica actual amenaza la capacidad científica del país con la emigración de los investigadores, entre ellos muchos de los más jóvenes y de los más capaces, y conspira contra la conformación de un sistema de I+D integrado. La nueva producción de conocimiento

Los rasgos señalados hasta aquí están en relación con otras transformaciones que se registran, en forma creciente, en la dinámica de los procesos de investigación, en el perfil de los actores que intervienen en ellos y en la cultura de las instituciones científicas. En las novedades producidas en estos tres planos, algunos analistas de estos procesos creen reconocer la emergencia de un nuevo modo de producción de conocimiento; esto es, un nuevo formato de la actividad de investigación que se desarrolla con criterios diferentes a los de la ciencia académica y en el que intervienen actores ajenos a la comunidad científica.

En el modo tradicional de investigación científica, se señala, predominan la organización disciplinaria del conocimiento, la autonomía en el ejercicio de la actividad académica y la orientación fundamentalmente básica de la investigación, alejada de consideraciones prácticas o económicas relativas a la utilidad o aplicabilidad del conocimiento. El nuevo modo de producción del conocimiento se caracterizaría, en cambio, por los siguientes rasgos: se trata de conocimiento producido a partir del contexto de aplicación, tiene carácter transdisciplinario, presupone una gran heterogeneidad organizacional y requiere un sistema de amplia base social para el control de la calidad, debido a que su característica principal consiste en que se privilegia el problema práctico a resolver, como principio organizador del conocimiento.

La elección del término “modo de producción” para denominar al nuevo estilo de hacer ciencia no es azarosa, sino que pone de manifiesto el enfoque económico subyacente. Se intenta abordar, de tal manera, el fenómeno de la creciente importancia del conocimiento científico para el avance tecnológico, la expansión de la economía y el desarrollo sustentable. En este sentido, se pretende señalar que la producción de conocimientos ya no se define sólo desde la oferta; la atracción de la demanda también impulsa el avance científico, según la dinámica de los problemas que se trata de identificar, atacar y resolver. Así, la producción de nuevo conocimiento ya no ocurre sólo dentro de las fronteras disciplinares, sino que también se produce en los intersticios entre las disciplinas establecidas, a través de la fecundación recíproca entre ámbitos disciplinares y de la difusión de instrumentos y procedimientos que afectan a la práctica de la investigación en ámbitos a menudo remotos. Bajo estas nuevas condiciones cambian las formas de producir y utilizar conocimientos. La generación del conocimiento científico y técnico se vuelve una actividad menos rígida institucionalmente y escasamente contenida dentro de los espacios tradicionales.

Se señala insistentemente que estos cambios obligan a revisar algunos aspectos de la actividad educativa y de investigación que realizan las instituciones de educación superior; en particular, las universidades. Se suele postular que el nuevo modo de producción de conocimiento requiere a su vez un nuevo tipo de universidad que, si bien contiene mucho de los componentes de la anterior, presenta algunas diferencias significativas; entre ellas, un concepto de la autonomía universitaria más abierto a dialogar con otros actores sociales, mayor atención a los problemas del entorno socioeconómico y un crecimiento relativo de la investigación aplicada y de interés industrial. Dentro de esta visión, la universidad se transforma gradualmente en un actor con mayores interacciones con el medio, aumentando sus vínculos con los agentes económicos y sociales. Este proceso, que ha sido denominado, quizás con alguna exageración, como una “segunda revolución académica” consiste, en síntesis, en la emergencia de una nueva misión central para el accionar universitario: la de involucrarse en mayor medida en el desarrollo socioeconómico. En el mismo sentido, el carácter crecientemente sistémico de las nuevas tecnologías, en las cuales se rompen las antiguas fronteras entre las disciplinas científicas y técnicas, hace necesario revisar en las universidades la organización tradicional de formación académica y de investigación.

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Es casi obvio mencionar que el proceso que se describe transcurre fundamentalmente en el contexto de los países con mayor grado de desarrollo industrial, científico y tecnológico. También es preciso mencionar que, aún en aquellos países, el “nuevo modo de producción de conocimiento” convive con el tradicional, ajustado a los valores científicos y académicos en general. Por tal motivo, y teniendo presente que uno de los rasgos que caracterizan la cultura de los países menos avanzados suele ser el carácter imitativo de muchas de sus políticas educativas, científicas y tecnológicas, es necesario advertir que el acceso a las nuevas modalidades de abordar la investigación y articular sus relaciones con la sociedad no puede ser voluntarista ni estar aislado de la evolución del tejido económico y social; de lo contrario, se cae en el peligro de afectar las capacidades efectivamente disponibles y de suponer, erróneamente, que cualquier tipo de vinculación con el sector productivo, incluyendo la prestación de servicios científicos y tecnológicos, o las consultorías, pueda ser considerado como una muestra del “nuevo modo”.

Asimismo, conviene advertir que, aún en los países más avanzados, el optimismo implícito en los panegíricos a la nueva función del conocimiento en la economía y la vida social se formulan advertencias crecientes sobre los riesgos que conlleva, de un modo casi necesario, tal modelo. La expresión “sociedad de riesgo” alude al hecho de que las sociedades modernas han generado peligros y conflictos que escapan a sus mecanismos de control y requieren la adopción de nuevos recaudos y evaluaciones. Es recomendable que las universidades estimulen la existencia de actividades de investigación surgidas de una nueva relación dinámica con el entorno social y supongan abordajes interdisciplinarios. Asimismo, la reflexión necesaria para eludir los riesgos no debe ser dejada de lado por las universidades, ya que la función crítica constituye una de sus misiones esenciales, preservadas por la autonomía que la sociedad les concede. La “sociedad del conocimiento”

Los procesos que atañen al conocimiento, impulsados en gran medida por las nuevas

tecnologías de la información y la comunicación (TIC), han generado una mayor integración e interdependencia entre distintos sectores sociales, gracias al aumento cuantitativo y cualitativo de los flujos de información. Se ha venido avanzando desde entonces hacia la conformación de un tipo de sociedad en la que el conocimiento ocupa un papel cada vez más central en la dinámica de lo social y lo económico. Al nuevo modelo de relaciones sociales emergente se le ha dado en llamar “sociedad de la información” o, con más propiedad, “sociedad del conocimiento”, aludiendo así a que no sólo se trata de un problema informativo, sino que atañe a la capacidad reflexión, al pensamiento y a la creatividad. Una sociedad del conocimiento implica una sociedad que aprende, donde cada persona, cada familia, cada comunidad, cada institución aprende de sus propias prácticas innovadoras. En este modelo de sociedad se percibe que ya no será posible medir la riqueza de los países solamente por su capacidad de producir bienes materiales, como fue lo propio durante la etapa de la industrialización.

El conocimiento, tanto en su concreción tecnológica como en la potencialidad de los abordajes multidisciplinarios, incide en una modificación muy profunda de la morfología de las sociedades mediante el impulso que da a la conformación de “redes” y a una nueva percepción social de las coordenadas de tiempo y espacio, incorporando a la cultura dimensiones tales como el “espacio virtual” y el “tiempo atemporal”. Las redes, en cuanto conjunto de organismos, centros, instituciones, personas y equipos conectados entre sí a partir de códigos de comunicación comunes u objetivos complementarios, se constituyen en la modalidad organizativa básica de una economía impulsada por el dinamismo de la innovación, en un marco de globalización y descentralización.

Ciertos procesos, estrechamente vinculados entre sí en los planos de la economía y la tecnología, propician y dan sustento al nuevo modelo de sociedad:

a) Por un lado, la convergencia tecnológica; esto es, un proceso por el cual la información se hace disponible en formato digital para permitir que distintos medios y soportes puedan

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relacionarse entre sí, complementarse e interactuar en la recepción y el tratamiento de los datos.

b) Por otra parte, el dinamismo económico del sector, que tiene como efecto principal la constante caída de los precios, con la consiguiente y progresiva generalización del acceso a los equipos informáticos por parte de sectores cada vez más amplios de la sociedad.

c) Por último, el enorme crecimiento de Internet, que ha supuesto una rápida ampliación de su número de usuarios y la extensión de su disponibilidad de contenidos. Actualmente, en la medida que la capacidad de producir conocimiento y generar innovaciones

es una de las fuentes principales de riqueza para los países, existe consenso acerca de la necesidad de incentivar tal capacidad a través de políticas públicas adecuadas. En los países más desarrollados, bajo la apelación a la sociedad de la información y del conocimiento, se están implementando desde hace algunos años políticas activas orientadas a estimular la formación de las personas, mejorar la calidad de la educación en todos los niveles y favorecer el acceso masivo al conocimiento y la información. Se procura, de tal manera, producir una masa crítica de ciudadanos capaces de apropiar las nuevas herramientas y utilizarlas en todos los ámbitos de la vida social. En este sentido, las políticas de la sociedad de la información y del conocimiento tienden a:

ampliar la infraestructura de comunicaciones, lograr el “acceso universal” a Internet, a través de la reducción de costos; particularmente, de las

tarifas de telecomunicaciones y de la conexión a Internet, poner en práctica programas de “alfabetización digital”, desarrollar contenidos cognitivos para un mejor aprovechamiento de las posibilidades que

ofrecen las TIC. En las últimas décadas, la brecha que separa en el plano de la ciencia y la tecnología a los

países desarrollados de los latinoamericanos se ha incrementado de modo vertiginoso. Ello supone, asimismo, la existencia de diferencias importantes en la estructura social, ya que las asimetrías en el campo científico y tecnológico son el reflejo de desigualdades más profundas. En el caso de Argentina, el problema se agrava porque no ha existido suficiente continuidad y coherencia en las políticas del conocimiento, ni es suficientemente sólida la articulación entre los centros científicos y tecnológicos, los agentes económicos, la sociedad y el Estado, es decir, aquello que es conocido como “sistema nacional de innovación”. Tal carencia conspira contra la inserción del país en la sociedad del conocimiento. Algunos autores sostienen una postura de cierto optimismo sobre la potencialidad del cambio tecnológico y entienden que existe una "ventana de oportunidad" para los países con menor grado de desarrollo. Desde esta perspectiva, la renovación de los requerimientos de las empresas en cuanto a la formación profesional, en el marco de los nuevos paradigmas tecnológicos, tendría implicancias dinámicas sobre las instituciones y los procesos educativos. Corresponde, sin embargo advertir una vez más acerca de los riesgos implícitos en el estilo que predomina en la construcción de una sociedad global. Por una parte, la brecha científica y tecnológica es más compleja que un simple rezago en términos de asignación de recursos, ya que está íntimamente ligada con la condición estructural del subdesarrollo. Por otra parte, los países con mayor grado de industrialización y con mayores controles sociales tienen a desplazar hacia los menos avanzados las industrias con menor contenido tecnológico, que requieren por lo tanto menos capacidades cognitivas, y las que implican mayores riesgos sociales, como la pobreza ,la degradación de la salud y la destrucción del ambiente. Se registran también advertencias alarmadas en los propios países más desarrollados, en el sentido de que la promesa de nuevos empleos calificados en el expansivo sector de servicios está siendo reemplazada por la multiplicidad de empleos precarios que requieren menores aptitudes y capacidades técnicas. La “sociedad del conocimiento” puede convertirse así para los países como Argentina, en una amargo eufemismo que encubra una profunda fractura social.

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Las políticas orientadas a reducir la “brecha digital” adquieren así un sentido de urgencia social y es recomendable que las universidades desempeñen en ellas un papel de gran protagonismo, como parte de sus actividades de extensión, contribuyendo al entrenamiento de los sectores más postergados en el manejo de las nuevas tecnologías. Conocimiento y trabajo

De lo anterior se deduce que todo parece conducir a un cambio radical del perfil ocupacional y a la exigencia de nuevas competencias y aptitudes hasta ahora desconocidas o desvalorizadas. La configuración y el contenido de las ocupaciones se han vuelto más complejos, los empleos requieren más conocimientos y menos habilidades físicas, se ha enriquecido el contenido de los trabajos y se ha ampliado la gama de funciones desarrolladas por todos los trabajadores.

En contrapartida, ha aumentado la vulnerabilidad de los puestos de trabajo y el propio cambio tecnológico es señalado como una nueva causa de desempleo cuya significación global es, no obstante, objeto de controversia, ya que mientras algunos señalan que se produce un “efecto de desplazamiento” de la mano de obra, otros prefieren enfatizar el balance que surgiría del “efecto de compensación” según el cual el crecimiento de la economía habría de permitir absorber con creces la mano de obra desplazada. Lo cierto es que, cuanto más sencilla sea la tarea que alguien ejecuta, con más certeza se puede afirmar que alguien la podría hacer por menos dinero y que, probablemente, en poco tiempo una nueva tecnología habrá de suprimir su necesidad.

Por otra parte, se verifica que la “sencillez” de una tarea y la “novedad” de una tecnología son conceptos relativos y dinámicos: una nueva tecnología hoy puede eliminar muchas tareas simples y generar otros empleos mientras que otra tecnología, más “nueva”, puede suprimirlos mañana. Una primera conclusión es que cada día resulta más difícil sobrevivir participando en la producción de bienes o servicios sencillos, que requieren tareas simples. Los trabajadores que no se recalifican tienden a ser excluidos del segmento productivo en el cual se desempeñaban, quedando relegados a trabajar en un segmento inferior o en tareas menos valoradas por la sociedad. Tal condena es una de las más claras justificaciones de la necesidad de la educación y actualización permanente para todos.

Existen planteos que también alertan sobre los efectos paradójicos de la aceleración tecnológica y la agudización de los retrasos relativos entre países. Así, la posibilidad de estructurar estrategias en pro de generar ventajas “competitivas” al nivel de una nación, depende de varios factores entre los que destacan el potencial de formación de mano de obra profesional y el perfil científico y tecnológico de su estructura social y productiva. En el primer factor se refiere a la capacidad de formar la dotación necesaria de tecnólogos, científicos y profesionales aptos para integrarse en sectores de la producción o en áreas de I+D; el segundo toma en cuenta la capacidad de integración o articulación de las empresas o sectores productivos con los ámbitos universitarios o de producción científica (universidades y centros de investigación), a la vez que la utilización eficiente y efectiva de los conocimientos por ellos generados.

En el caso de Argentina, ambos factores aparecen mediatizados por el escaso desarrollo innovador local y los bajos niveles de inversión productiva. Desde la economía industrial se señala que Argentina tiene el desafío de avanzar en la competitividad. Los campos de acción son múltiples y tres de ellos resultan de fundamental importancia: (a) el avance hacia el proceso de industrialización de productos “diferenciados” con mayor valor agregado; (b) la articulación de redes productivas que den “masa crítica” a la industrialización; y (c) la profundización de políticas “horizontales”, en particular en la calificación de los recursos humanos como instrumento esencial para la articulación del “sistema nacional de innovación”.73 Si bien la idea de que la educación tiene un valor positivo para la economía de un país es aceptada sin mayores objeciones, no resulta sencillo, aún hoy, determinar una relación de tipo causal entre educación y empleo. Las dificultades para abordar el análisis de las relaciones cambiantes entre ambos están relacionadas con el hecho de que las interpretaciones disponibles acerca del impacto del cambio tecnológico sobre el empleo son generalmente vagas, poseen cierta carga ideológica (en

73 Kosacoff , Bernardo, 1994.

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un sentido u otro) y están poco apoyadas en suficiente evidencia empírica. Falta una adecuada comprensión teórica acerca del hecho de que la tecnología no siempre significa crecimiento y que el crecimiento no necesariamente significa más empleo. Es recomendable que las instituciones de educación superior contribuyan al análisis permanente de la relación entre tecnología y empleo, actuando al mismo tiempo como “antena” de las nuevas tendencias, ya que el rápido cambio tecnológico exige respuestas renovadas para permitir que los individuos desarrollen la aptitud de aprender rápidamente, adquieran nuevas competencias profesionales, se adapten a eventuales cambios de contenidos cognitivos, tanto en el nivel de grado como de postgrado, y dispongan de oportunidades para su capacitación profesional continua. Consecuencias sobre el proceso educativo

La influencia de las nuevas tecnologías sobre el empleo y las capacidades laborales requeridas por el sector productivo, así como para el desempeño de los actores en el seno de la sociedad del conocimiento, pone de relieve el papel central que debe jugar a tal efecto el sistema educativo cuyos enfoques, procedimientos, contenidos e instituciones deben adecuarse al nuevo escenario. La Comisión Internacional de la UNESCO para el futuro de la educación, presidida por Jacques Delors, expresó en su informe “La educación encierra un tesoro”, que debido a los cambios en los contenidos y en los contextos del conocimiento es necesario fortalecer en todos los niveles la consolidación de competencias básicas tales como aprender a pensar, aprender a seleccionar información, aprender a trabajar cooperativamente, aprender a resolver problemas, aprender a crear nuevas alternativas, dominar varias lenguas, conocer varias disciplinas.

La necesidad de vincular el sistema educativo con las demandas sociales no es un tema nuevo.74 Por el contrario, el cambio y la respuesta a nuevas aspiraciones de la sociedad han formado parte de las aspiraciones de la educación moderna, desde sus orígenes. Ya cuando la Revolución Francesa impuso, en 1792, la idea de la instrucción pública (universal, gratuita y obligatoria), el propósito era preparar las nuevas generaciones para una nueva sociedad, no adaptarlas a la cultura vigente. Ello indica que es preciso actualizar permanentemente la significación concreta de los propósitos de adaptar la educación a las demandas sociales y de preparar a los ciudadanos para un mundo mejor.

Las nuevas tecnologías de la información facilitan el logro de tales propósitos, ya que abren las puertas al acceso masivo de los individuos de cualquier edad y nivel educativo a paquetes de conocimientos que antes estaban reservados a las instituciones académicas tradicionales. Esto cuestiona distintos aspectos de los modelos educativos más tradicionales; entre otros, los parámetros relativos a la edad escolar y edad mental requeridos para acceder a los conocimientos.

El impulso tecnológico también ha permitido el desarrollo de modalidades pedagógicas no convencionales (diversas formas de educación a distancia, incluida la televisión, la enseñanza interactiva y los recursos multimedia) que abren oportunidades de aprendizaje a millones de personas que, de lo contrario, no tendrían acceso a una enseñanza satisfactoria. Los nuevos medios que la tecnología pone a disposición de los procesos educativos exigen modificaciones radicales en el tipo de conocimientos habitualmente impartidos, así como en sus combinaciones y calidad, para lo cual no se advierte todavía el surgimiento de una teoría consolidada del aprendizaje por medios virtuales. Por otra parte, estas posibilidades están lejos de ser accesibles en forma igualitaria para todos. En tal sentido, el ideal del conocimiento para todos sigue siendo inalcanzable, en particular en los países en desarrollo. Las desigualdades en la capacidad de generar conocimientos son todavía mayores que las relativas al ingreso y lo que definitivamente distingue a los pobres de los ricos ya no es sólo que tengan menos capital, sino también menos conocimientos y de peor calidad.

En el contexto argentino, la reflexión acerca de los desafíos que implica el escenario de la sociedad del conocimiento para la educación conlleva la necesidad de actualizar y mejorar las instituciones educativas, los procesos de aprendizaje y los contenidos de la formación en todos sus niveles. En tal sentido, la producción y el mejoramiento de los conocimientos básicos en disciplinas

74 Coombs, Philip; “La crisis mundial de la Educación” (1965, 1980).

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tales como la matemática, filosofía, biología, física y química, entre otras, constituyen una necesidad ineludible, teniendo en cuenta que el sistema educativo argentino no sólo debe sustentar la transmisión de los conocimientos a más de doce millones de personas escolarizadas, sino que también debe asegurar para el país su vinculación con los avances permanentes de las ciencias y las tecnologías en todo el mundo.

En resumen, el mejoramiento general de la calidad de vida y el logro de una mayor justicia social pasan hoy, en gran medida, por encontrar los recursos y las formas de lograr que la mayor cantidad de personas pueda acceder a aprender y comunicar los conocimientos relevantes. Para ello se requiere, entre otras cosas, tener acceso a los conocimientos disponibles en el mundo, impulsar su generación local, asegurar la educación básica universal, crear oportunidades de educación permanente y mejorar la calidad y distribución social de la educación superior. Todas estas tareas se ven afectadas ante el nuevo paradigma que plantea la sociedad del conocimiento y la información.

Es recomendable, por lo tanto, fortalecer la formación científica en los estudios de grado y de postgrado. Esta formación científica debe incluir la capacidad epistemológica necesaria para sintetizar y evaluar los nuevos conocimientos y para elaborar políticas de conocimiento aplicables a la educación, la economía o la sociedad. Consecuencias para la educación superior Dentro del marco que ha sido expuesto, la universidad se transforma en un actor con mayores interacciones con el medio, aumentando sus vínculos con agentes económicos y sociales. Este proceso no está exento de tensiones y núcleos conflictivos esta nueva tendencia, en la medida que afecta valores académicos arraigados. En tal sentido, se advierte que la distribución del conocimiento se ha convertido en uno de los dilemas de la educación superior, particularmente en lo referido al modo de armonizar apropiación del saber, las nuevas formas de circulación del conocimiento (que tienden a desvanecer las barreras entre la educación formal y la informal) y el establecimiento de condiciones de igualdad en el acceso a él. Al respecto se plantean disensos entre los que consideran que defender la calidad de la educación superior implica necesariamente que todas sus instituciones desarrollen la investigación; los que creen que el sistema de educación superior debería estar dividido en dos niveles, uno de excelencia y otro masificado, y los que plantean que la investigación debe realizarse en instituciones diferentes a las universidades. Sin embargo, pareciera que hasta ahora, ninguna de las tres posiciones garantiza una solución a la tensión que confronta la "excelencia” con la “igualdad". Entre los retos que debe afrontar la educación superior se mencionan, entre otros, la incorporación del conocimiento científico de avanzada, la creación de nuevo conocimiento, la formación de profesionales; en particular, en aquellos campos demandados por las nuevas tecnologías y una flexibilidad que le permita adaptarse al cambio rápido. Otro de los aspectos a considerar en la relación de las universidades con el cambio tecnológico y la innovación es la capacidad de sacar provecho de la potencialidad que ofrece la tecnología actual para desarrollar nuevas herramientas didácticas. En términos generales, la universidad debe asumir el desafío de entrenar a los estudiantes en el desarrollo de aptitudes para aprender, comunicarse y administrar flujos de información, utilizando para ello un amplio espectro de medios proporcionados por las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

La UNESCO (1998) señalaba la paradoja de que la mayor parte de estas tecnologías tiene su origen en la investigación científica realizada en universidades y ha sido desarrollada gracias a investigaciones aplicadas llevadas a cabo en centros universitarios o en colaboración con las empresas, pero en la práctica estas tecnologías son muy poco utilizadas en la educación, que conserva celosamente sus tradiciones pedagógicas. En el mismo sentido, se ha advertido que si bien las universidades y las escuelas técnicas superiores en muchos países de América Latina empiezan a estar bien dotadas de medios informáticos y de telecomunicaciones, tanto en lo que se refiere a los contenidos como a la utilización de Internet como soporte complementario de la enseñanza, el desarrollo de nuevos materiales didácticos sigue un proceso mucho más lento.

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Es recomendable, en tal sentido, introducir en las instituciones de educación superior una sólida cultura informática y de comunicación, que contribuya a actualizar las prácticas pedagógicas. A la vez, es preciso estimular en los integrantes de la comunidad universitaria la participación en las grandes redes académicas, el acceso al intercambio con instituciones relacionadas e incrementar la apertura y las interacciones con la comunidad científica internacional. Las instituciones de educación superior deberían asumir como tarea fundamental, al mismo tiempo, la preservación y el fortalecimiento de la identidad cultural. Consecuencias para la docencia en la educación superior

El crecimiento exponencial de nuevos conocimientos y el surgimiento de nuevos paradigmas afectan a la educación superior en todas sus funciones y, particularmente, en el desarrollo de la docencia y la investigación. Un sistema universitario adaptado a la sociedad del conocimiento debe estar preparado para adaptar su oferta de enseñanzas a las necesidades cambiantes, no sólo en relación con el catálogo de títulos oficiales, sino también en relación con la enorme cantidad y variedad de servicios de formación continua, de investigación y desarrollo tecnológico o actividad creativa, que las universidades tienen que asumir.

a) Cambio en los perfiles curriculares Tanto los perfiles, como los contenidos de todas las disciplinas experimentan profundas transformaciones, pero el currículo de buena parte de las instituciones de Educación Superior y sus estructuras reposan todavía sobre modelos anteriores a este nuevo contexto.

La división tradicional por facultades basadas en la oferta de una o varias carreras profesionales constituye una resultante histórica de la anterior división de los saberes prácticos en función de una supuesta demanda económica y social de las profesiones. El flujo actual de la producción de nuevos conocimientos y las nuevas demandas de personas altamente calificadas trasciende los formatos convencionales vigentes. A modo de ejemplo,

El especialista en sistemas tiene como campo de aplicación dominante el ámbito de la educación, pero muy pocos informáticos y graduados en ciencias de la educación se orientan hacia la informática educativa.

La medicina de alta complejidad requiere el concurso de biotecnólogos, ingenieros, médicos e informáticos, pero estas especialidades siguen funcionando de manera compartimentada.

Los ingenieros de hoy necesitan saber de ecología y relaciones humanas, dos temas poco considerados en sus planes de estudio.

Filósofos y sociólogos tienen una fuente principal de observación y aplicación en la cultura del conocimiento, pero su formación no siempre los prepara para ello. La desconexión entre teoría y práctica es tan grave para las ciencias sociales como para las tecnológicas.

b) Internacionalización La internacionalización de la Educación Superior, cuya dinámica es anterior a la globalización económica y tecnológica actual, supera las fronteras y las estructuras educativas vigentes. De hecho, los intercambios de estudiantes y profesores, así como la transnacionalización de las ofertas de grado y de posgrado (de manera presencial o virtual) están configurando una nueva articulación en todo el continente americano con epicentro en América del Norte. Por una parte, la globalización hace que una proporción creciente de nuestros graduados de hecho compita, ocasional o cotidianamente, con los de otros países. Sin embargo, se carece de políticas articuladas y estrategias suficientemente concertadas por parte de las universidades argentinas en materia de cooperación internacional. Como consecuencia de ello, algunas de las acciones que se emprendan pueden tener consecuencias negativas como, por ejemplo, estimular el éxodo de profesionales y, en particular, de científicos e ingenieros, mediante programas de becas que no contemplen de forma efectiva la existencia de oportunidades para la reinserción de los becaros en el país, al cabo de su período de estudios en el exterior.

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d) Redes sistémicas Ciertamente, en los países de mayor desarrollo esta visión se corresponde con la existencia de procesos maduros de interacción entre instituciones científicas y tecnológicas y sectores productivos, que han dado lugar a la constitución de sociedades dinámicas en el fenómeno de crecimiento económico e innovación tecnológica. Conceptos como los de “redes” y de “sistemas de innovación” orientan la búsqueda de nuevas estrategias de inserción de las universidades en los procesos de desarrollo, innovación y cambio tecnológico.

De hecho, en esos países, las propias universidades ya incorporan esta visión sistémica en las estrategias de desarrollo institucional. Y los investigadores universitarios comienzan a orientar sus actividades en función de las nuevas posibilidades que se presentan, en un proceso que implica replantear los valores que tradicionalmente representaba el ethos académico. Finalmente, los diversos sectores económicos, en correspondencia con estos cambios, se comportan activamente como demandantes, usuarios y generadores de conocimiento científico y tecnológico.

d) Transdisciplinariedad

El proceso evoluciona hacia una atenuación de la organización disciplinar del conocimiento y una mayor importancia relativa de la transdisciplinariedad, que consiste en privilegiar el problema a resolver como principio organizador del conocimiento.

La sociedad del conocimiento no es un conjunto abstracto de saberes aislados sino que ellos deben estar interrelacionados. De esta manera, el conocimiento contribuirá a dar explicaciones globales que permitan el logro de una sociedad más justa. Este proceso de aprendizaje que debe darse en el interior de las instituciones debería ir acompañado de un proceso de aprendizaje más complejo, tal como es el trabajo interinstitucional, tanto en las áreas de investigación como en la de docencia.

e) Formación básica

Los conocimientos básicos, o fundamentales, de una ciencia tienen una validez temporal mucho mayor que la de los que están en sus fronteras. Pero, como sólo el dominio de los primeros permite acceder a los segundos -ya que es imposible mantenerse actualizado en una disciplina de la que no se dominan sus fundamentos- éstos deben formar parte de los planes de estudio, no sólo de los primeros años de las carreras universitarias, sino también de los de todas las instituciones de educación superior. Por su parte, las aplicaciones de esos conocimientos y sus tecnologías, cuya velocidad de desarrollo se acelera, deben actualizarse continuamente.

f) Proximidad entre la docencia y la investigación

La docencia debe seguir de cerca los senderos que marca la investigación. Si bien no es imprescindible que la investigación se haga en la misma institución de educación superior (corresponde a las instituciones analizar, en cada caso, la mejor relación), la comunicación debe ser estrecha y permanente.

Las tecnologías de punta suelen enseñarse como se hubiesen enseñado durante la revolución industrial. Hoy, la sociedad ha incorporado muchas tecnologías y, casi siempre, las recibe con creciente “naturalidad”; pero no siempre está en condiciones de evaluar sus consecuencias éticas y morales. Es imprescindible incorporar estas facetas en la enseñanza y que el debate llegue a todos; el caso de las biotecnologías es un referente claro y evidente.

Es recomendable que las instituciones de educación superior, ejercitando su autonomía, administren en cada tramo del ciclo educativo la disyuntiva entre establecer en forma prioritaria la producción de nuevos conocimientos o privilegiar el uso de los conocimientos ya disponibles. Este proceso deber estar regulado por normas que garanticen la agilidad de la práctica pedagógica y las adaptaciones institucionales exigidas, tanto por las necesarias modificaciones curriculares, como por la aceleración de la investigación científica y los desarrollos tecnológicos.

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7.2. Consecuencias en el plano de la investigación La Universidad está considerada mundialmente como la institución mejor preparada para

asegurar la incorporación de la sociedad al mundo de la ciencia y la tecnología. En las universidades modernas, la calidad docente está estrechamente relacionada con la investigación científica. El contexto de aplicación del saber producido pasará a tener, en un futuro cercano, centralidad en la orientación de las investigaciones, y la solución de problemas en los ambientes específicos donde se generan (en la industria, el hospital, la escuela o en el campo) será la principal forma de transferencia de conocimiento de los grupos de investigación hacia la sociedad.

Otro de los efectos más relevantes de este fenómeno es la emergencia de un sistema distribuido de producción del conocimiento que significa, para las universidades, un replanteo de su situación monopólica en la vinculación de producción de conocimiento (investigación) y circulación (enseñanza). Desde ahora, las universidades formarán parte progresivamente de una red de instituciones diversas que intervienen en estas actividades y en las restantes funciones del conocimiento como difusión, transferencia y adopción, lo cual va a significar una fuerte modificación de sus modos de acción. El conocimiento será la herramienta de trabajo de un conjunto muy diverso, y cada vez más amplio, de trabajadores.

Se registra un crecimiento de la investigación orientada hacia problemas. Junto a la creciente importancia de la investigación, se ha producido un cambio igualmente importante en cuanto a su carácter. Se ve menos impulsada por la curiosidad y se desarrolla más y más en forma de programas específicos, con propósitos definidos.

El “nuevo modo de producción de conocimiento” tiende a alejar la investigación, en sus niveles más avanzados, de la enseñanza de los primeros años de las carreras y la aproxima a la formación de posgrado. El ideal de “un docente es un investigador” sólo tiene pleno sentido y resulta indispensable en el contexto de la especialización avanzada.

Es recomendable actualizar la consideración de que las funciones de docencia e investigación deban coincidir, no solamente en la misma institución, sino en las mismas personas, ya que ello plantea algunos problemas innecesarios:

instala un discurso escindido, ya que se trata como si fuera cierto lo que en la realidad no lo es; genera presiones sobre los docentes que no investigan y tensiones entre uno y otro grupo (la

presión sobre el sistema de incentivos es un ejemplo de ello); obstaculiza la correcta identificación y gestión de los grupos universitarios que investigan; instala una uniformidad que dificulta reconocer una diversidad institucional para la cual pueda ser

una riqueza y no un problema el que haya instituciones y grupos que sólo hagan docencia o sólo hagan investigación;

dificulta la gestión de una política científica nacional por cuanto establece mediaciones y dificultades burocráticas a la orientación de los grupos, la articulación de programas complejos y la creación de “masa crítica” a nivel nacional. Una reflexión acerca de la autonomía universitaria en este aspecto sería pertinente.

Es obvio que estos procesos de creación y transmisión de conocimientos en las instituciones de educación superior tienen un sentido distinto en Argentina que en los países más avanzados, dado que la estructura social y económica tiene, en ambos casos, rasgos sustancialmente diversos. Resulta necesario, por ello, evitar la adopción de estrategias de tipo imitativo que eludan el análisis de los requerimientos concretos de la sociedad local. Sin embargo, es preciso tomar nota de las nuevas tendencias para orientar las políticas de largo plazo, diseñar alternativas, detectar oportunidades e integrarse regional e internacionalmente sobre la base del fortalecimiento de las capacidades efectivamente disponibles.

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SEGUNDA PARTE: LA CIENCIA EN LAS UNIVERSIDADES ARGENTINAS La investigación en las universidades nacionales

La formación de las primeras comunidades científicas en Argentina tuvo comienzos a finales

del siglo XIX, a impulsos de pioneros y científicos visitantes pertenecientes fundamentalmente al área de las ciencias físicas. En aquella primera etapa este proceso no estuvo centrado en las universidades. En el siglo XX comenzó a desarrollarse el área de las ciencias biomédicas, de un modo relativamente espontáneo, pero ya en el ámbito de la Universidad de Buenos Aires. La expansión de la investigación universitaria es un fenómeno algo más próximo en el tiempo y estuvo estrechamente vinculado con la institucionalización de los sistemas nacionales de ciencia y tecnología. Internamente a las universidades, el espacio de la investigación científica y tecnológica se fue abriendo en una relación dinámica –no exenta de conflictos- con el proceso de masificación que experimentó la educación superior a partir de los años sesenta.

En la tradición argentina, las universidades públicas asumieron desde la Reforma de 1918 el modelo normativo de la universidad humboldtiana.75 Sin embargo, la tradición orientada hacia la formación de profesionales fue también muy fuerte. Ambas tradiciones tuvieron un desarrollo paralelo, a veces convergente y a veces conflictivo. Algunos dirigentes universitarios como Risieri Frondizi veían posible conciliar ambas tendencias, lo que no parecía tan difícil en una sociedad que todavía sostenía su modernidad, demandaba profesionales y aplicaba políticas orientadas hacia el desarrollo. En los años posteriores, los acontecimientos políticos, en el plano externo, y la masificación de la demanda de educación superior, en el plano interno, plantearon nuevas dificultades a la convivencia armoniosa de ambos modelos. A partir de 1976, la política científica nacional tendió a consolidar al CONICET y los centros de él dependientes, a expensas de la investigación universitaria. En la actualidad, la convivencia entre ambos modelos todavía debe ser resuelta en forma satisfactoria.

El contexto El contexto en el que las universidades argentinas desarrollan sus actividades de formación de

profesionales y científicos y de investigación es el de una sociedad que no ha ingresado en forma activa a la etapa de la sociedad de la información y el conocimiento.

En Argentina no ha sido posible desarrollar una dinámica empresaria que integre el conocimiento en la producción de bienes y servicios. Las cifras lo confirman: las exportaciones argentinas de los últimos años tienen un valor promedio de $ 300 por tonelada, mientras que las importaciones cuestan alrededor de $ 1.300 por tonelada, de donde se deduce que la diferencia de valor agregado es tan importante que podría decirse que la Argentina exporta materias primas e importa inteligencia.

La estructura productiva argentina presenta serios problemas, tanto en la eficiencia colectiva con la que se utilizan las materias primas como en la disponibilidad de mano de obra profesional altamente calificada para la producción de bienes y servicios. La economía del país, estructuralmente dependiente del flujo de capitales externos, se ha ido desnacionalizando vertiginosamente, lo que ha contribuido a la expansión de la deuda externa. Esta, por su parte, ha adquirido un volumen tal que desembocó en la actual situación de cesación de pagos. Tal coyuntura se ve agravada por una recesión de varios años, que se hace cada vez más aguda. Como consecuencia de estas condiciones macroeconómicas y como resultado de políticas que desestimularon la producción local, la industria argentina ha venido perdiendo competitividad, se ha especializado en commodities y, por lo tanto, se va alejando gradualmente de la frontera tecnológica de la producción, lo que la hace poco demandante de nuevos conocimientos. Las empresas multinacionales, que hoy representan el sector

75 Joseph Ben David afirmaba que la Universidad de Berlín, bajo el impulso Wilhem Von Humboldt a comienzos del siglo XIX, fue una institución pionera en sentar las bases de la universidad moderna. Su rasgo principal estaba caracterizado por la integración de la investigación científica a las actividades de enseñanza, que abarcaron desde las ciencias experimentales hasta las humanidades, el reconocimiento de las labores de investigación en la carrera académica, la creación de institutos de investigación para favorecer la producción y formación de científicos fueron algunos de los elementos que estructuraron un nuevo modelo de universidad que pasaría a ser referente de muchas reformas académicas en occidente: la universidad humboldiana o simplemente universidad “científica”. En la tradición Humboldtiana, la Universidad es el “hogar” de la ciencia.

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más dinámico de la industria del país, se nutren fundamentalmente de desarrollos tecnológicos originados en otros países y generan poca demanda de conocimientos producidos localmente.

La crisis económica, sumada a la crisis política, ha derivado en forma acelerada en un proceso de deterioro de las instituciones públicas, pero también de las privadas y de los vínculos institucionales en general. Esta dura realidad se contrapone con la tendencia a la conformación de redes y sistemas de innovación, tal como ocurre en los países mejor insertos en la sociedad del conocimiento.

El contexto socioeconómico en el que las universidades argentinas deben desarrollar su actividad se caracteriza, entre otros, por los siguientes rasgos: Una economía recesiva, con creciente desocupación. Un contexto institucional deteriorado. Poco dinamismo innovador por parte las empresas. Escasos vínculos entre los distintos actores institucionales (sistemas sociales de innovación

incipientes). Relaciones dependientes de proveedores de conocimiento tecnológico extranjeros. Políticas públicas poco estructuradas y débil capacidad de financiamiento a las actividades de

ciencia, tecnología, innovación y educación superior.

En este contexto, los estímulos a la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación son insuficientes y justifican la afirmación de que “el país no ha resuelto para qué le sirven sus científicos”. La alta tasa de migración de científicos y profesionales altamente capacitados hacia el exterior es uno de los indicadores alarmantes que dan cuenta de esa realidad. Por todos estos rasgos, el país no siempre toma en cuenta, en el diseño de sus políticas de educación, ciencia y tecnología, las nuevas tendencias hacia la sociedad de la información y del conocimiento. La investigación universitaria en cifras

Es posible comprobar que las Universidades Nacionales concentran más del sesenta por ciento de los investigadores del país y que esta tendencia viene siendo creciente (del 45 al 61% entre 1969 y 1998). A pesar de eso, la estructura de la planta de docentes investigadores de las Universidades Nacionales no las presenta como “locus” de la ciencia, ya que sólo el 16% de los investigadores universitarios tiene dedicación exclusiva y sólo el 17% del personal de las Universidades Nacionales son docentes investigadores.

Las Universidades Nacionales contaban en 1999 con una planta de 78.491 docentes que ocupaban 113.797 “cargos”76 docentes. Del total de la planta, 32.877 eran profesores (41,9%) y los restantes 45.706, auxiliares (58,1%). Solamente el 15,7% del total (esto es, 12.393) tenían dedicación exclusiva y el 26,3% (20.720) tenían dedicación semiexclusiva. Los restantes 45.509 (58%) lo hacían con dedicación simple.

Si se toma en cuenta que desempeñan funciones laborales no docentes otras 31.090 personas, se alcanza la cifra de casi 112.000 personas que trabajan en las Universidades Nacionales. A ellas cabe agregar otras 2.100 personas que se dedican a la investigación en la órbita universitaria, sin relación laboral: ellos son investigadores, personal de apoyo y becarios del CONICET y de otros organismos de promoción, como la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires (CIC).

Tan sólo el 25% de este total (alrededor de veintiocho mil personas) tiene algún vínculo reciente con actividades de investigación. Pueden distinguirse tres grupos: uno, mayoritario, está compuesto por investigadores registrados en el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores (algo menos de diecinueve mil personas); un segundo grupo, de menor tamaño, (aproximadamente dos mil trescientas personas) comprende investigadores que tienen una doble dependencia laboral (de la universidad y de algún organismo de promoción). Finalmente, se aprecia

76 El número de cargos no es igual al número de personas que trabajan en las universidades, ya que por la rigidez del escalafón y las bajas remuneraciones, entre otros factores, una misma persona puede ocupar más de un cargo.

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un tercer grupo integrado por docentes que registran algún antecedente reciente en investigación pero no están activos.

Investigadores y becarios

El conjunto de investigadores y becarios de investigación en las universidades nacionales ascendía, en 1999, a algo más de veinticuatro mil personas que representan el 59% del total del país (Cuadro 1).77 De ellos, unos veinte mil eran investigadores ya formados (cifra que equivalía al 61% del total de investigadores del país) y casi tres mil trescientos eran becarios (46% del total de becarios del país).

CUADRO 1: INVESTIGADORES ARGENTINOS (EN NÚMERO DE PERSONAS FÍSICAS), 1999.

SECTOR

Universidades privadas 1. 552 Gobierno 10.172 Empresas 4.311 ONGs 443 Universidades públicas 23.288 TOTAL 39.766

Fuente: SETCIP

La distribución por género del total de los investigadores del país es muy homogénea, ya que el 47 % del personal de I+D son hombres y el 53% mujeres (Cuadro 2). La participación de las mujeres en el sector universitario es significativamente mayor que la observada en otros sectores, e incluso aumenta en el conjunto de los becarios. Cuadro 2: Investigadores según género y sector, 1999

Investigadores Becarios TIPO DE ENTIDAD

Varón Mujer Varón Mujer

TOTAL 57% 43% 45% 55% Organismos Públicos

65% 35% 47% 53%

Universidades Estatales

47% 53% 40% 60%

Universidades Privadas

80% 20% 48% 52%

Empresas 69% 31% 55% 45% Entidades s/f de lucro

55% 45% 34% 66%

Fuente: SETCIP

Recursos humanos en I+D según calificación en investigación Tomando como indicador la categorización obtenida en el Programa de Incentivos (del total de 26.000 docentes que se han categorizado, 18.704 son personal activo en investigación) se obtiene el siguiente panorama: El 8,5% de los docentes que perciben el incentivo (1.590 personas) tiene máxima calificación (categoría 1).

77 Según la SETCIP, el país cuenta con 2,6 personas dedicadas a la investigación por cada 1000 integrantes de la PEA.

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El 15,3% (2.869 personas) tiene una calificación alta (categoría 2). El 51,7% (4.156 personas) tiene calificación intermedia (categorías 3 y 4). El 24,50% (2.704 personas) es considerado como “docente en formación para la investigación”

(categoría 5). Investigadores con capacidad de dirigir proyectos

Sumando los docentes investigadores de las categorías 1 y 2, con los investigadores del CONICET no incorporados al Programa de Incentivos que trabajan en las universidades que revisten en las categorías más altas de la Carrera del Investigador, se llega a la cifra de 5.100 investigadores con capacidad de dirigir proyectos. Esta cifra equivale al 24% del total de investigadores universitarios. Cuadro 3: Recursos humanos para la investigación en Universidades Nacionales

Universidad Universidad + CONICET

Sólo CONICET

Otros organismos Total

Investigadores 88% 8% 4% 0% 100%

Becarios 62% 13% 19% 6% 100%

Personal técnico y de apoyo 45% 10% 44% 1% 100%

Total 83% 9% 7% 1% 100%

Fuente: IEC, sobre datos propios, de la SES, la SETCIP y el CONICET.

El Cuadro 3 muestra que el 83% de este conjunto es personal perteneciente exclusivamente de la universidad, participación que puede aún ampliarse si se consideran las situaciones “mixtas” donde se registra el 9% del personal. Por otro lado, el 16% del personal total esta vinculado al CONICET de manera exclusiva o combinada. La participación de instituciones externas en el financiamiento de recursos humanos que trabajan en el ámbito de las universidades toma fuerza en el nivel de becarios y ex determinante en el nivel del personal de apoyo: el 25% de los becarios y el 45% del personal de apoyo son de dependencia externa. 78 Financiamiento de la investigación

Otro aspecto de interés para caracterizar la participación de las universidades nacionales en el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación, es el análisis del gasto que efectúan para el cumplimiento de esta función. Durante los últimos años, la participación de las universidades nacionales en el presupuesto público destinado a ciencia y tecnología es de aproximadamente el 16% del total, mostrando un crecimiento importante a partir de 1994 con el lanzamiento del Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores de las Universidades Nacionales. Hasta ese año y desde el segundo quinquenio de la década del 70 las universidades participaban sólo en un porcentaje que oscilaba entre el 6 y el 9% en el presupuesto público destinado a la investigación. Sin embargo, estos valores subestiman la participación de las Universidades en diversos aspectos: Mientras el resto de las instituciones del sector contabilizan a pleno sus plantas de personal, en el

caso de las Universidades el monto destinado a salarios de los docentes no está contemplado en los fondos destinados por la Ley de Presupuesto a ciencia y tecnología.

Tanto el CONICET como la SETCIP (particularmente a través de la Agencia para la Promoción Científica y Tecnológica) transfieren fondos a grupos de investigación universitaria a través de concursos de proyectos, becas de investigación y equipamiento. El FOMEC, más allá de su directa finalidad de apoyo a la docencia, sirvió también para financiar posgrados, becas y equipamiento científico.

78 Para calcular la cantidad de personas que realizan actividades de I+D en las universidades públicas se consideró a docentes que realizan I+D, personal del CONICET que tiene como sede de trabajo a las universidades y los institutos del CONICET que funcionan en convenio con la universidad, y el personal rentado por otros organismos públicos y privados que tiene sede de trabajo en las universidades nacionales.

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No se cuantifican aquí los recursos generados por la actividad de transferencia y de cooperación internacional que por vías formales o informales generan recursos para la investigación.

Si se incorpora al cálculo de los recursos de que disponen las Universidades Nacionales para

realizar investigación un porcentaje del costo salarial de los docentes investigadores, el costo del programa de incentivos, las asignaciones que las propias universidades realizan de su presupuesto, las becas y los subsidios otorgados por las diferentes agencias públicas, se alcanza una suma superior a los trescientos cincuenta millones de pesos. Dos terceras partes de esta suma provienen del presupuesto nacional de ciencia y tecnología y el resto se origina en los fondos propios universitarios79. El nuevo cálculo del gasto total en ciencia y tecnología ejecutado por las universidades nacionales arroja que la participación en el gasto nacional asciende a un 28% del total, cifra que continúa siendo muy baja si se la compara con la del número de los investigadores.

El gasto en I+D de las universidades representa, a su vez, el 17% del total del presupuesto universitario, incluyendo los fondos provenientes de otras fuentes. Unidades y proyectos de I+D

La investigación universitaria se lleva a cabo en unas tres mil quinientas unidades o grupos de investigación con asiento en cátedras, departamentos, centros e institutos de investigación. Ellas llevan adelante alrededor de 7600 proyectos de I+D (de un total de 16.100 en el total del país). El tamaño promedio de los grupos universitarios es de 5 integrantes (investigadores). En promedio, un investigador participa en 1,8 proyectos. Distribución de proyectos según áreas disciplinarias: 29% ciencias exactas y naturales (54% del total del país en el área). 25% ciencias sociales (91% del total del país en el área). 14% ciencias agrícolas (60% del total del país en el área). 11% humanidades (60% del total del país en el área). 11% ingeniería y tecnología (14% del total del país en el área) 10% ciencia médicas (28% del total del país en el área).

Las distintas tradiciones científicas se ponen de manifiesto en el hecho de que hay

universidades con mayor concentración disciplinaria que otras. Por ejemplo, en la UTN predomina la I+D en ingeniería (lo que era de esperar); en la Universidad Nacional del Litoral predomina la investigación en Ingeniería Química y en la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires la investigación en veterinaria.

79 El total del presupuesto destinado a ciencia y tecnología en las Universidades nacionales durante el año 2000 ascendió a 351.300.000 pesos, correspondiendo el 64% al Presupuesto Nacional para ciencia y tecnología, y el 36% a fondos generales universitarios. La suma surge de los siguientes parciales:

A) Finalidad educación del presupuesto publico universitario: 53% del total:

- Sueldos (tiempo dedicado a I+D por docentes investigadores): $ 116.000.000 (33%). - Incentivos a los docentes investigadores: $ 70.000.000 (20%).

B) Finalidad Ciencia y Tecnología del presupuesto publico universitario: 17% del total: - Asignación para Ciencia y Tecnología en el presupuesto universitario: $ 50.200.000. - Asignaciones de las propias universidades para agregar a esta finalidad: $10.000.000.

C) Aportes del CONICET: 23% del total. - Subsidios otorgados a proyectos: $ 4.300.000 - Sueldos a personal CONICET: $ 62.000.000 - Becas: $ 12.000.000 - Subsidios a institutos: $ 2.300.000 - Subsidios para bibliografía: 800.000 - Total: $ 81.000.000

D) Aportes de la ANPCYT: 3% del total. - Subsidios otorgados por FONCYT: $ 7.200.000 - Subsidios otorgados por FONTAR: $ 2.600.000

E) Fondos FOMEC para el desarrollo de I+D universitaria: 4% del total. - Aportes directos del FOMEC: $ 9.100.000 - Contraparte universitaria de fondos FOMEC: $ 5.400.000

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Por otro lado, hay universidades cuya investigación predomina en una disciplina sobre el total de la investigación universitaria en dicho campo. Por ejemplo, en la UBA se realiza el mayor conjunto de proyectos de investigación en medicina; en la Universidad Nacional de La Plata los de Literatura y en la Universidad Nacional de Jujuy los de antropología.

En un estudio reciente sobre la investigación universitaria, los responsables del área en las universidades nacionales han manifestado que el acceso al financiamiento es uno los problemas principales con los que se enfrentan al llevar a cabo actividades de I+D (el 84,2% de los entrevistados realizaron tal afirmación). También son problemas relevantes la falta de equipamiento adecuado y la formación de recursos humanos para tareas de gestión de la I+D. Al describir las estrategias que se llevan a cabo para sostener o aumentar el nivel de financiamiento, un porcentaje idéntico señaló como prioridad la búsqueda de financiamiento mediante programas nacionales e internacionales. En segundo término se mencionó la búsqueda de socios del sector privado que cofinancien los proyectos de investigación (64%).

A los datos cuantitativos hay que agregar la estructura fragmentada en facultades de la institución universitaria (las tradicionales, en particular). Pese a todo, en los últimos años las Universidades Nacionales han avanzado: aumento de los recursos, estructuras institucionales (Secretarías, Unidades de Vinculación Tecnológica), consolidación de grupos, FOMEC, FONCYT y FONTAR. Publicaciones científicas

Sobre un total de 3.654 publicaciones de autores de Argentina incorporadas en el Science Citation Index (SCI) en 1997, el 62% (2.271 publicaciones) corresponde al sector universitario. Este alto nivel de participación refleja, no solamente la calidad de los investigadores universitarios, sino también su inclinación mayoritaria hacia investigación de carácter más básico, representada fundamentalmente en esta base de datos. Es necesario remarcar que mientras el sector universitario público ejecuta anualmente el 28% del total de los recursos destinados a investigación científica y tecnológica en el país, cuenta con el 61% de los investigadores formados, lo cual pone de manifiesto las dificultades relativas en las que se desenvuelve la ciencia en la universidad. Pese a ello, la producción científica universitaria es acorde con el número de investigadores y no acusa la restricción del presupuesto. Marco institucional de la investigación en universidades nacionales

Existe un marco institucional para el desarrollo de la investigación universitaria, entendido como un conjunto de órganos y normas que tienen como propósito articular dicha función a través de: producción regular de información sobre las actividades, recursos y resultados de la investigación

universitaria, definición de lineamientos generales de orientación y promoción de las actividades científicas y

tecnológicas en la universidad, creación de instancias de interacción, negociación y toma de decisiones entre los actores

relevantes. El marco institucional tiene una dimensión interna, propia de cada universidad, y una

dimensión externa integrada por un conjunto de entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales, cuyo accionar produce efectos en el desarrollo de la investigación universitaria. En ambos casos intervienen como instancias formales de regulación y organización de las actividades científicas y tecnológicas que inciden en la realización de la investigación y en el desarrollo de las carreras profesionales de los científicos universitarios. Estructuras funcionales

El marco institucional, en su dimensión interna, es la instancia de referencia de la política y la gestión de las actividades científicas y tecnológicas de las universidades nacionales y se materializa en un conjunto de órganos que se ubican en el organigrama universitario, con la función específica de gestionar y regular la investigación. En el sistema universitario público no existe un único esquema

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organizacional presente en todas las instituciones. Sin embargo, es posible identificar un núcleo central de seis tipos de unidades presentes en la generalidad de los casos.

La mayoría de las universidades nacionales presentan como unidad de gestión de las actividades científicas y tecnológicas una Secretaría de Ciencia y Tecnología u órgano similar dependiente de Rectorado. Históricamente, la gestión de la ciencia universitaria y la obtención de fondos para la promoción de los grupos fueron tareas con responsabilidad dispersa en los jefes de grupos y decanos de facultades de perfil más científico, que actuaban como enlace entre las facultades y el rectorado. La profesionalización de la gestión de la ciencia universitaria ocurrió a partir de mediados de la recuperación de la democracia, a comienzos de la década de los ochenta, con la creación de estas Secretarías (u órganos similares) y la adopción de las principales normativas de regulación de la investigación científica, a medida que se iba imponiendo la modalidad de organización de programaciones regulares para la presentación y evaluación de proyectos científicos.

Las Secretarías tienen por misión llevar adelante los programas científicos y tecnológicos, administrar los recursos financieros del presupuesto asignado para el área, promover la actividad de los grupos de investigación y difundir sus resultados. También entienden en las cuestiones administrativas y en el manejo de la información de las actividades científicas y tecnológicas (llevar estadísticas, llevar los legajos de los investigadores, llevar los registros de publicaciones y realizar los trámites de compra de equipamiento). Generalmente, tales Secretarías se replican en las distintas facultades o departamentos, manteniendo sólo algunas funciones; principalmente, el flujo de información hacia el rectorado y hacia la propia facultad.

A medida que las competencias de las Secretarías se fue ampliando, muchas funciones específicas fueron derivadas a otras unidades también dependientes del rectorado. La creciente incorporación de prácticas evaluativas en diferentes ámbitos de la gestión de la investigación (administración de recursos humanos, proyectos competitivos, evaluación institucional) ha fortalecido la presencia de consejos, órganos consultivos y órganos asesores conformados por funcionarios y académicos de la propia universidad y por expertos externos. En algunas universidades incluso de ha creado una oficina especializada en gestión de la evaluación de la ciencia

Un alto porcentaje de las universidades nacionales presenta en su estructura funcional un cuerpo colegiado asimilable a la idea de Consejo de Investigación o similar, con funciones bastante dispares. En algunos casos, sólo ejercen funciones de asesoramiento al Rectorado ó al Consejo Superior sobre la orientación, el mejoramiento y vinculación de los programas y proyectos de investigación. En otros casos, es el Consejo el encargado de definir las políticas de ciencia y tecnología y de establecer las normas que reglamentan las actividades. Los Consejos han constituido en algunas universidades instancias participativas, por la inclusión de los diferentes estratos universitarios en su composición (alumnos, auxiliares, docentes).

Por otro lado, la necesidad de administrar actividades de mayor especialización técnica, como la propiedad intelectual que deriva de los resultados alcanzados por grupos de investigación o la firma de convenios y contratos de transferencia de tecnología ha impulsado la creación de unidades propias para estas cuestiones, tanto bajo la órbita de las propias secretarias de ciencia y tecnología, como en forma independiente. Tal es el caso de las unidades de vinculación tecnológica. Estas unidades de gestión son las que programan, promueven y facilitan la relación de la universidad con el medio en materia de prestación de servicios. En algunas universidades con estructuras menos complejas esta función recae en la Secretaría de Extensión. Si bien algunas universidades plantean políticas de protección de resultados de investigación, son pocas las que presentan un órgano que canaliza todas las actividades referidas a la propiedad intelectual, reglamentando el régimen de títulos y la explotación de los derechos derivados de la propiedad intelectual. Política y gestión de la ciencia universitaria

En sus comienzos, la investigación científica en las universidades en todo el mundo fue una actividad impulsada y sostenida por la propia iniciativa de científicos “amateurs” que no obtenían ni recursos ni estímulos desde la institución. Progresivamente, con el reconocimiento social alcanzado por la investigación científica, el crecimiento de estas actividades en las universidades y el fortalecimiento de los vínculos entre ciencia y poder, comenzaron a surgir debates en las más altas

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esferas de la conducción universitaria que fueron constituyendo un espacio para la definición de objetivos y estrategias institucionales para la ciencia. Este proceso reconoce un momento clave a mediados del siglo XX, en la posguerra, cuando se institucionalizó la política científica como herramienta de los Estados.

Existe actualmente una gran diversidad en las formas de enunciar las políticas institucionales de investigación en las universidades argentinas. En la mayoría de los casos, los lineamientos principales para orientar estas actividades y las estrategias a implementar se expresan en documentos de las Secretarías de Ciencia y Técnica o en resoluciones del Consejo Superior. Los enunciados explícitos de las políticas de las universidades indican en su gran mayoría:

a) promoción de las actividades científicas y tecnológicas, b) estímulo a la formación de recursos humanos para la investigación, c) estímulo al desarrollo de tecnología y su transferencia, d) adecuación de la investigación al contexto regional o nacional. La valoración social de la ciencia suele expresarse en los documentos fundacionales y

estatutos universitarios a través de la afirmación de la misión institucional de la investigación en la universidad, de la definición de la extensión universitaria como la vinculación entre las actividades de docencia e investigación y la sociedad en la que se inserta la universidad, y del propósito de formar recursos humanos capacitados para la aplicación del conocimiento en el mejoramiento de la sociedad. Generalmente no se definen áreas prioritarias, aunque sí suele aparecer una enunciación muy difusa respecto al interés de que la universidad conceda prioridad a aquellas actividades que influyan en el desarrollo económico de la región o el país. Cuando se observa la composición temática de la investigación que realizan los grupos de investigación en las universidades nacionales se advierte la variedad disciplinaria de los temas prioritarios.

En relación con la orientación temática de las investigaciones, la tradicional postura ha sido la doctrina de la “libertad académica” a la que se consideraba, junto con la excelencia, principios básicos para el desarrollo de la labor de investigación. Esta visión ha ido cambiando con el tiempo, a la par de la institucionalización de las políticas y de la creciente demanda de transparencia, de modo tal que fue surgiendo la necesidad de incorporar en el discurso institucional la orientación de las investigaciones como un principio legítimo y necesario para el ordenamiento de la ciencia. Por ejemplo: en universidades regionales o de reciente creación está apareciendo, como un criterio relevante, la orientación de la investigación hacia áreas de interés local y hacia temas vinculados al perfil productivo de la región; en universidades grandes se han abierto convocatorias a proyectos “a la demanda” que surge de actores externos a la universidad o se han asignado cupos especiales de becas y subsidios de investigación para ciertos núcleos temáticos de interés social y económico; el acercamiento a gobiernos provinciales o municipales para la definición de temas de interés a incorporar en programaciones científicas empieza a aparecer como un nuevo modo de definición de prioridades de investigación.

Sin embargo, la prioridad establecida para el desarrollo de una línea especifica de investigación obedece a múltiples razones, no siempre muy claras, y que con frecuencia no están contenidas en la declaración de las políticas institucionales en materia de orientación de la investigación. Pueden ser el resultado de los intereses profesionales de la propia comunidad científica que trasciende los límites de la universidad y del país, o bien de las presiones que ejercen los organismos de financiamiento con respecto a los temas priorizados para el otorgamiento de subsidios.

La revisión de algunas de las estrategias implementadas por las universidades públicas para la organización y funcionamiento de las actividades de investigación revela el rango de aspectos que son relevantes para las políticas institucionales:

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formación de recursos humanos para la investigación mediante becas, impulso a la formación de posgrado, exploración de vías de financiamiento general para universidad hacia actividades de

investigación, por ejemplo los fondos para el mejoramiento de la calidad universitaria, fortalecimiento de las capacidades de investigación propias mediante la incorporación de

investigadores invitados de otras instituciones para que capaciten a docentes e investigadores propios, o para que dirijan proyectos,

aumento de la dedicación exclusiva de los docentes, fomento a la interdisciplina, desarrollo de doctorados con perfiles demandados por el sector privado.

Este plano de mayor especificidad pertenece al ámbito de la gestión, área abocada a la aplicación de las políticas universitarias en la materia, y al diseño de estrategias para el logro de los objetivos institucionales. Instrumentos de promoción

Las universidades adoptan distintas modalidades para la aplicación de instrumentos de promoción, si bien los mecanismos se encuentran bastantes estandarizados entre las distintas universidades. La aplicación de estos mecanismos de promoción de la investigación determina en gran medida la orientación final de la ciencia universitaria, pues el financiamiento es clave para la realización de las actividades cotidianas de investigación. Entre los instrumentos de promoción más aplicados por las universidades públicas, que surgen de un relevamiento, se cuentan: a) Becas de investigación para estudiantes avanzados. b) Becas de iniciación a la investigación científica. c) Becas de perfeccionamiento en la investigación y de doctorado. d) Subsidios para la ejecución de proyectos. e) Convenios de transferencia de tecnología. f) Financiamiento de publicaciones. g) Becas para el cursado de maestrías. h) Subsidios para seminarios, congresos y actividades en el exterior. i) Pasantías. Es recomendable que las universidades dediquen esfuerzos a consolidar la capacidad de investigación en cada una de ellas, instalando al mismo tiempo una cultura de la excelencia que se apoye en la evaluación de la calidad, y una cultura de estrecha vinculación con las necesidades y demandas de la sociedad, que se apoye en la evaluación de la pertinencia en el abordaje de los problemas hacia los que se orienta la creación de conocimientos. Para ello deben articular sistemas normativos claros, apoyados en el consenso de los miembros de la comunidad académica, y disponer de instrumentos adecuados para estimular la investigación básica y aplicada, el desarrollo experimental y la vinculación con los actores del entorno económico y social. Los institutos universitarios como ámbitos de investigación

Si bien es cierto que la investigación científica en la universidad se lleva a cabo en una diversidad de unidades académicas, los “institutos” son el ámbito donde se concentran las características más representativas de estas actividades y donde es posible apreciar con más claridad los problemas y las potencialidades de la investigación universitaria.

Los institutos de investigación son una “invención” europea del siglo XIX y, en particular, de la universidad científica alemana. Como extensión de las actividades de investigación que llevaban a cabo los profesores en las cátedras, los institutos se transformaron progresivamente en el ámbito más apropiado para la profesionalización de la actividad científica, y su creación correspondió al inicio del ciclo de reproducción ampliada de la ciencia. Allí convergían recursos económicos para investigar, estudiantes de doctorado para asistir a los investigadores y a la vez formarse en el oficio, y facilidades instrumentales para afrontar la complejidad experimental creciente de la ciencia. Para el

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trabajo científico, el instituto ofrecía un marco organizacional con mayor autonomía y eficacia que las cátedras

La modalidad de los institutos fue exportada a otros países, entre ellos a los Estados Unidos, donde adquirieron una gran importancia como ámbito para las investigaciones universitarias, aunque allí adquirieron características distintivas respecto a los institutos europeos, debido a las diferencias que presentó el desarrollo del sistema universitario en ese país. Durante el siglo XX, se extendió la creación de institutos de investigación científica y tecnológica fuera de la órbita universitaria, en otras esferas del Estado, por lo general abocados a temáticas específicas de interés estratégico para los países, muchos de ellos con una marcada orientación aplicada de sus actividades de investigación.

En Argentina, el primer instituto de investigación fue creado en 1886 bajo la órbita de la Universidad de Buenos Aires y bajo la consigna de iniciar actividades de investigación científica en el campo de la microbiología. Su creación tuvo más importancia en el plano simbólico que real - ya que no fueron muchas las actividades que se iniciaron bajo este ámbito antes de desaparecer por completo- y estuvo vinculada a una cierta visión de la investigación científica en la universidad que era sostenida por grupos incipientes aún, pero que desde entonces fueron creciendo sostenidamente.

Los institutos de investigación universitarios tienen por lo general un margen considerable de autonomía, tanto en la planificación de sus actividades como en el manejo de los recursos económicos pero, como contrapartida, suelen estar más presionados que otras unidades académicas para generar recursos propios que permitan el mantenimiento de sus instalaciones, la adquisición de insumos básicos o la contratación de algún personal de apoyo a las tareas institucionales.

Según el área disciplinaria, las estrategias de generación de recursos desarrolladas por los institutos se vuelcan más intensivamente a la captación de recursos en el sistema público de promoción de la ciencia, en el sector privado o en el exterior. De un relevamiento realizado en universidades nacionales, surgen prioritariamente las siguientes modalidades: a) Búsqueda de financiamiento en fundaciones y otras entidades filantrópicas que cumplan un rol

importante en la oferta de recursos. b) Búsqueda de financiamiento externo en organizaciones internacionales, sobre todo para el

financiamiento de viajes, obtención de bibliografía y organización de reuniones científicas. c) Venta de servicios científicos y tecnológicos. Esta modalidad es particularmente importante en

institutos de orientación tecnológica o aplicada, en los que el monto alcanzado por la venta de servicios tecnológico puede llegar a significar casi el 20% de los fondos directos obtenidos por el instituto, y casi el 100% si sólo se consideraran los fondos disponibles para financiamiento institucional. Varios institutos universitarios tienen una dependencia compartida con el CONICET concretada

mediante convenios interinstitucionales. En estos casos el CONICET provee recursos financieros específicos para el sostenimiento de los gastos de infraestructura y el mantenimiento del instituto. Es recomendable que las universidades consoliden los institutos de investigación en el seno de cada una de ellas, dotándolos de un estatus adecuado a la naturaleza de sus funciones, dándoles claras reglas de juego en lo referido a la tensión entre sus necesarios márgenes autonómicos y su inserción en la política de investigación que determine la institución y los lineamientos. Es necesario para ello que las universidades fijen tal política de investigación en forma articulada con las políticas de docencia y extensión, tomando en cuenta los lineamientos nacionales y las prioridades establecidas por los organismos de promoción científica para otorgar financiamiento. Es necesario clarificar, cuando corresponda, su relación con otras instituciones como el CONICET, con el fin de optimizar el funcionamiento de los institutos, evitando posibles zonas grises en lo referido a su misión, orientación y gobierno.

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La investigación en las universidades privadas

La mayor parte de las universidades privadas inició sus tareas de investigación en la década de los noventa, etapa en la cual fueron creadas la mayoría de sus Departamentos o Secretarías de Investigación. Siete universidades privadas poseen una Carrera del investigador.

A partir de una encuesta realizada por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas en abril de 2001,80 se estableció que en ese entonces se desempeñaban en estas instituciones un total del 1.661 investigadores (283 de ellos lo son de tiempo completo y 1.378 de tiempo medio). Las persona físicas que realizaban tareas de investigación eran 2.157, lo cual equivalía a algo más del 4% del sistema científico nacional. Las ciencias de la salud ocupaban a cerca del 25% de los investigadores, seguida por ingeniería y tecnología con alrededor del 20% y economía y administración con el 16%. Las ciencias básicas contaban solamente con 6% de los investigadores, hecho que contrasta con las carreras tradicionales, las cuales, si se les suma derecho, ocupaban el 68% del total de los investigadores.

Economía y administración contaba con el porcentaje más alto de dedicaciones exclusivas

sobre el total del personal de investigación, con un 36%, mientras en las ciencias básicas la proporción era del 31%. En las áreas de salud, derecho e ingeniería, los porcentajes eran bajos, cosa que indica la alta relación de los investigadores con el ejercicio de la profesión.

De los 1.040 proyectos que las universidades privadas estaban ejecutando en abril del 2001, 351 eran de ciencias básicas, 622 de investigación aplicada y 67 de desarrollo experimental; en consonancia con estas cifras, el 30% de los recursos eran dedicados a proyectos de ciencias básicas.

En promedio, existían dos investigadores por proyecto. Los investigadores del CONICET que desarrollaban sus tareas en las universidades privadas eran 147.

Las universidades que respondieron a la encuesta declaraban tener 141 laboratorios y 57 bibliotecas.

Las publicaciones de los últimos tres años fueron 2.058, la mitad en revistas que no

pertenecían a la propia universidad, lo cual da un promedio de una publicación por investigador en tres años. Se habían registrado sólo 12 patentes.

Entre los docentes de postgrado, 210 sobre 250 eran quienes llevaban a cabo actividades continuas de investigación y producción de publicaciones, pero sólo 40 de ellos eran parte de la planta estable de investigadores de las respectivas universidades. Esto indica que los restantes realizaban sus tareas de investigación en otras instituciones, entre las cuales se encuentran también las universidades nacionales.

La investigación, por lo general, tiene relación con las propias carreras de grado y postgrado

de la universidad. Las instituciones especializadas se estructuran como institutos universitarios. Han existido algunas disfuncionalidades en la relación entre las universidades privadas y las

diferentes instancias de la esfera pública, en lo que se refiere a la investigación científica y tecnológica. Esto se refiere, por un lado, a una adecuada armonía en el apoyo de los organismos de promoción científica y tecnológica, como al papel de las instituciones públicas en tanto demandantes de investigación. Las universidades privadas señalan la existencia de ciertas limitaciones a la posibilidad de ofrecer servicios a organismos estatales. También señalan que existen prejuicios acerca de la capacidad y calidad de la investigación que ellas realizan. Muchas de estas disfuncionalidades se han ido modificando en los últimos tiempos y se ha producido una colaboración más estrecha de los grupos de investigación de las universidades privadas con el CONICET y la ANPCYT.

80 La encuesta fue respondida por treinta de las cuarenta y nueve universidades privadas del país, y fue realizada en abril de 2001. Los datos provienen del informe “La investigación en las universidades privadas argentinas” (Osvaldo Barsky, Universidad de Belgrano, documento de trabajo N° 70, septiembre de 2001).

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Es recomendable que las universidades privadas consoliden en mayor grado su capacidad de investigación científica y tecnológica, tendiendo a integrarse en un marco más amplio de colaboración dentro del sistema universitario y del sistema científico y tecnológico del país. En este contexto podrán superarse las barreras existentes en el pasado, en la medida que existan políticas que estimulen al mismo tiempo una diversificación y una creciente complementariedad, tratando de lograr sinergias y evitando duplicaciones innecesarias. El rol profesional del Investigador

Otra faz del proceso de institucionalización de la investigación es el surgimiento de un tipo

específico de profesión: la de investigador científico. Al vincular ciencia y profesión se alude a un conjunto de actividades regulares y continuadas de investigación científica que son llevadas a cabo por personal especializado que tiene un cierto monopolio del ejercicio de dicha actividad, sobre la base de reconocimientos explícitos e implícitos en diferentes ámbitos institucionales (la comunidad científica, la institución universitaria, el Estado y la sociedad), con requisitos específicos para el ingreso de nuevos miembros y para su formación.

Un aspecto de particular relevancia en los procesos de captación y socialización de nuevos miembros de la profesión se lleva a cabo en el ámbito universitario. Estos procesos se institucionalizan en los programas de formación de investigadores (la mayor parte de las universidades nacionales ofrece becas para iniciación en la investigación) y más específicamente en los programas doctorales, como instancias legitimadoras para la adquisición de credenciales científicas.

Diversos factores contextuales influyen en la forma que adopta la profesión científica en las

universidades: entre ellos, las políticas de educación superior, ciencia y tecnología, la consolidación de las unidades académicas (desarrollo institucional y existencia de masa crítica, entre otros aspectos) y el grado de avance de la disciplina en el país. Estos aspectos institucionales, disciplinarios y sociales convergen en la caracterización de la práctica científica como un proceso a través del cual los investigadores ya formados, a la par que realizan sus proyectos, reclutan nuevos miembros para conformar equipos de trabajo y los aspirantes obtienen de esta forma una vía de acceso a la comunidad disciplinar.

A medio siglo del inicio de la profesión científica en Argentina, la universidad pública

contemporánea es el ámbito laboral por excelencia de los científicos locales. Desde este punto de vista, es un sector clave en la constitución de un ámbito en el que concurren científicos e instituciones a intercambiar puestos de trabajo por calificaciones profesionales, salarios por servicios científicos y tecnológicos. Esta relevancia de la universidad pública en el mercado científico no desconoce que la realidad actual de la sociedad argentina (en particular las restricciones presupuestarias del estado como principal agente de financiamiento de las actividades científicas del país), inciden negativamente en el dinamismo de dicho mercado, afectando la circulación de profesionales, las condiciones de trabajo, y la absorción de las nuevas generaciones de científicos. De hecho la emigración se está transformando en un fenómeno demasiado frecuente, en particular en ciertas áreas disciplinarias.

“La creación del rol de investigador y la estructuración de un mercado de la profesión académica surgió en nuestro país como resultante de políticas explícitas de los gobiernos, dirigidas al desarrollo de la ciencia. En el caso de Argentina, la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico, creada a fin de los años cincuenta por el CONICET, constituyó un hito importante que repercutió positivamente en el fortalecimiento de la estructura de la profesión académica de las universidades, dado que la citada carrera fue orientada hacia el ámbito universitario.”81

81 Carullo, Juan Carlos y Vaccarezza, Leonardo; “El incentivo a la investigación universitaria como instrumento de promoción y gestión de la I+D”; en REDES, N° 10, vol. 4, ocubre de 1997.

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Hay por lo menos dos formas en las que la universidad puede ser considerada como el locus central de la profesión científica: (a) como ámbito de reproducción de la comunidad profesional y (b) como lugar específico de trabajo. Con respecto a la primera forma, es recomendable que la cultura universitaria incorpore entre sus valores esenciales el ethos propio de la comunidad científica. Con respecto a la segunda forma, es preciso reconocer que existe actualmente una diversidad de mecanismos y condiciones contractuales que vinculan a los investigadores con las universidades nacionales, lo que da lugar a serias asimetrías en materia de derechos y obligaciones y genera diferentes grados de identificación del investigador con la sede académica en la que realiza sus tareas. Como ámbito de trabajo de los científicos, la universidad pública conforma un espacio muy complejo, en el que convergen normativas muy diversas que inciden en el desarrollo de la labor de los investigadores. La propia universidad y sus reglamentos, la normativa de los órganos de promoción de la ciencia, como el CONICET, referidas a personal investigador y a subsidios otorgados, las resoluciones del Ministerio de Educación y las derivadas de los programas específicos, como el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, son ejemplos de la heterogeneidad de actores y reglas que inciden en la vida laboral de los investigadores universitarios. Es recomendable que las universidades y las instituciones dedicadas a la promoción de la actividad científica clarifiquen y simplifiquen el complejo marco normativo actual. El CONICET

El CONICET fue creado el 5 de febrero de 1958 con la misión de promover, coordinar y ejecutar investigaciones en el campo de las ciencias puras y aplicadas. Fue concebido como un instrumento para promover la investigación científica en las universidades. El diseño de la institución estuvo parcialmente inspirado en el modelo del CNRS francés y en forma contemporánea a su creación se produjeron en el seno de la comunidad científica discusiones y debates de un tenor semejante a los que tuvieron lugar en Francia durante la circunstancia análoga.

Hacia fines de los años cincuenta, una parte la comunidad científica local con el liderazgo de Bernardo Houssay venía reclamando al poder político el establecimiento de instrumentos públicos destinados a la promoción de la ciencia. El reclamo, común a muchas otras comunidades científicas, tenía en sí mismo un germen contradictorio que habría de perdurar durante las décadas siguientes: se reclamaba al Estado que dispusiera los mecanismos institucionales y, sobre todo, los recursos necesarios para la promoción de la investigación científica, al tiempo que se reclamaba la autonomía de la comunidad científica para la toma de decisiones. Los debates actuales deben ser leídos, por lo tanto, a la luz de aquellos procesos desarrollados más de cuatro décadas atrás. El CONICET ha sido, desde su creación, el principal organismo encargado de promover la investigación científica. En su concepción y orientación general, a lo largo de su historia, se ha ajustado a los criterios de la investigación académica, y con mayor gradualidad se ha ido abriendo hacia la investigación tecnológica y a las ingenierías. Ciertos grupos de investigación vinculados con algunos sectores industriales como la petroquímica, o con la actividad económica de algunas regiones, han alcanzado éxito en la articulación con el sector productivo. Sin embargo, la tónica académica ha sido largamente predominante, lo que se expresa en la cultura del organismo y en los criterios que utiliza para la evaluación y asignación de recursos.

Desde sus orígenes el CONICET fue concebido como un organismo de promoción, para lo cual fue dotado de tres instrumentos fundamentales: a) Carrera del Investigador Científico y Tecnológico (y carrera del personal de apoyo), b) becas para la formación de investigadores y c) subsidios para el financiamiento de la investigación.

La Carrera del Investigador Científico y Tecnológico, según el estatuto que la rige, comprende a personas que realizan investigación y desarrollo creativo en los distintos campos de la ciencia y la tecnología. Se accede a la Carrera mediante nombramiento del Directorio, en función de ciertos requisitos cuya aplicación el mismo órgano debe interpretar. La Carrera está organizada en “clases” jerarquizadas: investigador asistente, adjunto, independiente, principal y superior. Los miembros de la

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Carrera forman parte del personal civil de la administración pública nacional “y sus derechos, prohibiciones y deberes serán los que corresponden a esta condición”. Estos aspectos del diseño de la carrera como un escalafón fueron haciendo sumamente rígida su estructura y con el paso del tiempo han ido minando su utilidad como instrumento de promoción de la investigación en terceras instituciones, en particular, las universidades.

El CONICET no tuvo vedada la ejecución de investigaciones, como en el caso de la National Science Foundation. De hecho, al concebir la Carrera del Investigador como un escalafón propio, la actividad de investigación desarrollada por sus miembros fue confiriendo necesariamente al organismo un perfil de ejecutor de investigación, por sobre su papel como promotor. En los primeros años, el CONICET creó unos pocos institutos en convenio con universidades. El límite autoimpuesto a este respecto fue la no creación de institutos y centros de investigación de su dependencia directa. Sin embargo, con el correr de los años, el organismo fue flexibilizando gradualmente esta autolimitación y creó un número creciente de institutos de investigación propios.

El CONICET incrementó a partir de 1976 su participación en el presupuesto nacional de ciencia y tecnología a expensas de las universidades, y la tendencia a la creación de institutos propios se convirtió en predominante. Llegó así a disponer de más de un centenar de institutos y otros tantos grupos cuasi institucionalizados. Tal crecimiento representó la ruptura del equilibrio dentro del sistema, en perjuicio de la capacidad de apoyo a las universidades. El grueso del presupuesto pasó a dedicarse al mantenimiento de los grupos propios, limitando severamente la capacidad del CONICET como organismo de promoción. A partir del retorno del país a la democracia, en 1983, la tendencia del CONICET hacia la expansión del número de institutos de su dependencia se ha estabilizado, pero no revertido.

Hubo un intento de acercar en mayor medida la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico en 1988 con la creación del SAPIU, pero esta política fue abandonada después del cambio de gobierno, el año siguiente. En los últimos años, la relación ha ido evolucionando favorablemente y, en la actualidad, más de dos terceras partes de los miembros de la Carrera del Investigador tienen como lugar de trabajo sedes universitarias. Es recomendable estudiar estrategias que conduzcan a una mayor integración, no sólo en número, sino también en la naturaleza del vínculo, entre el CONICET y la investigación universitaria. Es necesario también mejorar la articulación entre la Carrera del Investigador y el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores. El Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores

En 1993 fue creado el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, que establece

un mecanismo para la acreditación de los docentes que realizan investigación en las universidades nacionales. Aquellos que habiendo acreditado su condición de investigadores y habiendo sido categorizados se encuentren activos en proyectos de investigación aprobados oficialmente mediante un proceso de evaluación de calidad y pertinencia, por instituciones habilitadas, reciben un suplemento de recursos que tiene la forma de una suma de naturaleza no salarial.

El propósito del programa es incrementar las tareas de investigación y desarrollo en el ámbito nacional, la reconversión de la planta docente en las universidades, el fomento de la mayor dedicación a la actividad universitaria y la creación y fortalecimiento de grupos de investigación. Las responsabilidades en materia de gestión y administración del Programa de Incentivos están a cargo de las Universidades Nacionales y de la Secretaría de Educación Superior (SES), que tienen funciones diferenciadas y complementarias en esta materia. Las Universidades son responsables de la categorización de sus docentes investigadores, la acreditación de los proyectos y la evaluación de los informes de avance y final. La SES se responsabiliza de la liquidación de los beneficios, a partir de la información que remite cada Universidad y del seguimiento y control de gestión.

El Programa, comenzó a operar efectivamente durante el segundo trimestre del año 1994, y el número total de docentes investigadores categorizados se incrementó sustantivamente (prácticamente se duplicó) durante los primeros años. Su creación fue el resultado de una política

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activa del Ministerio de Educación para alentar la investigación en las universidades y estimular la dedicación de los investigadores a la docencia de grado. En un principio, el Programa, si bien trató de diferenciarse, tomó de hecho las pautas del CONICET y en tal sentido fueron definidas sus categorías y los criterios de evaluación. Posteriormente, se introdujeron reformas que apuntaban a identificar más propiamente al docente investigador universitario frente al modelo normativo del investigador duro. En esta misma línea, el Programa se propuso reforzar la relación de los investigadores con la docencia de grado.

El Programa produjo un fuerte impacto en el aumento de las actividades de investigación el las Universidades Nacionales, y les dio un instrumento para estructurar con más alicientes una política de investigación. En algunos casos, les permitió contar con fondos adicionales para aumentar la dedicación de sus docentes y posibilitó la obtención de recursos extra presupuestarios para financiar la investigación (por ejemplo, por la vía de subsidios del FONCYT). En algunas Universidades, en particular las nuevas y las más pequeñas, el impacto sobre el aumento de la cantidad de docentes dedicados a la investigación ha sido notorio. Con respecto al Programa de incentivos se han generado ciertos debates, puesto que una porción de los científicos considera que el número total de investigadores categorizados es exagerado con respecto a la verdadera dimensión de la dotación de recursos humanos con los que, se cree, cuenta el sistema de investigación universitario. Parte de la argumentación no carece de sustento porque, como consecuencia del bajo nivel general de los salarios de los docentes universitarios, el programa de incentivos a los docentes investigadores representó, para muchos, una vía para incrementar los magros ingresos, más que un verdadero estímulo para fortalecer las tareas de investigación.

Otros objetan el hecho de que las universidades, en algunos casos, como consecuencia de la lógica que rige al Programa, encuentran dificultades para implementar una política de prioridades con respecto de los proyecto de investigación, porque les resulta difícil -por la razón antes dicha- poner condicionamientos al acceso de los docentes a suplementos salariales extra presupuestarios.

Otra crítica señala que el Programa no refleja necesariamente la dedicación a la investigación, sino que tiende a reproducir las desigualdades y distorsiones preexistentes en el sistema, al reforzar en mayor medida los ingresos de aquellos que ya tienen una posición consolidada. Otra observación recogida con frecuencia es que detrae fondos de la administración directa de las universidades y los convierte en una línea de conducción centralizada que afecta políticas de personal que deberían ser responsablemente administradas por las propias instituciones universitarias.

Existen otras objeciones, de naturaleza casi filosófica, con respecto a la concepción del Programa como instrumento de promoción de la investigación universitaria. La segunda objeción es relativa a la razón por la cual se incentiva la investigación por sobre las otras funciones propias de una universidad y por qué, en consecuencia, sería correcto provocar una diferencia de ingresos favorable a aquellos que hacen docencia e investigación por sobre los que sólo hacen docencia o hacen docencia y extensión.

La razón de ser del Programa de Incentivos no puede estar desvinculada del problema de la conformación del rol de docente investigador, como antes se ha señalado. En este sentido, su mayor virtud prevendría del aporte a la caracterización de un perfil profesional híbrido como el de docente investigador, distinto de quienes son sólo docentes o sólo investigadores. El rechazo que se percibe en ambos estamentos “puros” a la nueva figura podría ser interpretado, paradójicamente, como una señal del logro de sus objetivos: Ni quienes son puramente docentes o puramente investigadores se reconocen en el novedoso perfil de docente investigador. Desde el primer estamento se ve a los docentes investigadores como un conjunto dotado de privilegios y desde el otro estamento se desconoce en ellos la excelencia en la investigación, por cuanto no siempre ella se ajusta a las pautas socializadas que caracterizan, por ejemplo, a los investigadores del CONICET.

Algunos elemento de la instrumentación del Programa de Incentivos contribuyen, marginal pero efectivamente, a su desprestigio. En primer lugar, el ya señalado problema de su paulatina transformación en un mecanismo de incremento salarial con todas sus consecuencias. En segundo lugar, los criterios para la acreditación puestos en práctica en su segunda etapa resultan confusos, al conceder un alto puntaje a la realización de actividades que poco tienen que ver con la investigación.

122

Ambos elementos (tendencia a favorecer la extensión de los beneficios al mayor número de docentes y acceso a ellos por méritos no científicos) abren la puerta a quienes cuestionan la legitimidad del Programa como instrumento de promoción científica y a los participantes en el como auténticos investigadores. Otro problema en el diseño del instrumento es la obligatoriedad de estar actualmente participando en un proyecto de investigación, ya que estimula la conformación de “proyectos ómnibus”, ficticiamente inflados para dar lugar a quienes carecen de proyectos, a fin de que puedan cobrar el beneficio.

Es preciso destacar que la docencia asociada a la investigación constituye una amalgama valiosa que no necesariamente debe ir en desmedro de la calidad científica, sino que por el contrario, sirve para mejorar la calidad de la docencia y se nutre de ésta para estimular la búsqueda de nuevos conocimientos a través de la investigación y enriquece la capacidad de investigación del país. En tal sentido, la exigencia de que todos los investigadores se ajusten al patrón imperante en el CONICET es desafortunada, por cuanto reconoce como parámetros exclusivos a los propios de una comunidad científica muy cerrada en torno al modelo único que Michael Polanyi denominaba como “república de la ciencia”.

“Al igual que en el fútbol, no puede existir sólo la Primera División; debe haber, asimismo, divisiones inferiores en las que participen nuevos investigadores que lleguen con ideas y enfoques renovados que puedan desarrollar y demostrar su talento edificando quizás nuevas escuelas de investigación y ascendiendo a la Primera División… Una saludable diversidad de objetivos dentro del sector universitarios hace posible el surgimiento de una Primera División”.82

Es recomendable revisar, en función del balance de errores y aciertos del Programa, su funcionamiento en el futuro, repensándolo como una componente útil de las políticas de investigación y de personal ejecutadas por las universidades. Tal revisión debe ser hecha en forma coordinada con un proceso de mayor apertura de la Carrera del Investigador Científico del CONICET a las instituciones universitarias. Tanto un instrumento como el otro han demostrado su eficacia para estimular la constitución de nuevos actores sociales: los investigadores y los docentes investigadores. Los sistemas de ciencia , tecnología y educación superior del país deben enriquecerse con la actividad de unos y otros. Al mismo tiempo, tanto un instrumento como el otro necesitan ser reformados, para adecuarlos a las nuevas condiciones en la relación entre la ciencia y la sociedad y para una mayor eficacia en el logro de sus objetivos.

82 Políticas para el próximo gobierno en el área de ciencia y tecnología; memorándum de Save British Science Society, marzo de 1996, Reino Unido, traducido y publicado en REDES N 12, vol. 5, Buenos Aires, diciembre de 1998.

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DESAFÍOS DE LA POLÍTICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN AMERICA LATINA. REFLEXIONES A PARTIR DEL CASO ARGENTINO CON ÉNFASIS SOBRE LA EVALUACIÓN PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD83

por Juan Carlos Del Bello84

Presentación

Este documento persigue el propósito de reflexionar sobre las alternativas de política de la educación superior en América Latina, a partir de la presentación del caso argentino con algunas referencias a otros países de la región, y poniendo énfasis en la evaluación para el mejoramiento de la calidad.

El enfoque procura rescatar las lecciones que nos brinda la Universidad Argentina, como contribución al debate sobre el futuro de la educación superior en la región. Se parte de considerar la riqueza de las experiencias nacionales en los diversos issues de política reconociendo las limitaciones de la transferencia automática de políticas entre países, pero al mismo tiempo, se reivindica los conceptos del aprender haciendo (learning by doing) rescatando las lecciones de otros casos nacionales (catching-up).

Como se podrá observar, se adhiere a un enfoque ecléctico de política pública, que rescata las mejores aplicaciones de política pública de enfoques teóricos contrapuestos, como los neoreformistas (que rescatan la Reforma de 1918), la ortodoxia económica y el neoestructuralismo. 1. Cambios y desafíos de la educación universitaria en los inicios del nuevo milenio

En las últimas décadas del siglo XX se produjeron cambios estructurales en los sistemas educativos en general y en el sistema de educación superior en particular, del cual las universidades forma parte. Sin pretender agotar un listado de estos cambios, se destacan los siguientes:

(i) Masificación de la educación superior y creciente inequidad (ii) Crisis del financiamiento público de la educación superior (iii) Emergencia de la sociedad del conocimiento (iv) Nuevos patrones de la competencia económica internacional (v) Nuevas demandas sociales sobre el sistema universitario (vi) Desajustes estructurales del mercado de trabajo (vii) Internacionalización de los sistemas de educación superior (viii) Mayor movilidad del capital humano. (ix) Crisis de la organización estatal del servicio educativo universitario. (x) Crisis de los sistemas de gobierno de las universidades. (xi) Redefinición del concepto de autonomía universitaria. Asimismo, cada una de estos temas de vinculan entre sí generando sinergias que potencian la

problemática. Veamos algunas de las interrelaciones para entender el grado de amplitud de los problemas y desafíos.

El crecimiento de la población de estudiantes del nivel secundario que incluso alcanzó en algunos países tasas de cobertura próximas a la universalización, generó un aumento explosivo de la demanda por educación superior en un contexto económico regional signado por la década perdida de los años ´80, la crisis del Estado de Bienestar de los noventa y las crecientes desigualdades estructurales en términos de crecimiento económico y aumento de la pobreza de fines del siglo pasado provocados por la adopción generalizada y acrítica de las recetas de política económica impulsadas por el pensamiento único del Consenso de Washington. La masificación y la crisis de las

83 Documento preparado para la Reunión Técnica “El futuro de la educación superior en Colombia”, organizado por el Ministerio de Educación Nacional – Departamento Nacional de Planeación, Asociación Colombiana de Universidades y el Banco Mundial. Bogotá, enero 31 y 31, 2002 84 Profesor titular e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. Miembro de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), desde junio 2001. Miembro del Directorio de la Universidad Virtual de Quilmes. Secretario de Políticas Universitarias (1993/96). Secretario de Ciencia y Tecnología (1996/99).

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finanzas públicas, tuvo como consecuencia la caída del nivel de inversión pública por alumno universitario.

El fin de los largos períodos dictatoriales que asolaron el cono sur, Centroamérica y otros países andinos provocó una reivindicación extremista de la autonomía universitaria que alcanzó niveles comparables al principio de soberanía nacional, al mismo tiempo que la emergencia de la sociedad del conocimiento y del papel de la ciencia y la innovación tecnológica en la competencia internacional y el desarrollo económico inducían a una estrecha articulación entre los sistemas productivos y el sistema de educación superior. Esa extrema visión autonomista entra en contradicción con las demandas productivas y sociales de articulación, la que se agudiza cuando los gobiernos universitarios están exclusivamente integrados por sus claustros.

La nueva sociedad del conocimiento asigna a las universidades nuevos roles que se agregan a los tradicionales, sea en el campo científico-tecnológico, como en la educación continua, en la aplicación de las nuevas tecnologías de la comunicación y la informática, y los nuevos contenidos de los planes de estudios. Se trata de un movimiento ascendente en requerimientos y prestaciones, que choca con un mercado de trabajo con altos índices de desempleo que también comienzan a alcanzar el segmento poblacional con estudios superiores85. Este desajuste estructural en el mercado de trabajo se expresa en los países subdesarrollados en una sobrecalificación de la fuerza de trabajo con respecto a su empleabilidad.

Cabe también referirse a la velocidad de los cambios estructurales y a la lentitud de las universidades para adecuarse a las nuevas situaciones. En efecto, mientras el vértigo de los cambios es más que evidentes las instituciones universitarias tienen una baja velocidad de transformación y/o adaptación. A diferencia del pasado en que el enfoque gradualista generaba tan sólo un defasaje transitorio entre las transformaciones económicas y las educativas, hoy la internacionalización de los sistemas universitarios de los países desarrollados, predominantemente bajo la modalidad de la “macdonalización”86 supera las barreras nacionales protectivas de las universidades locales. En fin, el gradualismo conspira ante la acelerada internacionalización. Veamos ahora con un mayor grado de detalle los problemas apuntados. 2. La problemática de la masificación

El pasaje de un sistema universitario de elite a un sistema de masas, se expresa en el crecimiento geométrico de la tasa bruta de escolarización terciaria en la región. La matrícula en educación superior pasó de menos de 300.000 alumnos en 1950 a 9 millones en el año 2000. No obstante se observa una evolución diferenciada de dicha tasa de escolarización, que alcanza actualmente valores cercanos al 40% en el caso argentino e inferiores al 2% en Haití, para un promedio regional del 19% , porcentaje aún muy lejano del 51,6% de los países desarrollados (UNESCO, 1999).

El aumento de la matrícula de educación superior contrasta con un bajo desempeño medido por la tasa de graduación en las carreras de grado. Mientras que el promedio de los países de la OECD se ubica en el 25% América Latina registra valores inferiores a la mitad de la tasa de los países desarrollados (OECD, 2001). La economía mundial del conocimiento es más intensiva en capital humano y la empleabilidad está crecientemente condicionada a una formación de mayor nivel. En la medida que la educación secundaria en América Latina se universalice, luego la demanda por educación superior será todavía mayor a la que ha registrado en las últimas décadas. La masificación del sistema universitario puede ser vista como un gran problema y al mismo tiempo un gran desafío. Problema, en tanto y en cuanto las capacidades educativas no pueden crecer al ritmo del aumento de las demandas educativas y la prestación del servicio educativo debe a su vez asegurar niveles crecientes de calidad y excelencia. Desafío, porque asegurar la calidad y aumentar la capacidad

85 En Argentina la elasticidad producto del empleo muestra en el nivel agregado una tendencia secular decreciente. Los problemas de desocupación invaden también el segmento de la población con formación de nivel superior, aún cuando sea el que tiene menos problemas de desempleo. 86 El profesor Philip Altbach del Boston College utiliza la expresión “macdonalización” como sinónimo de “multinacionalización”, fenómeno que comprende múltiples variantes: compra de universidades privadas (caso México), establecimiento de filiales o sedes (caso Universidad de Bolonia en Argentina), convenios de licencias de software (UOC de Catalunya), acuerdos académicos entre instituciones (Australia con Malasia).

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educativa en un contexto de restricciones fiscales y de evidentes deficiencias de formación de los aspirantes a cursar estudios superiores, obliga a la adopción de políticas creativas.

Cómo asegurar el objetivo de apertura a jóvenes y adultos con metas de eficiencia y altos

niveles de calidad, en contextos de financiamiento público restrictivo y de costos crecientes de la educación universitaria, es uno de los interrogantes clave de la política universitaria.

Las respuestas a la problemática reseñada han sido múltiples y combinadas, destacándose: (i)

la regulación del ingreso a la universidad con base en criterios meritocráticos e instrumentos diversos; (ii) la desregulación de la entrada de instituciones universitarias de gestión privada y, (iii) la diversificación y diferenciación institucional. 3. Acceso directo o regulaciones al ingreso al sistema universitario

Salvo contadas excepciones, entre las que se destacan Argentina, Uruguay y Bolivia, el

sistema universitario latinoamericano adoptó las prácticas de los países centrales de regular el ingreso a las instituciones universitarias. En el Cuadro 1 se presentan los procedimientos en un grupo de países seleccionados de Europa y América Latina.

Cuadro 1

Ejemplos de Regulaciones al ingreso a la Universidad País Secundario Examen

de ingreso

Responsabi-lidad

Jurisdiccio-nal

Características en función de los estudios Número de materias que componen las

pruebas

Lugar de realizació

n

Peso de las calificacio-

nes del secundario

en la calificación

final

Cupos

Ejemplos europeos Francia Prueba

específica para obtener

el título Baccalaurèat

Estado Nacional

Pruebas iguales, escritas y orales 10 Colegio ... sí

España Sin prueba específica

sí Estado Nacional/ Regional

Pruebas diferentes, escritas 8 Lugar distinto al colegio

50% sí

Alemania Prueba específica

para obtener el título Abitur

Estado Regional (Länder)

Pruebas iguales, escritas y orales 4 Colegio 71% sí

Italia Prueba específica

para obtener el título Maturità

Estado Nacional

Pruebas iguales, escritas y orales 4 Colegio ... sí

Dinamarca Sin prueba específica

sí Estado Nacional

Pruebas iguales, escritas y orales 10 Colegio variable sí

Inglaterra Prueba específica

Estado Nacional/ Regional

Pruebas diferentes, escritas y orales 4 Colegio no sí

Ejemplos Latinoamericanos Brasil No Sí.

Vestibular Comisione

s Federales

y estaduales

Test común de conocimientos básicos. Test específico de la carrera seleccionada, previa

aprobación del anterior

Universidad

no sí

126

Colombia No Examen Nacional

del Bachillerat

o

Estado Nacional

Examen de capacidad de razonamiento matemático y razonamiento verbal

Universidad

aprox. 1/3 sí

Prueba de Aptitud

Académica

Universidad

Test específico de la carrera seleccionada Universidad

Venezuela No Prueba de Aptitud

Académica

Nacional Prueba de conocimientos generales en matemáticas y español

no sí

Prueba interna de

cada universida

d

Universidad

Prueba específica para cada carrera

Chile No Prueba de Aptitud

Académica para la selección

a las universida-

des adscriptas al Consejo

de Rectores

Universidad de Chile

Prueba de Aptitud Académica: verbal y matemática. Prueba de Conomientos

Específicos de Historia y Geografía de Chile. Prueba(s) de conocimientos específicos sobre la carrera. Prueba(s) especiales si la carrera

lo exige.

no sí

Fuente: Arrimadas Gómez, Irene (1999)

127

Mientras que en los principales países europeos continentales predominan las pruebas obligatorias para obtener el título de estudios secundarios, en América Latina prevalecen los exámenes y pruebas nacionales de aptitud académica, como requisito de ingreso a la universidad (no necesariamente para estudios superiores no universitarios). A fines ilustrativos, en el Recuadro N° 1 se exponen los principales rasgos de la Prueba de Aptitud Académica de Chile. RECUADRO N° 1

CHILE: CARACTERÍSTICAS SALIENTES DE LA PRUEBA DE APTITUD ACADEMICA –PPA- PARA INGRESAR A LA UNIVERSIDAD1

- Se aplicó por primera vez en 1967 como requisito de ingreso para todas las

universidades - Inicialmente fue una adaptación del Scholastic Aptitude Test (ETS) de EEU - Es una prueba de capacidad general que mide la potencialidad (aptitud) del individuo

para razonar con elementos verbales y matemáticos. - La PPA verbal mide las conductas básicas relacionados con el manejo de la lengua.

Tiene cuatro secciones: términos excluidos, plan de redacción, uso de ilativos y comprensión de lectura

- La PPA matemática mide la capacidad de razonamiento a través de la resolución de problemas de distinto grado de complejidad. Tiene 5 secciones: operatoria directa, razonamiento lógico-deductivo, interpretación simbólica, razonamiento analítico y evaluación de suficiencia de datos

1 Extracto de Donoso Retamales, Graciela “ Experiencia chilena con pruebas de aptitud”, en Sistemas de Admisión a la Universidad. Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires, junio 1999

Argentina, conjuntamente con muy pocos países de la región registran el mayor retraso relativo en la adopción de políticas regulatorias al ingreso de los estudiantes. De allí que cabe relativizar la supuesta alta tasa de matriculación universitaria en Argentina, ya que de existir un instrumento regulatorio la tasa de matriculación podría descender por debajo del 20%.

Cabe advertir que la equidad no se realiza solamente en la educación superior, si no se la garantizó en los niveles educativos anteriores, de manera que es discutible el argumento de la igualdad de oportunidades como justificación en Argentina del ingreso directo o irrestricto. El libre acceso también se fundamenta en principios democráticos (derecho a la educación) y de movilidad social ascendente.

Desde otra perspectiva puede asegurarse que las condiciones (aptitudes) académicas de los estudiantes y su capacidad de aprendizaje influye en los niveles de calidad de las universidades. El nivel académico medio del alumnado podría incidir en el nivel de trabajo de enseñanza-aprendizaje y convertirse en parte constitutiva de la calidad real de la gestión curricular, nivelando hacia abajo. Si las actividades educativas sostienen un nivel de exigencia en el nivel del estado del arte internacional de contenidos y metas exigibles, la deserción supera ampliamente los estándares internacionales.

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En el caso argentino, la tasa de egreso en las universidades nacionales es de alrededor del 19%87, y la deserción en el primer año alcanza el 50%.88

En el Recuadro Nº 2 se presentan los sistemas de ingreso a las universidades nacionales argentinas. Puede observarse que las tres universidades más grandes (UBA, La Plata y Córdoba), que representan alrededor del 44% del total de alumnos de las universidades estatales, no tienen sistemas selectivos de ingreso.

87 En las universidades privadas es de aproximadamente 40%. Los factores explicativos de esta mejor performance de las instituciones de gestión privada en comparación a las estatales, no necesariamente se asienta en los mecanismos de regulación del ingreso, sino más bien en el origen social de los estudiantes, que al pertenecer a hogares de ingresos medio-altos y altos tendrían un capital cultural y educativo superior al promedio de la población juvenil de 18 a 24 años. También contribuye la organización pedagógica, ya que al no responder a un modelo de masas, las relaciones técnicas docente/alumno, el seguimiento tutorial y una estructuración curricular que responde a alumnos con dedicación plena a los estudios, posibilita un seguimiento más adecuado de las cohortes. No hay evidencias de una supuesta menor exigencia académica, ya que los egresados de las universidades privadas ocupan puestos en el mercado de trabajo (proxy de calidad) no muy diferentes a los egresados de las universidades estatales 88 La tasa del 19% es un dato referido a los estudiantes que egresan dentro del lapso previsto por el plan de estudio de las respectivas carreras. Un polémico trabajo de Giuliodori R. y Landi R. (2001) establece que cuando se consideran plazos mayores la tasa de graduación aumenta a casi el 38%.

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RECUADRO N° 2 ARGENTINA: EL INGRESO A LAS UNIVERSIDADES ESTATALES 1. Breve historia sobre los condicionantes políticos. La evidencia histórica de Argentina permite constatar que el ingreso selectivo a las universidades estuvo asociado a regímenes políticos autoritarios y el ingreso directo (irrestricto) a gobiernos democráticos, razón por la cual el tema de ingreso a la universidad siempre estuvo muy politizado y ha sido percibido en los cortos períodos constitucionales como que las restricciones a la entrada a la universidad conspiran contra la igualdad de oportunidades y contra la democracia.

- Hasta 1952 no había ingreso directo a las universidades estatales. Cada universidad establecía sus propios sistemas de admisión. En 1952 el gobierno del presidente Juan Perón eliminó los aranceles y estableció un sistema de acceso libre (ingreso irrestricto)

- En 1955 la dictadura militar dio amplia autonomía a las universidades nacionales en materia de admisión, normativa que rigió hasta 1966. La UBA, por ejemplo, estableció cursos de ingreso y exámenes.

- El gobierno militar entre 1966 y 1973 estableció exámenes de ingreso de tipo general, organizados por facultades

- El gobierno constitucional en 1973-1976 reimplantó el ingreso irrestricto - El gobierno militar entre 1976 y 1983 reestableció los exámenes de ingreso. - El gobierno constitucional de 1984 reimplantó el ingreso directo. - La Ley de Educación Superior (LES) de 1995 otorgó a las universidades plenas

facultades para determinar los sistemas de admisión, con arreglo a sus estatutos específicos. Desde entonces las universidades nacionales gradualmente vienen adoptando sistemas de ingreso no directo, en algunos casos con carácter selectivo y en otros de diagnóstico, nivelación u orientación.

2. Tipología de casos En virtud de que en Argentina no se aplica una prueba final como requisito para obtener el título secundario y tampoco una prueba de aptitud académica como en Chile, Brasil, Colombia y Venezuela, entre otros países, hay tantas situaciones como número de universidades. Por un lado, todas las universidades privadas cuentan con cursos de ingreso y pruebas de diferente naturaleza, en algunos casos con propósitos selectivos y en otros con fines de nivelación y orientación. Por otro lado en las universidades estatales, todas ellas de jurisdicción nacional, las situaciones son diversas. A fines ilustrativos se presentan algunos casos:

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- Universidad de Buenos Aires: No cuenta con cursos ni exámenes de ingreso. Desde 1984 estableció un Ciclo Básico Común (CBC) como instancia propedéutica de un año de duración, con materias comunes (Pensamiento Científico, Sociedad y Estado) y específicas según las carreras elegidas por los alumnos. Si bien el CBC no es un curso de ingreso, tampoco forma parte del plan de estudios de las carreras, dado que los alumnos recién pueden inscribirse en las facultades una vez aprobado el CBC, que es administrado por una unidad dependiente del Rectorado. A pedido y por presión de las facultades, las materias no comunes se han ido transfiriendo a las facultades para su dictado. La UBA no aplica cupos. En los últimos diez años estuvo latente un conflicto aún no resuelto entre el Consejo Superior y la Facultad de Medicina, que llegó a establecer un curso preuniversitario de ingreso de carácter selectivo sin cupos.

- Universidad Tecnológica Nacional: Es la principal universidad formadora de ingenieros, con sedes a lo largo y ancho del país. Cuenta con cursos de nivelación con funciones no selectivas, sino de nivelación. Sin embargo los alumnos deben aprobar las materias del curso de nivelación para continuar los estudios (régimen de correlatividades).

- Universidad Nacional de Córdoba: Idem anterior. En el caso de la Facultad de Medicina en los últimos años se estableció un curso de carácter selectivo, más cupos.

- Universidad Nacional de Quilmes: Cupos por carrera. Exámenes selectivos de lengua y matemática. Los que no aprueban tienen la oportunidad de realizar un curso de ingreso que tiene una duración de un cuatrimestre, con examen final obligatorio. Este sistema es similar al que aplicó la UBA a principios de los años 1960.

- Universidad Nacional de la Matanza, Universidad Nacional de San Martín, Universidad Nacional de Lanús, Universidad Nacional de Tres de Febrero, Universidad Nacional de General Sarmiento y otras creadas en las últimas dos décadas: cursos de ingreso con finalidades diagnósticas, nivelatorias y orientativas, que desestimulan a quienes autoverifican déficits formativos y actitudinales para cursar con éxito estudios universitarios.

- Universidad Nacional de Cuyo: Cursos de nivelación con características y modalidades establecidos por cada unidad académica. Curso de nivelación optativo con ingreso selectivo: Ingeniería, Ciencias Agrarias Educación elemental y especial, Ciencias de la educación y Medicina. Curso de nivelación obligatorio con ingreso selectivo: Filosofía y Letras, Derecho, Odontología, Ciencias Políticas y Sociales, Ciencias Económicas.

- Universidad Nacional del Comahue, Univesidad Nacional San Juan Bosco, Universidad Nacional de Entre Ríos, Universidad Nacional de Rosario y otras. Sin cupos y sin mecanismos selectivos de admisión

- Universidad Nacional de la Plata. Sin cupos. Con examen de ingreso en Medicina. 3. Ingreso directo y estratificación social de la matrícula universitaria Si bien el ingreso irrestricto tiene orígenes político-ideológicos basados en los principios de democratizar la universidad, la tasa de participación de los alumnos provenientes de los hogares de menor ingresos oscila entre el 14 y el 18% del total de los estudiantes, porcentaje inferior al de países desarrollados y latinoamericanos con sistemas explícitos de ingreso no directo (Sigal V. 1999).

En los últimos cinco años se observa una tendencia a la adopción de regulaciones a la entrada en casi la totalidad de las universidades pequeñas y medianas, y en algunas mediana-grandes como la Universidad Tecnológica Nacional. Las regulaciones no necesariamente tienen carácter selectivo, si no más bien cumplen un objetivo de nivelación e indirectamente de desestímulo para quiénes no cuentan con aptitudes académicas mínimas que les permita cursar exitosamente los estudios universitarios.

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A mi juicio, la no regulación al ingreso implica delegar en cada estudiante la responsabilidad de procesar la masividad con sus propios medios y además provoca situaciones indeseables como la deserción de alumnos que aún contando con aptitudes no pueden enfrentar un modelo académico masivo que se sustenta en clases dictadas en aulas hacinadas a cargo de docentes auxiliares. En la práctica en el primer año los alumnos no alcanzan a conocer a los profesores titulares de las materias. La ausencia de sistemas tutoriales abona la deserción temprana. En fin, es una suerte de carrera de obstáculos y de sobreviviencia.

Junto con esto hay otros elementos que según V. Sigal integran los mecanismos de selección diferida: la aparición de cátedras filtro y obstáculos académicos y administrativos que tornan opaco e inmanejable al inevitable proceso de selección desencadenado por la masividad en condiciones de capacidad educativa limitada. esto tiene una consecuencia nefasta: operan selecciones masivas que las instituciones no pueden prever ni controlar y mucho menos conocer en sus reales causas y consecuencias y finalmente se impone la explicación fácil de que los alumnos abandonan la universidad por razones económicas.

Cabe advertir sin embargo que las instituciones que adoptaron regulaciones al ingreso, no han logrado tasas de egreso sustantivamente mejores a la etapa de libre ingreso. Esto estaría mostrando que las deficiencias de formación pueden identificarse sólo parcialmente mediante pruebas de aptitud académica y que los problemas de la educación secundaria argentina son más graves de lo que se supone.89

La ausencia de regulaciones al ingreso implica también poner el problema fuera de las instituciones, establecer regulaciones solamente en cada institución si bien permite enfrentar la incongruencia entre masividad y capacidad educativa, vía la selectividad, el desestímulo o los cupos (numerus clausus), no contribuyen a remediar las falencias de la formación del nivel secundario.

No existe una receta para evaluar las capacidades de los egresados del nivel secundario e identificar aptitudes académicas y madurez suficiente para proseguir estudios superiores. Sin embargo, la práctica internacional dominante ha sido adoptar sistemas para valorar la aptitud de los postulantes para realizar estudios de nivel superior, entendida como capacidad para razonar o sea deducir, abstraer, conceptuar e inferir.

Si las deficiencias del secundario han alcanzado niveles notables, luego la adopción de una prueba obligatoria para obtener el título de estudios secundarios podría alcanzar tasas de reprobación escalofriantes, parecería ser entonces que la mejor alternativa es aprender de la experiencia regional, de las pruebas vinculantes de aptitud académica para ingresar a la universidad.

En verdad esta iniciativa fue planteada en 1995 por el Consejo Nacional de Educación Superior, integrado a título personal por personas de reconocida jerarquía científica y académica, que propuso el Certificado Nacional de Aptitudes Básicas (Consejo Nacional de Educación Superior, 1994).90

89 Guillermo Jaim Etcheverry (1999) en su libro “La tragedia educativa” reseña algunos datos de los déficits de la formación del secundario, en la sección titulada “sorprendentes hallazgos en el ingreso a la universidad”: En la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de la Plata, en una prueba diagnóstica tomada en 1998, el 84% de los 1.727 alumnos examinados no logró responder ninguna pregunta y uno solo alcanzó a contestar la mitad del examen. En la Universidad de Rosario, sólo el 5% de los 1.900 aspirantes a ingresar en ciencias económicas aprobó una prueba del mismo tipo. Una investigación en el CBC de la UBA concluyó que la mayoría de los estudiantes que concurren a los talleres de lectura y escritura, tienen graves problemas para comprender los textos y para expresarse mediante la escritura. En el Curso Preuniversitario de Ingreso organizado por la Facultad de Medicina de la UBA en oposición al CBC, sólo entre el 50 y el 60% de los alumnos fue capaz de calcular un porcentaje sencillo e interpretar un gráfico simple y sólo la mitad pudo colocar correctamente un acento ortográfico (p.26). Etcheverry concluye que “cada vez sabemos menos”. Cabe señalar que hay otras evidencias sobre la declinación de la calidad del secundario argentino, en los años 1960 la mayoría de los postulantes a ingresar a la UBA aprobaban el examen de ingreso y los reprobados tenían la oportunidad de hacer un curso que luego era aprobado por casi la totalidad de los alumnos examinados. 90 Para un análisis de la problemática de la admisión a la universidad ver Sigal V. (1995) y Sigal V. (1999).

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Concretamente, el Consejo recomendó “la instrumentación, al término de la Educación Media Polimodal, de un prueba voluntaria de conocimientos y aptitudes que, sin perjuicio de la validez de los estudios cursados y aprobados, permitiese a los egresados de ese nivel obtener un certificado adicional de aptitudes básicas”.

Esta prueba de aptitud académica posibilitaría identificar con claridad en dónde se localizan las mayores deficiencias, tanto desde un punto de vista disciplinar como espacial, para desarrollar programas de mejoramiento de la calidad. Por ello el Consejo propuso adicionalmente el apoyo estatal de capacitación complementaria para quienes culminen la enseñanza media y lo crean indispensable.

Lo ideal sería alcanzar un consenso entre el Consejo Federal de Educación (integrado por las autoridades educativas de cada provincia) y el Consejo de Universidades (compuesto por rectores en representación de las universidades nacionales y privadas), de modo que la prueba sea de responsabilidad compartida. En otras palabras, debe promoverse la corresponsabilidad de las universidades para apoyar a la educación secundaria, aunque como señala un preinforme de una Comisión de notables convocada por el Ministerio en el año 2001 “..distraiga esfuerzo y recursos”, “..Ignorar el problema y procesarlo como fracaso del estudiante aunque teóricamente se le dieron todas las oportunidades, no es el solución adecuada” (Comisión para el Mejoramiento de la Educación Superior, 2001).

Por otra parte, las instituciones estatales no pueden crecer indefinidamente ofreciendo plazas exclusivamente en función de las demandas vocacionales. El conflicto entre capacidad necesaria para prestar un servicio educativo de calidad y demandas crecientes de formación superior, es irresoluble desde un enfoque de laissez faire.

La justificación de los cupos y otras restricciones al ingreso por la insuficiente capacidad educativa de las universidades estatales es políticamente insostenible para las familias y los jóvenes que entonces reclaman por la desatención de la educación. Si puede argumentarse la regulación del ingreso en función de la “estrategia país para el desarrollo”. En función de la identificación y selección democrática del sendero de desarrollo económico –elección de sectores y áreas con potencial de desarrollo de ventajas competitivas dinámicas- puede regularse la capacidad educativa resolviendo el desequilibrio de plazas disponibles y demandadas, aplicando cupos en carreras sobre demandadas y/o con saturación de la oferta de profesionales egresados (por ejemplo, en Argentina la cantidad de médicos cada 1.000 habitantes es superior a los Estados Unidos, si bien la distribución espacial no es uniforme), y promoviendo la entrada en carreras estratégicas para el desarrollo, mediante becas y otros incentivos.

3. Equidad y acceso a las universidades

La contradicción más evidente del sistema universitario argentino es la conjunción de masividad con inequidad. Becerra M. y Cetrángolo O. (2001) nos presentan con crudeza y en forma resumida el carácter selectivo de la educación argentina. En el Cuadro 2 se puede observar que los establecimientos estatales en todos los niveles educativos son más receptores de alumnos provenientes de hogares de menores ingresos.

En el nivel del primario o educación general básica, el 52% de los alumnos de las escuelas públicas pertenece a los hogares de menores ingresos (primer quintil), mientras que la participación de este grupo en las escuelas privadas apenas es del 11%. En el otro extremo del sistema educativo, o sea en el sistema universitario, los porcentajes de participación de alumnos pobres es del 6 y 1,6% respectivamente.

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Cuadro 2.

Distribución porcentual de los asistentes a la educación pública y privada -total urbano, 1996-

subsector público Quintil de Ingresos 1 2 3 4 5 Total Preescolar 43.99 25.39 16.69 9.37 4.56 100Primario 51.68 24.31 12.96 6.99 4.05 100Secundario 33.20 26.36 19.54 13.58 7.32 100Terciario 17.39 19.17 22.22 22.97 18.25 100Universitario 5.91 14.64 20.20 30.70 28.54 100Subtotal Público 38.82 23.59 16.38 12.61 8.60 100 subsector privado Quintil de Ingresos 1 2 3 4 5 Total Preescolar 9.78 19.61 23.36 23.19 24.06 100Primario 11.12 21.25 24.39 22.31 20.93 100Secundario 11.75 16.49 20.51 28.55 22.69 100Terciario 7.20 14.47 16.87 29.54 31.92 100Universitario 1.59 3.75 7.55 27.09 60.03 100Subtotal Privado 10.18 17.87 21.38 25.08 25.50 100

Fuente: Dirección Nacional de Gasto Social basado en datos de la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (INDEC).

El Cuadro 3 es elocuente en cuanto a que la retención y por lo tanto éxito en los estudios es proporcionalmente mayor en los alumnos de los quintiles de ingresos más altos. “Las estimaciones dan cuenta de que cada 100 alumnos que en Argentina ingresan en la escuela primaria solo la mitad se gradúa de la secundaria y menos de 8 finaliza los estudios universitarios” (Experton W., 1999).

Cuadro 3.

Indicadores básicos de la enseñanza secundaria por nivel de ingreso -1998-

indicadores Total Quintil de Ingresos 1 2 3 4 5Pobl.14-18 años fuera de esc.(%) 26 37 28 19 16 8Edad media abandono 15.70 14.7 15.8 16.5 16.8 16.6Grupo escolar de 6-14 años: Ingreso con retraso en primaria 20.1 32.5 18.6 11.8 8.3 9.3Ingreso con retraso en sec. 40.9 50.2 45.9 42.8 30 24.9Repetidores de al menos un curso 14.1 24.6 12.8 7 4 3.6Graduación ed. secundaria (18-24 años) 47.4 23.6 33.9 49.7 64.5 75.8

Fuente: Siempro - Secretaría de Desarrollo Social. 1999

Decíamos anteriormente que el desempeño académico de los estudiantes universitarios depende fuertemente de su perfomance en el secundario, pues bien, el Cuadro 3 nos muestra que mientras el 76% de los estudiantes secundarios del quintil de más altos ingresos finaliza sus estudios, sólo el 24% de los alumnos del primer quintil de ingresos lo logra. En otras palabras, la inequidad del sistema universitario tiene como punto de partida los niveles educativos anteriores.

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Ahora bien, los sistemas de ingreso directo a la universidad tampoco han logrado corregir, ni siquiera parcialmente, la creciente inequidad pese a la retórica del discurso sobre la movilidad social y la democratización. En consonancia con los datos de educación secundaria, los estudiantes universitarios del primer quintil de ingresos representan solamente el 5,3% del total, que se compara con el 32,8% del quinto quintil de ingresos (Cuadro Nº 4), no variando sustancialmente la situación en el caso de estudiantes universitarios en establecimientos estatales, ya que los porcentajes son 5,9 y 28,5% respectivamente (la mayor proporción de alumnos de hogares de ingresos más altos en el total general se explica por el subsector privado universitario).

Cuadro 4.

Estudiantes y graduados universitarios por nivel de ingresos

Indicadores Quintil de Ingresos (en estruc. Porcentual por quintil) 1 2 3 4 5 Hogares con miembros en edad 23.0 22.0 19.5 19.8 16.0 (18-30 años) universitaria 5.3 13.2 18.1 19.5 32.8 Estudiantes universitarios de universidades públicas 5.9 14.6 20.2 30.7 28.5 Hogares con un miembro graduado universitario 0.6 1.6 3.0 9.0 26.0 Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias basado en datos de la Encuesta Permanente de Hogares de INDEC de 1999 y Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado

En conclusión, solo un estudiante del quintil más bajo logra acceder a la educación universitaria de cada 8 del quintil más alto. El proceso de agravamiento de la inequidad alcanza finalmente a los graduados, ya que se gradúan en mayor proporción los estudiantes provenientes de hogares con mayores ingresos (Cuadro 4).

Cabe señalar que las políticas públicas en materia de equidad históricamente han brillado por su ausencia en Argentina, salvo en algunos momentos. Recién en la segunda mitad de los años noventa, en el mayor distrito escolar (Provincia de Buenos Aires) se estableció un masivo programa de becas para el secundario, con el objetivo de aumentar la permanencia de los estudiantes de menores recursos y su graduación. El programa tiene una cobertura de cien mil estudiantes para los tres últimos años del secundario.

En el nivel universitario, la tradición de universidad gratuita en los períodos democráticos del siglo XX fortaleció como único financiamiento estatal el institucional (subsidio de la oferta) y el Estado confirió a las universidades estatales la atribución de otorgar becas.

También en la segunda mitad de la década pasada el Estado nacional lanzó un Programa de Becas Universitarias por un monto global de u$s 7 millones, que se compara con us$ 1.800 del financiamiento institucional, o sea menos del 0,5% de los fondos para el sistema universitario fue destinado a becas. La cobertura del Programa es ridícula: menos de tres mil becas se otorgan para un total de solicitudes que califican de 40.000. Simplemente cubrir mediante becas a esa cantidad de alumnos que simultáneamente cumple requisitos de necesidad económica y buen desempeño académico, requeriría alrededor de us$ 150 millones anuales, es decir en torno al 8,3% del financiamiento institucional.

Cabe interrogarse por qué las universidades autónomas no han logrado un mejor equilibrio entre los objetivos de maximizar el acceso en función del mérito académico y apoyar mediante becas a los ingresantes y alumnos de menores recursos. El discurso dominante universitario ha sido que la equidad es resorte del Estado y no de la universidad.

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4. La apertura y regulación a la entrada de nuevas universidades de gestión privada

La eliminación o reducción de las barreras a la entrada de nuevas instituciones universitarias de gestión privada, fue el otro instrumento de política pública para enfrentar una demanda explosiva a la que no se podía dar respuesta inmediata desde las universidades estatales.

Ante la incapacidad de las instituciones estatales de absorber el boom de demanda, los Estados nacionales desregularon la entrada eliminando normas burocráticas que presuntamente garantizaban una calidad de origen.

Los casos de Colombia, Brasil y más recientemente México, son representativos de la preponderancia de las instituciones privadas en la cobertura de la matrícula. Esta política fue parcialmente exitosa para enfrentar la masividad, pero se hizo a costa de la calidad. No por el hecho de que el sector privado por definición registre niveles de calidad inferiores a las instituciones estatales, sino porque la eliminación de las trabas no estuvo asociado a la adopción de una nuevo marco regulatorio basado en la calidad.91

En los casos de Brasil y México, los alumnos que ingresan a las universidades privadas constituyen la población residual que no alcanza los mayores méritos académicos para entrar a las universidades estatales. Obviamente esta afirmación tan general no alcanza a aquellas universidades privadas de alto prestigio y calidad comparable o superior al de las universidades estatales.

En Argentina, dada la gratuidad de los estudios universitarios y el ingreso directo mayoritariamente aplicado en las universidades estatales, los jóvenes que ingresan a las universidades privadas no resultan de un proceso de selección negativa. Por el contrario, suelen asistir a estas universidades jóvenes que cursaron estudios en colegios secundarios pagos, que pertenecen a hogares de ingresos medio-alto y altos y que poseen por lo tanto un acerbo cultural y educativo superior al promedio. Por las razones apuntadas, aún cuando el número de universidades privadas es mayor a las estatales, tan sólo representan el 25% de la población estudiantil total. Sin duda es imprescindible sustituir los marcos regulatorios existentes en gran parte de los países, no para cerrar la entrada al sector privado, sino para asegurar la calidad. Quizás en esta materia Argentina pueda brindar una experiencia positiva en tal sentido, así como tiene mucho que aprender sobre las regulaciones al ingreso en otros países.

En efecto, a fines de los años ochenta se inició un proceso de apertura, se crearon 29 nuevas universidades privadas sujetas a mecanismos de evaluación previa de los proyectos institucionales y de proceso. En el Recuadro N° 3 se expone resumidamente el marco regulatorio y las herramientas para garantizar la calidad de las nuevas instituciones universitarias argentinas, sobretodo privadas. Las regulaciones son similares a las de Chile, que también prevé un sistema donde cada institución con licencia para funcionar es evaluada anualmente durante un período de 6 años, al término del cual puede operar con plena autonomía.

91 En términos analógicos es como el proceso de privatización de la prestación de servicios públicos de electricidad, agua y telecomunicaciones, que no estuvo acompañado de marcos regulatorios basados en el equilibrio entre el interés público y el interés privado de las empresas prestatarias.

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RECUADRO Nº 3

ARGENTINA: ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LAS NUEVAS INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS PRIVADAS 1. Tratamiento de las universidades estatales –nacionales y provinciales- y privadas Las universidades nacionales son creadas por ley de la Nación, para lo cual se requiere previamente un estudio de factibilidad, indistintamente si la iniciativa tiene origen en el Poder Ejecutivo o Legislativo. Una vez creada la universidad, su puesta en marcha requiere previamente un dictamen de la CONEAU. Las universidades provinciales son creadas por cada provincia y requieren para su reconocimiento autorización del Ministerio de Cultura y Educación, previo dictamen de la CONEAU. Finalmente, para la autorización de nuevas universidades privadas el Ministerio también requiere un dictamen de la CONEAU. No se han creado nuevas universidades nacionales a partir del nuevo marco normativo (ley 24.521 de Educación Superior, de 1995); sólo se crearon dos universidades provinciales, mientras que el Estado ha examinado más de 70 proyectos de creación de nuevas universidades privadas, de los cuales sólo 8 han logrado un dictamen afirmativo por parte de la CONEAU. Cabe advertir que el dictamen favorable de la CONEAU no obliga al Ministerio a otorgar la autorización cuente éste tuviera razones fundadas para no hacerlo. A la inversa, los dictámenes desfavorables son vinculantes para el Ministerio y sólo recurribles ante la Justicia.

2. Procedimientos y características de la evaluación de la calidad Los procedimientos de la CONEAU para los tres casos institucionales (nacionales, provinciales y privadas) son semejantes. La entidad presenta la solicitud de autorización provisoria acorde con las pautas establecidas por el Ministerio. El Ministerio verifica los requisitos establecidos por las pautas: adecuación del proyecto a los requisitos jurídicos, modalidades de organización universitaria, finalidades y funciones básicas universitarias. El Ministerio elabora una evaluación provisoria y da vista a la entidad solicitante por un plazo de 30 días hábiles. Con la respuesta a la vista, el Ministerio elabora un informe técnico ampliatorio y remite el expediente a la CONEAU. La Dirección de Evaluación de la CONEAU elabora un informe técnico, siguiendo pautas predeterminadas (documento interno “Informes sobre Proyectos Institucionales”). Incluye una verificación jurídica. Entre los 12 miembros que constituyen la Comisión, se sortean dos miembros que conducirán el análisis del proyecto. Los miembros elegidos, con el apoyo del equipo técnico contactan la entidad peticionante y realizan una visita de constatación (básicamente es una verificación de las disponibilidades de infraestructura y equipamiento). De acuerdo a la naturaleza del proyecto se consulta a expertos sobre el proyecto institucional y/o carreras específicas del mismo. En general se consultan a tres especialistas en temas académicos, económicos y legales. Los expertos producen un informe con recomendaciones que es tratado por la Comisión, quien finalmente se pronuncia, elaborando un informe previo a la vista. La entidad peticionante contesta a la vista y la CONEAU produce la Resolución final, constituida por una parte de consideraciones y otra resolutiva, mediante la cual dictamina favorable o desfavorablemente. Las apreciaciones de la CONEAU son ordenadas de la manera siguiente: a) responsabilidad moral, financiera y económica de los integrantes de las asociaciones

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o fundaciones b) viabilidad y consistencia del proyecto institucional y académico c) nivel académico del cuerpo de profesores con el que se contará inicialmente, su trayectoria en investigación científica y en docencia universitaria d) la calidad y actualización de los planes de enseñanza e investigación propuestos e) los medios económicos, el equipamiento y la infraestructura de que efectivamente se disponga para posibilitar el cumplimiento de sus funciones de docencia, investigación y extensión f) vinculación internacional y posibilidad de concretar acuerdos y convenios con otros centros universitarios del mundo

En los cinco años de funcionamiento de la CONEAU se han examinado 70 solicitudes y aprobado 8. En los supuestos de dictámenes favorables de la CONEAU y de Resolución ministerial que autoriza el funcionamiento provisorio, éste se otorga por un lapso de 6 (seis) años. Una vez creada la institución universitaria privada la CONEAU evalúa los informes anuales elaborados por la institución y de modificaciones al proyecto institucional. Los informes de las instituciones responden a pautas preestablecidas por el Ministerio, quien verifica la veracidad de la información volcada y eleva los antecedentes a la CONEAU, quien elabora un informe respecto al nivel académico y el grado de cumplimiento de los objetivos y planes de acción del proyecto. La evaluación de la CONEAU es un informe con indicaciones para el Ministerio para que lleve a cabo el seguimiento de la institución. Toda modificación de estatutos, creación de nuevas carreras, grados o títulos y cambios en los planes de estudio, no encuadrados en el proyecto de solicitud de autorización provisoria debe ser autorizado por el Ministerio, siempre que medie un informe favorable de la CONEAU. Transcurridos los primeros 6 años de funcionamiento, la CONEAU efectúa la evaluación para el otorgamiento del reconocimiento definitivo. La normativa ministerial establece pautas y aspectos particulares para el análisis de las solicitudes de reconocimiento definitivo y la CONEAU acorde con esas pautas y competencias definió procedimientos y pautas particulares. La recomendación de la CONEAU al Ministerio corresponde a alguna de las siguientes alternativas: (i) otorgar el reconocimiento definitivo; (ii) otorgar una prórroga del período de autorización provisoria por un lapso de no más de 3 años a fin de subsanar deficiencias que impiden su reconocimiento definitivo y (iii) no otorgar el reconocimiento definitivo y cancelar la autorización provisoria. Hasta el presente se han considerado favorablemente 3 solicitudes de reconocimiento definitivo, con recomendaciones específicas para el mejoramiento de la calidad. Una vez que la universidad cuenta con reconocimiento definitivo para funcionar logra la plena autonomía para la creación de nuevos programas académicos, definición de planes de estudio (con las limitaciones que corresponden a las profesiones reguladas por el Estado) y estructura institucional.

5. Diversificación y diferenciación institucional. Expansión del subsistema de educación superior no universitaria

La ampliación de la oferta de educación superior no universitaria, fue otro instrumento de política pública para dar respuestas a demandas formativas de educación técnica de menor duración y al mismo tiempo descomprimir una demanda que excedía las capacidades educativas universitarias para brindar una formación de excelencia.

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Esta política se sintetiza en la diferenciación institucional, la diversificación de la educación superior, la reestructuración de la oferta de educación superior y el desarrollo de la educación no presencial mediante la adopción de las nuevas tecnologías de la comunicación.

En América Latina la diferenciación institucional ha registrado avances relativamente modestos, si bien la cantidad de instituciones de educación superior es cinco veces mayor al número de instituciones universitarias. Colombia es un caso interesante de diversificación institucional: instituciones no universitarias con orientación tecnológica con dos niveles de formación, técnica profesional y tecnológica. De un total de 116 instituciones de educación superior no universitaria, que se compara con un total de 95 universidades y 70 instituciones universitarias, 53 son técnicas profesionales y 63 tecnológicas, en su mayoría privadas (Galo Burbano López, 2001).

El caso argentino es muy atípico. Existen 1845 instituciones, de las cuales el 95% no son universidades, ya que tan sólo existen 91 instituciones universitarias. Sin embargo el subsistema universitario atiende al 74,5% del alumnado del nivel (Cuadro 5). Esto significa un promedio de 250 alumnos por institución no universitaria y 14.125 alumnos por universidad. A su vez, según segmento de gestión estatal y privada, el número de alumnos por institución es mayor en las estatales, en particular en las instituciones universitarias ya que en promedio las universidades estatales tendrían 27.326 alumnos por establecimiento y las privadas sólo 3.300.

Cuadro 5

Instituciones de educación superior según subsistema y sector de gestión. Año 2000

Total Estatales Privadas

Número de

Instituciones Alumnos

Número de Institucion

es AlumnosNúmero de

Instituciones AlumnosSistema de Educación Superior 1845 1725270 8011374118 1044 351152

Sistema Universitario 91 1285361 411120356 50 165005

Sistema No Universitario 1754 439909 760 253762 994 186147

Fuente: Dirie, C. y otros (2001)

Por otro lado, en el subsistema de educación superior no universitaria el 58% del alumnado cursa carreras de formación docente (fundamentalmente para la educación general básica), el 38% carreras de formación técnico profesional y el 4% carreras de ambos tipos. La formación técnica no necesariamente es en el campo de las disciplinas tecnológicas ya que dos tercios de la matrícula total del subsistema cursa carreras de ciencias sociales y humanas.

En conclusión menos de 150.000 alumnos de educación superior no universitaria cursa carreras tecnológicas.

Mientras que las universidades estatales casi en su totalidad son nacionales, las instituciones estatales no universitarias son exclusivamente provinciales. Está limitada entonces la acción concreta del Estado nacional para desarrollar el subsistema no universitario. En los años 1990 el gobierno nacional creó un programa para el desarrollo de este subsistema denominado PRESNU, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. El PRESNU financiaba parcialmente con créditos reembolsables la creación de instituciones no universitarias de carácter tecnológico, auspiciando la

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asociación de los estados provinciales, con el sector empresario y las universidades para constituir instituciones privadas sin fines de lucro, bajo modalidades diversas rescatables de la experiencia internacional, tales como los community college (USA) e institutos tecnológicos universitarios (Francia).

El programa no tuvo el éxito esperado, se presentaron unas 60 solicitudes, de las cuales se apoyaron económicamente menos de 10, con lo cual no se movió la “aguja del amperímetro” (las instituciones terciarias siguen siendo las de siempre).

Si se tiene en cuenta que las provincias padecen una crisis fiscal tan o más profunda que el Estado nacional y a su vez tienen bajo su responsabilidad la educación general básica y el nivel polimodal (secundario), el desarrollo institucional del subsistema no universitario es prácticamente imposible.

Por su parte el sector privado tiende a direccionar sus iniciativas educativas hacia el subsistema universitario.

Por lo tanto, cabe considerar que el Estado nacional impulse cambios en las universidades públicas para que creen una oferta educativa técnica, bajo un sistema binario, que delimite claramente las ofertas curriculares de las carreras tradicionales de grado y las carreras técnicas de corta duración92. Esta variante no necesariamente en términos teóricos es la mejor alternativa, pero sí probablemente la más factible.

En España la dificultad mayor de diversificar institucionalmente el sistema de educación superior radicó en la unificación del sistema al interior de las universidades. A partir de la Ley General de Educación de 1970 las universidades tuvieron autorización para abrir carreras no universitarias de menor duración a las licenciaturas e ingenierías. El problema fue que la estructura tradicional de la universidad absorbió los nuevos programas en la lógica de las carreras de grado: docentes investigadores, contenidos no apropiados para carreras con salida laboral, duración efectiva de los estudios superior a la teórica y organización por Facultades y Escuelas Superior (Bricall J. 2000, p.21).

Para no reproducir la mala experiencia española, los programas educativos de corta duración deberían responder al modelo binario, como el de los institutos tecnológicos del norte de Italia y la única experiencia positiva nacional: el Instituto Tecnológico Universitario de la Universidad Nacional de Cuyo, el sector empresario y el gobierno provincial.

En conclusión la política de diversificación del sistema de educación superior no está exenta de dificultades de diverso tipo, asociadas a la coordinación sistémica, a la equidad, la calidad y la articulación.

6. Las nuevas condiciones del financiamiento universitario El financiamiento público para la educación en los países desarrollados se multiplicó por 2,5

en las últimas dos décadas, pasando de 400 a 1.100 mil millones de dólares (UNESCO, 2000). En América Latina casi se multiplicó por tres para igual período, pero con niveles absolutos muy inferiores: de 33,7 a 92,6 mil millones de dólares.

92 En general se caracteriza al “sistema binario” (binary systems) al caso de diversificación institucional: universidades para carreras de grado de larga duración e instituciones de educación superior no universitario para carreras cortas, mientras que el sistema integrado de universidades con carreras cortas y largas (Suecia y España) si lo denomina “sistema unitario” (unitary systems o integrated university systems). Ver García de Fanelli A. y Trombetta A. (1996).Preferimos utilizar la expresión sistema binario para los tipos de programas de educación superior, al margen de si se realizan o no en instituciones diferentes.

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La inversión pública en educación superior en América Latina se sitúa por debajo del 1% del PBI regional, comparable con más del 1,5% de los países de la OECD. No obstante cabe destacar que los mayores problemas de financiamiento se localizan en la educación básica, a tal punto que la relación del gasto por alumno terciario respecto al gasto por alumno primario alcanza un coeficiente de 2,3 en los países de la OECD, bastante menos que en Latinoamérica, en Brasil alcanza el 17,5, México el 4,4 y Chile el 3,9, lo que significa que estos tres países tienen una educación básica subfinanciada en comparación con la educación superior. No es casual que la inversión pública en educación superior en Brasil sea del 1% del PBI, comparable en términos relativos a los Estados Unidos.

No obstante, cabe destacar que Argentina y Uruguay son similares a los países de la OCDE. El gasto consolidado, público y privado, en la educación superior argentina como porcentaje del PBI es de 0,95% que se compara con el 1,3% de una muestra de 25 países elaborada por FIEL (2000), que figura en el Cuadro 6, y que comprende los países del G-7, casi todos los países de la Unión Europea, Suiza, Australia y Nueva Zelanda, 3 países emergentes (Corea, Finlandia e Irlanda) y 4 países latinoamericanos. Sin embargo el gasto público muestra menores diferencias con el promedio y supera a Japón y Corea.

El gasto por alumno de educación superior en Argentina es alrededor del 27% del PBI per capita, comparable a Italia (26%), y apenas inferior a España (30%) y Francia (31%). Mientras que en Brasil alcanza el 118%, encabezando el ranking de los países de la muestra cuyo promedio es de 51%.

La razón que explica el bajo gasto por alumno obedece a la alta cantidad de alumnos sobre la población de entre 17 y 34 años (13,2%), superior a Italia, Francia, Dinamarca, Holanda, Inglaterra, Austria, Alemania y Japón, lo cual está vinculado al punto tratado anteriormente sobre la masificación del sistema universitario argentino.

Pero como también hemos visto anteriormente, la tasa de graduación es tan baja que el gasto por graduado es 4,4 veces el PBI per cápita, que se compara con el 2,8 de España, 3,2 de Canadá y 3,7 de Estados Unidos. Aunque este indicador registra un mayor gasto ajustado por el PBI per cápita en los otros tres países latinoamericanos de la muestra (Brasil, México y Chile). Argentina es el país de la muestra con mayor número de alumnos por graduado (16,3 que se compara con el promedio de 8,9).

El costo de cada graduado universitario argentino es del orden de los us$ 37.800, valor que alcanza los us$ 48.700 en las universidades estatales. En fin, como señala FIEL, las dicotomías se explican por la gran ineficiencia de las instituciones universitarias estatales.

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Cuadro 6

Educación Superior. Indicadores de Gasto. Matrícula y graduación.

Gasto por Gastos por Matriculado

s/ Graduados/ Matriculado graduado alumno población población por

(en % del

PBI (en % del

PBI (entre 17 y(en edad normal graduado

per cápita) per cápita) 34 años) de graduación) Brasil 8,5 1,18 S/d 13,0 6,7México 5,3 0,74 4,6 11,0 7,2Suecia 5,4 0,73 9,2 16,0 10,7Chile 5,3 0,67 8,6 13,0 15,0Suiza 2,0 0,66 7,9 9,0 5,2Turquía 8,5 0,66 5,5 8,0 13,2EE.UU. 3,7 0,61 16,0 32,0 5,8Rep.Checa 4,1 0,60 6,5 13,0 8,5Canadá 3,2 0,56 16,2 31,0 4,8Australia 3,8 0,52 14,4 34,0 4,7N. Zelandia 3,0 0,50 12,5 21,0 6,5Irlanda S/d 0,48 12,1 20,0 S/dHolanda 5,3 0,46 10,7 19,0 11,4Corea 3,4 0,44 12,4 23,0 8,6Inglaterra 1,7 0,43 9,3 31,0 4,2Austria S/d 0,43 9,1 S/d S/dAlemania 3,3 0,43 9,3 16,0 11,3Japón 1,5 0,42 11,9 23,0 5,1Dinamarca 2,5 0,42 10,7 29,0 6,8Finlandia 3,1 0,37 14,0 21,0 12,8Francia S/d 0,31 14,0 21,0 S/dEspaña 2,8 0,30 11,7 24,0 9,7Argentina 4,4 0,27 13,2 11,6 16,3Italia S/d 0,26 11,5 12,0 S/dGrecia 3,0 0,23 10,5 14,0 12,1Promedio 4,0 0,51 10,9 19,4 8,9Fuente: FIEL (2000) en base a OCDE, Education Database, 1995.

En el Gráfico 1 se presenta la evolución del número de alumnos, ingresantes, egresados y presupuesto (aporte económico del Estado nacional) para las universidades nacionales. Cabe resaltar: (i) que la curva de egresados de los últimos 20 años es prácticamente una línea recta; (ii) que la brecha entre la cantidad de alumnos y nuevos inscriptos se amplía, lo cual evidencia una tendencia a la no graduación, y (iii) que, salvo durante el período 1989/91, coincidente con la hiperinflación, el presupuesto universitario en las décadas del 80 y 90 evolucionó por encima y en paralelo con el número de alumnos. Más aún la participación porcentual del presupuesto de las universidades nacionales pasó del 0,44% en el año 1990 al 0,50% en 1997 y el 0,59% en 1998, en un contexto de crecimiento del PBI a tasas acumulativas anuales superiores al 5% en ese período, y comparable también con un gasto público consolidado en educación del 3,8% del PBI.

142

A partir de 1999 se registró una caída del PBI que se acentuó hasta el año 2001 inclusive; se estima que el PBI del último año caería más del 10%; en este marco no tiene sentido analizar el financiamiento público en relación al producto. Gráfico 1 Presupuesto Universitario, Alumnos y Egresados. Años 1980/2000.

Fuente: Cetrángolo O. Y Becerra M. (2001)

Este significativo aumento del aporte estatal fue comparativamente muy superior a la evolución del gasto público en educación básica. En un trabajo del Ministerio de Economía (1997), considerando un índice base 1980=100, el gasto en educación registró una caída sistemática durante los años 1980 hasta alcanzar en 1989 un índice de 71,43 en educación superior y de 80,4 en educación básica, a partir de entonces ambos sectores registraron un crecimiento anual sostenido, pero a mayores tasas en educación superior, hasta llegar a un número índice de 148,59 para educación básica en 1997 y de 190,6 para educación superior. En otras palabras en pesos constantes, el presupuesto universitario se incrementó un 90% y el de educación básica en un 48%, respecto al año base de 1980.

Como la matrícula universitaria creció en las dos últimas décadas casi un 60,3%, se registró en consecuencia una baja en el gasto por alumno; sin embargo hay que distinguir los años 1980 y 1990: en este último decenio el presupuesto universitario creció más que el número de alumnos. La mayor parte de los años 1990 fueron de mejora gradual y sistemática del financiamiento público a las universidades nacionales93, al ritmo de un Estado activo que indujo transformaciones en el sistema universitario, no en forma forzada como plantean Coraggio y otros (2001). La mirada retrospectiva nos muestra blancos y grises; por un lado fracasaron todos los intentos de lograr una distribución presupuestaria entre las 37 instituciones universitarias nacionales basada en criterios objetivos, como cantidad de alumnos, costos diferenciales por carreras, tasa de egresados, etc.; por otro lado la creación del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad (FOMEC) con recursos de un préstamo del BIRF abrió una modalidad de financiamiento basado en el concurso de proyectos de reforma académica de Facultades y carreras, de programas de postgrado y de bibliotecas universitarias, que dio lugar a un cambio cultural que se expresó en asumir la competencia

93 Por ley el Estado no puede otorgar financiamiento a las universidades privadas, salvo para proyectos de IyD que hubieran ganado concursos públicos y abiertos de los organismos científicos (CONICET, FONCYT). Tampoco hay financiamiento por el lado de la demanda, a través de becas a los estudiantes matriculados en esas universidades.

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(introducción de mecanismos de mercado), aprender a formular proyectos y ejecutar proyectos con desembolsos supervisados. Lamentablemente el FOMEC en el último gobierno 1999/2001 fue apagándose al ritmo del agotamiento del préstamo BIRF. No hubo voluntad política de dotar de recursos propios al FOMEC.

La Ley de Educación Superior (LES) de 1995 estableció la autarquía económica y financiera de las universidades nacionales, las que son receptoras de una subvención estatal global. En el Recuadro N° 4 se exponen los alcances de la autarquía. Puede observarse que establecer o no contribuciones de los estudiantes de grado es atribución de cada universidad. RECUADRO N° 4 ARGENTINA: ALCANCES DE LA AUTARQUÍA ECONOMICO-FINANCIERA DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES 1. Principales alcances Derecho a percibir un aporte estatal global anual, en doce cuotas mensuales, sin discriminar destino por objeto de gasto Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio anual, se transfieren automáticamente al siguiente Fijar su régimen salarial y de administración de personal Dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Estado, mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier título o actividad Constituir personas jurídicas de derecho público o privado, o participar en ellas 2. Principales límites Los recursos que provenieran de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deben destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apodo didáctico; estos recursos no pueden utilizarse para financiar gastos corrientes Los sistemas de becas, préstamos u otro tipo de ayuda deben fundamentalmente destinarse a los estudiantes que demuestren aptitud suficiente y respondan adecuadamente a las exigencias académicas de la institución y que por razones económicas no pudieran acceder o continuar los estudios universitarios. Garantizar el normal desenvolvimiento de las unidades asistenciales (ej. hospitales universitarios) asegurándoles el manejo descentralizado de los fondos que ellas generen, con acuerdo a las normas que dicten las autoridades de la universidad Aplicar el régimen general del Estado para contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales Constituir unidades de auditoría interna Someterse a la auditoría de la Sindicatura General de la Nación (en jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional) y a la Auditoría General de la Nación (en jurisdicción del Poder Legislativo) El rector y los miembros del Consejo Superior son responsables de la administración según su participación, debiendo responder con su patrimonio por la mala administración; en ningún caso el Estado responde por las obligaciones asumidas por las instituciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro nacional.

En la práctica salvo una sola universidad de reciente creación (Universidad Nacional de Tres

de Febrero) que aranceló los estudios de grado con una tasa de us$ 25 mensuales, ninguna otra universidad fijó contribuciones obligatorias. La Universidad Nacional de Quilmes, creada hace 12

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años, aranceló los estudios de grado por Internet (Programa Universidad Virtual de Quilmes). La Universidad Nacional de Córdoba, origen de la Reforma de 1918 tiene contribuciones voluntarias desde hace más de 9 años, sin mayores cuestionamientos por parte del movimiento estudiantil. Otras pocas Universidades tienen también sistemas de contribuciones voluntarias que más bien asumen un carácter cuasi obligatorio (Universidad Nacional de la Rioja para la carrera de Derecho, Universidad Tecnológica Nacional, Universidad Nacional de Villa María).

Los casos reseñados son claramente una excepción a la regla de la gratuidad de los estudios de grado en las universidades nacionales. Del mismo modo que el cuestionamiento al ingreso no directo, por razones político-ideológicos y la correlación de arancel con gobiernos dictatoriales, la comunidad universitaria argentina (o sea no sólo los estudiantes) consideran esencial a la gratuidad. Coraggio y otros (2001), autores del primer documento holístico de la educación universitaria promovido por el consejo de rectores de las universidades nacionales (CIN), afirma “la gratuidad de la enseñanza superior no es un principio filosófico sino un instrumento eficaz para alentar y favorecer el ingreso de los que manifiestan la voluntad de proseguir estudios y para maximizar la posibilidad de que la universidad pública actúe como medio de cohesión social” (p.45). Este trabajo considera que el arancelamiento de la educación viene de la concepción mercantilista y neoliberal.

En cierta medida esto ha sido cierto, ya que la propuesta de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) que está sostenida económicamente por las empresas privadas más importantes del país recomienda: “el financiamiento de la educación superior deberá realizarse fundamentalmente a través de aranceles, complementados con un sistema de becas y préstamos estudiantiles. Los actuales aportes a las universidades nacionales deberán reducirse gradualmente hasta su eliminación en un lapso no mayor de cinco años, lapso durante el cual se desarrollará el sistema de becas y préstamos que sustituya el actual esquema de financiamiento” (FIEL, 2000, Pág.62).

Las posturas extremas del arco político ideológico han imposibilitado la emergencia de alternativas de corte neoestructuralista, como la australiana que consiste en un sistema de créditos fiscales para el pago de tasas diferenciales (que representan una fracción del costo real) por grado de experimentalidad de cada carrera. El crédito fiscal es reembolsable durante el ejercicio profesional, a partir del momento en que el egresado obtiene ingresos alcanzables por el impuesto a las ganancias personales. La administración nacional de impuestos establece una sobre tasa impositiva y el recupero del crédito fiscal es hasta cubrir el costo total de la carrera.

Petrei H. (2001) sugiere para el caso argentino un impuesto a las familias cuyos miembros estudian en la universidad, de efecto similar al de un arancel, que se fija “selectivamente en función de la posibilidad que tiene una familia de financiar la educación de sus miembros” (p.130) o sea según su capacidad de pago. Petrei afirma que este método evita los inconvenientes de la resistencia al arancel, ya que el pago no se realiza en el campus universitario.94

Otra fuente de financiamiento no estatal es la venta de servicios educativos, científicos y tecnológicos. La autarquía universitaria ha potenciado las posibilidades de negociar estos servicios con demandantes privados y/o estatales, al prever la libre disponibilidad de los recursos y su destino. No obstante, el nivel de recaudación de esta fuente de recursos en promedio para el conjunto de las universidades no supera el 9 % del financiamiento total, a la vez que está concentrado en las universidades de mayor tamaño y capacidad de prestación de servicios varios.

El futuro del financiamiento de la universidad argentina presenta más sombras, que luces. Primero, porque la depresión económica que registra el país no posibilita continuar con el sendero incrementalista de los años 1990. Segundo, la gratuidad absoluto en un contexto de aguda restricción fiscal tenderá a ser socialmente cuestionable. Tercero, no es factible un incremento sustantivo de recursos por prestación de servicios.

La restricción fiscal a su vez provocará conflictos interinstitucionales, ya que la distribución actual entre las instituciones no responde a criterio objetivo alguno. En promedio las universidades grandes reciben aproximadamente $ 1.600 por alumno, las medianas $2.700 y las chicas $ 3.000, y a

94 Petrei no comparte el impuesto al egresado, porque sólo alcanzaría a los que han terminado los estudios. Su propuesta de impuesto a las familias no considera el desempeño académico del alumno.

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su vez hay casos muy alejados del promedio sobretodo en el segmento de medianas, ya que algunas llegan a más de $ 5.000 por alumno.

Es previsible entonces una puja redistributiva, la que eventualmente podría resolverse a favor de la adopción de un modelo de distribución con base en indicadores, en sustitución de la práctica de la negociación y la asignación automática histórica. Como no habrá recursos incrementales, luego la redistribución podría efectuarse con base en una fórmula polinómica que contemple una variable de presupuesto histórico y otra de presupuesto modelístico con ponderaciones decrecientes para la primera y creciente para la segunda, en un horizonte temporal (p.e.10 años) a cuyo término todo el presupuesto interuniversitario sea el resultado de la aplicación de un modelo.

De existir recursos excendentarios o incrementales el desafío será la reconstrucción del FOMEC. Sin duda la introducción de mecanismos de mercado contribuye a elevar la calidad, a diferencia del financiamiento de tipo incrementalista basado en la negociación, que no conduce a crear incentivos efectivos para la innovación educativa.

También conviene tener en cuenta que el financiamiento según el nivel de calidad puede generar un efecto perverso: amplificar las diferencias de calidad de las instituciones, ya que las mejores obtendrían más beneficios, mientras que el financiamiento de las universidades de menor calidad se congelaría.

Para controlar los efectos no deseados es necesario un buen diseño de los instrumentos de financiamiento por calidad. Si los mismos enfatizan el mejoramiento y los mayores recursos se canalizan a dar oportunidades a los que están situados en la parte inferior de un hipotético ranking por calidad, se tiende a mejorar la calidad sistémica.

En otras palabras la introducción de mecanismos de mercado induce la competencia por la calidad, y los incentivos financieros deben responder a situaciones diversas, desde la consolidación de los de más alta calidad para que no desciendan de los niveles alcanzados y la atención supervisada a los de menor calidad

La ausencia de algún tipo de financiamiento a las universidades privadas limita el crecimiento de éstas, las que se prevé continuarán representando una porción marginal de la matrícula estudiantil. En verdad la posibilidad de crecimiento relativo estará supeditado a la reducción del número de alumnos en las universidades estatales por aplicación de sistemas selectivos de admisión. 7. El impacto de la economía y la sociedad del conocimiento

La revolución científico-tecnológica en el complejo telemático acompañó al proceso de globalización de la economía mundial, desdibujando las fronteras nacionales y modificando el papel de los antiguos actores institucionales en la formación de capital humano y generación de conocimientos científicos y tecnológicos.

Castells (1996) señala con acierto que en este nuevo contexto las funciones tradicionales de las universidades se modifican aceleradamente. Brunner J.J. (2001) destaca el cambio en el contexto de conocimientos, de información, del mercado laboral, de significados o sentidos. Se ha pasado de la escasez a la abundancia de conocimientos, cuyo volumen se multiplica por dos cada cinco años. Lo que un profesor explica hoy en clase nadie se lo explicó cuando era estudiante.

El sector productivo y las empresas ya no sólo asignan a la universidad una misión educativa temporalmente limitada a la formación de grado y postgrado, sino que la amplían bajo el concepto de educación continua. La formación a lo largo de la vida cuestiona los parámetros tradicionales de edad escolar y edad mental para acceder a los conocimientos. Los destinatarios de la función de docencia universitaria ya no sólo son los jóvenes, sino también los que quieren tener una segunda oportunidad y los que van como segunda preparación. Los estudios son entonces continuados (life-long learning), pero interrumpibles.

Los nuevos paradigmas tecnoeconómicos modifican permanentemente la demanda de trabajo calificado. Los métodos de producción flexible, la creciente movilidad en los puestos de trabajo, alteran permanentemente las calificaciones. La empleabilidad entonces está supeditada a la formación y capacitación continua, a sólidos conocimientos básicos que habiliten a la población a continuar estudios más especializados con amplia rotación laboral. Se modifica entonces la oferta

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educativa tradicional y surge una nueva tensión: formación general versus formación especializada. Se vuelve muy dudoso el valor de los títulos profesionales tradicionales, ya que los empleadores seleccionan a su trabajadores cada vez menos en función de sus diplomas, dando lugar a una suerte de debilitamiento del modelo profesional corporativista.

En la sociedad del conocimiento, los individuos deben entrenarse, mas que en adquirir información y conocimiento, en desarrollar destrezas para saber localizar, discriminar, evaluar, sintetizar, la casi infinita información que esta a su alcance, además de aprender a aprender y estar en disposición para someterse a procesos de formación permanente.

¿Acaso todas las instituciones universitarias pueden responder a un modelo único de estructuración para dar respuesta al nuevo mundo ? Es imposible. Ha sido un clásico del debate que el sistema universitario argentino debía tener una visión más humboldtiana de la universidad, en términos de una universidad más científica, de mayor investigación; visión que confrontaba no solo en el campo de las ideas sino de la cruda realidad de una universidad orientada a las carreras profesionales, con docentes y alumnos de muy baja dedicación.

Ahora se asiste a la declinación del modelo tradicional profesional por los cambios en el mercado de trabajo, pero al mismo tiempo la educación continua contribuye a atender un público que trabaja y por ende dispone de tiempo parcial para cursar programas de formación y capacitación. La consiga es adaptar entonces la oferta educativa a necesidades cambiantes, en relación a títulos, modelos pedagógicos, dedicación de los alumnos y profesores.

En otro plano, el desarrollo de Internet y las comunicaciones satelitales amplían las modalidades educativas no presenciales, antiguamente llamadas a distancia. El impacto del e-learning alcanza a los modelos pedagógicos, a tal nivel que habría evidencias de una mayor interactividad docente-alumno en el cyberespacio que en las aulas tradicionales. Los profesores también han perdido el monopolio de la información, que ahora está en la red (5 millones de páginas). Por otra parte las nuevas tecnologías de las comunicaciones destruyen las barreras nacionales que preservaban un mercado cautivo para las instituciones universitarias locales. Hoy las universidades de los países desarrollados se internacionalizan no sólo estableciendo filiales y sedes en otros países bajo la modalidad presencial, sino también inscribiendo alumnos de otros países que forman parte de comunidades educativas transnacionales que se encuentran en el espacio de las aulas virtuales, en las que interactúan con docentes también localizados en diferentes espacios geográficos.

En definitiva, las viejas contradicciones se desarrollan en un nuevo contexto y se asistirá a una multiplicidad de modalidades institucionales, donde incluso no coincidan las funciones de docencia e investigación en una misma institución.

Asimismo, la frontera que separa la ciencia de las tecnologías de productos y/o procesos tiende a borrarse en muchas áreas del conocimiento, por lo que las universidades dejan de ocupar exclusivamente el espacio asignado a la investigación básica y aplicada, se les otorga también un papel en el desarrollo tecnológico. A la inversa, las empresas productivas de bienes y servicios que desde la postguerra y hasta el nuevo paradigma tecno económico se ocupaban in house o intramuros de desarrollar sus propias tecnologías a través de sus departamentos de IyD, en la actualidad subcontratan desarrollos con las universidades o se asocian a estas constituyendo consorcios y joint ventures de IyD. Ejemplo de esta mayor articulación son los parques tecnológicos e incubadoras de empresas intensivas en conocimiento en terrenos de la universidad.

El investigador científico universitario debe contar con una firme voluntad de colaboración. No hay que olvidar que en el medioevo la universidad vivió de espaldas a los cambios estructurales, lo que motivó a los gobiernos a impulsar a las academias para hacer investigación como alternativa a la universidad. Fue así que la revolución científica empezó al margen de los claustros universitarios.

Por otro lado, los conocimientos nuevos resultarán de la interacción entre disciplinas, adquiriendo entonces jerarquía la transdisciplinariedad. Serán relevantes las redes y el sistema distribuido de conocimientos, donde las universidades formarán parte de redes de instituciones diversas en las que las empresas también actúan en la generación de conocimiento básico. La universidad ya no es más el único hogar para la actividad científica. En fin, nos acercamos rápidamente a la pérdida del monopolio de la educación superior y la investigación universitaria.

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Es creciente el interés de los gobiernos locales y los sectores de la producción en participar en la programación de las actividades universitarias e incluso en el management y gobierno universitario. Como dice Castells hoy el sistema de educación superior equivale a las fábricas de la revolución industrial. Si el desarrollo económico de los países es función de la performance competitiva de sus estructuras productivas locales y éstas dependen de su intensidad en conocimientos, unos y otros no pueden ser meros espectadores de los procesos educativos universitarios.

Las demandas por la rendición de cuentas o responsabilidad externa (accountability), las críticas por un management ineficiente y la lentitud de la adopción de procesos adaptativos a las transformaciones de fines del siglo XX, han incidido en la creciente “externalización” de las universidades: las casas de altos estudios dejan de ser los espacios amurallados que simulan torres de cristal, alejados de las demandas cortoplacistas que contaminan el pensamiento crítico. En un proceso de doble vía, la sociedad y el mercado se meten adentro de la universidad y estas instituciones se insertan más asiduamente en la sociedad.

Las universidades adquieren prácticas que antes pertenecían solamente a la economía de mercado, tales como la maximización del beneficio social, la programación estratégica, el management moderno, la lucha competitiva entre instituciones por incorporar los mejores profesores, las remuneraciones a su personal en función de su desempeño y productividad en oposición a la estabilidad permanente, la evaluación externa, etc.

Frente a la sociedad del conocimiento hay tres opciones: (i) adoptar una posición contemplativa, y en tal supuesto las universidades perderán el tren de la historia, fortaleciendo sin procurarlo explícitamente el ingreso de las empresas productivas en actividades de formación de capital humano; (ii) rezar en el altar de la globalización y desterrar sin mediaciones las prácticas y rutinas tradicionales, generando rupturas comparables a la apertura indiscriminada en el comercio exterior, con sus conocidas nefastas consecuencias, y (iii) aplicar estrategias adaptativas que sin renegar de las prácticas del pasado incorporen nuevas herramientas, modelos pedagógicos y prácticas asociativas con la sociedad. 8. Estrategias adaptativas: revolución curricular, educación virtual y redes de IyD

Como señalaba un profesor canadiense: si un médico del siglo XIII resucitara en un quirófano mientras se practica una cirugía a corazón abierto se moriría de un infarto, mientras que si un profesor de ese entonces resucitara en un aula se sentiría como en su casa, lo que ilustra el carácter básicamente conservador del sistema educativo. Sin embargo como se mencionó antes, no cabe la visión contemplativa, ni rezar en el altar de la sociedad del conocimiento, si no desarrollar “estrategias adaptativas”.

Brunner habla de la encrucijada de la adaptación y recomienda a nivel del sistema un nuevo enfoque de políticas e instrumentos, y reformas a nivel de las instituciones. Hace suyo el triángulo de Clark (el gobierno, la academia y el mercado como vértices del triángulo) para el nuevo enfoque de políticas. Primero, en relación a la función de educación las instituciones universitarias latinoamericanas podrían: (i) Reorganizar el sistema bajo la modalidad de ciclos, con múltiples entradas y salidas,

ampliando la oferta educativa incluso en áreas tradicionalmente reservadas a las instituciones no universitarias, como son los programas de naturaleza técnica en torno a los dos años de duración, con título de Técnicos Superiores o equivalentes, concebidos como sistemas binarios con salida laboral y articulación para la formación profesional de grado, por ejemplo en el campo de las ingenierías. En el Gráfico 2 se presenta un esquema de estructuración por ciclos. Por un lado se rescata la experiencia de Francia de un primer ciclo de estudios generales de dos años de duración que brinde una sólida formación básica con titulación de Diplomatura (por ejemplo en ciencias exactas y naturales, o en ciencias sociales y humanas), que se articula con un segundo ciclo de nivel de licenciatura, de duración en torno a otros dos años. La articulación de licenciaturas, con maestría y doctorado respondería el enfoque

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Primer Ciclo (2 años)

Segundo Ciclo (Duración variable) Tercer Ciclo

Diploma de Estudios Generales (Universidades e Institutos de Educación Superior No

Licenciatura

Maestría Académica

Doctorado

Título de Grado Profesional (Abogacía, Medicina, Ingeniería)

Especialización y Maestría Profesional

Tecnicatura (IESNUs y Universidades)

E G R E S A D O

N I V E L

S E C U N D A R I O

temporal conocido como 4 años + dos + dos. Otro sendero alternativo es vía la formación técnica superior, universitaria o no universitaria, que se articula con el nivel de licenciatura ampliando la duración de este segundo ciclo (por ejemplo 3 años en vez de 2, para brindar la formación básica no cubierta en la fase de la tecnicatura). Ilustra esta modalidad el caso de los community colleges americanos. Una tercera variante es el ingreso directo a la formación profesional de carreras convencionales, tipo derecho y medicina, sin pasar por el primer ciclo de estudios generales. Si a las variantes del postgrado se agregan la educación continua, mediante cursos de reacreditación de conocimientos y de especialización, la estructura de la oferta educativa tenderá a diferenciarse mediante alternativas múltiples.

Gráfico 2

Estructuración por ciclos

(ii) I

ntroducir acelerad

amente la modalidad no presencial, ya sea generando alternativas de cursos y asignaturas virtuales en programas presenciales, abriendo carreras de grado y postgrado totalmente en entornos virtuales e ingresando al mercado del e-learning en competencia con empresas privadas de capacitación. En el caso argentino la experiencia de educación virtual de la Universidad Nacional de Quilmes ha sido muy exitosa (ver Recuadro N° 5).

RECUADRO Nº 5 ARGENTINA: LA UNIVERSIDAD VIRTUAL DE QUILMES La Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) fue creada en el año 1989 en el marco de la creación de seis nuevas universidades nacionales en el conurbano bonaerense, limítrofe con la ciudad de Buenos Aires. La UNQ estableció en octubre de 1996 un programa educativo en un entorno virtual a partir de un acuerdo de transferencia de tecnología –informática y pedagógica- de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). Actualmente la UNQ cuenta con 7.500 estudiantes, de los cuales 3.500 cursan cinco carreras de

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grado y una maestría en la Universidad Virtual de Quilmes (UVQ). La UNQ es reconocida a nivel nacional por su alta calidad basada en un cuerpo de profesores que en un alto porcentaje investiga (35%) y tienen dedicación exclusiva y completa (41%). En 1997 la UNQ realizó una reforma curricular de las carreras de grado, sustentada en un diseño flexible. Eliminó la estructura de cátedra, incorporó la unidad crédito para medir el progreso académico de los estudiantes y configuró las carreras en dos ciclos: un ciclo inicial o Diplomatura con una duración de dos años y un ciclo superior, de dos años para las Licenciaturas y de tres años para las Ingenierías. La Universidad tiene un presupuesto por alumno de u$s 2.650 , y la participación de las contribución de los alumnos virtuales representa aproximadamente el 10% de los recursos totales. La UVQ en tanto programa educativo en un entorno virtual tiene un management separado y diferenciado, a través de un Directorio presidido por el Rector e integrada por los Directores Ejecutivo y Académico de la UVQ, los Vicerrectores de Planeamiento y de Asuntos Académicos y el Secretario de Administración de la UNQ. La administración de la UVQ es ejecutado por la sociedad comercial Campus Virtual SA (CV SA) cuyo capital mayoritario pertenece a la UNQ. CV SA es licenciataria del know how y la plataforma informática de la UOC, invirtió capital inicialmente en una empresa proveedora de servicios de Internet. Recientemente salió muy exitosamente del negocio de ISP (Internet Service Providers), inició el desarrollo propio informático de front-end (campus virtuales) y back-end (aplicativos). Contrata los servicios de Internet, percibe los aranceles de los estudiantes y gestiona todos los servicios logísticos de la UVQ. La UNQ es la prestadora de los servicios educativos. La UVQ se financia en un 60% con el aporte de los estudiantes y el resto proviene del Estado nacional. Actualmente la UVQ dicta integralmente en un entorno virtual las Licenciaturas de Administración, Ciencias Sociales y Humanidades, Comercio Internacional, Educación y Hotelería y Turismo; una Tecnicatura Universitaria en Ciencias Empresariales, una Maestría en Ciencia, Tecnología y Sociedad y un Bachillerato (secundario) para Adultos de 3 años de duración. Las carreras de grado son de segundo ciclo, y los estudiantes tienen como requisito de ingreso contar con un título terciario de cómo mínimo dos años y medio, en carreras afines. Las licenciaturas tienen una duración teórica promedio de 2 años y medio. La UVQ cuenta con 20 estudiantes radicados en el exterior. El 43% de los estudiantes están radicados en la provincia de Buenos Aires, el 23% en la Capital Federal, otro 23% en las provincias del litoral, el 9% en las provincias del centro del país, el 8% en la Patagonia (sur argentino), el 5% son del noroeste, el 4% de la región cuyana limítrofe con Chile y el 3% del noreste, limítrofe con el Paraguay. El 73% de los alumnos virtuales tiene entre 30 y 49 años, el 62% integra un grupo familiar y el 50% trabaja 40 horas semanales y más. Los planes de estudio de la UVQ se estructuran en ciclos, con una alta carga de optatividad y libre elección de asignaturas. El proceso formativo se articula en torno a los materiales didácticos, la bibliografía, la tarea regular de los docentes con los alumnos y la labor de los tutores y la evaluación. El Campus virtual se define como una comunidad académica virtual donde interactúan estudiantes, docentes, tutores, administrativos y autoridades a través de un espacio en Internet dedicado a tal fin. Los docentes desarrollan contenidos propuestos en carpetas de trabajo elaboradas por los más brillantes especialistas del área respectiva y semanalmente desarrollan en la clase virtual las propuestas y orientaciones para el desarrollo de los procesos de aprendizaje en el aula virtual. En la clase virtual los profesores articulan contenidos desarrollados en los materiales didácticos y en la bibliografía digitalizada. Los tutores son responsables del acompañamiento del estudiante en el desarrollo de toda su vida académica , orientándolo en el desarrollo de su formación

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Las evaluaciones finales de cada materia son la única instancia presencial y escrita, se realiza en la sede de la UNQ y en otros siete puntos del interior del país, definidos en función de la cantidad de estudiantes por región. Los alumnos extranjeros son evaluados en los países en que residen, en lugares convenidos por la UNQ y universidades locales, o en la sede diplomática argentina. La plataforma informática reproduce el Campus de una universidad presencial, permite además del desarrollo del proceso formativo y de aprendizaje (aulas, biblioteca, sala de profesores), la realización de todos los actos administrativos y la participación en espacios diversos de socialización (novedades, bar virtual, foros de opinión). La tasa de retención de la UVQ es de un 70% y el coeficiente de aprobación de asignaturas es del 92%; ambos indicadores son muy superiores al que registra la modalidad presencial de la UNQ. Las fortalezas de la UVQ son su modelo pedagógico en un entorno virtual, el desarrollo de sistemas y la gran flexibilidad para desarrollar contenidos educativos en asociación con otras universidades argentinas y extranjeras y para contratar los mejores profesores del país e incluso del exterior en el caso de la Maestría. 1 Extracto del documento de Del Bello J.C. “The virtual university: policy, planning and management challenges. The case of National University of Quilmes (Argentina)”, en publicación por la UNESCO. Agosto de 2001.

Segundo, en relación a la función de investigación, las universidades deberían tener una mirada menos adversa a la asociación con el mercado. De hecho en la formación profesional buena parte de los planteles de profesores se nutren de quienes ejercen la profesión y realizan actividades docentes a tiempo parcial. Si además la frontera entre el conocimiento científico y el conocimiento tecnológico tiende a ser difusa, evidentemente las actividades asociativas se fortalecen. Ello no necesariamente conspira contra la calidad, primero, porque eventualmente las universidades pueden producir inventos susceptibles de ser patentados siempre que cumplan con los requisitos convencionales de los sistemas de patentes de invención relativos a la novedad universal, aplicación industrial (en sentido de aplicación productiva) y altura inventiva (en comparación al estado del arte); segundo, porque los emprendimientos conjuntos entre grupos de investigación universitarios y aquellos radicados en el aparato productivo generan sinergias propias de aglomeración; tercero, porque está comprobado que los mejores tecnólogos también publican artículos en revistas científicas y por lo tanto no necesariamente los investigadores son distintos; cuarto, porque las actividades asociativas pueden ser perfectamente reguladas protegiendo el interés público de la universidad, en temas vinculados a la reserva parcial de información, propiedad, explotación y difusión de resultados. No debe olvidarse que la universidad es la garante del carácter público del conocimiento científico. El caso de proyectos de IyD contratados por empresas, constituye un proxy de evaluación de la calidad, ya que se supone que las empresas que invierten recursos económicos en proyectos de investigación, previamente han realizado una evaluación o indagación de la calidad y capacidad del grupo de investigación.

Cabe advertir que la comunidad de investigadores científicos, sean o no universitarios, están acostumbrados a la mecánica de la competencia por los recursos. En verdad es una de las actividades laborales donde los trabajadores (en este caso de la ciencia) compiten entre sí por recursos económicos para realizar sus labores. En el caso argentino, hay evidencias de que los mejores grupos de investigación científica, con buenos indicadores de calidad medidos por el Citation Index, son convocados por empresas innovadoras para desarrollar proyectos con diversas modalidades asociativas.

En fin, la universidad futura en Argentina deberá amalgamar un enfoque de universidad humboldtiana, pero menos teñida de cierto carácter elitista, para atender no sólo a estudiantes a tiempo completo en carrera de duración prolongada, sino a una población que demande servicios educativos a tiempo parcial.

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La nueva sociedad del conocimiento da la oportunidad para que los dos segmentos de profesores que conforman una universidad tiendan puentes de cooperación. Aquellos que realizan actividades de investigación y que por lo tanto han incorporado como modalidad normal e incluso necesaria la evaluación, y los docentes que no investigan, que miran con recelo la evaluación, pero que tienen una mejor articulación con el mercado laboral. 9. Autonomía y gobierno universitario

Evidentemente se asiste a cambios estructurales del entorno (hinterland) de tal envergadura que la universidad no puede ser indiferente. Hay que poner en la mesa de discusión todos los conceptos: la autonomía, la relación con el mercado, el gobierno, las nuevas formas de regulación del sistema, la organización académica (la cátedra, las Facultades, las carreras, el modelo pedagógico), la gestión, etcétera.

La universidad se organiza en torno a dos principios: la libertad académica (o libertad de pensamiento) y la autonomía institucional. Tradicionalmente la autonomía se ha considerado como una condición imprescindible para la que universidad pueda desarrollar en plenitud su misión sin ninguna injerencia no deseada.

La comunidad universitaria interpreta a la autonomía como la capacidad para definir su propio destino, en materia de sus funciones básicas de docencia, investigación y extensión, organización y gobierno. Si bien el principio de la autonomía está generalmente consagrada a nivel constitucional, como en el caso argentino, se acepta que tal autonomía no es absoluta sino relativa, y que sus alcances entonces son determinados por leyes específicas que regulan el sistema universitario.

A la hora de determinar los alcances de la autonomía, la comunidad académica tiende a evitar normas reglamentarias que coarten su accionar, mientras que los representantes de la soberanía popular en el parlamento procuran resguardar el interés público comprometido y encontrar un equilibrio. Mientras que la comunidad académica procura que los límites se reduzcan a la mínima expresión, el Estado interpreta que es necesario establecer límites inevitables. Las alternativas no son la autonomía absoluta y el reglamentarismo.

Los actores colocan a los temas de autonomía, democracia y evaluación en una escala distinta de prioridades. Para las organizaciones sindicales y el movimiento estudiantil la autonomía debe ir acompañada de la elección democrática, preferentemente sin otorgar a los profesores de mayor prestigio la absoluta representación de la comunidad educativa. Para los académicos que hacen docencia e investigación el concepto de autonomía debe matizarse con la evaluación de los resultados. Para unos la autonomía va ligada a la democracia y para otros la autonomía es funcional para mejorar la calidad mediante la evaluación (Kent, 1993).

La economía del conocimiento, las diferentes velocidades que registran los cambios estructurales y universitarios, la desaparición del Estado Benefactor asociado a la crisis del financiamiento público de las universidades y las demandas de rendición de cuentas a todas las organizaciones estatales, están generando movimientos contradictorios en la redefinición de los alcances de la autonomía universitaria.

En el caso de las universidades latinas europeas, las normas aseguran la libertad de pensamiento y limitan la autonomía de las instituciones para crear carreras y definir planes de estudio; incluso en muchos casos los profesores universitarios son funcionarios públicos, asimilables a otros empleados de gobierno. Mientras, en el nivel de gobierno ha sido convencional que en las instituciones universitarias los máximos órganos de gobierno sean colegiados y no unipersonales, y que en los mismos estén representados solamente los claustros que conforman la comunidad universitaria (profesores, no docentes, estudiantes).

Las universidades anglosajonas son más autónomas en materias académicas en virtud de que los títulos que emiten sólo acreditan una formación académica pero no habilitan para el ejercicio profesional, el que está regulado por instancias no universitarios.

En fin, es evidente el conflicto de intereses y muy opinable qué es lo esencial que debe establecer un marco normativo de alcances y límites a la autonomía universitaria.

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En general se observa una tendencia con tres movimientos. Por un lado, un movimiento a ampliar la autonomía en materias académicas y económico-financieras, las que comprenden la facultad de determinar los planes de estudio, la duración de las carreras respetando ciertos límites mínimos, la libertad para designar personal docente y no docente. En materia económica y financiera el movimiento es hacia la autarquía, que comprende disponer de los recursos propios que generan, no requerir autorizaciones previas para efectuar desembolsos, establecer su propio régimen salarial y laboral, constituir sociedades comerciales, etc.

La contrapartida a este mayor alcance de la autonomía académica ha sido el establecimiento de sistemas de evaluación externa de la calidad, y de auditoría y control ex post de la gestión económico-financiera.

Otro movimiento es la puja de sectores externos a la universidad para participar en el gobierno de las instituciones, o sea que los órganos de gobierno no se restrinjan a la participación de los claustros. En Francia, en el órgano máximo de los aspectos de gestión participan los gobiernos regionales y locales, y representantes de la producción. En Holanda los rectores ya no son designados por la universidad, sino por el Estado. En España existen los Consejos Sociales.

Finalmente, el tercer movimiento es la tendencia a la autorregulación interinstitucional, que sustituye funciones que antes determinaba el Estado. En el caso argentino, a partir de 1995 se amplió la autonomía académica (ver sus alcances y límites en Recuadro N° 6) y se avanzó insuficientemente en la autorregulación interinstitucional. RECUADRO Nº 6 ARGENTINA: ALCANCES Y LIMITES A LA AUTONOMIA ACADEMICA DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES

1. Principales alcances Dictar y reformar sus estatutos Definir su órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos Crear carreras de grado y postgrado Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad Otorgar grados académicos habilitantes para el ejercicio profesional. Exclusividad para otorgar el título de grado de licenciado y títulos profesionales equivalentes, así como los títulos de postgrado de magíster y doctor. Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente Designar y remover al personal Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias Fijar el régimen de convivencia 2. Principales límites Los docentes universitarios deberán poseer título universitario de igual o superior nivel a aquel en el cual ejercen la docencia El ingreso a la carrera académica universitaria es mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición, debiéndose asegurar la constitución de jurados integrados por profesores por concurso, o excepcionalmente por personas de idoneidad indiscutible aunque no reúnan esa condición La contratación al margen del régimen de concursos y sólo por tiempo determinado es excepcional y no puede representar más del 30% del cuerpo docente.

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El claustro docente debe tener una participación no inferior al 50% de la totalidad de los miembros de los órganos colegiados de gobierno. Los representantes estudiantiles en los órganos colegiados de gobierno deben ser alumnos regulares y haber aprobado al menos el 30% del total de asignaturas de la carrera que cursen. El Rector o Presidente y demás órganos unipersonales de gobierno durarán en sus funciones como mínimo 3 años. El cargo de Rector o Presidente debe ser de dedicación exclusiva y para acceder a él se requiere ser o haber sido profesor por concurso de una universidad nacional. Los representantes docentes y estudiantiles en los órganos colegiados sólo pueden ser elegidos por sus pares. Los estudiantes de grado deben haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de enseñanza, salvo los mayores de 25 años que no reuniendo esa condición demuestren a través de las evaluaciones que las provincias o las universidades establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente. Los estudiantes de postgrado requieren contar con título universitario de grado Las instituciones deben promover la excelencia y asegurar la libertad académica y la convivencia pluralista de corrientes y teorías. Las instituciones debe constituir un tribunal universitario para sustanciar juicios académicos Los programas de postgrado deben ser sometidos a su acreditación de calidad Los programas de grado de las carreras que comprometan el interés público también deben ser sometidas a acreditación Las instituciones deben realizar autoevaluaciones y someterse obligatoriamente a evaluaciones externas que se harán como mínimo cada 6 años Los planes de estudio deben respetar la carga horaria mínima que fije el Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades Los planes de estudio de las carreras que comprometan el interés público deberán tener los contenidos curriculares básicas y una intensidad de formación práctica que establezca el Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades.

Hoy hay propuestas como la del Profesor Guariglia (UBA) que ante el hecho que los estatutos

de las universidades se ajustaron a la LES en el mínimo del 50% de la participación de los profesores en los órganos de gobierno, debería elevarse este porcentaje al 66% y establecerse que el sector de profesores que logre la mayoría simple de las elecciones de su claustro designe al Decano de la Facultad.

Lo que no se alcanza a entender es que la universidad es como un “pastel de novia” como lo describe Kent (ob.cit) (i) viejas profesiones liberales, no inclinadas a la investigación y preocupados más bien por la crisis de cada profesión, que adhieren a mecanismos corporativos e hiper regulatorio de los títulos –como forma de preservar un mercado cautivo para los que ya están dentro-, eventualmente favorables a la fijación de cupos como regulación de la universidad de masas; (ii) la pequeña comunidad de investigadores, preocupados por la excelencia y los procedimientos de evaluación; (iii) el segmento docente que no investiga y que es transversal a todas las áreas disciplinarias, inclinado por la afiliación sindical, la preocupación por los derechos laborales y el salario, aliados estratégicos de los estudiantes. En síntesis, los docentes no constituyen una unidad monolítica, sino que presentan fracturas, hábilmente explotadas por las representaciones políticas de los estudiantes.

Acosta Silva (2000) señala que en la “cultura política” de los universitarios circulan varias “monedas falsas”, como “ “la idea de que un gobierno universitario debe ser un gobierno popular y democrático, o de que la academia debe estar al servicio de la nacionalidad política, o de que la universidad es, o debe ser gratuita”.

Por ejemplo, los concursos docentes constituyen un principio básico para un funcionamiento universitario de excelencia, pero goza de un prestigio desproporcionado. ¿Acaso no se manipulan

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concursos? Muchas veces se llama a concursos para dedicaciones simples (dedicación de 8 a 10 horas semanales) para desalentar postulaciones alternativas externas a los docentes que ejercen el cargo; luego para el ganador del concurso por falta de competidores, se dicta un acto administrativo ampliando la dedicación.

La LES estableció que la participación de los docentes concursados no podía ser inferior al 70% del plantel de profesores y estableció en el capítulo de disposiciones transitorias un plazo de 3 años para adecuar las plantas docentes (y de 10 para las universidades nuevas). Si bien no hay estudios sobre el particular, es plausible plantear la hipótesis que los docentes concursados representan un porcentaje inferior al 70%. La LES también determinó que los concursos además de ser públicos debían ser abiertos, a fin de evitar la práctica de algunas universidades de concursar los cargos docentes sólo para los profesores de la casa.

Por todo esto y no sólo por el impacto de la sociedad del conocimiento y la necesaria adaptación al hinterland, es que se promueve la apertura del gobierno universitario a actores externos.

Las razones que justifican la apertura externa del gobierno de las universidades son, por un lado, las nuevas demandas de la economía y la sociedad del conocimiento, así como las ventajas de la incorporación de prácticas de la economía de mercado, lo cual no supone la privatización de las instituciones ni tampoco adscribir al neoliberalismo. Entre dichas prácticas se destacan: flexibilidad para participar en el mercado educativo y de capacitación, así como en la vinculación universidad-empresa, constituyendo sociedades, estableciendo endowments, participando en el mercado mundial del conocimiento, aprovechando inversiones de capital de riesgo, creando incubadoras de empresas innovadoras; introducción de técnicas de administración usuales en las actividades privadas, que permiten visualizar la competencia, la lucha competitiva, la identificación de las fortalezas y debilidades, las amenazas y oportunidades (análisis FODA).

Por otro lado, teniendo en cuenta que la organización institucional argentina es federal y que las 25 jurisdicciones provinciales son las responsables de la gestión de la educación básica, secundaria y terciaria, cabe interrogarse por qué las universidades estatales son nacionales y no provinciales. Evidentemente hay una manifiesta contradicción. Por ejemplo, los parlamentos y gobiernos provinciales definen los planes educativos, que no incorporan el nivel superior universitario. A su vez, en virtud de la amplia autonomía que gozan las universidades nacionales y las resistencias de las instituciones al planeamiento general del sector, el sistema nacional universitario es en verdad un archipiélago de islas institucionales, que autodefinen su desarrollo, al extremo de incursionar en territorios no naturales invadiendo espacios que son atendidos por otras instituciones hermanas, generando no complementariedades que potencian las denominadas economías de aglomeración, sino una competencia ineficiente ya que todas las instituciones tienen una única fuente de financiamiento: el Tesoro Nacional. Cabe advertir que salvo en tres provincias en las demás sólo existe una universidad nacional que en su mayoría lleva el nombre de la provincia en la que está localizada (Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero, Formosa, Misiones, Catamarca, la Rioja, San Juan, San Luis, Entre Ríos, La Pampa).

Se promueve entonces una “provincialización participativa” entendiendo por tal:

(i) la apertura de los órganos colegiados de gobierno de las universidades, y (ii) el debate en las legislaturas provinciales de los planes de desarrollo institucional y de la

articulación del sistema educativo en pleno. La apertura del gobierno universitario contribuirá a una mejor gestión administrativa y a una

valoración más adecuada de la pertinencia y relevancia de la oferta académica, a fin de dar respuestas a las necesidades del desarrollo económico del territorio.

El debate parlamentario posibilitará visualizar la adecuación de los planes de desarrollo institucional a los planes de desarrollo provincial, así como la necesaria mayor articulación entre los subsistemas de educación básica, superior y dentro de ella universitaria y no universitaria. En efecto, y a modo ilustrativo, las universidades podrían tener, como ya se ha mencionado, una participación activa, mediante mecanismos múltiples, en la mejora de la calidad del nivel secundario, de modo de

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reducir la deserción que tiene lugar en el primer año, estimada en un 50%, a consecuencia de los déficits formativos.

En síntesis, se promueve una ampliación de la autonomía académica, la total autarquía económico-financiera (que incluye la atribución para establecer aranceles y tasas), la apertura externa del gobierno universitario, el desarrollo de sistemas de evaluación y acreditación de la calidad, en contrapartida a los mayores alcances de la autonomía académica y, por último, una mayor autorregulación interinstitucional del segmento de universidades nacionales.

Sobre esto último se considera que la experiencia de Costa Rica es un excelente ejemplo a seguir, si bien es cierto que la poca cantidad de universidades públicas (4) en ese país posibilita una mayor articulación. En Costa Rica, el Consejo de Rectores (CONARE) determina la distribución del presupuesto público para todas las universidades, cuenta con una oficina de planificación (OPES) que regula la oferta académica; o sea que las universidades han renunciado a su autonomía en esta materia, aceptando al dictamen y autorización previa por parte de la OPES.

En el caso argentino las 37 universidades nacionales integran el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y sería deseable sustituir la conducta corporativa del CIN en procura de mayor financiamiento público, por un trabajo riguroso que permita determinar mediante un modelo objetivo de distribución interinstitucional de los recursos económicos aportados por el Estado el financiamiento estatal. Lo mismo podría decirse en materia de sedes, subsedes y programas académicos.

La universidad cuando no ha sido autónoma no ha funcionado bien, pero la autonomía de la universidad sirve en la medida en que sirve a la sociedad. Como señala Joseph Bricall (2001), la autonomía es un elemento funcional, no un derecho sacrosanto, es un instrumento para la realización de ciertos objetivos de acuerdo con los tiempos, no para la conservación de los privilegios de los que están dentro. La relación con la sociedad es una exigencia, la universidad debe hacer las cosas bien y rendir cuenta de lo que hace. La universidad debe justificar lo que está haciendo porque se ha convertido en unas institución absolutamente relevante en la vida cotidiana y esto es algo relativamente nuevo en nuestras sociedades.

La modificación propuesta del gobierno universitario responde a un concepto más abierto del autonomía que el tradicional y no hay que olvidar que la intervención de los gobiernos en las universidades siempre ha existido, para bien o para mal. 10. Bases de un nuevo marco de políticas públicas universitarias

A lo largo de este trabajo se ha tratado de manera no sistemática el esquema de regulación del sistema universitario. Retomando el triángulo de Clark, específicamente el vértice del Estado, cabe plantearse cuál es el nuevo rol del Estado ante el nuevo contexto estructural, nacional e internacional. Hemos visto que las relaciones entre las universidades, el mercado y el Estado se están modificando aceleradamente.

En el paradigma dominante de la época dorada del capitalismo de postguerra que se proyectó hasta fines de los años 1970, la forma de regulación estatal fue burocrática y de hiper regulación. Las corrientes neoliberales en los años 1990 han promovido el pasaje de la regulación estatal corporativa a una basada en mecanismos de mercado: financiamiento por la demanda a través de bouchers, desregulación de la entrada de nuevas universidades de gestión privada e introducción de incentivos económicos diferenciales, entre otros.

En Argentina, en el marco de la nueva política económica de los años 1990, basada en la apertura de la economía, la desregulación y la privatización de los servicios públicos, la política universitaria fue muy activa y no es verdad que formara parte integral de un pensamiento neoliberal, aún cuando se aplicaron instrumentos de política que derivaban del Consenso de Washington y las orientaciones de los organismos internacionales de crédito.

La introducción de incentivos económicos fue uno de los instrumentos de política aplicados. La creación del FOMEC y los estímulos económicos a los docentes que investigan, del tipo Merit Pay, fueron adoptados y también aplicados en otros países de la región. No se cuenta con estudios empíricos que indaguen sobre el balance de efectos benéficos y perversos. A nivel de hipótesis, el saldo neto ha sido positivo, registrándose a favor la cantidad de

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docentes que se incorporaron a actividades de investigación95 y en contra la desatención de los docentes preocupados más por las cuestiones pedagógicas y los procesos de enseñanza/aprendizaje, que como señala A. Díaz Barriga (2001) se supone que sobre ellos recae la misión esencial de una institución educativa96

Luego de una corta etapa de desregulación a la entrada de universidades privadas, la LES tal como se trató anteriormente estableció un nuevo marco regulatorio basado en la evaluación de la calidad en sustitución de las regulaciones burocráticas.

Cuando el debate público se extremó entre los planteos ortodoxos y los autonomistas que rescataban arbitrariamente la Reforma Universitaria de 1918, se angostó el espacio de propuestas de política neoestructuralistas o lo que propondría llamar una política universitaria ecléctica, capaz de rescatar los mejores valores y prácticas del pensamiento autonomista, la introducción cuidadosa de mecanismo de mercado bajo el precepto que el mercado en el sistema educativo no es lo más apto por sus imperfecciones, y la revisión del papel del estado por las fallas de la intervención estatal de las épocas del Estado de Bienestar que condujeron a la asfixia hiper regulatoria.

En Del Bello (1998) se tratan resumidamente las políticas incompletas de reforma universitaria de los años 1990, de transformación inducida desde el Estado que comprendió: (i) la promoción del subsistema de educación superior no universitaria de carácter tecnológico; (ii) la apertura regulada del mercado de la educación superior; (iii) la reforma del marco regulatorio de funcionamiento del sistema de educación superior, mediante la LES; (iv) la introducción del financiamiento selectivo mediante la competencia por calidad; (vi) la ampliación de la autonomía universitaria y el otorgamiento de la autarquía económico-financiera a las instituciones estatales, y (vi) el nacimiento de una nueva cultura universitaria basada en la evaluación para el mejoramiento de la calidad. Sobre este último tema versa el resto de este documento.

11. Valoración de la calidad

Diagnosticar sobre la calidad, discernir acerca de si algo es de baja, regular, buena o

excelente calidad, e incluso proponer políticas y medidas para el logro de la misma, significa realizar una tarea de análisis, concretamente de evaluación. Evaluar es igual a asignar valor a algo, es hacer un juicio de valor, un enjuiciamiento de los méritos de sujetos, programas e instituciones y supone hacer una comparación con determinados valores, parámetros y estándares, los que a su vez no son inmutables en el transcurso del tiempo (Stufflebeam D. y Shinkfield A., 1993).

La tradición de los sistemas educativo y científico estableció una convención: la atribución de valor a manera de juicio de calidad es responsabilidad de “jurados” –como en la justicia- bajo la forma de evaluación por pares (peer review).

La evaluación de pares debería implicar previamente la definición de marcos normativos explícitos, con criterios y procedimientos que guíen y legitimen la evaluación de los pares. Los marcos normativos son producto de las interacciones de diferentes agentes –el Estado, el mercado y la comunidad académica- con preocupaciones y motivaciones diferenciadas que conducen a aproximaciones teórico-metodológicas no homogéneas.

Siguiendo a Peón (2001) el Estado está principalmente preocupado por las profesiones reguladas –aquellas que comprometen de manera directa el interés público-, por la inversión pública en las instituciones estatales y la eficiencia de su ejecución, por el rendimiento académico de las instituciones (ratio egresados/ingresantes); en menor grado explicita claramente la preocupación sobre la pertinencia de los programas académicos para alcanzar los objetivos de desarrollo 95 El Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores posibilitó que más de 14.500 docentes universitarios adoptaran prácticas investigativas. 96 Cabe advertir que Díaz Barriga considera que los efectos de los incentivos tipo merit pay han sido más perversos que benéficos, apoyado en una evaluación muy crítica del Sistema Nacional de Investigadores Mexicano que no estableció la obligación de realizar actividades docentes de grado para gozar de los estímulos económicos a las actividades de IyD. Díaz Barriga sostiene que esa política profundizó la segmentación al promover la consolidación de una “oligarquía científica” dedicada exclusivamente al postgrado y la investigación científica. Esto no ha sido así en el caso argentino, ya que para ser beneficiario del programa de incentivos es obligatorio dedicar no menos del 50% de las funciones docentes a la enseñanza de grado.

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económico y usualmente tiende a visualizar la universidad como una instancia institucional que promueve la movilidad social y la formación del ciudadano. Por su parte, el mercado en tanto construcción social, explicita en forma difusa el perfil de la demanda de profesiones y profesionales y, por otro lado, confusamente las demandas vocacionales educativas individuales y sociales.

La sociedad, como continente mayor al mercado, se preocupa por la calidad de los egresados universitarios en términos de su empleabilidad y movilidad social ascendente.

La comunidad académica que practica diariamente rutinas de evaluación pondera el debate y la controversia de ideas, valoriza el progreso de la ciencia y el papel de la educación en la formación de sujetos racionales. Ante el Estado la comunidad académica se planta como un demandante neto de financiamiento, apoyo y respeto por la autonomía académica, y ante la sociedad como el garante de una formación de buena calidad, de lo cual se deduce que asume naturalmente el papel de único referente para opinar sobre los modos de concebir y estructurar las universidades.

Para el mercado la comunidad académica puede generar artificialmente una posición distante para evitar y amortiguar demandas de corto plazo que no se compadecen con objetivos educativos de largo plazo (Peón, ob.cit.).

Mientras la comunidad académica se siente la única protagonista de la evaluación, ya sea de la autoevaluación como de la evaluación externa, mediante los pares; el Estado, el mercado y la sociedad civil pujan por espacios en los procesos de evaluación, a modo de “impares”, en tanto sujetos o representantes sociales que son transmisores de las demandas comunitarias.97 Schwartzman (1992) plantea magistralmente en el análisis de Brasil los factores de rigidez, la gran diversidad de culturas e intereses dentro y fuera de la universidad, que dificultan establecer acuerdos para mejorar la calidad educativa. Señala que la sociedad y los estudiantes perciben de diversas formas la pérdida de calidad, pero no expresan su demanda de manera que impacte; no son públicos organizados ni cuentan con sistemas de información que permita realizar comparaciones. Por su parte los gobiernos tienen una visión cortoplacista y pragmática, no perciben a la educación superior como un soporte clave para el desarrollo y perciben que las universidades son una fuente de dificultades políticas y que “cuestan más de lo que valen”, de manera que no tienen una alta prioridad política (Kent, 1993 citando a Schwartzman).

Gago (1989) reflexiona en la misma línea que Schawtzman: muy pocos mexicanos están satisfecho con el quehacer actual de las universidades.

Lo mismo ocurre en Argentina, donde todas las encuestas de opinión pública registran una alta prioridad de la educación, estiman que las cosas no se hacen bien, que la educación del país está muy mal, pero que sus hijos aprenden mucho.

La evaluación toca fibras ideológicas muy sensibles provocando temblores en la estructuras arraigadas en el campo académico. “Mientras el Estado y el mercado tienden al objetivo de aseguramiento de la calidad “hacia adelante” (quality assurance) a partir del control de calidad “hacia atrás” (quality control), ambos vinculados al gerenciamiento de la calidad (quality management) y auditoría de calidad (quality audit.), la mirada de la comunidad académica es hacia el mejoramiento de la calidad (quality enhancement).” (Peón, ob.cit.)

La mirada desde el control es apreciativa, retrospectiva, formal, mientras que enfocada al mejoramiento es de naturaleza normativa-estratégica y prospectiva (Villanueva, 2001). Las resistencias son mayores cuando la evaluación es percibida como una nueva forma de control y no como una contribución para mejorar.

En el enfoque del “mejoramiento de la calidad” hay que introducir prácticas y rutinas de control y aseguramiento de la calidad, subordinadas a los objetivos de mejoramiento. En una situación límite el enfoque del control provocaría cierre de instituciones y programas, mientras que el enfoque del mejoramiento conlleva a la formulación y ejecución de programas de mejora. Ello no debe mal interpretarse, en el sentido del no cierre de programas universitarios de mala calidad, ya que la

97 En los sistemas de ciencia y tecnología, la creciente incorporación de “impares” para valorar la pertinencia, impacto y relevancia de proyectos de IyD ha generado un foco de conflicto con los pares de la comunidad científica.

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suspensión transitoria o cierre definitivo puede ser el resultado de una evaluación negativa de planes de mejoramiento, por la no sustentabilidad de los mismos.

En definitiva hay una tensión entre los objetivos de mejoramiento, que conllevan a juicios más flexibles, y de garantizar niveles mínimos aceptables. Ambos se expresan en la respuesta al interrogante de ¿ para qué evaluar ? En este sentido Kells (1993) sugiere un esquema de evaluación que distingue diferentes situaciones según que los propósitos de la evaluación sea el mejoramiento o la garantía pública (Cuadro 7). Cuadro 7 Variables básicas de los sistemas de evaluación Propósitos de la Evaluación

Mejoría Garantía Pública

Asegurar estándares, costos o juicios diferenciales

Marco de la Evaluación

Logro de metas propias

Aporte a estándares profesionales

Indicadores de desempeño

Foco de la evaluación

La institución como un todo

El departamento o programa académico

Estándares de diplomas, costos, resultados, etc.

Procedimientos de la evaluación

Autoevaluación

Evaluación externa por pares

Acreditación externa, juicios diferenciales, bibliometría

Fuente: Kells, Herb, La evaluación académica: enfoques y experiencias, 1993.

En los extremos, la evaluación de instituciones universitarias tiene el propósito de mejorar la calidad, mientras que la evaluación de programas de grado y/o postgrado está focalizada en el aseguramiento de la calidad y puede derivar en una acreditación o sello de calidad.

Los cinco años de experiencia acumulada de la CONEAU en Argentina recogen esta tensión, por lo que la revisión de las prácticas y procedimientos, es una labor permanente de la institución, tal como lo veremos más adelante. 12. La experiencia argentina en evaluación de la calidad Marco institucional y alcances de la evaluación

Se infiere de lo reseñado en el presente trabajo que los mecanismos tendientes al aseguramiento y mejora continua de la calidad universitaria son de naturaleza diversa. En efecto, alcances amplios de la autonomía académica de las instituciones evitan injerencias indebidas de sectores no académicos que podrían ir en desmedro de la calidad y la excelencia.98 A su vez, límites normativos precisos para el aseguramiento de la calidad también sientan las bases para la excelencia, tales como la selección de profesores por el régimen de concurso público y abierto, de antecedentes y oposición, y la libertad de cátedra y de pensamiento.

La Ley de Educación Superior (LES) 24.521 del año 1995 amplió los alcances de la autonomía universitaria, pero al mismo tiempo estableció mecanismos de evaluación externa con fines simultáneos de aseguramiento y mejoramiento de la calidad. Los fines de aseguramiento están centrados en la acreditación obligatoria de los programas de postgrado y en las carreras de grado que comprometen la salud, la seguridad y los derechos de la población, mientras que los objetivos de

98 Durante la etapa de puesta en marcha de las nuevas universidades nacionales, ha sido muy común que dirigentes de los partidos políticos de las localidades en las que las instituciones se establecieron presionaron sobre las autoridades ministeriales para imponer nombres –muchas veces sin suficientes antecedentes académicos y de gestión universitaria- para ocupar los cargos de autoridades provisorias, las que tenían la gran responsabilidad de elaborar el proyecto institucional e iniciar actividades. No fue menor la resistencia ministerial para limitar estas presiones y en algunos casos hubo marchas y contramarchas en la fase inicial, en otras palabras desviaciones iniciales en un rumbo hacia la excelencia.

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mejoramiento de la calidad se logra mediante evaluaciones externas obligatorias a las que cada 6 años deben someterse las instituciones, así como en el caso de nuevas instituciones la autorización de funcionamiento prevé una etapa provisoria, con evaluación ex ante del proyecto institucional y seguimiento anual, hasta la evaluación externa previa al otorgamiento del reconocimiento definitivo.

La nueva legislación modificó sustancialmente el marco regulatorio. Antes de 1995, las universidades no podían crear carreras y programas educativos sin que mediara la autorización del Ministerio de Cultura y Educación, para lo cual la institución univesitaria presentaba la propuesta, el plan de estudios con sus asignaturas y contenidos específicos, el régimen de correlatividades, el título y sus incumbencias.

El cambio fue sustantivo: se desreguló, habilitando a las universidades a crear carreras en forma directa y se minimizó el control ministerial. En virtud de que los títulos que otorgan las universidades además de acreditar una formación académica determinada, también habilitan para el ejercicio profesional99 se determinó que todos los títulos son válidos si respetan la carga horaria mínima que el Ministerio fija en acuerdo con el Consejo de Universidades (instancia de coordinación de todas las universidades estatales y de gestión privada) para las licenciaturas o equivalentes y adicionalmente los contenidos básicos e intensidad de la formación práctica en aquellas carreras que también se determinen de mutuo acuerdo, para las cuales debe resguardarse el interés público.

A fin de ejemplificar, la desregulación es prácticamente absoluta en carreras de grado tales como las sociales y humanas, y las exactas y naturales, mientras que las biomédicas, las ingenierías y seguramente el derecho deben respetar contenidos básicos y una mínima formación práctica.

Contradictoriamente se estableció un rígido régimen para los programas de postgrado, ya que éstos no habilitan para ejercer profesiones, salvo muy pocas excepciones (especializaciones médicas y sindicaturas concursales). Ello obedeció no a razones de enfoque teórico, sino a la explosión descontrolada de los postgrados en los años ochenta y en la primera mitad de los años noventa. Primero, había instituciones no universitarias que dictaban programas de postgrado de Magíster; segundo, a diferencia de los programas de grado no había controles ministeriales sobre los postgrados, y tercero, hubo una explosión de ofertas de postgrado asociadas a fuertes campañas de marketing que comenzaron a dar respuestas a una demanda efectiva producto de las mayores exigencias de empleabilidad del mercado laboral. La combinación de estos factores dieron lugar a la proliferación de programas sin que mediaran garantías sobre la calidad de los mismos.

Por ello, la nueva legislación estableció la obligación de la acreditación de la calidad de los programas de postgrado y un plazo para que los programas no dictados por instituciones universitarias dejaran de dictarse o en su defecto fueran ejecutados en asociación con universidades. En Colombia, salvo para los programas de educación, la presentación ante la Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías, es voluntaria.

Transcurridos los primeros cinco años de la nueva normativa la educación de postgrado se ha depurado, ya sea porque una fracción de la oferta desapareció y otra se discontinuó por no alcanzar la acreditación, además que se desalentó la creación de programas de mala calidad. Por último la apertura de nuevas instituciones universitarias privadas se mantuvo sólo para aquellas iniciativas con calidad satisfactoria desde su origen.

En cuanto al marco institucional, la LES creó a la CONEAU como único organismo público nacional dedicado exclusivamente a la evaluación y acreditación universitaria y autorizó la creación

99 Los títulos universitarios argentinos son habilitantes para el ejercicio profesional por los orígenes napoleónicos del sistema universitario, que influyó en toda América Latina. Esta es una diferencia esencial con el sistema universitario estadounidense, donde los títulos no son habilitantes, sino que simplemente acreditan una formación académica. En oportunidad del debate de la ley 24.521 el Poder Ejecutivo presentó las dos alternativas a las universidades. Las privadas se opusieron férreamente por el hecho de que el anterior marco regulatorio era muy poco abierto para dichas instituciones, no sólo había fuertes restricciones a la iniciativa privada, sino que las instituciones que se autorizaban estaban sujetas durante los primeros 10 años de funcionamiento a una supervisión excesiva muy limitante de la autonomía, incluso los egresados de dichas instituciones durante ese período de tiempo debían rendir un examen final de egreso ante un tribunal de tres miembros de los cuales dos eran designados por el Ministerio y uno por la Universidad. La mayoría de las universidades privadas preexistentes a 1995 habían superado los diez años de funcionamiento y por lo tanto habían sido liberadas del examen de egreso, por lo que no compartían la separación del título en lo académico y profesional. Por su parte las universidades estatales tenían un planteo muy contradictorio, ya que aspiraban a una amplia autonomía en virtud de los malos recuerdos de las intervenciones durante los largos períodos no democráticos; el Poder Ejecutivo estaba dispuesto a ampliar la autonomía si los títulos no eran habilitantes. Finalmente se acordó no unánimemente un régimen de títulos habilitantes con restricciones para algunas carreras más un sistema de evaluación y acreditación

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de entidades privadas de evaluación y acreditación previo reconocimiento por el Ministerio de Educación y dictamen de la CONEAU. En el Recuadro N° 7 se expone qué es la CONEAU- RECUADRO Nº 7 ARGENTINA: LA COMISION NACIONAL DE EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA (CONEAU) La CONEAU es un organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del Ministerio de Cultura y educación, creado en 1995 por la ley de educación superior N° 24.521. La CONEAU está integrada por doce miembros de reconocida jerarquía académica y científica, con experiencia n la gestión universitaria. Ejercen sus funciones a título personal, con independencia de criterio y sin asumir la representación de ninguna institución. Los miembros son designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de los siguientes organismos y en la cantidad que en cada caso se indica: - 3 (tres) por el Consejo Interuniversitario Nacional, integrado por los Rectores de las Universidades

Nacionales - 1 (uno) por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas - 1 (uno) por la Academia Nacional de Educación - 1 (uno) por el Ministerio de Cultura y Educación - 3 (tres) por la Cámara de Senadores de la Nación - 3 (tres) por la Cámara de Diputados de la Nación Los miembros de la CONEAU son designados por cuatro años, con renovación parcial cada dos y eligen entre sus pares: (i) Presidente y Vicepresidente y (ii) Coordinadores de las Subcomisiones de Acreditación de Carreras de Grado, Acreditación de Carreras de Postgrado, Proyectos Institucionales (reconocimiento provisorio y definitivo de nuevas universidades), Evaluación Externa, Asuntos Internacionales y Gestión de la CONEAU. El Presidente, el Vicepresidente y los Coordinadores ejercen sus funciones durante un año. El equipo técnico de la Comisión está estructurado en dos Direcciones sustantivas de Evaluación y Acreditación; de la primera depende la evaluación externa de universidades y la evaluación de proyectos institucionales, y de la segunda la acreditación de carreras de grado y postgrado. Las labores sustantivas de acreditación recaen en pares designados y contratados para casos puntuales, que actúan colegiadamente integrando Comités de Pares (CPE), que producen dictámenes con recomendaciones. Para la consideración de proyectos institucionales, la CONEAU designa por sorteo a dos de sus miembros para el tratamiento de cada proyecto, que cuentan con la asistencia técnica de la Dirección de Evaluación y de expertos en asuntos académicos, económico-financiero y jurídicos, así como especialistas en las áreas académicas en que se especializará la institución durante la primera etapa de funcionamiento con autorización provisoria. Para la evaluación externa de instituciones también se designa a dos miembros responsables por sorteo y la labor recae en un Comité de Expertos (entre 4 y 5 personas) seleccionadas por sus antecedentes y experiencia en asuntos académicos, de investigación y extensión, de gestión universitaria y en las áreas disciplinarias en que la institución está más especializada. La CONEAU realiza reuniones plenarias cada quince días, con una duración de dos jornadas a tiempo completo, a fin de producir resoluciones y dictámenes sobre los asuntos de su competencia. Las decisiones se adoptan por mayoría simple y si bien los dictámenes de los Comités de Pares en el caso de las acreditaciones no son vinculantes, salvo casos excepcionales debidamente fundados, la Comisión asume las recomendaciones de los pares. En caso de diferencias de fondo no relativas por ejemplo a la categoría de un programa de postgrado que se acredita, sino a si hay méritos suficientes para acreditar o no acreditar, se tiende a convocar a un nuevo Comité de Pares para que emita un pronunciamiento adicional.

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Hasta el presente no se ha constituido ninguna entidad privada, si bien es cierto que hace dos años atrás un conjunto amplio de universidades privadas (representativas del 70% de la matrícula estudiantil del sector privado) constituyeron una Fundación con estos fines e iniciaron el proceso administrativo para su reconocimiento, el que no ha concluido. Se estima que eventualmente muchas de las universidades privadas que tuvieron esta iniciativa ya no tengan el mismo interés. En verdad, dado que las evaluaciones y acreditaciones de carácter obligatorio son gratuitas, no hay mayor interés por establecer entidades cuya factibilidad de operación depende de las contribuciones voluntarias de sus socios, salvo que hubiera otro tipo de motivación, concretamente un malestar por las labores de la CONEAU, en términos de pronunciamientos no objetivos y discriminatorios. La letra y el espíritu de la LES fue no crear un monopolio de la evaluación y la acreditación, pero hubiera sido necesario la asignación de un subsidio estatal para la evaluación y acreditación, o en su defecto arancelar las tareas de la CONEAU. En Escocia, la Quality Assurance Agency aplica a fondos estatales para auditar universidades. Cualquiera de estas dos alternativas induciría la constitución de entidades privadas, especialmente para la acreditación de carreras de grado y postgrado en áreas disciplinarias específicas. Igualmente, no se desestima la emergencia de iniciativas institucionales privadas para acreditación.

Cabe advertir que las entidades privadas tendrían funciones similares a la CONEAU, excepto para la autorización provisoria y definitiva de instituciones universitarias privadas, los dictámenes requeridos para la puesta en marcha de universidades nacionales y el reconocimiento de universidades provinciales.

También hay que tener en cuenta que la CONEAU no tiene competencias para realizar evaluaciones individuales, tales como exámenes de ingreso de los estudiantes o de los egresados tipo el Provao de Brasil y el ECES –examen de calidad de la educación superior- de Colombia, que se puso en marcha en el año 2001. Tampoco para tomar pruebas de aptitud profesional ni evaluaciones del personal docente.

Dada la inexistencia de entidades privadas, la experiencia argentina en evaluación y acreditación con fines legales100 se concentra en la CONEAU. Seguidamente se analiza esta experiencia, excepto la parte correspondiente a la autorización para el funcionamiento de nuevas universidades privadas que se ya se trató en la sección 4. 12.2. Evaluación de la calidad institucional

La evaluación institucional en Argentina claramente responde a propósitos de mejoramiento de la calidad y no de acreditar un nivel de calidad establecido por la institución o por estándares nacionales o internacionales previamente definidos. No obstante, de los informes finales de evaluación externa se puede inferir un nivel de calidad , ya que los mismos presentan las fortalezas y debilidades de la institución, así como recomendaciones para su mejoramiento. Tal como se expone en el documento de la CONEAU “Lineamientos para la Evaluación Institucional” (1997), “..la evaluación institucional debe ser útil fundamentalmente a la propia universidad evaluada y a la comunidad en general..se trata de mejorar la calidad de la institución a través de interrogarse sobre los resultados, y especialmente sobre las acciones, identificando problemas y comprendiéndolos en su contexto..” (p.11).

La evaluación institucional sirve para interpretar, cambiar y mejorar, es una evaluación singular; histórica y contextualizada; participativa en tanto se toman en cuenta las opiniones de docentes, estudiantes, egresados y miembros en general de la comunidad universitaria; independiente por la participación de pares (expertos) evaluadores; rigurosa y concisa (CONEAU, 1997).

100 Además de la CONEAU, con fines de mejoramiento institucional, universidades nacionales y privadas han recurrido a la evaluación internacional, en particular de algunos programas, como por ejemplo el caso de la carrera de medicina de la Universidad Nacional de Cuyo que fue evaluada por la Universidad de Harvard.

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El proceso de evaluación distingue una primera etapa de autoevaluación y una segunda de evaluación externa, y puede asimilarse al tipo de evaluación que en México denominan “evaluación diagnóstica” . Específicamente se ha seguido la tradición del planeamiento estratégico y parcialmente del método FODA, ya que abarca el análisis de fortalezas y debilidades pero no de amenazas y oportunidades.

La experiencia de estos primeros cinco años se cristaliza en 24 instituciones evaluadas y otras 7 que están en la etapa de la autoevaluación. En el Cuadro N° 8 se presenta la situación de cada institución universitaria. Puede observarse que 68 universidades argentinas aún no se han adecuado a la obligación establecida por la LES, aunque la mitad están realizando autoevaluaciones sin mediar convenio explícito con la CONEAU.

Para la fase de autoevaluación la institución firma un convenio con la CONEAU, que establece los alcances de la tarea. La autoevaluación es un juicio de valor basado en fundamentos empíricos y debe guardar estrecha relación con los objetivos, contenidos y funciones de la institución y debe presentarse en forma tal que contribuya al proceso de toma de decisiones.101

La CONEAU puede asistir a la institución en términos metodológicos, brindando bibliografía e información especializada. Desde una perspectiva autocrítica, hay cierto sesgo autocomplaciente de las instituciones, que resulta de la ausencia de una Guía de Autoevaluación cuya elaboración prevé realizar la CONEAU en el transcurso del corriente año.

Argentina debería incorporar las prácticas de México para la autoevaluación de los establecimientos. Desde 1989 en ese país las universidades llenan anualmente un formulario que contiene diversos indicadores de desempeño institucional.

La fase de evaluación externa implica la selección de un Comité de Pares Evaluadores (CPE), cuyo número y composición resulta de las características de la institución. Aún cuando no hay una instancia de recusación de pares, la selección final procura contar con el consentimiento de la institución, a fin generar confianza.

En la práctica, el hecho de que dos tercios de las instituciones no se hayan todavía sometido a evaluación externa se explica por la desconfianza de las instituciones en un contexto de renuencia a la evaluación externa.

Definido el CPE que supone en su composición un equilibrio de expertos en las funciones de docencia, investigación y gestión, la Dirección de Evaluación le hace entrega al CPE del informe de autoevaluación y de un informe interno que incluye datos estadísticos e interrogantes diversos, así como los términos de referencia de cada miembro del Comité, quienes producen informes individuales y un único informe consensuado.

El CPE debe seguir una guía de carácter cualitativo que comprende las funciones universitarias de docencia, investigación, extensión y transferencia de tecnología, gestión y gobierno (sólo para las universidades estatales), recursos humanos, infraestructura y recursos materiales, servicios de biblioteca y de información, relaciones interinstitucionales e internacionales, e integración institucional.

101 En México la evaluación externa también toma como eje la misión o vocación institucional que declara la universidad.

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Cuadro 8

Evaluaciones institucionales externas

Instituciones Nacionales Instituciones Privadas Por el MCE (antes de la CONEAU) Por la CONEAU Cuyo Adventista del Plata Patagonia Austral Palermo Sur Maimónides Por la CONEAU Mendoza San Juan San Andrés Luján Museo Social Argentino Santiago del Estero Favaloro Litoral Austral Tucumán CEMA Nordeste Inst.Univ.de Cs. de la Salud (Barceló) San Luis Belgrano Patagonia San Juan Bosco Salta Centro de la Pcia. de Buenos Aires Inst.Univ.de Enseñanza Superior del Ejército

Co

nc

luid

as

Inst.Univ.Aeronáutico Cuyo (2a) Formosa Jujuy La Pampa Patagonia Austral (2a) Villa María (2a) Tecnológica Nacional

Co

n C

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ven

io (

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pro

ceso

de

Au

toev

alu

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n)

Quilmes Buenos Aires CAECE Catamarca UADE Comahue Kennedy Córdoba Cat.Córdoba Entre Ríos Cat.Cuyo San Martín Cat.La Plata General Sarmiento Cat.Salta Lanús Cat.Santa Fe La Plata Cat.Santiago del Estero La Matanza Concepción del Uruguay La Rioja Morón Mar del Plata Aconcagua Misiones Salvador Río Cuarto Marina Mercante Lomas de Zamora Juan A. Maza Rosario Notarial Argentina Tres de Febrero Champagnat Inst.Univ.del Arte UCES Inst.Univ.de la Policía Federal Cine Inst.Univ.Naval Atlántida Argentina

Fal

tan

tes

Congreso

164

Bologna ITBA CEMIC Gastón Dachary ESEADE ISALUD Teología Escuela de Medicina del Hospital Italiano

El CPE desarrolla sus actividades iniciando con el análisis del documento de autoevaluación,

luego se visita por un lapso de una semana la institución, define entre sus miembros un relator que elabora el borrador del informe integral (a partir de los informes parciales individuales), el que es sometido al debate grupal del que resulta la versión preliminar del proyecto de informe final.

Todo el proceso es supervisado por dos miembros de la CONEAU que actúan como responsables, quienes acompañan al CPE en la visita institucional y opinan sobre el informe en su versión preliminar, pueden hacer comentarios y observaciones al relator, quien con base en ellas, su propio juicio y la opinión de los pares, hace la versión final del informe de evaluación externa.

La CONEAU presta especial atención a que la redacción del informe sea en tono constructivo, conteniendo observaciones y recomendaciones priorizadas y jerarquizadas. Sometido el proyecto de informe al plenario de la Comisión, éste puede solicitar al CPE la corrección y/o ampliación del informe. Aprobado el informe, este es presentado a las autoridades de la universidad para que formule, si considera necesario, observaciones. Si correspondiere la CONEAU decide incorporar las modificaciones propuestas por la institución y finalmente aprueba el informe final que es publicado en soporte papel y se distribuye junto con los comentarios de la universidad. La CONEAU también pone a disposición del público estos informes en su sitio en Internet.102

En el Recuadro N° 8 se presentan extractos de las opiniones de los Rectores del informe de

evaluación externa. Se observan fuertes críticas a la evaluación externa, aunque también las universidades han reconocido que lograron una contribución externa y reivindican el papel del CPE.

Puede concluirse que la experiencia ha producido evaluaciones diagnósticas con aceptables niveles de objetividad, aunque seguramente la mejora de los procedimientos en la etapa de autoevaluación producirá un salto cualitativo. En particular la adopción de guías y la incorporación de un programa de desarrollo de mediano plazo, del tipo que tiene el régimen mexicano de evaluación externa y que aplica la CONEAU para la acreditación de carreras de grado, contribuirían a dar ese salto.

El problema radica en que la efectividad en la mejora de la calidad de los procesos de evaluación externa depende de que las autoevaluaciones no estén sesgadas ni sean superficiales. La autoevaluación puede ser tan profunda o superficial como sea asumida por la institución, y la tentación a reportes débiles con datos de poca relevancia, donde lo principal se oculta en un fárrago retórico, no es poco usual

102 A diferencia de Argentina, en Chile los informes de evaluación tienen dos versiones, una confidencial para uso de la institución y un resumen para difusión pública.

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RECUADRO Nº 8 COMENTARIOS DE LOS RECTORES A LOS INFORMES FINALES DE EVALUACIÓN EXTERNA PRODUCIDOS POR LA CONEAU “...Así en el terreno de la docencia, los evaluadores parecen creer posible deducirlo todo, aunque sin llegar a conclusiones explícitas, de indicadores tales como número de alumnos, proporción docente-alumno o cantidad de docentes con estudios de postgrado. Poco se nos dice acerca de la organización de las carreras, prácticamente nada sobre los planes de estudio, nada en absoluto en lo que se refiere al proceso de enseñanza aprendizaje...” “...Creemos posible que haya faltado a los evaluadores una acabada comprensión de las peculiaridades del sistema departamental, sospecha que se robustece al ver que formas organizativas típicas de la modalidad departamental como la no existencia de cátedras son atribuidas por el Informe a motivos contingentes...” “...queremos reiterar que, más allá de las apreciaciones realizadas consideramos positiva esta primera experiencia de evaluación externa, que sin duda ha de constituir un aporte para el mejoramiento de la institución...” Lic. Antonio Lapolla, Rector, Univ. Nac. de Luján, 1998 “...la lectura del informe nos deja la sensación que las apreciaciones sobre la situación de la UNSE está inclinada a enunciar críticas con mayor énfasis a las “externalidades” dando la impresión de que se desatiende la problemática del desarrollo interior, y que además la posición “revisora” no es compartida por quienes tenemos la responsabilidad de la gestión...” “...Creemos que a lo largo de todo el informe hay demasiadas presunciones sobre riesgos, “colapsos”, y, apreciaciones sobre el futuro...” Dr. Humberto Herrera, Rector de la Univ. Nac. de Santiago del Estero, 1998 ...”La comunidad educativa de la Univ. Adventista del Plata ha considerado un privilegio tener en su medio al CPE y a los miembros de la evaluación externa de la CONEAU. La presencia de todos ellos posibilitó un diálogo, comprobación, diagnóstico y orientación fecundos y académicamente enriquecedores...” ...”a medida que más reflexionamos acerca de las debilidades y fortalezas de la UAP, expresadas en forma sintética en el informe de evaluación, más nos llama la atención la coincidencia de valoración en la mayoría de los puntos señalados que nosotros mismos habíamos detectado en el ámbito de nuestra autoevaluación...” ...”con todo respeto me permito manifestarle que apreciamos y juzgamos en forma diferente la valoración del documento en la recomendación acerca de que la formación en la Facultad de Teología atienda más a la reflexión teológica que a la formación pastoral...” Dr. Luis Schulz, Rector Univ. Adventista del Plata, 1998 ...”Compartimos el enfoque estratégico empleado en la evaluación. Las conclusiones y observaciones son un fiel reflejo de ello en tanto señalan fortalezas y debilidades y tienen carácter sistémico. Su valor para nosotros es grande...” “...el informe presenta algunas apreciaciones parciales –tales como las concernientes a las organizaciones estudiantiles, docente y no docente así como a las opiniones referidas a las facultades- comprensibles por la brevedad de la visita y las múltiples entrevistas que el CPE tuvo en jornadas agotadoras...” CPN Mario Marigliano, Rector de la Univ. Nac. de Tucumán, 1998 ...”Y dado que la tarea de evaluar una institución es rica en contenidos y compleja en su diseño, hubiéramos deseado leer en forma explícita las referencias epistemológicas, metodológicas y técnicas que hubiesen permitido simultáneamente a evaluados y lectores externos, reflexionar sobre el modo de construcción del dato...”

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“...Dado el perfil de los pares evaluadores convocados, esperábamos que ciertas sugerencias para el cambio, hubiesen sido propuestas en contexto de viabilidad institucional posibles ...” “...nos interesa rescatar que existen otros modos de pensar la evaluación donde la noción de calidad está estrechamente vinculada a la lucha contra desigualdades e injusticias de cualquier tipo. Esta perspectiva, como en la aplicada por la CONEAU en el Informe de Evaluación Externa de la UNPSJB, el concepto de calidad encierra una idea inevitablemente política.” Ing. Hugo Bersan, Rector de la Univ.Nac. de la Patagonia San Juan Bosco, 1998 “...El CPE señala en múltiples ocasiones en su informe que considera complejo comprender el modelo de funcionamiento de la Universidad. Una razón puede ser que la Universidad no haya sabido explicar el mismo, otra podría ser que el CPE no estuviese familiarizado con estructuras curriculares y organizacionales como las implementadas por la UP, o bien que sostenga una posición contraria a ellas...” “...el CPE expresa su dificultad para definir la relación entre los planes de estudio y el perfil del egresado cuando se trata de modelos individualizados...” Ing. Ricardo Popovsky, Rector de la Univ. de Palermo, 1999 “...no puede obviarse mencionar que en varios aspectos al comentar situaciones evaluadas, así como valores de ciertas variables e indicadores se señala como debilidades (que son ciertas), pero que constituyen una problemática común, general de las universidades públicas argentinas. En general, tales problemas no se resuelven con recomendaciones o con el voluntarismo de los gestores universitarios...” Dr. Adolfo Torres, Rector de la Univ. Nac. del Nordeste, 1999 “...no parece en el Informe una valoración de los distintos documentos ni detalles de Autoevaluación realizados por esta Universidad...” “...a nuestro entender el documento del Informe Final de Evaluación Externa no ha satisfecho las expectativas de los distintos sectores que han tenido acceso al mismo, y es probable que su utilidad para generar programas de mejoramiento, se vea fuertemente relativizada respecto del destacado interés que todo el Proceso de Evaluación Institucional ha despertado en nuestra comunidad...” Lic. Alberto Puchmuller, Rector de la Univ. Nac. de San Luis, 1999 “...Nuestra “lógica empresarial” que nos discuten los pares no alteran de ninguna manera el proyecto académico ni la función de quienes tienen la responsabilidad exclusiva de ese decisivo aspecto de la conducción, sino que se limita a una estrategia de administración que hace la gestión económica financiera sin inmiscuirse en la propuesta académica...” “Aceptamos las sugerencias de los pares en toda su extensión, y los próximos años les demostrará que lo que les parece como un proyecto trascendente en Cs. De la Salud (...) ya comienza a tener idéntica característica en las demás áreas...” Dr. Ernesto Goberman, Presidente del Consejo Superior Universitario de la Universidad Maimónides, 2000 “...en una visita de tan solo una semana de duración requiere de un trabajo intenso y responsable. Sin embargo y probablemente debido también a la escasez del plazo, han caído en la tentación de incorporar detalles puntuales y opiniones personales que podrían requerir una confrontación con un mayor número de miembros de la comunidad universitaria, para recién poder ser generalizados...” “...es importante destacar que en un proceso de estas características todos estamos aprendiendo: Universidad, evaluadores, CONEAU. En tal sentido espero que nuestra experiencia contribuya a desarrollar la tan ansiada cultura de la evaluación y la profesionalidad de sus actores...” Dr. Víctor Viera, Rector de la Univ. Nac. de Salta, 2000 “...el proceso de Evaluación Externa (...) será de mayor utilidad aún en el futuro, ya que las sugerencias efectuadas en el Informe Final servirá positiva y eficazmente para mejorar los servicios

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que la Institución presta y para colocarla en el camino de su consolidación definitiva como una gran universidad argentina e iberoamericana..” Dr. Juan Carlos Menghini, Rector de la Univ. de Mendoza, 2000

“...La posibilidad que tuvo el comité de pares de conversar con los distintos actores internos y con personas ajenas a la Universidad, pero interesadas en su quehacer, se refleja en varios pasajes del informe, demostrando la utilidad de una metodología de evaluación que combina una atenta lectura de la documentación producida por la institución con una auscultación de opinantes claves...”

“...Creemos estar ante una cierta contradicción que merece ser objeto de un debate amplio y profundo: la calidad tiene su costo! En la Argentina, ¿cómo la financiaremos?...” Ing. Francisco von Wuthenau, Rector de la Univ. de San Andrés, 2000 12.3. Las primeras experiencias en acreditación de postgrados (1997/2001)

A diferencia del modelo universitario anglosajón, las carreras de grado en Argentina brindaban una formación de licenciatura comparable a la suma del bachellor y el magíster americano. Ello explica que los licenciados en ciencias exactas y naturales (químicos, físicos, matemáticos, biólogos, etc.) pasaran directamente al doctorado. Mientras, en las ciencias sociales y humanidades el doctorado fue siempre excepcional, demandado exclusivamente por quienes aspiraban a ser investigadores científicos. Aquellos que ejercerían una profesión contaban con una sólida formación de grado con título de licenciado. En el campo de las ingenierías el avance en el postgrado se centró tradicionalmente en la especialización (de modo similar a las ciencias de la salud), y los ingenieros asumían ese grado académico como el último.

Se explica entonces que el desarrollo del postgrado en Argentina tuviera un desarrollo tardío en comparación a México y Brasil. Respecto al primero porque el sistema universitario de Centroamérica y México recoge en buena medida el modelo estadounidense. En relación a Brasil, porque el sistema universitario brasileño desde 1968 adoptó un modelo humboldtiano y de elite, lo cual implicaba plantas de profesores de dedicación completa con título máximo. A partir de la década de los ochenta se produce una explosión del número de postgrados, en particular de las maestrías que en 1982 eran casi inexistentes y en 1996 sumaban cerca de 400 (Cuadro 9). Cuadro 9

Número de Postgrados ofrecidos por las universidades argentinas. Años 1982/1997

Nivel de

postgrados 1982 1996 %

Doctorados 205 227 11Maestrías 1 393 39200Especializaciones 97 393 305Total 303 1013 234

Fuente: Marquis, C. (1998)

Ha sido desde la instalación de las maestrías cuando la enseñanza de grado comienza a examinar la larga duración de las licenciaturas (5 años de duración teórica y más de 30 asignaturas). La multiplicación por tres de las especializaciones, en particular en las ciencias de la ingeniería y la tecnología, también contribuyó a la revisión de las carreras de grado en ingeniería.

En tan sólo un poco más de diez años la oferta de postgrado registró un cambio estructural: a principios de los años 1980 los doctorados representaban las dos terceras partes, y a fines de los

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noventa, las maestría representaban el 40% de los programas y las especializaciones compartían con los doctorados la segunda posición con un 20% cada uno.

Por lo anterior, la evaluación de la calidad de los postgrados es un fenómeno muy reciente en la universidad argentina y el establecimiento de instancias de evaluación fue forzada por el Estado. Primero, por las evidencias de que la explosión de este nivel no satisfacía calidades mínimas; sin cambios estructurales en el grado la nueva oferta de maestrías más bien tendía a mejorar las finanzas de las universidades por el alto valor relativo de los aranceles, las exigencias académicas eran laxas y los estudiantes sólo buscaban un título que les permitiera mejorar sus ingresos en el mercado laboral. Segundo, porque las políticas universitarias promovieron una transformación inducida, mejorando el financiamiento de las universidades siempre que se sometieran previamente a evaluaciones externas.

Finalmente, la LES estableció la obligación de la acreditación de postgrados y un cuadro institucional para su realización centrado en la creación de la CONEAU. El antecedente inmediato anterior a la creación de la CONEAU y en el marco del proceso de la nueva política universitaria iniciada en 1993, funcionó la Comisión de Acreditación de Postgrados (CAP) como instancia de acreditación de la calidad vinculada al Fondo para el Mejoramiento de la Calidad (FOMEC) establecido en 1994 con el apoyo del BIRF mediante el Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES).

El FOMEC apoyaba el mejoramiento de la calidad docente de las universidades nacionales, mediante el otorgamiento de becas para la formación de postgrado (menos del 6 % del plantel docente universitario argentino posee título de postgrado). 103Vinculado a ello se promovió el mejoramiento de las maestrías y doctorados en las áreas de las ciencias duras, que previamente se sometieran a una evaluación de la calidad. Para ello se constituyó la CAP; incentivados por el financiamiento concesional del FOMEC, los programas preexistentes se sometieron a un proceso de evaluación externa. 104

Dado que el FOMEC preveía una graduación de incentivos financieros vinculados al nivel de calidad y tomando en cuenta la experiencia del CAPES de Brasil, la CAP estableció tres categorías de acreditación: A, B y C; la primera correspondía al nivel de excelencia y la tercera de calidad satisfactoria, mientras que la categoría intermedia B suponía una calificación de muy bueno. Los postgrados A de las universidades estatales se beneficiaban con una cantidad de becas libres para cada programa acreditado, mientras que las categorías C y B recibían apoyo para mejorar bibliotecas, sistemas de información, equipamiento de laboratorio y asistencia técnica para mejorar académicamente. Para un análisis detallado de la estrategia seguida por el FOMEC ver Marquis (1998).

Por separado el FOMEC convocaba a los docentes de las universidades nacionales a concurso nacional de becas para cursar postgrados acreditados A y B, ya sean de universidades estatales o privadas lo cual significaba que a los programas acreditados se postulaban candidatos que podían recibir una beca en el supuesto de ser admitidos. 105 Como se señaló sólo los postgrados categoría A hacían además su propia convocatoria de becas. La CAP acreditó 176 postgrados, de los cuales 63 categorizó como A (preponderantemente doctorados), 70 como B y 43 como C (Cuadro 10).

103 La baja proporción de docentes con formación de postgrado es común en toda América latina, con la excepción de Brasil. Por ejemplo, en Colombia los profesores con PhD representan el 2,2% y con Magíster el 13,8%. 104 Chile también ha contado con mecanismos voluntarios de evaluación como requisito para ingresar a los sistemas de incentivos especiales y recursos del Fondo para el Desarrollo Institucional orientado a mejorar los programas de enseñanza. 105 El FOMEC se fondeaba parcialmente con recursos de un programa del BIRF que no preveía aportes directos a las universidades privadas, aún cuando las autoridades nacionales insistieron en la apertura de una línea de financiamiento reembolsable (a modo de crédito). Por lo tanto, los postgrados de las universidades privadas no recibían las denominadas becas libres, ni apoyo financiero para inversiones, y sólo se beneficiaban a partir de la demanda de alumnos que eran a su vez docentes de universidades nacionales y que habían ganado el concurso de becas.

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Cuadro 10

Categorización de los postgrados realizada por la CAP, 1995

CATEGORÍAS

Maestrías

Doctorados Tota

l

A 20 43 63

B 45 25 70 C 34 9 43 Total 99 77 176

Fuente: Marquis C. (1998)

A partir de la LES la CONEAU absorbió las tareas que venía realizando la CAP. A diferencia de la etapa CAP, la CONEAU recién inició el proceso de acreditación después

que el Ministerio en consulta con el Consejo de Universidades (CU) definiera los estándares de acreditación (Resolución 1168/97). Dicha Resolución definió los tipos de postgrados (especializaciones, maestrías y doctorados), estableció la carga horaria mínima (360 horas para las carreras de especialización y 540 para maestrías, en ambos casos se trata de horas reales dictadas, y adicionalmente 160 horas de tutorías y tareas de investigación en el caso de maestrías) y organizó las dimensiones analíticas de: marco institucional, plan de estudios, cuerpo académico, alumnos, equipamiento, biblioteca y centros de documentación, incluidas las propuestas de organización. Adicionalmente a los estándares establecidos por el Ministerio con acuerdo del CU, la CONEAU reafirmó el uso de las categorías de la CAP, como criterio propio.

A partir de ese momento, la CONEAU realizó la primera convocatoria entre 1997 y 1998, que excluyó a los postgrados con acreditación vigente de la CAP. Convocó primero a las carreras de especialización y luego a las maestrías y doctorados.

En agosto de 1999 se realiza una nueva convocatoria que abarcó las carreras que no se habían presentado en la primera, los nuevos proyectos, las carreras no acreditadas por falta de información y los proyectos de creación de postgrados acreditados en el año 1998.

En el Cuadro 11 se presenta la información sobre los postgrados evaluados por la CONEAU, que acreditó 886 sobre un total de 1.358, o sea el 67%.

Cuadro 11

Acreditación de la CONEAU de las Carreras de Postgrado

Acreditación de Carreras de Postgrado

Convocatorias 1997-1998 2000-2001

Presentadas 1072

(100%) 286 (100%)Acreditadas 807 (75%) 79 (27%)No acreditadas 265 (25%) 5 (2%)En trámite: -Con informe favorable 56 (20%)-Con informe desfavorable 143 (50 %)-Aún no evaluadas 3 (1%)

170

Totales hasta el 30 de junio de 2001: Carreras presentadas: 1358 Carreras acreditadas: 886

Fuente: Cantini, J.L. (2001) 12.4. Reflexión autocrítica de la experiencia en acreditación de postgrados y bases para la próxima etapa

La evaluación en general y la acreditación de postgrados en particular han venido para quedarse. La primera etapa no estuvo exenta de conflictos y resistencias. Las críticas mayores provinieron de la Universidad de Buenos Aires, que derivaron incluso en el retiro de la UBA del sistema durante casi un año, hasta que a fines del año 2001 el Consejo Superior revisó su anterior decisión y volvió al sistema.106

Puede afirmarse, que la última decisión de la UBA es una aceptación del sistema de acreditación, resultante más que todo de la presión de las Facultades sobre las autoridades institucionales.107

Cabe advertir que a diferencia de la CAP, la acreditación de la CONEAU no tiene consecuencias sobre el financiamiento universitario, ya que el FOMEC ingresó en los últimos dos años en una declinación por falta de fondeo y no realizó entonces nuevas convocatorias para becas y otros incentivos. Sí tiene consecuencias en el otorgamiento de becas por parte del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas dirigidas a la formación de investigadores científicos, las que no contemplan la formación en programas no acreditados o con categoría C.

La CONEAU inició el año 2002 con una revisión general de los procedimientos e instrumentos con propósitos de mejoramiento. También realizará a partir del mes de abril una nueva convocatoria de acreditación, que se dirigirá a: (i) los programas que no se hubieran presentado en anteriores convocatorias; (ii) los programas con acreditación vencida; (iii) los proyectos de nuevos postgrados acreditados antes de 1999, y (iv) los nuevos programas.

La CONEAU optó por no convocar para este año a aquellos programas que no fueron acreditados en las anteriores convocatorias, por dos razones: (i) la magnitud de programas no acreditados que conjuntamente con los casos que sí se considerarán en la nueva convocatoria superan la capacidad de evaluación de la Comisión, y (ii) porque la CONEAU no hizo uso de la facultad prevista por el artículo 76 de la LES de recomendar la suspensión de la inscripción de nuevos alumnos a los programas no acreditados, hasta que se subsanaran las deficiencias encontradas en el proceso de acreditación.

La segunda razón apuntada merece una ampliación. Las consecuencias legales del régimen de acreditación de carreras de grado y postgrados establecidas en la legislación vigente son muy severas en el supuesto de no acreditación. Primero, porque los títulos otorgados por las universidades en carreras no acreditadas, no tienen validez nacional, ni reconocimiento oficial por parte de las autoridades ministeriales. Segundo, porque tal como se mencionó el Estado puede limitar a las instituciones universitarias a realizar nuevas inscripciones de alumnos, resguardando los derechos de los alumnos ya inscriptos que se encontraren cursando la carrera.

En la práctica la situación actual es de transición entre el viejo y el nuevo sistema, de manera que la situación legal de estos programas no acreditados es muy poco clara, no pudiéndose afirmar

106 Las duras críticas de la UBA a la CONEAU incluyeron entre otros aspectos la opinión contraria a las categorías; no en pocos casos postgrados de la UBA intuitivamente de calidad comparable con los de otras universidades, recibieron una categoría inferior. Estas situaciones en parte derivarían de los procedimientos aplicados. No obstante, el cuestionamiento de la UBA fue rebatido por la CONEAU con mucha altura y rigurosidad, debate que al expresarse en documentos escritos, permitió a la comunidad académica valorar la objetividad y seriedad de la CONEAU, facilitando su legitimación ante un sistema universitario renuente a la evaluación externa. 107 En el sistema universitario argentino siempre hubo un conflicto entre el nivel superior e intermedio del gobierno universitario, correspondiendo este último a las Facultades o Departamentos. Por ejemplo, los estatutos de la mayor parte de las universidades establecen que las regulaciones del acceso a la universidad es una atribución del Consejo Superior; en estos casos la tensión con las facultades que dirigen las carreras con limitada capacidad educativa es constante. En el caso de los postgrados, evidentemente las facultades como responsables directos de las carreras observaban que había amenazas por la competencia de otras casas de altos estudios con programas acreditados.

171

taxativamente que los títulos de dichos programas no son válidos. Para ello el Ministerio debería haber dictado resoluciones, cosa que no hizo.

Por lo tanto, la acreditación de la calidad o no acreditación, está cumpliendo más que todo una función de orientación a los postulantes e indicativa para que las universidades produzcan cambios para mejorar la calidad. No obstante, la naturaleza y características de las resoluciones de acreditación de la CONEAU responden más al enfoque de aseguramiento de la calidad mediante sentencias que premian o condenan, y no en términos propositivos para el mejoramiento, aunque obviamente de los fundamentos de las “sentencias” se deducen los problemas que el programa debe corregir para alcanzar una juicio favorable.

En cuanto a la función de orientación, si bien no se ha realizado una investigación que científicamente muestre el impacto sobre los estudiantes y profesores de los resultados de la acreditación, hay evidencias que los alumnos que aspiran a cursar una carrera de postgrado toman en cuenta la acreditación y las categorías.

La CONEAU supone también que por esos motivos habría postgrados no acreditados que se discontinuaron, o sea que se cerraron o que suspendieron de motus propio las nuevas inscripciones.

En la publicidad y acciones de marketing de postgrados, aquellos que alcanzaron una evaluación de calidad muy satisfactoria mencionan la categoría de acreditación, como medio para atraer postulantes.

En definitiva la acreditación de postgrados apoya el desarrollo de un mercado de programas que compiten por calidad.

Los problemas de la evaluación de la calidad de los postgrados ha sido sistematizada por Jeppsen C. y Guerrini V. (2000) en la siguiente tipología: (i) problemas relativos a la definición del tipo de postgrados; (ii) problemas relativos a los criterios e indicadores de calidad propios de cada disciplina o grupo de disciplinas y (iii) problemas derivados de la actuación de los evaluadores.108 La experiencia acumulada ha sido objeto de reflexión y análisis crítico por los miembros de la CONEAU , el equipo técnico y expertos especialmente convocados para opinar. A partir de esta reflexión la CONEAU adoptó una serie de medidas para mejorar el proceso de acreditación en la convocatoria 2002, específicamente referidos a los procedimientos, a saber: (i) A diferencia de los estándares para la acreditación de carreras de grado, los establecidos para

los postgrados en 1997 por el Ministerio con acuerdo del Consejo de Universidades, son poco precisos y escasos, lo cual si bien permite un margen muy amplio en las valoraciones por parte de los CPE ha dado lugar a resoluciones contradictorias a veces injustas. Si bien la definición de los estándares no es responsabilidad de la CONEAU, la Comisión inició conversaciones con el Ministerio y el CU para la revisión de la Resolución 1168/97, la que debería basarse en lograr un cuidadoso equilibrio entre criterios rígidos (que limitarían el juicio de los pares) y flexibles (que amplían la discrecionalidad del juicio). Cabe advertir que difícilmente los nuevos estándares se apliquen a la convocatoria de acreditación 2002.

108 Los CPE sin parámetros de funcionamiento producen dictámenes con alto nivel de discrecionalidad, que a veces descalifican en vez de calificar.

172

(ii) La inexistencia de estándares y criterios por área disciplinaria no ha permitido guiar la acción de los CPE, por lo que muchas veces sobre una misma materia un comité se pronunció en forma diferente a otro. Esto se vincula a la poca experiencia en acreditación de la calidad de programas educativos en comparación a la larga experiencia en evaluación de actividades científicas (proyectos de IyD y desempeño de investigadores). Para resolver esta ausencia de criterios, a fines del 2001 y durante los primeros meses del 2002 la CONEAU integró Comisiones Asesoras por grandes áreas disciplinarias con la misión de determinar criterios específicos que guiarán la actividad de los CPE. En el Recuadro N° 9 se exponen los principales issues no resueltos en la acreditación de postgrados que son objeto de análisis por parte de las Comisiones Asesoras.

(iii)

(iv) Para la convocatoria 2002 se desarrollará un sistema informático que posibilite hasta donde sea posible el uso de Internet para el trabajo de los CPE. Hasta el presente funcionaron 192 CPE que representaron menos del 15% de los programas evaluados. Las reformas del sector científico-tecnológico de fines de la década anterior incluyeron la evaluación de proyectos de IyD por medio

RECUADRO N° 9

COMITÉ DE PARES: CRITERIOS DIFERENCIALES PARA LA ACREDITACION DE POSTGRADOS

- Maestrías académicas y profesionales: en no pocas oportunidades los pares han cuestionado la modalidad profesional, que en comparación con la puramente académica, tiene menores contenidos teóricos y las tesis no son estrictu sensu resultado de una investigación científica y su ámbito de validación es más profesional que académico, tales como los MBA. Vinculado a ello algunos pares promueven exigencias desmedidas de investigación aún tratándose de maestrías con modalidad profesional.

- Evaluación final de la especialización: el estándar establece una evaluación final de carácter integrador, pero es usual que las evaluaciones finales sean un examen oral o escrito, o una monografía, que no tienen el carácter integrador, no obstante hay pares que los han considerado satisfactorios.

- Requisitos para el Doctorado: también en oportunidades los pares han exigido como requisito de ingreso a un doctorado contar con el título de magíster, interpretándose como un peldaño previo.

- Naturaleza del Doctorado: hay cuestionamientos a los doctorados muy generales o sin especificación, como sucede con los doctorados de universidad

- Carácter estable del cuerpo de profesores: el estándar de docentes estables (al menos 50% del cuerpo académico) está ligado a la permanencia del profesor en el dictado de la asignatura y en la interacción con los alumnos como garantía de calidad, resultando en interpretaciones diversas, por ejemplo, no considerar estable a un profesor no radicado en el territorio (que no es lo mismo que un profesor invitado)

- Existencia de programas de investigación: está asociado a la excelencia del cuerpo académico y en oportunidades no se consideran las tareas de investigación que los docentes realizan en otros ámbitos institucionales distintos a la propia carrera de postgrado y a la institución.

- Contenidos de grado: en oportunidades los pares juzgan que el contenido de los programas de estudio son asimilables al nivel de grado y no de postgrado, no existiendo criterios uniformes

- Tasa de graduación: es un indicador de productividad que algunos pares lo consideran también como de calidad y otros no, o las valoraciones son muy disímiles, a veces pocos egresados es indicador de alta calidad como proxy de exigencia o a la inversa se lo considera como no satisfactorio.

Financiamiento y becas: la inexistencia de becas a veces es considerado desfavorablemente, afectando la calificación final

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electrónico, lo que posibilitó la actuación de pares extranjeros y que la relación evaluadores/proyectos fuera de 3 a 1. Rescatando esa experiencia, la CONEAU inició la informatización del proceso de acreditación de postgrados, con el objetivo de ganar en agilidad y rapidez, convocar a un número mucho mayor de evaluadores, internacionalizar parcialmente el proceso de evaluación109 y reducir los costos de evaluación minimizando los gastos de viáticos y movilidad. (v) Tratar los programas de un gran área disciplinaria en forma simultánea e incorporar un

“análisis de consistencia” (como el que se aplica en acreditación de carreras de grado) de los dictámenes provisorios de los CPE, el cual estaría a cargo de Comisiones representativas de los comités con la misión de revisar los proyectos de dictámenes y cuando correspondiera emitir recomendaciones de revisión a cada CPE. Esta nueva práctica seguramente tenderá a reducir fallos injustos y a mejorar sustancialmente la fundamentación de los juicios emitidos en la calificación que se otorga a cada ítem, así como atenuar la arbitrariedad en la interpretación de algunos indicadores.

(vi) A partir de todo lo anterior, reducir la cantidad de resoluciones de la CONEAU con pronunciamientos diferentes a los recomendados por los CPE. El plenario de la CONEAU debería cumplir más bien funciones de supervisión y control general del funcionamiento del proceso de acreditación y en los casos que fueran evidentes juicios que carecieran de objetividad, seriedad y rigurosidad, devolver el caso para su reconsideración o en su defecto convocar a un nuevo CPE.

(vii) Si bien la acreditación no tiene fines directos para el mejoramiento de la calidad, las futuras resoluciones de la CONEAU, tanto en los casos de no acreditación o de acreditación, incluirán un capítulo dedicado a recomendaciones para la mejora.

La CONEAU internamente no ha alcanzado un acuerdo sobre la conveniencia o no de

mantener el sistema de categorías de acreditación. Los mayores acuerdos pasarían por eliminar las categorías, estableciendo una mención especial para aquellos programas de calidad excelente que hasta ahora categorizan como A. En otras palabras las dudas mayores radican en la categoría B . El informe de la consultora del IIPE/UNESCO Ana Fanelli (2001) recomienda simplificar la información sobre criterios mínimos para acreditar y las categorías.

Cabe anotar también otros problemas en materias de procedimientos: la guía de evaluación de proyectos de nuevas carreras es inapropiada, existen dificultades para evaluar la sustentabilidad financiera de los postgrados, no se han construido previamente a la labor de los pares indicadores cuantitativos y por lo tanto la evaluación se realiza sobre la base de información incompleta o desactualizada.

A modo de reflexión final, la acreditación califica a un programa y no define un proceso; la CONEAU debería no sólo asignar un juicio sino también mejorar sus prodecimientos y prácticas. Como señala Díaz Barriga (ob.cit) el origen de la evaluación como disciplina estuvo centrada en la eficiencia escolar y asociada a los sistemas merit pay, y correctamente plantea que el desarrollo de una cultura de la evaluación no debe ir a expensas de crear una incultura en el desarrollo de las disciplina, que implica el análisis de opciones teóricas, de instrumentos técnicos y no sacralizar una supuesta estrategia única de evaluación. 12.5. Acreditación de carreras de grado: el caso de medicina

La acreditación obligatoria de las carreras de grado se restringe a los “títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes. El Ministerio de Cultura y Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo de Universidades, la nómina de tales títulos, así como las actividades profesionales reservadas exclusivamente a ellos” (LES, art.43).

109 A diferencia de los proyectos de IyD, la evaluación de los programas educativos necesariamente implica una visita al programa para verificación. Por ello se habla de internacionalización parcial, que significaría un proceso de evaluación semi-presencial donde algunos pares de un Comité realizan la visita.

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En agosto de 1999, tres años después de la sanción de la LES, el Ministerio previo acuerdo con el Consejo de Universidades aprobó las normas para la acreditación de medicina, y recientemente dicho Consejo propuso al Ministerio las normas para las carreras de ingeniería, cuya acreditación se empezará a realizar en el corriente año (además se encuentran en estado de análisis los estándares para la carrera de arquitectura).

Las normas comprenden: estándares para la acreditación de la calidad, contenidos curriculares básicos, carga horaria mínima, actividades reservadas al título e intensidad de la formación práctica.

La CONEAU realizó una primera convocatoria en el año 1999 de carácter público y abierto, no obligatoria, ya que el Ministerio estableció un plazo de un año para que las instituciones se adecuasen a las nuevas normas. Los resultados de la acreditación voluntaria se hicieron públicos en el año 2000. Una vez vencido el plazo de gracia, en noviembre del año 2000 se lanzó la convocatoria obligatoria.

En la primera convocatoria se presentaron 12 carreras de medicina en funcionamiento y en las segunda otras 12. La única Universidad que no se presentó fue la UBA amparada en un fallo judicial que en 1996 interpuso contra un conjunto de normas de la LES que a criterio de la universidad vulneraban el principio constitucional de la autonomía. Se prevé que a partir del reingreso de la UBA al régimen de acreditación de postgrados, en un futuro cercano esta universidad se acoja voluntariamente a acreditar su carrera de medicina.

El aprendizaje adquirido en la evaluación de instituciones y en la acreditación de postgrados contribuyó a una mejor definición de la modalidad de acreditación de la carrera de medicina. Las principales características del proceso de acreditación fueron los siguientes (Stubrin, 2001): (i) La carrera debe hacer una autoevaluación, que a diferencia de las autoevaluaciones

institucionales no están libradas a sus metodologías y criterios, sino a una Guía de Autoevaluación que da ciertas pautas operativas, metodológicas y de tiempos estimados.

(ii) El informe de autoevaluación de naturaleza diagnóstica, puede incluir un plan o programa de mejoramiento debidamente aprobado por las autoridades de la universidad.

(iii) La evaluación externa del CPE comprende el informe de autoevaluación, el programa de mejoramiento, la visita y el juicio provisorio.

(iv) Para ello la CONEAU ordenó la lista de los 126 estándares aprobados por el Ministerio, en dimensiones agregados, con el fin de no exponer a los pares a la tentación de simplificar el peso por cierto muy diferente de cada estándar y realizar un mero análisis aritmético de cumplimiento. Las dimensiones están referidas al contexto institucional (gobierno, gestión, normas); plan de estudios; cuerpo académico; alumnos y graduados; infraestructura y recursos en general.

(v) Los dictámenes provisorios son sometidos a un análisis de consistencia, que consiste en un plenario de los CPE y la participación de expertos internacionales en carácter de invitados especiales. La reunión de consistencia que tiene una duración de varios días es un ámbito polémico donde cada CPE expone a los restantes sus opiniones sobre la carrera objeto de su evaluación y recibe comentarios y observaciones. Así los CPE acordaron criterios comunes aplicables al conjunto de casos y cada Comité recibió indicaciones específicas.

(vi) Luego de la reunión de consistencia, cada CPE volvió a reunirse para elaborar el dictamen definitivo.

(vii) Cada dictamen se expone al solicitante para sus observaciones. Luego de la respuesta a la vista el CPE reelabora el dictamen final, incorporando o no las consideraciones de la carrera.

(viii) El plenario de la CONEAU considera el conjunto de los casos y produce la resolución final, que legalmente prevé la eventual reconsideración por parte de la carrera. Si bien la acreditación de carreras de grado responde esencialmente al enfoque del

aseguramiento de la calidad, la modalidad finalmente aplicada por la CONEAU a diferencia de la acreditación de postgrados, ha respondido a un criterio mixto de aseguramiento/mejoramiento de la calidad. Primero, porque aún cuando la LES prevé que la acreditación es por seis años, se adoptó además un plazo de 3 años cuando los CPE encontraban que no se cubrían plenamente los

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estándares pero que la carrera asumía compromisos de mejora verificables.110 Segundo, porque la inclusión de los planes, programas o propuestas de mejoramiento implican una visión dinámica y no estática; concebida la acreditación como proceso, el juicio de los pares es de tipo prospectivo: valorizan la plausibilidad de que la carrera adopte recomendaciones y/o asuma compromisos de mejoras. Tercero, los compromisos se reflejan en un contrato entre la CONEAU y la carrera, donde esta última asume obligaciones, que a su vez deben ser refrendadas por las autoridades de la universidad.111

Este enfoque de acreditación logró un amplio consenso y se estima plenamente justificado por la necesidad de crear una nueva cultura que asuma como natural la evaluación externa y también porque los resultados concretos de la primera experiencia de acreditación en medicina no fueron totalmente satisfactorios. En efecto, sólo 4 de las 12 carreras que se presentaron a las convocatorias voluntarias y obligatorias cumplieron con la totalidad de los estándares.

En el Cuadro 12, se presentan los resultados de las dos convocatorias según universidades. Puede observarse que de las 24 carreras evaluadas, solamente 2 obtuvieron una acreditación por 6 años, salvo una carrera todas resultaron acreditadas –2 de ellas con posterioridad a recursos interpuestos de reconsideración- y la mayoría fue acreditada por 3 años con recomendaciones de mejora y compromisos adquiridos para superar las deficiencias registradas.

Cuadro 12

Acreditación de carreras de grado de Medicina

Argentina

Dictamen Universidad Número de Compromisos de Mejora

Univ. Nac. de Cuyo NAC -Acreditada por seis años Univ. Nac. de Tucumán NAC -

Inst. Univ. CEMIC PRIV -Acreditada por

tres años Univ. Austral PRIV -

Univ. Nac. del Nordeste NAC 5Univ. Favaloro PRI

V 6Inst. Univ. de Ciencias de la Salud (Bs. As.) PRI

V 8Univ. Nac. de Rosario NAC 9Univ. del Salvador PRI

V 10Univ. Nac. de La Plata NAC 10Univ. de Mendoza PRI

V 11Univ. Maimónides PRI

V 11

Acreditada por tres años, con compromisos

de mejora

Univ. Adventista del Plata PRIV 12

110 También la CONEAU estableció un plazo de 3 años para aquellas carreras nuevas de medicina sin graduados. 111 Cabe recordar la nota 20 sobre el conflicto o tensión entre las facultades y las autoridades superiores. Para la CONEAU no bastaba con el compromiso escrito del decano de la facultad o director de la carrera, sino que exigió que también lo asumiera el Rector. Esto es clave cuando los compromisos requieren mayores recursos económicos.

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Univ. Católica de Córdoba PRIV 12

Univ. de Morón PRIV 13

Univ. de Ciencias Empresariales y Sociales PRIV 15

Univ. del Aconcagua PRIV 15

Univ. Nac. de La Rioja NAC 15Univ. Nac. de Córdoba NAC 17Univ. Nac. del Comahue NAC 17Inst. Univ. de Ciencias de la Salud (La Rioja) (*) PRI

V 18Univ. Abierta Interamericana (Bs. As.) PRI

V 25Univ. Abierta Interamericana (Rosario) (*) PRI

V 32

Inst. Univ. Escuela de Medicina del Hospital Italiano de Buenos Aires

PRIV -

Inst. Univ. Italiano de Rosario PRIV -

Acreditada provisoriamen

te (**) Univ. Nac. del Sur NAC -

No Acreditada Univ. Católica de Cuyo PRI

V -Pendiente de Acreditación

UBA NAC -

(*) Inicialmente no acreditada, pasó al status de acreditada, con posterioridad al recurso de reconsideración. (**) Se trata de proyectos de creación de carreras.

Muy probablemente la acreditación de las carreras de ingeniería 112 introduzca un test a

egresados y/o alumnos del último año, similar al ECES de Colombia113. En principio la CONEAU ha considerado conveniente que dicho test forme parte del proceso de autoevaluación, pero que el mismo sea diseñado por la CONEAU y aplicado por la carrera bajo la supervisión de la Comisión. 13. Algunas reflexiones finales sobre la evaluación y la calidad

La economía y la sociedad del conocimiento están generando un nuevo modelo de relaciones

sociales y la Universidad no puede ser ajena a las transformaciones estructurales. Como señala el Informe Universidad 2000 para España, es necesario recuperar las ideas que impulsó la Revolución Francesa que la instrucción pública tenía el propósito de preparar las nuevas generaciones para una nueva sociedad. La nueva revolución académica radica en involucrarse en el desarrollo socioeconómico de las sociedades cuyos patrones se han modificado absolutamente respecto a la época dorada del capitalismo de postguerra.

La nueva política pública para el sistema universitario será ecléctica y deberán ocupar el sitio principal del análisis los instrumentos específicos, los procedimientos, las modalidades. De la lectura superficial deberá pasarse al análisis en profundidad, única manera de lograr un balance neto positivo de efectos benéficos y negativos de cada instrumento de política.

112 A mi juicio el Ministerio y el Consejo de Universidades se excedieron en la cantidad de carreras de ingeniería que están incursas en las previsiones del artículo 43 de la LES, o sea que comprometen el interés público. El listado amplio obedeció a la presión que ejerció el Consejo de Facultades de Ingenierías (CONFEDI). 113 El Examen de Calidad de la Educación Superior (ECES) de Colombia es coluntario y se aplicó para medicina e ingeniería.

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La evaluación se percibe como un instrumento de relegitimación de la educación superior a través del énfasis en un valor socialmente apreciado: el mejoramiento de la calidad (Kent, ob.cit). No es necesario caer en el escenario religioso que describe Teichler U. (1993), donde el fracaso tiene que ser expiado en público y los pecados perdonados previa confesión y compromiso de seguir un sendero de virtud a futuro, como modo de dar respuesta a la desconfianza de la sociedad. Sí aceptar que los Estados han adoptado a la evaluación externa impulsados por la opinión pública y tener en cuenta que las reacciones rebeldes y defensivas de las universidades no contribuyen a mejorar.

Como señala Perez Lindo ( 2001) “vivimos a la defensiva (los universitarios) y terminamos luchando por la supervivencia, lo cual puede ser una forma paradojal y contradictoria de realizar las políticas de achicamiento universitario...los argentinos somos expertos en políticas autodestructivas; si no nos proponemos crecer, a pesar de todo, comenzaremos a ejecutar desde una posición defensiva, el acostumbramiento al subdesarrollo”.

El Estado debe privilegiar el mejoramiento de la calidad en un contexto de aseguramiento de calidades mínimas y para quiénes están claramente por debajo de esa línea y que no tengan vocación, ni capacidad de cambio, el fracaso sí deberá ser público. Como afirma el Informe Universidad 2000 de España es conveniente seguir lo que es un denominador común a escala mundial, ya que una visión “provinciana” que otorgue una mirada tan idiosincrática al sistema nacional no brinda espacio para el benchmark. “El Estado debe asumir el riesgo político que a veces supone tomar decisiones valientes para la transformación de las estructuras universitarias” (ob.ci.p.20).

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Documento de lineamientos para la Evaluación y Acreditación de programas y proyectos de Educación Superior a Distancia, organizados en universidades de gestión estatal y privada. Reconocimiento oficial y validez nacional. Versión 2.2- Buenos Aires, 20 de agosto de 2002

INDICE 1 Introducción 2 Definición de Educación a Distancia 3 Aspectos legales. Antecedentes 3

Características Generales 4

Tipología de las propuestas de educación a distancia 5 Componentes principales 5 Cuadro de referencia para la identificación de estándares en las propuestas de Educación a Distancia 6 Desarrollo de cada componente y propuesta de estándares 6

Desarrollo de los Componentes principales 7

I- Modelo educativo de referencia 7 II- Interacción docente / estudiantes y estudiantes entre sí 8 III- Materiales para la enseñanza 9 IV- Tecnologías de Comunicación 11 V- Formatos de evaluación 12 VI- Sedes distantes 13

Apartado 1 Glosario 12 Apartado 2 Aspectos legales relacionados con la Educación a Distancia 14

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Documento de lineamientos para la Evaluación y Acreditación de programas y proyectos de Educación Superior a Distancia, organizados en universidades de gestión estatal y privada. Reconocimiento oficial y validez nacional.

Introducción

El desarrollo de propuestas educativas de nivel universitario con modalidad a distancia o semipresencial exige la consideración de una serie de lineamientos y criterios específicos, que orienten la evaluación de la calidad y la pertinencia de esos estudios de grado y posgrado, para su reconocimiento oficial y otorgamiento de la validez nacional.

Por lo tanto, el presente texto constituye un Documento básico de referencia para proyectos con modalidad de Educación a Distancia o Educación Semipresencial.

Respecto de su denominación, se entenderá por Educación a Distancia a las propuestas identificadas también como educación o enseñanza no presencial, abierta, flexible, etc.

En las propuestas de Educación Semipresencial, deberá entenderse que las mismas poseen, por una parte, porcentajes de tiempo con formatos educativos similares a los de la enseñanza presencial tal como habitualmente se los encuentra en la mayoría de los cursos universitarios. Y por otra parte, porcentajes de tiempo para actividades educativas no presenciales; para éstas se consideran válidas las indicaciones de la Resolución Ministerial específica para la Educación a Distancia, este Documento y el Manual de Procedimientos.

Es necesario destacar la relación necesaria que debe existir entre la calidad de un proyecto de educación no presencial y la existencia de un documento que describa, justifique, fundamente y caracterice dicha propuesta de intervención educativa, por lo que la elevación del documento que dé cuenta de la misma es el primer paso para la realización de la evaluación por parte de la Dirección Nacional de Gestión Universitaria. Los apartados principales de tal presentación a realizar, que se describen someramente más adelante, están formalmente expuestos en la Resolución Ministerial específica y detallados en un Manual de Procedimientos.

Por lo tanto este documento contiene, además de la definición de Educación a Distancia, los fundamentos, descripción y propuesta de un conjunto de estándares básicos, a tener en cuenta en los componentes principales que permitan identificar parámetros de calidad en emprendimientos bajo la modalidad educativa que se expone.

Los estándares están relacionados con los componentes considerados principales en la Educación a Distancia: Modelos Educativos de referencia, Interacción entre Docentes y Estudiantes y entre Alumnos, Tecnologías de Comunicación, Materiales para la Enseñanza, Formatos de Evaluación y Sedes distantes.

En el plano operativo, por una parte se describe una tipología de propuestas posibles; y por otra se definen y caracterizan los componentes mencionados. A partir de estos últimos se pueden formular un conjunto de indicadores para la presentación, análisis y evaluación de proyectos y propuestas, con sus correspondientes estrategias y mecanismos de mejora. Definición de Educación a Distancia

A los efectos de este documento, se plantea la siguiente caracterización o definición de la Educación a Distancia:

Modalidad educativa que propone formas específicas de mediación de la relación educativa entre los actores del proceso de enseñanza y de aprendizaje, con referencia a modelos pedagógicos específicos. Dicha mediatización se realiza con la utilización de una gran variedad de recursos (materiales de estudio, tecnologías de comunicación y estrategias de interacción), buscando incorporar los más idóneos y potentes metodológica y técnicamente, comprendiendo las restricciones de los soportes utilizados. También se incluye la consideración de ambientes reales y virtuales, donde los docentes desarrollen estrategias de enseñanza que faciliten el aprendizaje de los estudiantes. En esta modalidad educativa, la institución debe asegurar una organización académica de seguimiento, de gestión y de evaluación específicas, que permitan tanto identificar la demanda, realizar la oferta y

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consecuentemente desarrollar la enseñanza, así como tutorar el desempeño de los alumnos y evaluar el proceso y los resultados en forma flexible, superando las barreras de espacio y tiempo.

En el proceso de diseño y desarrollo, frecuentemente gradual, deberán tenerse en cuenta las posibilidades de la institución que ofrece el programa, la capacitación de sus recursos humanos para el adecuado manejo de las nuevas tecnologías, así como la efectiva disponibilidad por parte de los destinatarios. Aspectos legales. Antecedentes

El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología ha legislado respecto de la educación no presencial, a partir de los Artículos 24, 33 Inciso b) y 53, de la Ley Federal de Educación Nº 24.195. Específicamente sobre la enseñanza superior, en los Artículos 41 y 74, de la Ley de Educación Superior Nº 24.521.

Sobre validez nacional de los estudios, en el Decreto Nº 1276, del 7 de noviembre de 1996: Artículo 5° y Artículo 6°.

Sobre pautas e instructivos de responsabilidad del Ministerio de Cultura y Educación –ahora Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología-, en el Decreto Nº 81, del 22 de enero de 1998. Y en la Resolución Ministerial 1716, del 31 de agosto de 1998, se fijan normas y pautas mínimas referidas a la Educación a Distancia, incluyendo disposiciones generales y específicas. En los artículos 3º y 4º especialmente se plantea la necesidad de informar sobre: fundamentos de la propuesta; diseño de la organización, administración y procedimientos de evaluación; diseño del subsistema de producción y evaluación de materiales; centros de apoyo; régimen de alumnos y presupuesto del emprendimiento.

Los artículos pertinentes de los instrumentos legales que se mencionan se desarrollan en el Apartado 2. Características Generales Se parte del supuesto que todo programa de Educación a Distancia deberá considerar en su diseño una serie de informaciones que den cuenta del marco institucional, contextual, académico, pedagógico, tecnológico y de infraestructura con que se cuenta. Los apartados mas importantes son: Presentación institucional. En este apartado prioritario es importante incluir información acerca de

la institución: misión, políticas y propósitos; el área de influencia: socio-económica, geográfica, científica, tecnológica; aspectos administrativos, obligaciones y derechos de las diferentes personas implicadas.

Explicitación y descripción del problema o la demanda educativa que se intenta satisfacer, o de la

situación educativa en la que se va a intervenir, intentando producir una mejora de la calidad. Resultados que se esperan obtener y sus plazos Descripción de los aspectos educativos en relación con los distintos componentes.

Presentación del modelo pedagógico que sustenta el proyecto, dando cuenta de las bases

filosóficas y pedagógicas que orientarán todo el desarrollo posterior. Descripción de la estrategia propuesta donde se evidencie, desde los diferentes puntos de vista

lógico, cronológico, administrativo, tecnológico, pedagógico y de infraestructura, que se han respetado las necesidades y exigencias de la modalidad no presencial.

Materiales: explicitando los diferentes soportes en que se presentarán (impreso, audiovisual,

informático) la estructura prevista en cada caso y la interrelación prevista entre los mismos. Descripción del soporte tecnológico, haciendo explícitos los criterios utilizados para la elección de

las tecnologías a utilizar en el proyecto, justificando ampliamente la elección y consignando la función de cada medio elegido.

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Equipo interdisciplinario. Descripción de su composición, característica, funciones y formación

específica de los diferentes roles puntualizando los Recursos Humanos con experiencia y formación en Educación a Distancia.

Infraestructura. Descripción de la disponibilidad de infraestructura física para el desarrollo de las

funciones básicas, en relación con: la producción de materiales, el desarrollo tecnológico, la atención tutorial al alumno, el soporte administrativo, los centros de documentación e información, los laboratorios tanto en la sede institucional como en los centros regionales si los hubiere.

Diseño de evaluación integral del proyecto donde se tomen como ejes de evaluación los más

importantes componentes del sistema como: aprendizajes, materiales, tutorías y administración. Administración, dejando constancia de los procesos que se desarrollarán para gestionar los

cursos, proveer los recursos y organizar la estructura de contención de las actividades a realizar. Tipología de las propuestas de educación a distancia

En la enseñanza superior universitaria puede establecerse una tipología –a revisar y completar en función de estudios y evaluaciones futuras- que intenta ordenar los diferentes niveles o tipos de formación ofrecidas por las instituciones universitarias, en las que se pueden desarrollar programas, proyectos o experiencias de educación a distancia o semipresencial.

Dicha tipología tiene como mayor nivel el que corresponde a los Postgrados: cursos de Doctorado, Maestrías y Especialidades. En el siguiente nivel se ubican las carreras de Grado: Licenciaturas, Ingenierías, títulos mayores en general.

Siguiendo, se ubican las carreras universitarias menores: Tecnicaturas, títulos intermedios. Finalmente encontramos los cursos de extensión hacia la comunidad, de capacitación y otros similares.

Implícitamente, correspondería suponer que a mayor nivel de la formación ofrecida debieran demandarse mayores exigencias en el tratamiento de los componentes principales. No obstante, deben considerarse también los perfiles de los docentes y estudiantes, las condiciones institucionales y disciplinares particulares, las disponibilidades de recursos humanos, tecnologías e infraestructura, y los marcos socioeconómicos y culturales.

Además debe señalarse que, para aquellos cursos o formaciones que no tienen la demanda de reconocimiento oficial y validez nacional (cátedras dentro de una formación presencial como alternativas u opciones, cursos de extensión y capacitación, cursos de ingreso o nivelación, etc.), las presentes indicaciones pueden resultar un marco de referencia para futuros desarrollos apuntando a proyectos de mayor alcance. Componentes principales

Dentro de las características generales de un proyecto de Educación a Distancia, y con el objetivo de precisar un marco de referencia, se definen seis componentes principales, que siempre deberán explicitarse en las distintas propuestas de educación a distancia. Se supone que dichos componentes tendrán que presentar una estructura coherente, evitando un desarrollo excesivo de alguno de ellos y la insuficiencia de otros.

En la interrelación posible entre componentes y tipos de propuestas se pueden diseñar diferentes opciones. En las columnas del cuadro siguiente se indican los estándares mínimos a satisfacer. También se señalan estándares alcanzables, correspondientes a mejores niveles de calidad. A partir de estas consideraciones se propone que se implementen procesos de mejora.

Fundamentalmente, la presentación deberá proponer metas a alcanzar en determinados lapsos de tiempo, teniendo en cuenta que la aprobación de un programa o proyecto supone su revalidación periódica, cada cuatro años.

185

Cuadro de referencia para la identificación de estándares en las propuestas de Educación a Distancia

Desarrollo de cada componente y propuesta de estándares

Los estándares son referentes que deben estar considerados en el proyecto que se presente,

sea para ser cumplidos o para identificar metas a alcanzar en un período aceptable de tiempo, conforme las alternativas de crecimiento y desarrollo. Por ello, los proyectos tendrán una fase de diseño, una de desarrollo de la propuesta inicial y una de prospectiva.

Componentes principales

Modelo Educativo de referencia

Interacción Docentes / Estudiantes y entre Alumnos

Materiales para la Enseñanza

Tecnologías de Comuni-cación

Formatos de Evaluación

Sedes distantes

Caracteri-zación de cada com-ponente

Descripción del modelo que se toma como referencia para el proyecto.

Modos de interactividad. Trabajo cola-borativo / cooperativo. Condiciones de interacción

Desarrollo de contenidos. Aspectos legales. Distintos formatos y funciones.

Definición de diferentes tipos con sus funcionalida-des. La mejor tecnología alcanzable.

Formas de utilización de los resultados de la evalua-ción. Planes de mejora-miento.

Subsedes autorizadas por la DNGU, para diferen-tes activida-des presen-ciales.

Conceptos principales que permiten identificar dicho modelo educativo.

Trabajo en y con grupos en momentos presenciales. Obligatorie-dad.

Equipo de diseño y edición. Perfiles y experiencia de los integrantes.

Tecnologías de máxima: -Campus Virtuales; -Videoconfe- rencias inte- ractivas.

Instrumentos a utilizar:

-encuestas,

-entrevistas,

-análisis,

-estadísticas.

Tareas más habituales: administra-ción, exáme-nes, tutorías, videoconfe-rencias,etc.

Capacitación pedagógica del equipo. Diseño de mecanismos de calidad.

Grupos: espacios informáticos de trabajo cooperativo.

Textos trata- dos, hipertex- to.Multimedia.Soporte digi-tal de los materiales.

Propuestas educativas de uso de las diferentes tecnologías.

Descripción del modelo de evaluación y ejes que lo componen. Aprendizaje, materiales, tu-torías, Admi-nistración.

En las sedes habrá un responsable académico. Contará con normativas.

Estándar mínimo de referencia para cada componen-te

Descripción mínima del modelo y su traducción en el sistema. Criterios.

Interacción mínima:

-presencial; -distante, -Nuevas Tecnologías. Herramientas.

Formato mínimo: -escrito; -digital. Herramientas: Word, Pdf.

Tecnología mínima: e-mail y listas:-definir las condiciones técnicas y educativas.

Diseño básico de evaluación que propor-cione informa-ción sobre aspectos clave del programa.

Mínimamente dispuestas para la reali-zación de los exámenes.

186

Se puntualiza que, antes de dar inicio a un curso de grado o posgrado a distancia que se

propone alcanzar el reconocimiento oficial y la validez nacional, se presentará el Proyecto en forma de un documento ampliamente descriptivo del mismo, además de la correspondiente Ordenanza o Resolución del Consejo Superior que, de acuerdo a la normativa de cada institución universitaria, aprueba el respectivo Plan de Estudios acompañado de Anexos que contienen, por lo menos, los siguientes aspectos: -Alcances del Título; -Plan de Estudios; -Carga horaria (discriminada por tipo de actividades).

El documento del Proyecto, contendrá los apartados ya enunciados en general, y serán desarrollados con detalles en un Manual de Procedimientos que acompañe al mismo.

Es una exigencia fundamental que las actividades educativas no comiencen antes de firmada la Resolución Ministerial que le otorga reconocimiento oficial y la validez nacional.

Desarrollo de los Componentes principales

I ) Modelo educativo de referencia

El estándar básico de este componente consiste en la definición y explicitación de un Modelo Educativo que se encuentre en la base del diseño del Programa o Proyecto de Educación a Distancia o Semipresencial y que lo fundamente. En él deberían enunciarse los conceptos de dicho modelo considerados principales, así como de ser posible la adscripción teórica del mismo.

Se considera que desde dicho modelo se podrá dar respuesta a los planteos didácticos sobre qué, cómo y cuándo enseñar y evaluar. También podrá efectuarse la determinación de los distintos momentos (tramos, tareas, etc.), que serán tratados bajo formas de presencialidad y no presencialidad, tanto sincrónica como asincrónica.

En el equipo responsable del programa o proyecto de Educación a Distancia, deberá considerarse el perfil del responsable educativo y por ende del encargado pedagógico de dicho programa. También debe garantizarse la conformación de un equipo interdisciplinario con roles diferenciados, para asumir las actividades propias de la enseñanza.

Para el mantenimiento de la coherencia en dicha concepción de la enseñanza, se propone

una capacitación pedagógica permanente del equipo y de los docentes, que incluya el estudio de las diferentes concepciones educativas y su aplicación a las enseñanzas no presenciales.

Respecto de este componente, el documento que desarrolle el Proyecto presentado por una

Institución debería atender a los siguientes Capítulos principales (en relación con la primera columna del cuadro precedente): 1. Desarrollo de la concepción de educación que comparte el equipo que diseñó el Proyecto, especialmente en el terreno de la Educación a Distancia. En lo posible, se establecerá la referencia con otros programas o proyectos relevantes o bibliografía considerada para el propio desarrollo. Identificación del modelo teórico de la psicopedagogía de la enseñanza y del aprendizaje. 2. Conceptos educativos clave, que son propios o que remiten a identificar el modelo educativo que se tiene en cuenta en la propuesta. En lo posible, descripción de dichos conceptos y sus formas de implementación, en relación con los otros componentes del Proyecto. Especialmente se considerará la adecuación de las herramientas tecnológicas a las mencionadas concepciones y la implantación de mecanismos de logro y/o mejora de la calidad.

187

3. Capacitación pedagógica permanente de los integrantes –docentes y gestores- del Programa o Proyecto, para dotar de coherencia pedagógica al mismo, así como para la implementación de mecanismos de mejora de su calidad. 4. Descripción mínima del modelo usado, con la evolución del sistema en el tiempo, –propuesta de desarrollo de los diferentes aspectos- y su traducción o impacto en el proyecto. Los criterios a considerar en la propuesta deben asociarse básicamente con la calidad, la pertinencia de la misma y su adecuación a las necesidades detectadas. Y atienden a explicitar, mínimamente: Objetivos perseguidos; Estrategias de enseñanza y aprendizaje; Características o perfil de los destinatarios; Interactividad. Aceptación de la misma por parte de los usuarios; Cobertura geográfica y poblacional; Duración de los estudios; Recursos disponibles; Sustentabilidad; Características de la organización y administración. II ) Interacción docentes / estudiantes y estudiantes entre sí

En la Educación a Distancia la relación pedagógica entre docentes y alumnos se realiza a través de una gran variedad de recursos, medios técnicos, dispositivos o estrategias pedagógicas que permiten un diálogo didáctico mediado. Esa mediación es diseñada y desarrollada por un equipo docente que realiza una racional distribución de las funciones o tareas que, en la presencialidad, generalmente son efectuadas por un equipo reducido de docentes, en una cátedra.

El estándar básico de este componente se define entonces como la descripción de formas enriquecidas de interacción entre docentes y estudiantes y de estudiantes entre sí, usando la potencialidad de las tecnologías de comunicación, compensando sus debilidades y seleccionando las herramientas más apropiadas para la realización de la función docente. Explicitando dicha función en las formas de mediación asincrónica –tutorías u otras formas de denominación-, fundamentalmente en el espacio virtual –pero también en situaciones presenciales-, junto a la realización de actividades colaborativas con y entre los estudiantes.

Los expertos y especialistas que pueden conformar esos equipos varían de acuerdo a las características de la institución, la naturaleza del programa, las necesidades de los alumnos, los requerimientos de la temática –es decir contenidos y procesos, valores y actitudes-, el marco teórico sustentado y los recursos disponibles.

Respecto de este componente, el documento que desarrolla el Proyecto presentado por una Institución, debería atender a los siguientes Capítulos principales (según la segunda columna del cuadro precedente): 1. Modalidades de interactividad, frecuencia, responsables, espacios de interacción. Modalidades de trabajo colaborativo y/o cooperativo entre estudiantes. Condiciones mínimas de la interacción en los diferentes formatos: presencial, distante o mediado por tecnologías avanzadas.

188

2. Características del trabajo en grupos y con grupos en los momentos presenciales. Obligatoriedad de dichos trabajos. Porcentaje de trabajos prácticos y pasantías.

3.

Características del trabajo en grupos y con grupos a distancia: generación y operación en entornos informáticos de trabajo colaborativo y cooperativo.

4. Interacción mínima estipulada en los diferentes momentos: -presencial; -distante; -basada en Nuevas Tecnologías. Descripción de las herramientas de interacción utilizadas. III ) Materiales para la enseñanza

Los materiales tienen una gran importancia en la modalidad a distancia. Constituyen el instrumento central de mediación entre los docentes de la institución, programa o proyecto y los alumnos.

Contienen el conjunto de informaciones, orientaciones, actividades y propuestas que en el sistema a distancia se elabora para guiar al alumno en su proceso de aprendizaje. Están contenidos en determinados soportes (impreso, audiovisual, digital) y son enviados a los destinatarios por diferentes vías. También incluye las consignas, orientaciones y sugerencias para el aprendizaje junto a las propuestas de contenido, su estructura y desarrollo.

La intención educativa intrínseca de los materiales es, además de portar los contenidos, lograr el aumento del interés en los alumnos por la temática del curso. Por ello se supone la presentación de la información como un desafío para el pensamiento y una ayuda para estructurar los contenidos, relacionándolos con los saberes previos y apoyando al estudiante para construir los conocimientos con el mayor grado de autonomía.

Las funciones que cumplen los materiales didácticos dependerán de las características del programa, de los medios seleccionados, del perfil de los destinatarios y el apoyo tutorial disponible. Especialmente se destacan las funciones motivadora, portadora de contenidos y estructurante.

Es importante definir si los materiales presentarán toda la información necesaria para la aprobación del curso convirtiéndose en autosuficientes, si cumplirán sólo una función de guía u orientación, u otras opciones.

En la elaboración de los materiales se tendrá en cuenta que la tarea implica una complejidad que demanda tomar decisiones en torno a:

- La selección del medio adecuado. Explicitando criterios tales como: * objetivos; * enseñanza y aprendizaje; * características de los estudiantes; * modos de interactividad; * accesibilidad; * cobertura geográfica y poblacional; * duración; * recursos disponibles; * costos; * cuestiones de organización.

189

- El tratamiento del contenido. Aspecto sustantivo, en el que los equipos deben explicitar los procesos de:

* selección; * análisis; * organización; * secuenciación; * integración; * presentación; * mediación entre saber científico y enseñado; * significatividad, relevancia y representatividad conceptual; * funcionalidades (nivel adecuado, equilibrio extensión / profundidad).

- Funciones Docentes. En relación con el diseño de materiales pueden considerarse los roles de:

* contenidistas; * diseñadores didácticos; * diseñadores gráficos y tecnológicos; * evaluadores;

* editores.

Si bien cada uno cumple funciones específicas, en ocasiones, alguno de los integrantes cumplirá más de un rol, pero en todos los casos lo central es el trabajo en equipo.

- Grupo Destinatario. Las necesidades, posibilidades, hábitos y características culturales se tendrán en cuenta en el diseño de materiales.

- Modelo de Diseño. Apuntando al concepto de Entornos de Aprendizaje, propiciando experiencias y actividades cooperativas y colaborativas. El modelo de diseño didáctico de los materiales constituye un enlace entre la teoría del aprendizaje sustentada y las estrategias de enseñanza.

El estándar básico consiste en la existencia obligatoria de materiales, siendo éstos

indispensables en las modalidades no presenciales. Respecto de este componente, el documento que desarrolle el Proyecto presentado por una Institución, debería atender a los siguientes Capítulos principales (según la tercera columna del cuadro precedente): 1. Desarrollo de contenidos. Descripción de las decisiones al respecto y de su implementación. Aspectos legales y académicos. Distintos formatos y funciones de los materiales. Su relación con los demás componentes del programa o proyecto. 2. Equipo de diseño y edición de materiales. Perfiles y experiencia. 3. Tratamiento de los textos. Diseño. Soporte digital. Aspectos multimedia. Desarrollos hipertextuales. 4. Formato mínimo de los materiales, textos elaborados: -escrito, soporte papel; -soporte digital; herramienta de tratamiento y formato Word, Pdf ; Herramientas utilizadas. IV ) Tecnologías de Comunicación

El estándar básico se define a partir de la siguiente manera: un Sistema de Educación a Distancia o Semipresencial deberá contar con la mejor tecnología de comunicaciones posible, o diseñar una propuesta para llegar a alcanzarla según un cronograma cierto.

190

En los Sistemas no presenciales, el eje educativo se ha desplazado desde la noción de aprendizaje autónomo sostenido por la existencia de unos materiales, hacia la de aprendizaje cooperativo con un importante desarrollo de Mecanismos de Influencia Educativa de los docentes, materiales apropiados y formas de mediación. Pero tanto la actividad de los profesores con los alumnos y la de éstos entre si, están garantizados y enriquecidos por el uso intensivo de las Nuevas Tecnologías y especialmente por las Redes de Comunicación.

Por lo tanto, en el marco de las tecnologías digitales, el estándar mínimo de comunicaciones se garantiza por el uso del correo electrónico y las listas de distribución o foros. El primero asegura la interacción del profesor con el estudiante y el segundo la interacción de profesor y estudiantes, o estudiantes entre sí. Un estándar máximo supone la incorporación de Campus Virtuales y Videoconferencias multipunto interactivas, sistemas integrales que combinen las Tecnologías de la Información y la Comunicación con estrategias que hagan posible la interactividad y la interacción.

Respecto de este componente, el documento que desarrolle el Proyecto presentado por la Institución, debería atender a los siguientes Capítulos principales (según la cuarta columna del cuadro precedente): 1. Definición de los diferentes tipos de tecnologías, con las funcionalidades principales que se dispongan para cada una. Desarrollo de la mejor tecnología alcanzable dentro del marco institucional y de las condiciones descriptas en el sistema: plataformas, herramientas de trabajo cooperativo y colaborativo, etc. Desarrollo de mejores estándares tecnológicos, en ciertos lapsos de tiempo según un cronograma de mejora de calidad. 2. Desarrollo tecnológico de máxima, alcanzable progresivamente, en las condiciones actuales en nuestro contexto: -Desarrollo y utilización de Campus Virtuales; -Uso educativo de las Videoconferencias interactivas. 3. Propuestas educativas y metodologías de uso de las tecnologías disponibles. Capacitación permanente de docentes y gestores para el uso habitual de dichas tecnologías. Capacitación de los administradores tecnológicos, en los aspectos educativos de las tecnologías para su integración en los equipos de Educación a Distancia. 4. Tecnología mínima a disponer y usar: e-mail más listas de distribución. Para ellas se deben definir y explicitar las condiciones técnicas y educativas con que se sustentarán (Servidores, cuentas de e-mail, firewall, etc.). V ) Formatos de evaluación

Las diferentes formas de evaluación constituyen un núcleo central en los sistemas educativos institucionalizados, dado que su complejidad está relacionada con la que es propia de las prácticas educativas. Debe tenerse en cuenta que la evaluación también es uno de los soportes básicos de la Educación a Distancia y no sólo una instancia para la acreditación de los aprendizajes de los alumnos, por lo que debe generar información acerca de la calidad de los procesos educativos desarrollados, de sus componentes, herramientas y resultados.

Y más allá del ámbito estrictamente pedagógico y didáctico, la evaluación, cumpliendo demandas socioculturales, generará también información sobre los aspectos institucionales.

191

Por lo tanto, en el marco de los formatos de evaluación, el estándar mínimo debe cubrir, por una parte, las referencias institucionales, especialmente lo concerniente al programa o proyecto no presencial, y por otra parte las instancias de verificación de los aprendizajes. Al respecto, el diseño de evaluación asegurará la provisión de información permanente sobre:

Los alumnos; Los docentes; Los integrantes del equipo; La dirección del programa; La institución.

Respecto de este componente, el documento que desarrolla el Proyecto presentado por una Institución, debería atender a los siguientes Capítulos principales (según la quinta columna del cuadro precedente): 1.

Descripción de las Formas de utilización de los resultados de la evaluación. Planes de mejoramiento.

2. Instrumentos a utilizar: encuestas, entrevistas, análisis, estadísticas. 3. Descripción del modelo de evaluación y de los ejes que lo componen. Aprendizaje, materiales, tutorías, administración. 4. El estándar básico supone la presentación del diseño básico de evaluación que proporcione información sobre aspectos clave del programa. Descripción del modelo de evaluación y de los ejes que lo componen. Aprendizaje, materiales, tutorías, Administración. VI ) Sedes distantes

La normativa de la Resolución Ministerial Nº 1047 sobre subsedes, en su Artículo 4º señala que ésta no alcanzará a las ofertas de educación a distancia, virtual y no presencial. No obstante los programas o proyectos de educación a distancia o semipresencial pueden estar diseñados de modo que requieran la existencia de sedes distantes para la realización de diferentes tipos de actividades. Estas deben incluir, mínimamente, un lugar que permita la realización de los exámenes de acreditación de las asignaturas.

Por lo tanto el estándar mínimo de este componente consiste en considerar la existencia de una sede o sedes con características académicas (que pueden establecerse mediante acuerdos con otras instituciones educativas), autorizadas por la Dirección Nacional de Gestión Universitaria, para las diferentes actividades presenciales o mediadas tecnológicamente (como los diferentes tipos de videoconferencias, interactivas o no), de los programas o proyectos de Educación a Distancia o Semipresencial.

Por ello se explicitarán requisitos mínimos para autorizar su funcionamiento, tanto desde el punto de vista institucional (existencia de otras ofertas iguales o equivalentes, por parte de instituciones universitarias oficialmente reconocidas), como desde el punto de vista de la disponibilidad de recursos humanos adecuados y suficientes, tecnologías pertinentes y -en caso de corresponder- infraestructura y accesibilidad por parte de los usuarios, en condiciones de entorno pedagógico y físico adecuados.

Respecto de este componente, el documento que desarrolla el Proyecto presentado por una Institución, debería atender a los siguientes Capítulos principales (según la sexta columna del cuadro precedente):

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1. Sedes distantes con características académicas apropiadas para los diferentes tipos de tareas o actividades presenciales, incluidas en el proyecto. Las mismas deberán estar autorizadas por la Dirección Nacional de Gestión Universitaria. 2. Las tareas mas habituales que se cumplirán en dichas sede son: administración, exámenes, tutorías, uso de recursos tecnológicos. 3. En las sedes debe haber un responsable académico y -según el modelo sustentado-, un responsable tecnológico. Deberá contar con normativas específicas. 4. Mínimamente deben estar dispuestas para la realización de exámenes destinados a la acreditación de las actividades académicas incluidas en el diseño curricular. Apartado 1 Glosario

A los efectos del tratamiento de los temas de Educación a Distancia o Semipresencial , en la Dirección de Gestión Universitaria, Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, se utilizan algunos términos que exigen ser definidos para asegurar interpretaciones unívocas. Se ha acordado también con la terminología de la Resolución Ministerial Nº 1168, sobre Estándares y Criterios para la acreditación de carreras de posgrado.

Los más importantes se incluyen en el siguiente GLOSARIO DE TÉRMINOS: Resolución Ministerial sobre modalidades no presenciales

Resolución Ministerial 1716, del 31 de agosto de 1998. Se fijan normas y pautas mínimas referidas a la Educación a Distancia, incluyendo disposiciones generales y específicas. Los artículos requieren información sobre: fundamentos de la propuesta; diseño de la organización, administración y procedimientos de evaluación; diseño del subsistema de producción y evaluación de materiales; centros de apoyo; régimen de alumnos y presupuesto del emprendimiento. Documento de lineamientos para la Evaluación y Acreditación de programas y proyectos de Educación Superior a Distancia

Documento que fija los componentes, criterios, estándares e indicadores de referencia. para la generación de propuestas o proyectos conducentes a su reconocimiento oficial y validez nacional.

Manual de Procedimientos Instructivo para facilitar el trámites de presentación de proyectos en la Dirección Nacional de

Gestión Universitaria. Además de los aspectos administrativos, se dan informaciones y ejemplos para la confección de proyectos, haciendo operativa la Resolución Ministerial y profundizando el Documento de lineamientos.

Criterios generales

Son el conjunto de referentes que proveen las bases de comparación del proyecto evaluado, y se refirieren a las condiciones que éste debe cumplir, expresado en términos de su presencia, claridad, nivel, grado, etc.

Componentes

Se denominan componentes principales a los aspectos que es imprescindible tener en cuenta-y explicitarse- en las propuestas de enseñanza no presencial. Los mismos deben poseer cierta

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coherencia, y a partir de los cuales se pueden derivar las funcionalidades que configuran la propuesta.

Estándares

Los estándares son normas alrededor de las cuales se discute la calidad de los sistemas educativos, no sólo con el propósito de evaluarlos, sino con el de realizar los esfuerzos necesarios para mejorarlos.

Constituyen el marco de referencia -o parámetro- para la emisión de juicios valorativos, a partir

de los criterios. Indican el grado o nivel en que un criterio nos satisface. Se define un estándar como “un nivel de desempeño esperado y alcanzable, comparable con

el nivel de desempeño actual; un nivel de calidad relevante para la actividad valorada". Un estándar básico se define como la descripción considerada más corriente en diversos contextos de enseñanza no presencial; Un estándar mínimo establece la condición menor esperable en las experiencias iniciales y que frecuentemente están sometidas a restricciones contextuales; Un estándar máximo supone la meta deseable, tal como se la encuentra en las experiencias que han alcanzado los mejores desarrollos.

Indicadores

Definimos como indicador a un referente empírico que representa la evidencia de la existencia de los elementos o atributos objeto de la evaluación. Se expresan como una variable que se puede medir. Es decir, es el aspecto seleccionado para la medición.

Los indicadores pueden ser usados para describir una situación que existe y medir los

cambios o tendencias en un período de tiempo. Además, las características para considerar los buenos indicadores son: utilidad, validez, consistencia, sensibilidad, especificidad. Evaluación criterial

Propone la explicitación de criterios externos –asociado a los Indicadores-, para que en la evaluación de un proyecto se constituyan en puntos de referencia para establecer la comparación. De este modo puede preverse una evaluación homogénea.

194

Apartado 2 Aspectos legales relacionados con la Educación a Distancia Ley Federal de Educación Nº 24.195 Artículo 24: La organización y autorización de Universidades alternativas, experimentales, de postgrado, abiertas, a distancia, institutos universitarios tecnológicos, pedagógicos y otros creados libremente por iniciativa comunitaria, se regirán por una ley específica. Artículo 33 Inciso b): Promoverán la organización y el funcionamiento del Sistema de Educación Abierta y a Distancia y otros Regímenes Especiales alternativos dirigidos a sectores de la población que no concurran a Establecimientos Presenciales o que requieran Servicios Educativos Complementarios. A tal fin, se dispondrá, entre otros medios, de espacios televisivos y radiales. Artículo 53: El Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio especifico, deberá: i) Administrar los servicios educativos propios y los de apoyo y asistencia técnica al sistema entre ellos, los de planeamiento y control: evaluación de calidad; estadística, investigación, información y documentación; educación a distancia, informática, tecnología, educación satelital, radio y televisión educativas en coordinación con las Provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Ley de Educación Superior Nº 24.521 Artículo 41: El reconocimiento oficial de los títulos que expidan las instituciones universitarias será otorgado por le Ministerio de Educación. Los títulos oficialmente reconocidos tendrán validez nacional. Artículo 74: La presente Ley autoriza la creación y el funcionamiento de otras modalidades de organización universitaria previstas en el artículo 24 de la Ley Nº 24.195 que respondan a modelos diferenciados de diseño de organización institucional y de metodología pedagógica, previa evaluación de su factibilidad y de la calidad de su oferta académica, sujeto todo ello a la reglamentación que oportunamente dicte el Poder Ejecutivo nacional. Dichas instituciones, que tendrán por principal finalidad favorecer el desarrollo de la educación superior mediante una oferta diversificada pero de nivel equivalente a la del resto de las universidades, serán creadas o autorizadas según corresponda conforme a las previsiones de los artículo 48 y 62 de la presente ley y serán sometidas al régimen de títulos y de evaluación establecido en ella. Decreto Nº 1.276 del 7 de noviembre de 1.996 Artículo 5°: La validez nacional de los estudios y títulos docentes expedidos por Instituciones Universitarias, se ajustará a lo establecido en el artículo 43 de la Ley Nº 24.521. La acreditación de las carreras respectivas, a la que se refiere el inciso b) de dicho artículo, tendrá en cuenta los criterios de calidad aprobados por el CONSEJO DE UNIVERSIDADES y el CONSEJO FEDERAL DE CULTURA Y EDUCACIÓN. Artículo 6°: Los títulos que no hubieran obtenido la correspondiente validez nacional de conformidad con el presente decreto, no tendrán reconocimiento oficial y carecerán en consecuencia de los efectos jurídicos y académicos que la legislación acuerde a los títulos oficiales. Decreto Nº 81 del 22 de enero de 1.998 Artículo 1: El MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACION será órgano de aplicación de las disposiciones del artículo 74 de la Ley Nº 24.521 en los supuestos de creación, reconocimiento o

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autorización de Instituciones Universitarias que adopten como modalidad exclusiva o complementaria la conocida como "educación a distancia" o se organicen según otras modalidades especiales que pudieran requerir por ello un tratamiento que contemple sus particulares características. Artículo 2: Las instituciones universitarias que se creen, se autoricen o se reconozcan bajo el régimen del artículo 74 de la Ley Nº 24.521, deberán ajustar su funcionamiento a las pautas e instructivos específicos que dicte el MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACION en los aspectos en que la organización y funcionamiento se aparte del régimen general previsto para las instituciones universitarias, siéndole aplicables en lo demás las normas generales del sistema universitario. Artículo 3: Las pautas e instructivos que dicte el MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACION tenderán a asegurar, en todos los casos: a) Que se trate efectivamente de ofertas de carácter universitario, que se propongan desarrollar experiencias innovadoras, y a las que no resulte aplicable en su totalidad la normativa universitaria general. b) Que tales instituciones tengan como principal finalidad la de favorecer el desarrollo de la educación universitaria mediante modelos diferenciados de organización institucional y de metodología pedagógica. c) Que la factibilidad, así como la calidad y la excelencia de la oferta educativa, propias del nivel universitario, queden debidamente aseguradas. d) Que la organización, funcionamiento y propuesta académica de las instituciones de que se trate, se ajuste en todo lo posible a las disposiciones de la Ley Nº 24.521, pudiendo apartarse de ellas sólo en aquellos aspectos en los que se requiera una regulación especial y siempre que ello no desvirtúe principios fundamentales contenidos en aquella norma. e) Que cualquiera sea la modalidad adoptada, las instituciones a las que se refiere el artículo 2 queden sometidas al régimen de títulos y de evaluación institucional previstos por la Ley Nº 24.521. Resolución Ministerial 1.716, del 31 de agosto de 1998. Especialmente: Articulo 3º: En ningún caso el reconocimiento oficial y la validez nacional otorgados hasta el presente o que se otorguen en el futuro a un título y/o certificado final de una carrera o programa que prevea su desarrollo mediante la modalidad presencial, implicará el reconocimiento y validez del mismo título y/o certificado si la carrera o programa se cursara mediante la modalidad a distancia. Articulo 4º: Cuando una institución educativa de gestión pública o privada proyecte implementar la modalidad de educación a distancia en carreras y programas cuyos títulos y/o certificados cuenten previamente con reconocimiento oficial para ser cursadas mediante la modalidad presencial, deberá solicitar expresamente un reconocimiento específico acompañando la siguiente información: a) Fundamentos de la propuesta, con especial referencia al perfil de los alumnos y graduados potenciales, así como los estudios realizados sobre la factibilidad del proyecto y la experiencia de la institución en propuestas similares. b) Diseño de la organización, administración y procedimientos de evaluación permanente del sistema de educación a distancia, con especial referencia a la inserción de la carrera o programa en la estructura de la institución; la infraestructura y el equipamiento disponibles; los perfiles, funciones y antecedentes que se requerirán al personal a cargo de la administración, de la evaluación del sistema y de la estructura de apoyo y las vinculaciones institucionales nacionales y extranjeras. c) Diseño del subsistema de producción y evaluación de materiales, con el detalle de estos, los medios de distribución y su frecuencia o, en su caso, los medios de acceso de los alumnos a ellos, la nómina del personal a cargo de su elaboración, sus funciones y antecedentes y el esquema organizativo de su trabajo. d) Centros académicos de apoyo local, cuando los hubiere, con su ubicación geográfica y equipamiento; convenios o cartas de intención con instituciones locales que les faciliten bienes o servicios propios; tutorías previstas, con los antecedentes de quienes las desempeñen, así como pautas para su capacitación y seguimiento. e) Régimen de alumnos, con el detalle de las obligaciones académicas, de las prácticas, residencias y pasantías previstas y de las normas de evaluación del aprendizaje individual. f) Presupuesto del emprendimiento y modo de financiamiento.