ANALISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Y SU...
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1 ANALISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Y SU DESARROLLO EN EL SECTOR AGRICOLA EN BOLIVIA A.- EL PRESUPUESTO GENERAL EN BOLIVIA I. Marco General Antecedentes En la década del 90, en Bolivia se inició una reforma en el tema presupuestario, con la aprobación de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental 1 y posteriormente fue complementada con la promulgación de la ley 2042, Ley de Administración Presupuestaria 2 . La ley 1178 fue concebida como un sistema conformado por un conjunto de subsistemas interrelacionados, que tiene el objetivo de programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los programas, la prestación de servicios y los proyectos del sector público. A partir de esta normativa se da un cambio trascendental al sistema presupuestario, estableciendo un modelo de administración y control para regular el funcionamiento de las entidades del Sector Público, a través de ocho subsistemas, dentro de los cuales están el Sistema de Programación de Operaciones, el Sistema de Presupuestos y el Sistema de Control Gubernamental. En el transcurso de estos años se fue ajustando la normativa presupuestaria, a través de decretos y resoluciones supremas, se implementó el presupuesto por programas, basado en estructuras programáticas referido a la formalización y expresión en el presupuesto, de la asignación de recursos para la producción de bienes y servicios, por programas, sub programas, proyectos y actividades. En principio uno de los grandes problemas fue que las entidades tendieron a una apertura programática muy amplia, lo cual la volvió compleja y poco práctica. Actualmente el presupuesto por Programas continúa siendo la técnica utilizada, estableciendo objetivos, metas y resultados compatibles con el Plan Nacional de Desarrollo. En general las autoridades, y funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas de los últimos períodos de Gobierno, han asimilado la importancia de racionalizar la estructura programática en las entidades. Otro aspecto importante, es que si bien la normativa estipulaba que las entidades públicas deberían elaborar el resumen de su Programa de Operaciones Anual (POA) Institucional, 1 Ley Nº 1178: Ley de Administración Gubernamental. Aprobada 20 de julio de 1990 2 Ley Nº 2042.Ley de Administración Presupuestaria. Aprobada el 17 de diciembre de 1999
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1
ANALISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Y SU DESARROLLO EN EL
SECTOR AGRICOLA EN BOLIVIA
A.- EL PRESUPUESTO GENERAL EN BOLIVIA
I. Marco General
Antecedentes
En la década del 90, en Bolivia se inició una reforma en el tema presupuestario, con la
aprobación de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental1 y posteriormente
fue complementada con la promulgación de la ley 2042, Ley de Administración
Presupuestaria2. La ley 1178 fue concebida como un sistema conformado por un conjunto
de subsistemas interrelacionados, que tiene el objetivo de programar, organizar, ejecutar y
controlar la captación y el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el
cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los programas, la prestación de servicios y
los proyectos del sector público. A partir de esta normativa se da un cambio trascendental
al sistema presupuestario, estableciendo un modelo de administración y control para
regular el funcionamiento de las entidades del Sector Público, a través de ocho
subsistemas, dentro de los cuales están el Sistema de Programación de Operaciones, el
Sistema de Presupuestos y el Sistema de Control Gubernamental.
En el transcurso de estos años se fue ajustando la normativa presupuestaria, a través de
decretos y resoluciones supremas, se implementó el presupuesto por programas, basado en
estructuras programáticas referido a la formalización y expresión en el presupuesto, de la
asignación de recursos para la producción de bienes y servicios, por programas, sub
programas, proyectos y actividades. En principio uno de los grandes problemas fue que
las entidades tendieron a una apertura programática muy amplia, lo cual la volvió
compleja y poco práctica.
Actualmente el presupuesto por Programas continúa siendo la técnica utilizada,
estableciendo objetivos, metas y resultados compatibles con el Plan Nacional de
Desarrollo. En general las autoridades, y funcionarios del Ministerio de Economía y
Finanzas de los últimos períodos de Gobierno, han asimilado la importancia de
racionalizar la estructura programática en las entidades.
Otro aspecto importante, es que si bien la normativa estipulaba que las entidades públicas
deberían elaborar el resumen de su Programa de Operaciones Anual (POA) Institucional,
1 Ley Nº 1178: Ley de Administración Gubernamental. Aprobada 20 de julio de 1990 2 Ley Nº 2042.Ley de Administración Presupuestaria. Aprobada el 17 de diciembre de 1999
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de carácter ejecutivo y compatible con el presupuesto, especificando los objetivos de
gestión a nivel institucional, y especifico; y que estos objetivos de gestión consideren los
lineamientos del Plan de Gobierno, en el marco de las competencias institucionales y los
techos financieros establecidos, en la práctica existían incompatibilidades entre el POA y
el presupuesto de las entidades, el POA debido a varios factores en la mayoría de los casos
no se mostraba una verdadera articulación entre el Plan de Gobierno, los Planes Anuales
Operativos y el Presupuesto de las entidades públicas.
Por otro lado el tratamiento legislativo del presupuesto es otro problema que se está
atravesando, pues desde hace tres años el presupuesto es aprobado por fuerza de ley, sin la
negociación presupuestaria necesaria, que busque el cumplimiento de objetivos y se dé el
espacio para reclamos y propuestas Regionales, cumpliendo con la transparencia y
ordenamiento fiscal. Este escenario es el mismo en el sector agrícola, que por sus propias
características como ser, fenómenos del niño y de la niña, en su momento enfrentó
procedimientos poco agiles y burocráticos.
Durante la ejecución presupuestaria, se dan demasiadas modificaciones presupuestarias,
solicitudes de presupuesto adicional y los cierres que se realizan al final de la gestión
fiscal son morosos y complicados, en la práctica no se efectúa una evaluación
presupuestaria por falta de información en el presupuesto sobre programación física, y
otro aspecto que es importante señalar, es que el proceso de cambio por el que viene
atravesando el país, ha repercutido en cambios masivos en los funcionarios del sector
público, lo que incidió en problemas en el proceso presupuestario por falta de experiencia
de los funcionarios.
No obstante, es necesario resaltar que también existen avances en algunos aspectos: el
presupuesto está más articulado con el Plan Nacional de Desarrollo y en buena medida
recoge demandas populares de la ciudadanía.
Dentro de las principales perspectivas en el ámbito presupuestario, están: a) Lograr una
mejor aplicación de la Gestión por resultados, diseñar indicadores, establecer estándares
de calidad; b) Actualizar la normativa vigente, compatibilizándola con la Nueva
Constitución Política del Estado; y c) Implementar el presupuesto plurianual a partir del
2011.
Constitución Política del Estado (anterior y nueva) y su implicancia en el proceso
presupuestario.
Dada la actual coyuntura, es fundamental efectuar un breve repaso de los cambios entre la
anterior y la nueva Constitución Política del Estado (CPE).
3
La nueva CPE3 le otorga un rol fundamental a la participación ciudadana en la
determinación del gasto y de la inversión pública, sin excluir la planificación técnica y
ejecutiva estatal. Así mismo especifica los sectores principales a los que se enfocarán las
asignaciones presupuestarias, priorizando la educación, salud, alimentación, vivienda y el
desarrollo productivo. Este gasto priorizado no estaba explicitado en la CPE anterior.
Tanto en la nueva como en la antigua CPE se establece que todo proyecto de ley que
implique gastos o inversiones del Estado debe señalar fuente, manera de cubrir y forma de
inversión, sin embargo en la nueva CPE se especifica que los proyectos de ley de este tipo
de gastos, que no sean formulados o propuestos por el Ejecutivo, deberán ser consultados
previamente a este.
La CPE anterior especificaba que el poder ejecutivo determinará las normas destinadas a
la elaboración y presentación de los proyectos de presupuesto de todo el sector público, la
actual CPE no señala nada al respecto.
En relación al plazo de presentación del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la
Nación, la nueva CPE señala en su artículo Nº 172 numeral 11 que este deberá ser
presentado a la asamblea plurinacional dentro de las treinta primeras sesiones, por su
parte el articulo 321 numeral III estipula que el órgano Ejecutivo presentará el Proyecto
de Ley del PGN, a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la
finalización de cada año fiscal, que incluye a todas las entidades del sector público. Por
tanto será necesario que las instancias pertinentes definan cual es el plazo definitivo. La
antigua CPE establecía como plazo de presentación al legislativo, dentro de las treinta
primeras sesiones ordinarias, los proyectos de Ley de los presupuestos nacionales y
departamentales y que debían ser considerados en congreso dentro del término de sesenta
días, vencido el plazo indicado, sin que los proyectos hayan sido aprobados, estos
adquieren fuerza de ley.
Panorama General del Sistema Presupuestario
El Sistema Presupuestario implica la definición de políticas presupuestarias globales, la
elaboración de la normativa, metodología y procedimientos necesarios y la existencia de
Sistemas de Información Financiera de la Gestión Pública. El presupuesto en Bolivia es
un instrumento de administración y de política económica y fiscal del país. La política
presupuestaria es definida en el más alto nivel de Gobierno, con el fin establecer políticas
presupuestarias globales, encaminadas a dar la dirección y lineamientos a las entidades
públicas, en función de los objetivos y políticas de desarrollo económico y social,
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).4
3 Nueva Constitución Política del Estado Aprobada en el referéndum de enero de 2009 4 El Plan nacional de Desarrollo fue presentado en junio de 2006. Define las estrategias y políticas gubernamentales, que deberán ser implementadas y ejecutadas.
4
El Sistema de Presupuestos contempla dos niveles de organización: el nivel normativo,
constituido por el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Planificación y
Desarrollo como Órganos Rectores del sistema, siendo el Viceministerio de Presupuesto y
Contaduría (VMPC) y el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo
(VIPFE) las unidades técnicas especializadas y el nivel Ejecutivo y Operativo, constituido
por todas las entidades y órganos públicos incluidos en el ámbito de aplicación.5
El Sistema de Presupuestos en Bolivia está relacionado con los otros Sistemas de la Ley Nº
1178: El Sistema de Programación de Operaciones, el Sistema de Organización
Administrativa, el Sistema de Administración de Personal, el Sistema de Administración de
Bienes y Servicios, el Sistema de Tesorería Y Crédito Público, el Sistema de Contabilidad
Integrada y el de Control Gubernamental.
El funcionamiento del Sistema de Presupuesto, es trascendental en las actividades del
Estado, pues su producto, que es el Presupuesto General de la Nación, es aprobado y
promulgado anualmente a través de ley de la República, aunque por temas de índole
político, desde hace tres años el presupuesto ha sido aprobado por fuerza de ley. El Plan
Nacional de Desarrollo (PND), dentro de Bolivia Productiva, otorga gran importancia al
sector agrícola.
A continuación se muestra el organigrama del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría
y del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo.
5 Artículos 3° y 4° de la ley 1178
5
Viceministerio de
Presupuesto y
contabilidad Fiscal
Dirección General
de Programación
y Gestión
Presupuestaria
Dirección General
de Normas de
Gestiòn Pública
Dirección General
de Contabilidad
Fiscal
Dirección General
de Sistemas de
gestión de
información Fiscal
Unidad de gestión
Presupuestaria
Unidad de
Empresas
Públicas
Unidad de los
Organos deol
estado
Plurinacional y
Entidades
Descentralizadas
Unidad de
entidades
territoriales
Unidad de Normas
de programación y
Ejecución
Unidad de Analisis
y Diseño de
Normas
Unidad de
Contabilidad y
Cuentas Fiscales
Unidad de
Información y
Analisis
Financiero
Unidad de
Desarrollo y
Producción
Unidad de
Administración y
Seguridad de
sistemas
Ministerio de
Economía y
Finanzas
ORGANIGRAMA
VICEMINISTERIO DE PRESUPUESTO Y CONTADURIA
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VICEMINISTERIO DE
INVERSION PÚBLICA Y
FINANCIAMIENTO EXTERNO
DIRECCION GENERAL
DE INVERSION PUBLICA
DIRECCIONGENERAL
DE FINANCIAMIENTO
EXTERNO
UNIDAD DE
INVERSION
SECTORIAL
UNIDAD DE
INVERSION
TERRITORIAL
UNIDAD DE
DESARROLLO DEL
SNIP
UNIDAD DE
NEGOCIACION Y
AGILIZACION
DESEMBOLSOS
UNIDAD DE
PROG. DE
FINANC. Y COOP.
DE ONG`S
UNIDAD DE
ADMINISTRACION
DE PROGRAMAS
UNIDAD DE
SISTEMAS
UNIDAD DE
CIERRE DE
PROYECTO
ORGANIGRAMA
VICEMINISTERIO DE INVERSION PUBLICA Y
FINANCIAMIENTO EXTERNO
Normativa vigente
La legislación presupuestaria boliviana es bastante completa, y fue enriquecida de acuerdo
a los requerimientos previstos en la práctica.
Leyes:
Ley Nº1178 de Administración y Control Gubernamental de 20 de julio de 1990.
Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria del 21 de diciembre de 1999
Ley Nº 2137 Ley de Modificación a la Ley Nº 2042, 23 de octubre de 2000.
Ley Nº 1654. Ley de Descentralización Administrativa. Julio 28 de 1995.
Ley Nº 2028 Ley de Municipalidades. Octubre 28 de 1999
Ley Nº 2064 Ley de Reactivación Económica (parte pertinente a municipios)
Ley Nº 2296. Ley de Gasto Municipal. Diciembre 20 de 2001
Ley Nº 2235 Ley del dialogo nacional 2000 Julio 31 de 2001
Ley 1551. Ley de Participación Popular. Abril 20 de 1994.
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Decretos Supremos:
D.S. 29881 Reglamento de Modificaciones Presupuestarias. Enero 7 de 2009.
Capítulo V Municipio Competitivo. Abril 3 de 2000.
D.S. Nº 27624 Marco Institucional para la Ejecución del Programa “Cuenta Reto
del Milenio”. Julio 13 de 2004.
D.S. Nº 26370 Implementación de la Política Nacional de Compensación. Octubre
24 de 2001. Articulo 6º(Otros Recursos Públicos o de ayuda oficial al Estado
Boliviano)
D.S. Nº 26564 Reglamento de los Mecanismos de participación y Control Social
D.S Nº 24447 Reglamento a las leyes Nº 151 de participación popular y Nº 1654 de
descentralización administrativa.
D.S. Nº 23813 Reglamento a Ley Nº 1551 (participación Popular)Junio 30 de 1994
D.S. Nº 26869 Reglamento a la Ley Nº 2296 de gasto municipal
D.S. 29894 de febrero 7 de 2009, Estructura Organizativa del estado plurinacional.
Resoluciones y normas:
Resolución Suprema Nº225558 “Normas Básicas del Sistema de Presupuesto” de
1ro de diciembre de 2005
Clasificadores Presupuestarios, Resolución Ministerial (Ministerio de Hacienda)
Normas Básicas del Sistema de Inversión Pública
Perspectivas:
El Ejecutivo tiene previsto modificar la Ley 1178, y la Ley Nº 2042 adecuando ambas a la
nueva Constitución Política del Estado.
Proceso Presupuestario
El marco general para dar inicio al proceso presupuestario, es el contar con el Plan de
Gobierno, que a partir de la gestión 2006, es el Plan Nacional de Desarrollo. Dentro de
este marco, a continuación se describen las etapas presupuestarias:
Formulación:
Es el conjunto de acciones que ejecutan todos los niveles de la organización y que permite
obtener el proyecto de presupuesto, durante la misma se define la política presupuestaria y
se analiza la viabilidad técnico-económica. Cada unidad administrativa, prepara su
anteproyecto de presupuesto en el marco de la política aprobada y finalmente en la unidad
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de presupuestos se realizan las tareas necesarias de análisis, compatibilización,
agregación y consolidación que permite la preparación del documento presupuestario.
El órgano rector a través del Viceministerio de Presupuestos y Contaduría, inicia el
proceso ajustando los instrumentos; Clasificadores Presupuestarios, sistemas de
formulación y ejecución presupuestaria.
Se efectúa la etapa de ajustes, puesto que existen permanentes reestructuraciones en el
Sector Público, la creación de nuevas entidades, así como el cierre de otras, hacen
necesaria la revisión de cuentas de ingresos y gastos relacionadas entre sí, de acuerdo
al tipo de transacción, denominadas “neteos interinstitucionales”. Paralelamente se
envían notas a las entidades comunicándoles que se inicia el proceso presupuestario.
Se establece una Comisión interinstitucional para definir parámetros
macroeconómicos (Crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), nivel de inflación,
incremento salarial, etc) y se efectúa la proyección de ingresos que va a recibir el
Tesoro General de la Nación (TGN) por venta de hidrocarburos, ingresos por
impuestos, regalías, etc), en base a este cálculo se estima los montos que el TGN,
transferirá a las instituciones. Las estimaciones de ingresos en ocasiones son sobre
estimadas para alcanzar el presupuesto equilibrado6.
Considerando esta base de ingresos, el VMPC, envía los techos a las entidades, pero se
les comunica que en caso de contar con un programa especial, deberá ser incorporado
en forma separada.
Por su parte las entidades reciben los techos presupuestarios y deben priorizar sus
gastos. Adicionalmente efectúan la solicitud de recursos para los programas
adicionales, con lo cual presentan su anteproyecto de presupuesto de gastos de
funcionamiento.
Para la formulación presupuestaria se utilizan el Sistema de Formulación
Presupuestaria (SFP), el Sistema de Formulación Presupuestaria Municipal (SFPM) y
el SIGMA.
En forma paralela las entidades envían al Viceministerio de Inversión Pública y
Financiamiento Externo, los programas y proyectos que incluyen las fases de inversión
y preinversión, con los documentos establecidos: Resumen Técnico, Términos de
Referencia, costos, convenios interinstitucionales, certificación del organismo
financiador, dictamen de la máxima autoridad.
El VIPFE verifica toda la información presentada, evaluando si efectivamente se trata
de proyectos de inversión y si se cumplen los requisitos para inscribir los proyectos,
asignándoles un código SISIN ( Sistema de Información sobre Inversiones).
Paralelamente el Ministerio de Economía y Finanzas revisa el anteproyecto de
presupuesto de gastos de funcionamiento entidad por entidad, si es el caso se hacen las
6 En términos presupuestarios el total de ingresos tiene que ser igual al total de los gastos incluyendo partidas financieras, no es un flujo financiero.
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observaciones necesarias para que la entidad realice los ajustes necesarios. En la
práctica el Ministerio de Economía y Finanzas realiza los ajustes y después comunica
a la entidad.
Una vez que el VMPC y el VIPFE, cuentan con los anteproyectos de presupuestos de
las entidades, efectúan un análisis conjunto, en inversión se prioriza el gasto con
fuente TGN estableciendo recursos de contraparte. Finalmente el VMPC, agrega
funcionamiento e inversión, y se consolidan todos los anteproyectos de presupuestos de
las entidades del Sector Público, estableciendo el proyecto de PGN. Este proyecto de
presupuesto es enviado al ministro de Economía y Finanzas para su análisis y
aprobación, en caso de ser aprobado es enviado al Consejo Nacional de Política
Económica, posteriormente al Gabinete de Ministros. En esta etapa el presupuesto
puede ser afectado por el Presidente de la República, finalmente es enviado al Poder
Legislativo, cumpliendo el plazo establecido en la Constitución Política del Estado.
Discusión y Aprobación:
Esta etapa la cumplen los responsables de la función legislativa y consiste, por una parte,
en el análisis político y técnico del contenido del Proyecto de Presupuesto que presenta el
Poder Ejecutivo y, por la otra, en el acto formal de su aprobación.
La aprobación del presupuesto por la Asamblea Legislativo a través de la Ley Financial,
origina el primer momento de registro en la contabilidad presupuestaria, tanto de recursos
como de gastos.
El Proyecto de Presupuesto es recibido por el Presidente de la Honorable Cámara de
Diputados, y remitido a la Comisión Económica, que analiza, revisa, y elabora un
informe que es presentado al Plenario de la Honorable Cámara de Diputados, la cual
convoca al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro de Planificación y
Desarrollo, para que ambos Ministros de Estado expliquen al plenario el alcance de
las políticas inmersas en el proyecto de presupuesto ante las distintas bancadas
parlamentarias.
Posteriormente la Comisión Económica de la Cámara de Diputados, elabora un
informe el cual incluye los ajustes que se deben realizar al proyecto de presupuesto y
se adjunta un borrador de la ley del Presupuesto General de la Nación para enviar a
la Cámara de Senadores, que a su vez deriva a la Comisión Económica del Senado,
que efectúa un informe sobre el proyecto de ley del PGN, que es presentado en plenario
de la cámara de Senadores. Una vez aprobada la Ley financial que aprueba el PGE, se
reúnen las directivas de ambas cámaras y presentan el informe del Presupuesto
General del Estado aprobado en el legislativo al Presidente del Estado Plurinacional
de Bolivia, quien promulga la ley financial.
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Ejecución:
Este proceso comienza una vez aprobado el presupuesto y consiste en ejecutar los niveles
de gasto aprobados en las diferentes apropiaciones presupuestarias. En esta etapa entra
en funcionamiento toda la entidad y los diversos procesos administrativos existentes,
ejecutar el presupuesto significa, producir los bienes y servicios que permiten cumplir los
objetivos previstos en el presupuesto.
Proceso administrativo de captación de recursos, de realización de desembolsos o
pagos, y de ajustes y modificaciones al presupuesto aprobado inicialmente, sujeto a
regulaciones de las disposiciones vigentes7, las mismas que señalan que para ejecutar
debe realizarse la programación de la ejecución presupuestaria, ajustes a la ejecución
del presupuesto de gastos (cuando los recursos no alcancen los niveles programados,
deberán restringirse los niveles de gasto) y los lineamientos para efectuar
modificaciones al presupuesto que deberán realizarse en sujeción al Reglamento de
Modificaciones Presupuestarias.
Las entidades utilizan actualmente diferentes sistemas para el registro de sus
transacciones: el Sistema Integrado de Gestión Y Modernización Administrativa
(SIGMA), utilizado por las entidades de la administración central y algunas otras
entidades descentralizadas, el SIGMA municipal está operando solamente en los
municipios capitales de Departamento. El resto de los municipios utilizan el Sistema de
Contabilidad Municipal (SINCOM). Algunas otras entidades cuentan con sistemas
anteriores, como el Sistema de Contabilidad y Presupuestos (SICOPRE).
El SIGMA es un sistema integrado, creado mediante D.S. 25875 de fecha 18 de agosto
de 2000, compuesto por los módulos de presupuesto, contabilidad, tesorería y otros;
algunos de ellos no están funcionando de acuerdo a lo planificado. Su implantación es
de carácter obligatorio en todas las entidades del sector público; las entidades
públicas están obligadas de acuerdo a la ley financial de 2009, a enviar su ejecución
presupuestaria a la Contaduría General del Estado (CGE) hasta el 20 de cada mes
como máximo.
La ejecución con recursos TGN se realiza a través de cuotas mensuales de
compromisos controladas y aprobadas por el Viceministerio del Tesoro y Crédito
7 D.S. 22558 Normas Básicas del Sistema de Presupuestos (diciembre de 2005). Cap. II subsistema de ejecución presupuestaria Art. 25,26,27,28. Ley Nº 2042. y D.S. 29881 Reglamento de modificaciones Presupuestarias (enero 2009)
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Público (VMTCP), las entidades están obligadas a enviar su programación trimestral
al VMTCP, y solicitar su desembolso en forma mensual.
Si bien este control es obligado para la fuente TGN, es importante señalar, que gran
parte de las entidades del sector público no efectúan la Programación total de la
Ejecución presupuestaria, lo que ocasiona que muchas veces ocurran desfases de
liquidez. Por otra parte tampoco registran durante la ejecución el total de sus
transacciones y es en el último bimestre del año en el que efectúan el mayor porcentaje
de ejecución presupuestaria, lo que a veces ocasiona que las entidades terminan la
gestión con niveles elevados de deuda flotante.
Respecto a las modificaciones presupuestarias que requieren aprobación mediante ley,
el Ministerio de Economía y Finanzas compila las modificaciones que solicitan las
entidades, prepara el presupuesto reformulado y envía a la Asamblea legislativa
Plurinacional para su aprobación, por temas burocráticos son aprobadas solamente a
fin de año.
A fin de año el Ministerio de Economía y Finanzas, elabora un instructivo que
establece los lineamientos para efectuar el cierre del ejercicio fiscal, el mismo que debe
ser aplicado en todas las entidades del sector público. La máxima autoridad ejecutiva
de cada entidad es responsable de programar y ejecutar el cierre presupuestario y
contable al 31 de diciembre de cada año.
Control y Evaluación: Comprende la medición y examen de los resultados de la ejecución
presupuestaria, el análisis de la eficacia y eficiencia de las acciones cumplidas y la
adopción de las medidas correctivas necesarias.
La Ley Nº 2042 establece que las entidades deben realizar la evaluación tanto física
como financiera en forma periódica y su evaluación respecto a los objetivos
establecidos, sin embargo en la práctica no se efectúa esta vinculación y el presupuesto
se constituye solo en un mecanismo asignador de recursos de la entidad, lo que no
permite que se adopten medidas correctivas para el cumplimiento de objetivos gestión.
La ley especifica que el Ministerio de Economía y Finanzas debe establecer las
normas técnicas generales para la evaluación financiera del presupuesto respecto a la
Programación de Operaciones Anual, en la práctica no existen estos lineamientos y las
entidades tienden a evaluar su cumplimiento tomando como parámetro el porcentaje de
ejecución alcanzado.
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Por otra parte la normativa estipula que las entidades públicas debe presentar los
informes de evaluación al órgano rector y a las instancias de fiscalización
correspondientes, además deben informar anualmente los resultados de la evaluación
de la ejecución física – financiera del presupuesto al Viceministerio de Presupuesto y
Contaduría, que a su vez debe informar dichos resultados a la Asamblea Legislativa
Plurinacional, sin embargo estos informes de evaluación no son enviados al VMPC.
Instrumentos
Los instrumentos básicos del Proceso Presupuestario, son las directrices y los
clasificadores presupuestarios
Las Directrices presupuestarias:
Son los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria y la técnica de
formulación del presupuesto, emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, en base a
las políticas presupuestarias fundamentadas en las estrategias de Desarrollo Nacional
establecidas por el Ministerio de Planificación del Desarrollo en coordinación con otros
Ministerios. Estas directrices están regidas por el Plan Nacional de Desarrollo, y deben
estar articuladas con el Programa de Operaciones Anual (POA).
Las directrices presupuestarias han evolucionado positivamente a lo largo de estos años:
son más claras y tienen un mayor grado de detalle y explicación sobre la articulación que
debe existir entre el Plan de Desarrollo de Gobierno, el Plan Anual de Desarrollo (PAD),
el Programa de Operaciones (POA) y el presupuesto, para lo cual se incluyen formularios
que tienen como objetivo articular el proceso de formulación, para lo cual se parte de la
matriz de estructura programática del Plan Nacional de Desarrollo que incluye Área,
Sector, Política, Estrategia, Programa y Proyecto. En la práctica las entidades del SP
están en proceso de implementación de esta metodología y están atravesando dificultades
debido a que en muchos casos no se cuenta con el personal idóneo.
El Plan Anual de Desarrollo (PAD) es incorporado en las directrices presupuestarias a
partir del presupuesto 2010, aunque ya se lo mencionaba en las gestiones 2008 y 2009, y
busca concretar los objetivos, políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo en el
corto plazo, de esta manera las entidades generan condiciones, para el desarrollo
sectorial, departamental y municipal en el período anual.
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Los clasificadores presupuestarios son los siguientes:
Clasificador Institucional: Mediante este clasificador se agrupa a las instituciones del
Sector Público de acuerdo al D.S. 298948 que aprueba la Estructura Organizativa del
Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional.
Clasificador de Recursos por Rubros: Agrupa a los recursos por rubros según la similitud
de las operaciones que lo generan, permitiendo asignar montos para estos recursos,
ejecutarlos financieramente, y efectuar el seguimiento y control necesario.
Clasificador de Gastos: Presenta las partidas de gasto, agrupadas de forma que facilite su
presupuestación, ejecución, seguimiento y control.
Clasificador por Fuente de Financiamiento: Este clasificador permite conocer donde se
originan los recursos que permiten financiar los gastos de las entidades del Sector público.
Clasificador de organismos Financiadores: Esta clasificación permite conocer las
entidades internas, externas, multilaterales, bilaterales u otras que financian los gastos de
las entidades públicas en un período determinado.
Clasificador de Sectores Económicos: Permite agrupar los programas, proyectos y
actividades de acuerdo a los diferentes sectores de la economía.
Clasificador de Gastos por Finalidad y Función: La clasificación del gasto público por
finalidad se presenta según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas
brindan a la comunidad, permiten determinar los gastos individuales y colectivos y se tiene
la misma estructura del manual de las estadísticas de las finanzas públicas del Fondo
Monetario Internacional (FMI). En estos términos la clasificación por finalidades y
funciones constituye un instrumento fundamental para la toma de decisiones.
Clasificador geográfico: El clasificador geográfico o de localización, establece la
distribución espacial de las transacciones económico-financieras que realizan las
instituciones públicas, tomando como unidad básica de clasificación la división política del
país.
No obstante que existe una amplia gama de clasificadores, muchos de ellos no están siendo
correctamente implementados en las entidades.
8 D.S. Nº 29894 del 7 de febrero de 2009. Estructura organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional
14
Ciclo Presupuestario
MEFP
VMPC
AJUSTES Y REVISION
DE CLASIFICADORES
Y DIRECTRICES
COMITÉ
INTERINSTITUCIONAL
VARIABLES
MACROECONOMICAS
ENVIO DE
NOTAS A
ENTIDADES
PUBLICAS
CALCULO DE
INGRESOS
TECHOS
PRESUPUESTARIOS
ENTIDADES SECTOR
PUBLICO (1)
ANTE-PROYECTO
GASTO CORRIENTE
ANTE-PROYECTO
GASTO DE
INVERSION
ENTIDADES SECTOR
PUBLICO (1)
UNIDADES
ADMINISTRATIVASUNIDADES
DESCONCENTRADAS
PROGRAMAS Y
PROYECTOS
AGREGA REVISA Y
APRUEBA LA MAE
VMPC VIPFE
ANALIZA
PRESUPUESTO DE
INVERSION
REUNIONES DE
CONCILIACION PARA
NUEVOS PROYECTOS
ANALIZA ANTE-
PROYECTO GTOS DE
FUNC. VMPC
VMPC
AGREGACION Y
CONSOLIDACION
PRESENTACIÓN EN
GABINETE
CONAPE LEGISLATIVO
VMPC
AGREGA Y
CONSOLIDA
SI
REVISION
GTO FUNC.
REVISION GTO
INVERSION
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
SI
NO NO
Cronograma del Proceso Presupuestario
Inicio del trabajo a partir de marzo de 2009, con la revisión y ajustes a los
clasificadores presupuestarios y elaboración de las directrices presupuestarias.
Se solicitan sugerencias a las entidades públicas para la modificación de
clasificadores.
En junio se envían notas a las entidades para que inicien el proceso de formulación
del anteproyecto de presupuesto.
Definición y cálculo de ingresos de impuestos nacionales e impuestos
hidrocarburíferos en base a volúmenes, precios y tasas.
En septiembre se envían techos presupuestarios, directrices y clasificadores
presupuestarios a todas las entidades del Sector Público (SP), y a prefecturas,
municipios y universidades los techos presupuestarios en relación a Participación
Popular, Impuesto Directo a los Hidrocarburos, Impuesto Especial a los
Hidrocarburos y Regalías. Así mismo se fija la fecha de entrega.
15
Presentación de los anteproyectos de presupuesto de las entidades del Sector
Público
Revisión del agregado y consolidado del anteproyecto de presupuesto entre el
VMPC. y el VIPFE.
Presentación y Aprobación por parte del Gabinete Ministerial y el Consejo
Nacional de Política Económica (CONAPE).
A fines de octubre de 2009 el presupuesto es presentado a la Asamblea Legislativa
Plurinacional, que tiene 60 días para aprobarlo, de no ser así se aprueba por
fuerza de ley.
La ejecución presupuestaria dura del 1º de enero al 31 de diciembre de cada
gestión.
La evaluación debería realizarse periódicamente y al cierre del ejercicio.
Criterios de priorización
Las disposiciones legales vigentes en relación a la priorización del gasto, son la ley Nº
11789,
que establece que el Sistema de presupuesto deberá programar los montos y fuentes
de financiamiento de los recursos para cada gestión anual en función de las prioridades de
la política gubernamental y las Normas Básicas de Presupuestos10
que establece que el
Poder Ejecutivo elaborará el proyecto de presupuestos, evaluando los mismos, e
introduciendo los ajustes necesarios para que el presupuesto sea consistente con el Plan
Nacional de Desarrollo y los objetivos y políticas de Gobierno. Por otra parte las Normas
Básicas del Sistema de Planificación11
establece que los índices de Asignación de Recursos
son indicadores a nivel global para orientar la distribución de los recursos públicos y
priorizarlos a fin de lograr los objetivos del Plan de Gobierno. Esta planificación de la
asignación debe ser realizada por el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, a
través de un proceso de revisión y retroalimentación continua, con la participación de los
Ministerios de Planificación y Economía, para su aprobación en el Consejo Nacional de
Política Económica (CONAPE).
En la práctica, si bien se está trabajando para alcanzar una mayor articulación entre el
Plan Nacional de Desarrollo, los planes institucionales y el presupuesto, existe cierto
grado de priorización en base al PND, también existe un alto grado de discrecionalidad
por presiones políticas y presión de las regiones a través de las bancadas parlamentarias,
lo que hace que la priorización no responda únicamente a los objetivos y estrategias
planteados técnicamente.
9 Ley Nº1178 Ley de Administración y Control Gubernamental Art. 8 10 Normas Básicas del Sistema de Presupuestos. Resolución Suprema Nº 222558. 1º de Diciembre de 2005.
Sección II. Articulo 22 11 Normas Básicas del Sistema de Planificación Titulo I, cap. III “de los índices de asignación de recursos. Articulos 7,8 y 9.
16
Metodología y establecimiento de techos
Las normas básicas del Sistema de Presupuestos establecen lineamientos para el
subsistema de formulación de presupuestos12,
en relación a los ingresos, definición de la
estructura programática y gastos. Por su parte las directrices presupuestarias incluyen
lineamientos específicos en relación a recursos y gastos e inclusive tiene anexos
explicativos por rubro y por partida de gasto. Es decir, las entidades cuentan con detallada
explicación que coadyuva la formulación de ingresos y gastos.
Estimación del presupuesto de recursos:
Las Normas Básicas del Sistema de Presupuestos establecen, que cada entidad debe
estimar el total de recursos a disponer para cada gestión fiscal, considerando las
restricciones establecidas en las disposiciones legales y normativas. En forma general el
Ministerio de Economía y finanzas realiza el cálculo de los recursos a nivel nacional que
corresponden a impuestos nacionales como Renta Interna, Renta Aduanera, Impuestos por
la explotación de hidrocarburos y otros, los cuales son distribuidos a las entidades en
base a techos presupuestarios que se originan en la normativa vigente;13
(transferencias
del TGN por Coparticipación, Impuesto Directo a los Hidrocarburos, Regalías y recursos
originados por el alivio de la deuda a los países pobres altamente endeudados HIPC I y
HIPC II ), otras transferencias del TGN por Subsidios o Subvenciones; impuestos
municipales, créditos y donaciones, (que responden a convenios establecidos con los
organismos financiadores), venta de bienes y servicios; disponibilidades de caja y banco
de la gestión precedente y otros.
Definición de la Estructura Programática:
La Norma Básica de Presupuestos estipula que cada entidad debe definir su estructura
programática en base al Programa de Operaciones Anual y al Plan Estratégico
institucional, el cual debe estar vinculado al Plan Nacional de Desarrollo. La norma
señala que la apertura deberá incluir los bienes y servicios que deben generar según su
razón de ser, los objetivos de gestión, los resultados esperados y los indicadores de
desempeño establecidos.
12 Normas Básicas del Sistema de presupuestos. Resolución Suprema Nº 22558. 1º de diciembre de 2005.
Título IV. Capítulo I, Sección I. Artículos 18,19,20 y 21. 13 La distribución de estos recursos está establecida en la Ley de Participación Popular, Ley del dialogo 2000, Ley de Hidrocarburos y Ley del Sector Minero.
17
En las últimas gestiones se logro desarrollar y plantear los mecanismos para lograr una
mayor articulación entre el Plan de Gobierno, el Plan Estratégico Institucional, el
Programa de Operaciones y el Presupuesto. Si bien en la práctica aún no se alcanzaron
los mejores resultados, este es un proceso que evolucionará positivamente. Adicionalmente
se incluye en las directrices presupuestarias, estructuras programáticas para la
Administración Centra e Instituciones Descentralizadas, Prefecturas, Municipios y
Universidades con el fin de homogenizar los programas.
Programación de Gasto:
La norma establece que la estimación del gasto sea efectuada en base al PND, al PEI, y al
POA incluyendo todas las obligaciones que se estime devengar en la gestión fiscal. Esta
programación debe realizarse en base a la disponibilidad de recursos establecidos y debe
considerar los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión.
Sistemas de planificación y ejecución presupuestaria
Las Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), señalan que el
Presupuesto de Inversión Pública es el conjunto de recursos asignados para la realización
de los proyectos del Programa de Inversión Pública, que deben ser incorporadas en los
Presupuestos Institucionales de cada entidad pública y en el PGE para cada gestión fiscal.
Sólo forman parte del Presupuesto de Inversión Pública los proyectos que cuenten con
financiamiento asegurado.
El Sistema de Inversión Pública, es el conjunto de normas, instrumentos y procedimientos
para las entidades del sector público para formular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar
los proyectos de inversión pública que en el marco de los planes nacionales,
departamentales y municipales constituyan las opciones más convenientes desde el punto
de vista económico y social. Entre los principales objetivos están:
a) Lograr la eficiente asignación y administración de recursos públicos destinados a la
inversión, maximizando sus beneficios socio económicos.
b) Establecer las metodologías, parámetros y criterios para formular, evaluar y ejecutar
proyectos de inversión pública; En este aspecto, desde el punto de vista de las entidades
entrevistadas en el sector agrícola, prefecturas y municipios los procedimientos
establecidos para la inscripción de proyectos son demasiado burocráticos y no coadyuvan
a las entidades del sector público, por tanto consideran que deberían generarse
procedimientos más agiles.
c) Establecer procedimientos para el acceso de los proyectos de inversión pública a fuentes
de financiamiento interno y externo y su incorporación al Presupuesto General del Estado.
En este tema el VIPFE, coordina y articula el acceso a financiamiento externo, sin
embargo también inciden temas de orden político para la priorización de proyectos.
18
d) Por otra parte, no obstante que el VIPFE debe contar con información actualizada,
oportuna y confiable, en realidad existen bastantes problemas en este ámbito,
especialmente en lo que respecta a la información de Gobiernos Municipales, el VIPFE no
cuenta con información al día, otro factor que es importante considerar es que actualmente
el control y seguimiento a la inversión por parte de las entidades y del VIPFE no está en
línea, tal es así que en algunos casos, las entidades no registran recursos que ya fueron
desembolsados con anterioridad por temas de papeleo y burocracia por tanto existen
discrepancias en las fechas de registro.
Otro aspecto que es importante señalar es que en muchos casos no actúa como ente
articulador entre el nivel central, departamental y municipal, lo que no coadyuva que se
alcancen objetivos inherentes a esta coordinación.
Por otra parte es importante hacer notar que si bien el SIGMA cuenta con el clasificador
por finalidad y funciones y el clasificador sectorial, los mismos no están funcionando, por
tanto no se cuenta con esta información y para obtener información sectorial se realiza un
trabajo adicional interinstitucional que permite estimar estos gastos.
Entre los cambios importantes el D.S. Nº 29881 establece que se complementa el artículo
57 del D.S. Nº 28631 de marzo de 2006, modificado por el D.S. Nº 29628 de 2 de julio de
2008, añadiendo a las funciones del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento
Externo, la siguiente competencia adicional: “ Validar y aprobar el registro de las
modificaciones presupuestarias relativas a proyectos de inversión en el marco de sus
competencias”, a partir de esta modificación se pretende dar mayor agilidad al proceso de
modificaciones presupuestarias en proyectos de inversión.
Evaluación crítica
El sistema presupuestario en Bolivia normativamente está respaldado y da lugar a un
eficiente proceso presupuestario en la aplicación de las diferentes etapas, sin embargo, la
práctica deja ver que existen falencias importantes en las etapas presupuestarias, durante
la formulación presupuestaria por ejm. los ministerios cabeza de sector no cumplen a
cabalidad con la función principal de ser los que coordinen y orienten las políticas
presupuestarias a sus entidades bajo tuición, las entidades públicas tienden a efectuar un
presupuesto de gastos en forma incremental, sin realizar una análisis adecuado de la
ejecución de años anteriores, y para cubrir los mismos tienden a sobrestimar ingresos, el
VMPC tampoco cuenta con la ejecución cerrada de la gestión para realizar un análisis a
nivel de detalle y ajustar los presupuestos institucionales, esto ocasiona que se apruebe en
la Asamblea Legislativa Plurinacional un mayor nivel de gastos respecto a los ingresos
reales, por lo tanto deriva en bajas ejecuciones a nivel general e individual.
19
Otro aspecto que se debe considerar es la necesidad de fortalecer a las Cámaras tanto de
senadores como de diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través de la
dotación de equipos técnicos con profesionales especializados que brinden el
asesoramiento técnico requerido para la revisión del anteproyecto de presupuesto con
relación al cumplimiento de los objetivos y metas planteados en la política presupuestaria.
En relación al cronograma del proceso presupuestario, en los hechos este no se cumple a
cabalidad, el ejecutivo debe prever estos retrasos, para contar con el tiempo suficiente
para efectuar el análisis y los ajustes necesarios.
Respecto a los criterios de priorización si bien el ejecutivo está trabajando en priorizar
las políticas en base al PND, también existe decisiones tomadas por presión de las
regiones a través de las bancadas parlamentarias, lo que hace que la priorización no
responda únicamente a los objetivos y estrategias planteados técnicamente.
En la etapa de evaluación y rendición de cuentas, si bien se están implementando procesos
de medición de resultados exigiendo a las entidades gestión por resultados, aún se debe
incidir mucho y trabajar a través de los brazos operativos del MIN-ECOFINE para que las
entidades adquieran conciencia y obligación de la elaboración de este informe final que
muestre una evaluación de resultados reales comparadas con gastos ejecutados en
términos financieros, por ahora este informe en muchas entidades, se limita a una
comparación entre el presupuesto y la ejecución, no se efectúa un análisis financiero de los
resultados alcanzados, tampoco se efectúa el seguimiento físico y no se cuenta con
indicadores de evaluación institucional.
Es necesario que se fortalezcan los mecanismos de coordinación entre el MIN-ECOFINE,
y específicamente el VMPC y el MIN-PLANDES, específicamente el VIPFE, para dar
agilidad tanto a la formulación, modificaciones y ejecución de la inversión en Bolivia. Se
debe proporcionar a las instituciones los mecanismos que faciliten este proceso, y que
permita contar con información confiable y oportuna, eliminando los procedimientos
burocráticos.
II Procesos presupuestarios en el SPNF en sus diferentes niveles
El proceso presupuestario básicamente es el mismo en los diferentes niveles del sector
público, sin embargo existen algunas particularidades en cada sector:
a. Administración Central. Las particularidades más importantes, son:
20
Según la DOE de febrero de 2009, la Administración Central está formada por 20
ministerios y sus entidades desconcentradas, Seguridad Social y las instituciones
descentralizadas.
El Ministerio de Economía y Finanzas, en función a la disponibilidad de recursos, a la
evolución histórica, a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y a temas políticos
asigna los techos presupuestarios para cada uno de los ministerios. Los Ministerios
formulan su presupuesto de funcionamiento en función a estos techos. El presupuesto
de inversión es formulado de acuerdo a los proyectos en ejecución y a los convenios de
financiamiento, para los nuevos proyectos se recurre a la búsqueda de financiamiento.
Un problema en la asignación de techos es que responde en gran medida a presiones
políticas y a la discrecionalidad de las máximas instancias del Poder Ejecutivo.
Tanto para la formulación como para la ejecución del presupuesto los ingresos están
inscritos en el TGN y los gastos son inscritos y ejecutados por cada entidad, por tanto
en el presupuesto y la ejecución los ingresos y gastos, no son iguales a nivel de cada
ministerio, pero si en el total de la administración central, se exceptúan los recursos
propios de cada ministerio que son inscritos y ejecutados en cada entidad.
El presupuesto es aprobado por la máxima autoridad ejecutiva de cada entidad.
En general no se efectúa el seguimiento físico y el impacto del mismo en la población.
b. Universitario.
El sistema universitario público cuenta con 14 universidades en todo el país, de las
cuales 3 son universidades indígenas de reciente creación.
Las universidades son entidades autónomas.
Hasta el año 2009 en el Presupuesto General de la Estado, solamente se registraban
las transferencias por subsidios y subvenciones del TGN a estas entidades. A partir de
la Nueva Constitución Política del Estado que establece que el PGE debe incluir a
todas las entidades del Sector Público, el presupuesto de las universidades está incluido
en el Presupuesto General.
El proceso de elaboración del anteproyecto de presupuesto es realizado de diferente
forma en las distintas universidades del país, según su estructura administrativa. En
algunas universidades la administración es centralizada y otras universidades cuentan
con unidades desconcentradas. Sin embargo todas están obligadas a formular su POA y
Presupuesto, en el marco de la normativa vigente.
En el caso de las universidades con régimen desconcentrado, de los fondos que
transfiere el Tesoro General de La Nación por Coparticipación Tributaria, subsidios
presupuestales, e IDH y después de descontar los gastos fijos de la universidad, como
salarios, se distribuye a todas las facultades, de acuerdo al tamaño de las mismas y a
los requerimientos que tienen. En la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) las
21
unidades desconcentradas tienen recursos propios por el cobro de matriculas, venta de
servicios en las facultades de medicina, odontología, farmacia y bioquímica y la venta
de productos agropecuarios en la facultad de agronomía, que cuenta con granjas
experimentales en Viacha, Chuquinaida y Alto Beni, y cuentan con el apoyo de
organismos internacionales, que proveen equipamiento. No se tienen análisis de costos
que permitan establecer la rentabilidad de estos proyectos, y creen que son proyectos
deficitarios.
El presupuesto es aprobado por el Consejo Universitario, en última instancia.
c. Departamental.
En Bolivia se tiene 9 prefecturas departamentales.
Las Prefecturas tienen la obligación de elaborar el Plan de Desarrollo Departamental
de Desarrollo Económico y Social, de acuerdo a la normativa vigente14
. Así mismo
debe elaborar el proyecto de presupuesto departamental, de conformidad a las normas
del Sistema nacional de Presupuesto y remitirlo al Consejo Departamental para su
consideración15
.
El proceso presupuestario es elaborado de acuerdo a los requerimientos de las
diferentes unidades, a la evolución histórica del gasto y los techos presupuestarios que
básicamente están constituidos por las transferencias del TGN por regalías, los
recursos del Fondo Compensatorio Departamental creado por ley 1551, Impuesto
Especial a los Hidrocarburos, Impuesto Directo a los Hidrocarburos, y las
asignaciones consignadas anualmente en el PGE para el gasto en servicios personales
de salud y educación (que en la práctica es pagado por el TGN) y en algún caso
transferencias de capital. Las competencias establecidas en la Ley son: construcción y
mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos concurrentes con los
gobiernos municipales, electrificación rural, infraestructura de riego y apoyo a la
producción, investigación y extensión técnica científica, conservación y preservación
del medio ambiente, promoción del turismo, y programas de asistencia social.
Adicionalmente las prefecturas pueden gastar con recursos IDH en las siguientes
áreas: 1) Desarrollo Económico: construcción y mantenimiento de la red
departamental de caminos, financiamiento de contraparte para electrificación rural y
riego, asistencia técnica y capacitación al sector productivo en concurrencia con los
gobiernos municipales, facilitación para el acceso del sector productivo al sistema
financiero y para el financiamiento de proyectos de transferencia e innovación
tecnológica aplicada y programas de sanidad agropecuaria en el sector agropecuario,
fortalecimiento de entidades descentralizadas 2) Desarrollo Social y 3) Seguridad
Ciudadana.
14 Ley Nº 1654. Ley de Descentralización Administrativa de 28 de julio de 1995. Art. 5º inciso e) 15 Ley Nº 1654 Ley de Descentralización Administrativa de 28 de julio de 1995 Art. 5º inciso i)
22
d) Municipal.
Actualmente se tienen en el país 327 municipios, cada uno de los cuales elabora su
Plan de Desarrollo Municipal, POA y formula su presupuesto, de acuerdo a la
normativa vigente, incluyendo las demandas de la sociedad civil.
El techo presupuestario de los municipios está constituido por las transferencias del
TGN que corresponden a participación popular, recursos HIPC e Impuesto Directo a
los Hidrocarburos. Adicionalmente los municipios cuentan con ingresos tributarios
propios e ingresos fiscales no tributarios. La dependencia fiscal en los municipios
respecto a las transferencias de la Administración Central es elevada.
Las competencias municipales están establecidas en la Ley de Participación Popular
(infraestructura en salud y educación, campos deportivos, infraestructura de micro-
riego y de caminos vecinales de la propiedad estatal, atender el desayuno escolar,
defender a niños y adolescentes, promover y fomentar políticas de apoyo a la mujer. En
el reglamento del IDH (salud, educación, fomento al desarrollo económico local y
promoción del empleo que incluye asistencia técnica y capacitación al sector
productivo a través de programas y proyectos de investigación e innovación
tecnológica, investigación de mercados, gestión de calidad, fortalecimiento a
organizaciones productivas, calidad, marketing, capacitación para la transformación
de productos primarios, facilitación al acceso al sistema financiero a través del apoyo
a la micro, pequeña y mediana empresa para la conformación de fondos de garantías,
capital semilla y otros·) provisión de servicios, infraestructura y equipamiento de
centros de acopio, organización de las instancias responsables de la promoción
productiva municipal y en la Ley del Dialogo 2000 (salud, educación e infraestructura).
El presupuesto es elaborado estableciendo el gasto de funcionamiento, el gasto rígido y
el resto es destinado a proyectos de inversión, los cuales se componen de inversión
demandada por la población, inversión estructurante e inversión estratégica.
El proyecto de Presupuesto es aprobado por el Concejo Municipal, mediante
ordenanza municipal.
En términos generales los municipios han orientado su gasto a salud, educación, plazas
y caminos vecinales, en general el apoyo directo a la agricultura es todavía bastante
limitado.
III Proceso de ajustes y reformulación presupuestaria
Las modificaciones presupuestadas están normadas por el D.S. Nº 29881 de enero de 2009,
que estipula los siguientes tipos de modificaciones presupuestarias.
23
a) Presupuesto Adicional.- Comprende la incorporación de recursos y gastos, que
incrementan el monto total del PGE.
b) Traspasos Presupuestarios Interinstitucionales.- Son transferencias de recursos entre
entidades públicas que comprenden:
Transferencias otorgadas por una entidad pública a otra.
Prestamos efectuados por las instituciones financieras públicas expresamente
creadas para esta finalidad a otras entidades públicas, incluyendo la colocación
de fondos en fideicomiso.
Pago de deudas de una entidad pública a otra.
c) Traspasos Presupuestarios Intrainstitucionales.- Constituyen reasignaciones de recursos
al interior de cada entidad pública, que no incrementan ni disminuyen el monto total del
presupuesto.
Según lo establecido en el D.S. Nº 29881 existen diferentes competencias de aprobación de
las modificaciones presupuestarias. Aquellas modificaciones que requieren aprobación
mediante Ley de la República, en los hechos son las más complicadas, puesto que el
presupuesto se incrementa en el transcurso del año y el congreso aprueba estos cambios a
fin de año, es decir al final se trata de cumplir un mero formalismo. Actualmente la
Asamblea Legislativa Plurinacional presenta un entorno institucional débil, con mucha
injerencia del ejecutivo.
Existen varios requisitos que las entidades deben cumplir para la aprobación y registro de
modificaciones presupuestarias ante los ministerios de Economía y Finanzas y de
Planificación y Desarrollo Sostenible, los principales son: carta de solicitud, detalle de la
modificación presupuestaria registrada y solicitada en el SIGMA especificando el origen y
destino de los recursos públicos, resolución de la máxima instancia resolutiva legalmente
facultada que apruebe las modificaciones presupuestarias, justificando la calidad del
gasto, informe técnico legal, para modificaciones presupuestarias interinstitucionales
deberán adjuntar la resolución de aprobación de ambas entidades.
IV Comparación con otro país
En la Argentina la formulación del presupuesto se sustenta en la formación de una política
presupuestaria para el Sector Público y se efectúa sobre la base de metodologías que se
adaptan a características operativas de diferentes grupos institucionales como
Administración Central, entidades descentralizadas, y empresas o sociedades del estado.
Entre las entidades descentralizadas se consideran las características de la seguridad
social y los entes reguladores de servicios públicos.
24
Tanto en Argentina como en Bolivia la formulación de los anteproyectos de presupuesto se
realiza en las instituciones, centralizándose su análisis y la elaboración de los proyectos en
la Secretaria de Hacienda, en Bolivia el Ministerio de Economía y Finanzas.
En Argentina el proceso presupuestario inicia con la elaboración de un documento en el
que se desarrollan los conceptos metodológicos básicos de la técnica de programación a
utilizar y la identificación de categorías presupuestarias. Adicionalmente se elabora un
manual que contiene los principales tipos de medidores e indicadores de las producciones
que se originan en las entidades públicas con sus respectivas unidades de medida, en
principio se incluyen las variables a incluir en la elaboración de alternativas de escenarios
económicos y financieros, así como definiciones macroeconómicas sobre política
tributaria, de precios, remuneraciones, comercios exterior, deuda y crédito público,
cambios, monetaria de inversiones y otras. Bolivia no cuenta con un manual con referencia
a estas variables y estas políticas están establecidas en las directrices presupuestarias.
Tanto en Argentina como en Bolivia se determinan las áreas de acción que tendrán
preferencia, las estrategias de desarrollo, los proyectos y programas prioritarios a
ejecutar y las políticas de gastos, recursos y financiamiento del presupuesto.
En Argentina la metodología contiene indicadores macrofinancieros del sector público que
se utilizan para su vinculación con los indicadores macroeconómicos, de igual forma se
identifican las variables que relacionan la política fiscal con la monetaria, las formas de
cálculo y el análisis a efectuar. Se analizan también los mecanismos de relación entre la
programación de inversiones y los presupuestos definiendo nuevos instrumentos de
coordinación. En Bolivia no se trabaja con indicadores macrofinancieros en forma
explícita, tampoco se relacionan las variables de la política fiscal y monetaria. En
relación a la programación de inversiones y el presupuesto, esta vinculación es efectuada
por el VIPFE y el VMPC.
En Argentina el análisis de los anteproyectos de presupuesto por parte de la secretaría de
Hacienda es fundamental para que se conozca con anterioridad a su aprobación, la
situación económica financiera del organismo y el estado en el que se encontrará a fin del
ejercicio de aprobarse determinados niveles y composición de los recursos y gastos. Este
análisis y el que se realiza en función de la programación de ejecución son los puntos de
partida para comparar lo proyectado con lo ejecutado y evaluar periódicamente la
ejecución presupuestaria. En el caso de Bolivia actualmente el proceso de análisis es
bastante limitado, porque las entidades entregan sus anteproyectos con retraso, lo que no
da lugar a análisis detallados.
La culminación de la etapa de formulación será la aprobación de la ley de presupuesto de
la administración nacional y la aprobación de los proyectos de presupuesto de las
empresas y sociedades del estado. Tanto en Bolivia como en Argentina la ley de
25
presupuesto de la administración nacional es aprobada por el congreso nacional y su
distribución está dispuesta por el poder ejecutivo.
Para la ejecución presupuestaria se cuentan con normas que establecen las
responsabilidades y los instrumentos para a la aprobación de modificaciones
presupuestarias, se cuenta con reglamento que contempla las responsabilidades en la
ejecución de gastos, tomando en cuenta el concepto de descentralización operativa y el
funcionamiento de los sistemas de contrataciones, tesorería, contabilidad y crédito público.
En Bolivia se cuenta con el sistema SIGMA, diseñado en base a la normativa
presupuestaria vigente.
En Argentina se utiliza la ejecución física y financiera por periodos mensuales y
trimestrales que permite regular el ritmo de la gestión presupuestaria y el de los gastos y
pagos, de acuerdo con los flujos de ingresos, las disponibilidades del Tesoro y el nivel de
superávit anual esperado. Los datos sobre las cuotas se integran a la base de datos que
funciona en la contaduría general de la Nación y junto con el presupuesto anual aprobado
son los parámetros que guían y limitan la acción financiera de los organismos, los datos
sobre las transacciones financieras efectuadas durante la ejecución del presupuesto de los
organismos de la Administración Central se introducen directamente a la base de datos
mencionada precedentemente, lo que permite su registro previa comprobación de la
existencia de saldos en el crédito anual, en la cuota trimestral de compromisos y en la
cuota mensual de pagos. Igualmente se incorporan las modificaciones de datos a las
ejecuciones presupuestarias que tramita el organismo central de presupuesto y las
aprobadas de acuerdo a las normas legales vigentes. En Bolivia el mecanismo es bastante
similar, sin embargo no se efectúa una ejecución física propiamente dicha en todas las
entidades del SPNF, exceptuando solo algunas.
En relación a la evaluación de la ejecución presupuestaria en Argentina, esta se realiza en
base a la vinculación entre la ejecución física y financiera de los presupuestos con la
programación inicial y la programación trimestral y mensual. Los informes deben
contener las recomendaciones y proposiciones de medidas correctivas que correspondan,
adicionalmente las entidades deben definir sus principales indicadores económicos que
posibiliten enriquecer y complementar la evaluación de la ejecución presupuestaria.
En el caso de Bolivia la evaluación se limita a una comparación entre montos
presupuestados y ejecutados, tampoco se cuentan con informes que contengan medidas
correctivas.
26
B.- EL PRESUPUESTO EN EL SECTOR AGRICOLA EN BOLIVIA
I.- Panorama del Sector Agrícola en Bolivia
La inserción de Bolivia en el comercio mundial es desigual por su bajo nivel de desarrollo
y sectores poco competitivos. Desde siempre exportamos sobre todo materias primas e
importamos manufacturas de alta tecnología, dualizando aún más nuestra sociedad con
sus problemas de desempleo y pobreza, los pocos núcleos de exportación se hallan en la
agroindustria, mientras que la agricultura tradicional queda marginada.
La agricultura está dividida en dos grupos por un lado están los grandes productores y la
agroindustria, quienes producen materia prima para el mercado mundial usando altos
niveles de tecnología y productos químicos, deteriorando los recursos naturales. Por otro
lado está el sector de pequeños productores de alimentos básicos en base a sistemas
tradicionales.
Los pequeños productores aún se ven afectados por el bajo crecimiento del sector
agropecuario, es necesario incrementar políticas sectoriales que incluyan investigación y
transferencia de tecnología, asistencia técnica, crédito, control de calidad,
comercialización y almacenamiento. Aunque la producción de alimentos básicos como
leche y trigo ha subido, seguimos dependiendo de importaciones para cubrir una creciente
demanda.
El factor tierra tiene una alta distribución entre los pequeños productores lo que genera el
minifundio, que se caracteriza por una baja eficiencia en el uso de los factores
productivos. No se cuenta con una estructura a nivel nacional para la oferta de productos
por lo tanto no existe una integración del espacio y puede darse subutilización de la tierra
en cuanto al aprovechamiento de ventajas relativas
Se ha avanzado en la infraestructura de caminos, para el traslado de los productos del
área rural al área urbana, pero no es suficiente y es otro factor con el que este sector debe
tropezar, de la misma manera en el sector de comunicaciones, el avance de la tecnología
en estos últimos años ha mejorado la comunicación, pero tampoco la cobertura es total y
aún se tienen regiones abandonadas
Un trabajo realizado por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios divide la
estructura productiva agropecuaria de Bolivia en tres sectores: Sector de autoconsumo
Sector con alguna conexión con el mercado; y Sector vinculado al mercado.
27
El sector de autoconsumo caracterizado por baja formación de capital, con una
producción básica y con un mínimo intercambio de producto, presenta una excesiva
división de la tierra (minifundios) con índices de productividad muy bajos.
La estructura de capital de la propiedad está compuesta básicamente por algunos
implementos rudimentarios, animales de tracción y, en algunos casos, animales para
producción de alimentos.
En el Sector con alguna relación con el Mercado el factor tierra se presenta como un bien
menos esencial, su conexión con el mercado se da en forma parcial. Se destina menor
renta para la reserva, lo que posibilita la compra de algunos bienes en el mercado,
específicamente aquellos derivados de actividades urbanas.
En cuanto a la formación de capitales se pueden considerar tres fuentes: privada, pública y
externa. La primera es la más importante.
Y finalmente el sector vinculado al Mercado, definido especialmente en las áreas de Santa
Cruz y Beni, con actividades agrícolas a escala comercial y esencialmente dirigidas hacia
el mercado interno y externo. También son ejemplo de ello las grandes propiedades
productoras de maíz, algodón, soya y caña de azúcar en el área de Bermejo.
II.- Estructura del Sector Agrícola
Independientemente, que las entidades del Sector Público (SP) puedan invertir en el sector
agrícola, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, es el responsable de llevar adelante
las políticas y estrategias del sector agrícola, lo que no implica que se realicen también
inversiones a nivel subnacional (Prefecturas y Municipios). La composición de entidades
tanto desconcentradas como descentralizadas que se encuentran bajo tuición del
Ministerio cabeza de sector, Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MIN-DRUTI), ha
ido cambiando tanto como ha cambiado la composición en general del SPNF y SPF en
función a los objetivos y políticas definidas e implementadas en el país por las diferentes
autoridades del ejecutivo. Esta estructura es aprobada por la ley de organización del
Poder Ejecutivo16,
que con el nuevo gobierno entró en vigencia en febrero de 2006 y que
posteriormente en 2009 es reemplazada por la DOE17
(Decreto de organización del
Estado).
Desde la gestión 2000 la composición institucional del Ministerio de Desarrollo
Agropecuario ha cambiado sustancialmente, incrementando el número de las entidades
bajo tuición de este, desde 2 entidades en la gestión 2000, hasta 11 entidades en la gestión
2009 y 9 entidades en la gestión 2010, sin embargo se debe aclarar que entidades
descentralizadas que por su naturaleza tienen que ver con actividades agrícolas, se
encontraban bajo tuición de otro ministerio como cabeza de sector, como es el Ministerio
16 Ley Nº 3351 de 21 de febrero de 2006. Ley de organización del poder Ejecutivo. 17 Decreto Supremo Nº 29894 de 7 de febrero de 2009
28
de Desarrollo Sostenible y Planificación que desde el 2000 hasta el 2006 tenía bajo su
cargo 7 entidades que posteriormente pasaron al Ministerio de Desarrollo Rural y Medio
Ambiente como se llamaba en ese entonces. En conclusión, si solo tomamos en cuenta las
entidades descentralizadas que por su naturaleza tienen que ver con el sector agrícola
independientemente del Ministerio cabeza de Sector, la variación en la cantidad de
entidades no es considerable, puesto que el año 2000 se tienen 9 entidades, el año 2009 se
tienen 12 entidades y el año 2010 se cuenta con 9 entidades.
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Productivo Social (FPS)
son entidades financieras, que canalizan recursos hacia los gobiernos subnacionales,
financiando diferentes proyectos de desarrollo local, muchos de los cuales contribuyen al
desarrollo del sector agrícola.
29
ESTRUCTURA ENTIDADES DESCONCENTRADAS Y DESCENTRALIZADAS DEL SECTOR AGRICOLA
2000 -2001 2002 2003 - 2004 2005 2006 2007 - 2008 2009 2010
MIN-AGR MIN-AGR MIN-AGR MACA MACA MIN-DRAMA MIN-DRAMA MIN-DRUTI
Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. Descon. SENASAG SENASAG SENASAG SENASAG SENASAG SENASAG
SERNAP SERNAP
FONADAL FONADAL FONADAL
Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. Descen. Descen.FONADAL FONADAL FONADAL
CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT CIAT
CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB CIDAB
COBOPEMA
SUP-AGR SUP-AGR
SUP-FOR SUP-FOR
INRA INRA INRA
SIRENARE SIRENARE
FDPPYCC FDPPYOCC FDPPYOCC
INIAF INIAF
FONABOSQUE FONABOSQUE
ABT
MIN-SOST MIN-SOST MIN-SOST MIN-SOST MIN-SOST MIN-PLANDES MIN-PLANDES MIN-PLANDES
Descon. Descon. Descon. Descon. Descon.
SERNAP SERNAP SERNAP SERNAP SERNAP
Descen. Descen. Descen. Descen. Descen.
INRA INRA INRA INRA INRA
INC INC INC INC
PERTT PERTT PERTT PERTT
SIRENARE SIRENARE SIRENARE SIRENARE SIRENARE
- SUP-AGR - SUP-AGR - SUP-AGR SUP-AGR SUP-AGR
- SUP-FOR - SUP-FOR - SUP-FOR SUP-FOR SUP-FOR
Fuente: Elaboración propia (Revisión de Clasificadores presupuestarios por gestiones )
MIN-AGR: Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Desarrollo Rural
MACA: Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuario
MIN-DRAMA: Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente
MIN-DRUTI: Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
MIN-SOST: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
La evolución institucional del sector agrícola en términos de recursos financieros
ejecutados en el período 2000 a 2008, fue de Bs. 343.9 millones a Bs. 874.4 millones, es
decir con un incremento de 254%.
Sobre las entidades dependientes del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MIN-
DRUTI en la gestión 2010 según el clasificador presupuestario tenemos:
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Y para las anteriores gestiones la composición es la siguiente:
Entidades Desconcentradas
Gestiones 2007 al 2009
1 SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuario e Inocuidad alimentaria
2 SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas
3 FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo alternativo
Gestiones 2003 al 2006
1 SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuario e Inocuidad alimentaria
Gestiones 2000 al 2002:
No se tienen entidades desconcentradas
Entidades Descentralizadas
Gestión 2009
A diferencia de las gestiones 2007 y 2008 se incrementan 2 entidades más INIAF y
FONABOSQUE
Composición Actual del
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
Gestión 2010
Nº Sigla Denominación
Entidades Desconcentradas
1 SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuario e Inocuidad alimentaria
2 FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo alternativo
Instituciones Públicas Descentralizadas
1 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
2 INRA Instituto Nacional de Reforma Afgraria
3 INIAF Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal
4 FONABOSQUE Fondo Nacional de Desarrollo Forestal
5 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Acuicola Boliviano
6 FDPPIOYCC Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas , Originacios y Comunidades Campesinas
7 ABT Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras
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1 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
2 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola Boliviano
3 -SUP-AGR Superintendencia Agraria
4 -SUP-FOR Superintendencia Forestal
5 INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
6 SIRENARE
Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales
Renovables
7 FDPPYCC
Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades
Campesinas
8 INIAF Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal
9 FONABOSQUE Fondo Nacional de Desarrollo Forestal
Gestiones 2007 y 2008
1 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
2 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola Boliviano
3 -SUP-AGR Superintendencia Agraria
4 -SUP-FOR Superintendencia Forestal
5 INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
6 SIRENARE
Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales
Renovables
7 FDPPYCC
Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades
Campesinas
Gestiones 2005 y 2006
1 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
2 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Agrícola Boliviano
Gestiones 2003 y 2004
1 FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (no existe clasificados)
2 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
3 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Agrícola Boliviano
4 COBOPEMA Comisión Boliviana de Pesca Marítima
Gestión 2002
1 FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo
2 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
3 CIDAB Centro de Investigación y Desarrollo Agrícola Boliviano
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Gestiones 2000 y 2001
1 FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo
2 CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
III.- Planes y Programas para el sector
A partir del Plan del MIN-DRUTI que fue elaborado en el 2008 y está siendo ajustado y
modificado en la gestión 2010 se desprenden otros planes en función a los objetivos
institucionales que hacen a la complementación de actividades en beneficio del sector, Así
tenemos:
(Plan Ministerial Revolución Rural, Agraria y Forestal – PMRRAF)
En enero del 2008 el MDRAyMA presentó el “Plan de Revolución Rural, Agraria y
Forestal (PMRRAF)”. El PMRRAF recoge el mandato del PND para poner en marcha un
cambio estructural agrario y de la economía rural y para ello define ciertos lineamientos.
La revolución rural en el Plan del Ministerio, significa el potenciamiento del conjunto de
las actividades productivas, esto supone el fortalecimiento de la agricultura familiar,
campesina, indígena y originaria con base comunitaria y la puesta en marcha de tres
niveles de apoyo a la producción: primer nivel empresas públicas estratégicas; segundo
nivel, empresas mixtas (publico – privadas), tercer nivel, apoyo a emprendimientos
privados y comunitarios.
Entre los principales desafíos, están los de consolidar y proteger la propiedad de las
tierras trabajadas y de otros activos productivos y de avanzar en la redistribución de las
tierras ociosas para campesinos, indígenas y originarios a través de asentamientos
comunitarios, avanzar hacia el desarrollo productivo del conjunto de los territorios
rurales, construir las condiciones económicas e institucionales que ayuden a recuperar el
patrimonio de recursos naturales de las poblaciones rurales, y promover procesos de
industrialización en la agricultura y los recursos forestales, entre los que se priorizará
algunos productos estratégicos. De manera simultánea, se debe favorecer los procesos de
desarrollo que respeten la vocación de uso de la tierra y los sistemas productivos
resistentes a cambios climáticos severos, recuperando el potencial de los activos naturales
y económicos de las familias y pueblos indígenas, originarios y campesinos.
La vocación agropecuaria de acuerdo a los Planes de Uso del Suelo (PLUS), muestra que
aproximadamente 12 millones de hectáreas pueden ser empleadas para la agropecuaria
intensiva y extensiva. Además, cerca de 5 millones de hectáreas que son clasificadas como
áreas sin estudios en los PLUS, son áreas dedicadas a la agropecuaria tradicional en la
región andina. Sin embargo, existe una gran diferencia respecto a la dimensión entre la
vocación de uso de los suelos y las superficies que realmente se aprovechan
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El MIN-DRUTI establece los siguientes programas para el desarrollo del PMRRAF: Plan
nacional de saneamiento y titulación de propiedad agraria, Plan nacional de distribución
de tierras y asentamientos humanos, Sembrar el derecho humano a la alimentación,
CRIAR (Creación de Iniciativas Alimentarias Rurales), EMPODERAR (Emprendimientos
Organizados para el Desarrollo Rural Autogestionario), RECREAR (Reconducción del rol
del Estado de Empresas Alimentarias Rurales), Desarrollo de complejos productivos
territoriales, integrales e intersectoriales, Plan nacional de desarrollo integral de coca,
SUSTENTAR (Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales), CONSERVAR
(Conservación de la naturaleza y la calidad ambiental).
Para reducir drásticamente la pobreza rural y mejorar la seguridad alimentaria es
necesario diseñar otras estrategias, puesto que existe un gran déficit en relación al
mercado y precios, sistema tributario (eliminación o implantación), aranceles para bienes
de capital e insumos (política internacional), manejo de capital y valoración de la tierra en
el área rural, tecnología agraria (importación y generación), costos de transporte,
alianzas internacionales, promoción de inversiones, etc. Sin duda esta situación deficiente
dificultará aun más tomar una posición en el mercado internacional, y desarrollar
políticas para el desarrollo del sector.
El PMRRAF no define los montos a invertir en los programas, las fuentes posibles de
recursos, ni se ha estimado su impacto en la reducción de la pobreza, sobre todo por
tratarse de actividades institucionales. Tampoco se establece el rol de las prefecturas y
municipios en el desarrollo del Plan.
Podemos ver como estas unidades desconcentradas han elaborado sus propios planes en
pro de conseguir sus objetivos y cumplir sus metas EMPODERAR cuenta con dos
proyectos importantes PAR y DELA; el PAR es financiado con recursos AIF – BM, inicio
actividades a principios del 2007, el DELA tienen un financiamiento de Dinamarca empezó
sus actividades con el APSA I y APSA II en julio del 2005 se firma el acuerdo para el APSA
II, su campo de acción es las provincias de Potosí y de Chuquisaca
El Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF) entidad
descentralizada que fue creada en junio del 2008 incia actividades en enero del 2009, se
financia con recursos de la cooperación y está actualmente negociando un financiamiento
del BM cerca a $us 25 millones por 5 años.
FONADAL es una de las entidades más antiguas. se crea en 1988 teniendo como objetivo
principal el financiamiento de los planes y programas de desarrollo alternativo y
sustitución de cultivos de coca, sus recursos provienen de la Cooperación Bilateral y
Multilateral y del presupuesto general, en octubre 2004 se firma un convenio con la
Comisión Europea para fortalecer la entidad mediante el proyecto denominado ““Apoyo
a la Nueva Estrategia de Desarrollo Alternativo de Bolivia, mediante el Fondo Nacional de
Desarrollo Alternativo (FONADAL YUNGAS)”
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El INRA cuenta con planes trianuales y acaba de concluir el PENSAT (Plan estratégico de
Saneamiento y titulación) y el PENSAD a partir del 2010 al 2012, sus recursos son TGN,
genera recursos propios y se financia con la donaciones de la cooperación y créditos del
BID.
IV.- Asignación Presupuestaria para el Sector
En la formulación del proyecto de presupuesto, la negociación para asignaciones
presupuestarias se realiza institucionalmente y no sectorialmente, en base a los recursos
que las entidades del sector gestionan en función a sus objetivos. Tanto el MIN-DRUTI
como las entidades descentralizadas traducen los objetivos y prioridades en resultados
concretos a alcanzar, en tareas específicas a cumplir, en procedimientos a emplear y en
medios y recursos a utilizar, los cuales son plasmados en programas y proyectos, en
función a los que se efectúan los requerimientos financieros al VMPC y al VIPFE para
inversión.
El Ministro del área como se menciona en las directrices presupuestarias, debe ejercer
tuición en la elaboración de los anteproyectos de presupuestos de sus entidades a objeto de
cumplir con los lineamientos establecidos y en este sentido procurar los recursos
necesarios y suficientes durante la elaboración del anteproyecto de presupuesto.
El MIN-DRUTI, realiza dos escenarios durante la elaboración del anteproyecto de
presupuesto, uno en función a los requerimientos reales y otro en función al techo
presupuestario fijado por el VMPC, debido a que por experiencia en gestiones anteriores,
el Ministerio de Economía y Finanzas aprueba un presupuesto adicional.
Según practicas regulares, en las dos primeras etapas del proceso presupuestario;
Formulación y Discusión y Aprobación, las entidades del sector agrícola explican su
requerimiento y defienden los montos programados en función a los objetivos y metas que
pretenden alcanzar ante las instancias correspondientes. En años anteriores, estas etapas
eran más intensas, con una mayor participación e interrelación entre las autoridades
ejecutivas del MIN-DRUTI y de las entidades descentralizadas del sector agropecuario con
el Viceministro de Presupuestos y Contaduría. Por su parte la discusión en el congreso se
inicia convocando a los Ministros de Hacienda y de Planificación, para la defensa del
proyecto de presupuesto de funcionamiento y de inversiones con la presencia de las
autoridades del sector agrícola, estas reuniones son encabezadas por la Comisión
Económica del Parlamento y las negociaciones se tornan delicadas debido a la presión de
las regiones y sus bancadas, que buscan inscribir sus proyectos estrella para cumplir con
sus regiones. Está discusión se aboca a las asignaciones por regiones y no así por sectores.
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Cabe aclarar que para el proyecto de presupuesto 2010, el MIN-DRUTI no cumplió con
los plazos de entrega, razón por la cual el presupuesto de funcionamiento correspondiente
a la Administración Central del Ministerio, se estimó en el VMPC en función a la ejecución
presupuestaria de la gestión anterior y no hubo lugar a la explicación de requerimientos y
defensa de techos presupuestarios, el presupuesto de inversión fue registrado incluyendo
proyectos vigentes y nuevos vía WEB, en los plazos establecidos. Para subsanar esta
situación el MIN-DRUTI envío el presupuesto institucional adicional requerido para la
gestión 2010 en fecha 29 de octubre de 2010 al MIN-ECOFINE.
En los montos de asignaciones presupuestarias al Sector Agropecuario inciden también
factores como el compromiso asumido por las máximas autoridades del MIN-DRUTI y sus
descentralizadas y la fuerza y decisión para cumplir los objetivos y metas planteadas.
Realizando una revisión a las directrices aprobadas con resolución Ministerial para cada
año, se puede observar que desde la gestión 2000 se han desarrollado cambios importantes
en la concepción de los mismos; En este sentido a partir del 2006 se especifican los
objetivos, políticas, acciones y programas del sector agrícola, incluidos en el Plan
General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) y en base a la cual se deben asignar
los recursos para el sector. En los hechos la aplicación de este instrumento es complicado
y aún se encuentra en proceso.
En este contexto el presupuesto asignado al MIN-DRUTI y sus entidades descentralizadas
es el siguiente:
Presupuesto Aprobado por Entidad
(En MM. de Bs.)
2004 2005 2006 2007 2008
MIN-DRUTI 723,86 557,08 962,70 909,68 1.343,41
CIAT 16,40 23,33 24,70 40,38 36,28
CIDAB 0,90 0,91 1,18 5,22 4,06
SUP-AGR 4,92 6,98 6,51 5,76 6,07
SUP-FOR 33,87 35,09 51,33 54,16 54,18
INRA 133,90 154,97 113,97 112,62 128,45
SIRENARE 1,50 1,50 2,16 2,53 3,09
PERTT 1,30 - - - -
INC 0,20 - - - -
TOTAL 916,85 779,85 1.162,54 1.130,34 1.575,54
fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC
Como se observa en el cuadro anterior el MIN-DRUTI tiene una participación de 79 %,
71.4%, 82.8 %, 80% y el 85% para los años comprendidos entre 2004 y 2008 en relación
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al presupuesto total, no existen grandes variaciones en estos porcentajes exceptuando la
gestión 2005 lo que implica una participación del sector agropecuario en rangos
presupuestarios similares a lo largo de este período; el decremento en el 2005 respecto al
2004 se debe principalmente a menores donaciones. Por otra parte en las entidades
descentralizadas las variaciones en los montos presupuestados entre los diferentes años
son afectadas por el financiamiento externo.
Por otro lado en el Anexo I se puede ver la asignación presupuestaria a los otros sectores.
Los gobiernos municipales presentan a su vez gastos ejecutados en el sector agrícola,
moderados, mostrando un incremento en los años 2007 y 2008, esto obedece a mayores
ingresos que les fueron transferidos a los municipios por Impuesto Directo a los
Hidrocarburos.
Gasto de Gobiernos Subnacionales en el Sector Agrícola
Gestiones 2000 - 2008
En MM de Bs.
2004 2005 2006 2007 2008
Prefecturas 172,9 237,8 319,4 452,3 451,9
Municipios 98,3 52,8 80,4 156,2 194,1
Total 271,3 290,7 399,8 608,5 646,0
Fuente: Datos UDAPE
Realizando un análisis de los recursos totales del sector agrícola a nivel institucional y
depurando las transferencias interinstitucionales, que se da del gobierno central a los
gobiernos subnacionales para evitar duplicidad, tenemos el siguiente cuadro:
PARTICIPACION DEL SECTOR AGRICOLA
POR NIVELES EN EL PRESUPUESTO GENERAL
Gestión Agreg./* Consolid/* Agreg. Consolid. Adm. Cent. Municipal Prefectural TOTAL Adm. Cent. Sub - Nal. Total
2000 31.437,5 24.065,3 318,1 33,1 218,5 569,7 1,3% 1,0% 2,4%
2001 35.128,0 27.485,3 12% 14% 350,2 142,2 257,3 749,6 1,3% 1,5% 2,7%
2002 37.836,3 29.069,1 8% 6% 434,0 111,5 258,7 804,3 1,5% 1,3% 2,8%
2003 40.195,0 30.911,4 6% 6% 538,4 56,5 185,1 780,0 1,7% 0,8% 2,5%
2004 42.861,4 33.677,2 7% 9% 675,4 98,3 172,9 946,7 2,0% 0,8% 2,8%
2005 51.256,0 40.543,0 20% 20% 559,0 52,8 237,8 849,6 1,4% 0,7% 2,1%
2006 59.609,0 46.159,6 16% 14% 836,0 80,4 319,4 1.235,8 1,8% 0,9% 2,7%
2007 77.049,6 58.917,7 29% 28% 853,7 156,2 452,3 1.462,1 1,4% 1,0% 2,5%
2008 111.618,9 80.554,1 45% 37% 827,0 194,1 451,9 1.472,9 1,0% 0,8% 1,8%
Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la DGC y la FAM
`/* No incluye recursos propios de municipios y univers idades
Participación PorcentualPresupuesto Aprobado
(MM de Bs.)Porcentaje Incremental
Presupuesto Aprobado
(MM de Bs.)
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En términos de participación del Sector Agrícola en el Presupuesto General del Estado, en
promedio alcanza el 2.5%, de los cuales la Administración Central alcanza en promedio el
1.5% y los Gobiernos Subnacionales 1.0%.
Participación del Sector Agricola
En relación al PGE y al PIB
2000 2,4% 1,1%
2001 14,2% 31,6% 2,7% 1,4%
2002 5,8% 7,3% 2,8% 1,4%
2003 6,3% -3,0% 2,5% 1,3%
2004 8,9% 21,4% 2,8% 1,4%
2005 20,4% -10,3% 2,1% 1,1%
2006 13,9% 45,4% 2,7% 1,3%
2007 27,6% 18,3% 2,5% 1,4%
2008 36,7% 0,7% 1,8% 1,2%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de UDAPE, DGC, INE
% Particip.
Sect Agr - Ppto
Sect. Agr. en
% del PIBGestión
% Inc. PGE
Consolid
% Inc. Ppto
Sect. Agr.
No obstante que el presupuesto muestra un comportamiento incremental en términos
generales, con saltos en el 2005, 2007 y 2008, la participación del sector agrícola se
mantiene alrededor del 2.5% y en porcentajes del PIB tienen una caída el año 2008 debido
a las donaciones de USAID.
V.- Régimen Impositivo Sector Agrícola
El Decreto Supremo Nº 24463 de 27 de diciembre de 1996, establece el Régimen
Agropecuario Unificado (RAU) para la liquidación y pago anual simplificado de los
Impuestos: al Valor Agregado, a las Transacciones, sobre las Utilidades de las Empresas y
Régimen Complementario al IVA, por parte de los sujetos pasivos o terceros responsables
que realicen actividades agrícolas o pecuarias.
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Este régimen se caracteriza por ser un régimen simplificado, establecido mediante una
tabla de escalas, que pretende apoyar a los agricultores en pequeña y mediana escala.
Está dividida por zonas: En la sub-zona norte (altiplano y Puna) de 10 a 160 hectáreas,
sin influencia del lago Titicaca de 20 a 300 hectáreas; Sub-zona central que comprende al
lago Poopó es de 15 a 240 hectáreas y con influencia de lago es de 30 a 500 hectáreas;
Sub-zona Sur de 35 a 700 hectáreas; Zona Valles de riego 6 a 100 hectáreas, secano de 12
a 200 hectáreas y vitícola de 3 a 48 hectáreas; zona sub-tropical Yungas de 10 a 300
hectáreas, Santa Cruz de 50 a 1000 hectáreas y Chaco de 80 a 1200 hectáreas; zona
tropical que comprende a Beni y Pando de 50 a 1000 hectáreas.
El Servicio de Impuestos Nacionales debe actualizar anualmente los valores de la tabla
establecida para el cálculo de impuestos (Artículo 15 del Decreto Supremo Nº 24463),
sobre la base de la variación de la cotización oficial del UFV para la actualización de
valores a partir del 2002.
La fecha de vencimiento para el pago de la cuota anual única del Régimen Agropecuario
Unificado (RAU), es el 31 de octubre de cada año.
La ley 843 Establece un impuesto anual a la propiedad inmueble situada en territorio
nacional. Son sujetos pasivos de este impuesto, las personas jurídicas o naturales y las
sucesiones indivisas propietarias de cualquier tipo de inmueble, incluidas tierras rurales
obtenidas por títulos ejecutoriales de reforma agraria. Están exentos del pago de este
impuesto las propiedades rurales que no están afectadas por actividades comerciales o
industriales propiedad de pueblos originarios, ayllus, ex haciendas grupos étnicos y
comunidades de reciente creación y la pequeña propiedad campesina. Las empresas
agroindustriales no están sujetas al RAU.
VI.- Proceso del presupuesto en la entidad cabeza de sector.
Dentro del proceso presupuestario general, que se describe líneas arriba, y en aplicación a
las normas vigentes El Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MIN-DRUTI), debe
elaborar su anteproyecto de presupuesto para ser presentado al MIN-ECOFINE en las
fechas previstas y aplicando la técnica aprobada por este Ministerio que actualmente es el
Presupuesto por Programas y enmarcarse estrictamente en las directrices presupuestarias
aprobadas con resolución Ministerial para cada gestión.
El MIN-ECOFINE en la etapa de formulación dentro del proceso presupuestario envía
notas al MIN-DRUTI y a sus entidades descentralizadas, haciéndoles conocer el techo
presupuestario con fuente Tesoro General de la Nación (TGN), para que en función a esta
primera asignación se proceda a la elaboración del anteproyecto de presupuesto.
39
Las Directrices presupuestarias como se mencionó, se han constituido en un instrumento
de gran importancia para el desarrollo del presupuesto y para cada gestión se cuenta con
un instrumento cada vez más completo y explicativo, en atención y aplicación a este, los
anteproyectos de presupuestos de las entidades deben alinear los objetivos nacionales con
los objetivos y metas que se plantean y el MIN-DRUTI ejercer su rol de Ministerio cabeza
de sector y apoyar y coordinar con las diferentes entidades bajo su tuición de acuerdo a la
estructura del Clasificador Institucional, sin embargo el MIN-DRUTI tanto en la etapa de
formulación como en las otras etapas del presupuesto se centra en su propio presupuesto y
en alguna medida en las entidades desconcentradas, dejando para un control más
superficial y formal a las entidades descentralizadas.
El Ministerio para elaborar su anteproyecto de presupuesto y requerir la aprobación de su
asignación presupuestaria al MIN-ECOFINE, realiza un trabajo interno mediante notas y
reuniones de coordinación con las Direcciones, Jefaturas, Unidades, así como con los
responsables de programas y proyectos a su cargo. En base a las políticas institucionales y
las acciones que se llevarán a cabo, se definen los montos a utilizar y las fuentes de
financiamiento de los gastos que permitirán el cumplimiento de sus objetivos y metas
durante la gestión. Estos recursos se deben ajustar al techo enviado por el MIN-ECOFINE
en lo referente a la fuente TGN, si son recursos de la cooperación ya sean créditos o
donaciones es necesario preparar los documentos de respaldo para su inscripción
presupuestaria, y en relación a nuevos financiamientos, llevar adelante reuniones de
negociación con las diferentes agencias y financiadores estableciendo la posibilidad real
de registrar o no en el Presupuesto General del Estado. Cabe mencionar que la Dirección
Administrativa se encarga de consolidar los gastos corrientes o de funcionamiento de
todas las unidades y áreas para enviar luego al Ministerio de Economía y Finanzas y la
Dirección de Planificación revisa analiza y consolida los proyectos y programas de
inversión para enviarlos directamente al Viceministerio de Inversión Pública y
Financiamiento Externo (VIPFE).
En este proceso el rol del MIN-DRUTI es de mayor responsabilidad y compromiso con el
desarrollo del sector tanto por el volumen de recursos con los que opera como por el
alcance de los programas y proyectos a su cargo, sin embargo su aparato administrativo
no ha crecido en términos de recursos humanos, lo que limita contar con una gestión
eficiente y un mayor control de los recursos asignados.
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Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
(En MM de Bs.)
Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 293,57 180,68 112,89 62%
2001 497,80 256,10 241,71 51%
2002 578,58 343,92 234,66 59%
2003 649,12 415,67 233,45 64%
2004 723,86 579,82 144,04 80%
2005 557,08 441,00 116,08 79%
2006 962,70 752,57 210,13 78%
2007 909,68 762,90 146,78 84%
2008 1.343,41 664,93 678,47 49%
Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la DGC y UDAPE
-
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
MIN-DRUTIPresupuesto Aprobado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
Aprobado EjecutadoLineal (Aprobado) Lineal (Ejecutado)
Se puede ver en el cuadro que de controlar Bs.293.6 el año 2000 pasa a Bs. 1343.4
millones el año 2008, con un crecimiento de 458% aproximadamente y que de ejecutar Bs.
180.7 millones el año 2000 pasa a ejecutar Bs. 664.9 millones el año 2008, si bien existen
durante estos años variaciones importantes en los datos ejecutados y en algunos casos se
observa menores gastos respecto a años anteriores (2007 y 2008), esto se debe
principalmente a los recursos externos por concepto de donaciones que no siempre
mantienen una línea tendencial positiva.
41
GESTIÓN 2008
(En MM de Bs.)
Ppto Aprobado Ppto Ejecutado Diferencia %
MIN-DRUTI 1.343,4 664,9 678,5 49%
TGN 925,2 383,9 541,3 41%
CREDITO EXTERNO 90,5 61,8 28,7 68%
DONACIÓN 315,0 215,0 100,0 68%
OTROS 12,7 4,2 8,5 33%
Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la DGC
El componente OTROS como fuente de financiamiento incluye (recursos propios, por
venta de bienes y servicios, tasas, derechos, multas y otros que resultan de la actividad
propia de la entidad, así como transferencias de otras entidades descentralizadas), esto
para todas las entidades que incluyan este concepto.
En la gestión 2008 el porcentaje de ejecución es bajo respecto al presupuesto aprobado y
presenta una menor ejecución respecto a la anterior gestión, analizando por fuentes de
financiamiento se observa una caída considerable en TGN, esto se debe a que se
presupuestó transferencias adicionales a la Empresa de Apoyo a la Producción de
Alimentos (EMAPA) con el fin de combatir especulaciones en los precios y evitar presiones
inflacionarias, aproximadamente Bs.737.6 millones, en aplicación al D.S. N°2953218,
por
esto el presupuesto de recursos con fuente TGN se vio incrementado considerablemente;
llegando a ejecutar solamente Bs.252.2 millones.
En cuanto a menores ejecuciones en donaciones observadas en las gestiones 2005 y 2008,
respecto a años anteriores, obedece principalmente a la reducción de recursos de la
Cooperación Para el Desarrollo (USAID).
18 Aprobado en fecha 28 de abril del 2008 con el objetivo de importar alimentos básicos
42
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
Fuente Donaciones
(En MM de Bs.)
Organismos 2004 2005 2006 2007 2008
AECI 0,00 0,00 0,00 0,00 2,72
AIF 2,28 4,05 0,00 0,00 0,00
BASK-FUN 0,00 0,00 29,05 27,92 4,80
BEL 0,00 0,00 0,00 10,34 11,21
BID 0,00 0,00 0,33 0,00 0,00
CAF 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03
COSUDE 3,67 3,07 3,08 1,11 0,90
DGCI-CTB 0,00 0,00 0,42 0,00 0,00
DIN 1,46 2,01 27,07 16,76 18,61
ESP 0,00 0,00 5,56 0,00 0,00
EU 25,79 29,82 0,00 0,00 0,00
FAO 0,00 0,00 0,60 0,00 0,00
G-BRET 0,04 0,24 0,81 0,00 0,00
GEF 0,00 0,00 11,44 0,00 0,00
GTZ 15,09 3,98 10,63 9,39 9,09
HOL 0,36 1,18 10,03 11,24 21,92
JICA 1,53 0,00 0,17 5,59 0,60
KFW 0,00 6,22 3,42 1,90 4,21
OPS 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00
OIMT 1,33 0,09 0,00 0,00 0,00
ONUDI 0,00 0,00 1,68 0,00 0,00
OT-EXT 26,33 37,55 9,30 11,50 10,99
PMA 24,59 8,79 34,12 31,85 11,48
PNUD 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00
PNUMA 0,00 0,00 0,00 2,83 0,00
UE 0,00 0,00 30,64 80,43 63,65
UNDCP 36,82 29,24 4,75 11,74 7,24
UNICEF 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00
USA 0,00 0,00 0,00 3,87 0,60
USAID 225,80 72,52 327,18 284,20 44,59
VEN 0,00 0,00 0,39 0,87 2,37
TOTAL 365,11 198,78 510,68 511,54 215,01
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC y UDAPE
El apoyo de USAID bajo un 68% del 2004 al 2005, mientras que en las gestiones 2007 y
2008 se tiene una caída de 84%. El registro de estas donaciones es a través de entidades
contratistas de USAID, para la ejecución de proyectos (DAE, ACDI/VOCA y ARCO) y el
registro presupuestario se realiza anualmente y en forma global, presentando la
información de respaldo directamente a la DGC.
VII.- Proceso presupuestario en las unidades desconcentradas y descentralizadas
Las unidades descentralizadas de acuerdo a normas y directrices, deberían coordinar su
presupuesto con el ministerio cabeza de sector, en este caso el MIN-DRUTI, sin embargo
en la práctica el proceso consiste en elaborar en coordinación con sus unidades internas el
anteproyecto de presupuesto de la gestión y una vez aprobado por su Máxima Autoridad
43
Ejecutiva, enviar al Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, para su inclusión y
consolidación en el Presupuesto General del Estado. Las unidades desconcentradas por su
parte si bien elaborar sus anteproyectos de presupuesto en forma independiente deben
agregarse al presupuesto del MIN-DRUTI.
Entidades Desconcentradas
Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG)
Fue creado por Ley Nº 2061 de 2000, que estipula que el Servicio Nacional de Sanidad
Agropecuaria e inocuidad Alimentaria.- SENASAG -, es parte de la estructura operativa
del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural y está encargado de
administrar el Régimen de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria en el territorio
nacional. El SENASAG cuenta con oficinas en los nueve departamentos y en Charaña,
Desaguadero y Copacabana.
Como entidad desconcentrada la normativa estipula que su presupuesto este incorporado
en el presupuesto del MIN-DRUTI como un programa, puesto que a las entidades
desconcentradas no se les asigna un código institucional independiente, por tanto deben
incluirse presupuestariamente dentro de los ministerios cabeza de sector. No obstante las
unidades desconcentradas formulan y ejecutan su presupuesto en forma independiente en
función a los programas, proyectos y el financiamiento establecido para la gestión.
El SENASAG actualmente opera con tres proyectos: Programa de Erradicación de la
Fiebre Aftosa (PRONEFA) ejecutado a nivel nacional, Programa de Sanidad Camélida
(PROSACA) que se ejecuta en los departamentos de La Paz, Potosí Chuquisaca, Oruro y
Cochabamba y posiblemente se amplíe a Tarija y el Programa de la Mosca de la Fruta
(PROMOSCA) ejecutado a nivel nacional.
Para el período 2010 – 2015, se tiene comprometido el financiamiento del BID por $us 10
millones, para cuatro componentes: i) Fortalecimiento Institucional ii) Fortalecimiento del
Programa de Sanidad Animal iii) Fortalecimiento del Programa de Sanidad Agropecuaria
e iv) Inocuidad Alimentaria.
Por otra parte MERCOSUR tiene un convenio por $us 2 millones, con una duración de 5
años, para la lucha contra la fiebre aftosa, el financiamiento no incluye pago por servicios
personales y es destinado en su totalidad al proyecto.
El SENASAG inicia su proceso presupuestario en agosto, a partir de un instructivo que es
elaborado en la Dirección de Presupuestos, que tiene como sede la oficina de SENASAG
La Paz, esta nota es enviada a la oficina Nacional cuya sede está en la ciudad de Trinidad,
y una vez que está aprobada, es enviada a todas las regionales para que inicien el proceso
de Programa Anual de Operaciones (POA) y formulación presupuestaria.
44
En el mes de septiembre realizan un taller a nivel nacional, donde se les proporciona
formularios para el POA y se les distribuyen los techos presupuestarios en función a la
ejecución del año anterior y a su capacidad de gasto, posteriormente cada regional
formula su proyecto de presupuesto y lo envían a la Unidad Nacional de Presupuestos, que
agrega los presupuestos regionales obteniendo el Anteproyecto de presupuesto Nacional,
el cual es enviado al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; a la Unidad Administrativa
el presupuesto de gasto corriente y a Planificación el presupuesto de inversión. Si bien la
norma dice que el Ministerio debería ser el responsable de la política sectorial en función
a los planes nacionales, en la práctica la participación del MIN-DRUTI es mínima al
momento de la formulación presupuestaria, más al contrario asume la información
proporcionada por la unidad desconcentrada.
Los principales problemas que tiene el SENASAG en la elaboración de presupuestos, son
la falta de información respecto al monto de transferencias de prefecturas; no cuentan con
tasas uniformes en las diferentes regionales por la importación de productos agrícolas y
pecuarios, por otra parte las prefecturas desembolsan su contraparte directamente en la
regional SENASAG, lo que provoca que la oficina central, efectúe este registro
tardíamente, más si se considera que las regionales no envían su información a tiempo.
Otro problema serio que afecta tanto la formulación como la ejecución y el seguimiento, es
que no cuentan con enlace directo al SIGMA, por lo tanto cada fin de mes deben ir a las
oficinas de la DGC, para llenar la información a nivel de resumen y presentarla, es decir
no cuentan con información presupuestaria en línea, por lo tanto se basan en el VISUAL,
que es un sistema adquirido con financiamiento del BID.
Finalmente y no menos importante es el hecho de que la mayoría de los funcionarios
trabajan como personal eventual, pese a tener promedios de antigüedad altos, esto porque
el SENASAG en un principio fue concebido como un proyecto y ahora es una entidad
desconcentrada que ejecuta y administra proyectos importantes; sin embargo este factor
crea un ambiente de incertidumbre en los funcionarios, inclusive este factor no está acorde
a la Ley General del Trabajo, que considera como empleado eventual, a aquellos
funcionarios que trabajan en una institución por un tiempo menor a tres meses y quienes
trabajan por un período mayor deberían ser considerados funcionarios de carácter
permanente.
El SENASAG ejecuta en forma directa los proyectos y no a través de transferencias, es
decir la ejecución está registrada en su estructura programática dentro de las diferentes
partidas de gasto.
En relación a las cifras presupuestadas y ejecutadas se tiene el siguiente cuadro por
fuentes de financiamiento.
45
Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG)
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 29,31 26,17 46,72 30,15 43,82 34,75 41,95 33,76
CREDITO EXTERNO 22,00 14,65 28,85 16,32 27,00 18,99 11,35 3,50
DONACIÓN 2,46 0,34 0,83 0,81 7,52 0,52 11,63 2,23
OTROS 5,86 5,56 13,01 8,69 12,62 11,59 12,47 4,20
TOTAL 59,64 46,72 89,41 55,98 90,97 65,85 77,40 43,69
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y SENASAG
2006 2007 20082005
-10 20 30 40 50 60 70 80 90
100
2005 2006 2007 2008
59,64
89,4 91,0
77,4
46,72
56,065,8
43,7
SENASAGGasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
El SENASAG en las gestiones 2005 – 2008, muestra los siguientes porcentajes de ejecución
(2005 el 78%; 2006 el 63%; 2007el 72% y 2008 el 56 %), es decir en términos generales
los porcentajes de ejecución están por debajo del 80 %. En la gestión 2008 no hubo
transferencias de las prefecturas de Beni, Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca, lo cual
también incidió en la baja ejecución.
46
Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG)
Crédito Externo por Organismo
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
BID 22,00 14,65 28,85 16,32 27,00 18,99 11,35 3,50
TOTAL 22,00 14,65 28,85 16,32 27,00 18,99 11,35 3,50
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y SENASAG
2007 20082005 2006
Con referencia al crédito del BID, se ejecutó tan solo el 31 %, en la gestión 2008, debido a
problemas procedimentales en el área administrativa que impidieron una mayor
ejecución.
Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG)
Donación por Organismo
En bolivianos
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
G-BRE 2,31 0,21 0,83 0,81 0,00 0,00 0,00 0,00
DANIDA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,46 0,21
PAMA-MERCOSUR 0,00 0,00 0,00 0,00 1,29 0,32 11,17 2,02
U.S.A. 0,00 0,00 0,00 0,00 6,24 0,20 0,00 0,00
USAID 0,15 0,13 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOTAL 2,46 0,34 0,83 0,81 7,52 0,52 11,63 2,23
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y SENASAG
2005 2006 2007 2008
-
5
10
15
20
25
30
2005 2006 2007 2008
22,0
28,9 27,0
11,4
14,716,3
19,0
3,5
SENASAG - CREDITO EXTERNO BID
Presupuestado - Ejecutado(En MM de Bs)
PPTO. EJEC.
47
El año 2008 los montos ejecutados financiados con MERCOSUR fueron bajos, debido a
que este organismo realiza los desembolsos en función y de acuerdo al comportamiento y
ejecución de todos los países miembros.
Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL)
Creado por ley 1008 en el año 1988, tiene como objetivo y naturaleza institucional crear y
generar proyectos productivos alternativos. Por Ley Nº 3351 de 21 de febrero de 2006 y
D.S.28631 de marzo de 2006, FONADAL está bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo
Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y bajo dependencia directa del Viceministerio de
Coca y Desarrollo Integral.
En 2004 el Gobierno de Bolivia y la Comunidad Europea, suscribieron un convenio por
Bs.160.5 millones para llevar a cabo el proyecto “Apoyo a la Nueva Estrategia de
Desarrollo Alternativo de Bolivia Mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo
(FONADAL – YUNGAS)”, los resultados esperados son: Capacidad Institucional del
FONADAL fortalecida, Política Sectorial Integral de Desarrollo Alternativo, Modelo
efectivo para la intervención de una agencia nacional en zonas productoras de coca y
zonas de expulsión de mano de obra hacia zonas productoras de coca. Por los cambios que
ha experimentado el país con el cambio de Gobierno del año 2006, estos resultados
esperados no se han materializado.
El FONADAL trabaja con zonas productoras, zonas expulsoras y zonas de riesgo. Las
zonas expulsoras son aquellas que expulsan población, de forma temporal o definitiva,
hacia zonas productoras de coca. La migración definitiva supone el traslado del migrante
y su familia de una localidad a otra para vivir. La migración temporal es una búsqueda
temporal de mejores oportunidades de empleo en otras regiones, para volver donde
generalmente la familia aguarda. Usualmente se da cuando no hay actividades agrícolas
(período entre la siembra y la cosecha). Una de las principales causas de migración es la
falta de ingresos económicos suficientes que enfrentan las familias en las comunidades del
valle y zonas andinas de los departamentos de Cochabamba, Oruro y Potosí; que se
dirigen al trópico de Cochabamba o a los Yungas de La Paz a cultivar coca.
Las zonas de riesgo, son aquellas que por ser adyacentes a zonas de producción de coca,
principalmente los parques nacionales sufren la creciente penetración de los cultivos de
coca, lo que causa degradación de los recursos naturales.
Las zonas productoras están en el trópico de Cochabamba: (municipios de Villa Tunari,
Chimoré, Puerto Villarroel, Entre Ríos) y en los Yungas de La Paz (municipios de Coroico,
Coripata, Yanacachi, Chulumani, Irupana y Cajuata, donde se interviene con Fondos
Regionales, Fondos Concursables, y Obras de Impacto desde 2005.
48
Cada año el FONADAL, comunica en las zonas de intervención que los recursos para
financiar proyectos están disponibles, los interesados presentan proyectos, el FONADAL
efectúa una evaluación técnica de los mismos y aprueba los mejores de acuerdo a la
disponibilidad de recursos, (en los hechos la aprobación pasa por decisiones políticas, no
responde a un plan y la decisión es tomada en forma discrecional) se firma el convenio de
transferencia de recursos, se transfieren dichos recursos (que representa el 80 % del
monto del proyecto y el 20 % corresponde a la contraparte local o de la comunidad) y el
beneficiario es el encargado de licitar, adjudicar y controlar la ejecución de los proyectos,
informando a FONADAL. Es importante describir este proceso porque la inversión total se
realiza a través de transferencias. En la práctica, no se cuentan con los medios para
efectuar un seguimiento permanente de los proyectos concluidos y evaluar su impacto y
sostenibilidad en el tiempo.
En relación a la formulación presupuestaria, la misma se realiza en función al
comportamiento de la gestión anterior y a los recursos comprometidos de acuerdo a
convenios, el monto destinado a transferencias es aprobado como monto total; una vez que
se tienen definidos los proyectos beneficiarios, son inscritos en el VIPFE con un código
SISIN, sin embargo a criterio de los técnicos la burocracia existente en el VIPFE retrasa la
ejecución presupuestaria de las entidades.
Los funcionarios están inscritos en la partida de gasto 12100 que corresponde a
funcionarios eventuales, no obstante a la antigüedad que tienen. Esto porque el FONADAL
está inscrito como un proyecto dentro del MIN-DRUTI y los proyectos de acuerdo a la
normativa no deben contar con personal permanente, sin embargo esta es una entidad
desconcentrada con varios años de vida.
Un tema que es necesario señalar es el constante cambio de Directores Generales y
Directores Administrativos Financieros por el que atraviesa el FONADAL, lo cual impide
una gestión eficiente en la entidad, dificultando el logro de los objetivos delegados a esta
institución.
Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL)
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 0,51 0,04 4,35 2,44 6,63 5,16 5,36 4,34
CREDITO EXTERNO - - - - - - - -
DONACIÓN 5,11 2,80 32,04 21,94 41,18 30,12 38,13 20,31
OTROS - - - - - - 0,04 0,04
TOTAL 5,62 2,84 36,39 24,37 47,81 35,28 43,52 24,69
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y FONADAL
2006 2007 20082005
49
La ejecución de la fuente donaciones el año 2008 fue de 53 %, uno de los factores que
incidió fue el permanente cambio de autoridades ejecutivas, que retrasa los trámites
administrativos requeridos con los organismos financiadores.
0
10
20
30
40
50
60
2005 2006 2007 2008
FONADALGasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC. Lineal (PPTO. ) Lineal (EJEC.)
La Ejecución Presupuestaria alcanzó el 2006 el 67 %, el 2007 el 74 % y el 2008 el 57 %,
en la gestión 2008, tanto el presupuesto como la ejecución presupuestaria caen en un 9% y
30% del presupuesto y ejecución respecto del período 2007. No obstante que se ha
invertido recursos importantes en estos proyectos, es de conocimiento público que los
cultivos de la hoja de coca se han extendido a lo largo del país.
50
-
5
10
15
20
25
30
35
2005 2006 2007 2008
2,80
21,94
30,12
20,31
FONADALDonaciones Ejecutadas
Unión Europea(En MM de Bs.)
Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA)
El Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), tiene 11 años de vida, es
financiado por la Comisión Europea, como un programa de apoyo presupuestario
sectorial. El objetivo general del PASA es el de promover, incrementar y mejorar la
disponibilidad, el acceso y el uso de los alimentos para que los sectores más desposeídos
de la sociedad tengan una vida sana y productiva, mediante el financiamiento de proyectos
de inversión y pre inversión. El PASA I ejecutó 342 proyectos y el PASA II 109 proyectos.
A partir de 2007, se constituyó en unidad desconcentrada del MIN-DRUTI, encargada de
la seguridad alimentaria, con mandato nacional.
La situación de inseguridad alimentaria por la que atraviesa una gran parte de la
población boliviana se ve reflejada claramente en algunos indicadores sociales cuyas
causas principales son: bajo nivel de ingresos, baja productividad agropecuaria, limitadas
alternativas de ingreso fuera del sector agropecuario y deterioro del medio ambiente. El
Gobierno de Bolivia (GB) y la Comisión Europea (CE) han acordado cooperar en el
mejoramiento de la actual situación de inseguridad alimentaria, con la suscripción de dos
protocolos que dieron origen al Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA).
El PASA I (se ejecutó desde 1997 a diciembre 2008) y PASA II se inició el año 2005 y está
previsto que concluya el año 2010.
La estrategia de sus operaciones se basa en la atención de los programas y proyectos que
surgen de las demandas de la población, como resultado de la planificación participativa y
de las políticas de desarrollo nacional y sectorial que buscan resolver los problemas de la
51
pobreza y la inseguridad alimentaria. A fin de lograr un impacto sostenible y apropiado
con el nivel de recursos disponibles y los procesos de participación popular y planificación
participativa, se han establecido áreas de intervención, seleccionadas por su nivel crítico
de pobreza. La cobertura geográfica asignada a la intervención del PASA, comprende 78
municipios distribuidos, en los nueve departamentos del país.
El PASA recoge las demandas de tres vertientes: i) de los municipios que a su vez las
recogen de las organizaciones de base y que presentan proyectos que se hallan en la etapa
de diseño final, y son revisados por un comité social participativo; ii) de las prefecturas
que orientan sus acciones a las demandas regionales y iii) de los ministerios, cabeza del
sector, que tienen a su cargo la formulación de políticas conciliando el desarrollo
económico del país con el desarrollo sectorial, departamental y municipal, posteriormente
estas demandas son evaluadas por un comité técnico que analiza la factibilidad de los
mismos y en la etapa final son valorados por el Comité Directivo Administrativo, con
funciones normativas y de aprobación de los proyectos presentados para su
financiamiento, (está presidido por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MIN-
DRUTI), y participan el Embajador de la Comisión Europea y los Viceministerios de
Desarrollo Rural, y de Inversión Pública y Financiamiento Externo), y se procede a su
inscripción en el presupuesto en el grupo de gasto transferencias y en el sistema de
inversión del VIPFE,
Durante la etapa de ejecución las transferencias que máximo responden al 85 % del
proyecto, se efectúan de acuerdo a hitos de control, cada proyecto tiene de 3 a 4
desembolsos. El 15 % restante debe ser financiado por la contraparte del proyecto. Una de
las fortalezas del PASA, es que efectúa el seguimiento físico del proyecto pudiendo llegar a
suspender los desembolsos en caso de incumplimiento de metas. Realiza la evaluación del
mismo una vez concluido.
El PASA ejecuta los proyectos a través de transferencias con las prefecturas
departamentales y los gobiernos municipales y a partir del 2008 también es ejecutor
directo de proyectos, además de transferencias monetarias y en insumos. El PASA está
implementando un programa piloto denominado “comunidades en acción”.
El PASA financieramente trabaja con el SIGMA, el Sistema SISIN y con cuadros
adicionales requeridos por la Cooperación Internacional.
52
Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA)
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs.
P P TO. EJEC. P P TO. EJEC. P P TO. EJEC. P P TO. EJEC.
BEN 2,2 1,0 0,5 0,1 0,6 0,3 0,0 0,0
CBBA 5,9 7,4 6,6 4,3 7,8 3,0 2,3 2,1
CHU. 12,2 10,3 13,2 9,1 8,2 4,4 3,4 2,4
LPZ 1,5 1,8 17,8 6,8 16,5 10,2 7,8 3,5
ORU. 1,0 0,7 5,2 3,5 8,1 3,2 7,5 3,8
PTS. 5,3 1,9 12,5 6,4 13,8 7,9 7,0 2,9
SCZ 5,5 4,3 0,7 0,0 0,2 0,6 0,0 0,0
TJA. 3,5 3,0 0,3 0,1 0,3 0,1 0,0 0,0
MULT. 20,5 17,5 43,8 26,0 17,5 28,6 24,0 20,7
TOTAL 57,6 48,0 100,6 56,3 73,1 58,3 52,0 35,4
Fuente: Datos PASA
2009
DEP ARTAMENTOS
2006 2007 2008
El promedio de ejecución del PASA en el período 2006 – 2009 es de 49 %, los
departamentos que tienen asignado un mayor presupuesto son La Paz, Oruro y Potosí, al
ser consideradas las áreas más vulnerables en cuanto a alimentación. Adicionalmente un
monto importante del presupuesto está asignado a proyectos multisectoriales que son
proyectos a nivel nacional, es decir involucran a varios departamentos.
0
5
10
15
20
25
30
2006 2007 2008 2009
PASAGasto Ejecutado Departamental
(En MM de Bs.)
BEN
CBBA
CHU.
LPZ
ORU.
PTS.
SCZ
TJA.
MULT.
53
Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA)
En MM de Bs.
P P TO EJEC. P P TO EJEC. P P TO EJEC. P P TO EJEC.
Ap. a la prod. Agrop. 11,6 13,3 14,2 7,3 12,6 6,0 4,2 3,3
Ap. Sector turist. 0,5 0,1 0,5 0,3 0,1 0,1 0,0 0,0
Infraest. Vial 11,6 7,8 16,3 9,8 18,8 10,7 17,0 6,4
Preinversión 2,3 2,8 2,4 0,6 2,5 0,9 2,2 1,5
Prov. de riego 9,8 7,2 22,7 11,2 18,8 11,1 5,7 3,5
Ss Capacit. y Asist. Téc. 21,8 16,8 44,5 27,2 20,4 29,4 22,8 20,8
TOTAL 57,6 48,0 100,6 56,3 73,1 58,3 52,0 35,4
Fuente: Datos PASA
POR TIPOLOGIA DE
PROYECTO
2006 2007 2008 2009
En general no se alcanzaron niveles mayores de ejecución, debido a que los proyectos
sufren retrasos en algunos casos por factores no controlables como es el clima o factores
atribuibles a los grupos beneficiarios, que no cumplen con los cronogramas de avance; el
PASA efectúa desembolsos bajo el control del cumplimiento de las diferentes etapas del
proyecto y los informes de avance.
0
5
10
15
20
25
30
20062007
20082009
PASAInversión por tipo de proyectos
(En MM de Bs.)
Ap. a la prod. Agrop. Ap. Sector turist. Infraest. VialPreinversión Prov. de riego Ss Capacit. y Asist. Téc.
Entre los Proyectos importantes aprobados en el presupuesto para la gestión 2010 se tiene
manejo, recuperación, conservación y capacitación en praderas nativas mediante cercos
en el municipio de Turco del departamento de Oruro por Bs. 1.084.124, mejoramiento de
riego municipio de Pocoata por Bs. 754.086, Apoyo a la infraestructura productiva y
transferencia tecnológica a la producción frutícola de comunidades de los municipios de
54
Cairoma Bs. 509.971 y municipio de Sapahaqui Bs. 934.059, manejo eficiente del recurso
hídrico y fortalecimiento institucional del sistema de riego en el municipio de Totora Bs.
891.635. Proyectos de apoyo al sector como Camino vecinal Chijtani-Silojasi-Challapata
municipio de Chuma por Bs. 2.823.147.- Camino vecinal Totora-Alto Yaraque municipio
de Totora del departamento de Oruro Bs. 1.119.755.-
En relación al gasto de funcionamiento, la formulación presupuestaria es elaborada en
base a los requerimientos regulares en salarios, servicios personales, bienes y servicios y
otros. Tanto el presupuesto de gasto de funcionamiento como de inversión es enviado al
Ministerio cabeza de sector, paralelamente envían una copia en forma directa al VMPC y
al VIPFE.
La formulación del presupuesto es realizada en forma independiente, siguiendo la
normativa vigente, el presupuesto es entregado al ministerio, donde es agregado junto con
las otras unidades para obtener el anteproyecto de presupuesto del MIN-DRUTI.
Emprendimientos Organizados para el Desarrollo Rural Autogestionario
(EMPODERAR)
Este programa está diseñado con el propósito de fortalecer las iniciativas productivas
agropecuarias, agroforestales y no agropecuarias de los productores rurales, a través de
transferencias no reembolsables, por su parte las alianzas deben cumplir con una
contraparte. El programa tiene los siguientes componentes: i) Apoyo Integral a Iniciativas
Productivas Rurales, ii) Tecnificación para el Desarrollo y Transformación Productiva, iii)
Formación del Seguro Agrícola iv) Promoción de la Producción Agroecológica y v)
Construcción del Poder Autogestionario.
El Proyecto de Alianzas Rurales (PAR) es el componente más importante del Programa
EMPODERAR y fue creado en agosto del 2005 por D.S. Nº 28304, y su objetivo es mejorar
el acceso a los mercados de los productores rurales pobres de áreas seleccionadas del
país, a través de un modelo de alianzas productivo rurales. Cuenta con el financiamiento
del Banco Mundial, bajo la línea de crédito 40/68-7BO, las transferencias son manejadas
como sub- proyectos, y el financiamiento difiere de acuerdo al tipo de proyecto: Bienes
70%; Construcciones 80% y Asistencia Técnica 85 %.
A partir de 2010 se tiene convenio con el FPS para proyectos municipales, el FPS
realizará todos los pasos para la contratación de proyectos. La inversión será registrada
en el PAR, y los proyectos serán registrados como parte de la inversión del Programa, y
por tanto tienen asignado un código SISIN.
En relación al proceso presupuestario el mismo se inicia con el requerimiento de recursos
de las diferentes unidades operativas regionales, con estos requerimientos y los techos
presupuestarios asignados, además de efectuar el análisis y revisión del comportamiento
histórico de la entidad, se elabora el proyecto de presupuesto de funcionamiento.
55
En relación a las transferencias de recursos, su monto está definido por los convenios con
los organismos cooperantes, que tienen un cronograma de desembolsos. A partir de estos
recursos, el PAR efectúa las convocatorias y los pequeños productores inician la solicitud
de financiamiento, posteriormente las instituciones financieras (IFI) realizan la evaluación
financiera, para que finalmente las unidades operativas del PAR realicen la evaluaciones
socio – económicas, ambientales y productivas.
El proyecto opera en los departamentos de Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Potosí, La
Paz, Beni, Chuquisaca y Tarija, a través de acciones en 110 municipios clasificados en 6
zonas: Valles 19, Salar 14, Trópico 32. Se encuentran en implementación: en el Lago
Titicaca 16, Norte 13 y el Chaco 16. El Programa a nivel nacional cuenta con 36
funcionarios, de los cuales 12 se encuentran en regional La Paz.
Para el manejo y control de la información financiera se tienen varios sistemas. El sistema
SAS, que es el primer sistema de registro en línea del proyecto, a partir del mismo se
presenta los informes financieros al Banco Mundial. El SIGMA que permite efectuar el
registro y cumplir con los procedimientos para la operativización a través de la Cuenta
Única del Tesoro y presentar la información al Ministerio de Economía y Finanzas. Para
el monitoreo de ejecución física y evaluación se utiliza el Sistema de Información
Gerencial Georeferenciada (SIGG), que es un sistema que está en línea y a través del cual
operan todos los funcionarios, incluidos los del interior del país.
En relación a la adquisición de bienes y servicios no utiliza normas del Sistema de
Administración de Bienes y Servicios y más bien cumple con los procedimientos del
financiador.
El programa está sujeto a auditorías internas del MIN-DRUTI, auditorías externas, dos
revisiones al año por parte del financiador y revisiones especiales referidas a
adquisiciones, adicionalmente se cuenta con la evaluación de medio término.
La evaluación de medio término realizada por la Consultora Sistemática SRL concluye que
el PAR (01-05-2006 al 30-09-2008) ha cumplido satisfactoriamente el logro de las metas
previstas. Según la composición general del gasto, el proyecto cuenta con los principales
factores: cantidad de Alianzas con desembolsos y gasto en manejo del proyecto en apoyo
institucional y en implementación de las alianzas rurales, que los sitúan con una relación
altamente aceptable.
56
Emprendimientos Organizados Para el Desarrollo Rural Autogestionario (EMPODERAR)
Proyecto de Alianzas Rurales (PAR)
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN - - - - - - - -
CREDITO EXTERNO 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27
DONACIÓN - - - - - - - -
OTROS - - - - - - - -
TOTAL 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y EMPODERAR
2008 20092006 2007
En la gestión 2008 la ejecución de gasto respecto al monto presupuestado fue de 74 %, con
una ejecución importante en transferencias, que podían haber alcanzado una ejecución
mayor, pero muchas de ellas no cumplieron los requisitos técnicos y socio ambientales.
Emprendimientos Organizados Para el Desarrollo Rural Autogestionario (EMPODERAR)
Proyecto de Alianzas Rurales (PAR)
Credito Externo por Organismo
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
AIF 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27
TOTAL 20,85 3,42 16,31 14,94 65,35 48,16 74,18 58,27
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y EMPODERAR
2006 2007 2008 2009
La Asociación Internacional de Fomento, que es la entidad del Banco Mundial que apoya a
los países más pobres del mundo, como entidad financiadora del Programa de Alianzas
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
2006 2007 2008 2009
20,916,3
65,4
74,2
3,4
14,9
48,2
58,3
EMPODERAR (PAR)Gasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
57
Rurales (PAR), comprometió para la primera etapa del proyecto $us 28.4 millones (2006 –
2011) y una segunda fase que corresponde a $us 30 millones para el período 2010 -2014.
En el período 2006 – 2009 el proyecto ejecutó Bs. 124.8 millones.
Otro componente, que pasa a formar parte de EMPODERAR a partir del 31 de octubre de
2009, es el de Desarrollo Económico Local Agropecuario (DELA) que tiene financiamiento
exclusivo de la Embajada de Dinamarca, no obstante que este proyecto funcionó desde el
año 2005 dependiente de la embajada de Dinamarca, es a partir de finales 2009 que opera
como parte de EMPODERAR, antes de esta fecha su presupuesto y ejecución no estaba
inscrito en el Sector Público. Está abocado a trabajar con municipios de Chuquisaca
(DELACH) y Potosí (DELAP), a través de emprendimientos productivos de pequeños y
medianos agricultores y otras unidades productivas, buscando reducir las condiciones de
pobreza de más de 20,000 familias en los dos departamentos. El programa trabajó con
más de 600,000 asociaciones de productores y cerca de 50 micro empresas rurales, que
mejoraron sus ingresos a partir de mejoras en los procesos de producción y de
comercialización de productos como durazno, miel y quinua.
Entidades Descentralizadas
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)
El Instituto Nacional de Reforma Agraria es una entidad descentralizada dependiente del
MIN-DRUTI, cuyo principal objetivo es el saneamiento de tierras, y su indicador está dado
por hectárea saneada. Su presupuesto es formulado y aprobado por su máxima autoridad
ejecutiva.
La instrucción para la elaboración del presupuesto viene directamente del Ministerio de
Economía y Finanzas, quien les envía sus techos presupuestarios y no a través del
Ministerio cabeza de sector como se explica en la normativa, si bien esto es una
formalidad que no se está cumpliendo, lo trascendental es que es esta entidad quien
delinea sus políticas presupuestarias para cada gestión en base a los proyectos y
programas nacionales, con muy poca coordinación con el MIN-DRUTI.
El INRA cuenta con un Plan Trianual, que actualmente está en proceso de aprobación de
la Máxima Autoridad Ejecutiva, puesto que el plan anterior Plan Estratégico Nacional de
Saneamiento y Titulación “PENSAT” concluyo en 2009. En base a este plan y a los
lineamientos del Plan Estratégico Institucional se elabora el Programa Anual de
Operaciones y el presupuesto anual. El proceso presupuestario se inicia en agosto, con la
determinación de metas para la siguiente gestión en términos de hectáreas saneadas.
Actualmente la institución es apoyada con recursos del BID y de donaciones del Gobierno
de Holanda. El personal técnico señala que los objetivos que le han sido encomendados al
INRA que abarca sanear todas las tierras hasta el 2013, no es acompañado por los
recursos financieros necesarios, especialmente cuando se tienen áreas en conflicto, no
58
cuentan con el presupuesto requerido y por tanto están imposibilitados de efectuar el
saneamiento oportuno de tierras. Para el 2010, el INRA contará adicionalmente con Bs. 9
millones provenientes de recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (Fondo
Indígena), pero aún con esos recursos persiste la necesidad de mayor financiamiento.
Una vez que se cuenta con el proyecto de presupuesto, el presupuesto de gasto de
funcionamiento es enviado a VMPC y el presupuesto de inversión es enviado al VIPFE. Así
mismo una copia es remitida al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.
A continuación se muestra la ejecución presupuestaria del INRA en el período 2005 -
2009:
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 21,90 16,24 16,79 10,85 16,23 11,49 18,75 14,75
CREDITO EXTERNO 55,86 34,74 25,82 0,00 25,89 0,42 28,98 11,63
DONACIÓN 60,85 30,78 46,47 22,58 48,24 34,37 56,44 46,92
OTROS 16,36 11,65 24,89 15,04 22,26 15,27 24,27 13,87
TOTAL 154,97 93,41 113,97 48,47 112,62 61,56 128,45 87,17
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC - INRA
2007 20082005 2006
El Instituto Nacional de Reforma Agraria el año 2005 contaba con un presupuesto de Bs.
154.9 millones, monto que cae en los años 2006 y 2007 explicado principalmente por la
reducción de crédito y donaciones. El 2008 vuelve a tener un crecimiento importante sin
0
20
40
60
80
100
120
140
160
20052006
20072008
155,0
114,0112,6
128,4
93,4
48,561,6
87,2
INRAGasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
59
llegar a los niveles del 2005, la ejecución muestra la misma tendencia. Las ejecuciones
presupuestarias alcanzaron bajos niveles: el 2005 60 %, el 2006 llego a 43 %, el 2007 el
55 % y el 2008 llego a un 68 % del monto presupuestado.
Los proyectos más importantes ejecutados en las gestiones 2005 – 2008 son: Plan de
Apoyo al Sistema de Administración de la Propiedad, Fortalecimiento y Titulación de
Tierras en Bolivia, proyecto de administración de tierras contiguas, reordenamiento
territorial sobre el uso de suelo, proyecto Nacional Administración de Tierras,
saneamiento y titulación de tierras, Saneamiento de Tierras y Catastro Legal, Plan
Intermedio, Saneamiento de Tierras en Comunidades Cautivas Guaranies.
Como se ve, en términos generales los montos ejecutados en el período 2005 – 2008,
alcanzaron un promedio de 56 %, el año de mayor ejecución alcanzó el 68 %, lo que en
consecuencia permite deducir que no se está utilizando los recursos disponibles en forma
eficiente y eficaz o caso contrario se sobre estimaron los recursos requeridos, no se están
ejecutando proyectos como: “saneamiento simple” Bs. 1.0 millón; “saneamiento integrado
al catastro legal” Bs. 1,6 millones “Saneamiento y Titulación en tierras de origen” Bs 7,1
millones; “Saneamiento multimodalidad” Bs 27.3 millones.
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)
Crédito Externo por Organismo
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
FIDA 6,23 5,58 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
NFD 21,55 12,61 11,00 0,00 6,57 0,00 6,75 0,00
BID 8,20 0,00 14,78 0,00 19,32 0,42 22,23 11,63
AIF 19,88 16,54 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOTAL 55,86 34,74 25,82 0,00 25,89 0,42 28,98 11,63
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC - INRA
2005 2006 2007 2008
En relación al financiamiento con crédito externo el INRA en el período 2005 – 2008
muestra una ejecución muy baja principalmente del BID, debido a que los proyectos
“Saneamiento de Tierras y Catastro Legal”(BID-15/12) y “Saneamiento Corredor Santa
Cruz – Puerto Suarez”(BID-10/99) estaban destinados para ser ejecutados a través de
empresas contratadas que se encarguen del proceso de saneamiento y los procedimientos
administrativos para realizar las convocatorias y adjudicación se fueron retrasando por
diferentes motivos y esto ocasionó la no ejecución de estos recursos, Sin embargo el INRA
negocia ante el organismo financiado para ejecutar en forma directa y es entonces a partir
del 2008 que se empieza a ejecutar, actualmente está en el mismo trámite para el segundo
componente de este financiamiento.
60
.
El año 2005 están incluidos en el presupuesto varios organismos financiadores, el año
2008 el crédito se circunscribe al BID y NFD.
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)
Donación por Organismo
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
AIF 2,76 1,27 1,70 0,09 1,61 1,30 0,00 0,00
USAID 5,22 5,20 5,19 4,32 7,84 7,56 2,20 1,71
DINAMARCA 26,56 14,93 25,79 16,96 21,95 19,78 29,60 24,24
HOLANDA 26,07 9,29 13,63 1,13 16,77 5,66 24,64 20,97
BASK-FUND 0,08 0,00 0,08 0,08 0,08 0,08 0,00 0,00
COSUDE 0,17 0,09 0,08 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOTAL 60,85 30,78 46,47 22,58 48,24 34,37 56,44 46,92
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC - INRA
2007 20082005 2006
FIDA 6,23
NFD21,55
BID8,20
AIF 19,88
INRAPresupuesto Crédito Externo 2005
(En MM de Bs.)
NFD6,75
BID22,23
INRAPresupuesto Crédito Externo 2008
(En MM de Bs.)
FIDA 5,58
NFD12,61
0,00
AIF16,54
INRAEjecución Crédito Externo 2005
(En MM de Bs.)
BID11,63
INRAEjecución Crédito Externo 2008
(En MM de Bs.)
61
En relación al componente de donaciones el promedio de ejecución en el período 2005 –
2008 es de 63 %, que está influenciado por una ejecución de 83 % el año 2008, es decir se
aprecian esfuerzos por mejorar los niveles de ejecución, para cumplir con los objetivos de
la entidad.
0 5 10 15 20 25 30
PPTO.
EJEC.
PPTO.
EJEC.
PPTO.
EJEC.
PPTO.
EJEC.
20
05
20
06
20
07
20
08
INRA - Donación por Organismo(En MM de Bs.)
COSUDE BASK-FUND HOLANDA DINAMARCA USAID AIF
Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF)
El 25 de junio de 2008, se creó el Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y
Forestal - INIAF, como una Institución Descentralizada de derecho público, con
personería jurídica propia, autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y
técnica, tiene patrimonio propio y está bajo tuición del MIN-DRUTI.
El objetivo del INIAF es mejorar e incentivar las actividades de innovación agropecuaria y
forestal, favoreciendo el incremento de la producción y productividad. Se busca lograr
62
seguridad y soberanía alimentaria de los pueblos. Los ámbitos de acción son investigación
e innovación, asistencia técnica e información y semillas. El INIAF opera en los
departamentos de Beni Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro, Potosí, Santa Cruz y
Tarija y las regiones de Yacuiba y Villamontes.
El INIAF integra al Programa Nacional de Semillas (PNS), la Unidad de Coordinación
del Programa de Servicios Agropecuarios (UCPSA) y el Centro Nacional de Producción
de Semillas de Hortalizas (CNPSH), los mismos que deberán adecuar su estructura,
atribuciones y funcionamiento a los objetivos del INIAF. El INIAF se ha formado a partir
de programas ya existentes cuya integración no ha sido fluida e inmediata y que
actualmente está siendo revisada y ajustada. En la gestión 2008 el INIAF presenta una
ejecución presupuestaria baja, que incluye solamente gasto en servicios personales. Esta
entidad cuenta con 160 funcionarios de los cuales 9 son funcionarios de planta y pagados
con fondos del TGN y 151 funcionarios eventuales cancelados con recursos de DANIDA.
El Ministerio de Economía y Finanzas les envía techos presupuestarios de los recursos con
fuente TGN, a partir de los mismos y en base a los requerimientos presupuestarios de las
departamentales y a los saldos disponibles de la gestión anterior, se asignan techos
presupuestarios al interior de la institución. Las departamentales por su parte formulan su
presupuesto en base a los techos asignados, así mismo consideran los convenios con la
cooperación, el área financiera, y específicamente la unidad de presupuestos revisa esta
información, corrige y posteriormente es agregada, obteniendo el presupuesto del INIAF,
el cual es enviado al VMPC y al VIPFE, así mismo se envía una copia al MIN-DRUTI.
En la gestión 2009 el INIAF partió con un presupuesto inicial de Bs. 11.2 millones, debido
a que al ser un programa nuevo, no se tenían definidos los programas a ejecutar (el
decreto de creación fue emitido en junio de 2008) 19,
razón por la cual el presupuesto tuvo
que ser modificado con un incremento aproximado de Bs.35 millones, a partir de
programas y recursos que estaban incluidos en el MIN-DRUTI. Esta sub estimación en la
formulación inicial del presupuesto del INIAF, deja ver que falto una mejor planificación y
coordinación con el ministerio cabeza de sector.
19 D.S. Nº 29611 de 25 de junio de 2008, que norma la creación del Instituto Nacional de Innovación
Agropecuaria y Forestal, así como sus objetivos.
63
INSTITUTO NACIONAL DE INNOVACION AGRARIA Y FORESTAL (INIAF)
EJECUCION DEL PRESUPUESTO 2009
(En MM de Bs.)
PROGRAMAS PRESUPUESTADOS Y EJECUTADOS PPTO. INIC. PPTO. VIG. DEV. % EJEC.
PASA - CAPAC. ASIST. TECNICA SEMILLERA FASE 2 10,89 10,89 3,56 33%
CAPAC. ASIST. TECNICA SEMILLERA FASE 2 NACIONAL 0,00 19,72 14,49 73%
IDENTIF. SIS. PROD CON POTENCIAL DE MERCADO EN BOLIVIA 0,00 0,13 0,05 37%
APLIC. ALFALFA DORMANTE EN CUENCAS LECHERAS LA PAZ Y ORURO 0,00 1,90 0,00 0%
INVESTIG. PARA MEJORAR LA PROD AGROPEC. Y FORESTA EN BOLIVIA 0,00 9,11 4,03 44%
ESTABLECIMIENTO DE PARCELAS DE ALFALFA PROY LOS ANDES 0,00 0,61 0,43 70%
ESTABLECIMIENTO DE PARCELAS DE ALFALFA EN PROV. OMASUYOS 0,00 0,57 0,40 70%
INTRODUCCION DE PASTURAS FORRAJERAS EN PROV. PACAJES 0,00 0,57 0,40 70%
ESTABLECIMIENTO DE PARCELAS DE ALFALFA EN PROV. VILLARROEL 0,00 0,58 0,41 70%
APOYO PRODUCTIVO A NUEVOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN PANDO 0,00 2,04 0,00 0%
SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA 0,35 0,35 0,00 0%
T O T A L 11,24 46,50 23,77 0,51
Fuente: Elaboración Propia en base a información INIAF
En relación a los sistemas de información, el INIAF utiliza el SIGMA para efectos de
presentación de información al Ministerio de Economía y Finanzas y la ejecución a través
de comprobantes y la cuenta CUT a nivel institucional. Además cuenta con un sistema
propio llamado VISUAL el cual está instalado en todas las oficinas regionales y
comprende los módulos de presupuestos, contabilidad y tesorería.
El monto presupuestado en salarios representa el 24 % del presupuesto de gasto total, y el
36 % del gasto ejecutado. Además, solamente el 6 % de los funcionarios corresponde a
personal de planta y el 94 % del personal está sujeto a contratos.
Superintendencia Agraria
La Superintendencia Agraria fue creada en el marco del Sistema de Regulación Sectorial y
la Ley Forestal, mediante ley 1715 del 18 de octubre de 1996, como una entidad pública
autárquica, con autonomía de gestión técnica, económica y administrativa, integrada al
Sistema de Regulación de Recursos Renovables (SIRENARE) bajo la tuición del Ministerio
de Desarrollo Rural Agropecuario y medio Ambiente.
El objetivo de su creación fue dotar al país de una instancia máxima en materia agraria,
que sea independiente y técnicamente calificada para: Regular y controlar el uso de la
tierra en Bolivia, clasificar las tierras según su capacidad de uso mayor, otorgar
concesiones de tierras fiscales, expropiar tierras de oficio, crear un registro informático de
uso de tierra, determinar el monto para las adjudicaciones, fijar el valor de mercado de las
tierras, proyectar y presentar sus reglamentos, conocer, requerir al INRA y otras entidades
competentes el estricto cumplimiento de la normativa agraria.
64
Superintendencia Agraria
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 4,22 3,98 3,75 3,56 3,41 3,28 4,80 4,73
CREDITO EXTERNO - - - - - - - -
DONACIÓN 0,27 0,26 0,13 - 0,13 0,06 0,09 0,02
OTROS 2,49 1,39 2,63 1,16 2,22 0,74 1,19 0,83
TOTAL 6,98 5,62 6,51 4,72 5,76 4,08 6,07 5,58
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC
2007 20082005 2006
Esta entidad contó como fuente principal de financiamiento con recursos del Tesoro
General de la Nación, recursos propios y donaciones, la mayor parte de los recursos son
utilizados para cubrir gastos administrativos y particularmente sueldos y salarios
Las donaciones son otorgadas por la GTZ, y son destinadas a apoyar institucionalmente a
la entidad.
Superintendencia Agraria
Donación por Organismo
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
CIID 0,27 0,26 0,13 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
GTZ 0,00 0,00 0,00 0,00 0,13 0,06 0,09 0,02
TOTAL 0,27 0,26 0,13 0,00 0,13 0,06 0,09 0,02
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC
2005 2006 2007 2008
0
2
4
6
8
2005 2006 2007 2008
7.06.5
5.8 6.15.64.7
4.1
5.6
SUP-AGRARIAGasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
65
En la gestión 2009, en el marco de la Nueva Constitución Política del Estado y los D.S. Nº
29894 y D.S. Nº 071/2009 se procede a la extinción de la Superintendencia Agraria y se
crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT)
Superintendencia Forestal
La Superintendencia Forestal fue creada con el objetivo de promover y supervisar el
acceso a bosques con transparencia y eficiencia asegurando el uso sostenible de recursos
forestales en beneficio de la sociedad boliviana.
La Superintendencia Forestal, tiene las siguientes atribuciones: Supervigilar el cabal
cumplimiento del Régimen Forestal de la Nación, disponiendo las medidas, correctivos y
sanciones pertinentes, conforme a la presente ley y su reglamento; Otorgar por licitación o
directamente, según corresponda, concesiones, autorizaciones y permisos forestales,
prorrogarlos, renovarlos, declarar su caducidad, nulidad o resolución; aprobar los planes
de manejo y programas de abastecimiento y procesamiento de materias primas,
supervigilar el cabal cumplimiento de las condiciones legales, reglamentarias y
contractuales, así como aplicar y efectivizar las sanciones correspondientes; Llevar el
registro público de concesiones, autorizaciones y permisos forestales, incluyendo las
correspondientes reservas ecológicas; disponer la realización de auditorías forestales
externas, conocer sus resultados y resolver como corresponda, cobrar y distribuir
mediante el sistema bancario, y verificar el pago y distribución oportunos de las patentes
forestales, de acuerdo a ley, delegar, bajo su responsabilidad, las funciones que estime
pertinentes a instancias municipales con conocimiento de las prefecturas, conocer los
recursos que correspondan dentro del procedimiento administrativo, otras señaladas por
ley.
La Superintendencia Forestal tiene como fuentes de financiamiento al Tesoro General de
la Nación y otros, que básicamente consiste en aportes directos de empresarios y
productores rurales forestales, según la ley forestal Nº 1700 el 30% de la patente de
aprovechamiento forestal corresponderá a la Superintendencia Forestal.
Superintendencia Forestal
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN - - - - - - - -
CREDITO EXTERNO - - 3,89 - 3,50 0,05 3,38 1,85
DONACIÓN - 0,22 0,13 0,12 1,38 0,78 0,70 0,18
OTROS 35,09 57,45 47,30 77,92 49,27 69,53 50,11 67,16
TOTAL 35,09 57,67 51,33 78,03 54,16 70,35 54,18 69,18
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE
2007 20082005 2006
66
Entre los proyectos más importantes encarados por la Superintendencia Forestal están:
Protección Ambiental Corredor Santa Cruz Puerto Suarez, Promoción y Supervisión del
Regimén Forestal, Apoyo Técnico, Preservación y Control Desmonte Pando, Reducción de
las emisiones por deforestación y Degradación, Apoyo al Control de la Gestión Forestal.
0
20
40
60
80
2005 2006 2007 2008
57,7
78,070,4 69,2
35,1
51,3 54,2 54,2
SUP - FORESTALGasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
Superintendencia Forestal
Donación por Organismo
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
OT-NOGUB 0,00 0,22 0,13 0,12 0,33 0,39 0,00 0,00
FAN 0,00 0,00 0,00 0,00 1,05 0,39 0,54 0,16
CARE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,16 0,02
TOTAL 0,00 0,22 0,13 0,12 1,38 0,78 0,70 0,18
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC
2007 20082005 2006
Respecto a las donaciones obtenidas, el donante principal es la Fundación Amigos de la
Naturaleza, sin embargo no se ejecutó el monto programado presupuestariamente.
67
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
2005 2006 2007 2008
0,0
0,1
1,4
0,7
0,2
0,1
0,8
0,2
SUP-FORESTALDonaciones(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
Así mismo la ejecución del crédito programado fue 0% el 2006, 13% el 2007 y 53% el
2008, es decir que no obstante que se tenían créditos comprometidos existen problemas en
la ejecución de los mismos, lo que no permitió cumplir con los proyectos previstos.
Superintendencia Forestal
Credito Externo por Organismo
En MM de Bs.
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
OT-NOGUB 0,00 0,00 3,89 0,00 3,50 0,05 3,38 1,85
TOTAL 0,00 0,00 3,89 0,00 3,50 0,05 3,38 1,85
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC
2005 2006 2007 2008
Centro de Investigación Agrícola Tropical
Creado mediante Decreto Supremo el 14 de febrero de 1975, el Centro de Investigación
Agrícola Tropical (CIAT), inicia su labor en mayo de 1976.
En la actualidad, el CIAT es una institución descentralizada sin fines de lucro. El CIAT es
un centro de investigación agropecuario y forestal de carácter público en Bolivia y uno de
los principales referentes a nivel nacional.
En ese sentido, el Centro de Investigación Agrícola Tropical, emerge como un eslabón
fundamental de la cadena productiva, en la generación de información técnica y científica.
68
El CIAT busca contribuir al desarrollo agropecuario y forestal con investigación y difusión
de tecnologías sostenibles, bajo un enfoque de cadenas agro alimentarias que propicien
una mejor calidad de vida de los productores y de la sociedad en su conjunto.
Tiene 3 estaciones experimentales en Saavedra, Palometillas y Cañada Larga; Cuenta con
seis centros de capacitación permanente en San Ignacio, Santa Cruz, Charagua, Saavedra,
Yapacani y Valle grande; Tiene 15 Centros de Investigación: San Ignacio, San Matías,
Roboré, Puerto Suarez, Camiri, Valle Grande, Mairana, Comarapa, Cabezas, Santa Rosa,
Charagua, Guarayos, Yapacani, San Pedro, San Julián.
Además tiene 26 oficinas regionales: San Julián, Cuatro Cañadas, San Ignacio, San
Matias, Roboré, San José, Puerto Suarez, Okinawa, Camiri, Charagua, Cuevo, Boyuive,
Lagunillas, Urubicha, Guarayos, Saavedra, San Pedro, Santa Rosa, Yapacani, Saipina,
Comarapa, Quirusilla, Mairana, Vallegrande, El Torno, Santa Cruz.
Centro de Investigación Agricola Tropical (CIAT)
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 0,00 0,00 19,64 19,61 0,00 0,00
CREDITO EXTERNO 5,50 5,21 4,43 2,89 0,00 0,00
DONACIÓN 2,49 1,81 9,87 6,27 2,71 2,69
OTROS 16,71 15,78 6,44 6,04 33,58 39,96
TOTAL 24,70 22,81 40,38 34,80 36,28 42,64
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE
2007 20082006
En términos generales la ejecución del CIAT el año 2006 fue de 92 %, el 2007 fue de 86 %
y el 2008 si bien sobrepaso el monto presupuestado en 18 % esto obedece a mayor
recaudación por recursos propios.
Entre los principales proyectos ejecutados están: el modelo de extensión agropecuaria y
forestal, investigación, producción y transferencia de tecnología para el arroz en Santa
Cruz, investigación y transferencia de tecnología en los Valles y Chaco de Santa Cruz,
investigación y transferencia tecnológica en la producción de bovinos y animales menores,
investigación del uso sostenible del manejo de bosques,, investigación y tratamiento en
laboratorio del manejo de suelo y aguas, investigación, capacitación y producción de
semillas de bajo riego, mejoramiento en la producción de bovino en el municipio de
Yacuiba
69
0
10
20
30
40
50
2006 2007 2008
24,7
40,436,3
22,8
34,8
42,6
CIAT Gasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
Centro de Investigación Agricola Tropical (CIAT)
Donación por Organismo
En MM de Bs.
2006 2007 2008
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
GTZ 0,00 0,04 0,21 0,15 0,00 0,00
OT-EXT 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
JICA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
PNUD 0,00 0,05 0,00 0,03 0,00 0,00
UE 0,88 0,00 8,27 4,92 2,71 2,69
G-BR 0,00 0,24 0,00 0,12 0,00 0,00
MEXICO 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00
COLOMBIA 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00
BASK-FUND 1,61 1,43 1,39 0,80 0,00 0,00
COSUDE 0,00 0,00 0,00 0,07 0,00 0,00
CANAD 0,00 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00
OT-NOGUB 0,00 0,00 0,00 0,14 0,00 0,00
TOTAL 2,49 1,81 9,87 6,13 2,71 2,69
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE
En general el CIAT trabajó con una amplia gama de donantes pero el principal es la
Unión Europea, con el mayor presupuesto en la gestión 2007, año en el cual fue ejecutado
solo el 63 %. Respecto a las donaciones del año 2008, las mismas se redujeron
presupuestariamente considerablemente, y la ejecución alcanzó al 99 %
70
-
2
4
6
8
10
2006 2007 2008
2,5
9,9
2,71,8
6,1
2,7
CIATTOTAL DONACIONES
(En MM de Bs)
PPTO. EJEC.
Centro de Investigación Agricola Tropical (CIAT)
Crédito Externo por Organismo
En MM de Bs.
2006 2007 2008
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
BID 5,50 5,21 4,43 2,89 0,00 0,00
TOTAL 5,50 5,21 4,43 2,89 0,00 0,00
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE
El CIAT no presupuestó créditos el año 2008. El, 2006 y 2007 las ejecuciones fueron de,
95% y 65 % respectivamente.
71
-
2
4
6
2006 2007
5,5
4,4
5,2
2,9
CIAT - CREDITO EXTERNO BID
(Presupuestado - Ejecutado)(En MM de Bs)
PPTO. EJEC.
Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales y
Renovables (SIRENARE)
El objetivo del SIRENARE es regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de
los recursos naturales renovables.
El Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), bajo la tuición
del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, estará regido por la
Superintendencia General e integrado por Superintendencias Sectoriales, de acuerdo a lo
establecido en la presente ley y otras leyes sectoriales.
La Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales, como órganos
autárquicos, son personas jurídicas de derecho público con jurisdicción nacional, con
autonomía de gestión técnica, administrativa y económica.
72
Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales y Renovables (SIRENARE)
Presupuesto y Ejecución
En MM de Bs
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
CREDITO EXTERNO 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
DONACIÓN 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
OTROS 1,50 1,22 2,16 1,74 2,53 1,56 3,09 1,92
TOTAL 1,50 1,22 2,16 1,74 2,53 1,56 3,09 1,92
2007 20082005 2006
El SIRENARE, ejecutó los años 2005 y 2006 el 81 % de su presupuesto y los años 2007 y
2008 el 62 % del monto presupuestado.
Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola Boliviano (CIDAB)
El CIDAB es creado por D.S. 25800 del 2 de junio de 2000. El CIDAB, como institución
pública descentralizada, es el órgano operativo para el desarrollo integral de la
acuicultura y pesca de manera auto sostenible, mediante el monitoreo, la investigación,
formación técnica, capacitación y transferencia de tecnología.
El CIDAB, con la tipología de institución pública descentralizada, cuenta con personalidad
jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, financiera y técnica, con
competencia de ámbito nacional, bajo tuición del Ministro de Agricultura Ganadería y
Desarrollo Rural, mediante el Viceministro de Agricultura Ganadería y Pesca.
0
1
2
3
4
2005 2006 2007 2008
1,5
2,22,5
3,1
1,2
1,7 1,61,9
SIRENARE Gasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
73
El CIDAB tiene las siguientes atribuciones: Proponer al Ministro de Agricultura
Ganadería y Desarrollo Rural, normas relativas a la pesca y acuicultura; contribuir al
desarrollo sostenible del sector pesquero y acuícola en el territorio nacional, para mejorar
el nivel de vida de los campesinos y pescadores, a través de la actividad pesquera y
acuícola; contribuir al mejoramiento de manejo de recursos pesqueros las cuencas del
Altiplano Amazónica y del Plata, mediante el incremento de la producción de trucha y
otras especies acuícolas; coordinar estudios de investigación científica y aplicada de
apoyo al desarrollo de la acuicultura; coordinar las actividades de investigación,
promoción productiva y los servicios de operación, ordenamiento y control de las
actividades de acuicultura y pesca, junto a la cooperación de autoridades competentes.
El presupuesto del CIDAB fue de Bs. 5.22 millones el año 2007, que es el año de un
presupuesto mayor, financiado en gran parte por donaciones; el año 2008 las donaciones
se reducen y es el TGN que pasa a financiar más del 50 % del monto requerido para su
funcionamiento.
Entre los principales proyectos ejecutados en los años 2007 y 2008 están: Apoyo a la
Investigación y desarrollo Piscícola, Apoyo a las actividades de Investigación y Desarrollo
Productivo del Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola, establecimiento de
piscigranjas en 5 provincias del altiplano, apoyo a pescadores en desarrollo de la
truchicultura del lago Titicaca, Investigación y Desarrollo Acuicola.
Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola Boliviano (CIDAB)
Presupuesto y Ejecución
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 0,41 0,31 0,27 0,21 0,45 0,26 2,62 2,17
CREDITO EXTERNO - - - - - - - -
DONACIÓN - - 0,22 0,19 4,07 3,40 0,46 0,33
OTROS 0,49 0,44 0,69 0,41 0,69 0,36 0,98 0,40
TOTAL 0,91 0,76 1,18 0,81 5,22 4,02 4,06 2,90
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC
2005 2006 2007 2008
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
2005 2006 2007 2008
0,91,2
5,2
4,1
0,8 0,8
4,0
2,9
CIDABGasto Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC.
74
Las donaciones para el CIDAB fueron otorgadas por la Unión Europea que financiaron el
programa de Apoyo a pescadores desarrollo de la truchicultura del Lago Titicaca.
Según funcionarios de la institución los programas implementados y principalmente el
programa financiado con recursos de la Unión Europea, “Apoyo a Pescadores en el
desarrollo de la Truchicultura del Lago Titicaca, es un programa altamente exitoso.
-
1
2
3
4
5
2006 2007 2008
0,2
4,1
0,50,2
3,4
0,3
CIDAB -DONACIONES (Unión Europea)Presupuestado - Ejecutado
(En MM de Bs)
PPTO. EJEC.
Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades
Campesinas (FDPPIOYCC)
Esta entidad está sustentada con el 5% de los recursos del IDH que se fue acumulando en
una cuenta en el Banco Central de Bolivia y recién en la gestión 2010 se presupuesta su
ejecución.
Presupuesto 2010 Bs. 227.913.315.-
Gasto de Inversión Bs. 121.600.040.-
Gasto Corriente Bs. 106.313.275.-
75
Dentro de este gasto se contempla un monto de transferencias al TGN de Bs.
102.463.201.- que se utiliza para subvencionar a las universidades indígenas..
.
Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE)
Institución con personalidad jurídica de derecho público, con autonomía de carácter
técnica, administrativa, económica y financiera, tiene la finalidad de promover el
financiamiento para la utilización sostenible y la conservación de los bosques y las tierras
forestales.
El Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE) es el encargado de promover
el financiamiento para utilización y conservación sostenible de los bosques.
Esta repartición recibe un porcentaje de los cobros efectuados por la Superintendencia
Forestal y puede gozar de financiamiento externo como ser créditos o subvenciones
internacionales o fondos que el mismo Gobierno decida atribuirle.
El presupuesto 2010 para esta entidad es de Bs. 11.535.545 con recursos propios de los
cuales Bs. 9.424409 está en incremento de caja y bancos, lo que significa que la utilización
de recursos durante la ejecución de la gestión será mínima.
Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT)
La Autoridad de Control y Fiscalización de Bosques y Tierras es la fusión de la
Superintendencia Agraria y Superintendencia Forestal, surge a partir de la ley 3545, en
la que establece ciertos procedimientos y normativas de las superintendencias, la misma
que deberá continuar con sus oficinas en todo el país, particularmente en el departamento
de Santa Cruz, puesto que es el punto donde se generaría, en principio una
desconcentración de los recursos así como el estudio a los documentos presentados,
Esta encargada de Promover, regular y controlar el Manejo Integral de los Bosques y
Tierra involucrando a todos los sectores sociales a través de procesos dinámicos y
eficientes. Tiene el compromiso de convertirse en una institución moderna, ágil,
Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE)
(En MM de Bs.) Recursos Propios
Gestiones Presupuesto Ejecutado
2008 0.04 0.03
2009 8.00 0.17
76
transparente con disposición de servicio al sector forestal y agrario, facilitando procesos y
acciones que contribuyen al desarrollo integral sustentable.
Entre sus principales objetivos esta:
La adecuación institucional y procesos normativos al nuevo marco de las políticas
nacionales con respecto al acceso simplificado de los recursos naturales,
generación de capacidades y el establecimiento de alianzas estratégicas entre los
usuarios del bosque y tierra.
Promover el manejo integral del bosque y tierra con la participación de todos los
actores de la sociedad, tanto público como privado para generar oportunidades
económicas y lograr el manejo sostenible y la conservación de los ecosistemas y su
biodiversidad.
Prevenir la deforestación para reducir la tasa de desmonte ilegal, desarrollando
programas de control, monitoreo y prevención en coordinación con los órganos e
instituciones competentes.
Su presupuesto aprobado gestión 2010 alcanza Bs. 91.438.884.- de los cuales el gasto
corriente es Bs. 84.653.387.- y el gasto de capital Bs.6.785.497.- un porcentaje muy chico
(7.4%).
Servicio Nacional de Riego (SENARI)
El Servicio Nacional de Riego (SENARI), fue creado el 8 de Octubre de 2004 LEY 2878,
bajo la tuición del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (actualmente bajo
tuición de Ministerio del Agua, con autonomía administrativa y de gestión, personería y
patrimonio propio.
Tiene como responsabilidad regular, planificar, gestionar y promover la inversión pública
para el desarrollo de riego y la producción agropecuaria y forestal bajo riego.
Como parte del Ministerio de Medio Ambiente y Agua tiene la misión de trabajar en
preservar el medio ambiente, que permita garantizar el uso prioritario del agua para la
vida, respetando usos y costumbres.
Protegiendo y administrando de manera sustentable los recursos y servicios ambientales.
Entre sus principales objetivos se tiene:
Formular y emitir políticas y estrategias, instrumentos normativos y disposiciones
reglamentarias para impulsar inversiones.
Lograr el fortalecimiento institucional descentralizado para un desarrollo
77
armónico y participativo del subsector en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo.
El presupuesto para la gestión 2010 contempla un monto de Bs. 1.992.684.- todo es gasto
corriente y transferencias de recursos del Tesoro General de la nación.
VIII.- Gasto Corriente y gasto de Inversión
Realizando una agregación de las entidades tanto desconcentradas como descentralizadas
y agrupándolas por gasto corriente y gasto de inversión, tenemos que el gasto corriente
crece del año 2005 al 2008 en 192%, afectado en el año 2008 principalmente por el
presupuesto para las transferencias a EMAPA, por otro lado, en el gasto de inversión se
puede observar un crecimiento entre los años 2005 – 2007 de 38% y se nota una
considerable caída para la gestión 2008 debido a las donaciones de USAID que tuvieron
un impacto negativo importante.
Entidades del Sector Agricola
Gastos corrientes y Gastos de capital
En MM de Bs.
2005 2006 2007 2008
EJEC EJEC EJEC EJEC
TOTAL ENT SECTOR AGRICOLA 599,76 909,15 939,28 874,32
Gto Cte. 218,24 361,73 413,11 636,62
d/c Serv Pers 59,32 82,93 91,21 92,87
Gto de Inv 381,51 547,43 526,17 237,70
d/c Serv Pers 55,75 44,69 63,46 67,86
Fuente: Elaboración propia en basea información de la DGC y UDAPE
Servicio Nacional de Riego (SENARI)
(En MM de Bs.) 1000000
Gestiones Fuente Presupuesto Ejecutado
2007 TGN 0.70 0.33
2008 TGN 1.99 1.61
2009 TGN 2.00 0.71
2009 Rec. Propios 0.29 0.00
78
-
100
200
300
400
500
600
700
2005 2006 2007 2008
218,2
361,7413,1
636,6
381,5
547,4526,2
237,7
Entidades del Sector AgricolaGasto corriente y Gasto de inversión
(En MM de Bs.)
Gto Cte. Gto de Inv
-
100
200
300
400
500
600
700
2005 2006 2007 2008
218,2
361,7413,1
636,6
59,3 82,9 91,2 92,9
Entidades del Sector AgricolaGasto corriente - Gasto en Serv. Pers.
(En MM de Bs.)
Gto Cte. d/c Serv Pers
-
100
200
300
400
500
600
2005 2006 2007 2008
381,5
547,4 526,2
237,7
55,844,7
63,5 67,9
Entidades del Sector AgricolaGasto de Inversión - Gasto en Serv. Pers.
(En MM de Bs.)
Gto de Inv d/c Serv Pers
En promedio el gasto en servicios personales dentro de los montos de gasto corriente
oscila en un 22% y en el gasto de inversión el gasto en servicios personales representa en
promedio cerca a un 16%.
79
IX .- Priorización en la asignación de gastos con cargo a las prioridades de las políticas
clave
La asignación de gastos aprobados en los presupuestos, normativamente deben dirigirse al
logro y consecución de políticas de gobierno, sujetas a un plan de desarrollo a nivel
nacional. La ley 1178 de julio de 1990 que regula los sistemas de administración y de
control Gubernamental en el artículo 8 referido al sistema de presupuestos indica que se
preverá en función de las prioridades de las políticas gubernamentales los montos y
fuentes de los recursos financieros de cada gestión anual, Las normas básicas del sistema
de presupuesto aprobadas con Resolución suprema N° 22558 en su artículo 14 establece
que sobre las políticas y objetivos del gobierno el MIN-ECOFINE establecerá la política
presupuestaria a la que debe sujetarse la formulación y ejecución presupuestaria y en el
articulo 22 explicita que el poder Ejecutivo a través del ECOFINE, elaborará el Proyecto
de Presupuesto General de la Estado, agregando y consolidando los Anteproyectos de
Presupuestos Institucionales, evaluando los mismos e introduciendo los ajustes necesarios
para alcanzar la consistencia del presupuesto con los Planes Generales y sectoriales de
desarrollo y con los objetivos y políticas de Gobierno. Otras normativas como la ley N°
223520
del dialogo Nacional 2000 establecen prioridades en la ejecución de gastos en
función a las necesidades y acuerdos internacionales.
Esta matriz para la gestión 2007 se relaciona con el PND estableciendo área, sector,
política, estrategia, programas y proyectos con cada uno de los objetivos y estableciendo
una codificación como estructura programática del PND. En la gestión 2008 se incluye un
instructivo de aplicación para el llenado de formularios con el fin de relacionar la
estructura programática del PND con la formulación del resumen del PAD, POA y
presupuesto por parte de las entidades públicas a nivel nacional departamental, regional y
municipal. Estos formularios fueron diseñados para la elaboración y seguimiento del Plan
anual de desarrollo (PAD), Programa Operativo Anual (POA) y Presupuesto, con el
propósito de guiar el proceso de planificación del desarrollo institucional de corto plazo
articulado a la planificación del desarrollo de mediano plazo, de los sectores,
departamentos, regiones y municipios. Los Ministros, Prefectos y Alcaldes, como Máximas
Autoridades Ejecutivas, en los niveles correspondientes, conjuntamente las autoridades de
sus instituciones dependientes, descentralizadas, desconcentradas, autárquicas y empresas
públicas, así como del poder legislativo y judicial, son responsables de coordinar y
consolidar a nivel sectorial, departamental, regional y municipal la información generada
para el PAD, POA y Presupuesto.
Se menciona explícitamente que la formulación del anteproyecto de presupuesto deberá
considerar los objetivos de desarrollo, las metas estratégicas y los indicadores priorizados
para el mediano y corto plazo por cada sector, departamento, región o municipio,
20 Ley 2235 “Ley del diálogo Nacional 2000” aprobada en 31 de julio del 2001
80
relacionados con las propuestas de cambio establecidas en el PND y los objetivos
estratégicos orientados a incrementar la producción y el ingreso, generar empleo,
disminuir la pobreza extrema y la exclusión social.
En la práctica, si bien desde la gestión 2006 se incluyo una matriz de Políticas de
Desarrollo Nacional como instrumento para la elaboración de los presupuesto
institucionales, y a partir de la misma se intenta articular los presupuestos de las entidades
con cada uno de los objetivos y metas contemplados en el programa nacional se tiene una
gran restricción para tal efecto, debido a los escasos recursos disponibles y las grandes
demandas sociales e institucionales, la distribución y asignación de los recursos es muy
difícil, puesto que las entidades pelean por mantener el presupuesto que se les asigno en
una anterior gestión y muy difícilmente se acepta que estos recursos sean recortados en
beneficio de otras entidades, gran parte de los recursos son rígidos en su redistribución,
debido a que son transferencias de la Administración Central y corresponden a una
distribución porcentual respaldada con normas (IDH), IEHD Regalías, transferencias por
subsidios y subvenciones del TGN21
, por otro lado mantienen cierto nivel de ejecución de
proyectos financiados por la cooperación a través de convenios de alcance mayor a un
año, por lo tanto deben tener continuidad. Estos aspectos constituyen factores que limitan
una redistribución drástica de los recursos con el fin de alinear los objetivos con el PND,
sin embargo el hecho de que estructuralmente y a través de la codificación de la estructura
programática del PND las entidades identifiquen como se articulan estos objetivos con sus
programas y proyectos y la medida de participación en el cumplimiento del PND hace que
poco a poco se destinen más recursos hacia estos programas y proyectos y a la vez se
accedan y negocien nuevos financiamientos externos destinados a cubrir gastos
relacionados directamente con el cumplimiento del PND.
Con relación a las políticas clave que se mencionan en el PND, en la Estrategia Nacional
de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR)22
, Ley del dialogo 200023
, y otros, se puede
observar que se está apoyando al logro de estos objetivos con la creación de diferentes
programas y el refuerzo presupuestario a los ya existentes.
El gasto presupuestado en el sector agrícola tiene un comportamiento ascendente a nivel
de la administración central, como se muestra en el siguiente cuadro (no incluye el gasto
de prefecturas y municipios).
21 Transferencias del TGN que si bien responden a una asignación independiente, financian principalmente servicios personales y servicios básicos y muy difícilmente se puede recortar de una gestión a otra. 22 Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural. D.S. Nº 28153 de 16 de mayo de 2005. 23 D.S Nº 2235 aprobado el 31 de julio de 2001.
81
PRESUPUESTO APROBADO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO
AGREGADO DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR AGRICOLA
(En MM de Bs.)
FUENTES 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
TOTAL SECTOR 474,2 660,8 781,1 868,7 915,3 779,8 1.162,5 1.130,3 1.575,8
TGN 241,3 287,8 283,2 235,1 194,0 233,2 262,6 275,8 951,6
CREDITO EXTERNO 53,5 87,8 159,4 198,0 181,1 153,7 160,6 124,9 122,9
DONACIÓN 78,8 205,0 252,2 339,2 451,6 312,8 627,7 630,6 375,4
OTROS 100,5 80,2 86,3 96,5 88,5 80,1 111,6 99,0 125,9
fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC
Nota: No incluye Prefecturas y Municipios
Este crecimiento tiene como componente importante el apoyo presupuestario de la
cooperación mediante donaciones, con un repunte importante en los años 2006 y 2007, que
representan el 54 y 56 % respectivamente del monto presupuestado en las entidades del
sector agrícola. Otra cifra importante es la que corresponde a fuentes TGN el año 2008,
con un incremento sustancial respecto a los años anteriores, que obedece al monto
presupuestado para la Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA).
X.- Fuentes de recursos y asignación de competencias de gasto.
En términos del Sector Agrícola el D.S. Nº 28421 referido a los recursos del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos, establece los porcentajes de gasto para cada uno de los
sectores beneficiarios, así también define competencias de gasto para los mismos.
Específicamente en el sector agrícola, las prefecturas departamentales en el área de
desarrollo económico tienen considerado el gasto en financiamiento de contraparte para
electrificación rural y riego, asistencia técnica y capacitación al sector productivo, en
concurrencia con los gobiernos municipales, facilitación para el acceso del sector
productivo al sistema financiero y para el financiamiento de proyectos de transferencia e
innovación tecnológica aplicada y programas de sanidad agropecuaria en el sector
agropecuario.
Por su parte los municipios tienen competencias especificas relacionadas con el sector
agrícola en el área de fomento al desarrollo local y promoción del empleo, a través de la
asistencia técnica y capacitación al sector productivo, fortalecimiento a entidades
productivas, capacitación para la transformación de productos primarios, facilitación en
el acceso al sistema financiero, facilitación al capital semilla, provisión de servicios,
infraestructura y equipamiento de centros de acopio, feriales y de capacitación para la
producción.
Por otra parte el D.S. Nº 26091 de marzo de 2001 establece que el sector agropecuario,
dentro de las prefecturas es un área elegible para financiarse con las asignaciones del
85% de los recursos establecidos en la Ley de Descentralización Administrativa:
82
Recursos por Transferencias
Gobiernos Subnacionales
(En MM de Bs.)
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
IDH 1.161,57 3.185,91 3.529,25 3.169,53 2.898,71
PREFECTURAS 894,39 1.815,03 1.956,09 865,47 642,89
MUNICIPIOS 267,18 1.370,88 1.573,16 2.304,06 2.255,81
RI 2.001,43 2.415,97 2.998,40 3.754,45 3.304,47
PREFECTURAS /1 302,59 298,15 417,04 402,22 128,73
MUNICIPIOS 1.698,85 2.117,82 2.581,36 3.352,24 3.175,74
RA 150,54 170,15 209,82 255,83 223,46
PREFECTURAS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
MUNICIPIOS 150,54 170,15 209,82 255,83 223,46
HIPC 313,97 297,27 262,09 213,47 503,78
MUNICIPIOS 313,97 297,27 262,09 213,47 503,78
TOTAL 3.627,52 6.069,30 6.999,56 7.393,28 6.930,42
Fuente: Elaboración Propia en base a datos UPF
1/ Corresponde a l Impuesto Especia l a los Hidrocarburos
Las prefecturas deben asignar para proyectos de inversión el 85% de los recursos
provenientes de regalías, impuesto Especial a los Hidrocarburos, los recursos del fondo
compensatorio, el 100 % de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, el 100
% de créditos y empréstitos y los recursos provenientes de la enajenación de bienes a su
cargo.
En base a estos recursos las prefecturas deben ocuparse de los servicios personales de
educación, salud y asistencia social, (Estos gastos son financiados con transferencias del
TGN). Así mismo debe administrar, supervisar y controlar el funcionamiento de asistencia
social, deportes, cultura, turismo, “agropecuarios” y vialidad con excepción de aquellos
que son de atribución municipal.
Por su parte los municipios de acuerdo a la Ley Nº 2296 deben gastar el 75 % de los
recursos de Coparticipación Tributaria, Ingresos Municipales propios y recursos de la
Cuenta Especial del dialogo 2000 (este último es incluido para fines de cálculo, en la
práctica la ejecución de gasto debe ser destinada en su totalidad a gastos de inversión), el
100 % de recursos de alivio HIPC, Impuesto Directo a los Hidrocarburos, transferencias
del FPS y prestamos.
Los municipios tienen asignadas dentro de sus competencias en materia de infraestructura:
“Construir, equipar y mantener la infraestructura en los sectores de educación, salud,
cultura, deportes, “micro riego”, saneamiento básico, vías urbanas y caminos vecinales,
“Otorgar en concesión al sector privado y establecer mecanismos de financiamiento para
la construcción, equipamiento y mantenimiento de infraestructura y servicios en los
83
sectores de educación, salud, cultura, deportes, micro riego, saneamiento básico, vías
urbanas, caminos vecinales, otras obra, servicios y explotaciones de la jurisdicción
municipal.
En este entendido el gasto directo ejecutado por gobiernos subnacionales pasó de Bs.
251.7 millones el año 2000 a Bs. 646 millones el año 2008, es decir tuvo un incremento de
257 %. Este gasto está dividido en prefecturas con Bs 218.5 millones el 2000 y Bs. 451.9
millones el 2008, y municipios con Bs. 33.1 millones el año 2000 y Bs. 194.1 millones el
2008, es decir las prefecturas crecieron en 207 %. y los municipios en 596 %. Por otra
parte las prefecturas tienen en promedio un gasto de 70 % en el sector agrícola respecto al
gasto en gobiernos subnacionales.
Gasto de Gobiernos Subnacionales en el Sector Agrícola
Gestiones 2000 - 2008
En MM de Bs.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Prefecturas 218,5 257,3 258,7 185,1 172,9 237,8 319,4 452,3 451,9
Municipios 33,1 142,2 111,5 56,5 98,3 52,8 80,4 156,2 194,1
Total 251,7 399,4 370,2 241,6 271,3 290,7 399,8 608,5 646,0
Fuente: Datos UDAPE
XI.- Tendencias en las asignaciones presupuestarias para el sector en los últimos 5 años,
El presupuesto aprobado para el Ministerio del sector y sus entidades desconcentradas24
y
descentralizadas refleja en cierta medida el apoyo del ejecutivo al desarrollo agropecuario
en Bolivia. Como se había mencionado anteriormente la composición institucional del
sector agrícola tiene mucha variación en cuanto a la tuición que ejercen los Ministerios
cabeza de sector; hasta la gestión 2006, gran parte de estas entidades25
estaban bajo
tuición del Ministerio de Planificación del Desarrollo y es a partir de la gestión 2007 que
pasan bajo dependencia del Ministerio de Desarrollo Agropecuario y medio Ambiente. Lo
propio ocurre con SERNAP como entidad desconcentrada, sin embargo, como se muestra
en el siguiente cuadro en el presupuesto aprobado por entidad, el crecimiento no es
sustancial, se debe analizar con mucho cuidado; si vemos el total del 2004 al 2008 se tiene
un 72% de crecimiento, que no es precisamente por mayor producción, este crecimiento
24 Las entidades desconcentradas están incluidas en el presupuesto del Ministerio de Desarrollo rural y tierras que se denomina actualmente MIN-DRUTI 25 INRA, SIRENARE,SUP-AGR,SUP-FOR, INC, PERTT
84
está influenciado por lo mencionado líneas arriba, transferencias a EMAPA para la
importación de harina y aceite principalmente, por Bs.700.0 millones.
Presupuesto Aprobado por Entidad
(En MM. de Bs.)
2004 2005 2006 2007 2008
MIN-DRUTI 723,86 557,08 962,70 909,68 1.343,41
CIAT 16,40 23,33 24,70 40,38 36,28
CIDAB 0,90 0,91 1,18 5,22 4,06
SUP-AGR 4,92 6,98 6,51 5,76 6,07
SUP-FOR 33,87 35,09 51,33 54,16 54,18
INRA 133,90 154,97 113,97 112,62 128,45
SIRENARE 1,50 1,50 2,16 2,53 3,09
INC 0,20 0,00 0,00 0,00 0,00
PERTT 1,30 0,00 0,00 0,00 0,00
TOTAL 916,85 779,85 1.162,54 1.130,34 1.575,54
fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC
-
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
2004 2005 2006 2007 2008
Presupuesto Aprobado por Fuentes(En MM de Bs.)
TGN CREDITO EXTERNO DONACIÓN OTROS TOTAL
85
El crecimiento de la fuente TGN es aproximadamente de 500% entre el 2004 y el 2008 y de
350% entre las gestiones 2007 y 2008, Las donaciones de USAID inciden en gran
magnitud en los años 2006 y 2007.
Los datos ejecutados también muestran el crecimiento en el sector:
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
Ppto Ejecutado
(En MM de Bs.)
Entidades 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008
MIN-DRUTI 180,7 256,1 343,9 415,7 579,8 441,0 752,6 762,9 664,9
Descentralizadas 163,2 122,5 125,3 166,4 185,4 158,8 156,6 176,4 209,5
CIAT 20,2 19,3 22,3 13,9 - 0,1 22,8 34,8 42,6
CIDAB 0,7 1,4 0,8 1,0 0,5 0,8 0,8 4,0 2,9
SUPER-AGRARIA - - - 4,9 4,3 5,6 4,7 4,1 5,6
SUPER-FORESTAL - - - 72,0 100,6 57,7 78,0 70,4 69,2
SIRENARE 70,6 49,3 41,5 2,3 1,1 1,2 1,7 1,6 1,9
INRA 68,6 50,0 58,4 68,3 71,8 93,4 48,5 61,6 87,2
PERTT 2,0 1,5 1,4 4,0 7,0 - - - -
INC 1,1 0,9 1,0 - - - - - -
INIAF - - - - - - - - 0,1
TOTAL 343,9 378,6 469,2 582,1 765,2 599,8 909,2 939,3 874,4
fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC
Depurando las transferencias a EMAPA en la gestión 2008 que ascienden
aproximadamente a Bs.257.8 millones la ejecución es aún más baja respecto al año
anterior, el año 2007 las transferencias a EMAPA fueron alrededor de Bs.46.1 millones.
El Sistema de Regulación de Recursos Renovables (SIRENARE) durante las gestiones 2000
al 2002 incluía los datos de las superintendencias agraria y forestal, esto explica que la
gestión 2003 cae drásticamente, se puede advertir también que las entidades PERTT de
Tarija y el Instituto Nacional de Catastro (INC) han sido absorbidas dentro de los
programas del MIN-DRUTI la primera y del INRA la segunda.
XII.- Capacidad institucional del sector para lograr asignaciones adecuadas de recursos.
Las MAE’s de los ministerio y de las entidades desconcentradas y descentralizadas así
como de las empresas, encuentran muy limitado su campo de acción en la participación de
la negociación a la hora de elaborar el proyecto de presupuesto, debido a que los recursos
para distribuir son muy escasos y las demandas que se deben atender cada vez son
mayores, si bien en anteriores gestiones se tenía mayor cobertura y espacio para negociar
mayor asignación presupuestaria a nivel del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría,
actualmente la opción de discutir mayores asignaciones presupuestarias se da en reunión
de gabinete. Con la presencia de todos los ministros de estado y la participación directa
del Presidente de la República.
86
Una de las principales fuentes de financiamiento para el sector, es el acceso a recursos de
la cooperación internacional, tanto vía créditos como donaciones. Quedando la
responsabilidad de gestionar estos financiamientos en manos de las autoridades de las
entidades descentralizadas, desconcentradas y las unidades ejecutoras de los diferentes
programas y proyectos.
Es importante destacar que entidades como el PASA, el PAR, SENASAG e INIAF están
llevando adelante proyectos importantes de apoyo al sector estrictamente agrícola, como a
proyectos extensivos al sector. Actualmente la cooperación ha flexibilizado las condiciones
y exigencias para brindar apoyo financiero al país tanto a través de créditos como de
donaciones
Sin embargo también es importante mencionar que existen algunas limitaciones que
impiden el acceso al financiamiento externo, tales como la baja institucionalidad en las
entidades del sector, incumplimiento de condiciones previas, demoras en los procesos de
adjudicación, y observaciones de auditorías técnicas financieras. La falta de cumplimiento
retrasa los tiempos previstos, y en algunos casos producen cancelaciones de fondos no
ejecutados.
Actualmente la cooperación ha flexibilizado las condiciones y exigencias para brindar
apoyo financiero al país tanto a través de créditos como de donaciones
XIII.- Presupuesto, Ejecución y Coeficiente de Desviación (2000 – 2008)
El Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y sus entidades desconcentradas y
descentralizadas muestran la siguiente evolución en este periodo.
En términos absolutos se observa un incremento importante en el presupuesto del 2000 al
2008, sin embargo internamente, se observan variaciones, que se producen por el
componente donaciones.
En el presupuesto del sector (que no incluye prefecturas y municipios) en el período 2000 -
2008 el Ministerio tiene un peso promedio de 73 %.
En términos de ejecución existió un incremento del año 2000 al año 2004, con un efecto de
254 %, y una reducción el año 2005 debido a la disminución en las donaciones de USAID.
87
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
Ppto Aprobado, ejecutado y Coeficiente de Desviación
2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008
(MM de Bs.)
Presupuesto Aprobado 474,2 660,8 781,1 868,7 916,8 779,8 1.162,5 1.130,3 1.575,8
MDRYT 293,6 497,8 578,6 649,1 723,9 557,1 962,7 909,7 1.343,4
Descentralizadas 180,6 163,0 202,5 219,6 193,0 222,8 199,8 220,7 232,4 FONADAL - - - - - - - - - CIAT 11,2 15,5 20,3 13,0 16,4 23,3 24,7 40,4 36,3 CIDAB 0,6 1,5 0,9 1,4 0,9 0,9 1,2 5,2 4,1 COBOPEMA - - - - - - - - - SUPER-AGRARIA - - - 5,6 4,9 7,0 6,5 5,8 6,1 SUPER-FORESTAL - - - 69,1 33,9 35,1 51,3 54,2 54,2 SIRENARE 82,3 63,2 66,2 2,4 1,5 1,5 2,2 2,5 3,1 INRA 83,6 80,6 112,8 125,8 133,9 155,0 114,0 112,6 128,4 PERTT 1,7 1,3 1,2 1,3 1,3 - - - - INC 1,2 1,0 1,1 0,9 0,2 - - - - FDPPIOYCC - - - - - - - - - INIAF - - - - - - - - 0,2 FONABOSQUE - - - - - - - - 0,0 ABT - - - - - - - - -
(MM de Bs.)
Presupuesto Ejecutado 343,9 378,6 469,2 582,1 765,2 599,8 909,2 939,3 874,4
MIN-DRUTI 180,7 256,1 343,9 415,7 579,8 441,0 752,6 762,9 664,9
Descentralizadas 163,2 122,5 125,3 166,4 185,4 158,8 156,6 176,4 209,5 FONADAL - - - - - - - - - CIAT 20,2 19,3 22,3 13,9 - 0,1 22,8 34,8 42,6 CIDAB 0,7 1,4 0,8 1,0 0,5 0,8 0,8 4,0 2,9 COBOPEMA - - - - - - - - - SUPER-AGRARIA - - - 4,9 4,3 5,6 4,7 4,1 5,6 SUPER-FORESTAL - - - 72,0 100,6 57,7 78,0 70,4 69,2 SIRENARE 70,6 49,3 41,5 2,3 1,1 1,2 1,7 1,6 1,9 INRA 68,6 50,0 58,4 68,3 71,8 93,4 48,5 61,6 87,2 PERTT 2,0 1,5 1,4 4,0 7,0 - - - - INC 1,1 0,9 1,0 - - - - - - FDPPIOYCC - - - - - - - - - INIAF - - - - - - - - 0,1 FONABOSQUE - - - - - - - - 0,0 ABT - - - - - - - - -
Coeficiente de desviación
MIN-DRUTI 38,5% 48,6% 40,6% 36,0% 19,9% 20,8% 21,8% 16,1% 50,5%
Descentralizadas 9,6% 24,8% 38,1% 24,2% 4,0% 28,7% 21,6% 20,1% 9,8%FONADALCIAT -81,1% -24,7% -9,8% -6,4% 100,0% 99,7% 7,7% 13,8% -17,5%CIDAB -6,7% 3,8% 14,6% 28,7% 40,1% 16,4% 30,9% 23,1% 28,6%COBOPEMASUPER-AGRARIA 13,0% 12,7% 19,4% 27,5% 29,1% 8,1%SUPER-FORESTAL -4,2% -197,0% -64,4% -52,0% -29,9% -27,7%SIRENARE 14,2% 22,0% 37,4% 7,3% 24,2% 18,4% 19,4% 38,1% 38,0%INRA 18,0% 37,9% 48,2% 45,7% 46,3% 39,7% 57,5% 45,3% 32,1%PERTT -18,1% -21,7% -17,7% -212,6% -433,7%INC 8,5% 9,3% 11,6%FDPPIOYCCINIAF 60,4%FONABOSQUE 26,1%ABT
fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC y UDAPE
El Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras representa el año 2000 el 53 % de la ejecución
del sector agrícola (cabe aclarar que no incluye gobiernos Subnacionales) y el 2008 este
88
gasto llega al 76 % del sector, esto se debe en gran medida a la importancia que han
cobrado entidades desconcentradas como el PASA, EMPODERAR y SENASAG entre las
más importantes.
Los niveles de desviación entre el presupuesto y la ejecución son bastante considerables,
en el período 2001-2003, hablamos de desviaciones de 43%, 40% y 33 %, en el período
2004 – 2007, estas desviaciones se reducen a un promedio de 19% y en el año 2008 la
desviación de 45 %, obedece a la programación de transferencias para EMAPA y no se
ejecutó el monto esperado.
-
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Mill
on
es
Agregado Entidades Sector Agricola
Presupuesto Ejecución Coef. Desv.
XIV.- Distribución del presupuesto total del sector entre el gob. Central y los gobiernos
subnacionales.
No existe una distribución explicita de recursos asignados específicamente al sector, entre
gobierno central y gobiernos municipales, puesto que los municipios tienen carácter
autonómico y tan solo se cuenta con las competencias establecidas en la normativa legal.
A continuación se presentan cifras de los distintos niveles haciendo una depuración de las
transferencias de la administración central hacia los gobiernos subnacionales para evitar
duplicidad en el cálculo.
89
Ejecución Sector Agrícola
Por Nivel Institucional
NIVEL INSTITUCIONAL
(MM Bs.) % Partic. (MM Bs.) % Partic. (MM Bs.) % Partic. (MM Bs.) % Partic. (MM Bs.) % Partic.
Administracion Central 825,5 75% 739,0 72% 1089,3 73% 677,3 53% 1528,2 70%
Prefecturas 1/ 172,9 16% 237,8 23% 319,4 21% 452,3 35% 451,9 21%
Municipios 1/ 98,3 9% 52,8 5% 80,4 5% 156,2 12% 194,1 9%
total 1096,8 1029,7 1489,1 1285,8 2174,2
Fuente: Elaboración Propia en base a datos proporcionados por la DGC y la FAM
1/ El dato corresponde a l monto as ignado a l sector agricola
2004 2005 2006 2007 2008
XV.- Asignación y distribución de recursos en los gobiernos subnacionales en el marco
actual de incentivos
El ministerio cabeza de sector participa en todas las negociaciones para concretar el
financiamiento externo de las diferentes unidades ejecutoras de proyectos y programas,
las unidades desconcentradas y descentralizadas tienen la tarea de analizar posibles
fuentes financieras e iniciar los contactos y preparación de documentos en busca de
concretar financiamiento para el logro de sus objetivos y metas. Sin embargo la ejecución
de estos proyectos en la mayoría de los casos se realiza por intermedio de los gobiernos
subnacionales.
Las unidades desconcentradas como el PASA, EMPODERAR, FONADAL, SENASAG en
conjunto tienen la siguiente composición de gastos por fuentes de financiamiento
Total Entidades Desconcetradas
(En MM de Bs.)
PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC. PPTO. EJEC.
TGN 29,82 26,21 51,07 32,59 50,44 39,91 47,31 38,09
CREDITO EXTERNO 22,00 14,65 49,71 19,74 43,31 33,93 76,70 51,66
DONACIÓN 7,58 3,14 90,52 70,72 149,36 86,98 122,89 80,83
OTROS 5,86 5,56 13,01 8,69 12,62 11,59 12,51 4,23
TOTAL 65,26 49,56 204,30 131,74 255,74 172,41 259,41 174,82
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGC
2006 2007 20082005
Estos gastos son ejecutados en gran parte por los gobiernos subnacionales, quienes hacen
uso de los recursos a través de transferencias.
Por otra parte los recursos propios de los gobiernos subnacionales, provenientes de
transferencias de la administración central están distribuidos de acuerdo al rubro y a las
normas establecidas, siendo los más importantes para el cumplimiento de las competencias
90
asignadas a las prefecturas departamentales, las regalías originadas en la explotación de
recursos naturales renovables y no renovables, el fondo de compensación, creado para
compensar a aquellos departamentos que reciben menos del promedio nacional de
regalías, el 25% del Impuesto Especial a los Hidrocarburos, entre las asignadas a los
municipios se tiene el 20% de la coparticipación por renta interna y renta aduanera,
aproximadamente el 24.39% del Impuesto Directo a los Hidrocarburos.
Cabe aclarar que la única administración tributaria a nivel descentralizado es la de los
gobiernos municipales, bajo estos parámetros tenemos la siguiente distribución por
departamentos para las distintas gestiones:
Renta Interna
Prefecturas
(En MM de Bs.)
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
PREF-CHU 26,53 26,14 36,56 35,26 11,29
PREF-LPZ 59,79 58,91 82,40 79,47 25,44
PREF-CBB 43,43 42,79 59,85 57,73 18,48
PREF-ORU 23,98 23,62 33,04 31,87 10,20
PREF-PTS 29,77 29,34 41,04 39,58 12,67
PREF-TAR 23,96 23,61 33,03 31,85 10,19
PREF-SCZ 53,92 53,13 74,31 71,67 22,94
PREF-BEN 23,44 23,10 32,30 31,16 9,97
PREF-PAN 17,77 17,51 24,49 23,62 7,56
TOTAL 302,59 298,15 417,04 402,22 128,73
fuente: Elaboración propia en base a datos de la UPF
Renta Interna
Municipios
(En MM de Bs.)
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
OTRALC 342,10 385,03 465,76 604,85 573,01
HAM-PROV 553,08 731,99 895,75 1.163,25 1.102,00
HAM-SUC 44,30 55,23 67,32 87,42 82,82
HAM-LPZ 162,88 203,04 247,49 321,39 304,47
HAM-ELA 133,45 166,36 202,77 263,32 249,46
HAM-CBB 106,15 132,33 161,30 209,47 198,44
HAM-ORU 42,07 51,58 62,86 81,64 77,34
HAM-PTS 29,78 37,13 45,25 58,77 55,67
HAM-TAR 31,51 39,28 47,87 62,17 58,90
HAM-SCZ 232,53 289,68 353,08 458,53 434,38
HAM-TRI 16,42 20,47 24,95 32,40 30,69
HAM-COB 4,58 5,71 6,96 9,04 8,57
TOTAL 1.698,85 2.117,82 2.581,36 3.352,24 3.175,74
fuente: Elaboración propia en base a datos de la UPF
91
Para efectos de aclaración OTRALC (Otras Alcaldías), corresponde a una categoría de
información de municipios provinciales para los cuales no se realiza un flujo financiero
por falta de información y se obtienen datos a través de movimientos bancarios y HAM-
PROV (Alcaldías Provinciales) es otra categoría de municipios para los cuales se realiza
el flujo financiero sin embargo están agrupados a este nivel para su consolidación.
Renta Aduanera
Municipios
(En MM de Bs.)
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
OTRALC 30,31 30,93 37,86 46,16 40,32
HAM-PROV 49,02 58,81 72,81 88,77 77,54
HAM-SUC 3,93 4,44 5,47 6,67 5,83
HAM-LPZ 14,43 16,31 20,12 24,53 21,42
HAM-ELA 11,83 13,37 16,48 20,10 17,55
HAM-CBB 9,41 10,63 13,11 15,99 13,96
HAM-ORU 3,73 4,14 5,11 6,23 5,44
HAM-PTS 2,64 2,98 3,68 4,48 3,92
HAM-TAR 2,79 3,16 3,89 4,74 4,14
HAM-SCZ 20,60 23,27 28,70 34,99 30,56
HAM-TRI 1,45 1,64 2,03 2,47 2,16
HAM-COB 0,41 0,46 0,57 0,69 0,60
TOTAL 150,54 170,15 209,82 255,83 223,46
fuente: Elaboración propia en base a datos de la UPF
Recursos por Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)
Prefecturas
(En MM de Bs.)
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
PREF-CHU 73,56 195,40 208,04 106,57 68,82
PREF-LPZ 113,15 195,53 211,75 87,43 68,82
PREF-CBB 53,96 195,46 208,23 103,10 68,82
PREF-ORU 113,12 195,53 211,75 87,44 68,82
PREF-PTS 113,12 195,51 211,75 87,44 68,82
PREF-TAR 139,51 250,02 273,41 118,45 92,33
PREF-SCZ 61,65 196,52 207,64 100,18 68,82
PREF-BEN 113,15 195,53 211,75 87,43 68,82
PREF-PAN 113,15 195,53 211,75 87,44 68,82
TOTAL 894,39 1.815,03 1.956,09 865,47 642,89
fuente: Elaboración propia en base a datos de la UPF
92
Recursos por Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)
Municipios
(En MM de Bs.)
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
OTRALC 66,23 293,96 330,34 486,17 475,66
HAM-PROV 85,45 479,01 545,53 805,96 788,97
HAM-SUC 6,97 47,89 50,98 81,68 76,74
HAM-LPZ 16,23 82,24 103,79 142,55 140,21
HAM-ELA 13,29 67,33 85,03 116,79 114,87
HAM-CBB 9,79 59,18 69,32 102,67 98,11
HAM-ORU 13,31 60,93 65,98 97,47 97,20
HAM-PTS 5,30 23,59 26,25 38,78 38,67
HAM-TAR 13,20 59,43 64,99 100,03 99,47
HAM-SCZ 20,71 120,82 148,09 209,58 203,88
HAM-TRI 5,71 26,13 28,31 41,81 41,69
HAM-COB 11,00 50,36 54,54 80,56 80,34
TOTAL 267,18 1.370,88 1.573,16 2.304,06 2.255,81
fuente: Elaboración propia en base a datos de la UPF
Recursos Alivio HIPC
Municipios
(En MM de Bs.)
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
OTRALC 114,00 98,43 86,33 70,31 165,94
HAM-PROV 127,37 130,34 115,36 93,96 221,74
HAM-SUC 4,60 4,35 3,84 3,13 7,38
HAM-LPZ 8,65 8,17 7,21 5,87 13,85
HAM-ELA 22,82 21,58 19,02 15,49 36,57
HAM-CBB 6,93 6,55 5,78 4,70 11,10
HAM-ORU 6,19 5,72 5,05 4,11 9,70
HAM-PTS 4,51 4,27 3,76 3,06 7,23
HAM-TAR 2,03 1,92 1,69 1,38 3,25
HAM-SCZ 11,97 11,31 9,97 8,12 19,17
HAM-TRI 3,26 3,08 2,72 2,21 5,22
HAM-COB 1,64 1,55 1,37 1,11 2,63
TOTAL 313,97 297,27 262,09 213,47 503,78
fuente: Elaboración propia en base a datos de la UPF
XVI.- Experiencias de apoyo presupuestario en el sector agrícola
En los últimos años los países y organismos cooperantes han brindado un importante
apoyo al sector. Es así que se tienen experiencias como:
El Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) que cuenta con el apoyo de
la Comunidad Europea y que desarrollo proyectos altamente exitosos, tales como: El
Proyecto de Apoyo a la producción frutícola en San Antonio de Toca, del departamento
93
de Chuquisaca, brindó capacitación y asistencia técnica e implementó sistemas de
riego. El proyecto permitió incrementar la producción y la comunidad se adjudico la
provisión de mermelada en el municipio de Tarabuco y el Proyecto Huachama en el
municipio de Totora, en el departamento de Cochabamba, que encaró la construcción
de sistemas de riego, canales y la capacitación técnica, lo que permitió mejorar y
diversificar la producción. El proyecto provocó efectos en el ingreso y valoración de la
tierra.
El DRIPAD, con un sistema de cambio de frijoles por trabajo.
El PROSAT (Programa de asistencia técnica para pequeños productores)
El Programa Nacional de Semillas dedicado a labores de certificación, fiscalización y
promoción y
El Programa de Alianzas Rurales (PAR) que apoya e incentiva acuerdos económicos
entre grupos de pequeños productores rurales y otros actores económicos, con
financiamiento del Banco Mundial.
Desde octubre 2009 el DELA que es una apoyo del gobierno de Dinamarca importante
para el sector y trabaja en los departamentos de Chuquisaca y Potosí.
PRONAREC es un proyecto que está bajo la tuición del Ministerio del Agua y Medio
Ambiente. En su primera etapa el proyecto se denominó PRONAR (Programa Nacional
de Riego) que fue dependiente del Ministerio de Asuntos Campesinos Agropecuarios
(MACA), con un crédito del BID de $us 25 millones.
PROYECTO PROGRAMA NACIONAL DE RIEGO
BID
PRONARMunicipal Regantes Total
Cochabamba 20 3.142 2.001 2.388.905 110.616 491.182 2.990.703
Chuquisaca 34 1.519 2.175 2.645.471 267.781 508.349 3.421.601
La Paz 32 2.506 4.166 3.250.415 222.674 738.275 4.211.364
Oruro 26 1.326 1.886 1.743.681 109.205 440.388 2.293.274
Potosí 12 1.300 706 1.065.244 115.206 248.198 1.428.648
Santa Cruz 9 554 637 912.185 67.309 206.336 1.185.830
Tarija 25 1.474 2.131 2.734.255 349.104 609.152 3.692.511
Total 158 11.821 13.702 14.740.156 1.241.895 3.241.880 19.223.931
Fuente: Memoria Programa Nacional de Riego
Costo de inversión ($us)
ProyectosFamilías
beneficiadas
Área
Regada/HectDEPARTAMENTOS
PRONAREC (Programa Nacional de Riego y Cuencas) es un proyecto que pretende
mejorar las deficiencias de PRONAR, se ejecutará del año 2010 al 2014 y cuenta con un
financiamiento de $us 34 millones del BID.
XVII.- Capacidad y calidad institucional de manejo financiero
El Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras que es la entidad cabeza de sector, ha quedado
reducida en cuanto al número de servidores públicos, dificultando el control
administrativo y financiero, este Ministerio asumió la responsabilidad de varios programas
y proyectos, e incluyó entidades desconcentradas y descentralizadas en su estructura, como
el PERTT.
94
En términos financieros a partir de la gestión 2000 que alcanzaba un presupuesto de Bs.
293 millones sube a Bs. 1.343 millones el año 2008, con un crecimiento arriba mencionado
de cerca a 480% y en cuanto al número de funcionarios o servidores públicos, su
estructura es la siguiente:
Permanente Consultores TOTAL
2001 150 150
2002 178 178
2003 217 217
2004 140 140
2005 129 59 188
2006 158 111 269
2007 186 239 425
2008 188 307 495
2009 175 336 511
Fuente: En base a datos del MIN-DRUTI
MIN-DRUTI
En cuanto al personal permanente, si bien se tienen variaciones entre los años 2002 y
2008, comparando los años 2001 y 2009 no presenta mucha variación, se tiene un
incremento en personal del 17%, por otro lado más que compensa la contratación de
consultores que en muchos casos son consultores contratados para realizar trabajos por
producto, así como consultores de línea para trabajos específicos.
Como en todo el SP, perjudica mucho la rotación de personal en los diferentes ministerios,
no es excepción el MIN-DRUTI, sin embargo se conserva cierto nivel de inamovilidad en
los programas como PASA, EMPODERAR, que son unidades desconcentradas que están
llevando adelante proyectos importantes en beneficio del sector agrícola, estas unidades
cuentan con técnicos capacitados tanto para el control financiero, como para el
seguimiento control y evaluación de los proyectos en sus diferentes fases de
implementación. Esto se puede demostrar a través del logro de sus objetivos y metas
El resto de entidades de alguna manera sufren los cambios de personal y por consiguiente
el costo de capacitación; sin bien se lleva un control sobre la ejecución presupuestaria a
través del SIGMA como sistema integrado establecido por el MIN-ECOFINE, el control de
evaluación y rendición de cuentas con un control físico financiero, es aún un tema que se
debe trabajar. El último resultado del estudio realizado por el Ministerio de Economía y
Finanzas sobre el EFIP y el PEFA que se refieren a una evaluación de la gestión por
resultados nos muestra que si bien se ha avanzado bastante en una mejor Gestión de
95
las Finanzas Públicas (GFP)todavía existe dificultad en las etapas de ejecución y
evaluación, primero porque durante la ejecución las entidades públicas realizan
demasiadas modificaciones al presupuesto inicial dando lugar a desviaciones con
referencia a sus POA’s o PEI’s que de alguna forma pueden afectar a la disciplina fiscal y
segundo que el control externo de estados financieros por parte de la Contraloría General
del Estado (CGE) no se realiza ni a nivel de la ejecución presupuestaria agregada y
consolidada, ni a nivel de las entidades públicas individuales.
XVIII.- Alcance de la descentralización en la planificación sectorial
Con la aprobación de la ley de participación popular26
se inicia un proceso de
descentralización en Bolivia que luego es complementado con la ley de Descentralización
Administrativa27
que hace referencia básicamente a las prefecturas departamentales y en
el marco de las autonomías departamentales Bolivia está ingresando a un proceso de
descentralización profundo.
Este proceso permitió los siguientes avances, los cuales repercuten en forma indirecta en
el sector agrícola:
Participación Popular:
La Participación Popular permitió que las secciones de provincia se conviertan en
unidades políticas administrativas.
Generó inclusión política, la cual posibilitó la distribución del poder a partir de la
formación de los Gobiernos Municipales;
Generó inclusión Económica, porque más del 30 % de la inversión pública en el país se
maneja desde los niveles subnacionales. Permitió que los municipios cuenten con los
recursos económicos necesarios para cumplir con el mandato ciudadano.
Generó Inversión Social puesto que los actores sociales y locales tiene mayor
participación.
Los Planes Anuales Operativos y presupuestos son elaborados en base a la
participación de los habitantes, recogiendo necesidades
La Ley de participación Popular transfiere a favor de los municipios infraestructura de
microriego y de caminos vecinales de propiedad estatal.
26 Ley 1551 aprobada el 20 de abril de 1994 27 Ley 1654 aprobada el 28 de julio de 1995
96
Descentralización Administrativa
Las Prefecturas están a cargo de la formulación y ejecución de la infraestructura de
riego y apoyo a la producción. Así mismo, deben administrar, supervisar y controlar
por delegación del Gobierno Nacional los servicios agropecuarios, con excepción de
aquellos que son de atribución municipal.
La elección de prefectos desde diciembre de 2005 es un hito en el proceso de
descentralización, porque los gobiernos departamentales son autónomos de facto,
presupuestariamente implica una mayor independencia, sin embargo en los hechos no
cuentan con la libre disponibilidad de recursos porque tienen demasiadas
competencias establecidas por el gobierno central.
A partir de la Ley de Hidrocarburos, las prefecturas recibieron montos importantes de
recursos, contando con mayores disponibilidades para financiar proyectos de
inversión, sin embargo el Gobierno Central redujo este monto al asignarle
competencias de gasto, como es la renta dignidad, con lo cual sus recursos se vieron
afectados.
Estos avances, en términos presupuestarios no tuvieron mucha implicancia, puesto que los
gobiernos municipales aprueban sus proyectos de presupuesto para cada gestión a través
del Concejo Municipal y emiten una ordenanza municipal para iniciar su ejecución, este
presupuesto con la antigua constitución se enviaba al Ministerio de finanzas para su
conocimiento, ahora en aplicación a la NCPE los presupuestos deben ajustarse a las
directrices presupuestarias y antes de ser aprobados por el Concejo Municipal, los
gobiernos municipales están en la obligación de enviar la base de datos al MIN-ECOFINE
para que se realice un proceso de verificación de cumplimiento de normas principalmente
en aquellas que se establecen porcentajes para gastos competenciales que se les ha
asignado, luego de verificar el cumplimiento, el presupuesto es aprobado por el Concejo
Municipal, la etapa de ejecución es de entera responsabilidad de los gobiernos
municipales, así como las modificaciones y ajustes posteriores que deben ser debidamente
aprobados por el concejo municipal, además de aplicar su metodología y procedimientos
para la evaluación y rendición de cuentas tanto del POA como del presupuesto.
Las prefecturas por su parte, hasta antes del 2005, las primeras autoridades políticas de
los departamentos, es decir los prefectos, eran nombrados por el Presidente de la
República y elaboraban el presupuesto de acuerdo a techos establecidos por el Ministerio
de Finanzas para ser aprobados conjuntamente el PGE en la Asamblea Legislativa
Plurinacional, durante la ejecución dependen de las cuotas programadas mensualmente y
los desembolsos del TGN. A partir del 2005 los prefectos son elegidos por voto popular en
calidad de gobernador del departamento, adquiriendo cierta dependencia del gobierno
central.
97
Un aspecto que se debe tomar en cuenta, es que los recursos de los gobiernos
subnacionales, dependen en un gran porcentaje de las transferencias del gobierno central,
en las prefecturas los ingresos por transferencias del Gob. Central alcanza a un 88% y en
los municipios alcanza a un 75%, si bien estos recursos están respaldados con leyes de la
república, se debe tener en cuenta que las mismas pueden ser modificadas afectando sus
ingresos como ocurrió con la aprobación del D.S. Nº 29322 del 24 de octubre de 2007
mediante el cual se modifican los porcentajes de distribución recursos IDH de prefecturas
en favor de municipios.
La actual distribución no es equitativa más bien por el contrario crea mayor inequidad
entre las diferentes regiones.
Recursos de IDH - RI - RA
Distribución percapita
En Bolivianos
ENTIDAD 2005 2006 2007 2008 2009
SUC 1.048 2.567 2.633 2.218 1.732
LPZ-ELA 488 842 1.000 1.050 940
CBB 660 1.498 1.696 1.613 1.354
ORU 1.541 2.923 3.245 2.600 2.302
PTS 2.190 3.799 4.220 3.059 2.586
TAR 2.199 4.176 4.516 3.374 2.872
SCZ 440 876 993 1.021 878
TRI 3.484 6.278 6.827 4.611 3.858
COB 9.061 17.069 17.510 11.605 9.538
TOTAL-NAL. 829 1.598 1.780 1.567 1.340
fuente: elaboración propia en bgase a datos INE - UPF
98
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
Distribución Percápita de Recursos (IDH - RI - RA gestión 2008)
(En Bs.)
XIX.- Estimación de gastos extra presupuestarios del sector por sub sector y nivel de
gobierno.
El 16 de mayo del 2005 se aprobó el D.S. 28153, mediante el cual el gobierno aprueba la
Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR), que es concordante
con lo establecido en la ley del Dialogo Nacional Bolivia Productiva, este decreto tiene por
objetivo, contribuir a incrementar los ingresos y empleo de los productores agropecuarios
y rurales, dotándoles de conocimientos y medios para insertarse de manera competitiva y
sostenida en los mercados, en un marco de inclusión, equidad social, cultural y de género,
en este entendido el gobierno, crea como experiencia piloto el Proyecto de Alianzas
Rurales (PAR) que implementará procesos de transferencia de recursos.
En la línea de ese Decreto se aprueba el D.S. Nº29315 que crea 4 unidades
desconcentradas y se aprueba los traspasos a las organizaciones productivas privadas con
el fin de cumplir lo establecido en normas que respaldan la aplicación del PND, referido al
desarrollo del sector agrícola, y en el marco de la Revolución Rural planteada por el PND
inmerso en las directrices presupuestarias, como entidad cabeza de sector el MIN-DRUTI
aprueba el “Plan Ministerial de la Revolución Rural Agraria y Forestal” (PMRRAF),
como instrumento importante para lograr los objetivos y que el mismo se constituya en
referencia para el accionar de las entidades bajo su tuición.
En este contexto, las entidades en su mayoría llevan adelante un proceso de apoyo al
desarrollo del sector a través de transferencias de recursos, bajo diferentes modalidades,
brindando recursos para construcciones, capacitación, compra de Bienes y servicios e
99
implementación de proyectos que beneficien a las comunidades, pequeños productores,
organizaciones, alianzas rurales, etc. tanto en producción como en comercialización; lo
cual normalmente implica una contraparte como aporte propio por parte de los
beneficiarios, se consideran como aporte propio los aportes financieros, mano de obra y
los materiales disponibles localmente.
Este aporte propio que resulta ser el co-financiamiento del proyecto, no es registrado en el
PGE ni en la etapa de formulación como tampoco en la etapa de ejecución, lo que no
significa que no exista un control financiero por parte de las unidades ejecutoras y
responsables del seguimiento y evaluación de estos proyectos.
El PASA ejecuta la inversión a través de transferencias a los gobiernos subnacionales
(prefecturas y municipios) y a partir de abril del 2009 realiza transferencias directas al
sector privado a organizaciones legalmente establecidas y financia hasta un 85%.
EMPODERAR que tiene dos componentes como es el PAR y DELA que ejecutan de la
misma forma. El PAR según cifras en bolivianos tiene aproximadamente:
2006 683.847
2007 2.987.579
2008 9.632.565
2009 11.654.516
Gestión Co-financiamiento
Estos montos no están registrados en la ejecución presupuestaria.
Por otro lado, el DELA a partir del 2005 vino ejecutando directamente a través de la
embajada de Dinamarca proyectos con los productores de diferentes comunidades de los
departamentos de Chuquisaca y Potosí y a partir de octubre del 2009 se constituye como
un proyecto que depende de EMPODERAR y continúa con los financiamientos para el
desarrollo agropecuario: la forma de operar de este proyecto es condicionada a un aporte
propio para cofinanciar el proyecto tipificando según el apoyo que se les brinda:
100
Dinamarca Aport . Propio
- Asistencia Técnica 80% 20%
- Inversión (Infraestructura
equipamiento, etc.) 50% 50%
- Riego Parcelas 50% 50%
- Riego Sistemas 1/ 80% 20%
1/ Este aporte propio debe ser cubierto por el gob. municipal
Estos gastos por ejemplo, no fueron registrados como ejecución presupuestaria dentro del
SP el monto ejecutado aproximadamente es de $us 1.2 millones por región más gastos
administrativos que llegan a un 15% $us 0.8 millones, el porcentaje de aporte propio es
aproximadamente $us 0.6 millones y las condiciones para estos desembolsos es que estos
aportes sean en efectivo depositado en una cuenta bancaria.
De la misma forma ocurre con entidades como FONADAL, SENASAG que ejecutan sus
proyectos a través de transferencias a los gobiernos subnacionales y estos coordinan con
las organizaciones privadas, que generan un aporte propio importante que no es
registrado como ejecución presupuestaria si realizamos un cálculo del 10% como
promedio tendríamos los siguientes montos:
Aporte Propio No Registrado en ejecución Presupuestaria
(En Bolivianos)
2005 2006 2007 2008
SENASAG 1.498.832 1.713.314 1.951.474 572.990
FONADAL 280.455 2.193.510 3.011.867 2.031.401
El INIAF también tiene el mismo procedimiento, sin embargo es una entidad relativamente
nueva porque empezó el año 2009 un cálculo aproximado para esa gestión alcanzaría a
Bs. 98.663.-
Por su parte, los gobiernos municipales también realizan proyectos en beneficio de las
comunidades y en función a las demandas planteadas por organizaciones o por los
comunitarios, dichos proyectos cuentan con un aporte propio privado que no es registrado
en la ejecución presupuestaria del gobierno municipal.
101
XX.- Seguimiento y evaluación
El Sector Agrícola tiene importancia trascendental en la economía boliviana, por su
sostenibilidad y el efecto que tiene en la dinamización de la economía en general, que
incluye la apertura de puestos de trabajo, y la producción de alimentos destinados a
disminuir el hambre en la población. No obstante, en la actualidad no se cuentan con los
mecanismos para realizar un seguimiento de la ejecución del sector, el hecho de que el
Sistema de Gestión Integrado, de uso obligatorio en todas las entidades del SPNF
(SIGMA), no tenga habilitada la clasificación sectorial del gasto, es una de las grandes
limitantes.
Los esfuerzos que se realizan para contar con esta información son manuales y carentes
del grado de confiabilidad necesario, están expuestos a criterios personales para su
clasificación.
Ahora bien, existen esfuerzos particulares de algunos programas y entidades
descentralizadas que efectúan el seguimiento y control a los proyectos que financian, tal es
el caso del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), el Programa de
Alianzas Rurales (PAR), el Programa Nacional de Riego (PRONAR)entre los más
importantes.
C.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El proceso presupuestario para el sector agrícola enfocado a partir del MIN-ECOFINE si
bien se ha implementado a través de las directrices presupuestarias, los planes, objetivos y
metas que se deben alcanzar compatibles con el Plan de Gobierno (PND), en la práctica
no se ha logrado plasmar en los presupuestos institucionales en su totalidad, debido a que
los formularios de compatibilización y codificación aún se encuentra en pleno proceso de
implementación y aplicación en las instituciones y este proceso a partir del MIN-DRUTI
que es el Ministerio cabeza del sector y con tuición sobre sus entidades dependientes tanto
desconcentradas como descentralizadas, con el mandato de coordinar la formulación
presupuestaria en función a los lineamientos y políticas fiscales establecidas, no realiza
esta labor de entidad cabeza de sector en cuanto hace a la revisión, análisis y agregación
del presupuesto como sector, para evaluar el cumplimiento de las políticas y lineamientos
establecidos en las directrices. Por su parte las entidades durante la elaboración de sus
anteproyectos de presupuestos no mantienen una tendencia similar entre ellas por las
características particulares de cada una, de ahí se puede desprender que existen entidades
que tienen un proceso presupuestario planificado y otras entidades todavía tropiezan con
102
problemas de programación y compatibilización entre POA, PEI y presupuesto y no está
basada en una planificación de mediano y largo plazo.
En la etapa de ejecución del presupuesto existen demasiadas modificaciones
presupuestarias en muchos casos por montos fuertes, solicitudes de presupuesto adicional,
etc. que requieren diferentes normas de aprobación, como resoluciones Bi-ministeriales o
leyes cuya tramitación con los actuales procedimientos es burocrático y retrasa la
ejecución presupuestaria. El ejecutivo con el objetivo de dar mayor agilidad al proceso de
modificaciones presupuestarias en proyectos de inversión, emitió el D.S. Nº 29881
mediante el cual añade a las funciones del Viceministerio de Inversión Pública y
Financiamiento Externo, el “ Validar y aprobar el registro de las modificaciones
presupuestarias relativas a proyectos de inversión en el marco de sus competencias”.
No se efectúa un seguimiento y evaluación presupuestaria física y financiera, por falta de
información en el presupuesto sobre programación física y por la falta de diseño e
implementación de indicadores financieros e institucionales. El Sector agrícola requiere
partir de indicadores base que permita conocer la situación inicial, para medir el impacto
de las políticas y estrategias aplicadas, así como de los programas y proyectos que tienen
como objetivo el mejorar los ingresos y calidad de vida de los productores y asociaciones
de las comunidades.
Es necesario que el presupuesto desarrolle el modulo de clasificador de sectores
económicos, para obtener una primera aproximación de presupuesto sectorial y vincular
tanto en la formulación como ejecución con el Plan Nacional de Desarrollo incluyendo el
gasto prefectural, municipal y de universidades. El presupuesto y ejecución sectorial serán
una herramienta importante de análisis, que coadyuvará la toma de decisiones.
La importancia del sector agrícola en términos económicos, financieros y sociales dentro
del contexto nacional ha crecido, el rol es de mayor responsabilidad y compromiso con el
desarrollo del país como está establecido en el PND, sin embargo la estructura
institucional del sector, respecto a sus entidades descentralizadas y desconcentradas no
tiene la estabilidad necesaria, para cumplir con una gestión eficiente que permita
desarrollar planes a mediano y largo plazo.
Respecto a las entidades descentralizadas es necesario que replanteen algunos temas,
como es el caso del SENASAG, que tienen tasas diferenciadas en las diferentes regionales.
El SENASAG debe homogenizar las tasas a nivel nacional. Otro problema serio que afecta
tanto la formulación como la ejecución y el seguimiento, es que algunas entidades no
tienen enlace directo al SIGMA, por lo tanto no cuentan con información presupuestaria
en línea.
Existen entidades descentralizadas y desconcentradas como es el caso del PASA,
EMPODERAR y SENASAG, que han tenido experiencias altamente exitosas con los
103
proyectos implementados, habiendo logrado el objetivo planteado de mejorar el nivel de
vida de productores agrícolas a través del financiamiento de recursos para realizar
mejoras en los procesos de producción y comercialización de sus productos. Estas
entidades se han caracterizado por un manejo financiero eficiente: correcta formulación
del POA, formulación presupuestaria real y eficiente, registro y manejo presupuestario
basado en la normativa vigente.
Gran parte de las entidades desconcentradas están concebidas como proyectos y por tanto
los funcionarios están inscritos en la partida de gasto 12100 que corresponde a personal
eventual, no obstante que en promedio son funcionarios con una antigüedad mayor a tres
años. Este factor crea un ambiente de incertidumbre en los funcionarios, debido a que
cada cierto período de tiempo tienen que ser re contratados. Es necesario que el
ejecutivo rediseñe la política de recursos humanos.
En relación al MIN-DRUTI como ministerio cabeza de sector, y pese a que ha tenido un
incremento sustancial en términos financieros, su aparato administrativo no ha crecido en
términos de recursos humanos, lo que limita contar con una gestión eficiente, que permita
efectuar un mayor seguimiento a los programas y entidades desconcentradas y
descentralizadas. Adicionalmente el permanente cambio de funcionarios imposibilita el
desempeño técnico, eficiente y eficaz, el tiempo de aprendizaje de los funcionarios deja a
las instituciones del sector en una situación muy frágil, lo que conlleva una serie de
problemas tanto en la formulación presupuestaria como en la ejecución y evaluación de la
misma. En los Ministerios de Economía y Finanzas y el Ministerio de Planificación, se
presenta la misma situación, lo que imposibilita una labor ágil, oportuna y confiable en las
diferentes etapas presupuestarias.
Es necesario que exista mayor coordinación entre el Gobierno Central, las Prefecturas, los
Municipios y las organizaciones productivas con el fin de lograr resultados más efectivos y
eficientes en el sector agrícola. A futuro se debe elaborar un marco presupuestario
sectorial que incluya a todos los actores del sector. Este presupuesto debe ser priorizado
en relación a los fondos disponibles de las diferentes fuentes y debe ser sometido a mesas
de diálogo para asegurar las inversiones.
El Sector Agrícola, tiene como una de sus fuentes de financiamiento más importantes las
donaciones de organismos internacionales y Gobiernos, es decir el sector agrícola en
Bolivia es altamente dependiente de estos recursos. No obstante que se tienen montos
importantes de financiamiento externo comprometidos: créditos y donaciones, las
entidades no ejecutan los montos establecidos por diferentes circunstancias y
consiguientemente son revertidos.
104
ANEXO I
Ministerio de Medio Ambiente y Agua
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2006 42,74 23,94 18,80 56,01%
2007 76,47 33,98 42,49 44,43%
2008 396,18 215,43 180,75 54,38%
2009 272,35 105,03 167,32 38,56%
Ministerio de Medio Ambiente y Agua
gestiones casos
2008 216
2009 521
Ministerio de Producción y Microempresa
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2006 95,05 54,51 40,54 57,35%
2007 163,86 107,36 56,51 65,52%
2008 119,71 45,31 74,41 37,84%
2009 81,76 12,69 69,08 15,52%
Ministerio de Desarrollo Productivo y Economìa Plural
gestiones casos
2008 341
2009 543
105
Ministerio de Comercio Exterior e Inversión
(En MM de Bs.) 1.000.000
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 77,63 53,87 23,76 69,39%
2001 66,25 50,82 15,43 76,70%
2002 45,05 35,11 9,94 77,93%
2003 7,27 6,86 0,41 94,37%
Ministerio de Educación, Cultura y Deportes
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 444,18 333,43 110,75 75,07%
2001 497,46 335,74 161,72 67,49%
2002 597,46 297,31 300,15 49,76%
2003 418,13 243,65 174,48 58,27%
2004 481,43 285,74 195,69 59,35%
2005 505,60 335,51 170,09 66,36%
2006 513,87 340,92 172,95 66,34%
2007 938,59 783,32 155,27 83,46%
2008 1.405,73 1.065,09 340,64 75,77%
2009 348,27 99,47 248,80 28,56%
Ministerio de Defensa Nacional
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 956,18 934,43 21,75 97,73%
2001 1.069,20 1.065,54 3,67 99,66%
2002 1.051,17 1.044,76 6,40 99,39%
2003 1.216,61 1.177,94 38,67 96,82%
2004 1.218,37 1.190,78 27,59 97,74%
2005 1.276,16 1.194,75 81,40 93,62%
2006 1.277,11 1.255,13 21,97 98,28%
2007 1.582,80 1.548,77 34,03 97,85%
2008 2.304,10 2.145,48 158,62 93,12%
2009 1.733,76 667,54 1.066,23 38,50%
106
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 212,60 184,24 28,36 86,66%
2001 267,22 224,70 42,52 84,09%
2002 262,89 218,53 44,36 83,13%
2003 320,19 210,41 109,78 65,71%
2004 338,91 187,73 151,17 55,39%
2005 253,79 155,37 98,42 61,22%
2006 15,50 10,38 5,11 67,00%
Ministerio de Planificación del Desarrollo
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2006 370,81 276,14 94,66 74,47%
2007 306,09 142,23 163,86 46,47%
2008 444,35 151,61 292,75 34,12%
2009 445,65 45,21 400,43 10,15%
Ministerio de Gobierno
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 800,60 757,52 43,08 94,62%
2001 892,10 799,17 92,93 89,58%
2002 915,28 823,81 91,47 90,01%
2003 972,98 899,52 73,46 92,45%
2004 1.004,66 925,84 78,82 92,15%
2005 1.131,12 1.062,51 68,61 93,93%
2006 1.193,20 1.078,42 114,78 90,38%
2007 1.244,25 1.211,06 33,19 97,33%
2008 1.477,07 1.382,49 94,58 93,60%
2009 1.667,19 568,47 1.098,72 34,10%
Ministerio de Hacienda
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 330,88 257,98 72,90 77,97%
2001 490,73 299,68 191,05 61,07%
2002 340,16 192,98 147,18 56,73%
2003 241,34 204,51 36,83 84,74%
2004 265,89 214,97 50,92 80,85%
2005 320,09 193,52 126,56 60,46%
2006 222,88 147,52 75,36 66,19%
2007 164,36 123,38 40,97 75,07%
2008 222,10 124,59 97,51 56,10%
2009 197,04 43,88 153,16 22,27%
107
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 26,47 23,50 2,97 88,79%
2001 40,50 31,04 9,45 76,66%
2002 27,36 19,76 7,60 72,21%
2003 3,97 2,86 1,11 72,07%
2004
2005
2006 22,67 20,50 2,16 90,46%
2007 28,88 27,00 1,88 93,49%
2008 46,77 40,13 6,64 85,80%
2009 25,42 5,11 20,30 20,12%
Ministerio de la Presidencia
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 95,20 81,07 14,13 85,16%
2001 99,80 57,89 41,91 58,01%
2002 193,41 111,05 82,36 57,42%
2003 169,76 124,67 45,09 73,44%
2004 242,21 187,82 54,39 77,54%
2005 96,02 74,49 21,52 77,58%
2006 121,87 91,44 30,43 75,03%
2007 123,94 80,28 43,66 64,77%
2008 179,88 99,52 80,37 55,32%
2009 81,86 32,36 49,51 39,52%
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 164,80 161,87 2,92 98,23%
2001 169,67 164,18 5,50 96,76%
2002 173,26 166,84 6,42 96,29%
2003 180,42 172,18 8,24 95,43%
2004 188,86 177,41 11,45 93,93%
2005 212,36 192,05 20,31 90,44%
2006 232,58 183,94 48,64 79,09%
2007 219,81 194,02 25,80 88,26%
2008 257,72 211,91 45,81 82,23%
2009 241,79 87,53 154,26 36,20%
108
Ministerio de Salud y Previsión Social
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 299,85 239,94 59,90 80,02%
2001 317,72 221,46 96,27 69,70%
2002 329,26 240,80 88,46 73,13%
2003 432,09 301,29 130,80 69,73%
2004 483,33 342,86 140,47 70,94%
2005 628,91 445,02 183,89 70,76%
2006 532,39 337,71 194,67 63,43%
2007 654,48 380,54 273,94 58,14%
2008 548,08 410,23 137,84 74,85%
2009 555,47 123,90 431,57 22,31%
Ministerio de Trabajo y Microempresa
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 23,28 20,29 2,99 87,14%
2001 23,34 20,57 2,77 88,15%
2002 22,11 12,40 9,70 56,11%
2003 12,58 10,85 1,73 86,27%
2004 12,69 11,15 1,54 87,88%
2005 15,63 12,45 3,17 79,68%
2006 17,82 13,15 4,67 73,78%
2007 14,38 13,10 1,27 91,14%
2008 30,24 20,21 10,04 66,81%
2009 50,50 12,76 37,74 25,27%
Ministerio Público de la Nación
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 46,03 35,77 10,26 77,71%
2001
2002 77,03 69,40 7,63 90,10%
2003
2004 95,68 92,38 3,30 96,55%
2005 99,83 83,11 16,72 83,25%
2006 95,09 88,39 6,70 92,95%
2007 99,79 95,47 4,32 95,67%
2008 106,98 101,33 5,65 94,72%
2009 13,50 13,15 0,35 97,41%
109
Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2000 190,85 77,70 113,15 40,71%
2001 217,52 65,24 152,28 29,99%
2002 216,73 136,25 80,47 62,87%
2003 13,51 12,77 0,73 94,56%
Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2003 61,64 42,61 19,03 69,12%
2004 181,42 140,99 40,43 77,72%
2005 246,84 80,56 166,28 32,64%
2006 559,54 366,19 193,35 65,44%
2007 443,29 433,05 10,23 97,69%
2008 1.016,55 697,23 319,31 68,59%
2009 906,52 90,48 816,04 9,98%
Ministerio de Medio Ambiente y Agua
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2006 42,74 23,94 18,80 56,01%
2007 76,47 33,98 42,49 44,43%
2008 396,18 215,43 180,75 54,38%
2009 272,35 105,03 167,32 38,56%
110
Ministerio de Mineria e Hidrocarburos
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2003 118,39 80,13 38,26 67,68%
2004 187,81 81,38 106,43 43,33%
Ministerio de Hidrocarburos y Energía
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2005 828,54 821,39 7,15 99,14%
2006 907,54 860,40 47,14 94,81%
2007 418,90 251,49 167,41 60,04%
2008 275,25 160,60 114,65 58,35%
2009 186,73 23,41 163,32 12,54%
Ministerio de Minería y Metalurgia
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Diferencia % Ejecución
2005 35,81 26,15 9,66 73,03%
2006 43,89 30,61 13,28 69,75%
2007 63,13 46,22 16,92 73,20%
2008 67,77 47,60 20,18 70,23%
2009 118,46 54,60 63,87 46,09%
Servicios Departamentales Agropecuarios SEDAGs
Prefectura de La Paz
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004 1521,34 1310,80 9,09 6,86 0,60% 0,52%
2005 1394,65 311,08 6,01 3,99 0,43% 1,28%
2006 1701,03 266,26 4,78 3,26 0,28% 1,22%
2007 1998,25 213,11 16,93 10,75 0,85% 5,05%
2008 2390,79 2072,86 13,05 7,93 0,55% 0,38%
2009 2170,41 852,78 8,18 1,31 0,38% 0,15%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
111
El número de funcionarios que traban en la prefectura del departamento de La Paz son:
Y el número de funcionarios que trabajan en el SEDAG son
Prefectura de Santa Cruz
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004 1217,75 980,67 13,12 6,49 1,08% 0,66%
2005 1150,89 234,24 15,26 20,69 1,33% 8,83%
2006 1452,53 336,71 32,84 26,36 2,26% 7,83%
2007 1839,96 191,86 26,55 16,01 1,44% 8,35%
2008 2376,22 1890,52 32,79 23,67 1,38% 1,25%
2009 2091,71 614,12 21,72 3,89 1,04% 0,63%
PROG - SEDAG % DE PARTTOTAL PREFECTURA
Número de funcionarios:
gestiones Nº de casos
2008 5163
2009 5215
AÑOS Nº de casos
2006 42
2007 42
2008 32
2009 43
2010 43
gestiones Nº de casos
2008 4918
2009 1995
112
Prefectura de Chuquisaca
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004 495,32 394,67 3,90 3,88 0,79% 0,98%
2005 539,52 139,75 3,67 2,87 0,68% 2,05%
2006 648,97 150,58 12,88 5,33 1,99% 3,54%
2007 825,44 74,90 12,48 8,82 1,51% 11,78%
2008 1193,68 784,23 20,61 14,38 1,73% 1,83%
2009 1141,14 293,54 23,02 1,44 2,02% 0,49%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
Prefectura de Beni
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004 348,40 242,84 2,68 2,96 0,77% 1,22%
2005 313,48 166,45 4,70 4,62 1,50% 2,77%
2006 581,85 155,61 13,49 12,70 2,32% 8,16%
2007 715,86 37,15 46,51 31,61 6,50% 85,09%
2008 646,41 539,85 24,10 14,58 3,73% 2,70%
2009 611,29 196,99 6,63 2,05 1,08% 1,04%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
Prefectura de Cochabamba
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004 1087,11 848,81 2,12 1,76 0,19% 0,21%
2005 1013,48 303,45 3,84 2,68 0,38% 0,88%
2006 1287,46 279,05 20,98 17,50 1,63% 6,27%
2007 1500,74 150,57 25,10 20,22 1,67% 13,43%
2008 1783,85 1341,27 17,87 11,91 1,00% 0,89%
2009 1561,25 438,03 15,21 10,77 0,97% 2,46%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
gestiones Nº de casos
2008 3085
2009 3196
113
Prefectura de Oruro
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004 390,36 302,37 5,12 3,25 1,31% 1,07%
2005 311,11 174,59 2,65 2,70 0,85% 1,55%
2006 552,69 289,83 16,69 10,09 3,02% 3,48%
2007 904,18 37,23 15,53 15,62 1,72% 41,95%
2008 956,41 801,50 24,55 22,05 2,57% 2,75%
2009 818,74 277,38 23,57 4,92 2,88% 1,77%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
Prefectura de Potosí
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004
2005 587,50 208,30 0,41 0,36 0,07% 0,17%
2006 812,72 300,79 2,23 1,74 0,27% 0,58%
2007 1123,94 80,44 38,53 7,29 3,43% 9,06%
2008 1828,57 1455,29 18,73 12,82 1,02% 0,88%
2009 1812,23 288,95 14,62 0,51 0,81% 0,18%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
Prefectura de Tarija
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004
2005 1087,63 438,69 19,47 14,79 1,79% 3,37%
2006 1853,19 314,97 66,24 42,94 3,57% 13,63%
2007 2707,75 47,25 46,86 29,37 1,73% 62,15%
2008 2802,74 2088,99 47,21 38,07 1,68% 1,82%
2009 2445,62 636,54 71,09 11,13 2,91% 1,75%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
114
Prefectura de Pando
(En MM de Bs.)
Gestiones Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado
2004 123,99 78,43 4,59 5,26 3,70% 6,70%
2005 107,00 134,89 6,77 5,88 6,33% 4,36%
2006 267,30 176,36 39,47 39,39 14,77% 22,34%
2007 439,54 20,48 47,05 54,33 10,71% 265,29%
2008 265,12 165,77 9,05 6,38 3,41% 3,85%
2009 280,26 43,17 3,71 0,31 1,32% 0,73%
TOTAL PREFECTURA PROG - SEDAG % DE PART
Estos datos corresponden a los proyectos que se ejecutan en el programa
específicamente en SEDAG, sin embargo las prefecturas, tienen ejecución en
construcción de sistemas de riego y sistemas de atajados y presas en algunos casos,
algunas prefecturas incorporan este gasto en el programa SEDAG.
