OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO Oficina Regional para América Latina y el Caribe

Proyecto “Promoción del Empleo Juvenil en América Latina”

PREJAL

Análisis de políticas y programas de empleo juvenil en el Perú1

Av. Las Flores 275, San Isidro, Lima 27, Perú – Casilla Postal 14-124 – Lima 14 Teléfono (511) 615-0301 – Fax (511) 615-0400 – prejal@oit.org.pe

1 Versión preliminar a ser presentada en las Jornadas Técnicas de PREJAL – 19, 20 y 21 Septiembre 2006

MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

ÍNDICE PRESENTACIÓN..............................................................................................................4 1. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DEL PAÍS .......................................................8 1.1 Principales indicadores macroeconómicos y nivel de pobreza ................................8 1.1.1 La región....................................................................................................................8 1.1.2 Perú ............................................................................................................................9 1.1.3 Crecimiento con un poco más de empleo y desigualdad .......................................9 1.2 La situación de los jóvenes ........................................................................................11 1.2.1 La calidad del empleo de los jóvenes.....................................................................13 2. POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO .........................................................16 3. MARCO LEGISLATIVO E INSTITUCIONAL......................................................17 3.1 Los cambios en el marco legal y la incidencia sobre el empleo juvenil.................18 3.1.1 Los contratos laborales de los jóvenes ..................................................................18 3.1.2 Salarios y costos no salariales ................................................................................21 3.2 La institucionalidad desde el MTPE ........................................................................22 3.3 La institucionalidad en el CONAJU.........................................................................22 3.3.1 El CONAJU: breve análisis de potestades formales............................................23 4. REVISIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS DEL MERCADO LABORAL...24 4.1 Modalidades de formación laboral para jóvenes en las instituciones de capacitación laboral .........................................................................................................24 4.1.1 Retornos a la capacitación obtenidos según tipo de proveedor ..........................28 4.2 Análisis de programas ...............................................................................................30 4.2.1 Programa de Empleo Social Productivo: A Trabajar Urbano...........................33 4.2.1.1 Resultados y desafíos de A Trabajar Urbano....................................................34 4.2.2 Programa de información sobre el mercado laboral Red CIL-ProEmpleo ....35 4.2.2.1 Resultados y desafíos de la Red -CIL.................................................................35 4.3 Programas de capacitación profesional ...................................................................36 4.3.1 PROJOVEN.............................................................................................................38 4.3.1.1 Resultados y desafíos de PROJOVEN ...............................................................40 4.3.2 CAPLAB ..................................................................................................................41 4.3.2.1 Resultados y desafíos de CAPLAB.....................................................................42 4.3.3 A modo de balance: elementos claves en todo programa de formación ............43 4.3.3.1 Un asunto pendiente: primer empleo a la búsqueda de la experiencia...........44 4.4 Programas de apoyo a las nuevas empresas ............................................................45 4.4.1 Cultura emprendedora: una solución posible ......................................................46 5. ACERCAMIENTO AL SISTEMA EDUCATIVO...................................................47 5.1 Educar en el Perú.......................................................................................................48 5.2 Los datos sobre la calidad de la educación .............................................................51 5.3 El mercado laboral ¿retribuye el nivel educativo alcanzado? ...............................51 6 A MODO DE CONCLUSIONES ................................................................................53 6.1 Crecimiento económico y (des)empleo juvenil ........................................................53 6.2 Economía informal y los jóvenes ..............................................................................54 6.3 La necesidad de diagnósticos ....................................................................................55 6.4 La institucionalidad ...................................................................................................56 6.5 El dialogo social..........................................................................................................59 7 RECOMENDACIONES: LÍNEAS DE ACCIÓN .....................................................60 7.1 Empleabilidad: formación y educación ...................................................................60 7.2 Equidad de oportunidades ........................................................................................61 7.3 Recomendaciones para emprededorismo ................................................................62

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7.4 Creación de empleo decente......................................................................................62 8. BIBLIOGRAFÍA..........................................................................................................64 8.1 SIGLAS.......................................................................................................................69 8.2 GLOSARIO................................................................................................................71 9 ANEXOS........................................................................................................................73

Los datos estadísticos aquí utilizados, salvo que se especifique otra fuente, fueron facilitados por el Sistema de Información y Análisis Laboral (SIAL), en base a procesamientos específicos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) a solicitud de PREJAL.

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PRESENTACIÓN La integración de los jóvenes constituye un prerrequisito indispensable para alcanzar el progreso y el bienestar de los países. La realidad de los jóvenes peruanos es ampliamente heterogénea, de acuerdo a los diversos factores de vulnerabilidad, de cualquier forma existen datos nacionales que impactan a simple vista:

- El 30%2 de los jóvenes no estudia ni trabaja en Lima Metropolitana. Esto implica altos costos económicos para el país y enormes costos sociales para un sistema democrático3.

- De los jóvenes rurales el 80% vive en condiciones de pobreza (bajando al 35% en el caso de las áreas urbanas). Pero las diferencias se acentúan considerando la pobreza extrema, afectando al 38.1% de los jóvenes rurales frente al 6,4% en las áreas urbanas4.

- 85% de los jóvenes pobres si tuviera los medios expresa su intención de emigrar.(Imasen, 2005, Apoyo,2005)

- Sólo el 20% de los jóvenes peruanos ha realizado algún tipo de estudio después de la secundaria.

- El desempleo juvenil urbano es de 15,8%. El subempleo juvenil urbano, que da cuenta de la calidad del empleo, alcanza el 63%.

- El promedio de ingreso de los jóvenes peruanos en el mercado laboral es de S/. 433 nuevos soles mensuales, con fuertes diferencias entres los jóvenes del área urbana (S/. 516) y la rural (S/. 232)

La participación de los jóvenes peruanos en el mercado de trabajo difiere según edad, nivel educativo, residencia rural-urbana, etc., pero presenta características comunes de desigualdad y sobreexigencia: fuerte y doble segmentación, desempleo, sobrerepresentación en las ocupaciones informales, precarias y de menor calidad; menor salario por trabajo de igual valor (que aumenta en los más calificados), concentración en los sectores microempresariales más vulnerables, acceso complejo y recortado al crédito y menores posibilidades de manejo de la información y de las oportunidades de negocios. Se les reclama mayor escolaridad para acceder a la misma oportunidad de empleo. En el presente documento se analizan diversos temas que afectan al empleo de los jóvenes. Estos pueden agruparse en tres dimensiones: los que influyen en la creación de puestos de trabajo (la demanda agregada y el crecimiento económico); los que repercuten en las condiciones de trabajo (la legislación, los reglamentos y el ciclo económico); y los que tratan la empleabilidad, (incluidos la enseñanza y la formación, la experiencia laboral y los servicios del mercado de trabajo, participación de los jóvenes: capacidad de las estructuras institucionales para integrar a los jóvenes en el proceso de crecimiento). La participación de los jóvenes en el mercado de trabajo, no puede ser evaluada tomando en cuenta solamente el desempleo. Las cuestiones claves de la integración laboral juvenil contemplan aspectos diversos:

2 Fuente: CONAJU (2006a) Índice de Desarrollo Juvenil. Lima: Consejo Nacional de la Juventud 3 Siendo el principio de todo sistema democrático el reconocimiento del otro en la diferencia. 4 Fuente: CONAJU (2006a)

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1. El Empleo: a) el tener un puesto de trabajo; b) el estar subempleado (trabajador a tiempo parcial, contrato temporal o un trabajo con productividad insuficiente). 2. Calidad del trabajo: a) los puestos de trabajo a los que acceden los jóvenes son en un alto porcentaje dentro de la economía informal; b) la mayoría de los nuevos empleos en la región pertenecen a la economía informal; c) calidad del empleo en la economía informal: los jóvenes trabajan muchas horas a cambio de bajos salarios, en condiciones precarias (sin protección social, libertad sindical o negociación colectiva);d) trabajos peligrosos: muchos jóvenes entre 15 y 18 años realizan trabajos peligrosos5 3. Desempleo: a) altas tasas de desempleo juvenil (siendo aún mayores para las jóvenes); b) el tiempo de desempleo: es un factor que acrecienta el deterioro del capital humano. Los hace más vulnerables a la exclusión social. Si bien se centra la mirada en el empleo juvenil en Perú, se adopta un criterio amplio, por el cual se entiende que no es posible el logro de la inclusión laboral decente sin el ejercicio pleno de derechos sociales. El Déficit de Trabajo Decente (DTD) juvenil en el Perú, con desempleo y empleos de mala calidad, impacta en los diversos actores y en la sociedad en su conjunto. Los efectos del DTD en la vida del joven resultan extremadamente graves. El desempleo prolongado, además de ser un mal antecedente a la hora de buscar trabajo, puede deteriorar el capital individual (disminuyendo su empleabilidad) y social (patrones de conducta y actitudes que pueden persistir durante toda la vida). Al desatender el DTD juvenil se desaprovechan oportunidades de crecimiento económico; progresivamente la situación se acentúa a medida que grandes contingentes de jóvenes peruanos envejecen sin adquirir experiencia en la fuerza de trabajo. El desempleo y el subempleo de los jóvenes fortalecen los niveles de pobreza. Asimismo, tienen un alto costo para los gobiernos, organizaciones de empleadores y sindicatos: •••• Para los gobiernos: el desempleo juvenil implica no obtener retornos por las

inversiones en enseñanza y formación, que reduce la base tributaria y aumenta los costos del bienestar social.

• Para las organizaciones de empleadores: los jóvenes tendrán menos para gastar en productos y servicios y disminuirán sus ahorros personales para invertir en negocios, lo cual se traducirá en una pérdida de producción. El trabajo decente para los jóvenes tiene un efecto multiplicador en toda la economía, al impulsar la demanda de bienes de consumo y acrecentar los ingresos fiscales.

• Para las organizaciones de trabajadores: implica una pérdida de futuros afiliados que ayudarían a obtener la mejora de los derechos, la protección y las condiciones de trabajo.

5 OIT (2006) La Eliminación del Trabajo Infantil: Un Objetivo a Nuestro Alcance. Informe Global con Arreglo al Seguimiento de la Declaración de la OIT Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo. Ginebra. .

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En un mundo de cambio permanente, existen conceptos que se actualizan en forma periódica. La empleabilidad es uno de ellos. Pero además, el análisis de su alcance y significado remite a los diversos aspectos que se reconoce que presenta la particularidad de la situación del empleo juvenil. La empleabilidad del joven peruano, en base a la Recomendación N° 195 y el Programa Global de Empleo de la OIT, puede ser definida en relación a tres niveles: • A nivel del joven: Definen su capacidad de utilizar las oportunidades de empleo y de

adaptarse a los procesos tecnológicos y a la globalización. Sus competencias, sus calificaciones y sus conocimientos, junto con su adaptabilidad, lo llevan a lograr mayor o menor éxito en el mercado de trabajo. Su nivel de información en materia de derechos laborales y de ciudadanía lo condicionan para obtener acceso a la educación, oportunidades de iniciar un negocio, etc.

• A nivel de la empresa peruana: Los empresarios, según sus calificaciones

empresariales, crearán y aprovecharán las oportunidades de invertir en la capacitación de su fuerza de trabajo, promoviendo o no una cultura de aprendizaje en el lugar de trabajo, facilitando el intercambio de conocimientos entre los trabajadores de la empresa. Esto determinará, en gran medida, el potencial de la empresa para adaptarse al cambio tecnológico, lograr desarrollarse y poder innovar.

• A nivel del Estado y gobierno: Las capacidades de los decisores de las políticas de

formación y mercado laboral condicionan especialmente la empleabilidad de los grupos más vulnerables. La competencia del gobierno peruano a la hora de diseñar políticas económicas es esencial para garantizar la inclusión laboral, ligada al concepto de igualdad de oportunidades.

En el marco de la Red de Empleo de los Jóvenes (REJ6), impulsada por el Secretario General de las Naciones Unidas, y la resolución sobre «Promoción del empleo de los jóvenes», aprobada por la Asamblea General en 2002, la OIT desarrolla sus acciones en relación con el empleo de los jóvenes7. La toma de conciencia sobre la gravedad de la problemática ha llevado a que los Jefes de Estado y de Gobierno firmaran la Declaración del Milenio. El compromiso de la OIT en la temática abarca el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y especialmente el octavo, en virtud del cual se aspira a elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo. Conjuntamente con las metas propuestas en la Agenda Hemisférica 2006-2015 8 :: “promover una mayor formación y una mejor inserción laboral de la juventud”; “reducir a la mitad, en un plazo de 10 años, el porcentaje de jóvenes mayores de 15 años que no estudia ni trabaja” El proyecto "Promoción del Empleo Juvenil en América Latina"(PREJAL), por

6 Conocida por sus siglas en inglés YEN, correspondientes a Youth Employment Network 7 En 2003, el Consejo de Administración de la OIT eligió el empleo de los jóvenes como tema para una discusión general en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo que tuvo lugar en junio de 2005. 8 OIT (2006) Trabajo Decente en las Américas: Una Agenda Hemisférica 2006-2015. Brasilia

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medio del presente documento, contribuye al logro de dichos objetivos de la OIT, y que sus mandantes (gobierno, empresarios y sindicatos) han hecho propios. ¿Qué se sabe de los jóvenes peruanos?, ¿qué estudios sobre la juventud existen en el país? ¿y sobre el empleo juvenil?, ¿qué saben y qué opinan los sindicatos, los empresarios y el gobierno sobre el tema? y profundizando un poco más: ¿existe una discusión y construcción colectiva sobre la temática del empleo juvenil?, ¿cómo propiciarla o fortalecerla?.

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1. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DEL PAÍS Para lograr entender la situación del país debe analizarse conjuntamente el desarrollo de sus indicadores en relación al panorama socioeconómico de la región. Siguiendo esta línea, se presenta, en primera instancia, la perspectiva en América Latina, para luego adentrarse en el diagnóstico del Perú. 1.1 Principales indicadores macroeconómicos y nivel de pobreza Es numerosa la literatura especializada en cuanto a la correlación entre el comportamiento de la macroeconomía y los niveles de pobreza. En el marco del presente documento interesa esbozar solamente un panorama general; en la selección de los temas y datos a ser reseñados se tuvo, como criterio general, el aporte de los mismos para la explicación del desempeño de los jóvenes en el mercado laboral, teniendo como eje transversal de observación los avances en cuanto a la búsqueda de la integración social y la meta del trabajo decente, ambos conceptos en el marco de la “hoja de ruta” definida por la Organización Internacional del Trabajo9 (OIT, 2004b). 1.1.1 La región En el conjunto de países latinoamericanos se observa una evolución positiva de los indicadores macroeconómicos, en el último quinquenio. El PBI regional ha crecido a una tasa del 4.3% anual promedio y se estima que la misma será algo mayor en 2007, según la Comisión Económica para América Latina (CEPAL, 2006). El crecimiento de la región ha estado condicionado, en gran parte, por el desarrollo de la economía internacional la cual también ha mostrado un comportamiento ascendente en el período. El PBI mundial se incrementó a partir de 2002 a un ritmo superior comparado con los años precedentes. En este contexto las exportaciones de la región mejoraron logrando un saldo positivo de la balanza comercial. Los precios de los productos exportables (fundamentalmente primarios) aumentaron como consecuencia del crecimiento de las grandes economías. Por último, la modificación de las políticas cambiarias, también contribuyeron al crecimiento exportador (OIT, 2005). La evolución de la economía en América Latina impactó positivamente sobre el mercado laboral del conjunto de los países, haciendo crecer el empleo como consecuencia del aumento de la demanda por encima del crecimiento de la oferta laboral. Si bien esto ha producido un descenso en la tasa de desempleo urbano de la región,10 aquélla es aún alta. Si además se atiende a los niveles de ingreso de los ocupados, la participación de la informalidad en la estructura del empleo y los niveles de protección social de los asalariados, se observa claramente que la duración y el ritmo del crecimiento no han sido suficientes aún para generar cambios sustantivos en el tipo de empleo, que permitan mejoras en los niveles de trabajo decente y contribuyan a disminuir la desigualdad social.

9 Ver entre otras referencias OIT: Conclusiones de la Reunión tripartita sobre el empleo de los jóvenes: el camino a

seguir, OIT, Ginebra, 13-15 de octubre de 2004 (documento TMYEWF/2004/7). 10 Tasa de desempleo urbano promedio ponderado por país.

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1.1.2 Perú En este contexto regional, la economía peruana también experimenta un ritmo ascendente en los últimos cuatro años. Se ha incrementado la tasa de crecimiento del PBI desde el año 2003, alcanzando en el año 2005 una variación de 6.7%11, así como un superávit de la balanza comercial. El crecimiento es explicado por la evolución de los sectores primarios y no primarios y el incremento de las exportaciones, debido fundamentalmente a los mejores precios internacionales, diversificación de la oferta exportable y las condiciones excepcionales de la demanda internacional. En el 2005, analizando la estructura del PBI se aprecia el predominio de la participación del sector terciario o de servicios, cuyo aporte al producto fue de 41.2%. Sigue en orden de importancia, el sector manufactura, con 16% y luego el sector comercio, con el 14.6%. El sector primario, conformado por agricultura, minería y pesca, aporta el 13%, mientras que el sector de la construcción contribuye con el 5.6%12. Por otro lado, si bien es cierto que a partir del 2003 la inversión pública ha venido recuperándose, principalmente debido a la reanudación del programa de concesiones y a la realización de proyectos de inversión de envergadura, ésta aún no replica las tasas de crecimiento que alcanzó en la primera mitad de la década del noventa. La inversión privada, luego de haber seguido una tendencia decreciente entre 1998 y 2002, se ha recuperado en los últimos años. Sin embargo, aún no logra incrementos sustantivos, particularmente en las ramas productivas con mayor impacto en la generación de empleo. En consecuencia, el reto esta planteado en como conjugar un entorno favorable al crecimiento económico, al aumento de la inversión privada junto con mejoras sustantivas en la cantidad y calidad de empleo generado. 1.1.3 Crecimiento con un poco más de empleo y desigualdad Algunos indicadores del mercado laboral muestran los efectos positivos del crecimiento económico. La tasa de ocupación alcanza el 61% en el año 2004 representando una de las más altas de la región. A pesar de ello, y compartiendo la situación con la mayoría de los países latinoamericanos, en Perú, el crecimiento parece no haber sido suficiente para afrontar los principales problemas sociales del país. En el mercado de trabajo se observa una alta y sostenida participación de la informalidad; el subempleo13 concentra una alta representación sobre el total de los ocupados y la tasa de desempleo abierto urbano se mantiene estable en el período 2001-2004, creciendo en 2005 (ver gráfico 1). De esta forma, si bien el crecimiento económico ha afectado positivamente el mercado de

11 Verdera, Francisco, Perú 2002 – 2005, Crecimiento económico con desempleo en Oxfam, Informe de desarrollo 2005 Fuente: INEI y MEF. Variación porcentual anual con año base 1994. 12 MEF. Perú: PBI según sectores económicos 2005 (año base 2004). 13 Típicamente, el subempleo se clasifica en subempleo visible y subempleo invisible, clasificación en la que el primero consiste en el trabajo de duración insuficiente, es decir, tanto el empleo a tiempo parcial involuntario como el trabajo temporal de corta duración, mientras que el último abarca al trabajo de productividad insuficiente

. La atención suele centrarse en el subempleo visible, relacionado con la duración del trabajo, más que en la productividad insuficiente.

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trabajo, el aumento de la oferta laboral no ha podido acompasarse por el aumento de la demanda (OIT, 2005). Conjuntamente, repercuten sobre el mercado laboral, el crecimiento poblacional del 1.5% anual, y el aumento de la tasa de participación urbana. La absorción de la oferta de trabajo se ha realizado por medio de la pérdida de calidad del empleo. Dicha pérdida se manifiesta en el crecimiento de la rotación laboral, de las horas trabajadas por semana, y en el deterioro del ya bajo nivel de protección social de los trabajadores, tanto en el sector informal como en el formal. Todos ellos indicadores que por medio de su comportamiento permiten constatar el aumento en el país del Déficit de Trabajo Decente (DTD)

Gráfico 1. Evolución del desempleo abierto urbano, la tasa de participación y de ocupación urbana 2002-2004

63.4

67.168.5 67.4 68

58.460.9 61.9 61.2 61.6

7.89.2 9.4 9.4 9.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2000 2001 2002 2003 2004

Tasa de participación

Tasa de ocupación

Tasa desempleo

Fuente: Elaboración de la OIT, con base en información de la ENAHO

En dicho contexto, la problemática principal no surge de la imposibilidad de acceder a una fuente de ingresos sino de lograr un empleo que permita modificar la calidad de vida.

El empleo de mala calidad (inestable, con bajos ingresos, falta de protección social, etc.) es lo que fortalece los sistemas intergeneracionales de reproducción de la pobreza, y lo que hace difícil disminuir los indicadores relacionados. La sociedad peruana, presenta niveles preocupantes de inequidad. Sólo en Lima Metropolitana, el ingreso promedio del decil más alto pasó de ser 27 veces mayor al más bajo, en 1991, a 70 veces mayor, en el 2000. Los índices de pobreza son muy altos. (Ver tabla 1).

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Tabla 1. Indicadores de pobreza en Perú según área, 2004.

urbana rural total país Extrema pobreza 8% 40% 19.2% Pobreza 40% 72% 51.6% Fuente: Elaboración SIAL/OIT, con base en información de la ENAHO

1.2 La situación de los jóvenes La población peruana, actualmente, está conformada en gran parte por jóvenes. Según los datos del censo de 2005, seis de cada diez peruanos tiene menos de 30 años, y de acuerdo a su estructura demográfica, el país continuará, por unas décadas, manteniendo altas proporciones de jóvenes.14 Los jóvenes de entre 15 y 24 años representan la quinta parte del total de la población (ver tabla 2). De esta forma, garantizar a estas generaciones las condiciones necesarias para el ejercicio pleno de su ciudadanía permitiendo un desarrollo digno, resulta fundamental. Implica, necesariamente, mejorar las condiciones de empleo de estos jóvenes. Y esto condiciona gran parte del futuro de la sociedad en su conjunto.

Tabla 2. Distribución de la población según rangos de edad 2005

Categorías Porcentaje Porcentaje Acumulativo

0-9 20.01% 20.01%

10-14 11.05% 31.15%

15-19 10.12% 41.27%

20-24 9.56% 50.83%

25-29 8.34% 59,17%

30-39 14.28% 73.45%

40-49 10.62% 84,07%

50-59 7.23% 91.03%

60-69 4.64% 95,94%

70 y más 4.15% 100%

Total 100% Fuente: INEI, CPV, 2005.

Actividades de los jóvenes: El 45% solo trabaja, mientras que casi el 16% sólo estudia y el 8.5% combina ambas actividades. Una cifra preocupante, por el riesgo que implica en cualquier etapa de la vida pero especialmente en esta, es el 30% de jóvenes que no trabaja ni estudia (ver gráfico2).

14 A los efectos del presente estudio, en base a la definición de Naciones Unidas., se consideran jóvenes a las personas comprendidas entre los 15 y los 24 años. Diferenciando dos subgrupos al interior de la categoría: jóvenes adolescentes (15 a 19 años) y jóvenes adultos (20 a 24 años)

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Gráfico 2: Actividad de los jóvenes

Fuente: CONAJU (2006) en base a ENAHO 2004 Aproximadamente el 30% de la Población en Edad de Trabajar (PET) es joven. Por otra parte, según datos de la ENAHO correspondientes al año 2004, dos de cada diez ocupados son jóvenes de entre 14 y 24 años, mientras que entre la población desocupada, cuatro de cada diez lo son (ver tabla 3).

Tabla 3. Población en edad de trabajar según condición de actividad y edad 2004

PET PEA

ocupada PEA

desocupada inactivos 14 a 24 30.7% 20.6% 41.4% 43.9% 25 a 44 42.3% 54.3% 44.8% 24.1%

45 a 54 11.9% 14.9% 6.9% 8.2%

55 y más 15.1% 10.3% 6.9% 23.7%

Total 100% 100% 100% 100% Fuente: Elaboración SIAL/OIT, con base en información de la ENAHO

Interesa particularmente la evolución de algunos indicadores 15 , como las tasas de actividad, empleo y desempleo, y esto desagregado según género (ver tabla 4). A continuación se describe, brevemente, el comportamiento de algunas variables: •••• La tasa de actividad del segmento es relativamente estable en el período 2000-2004;

entre las mujeres de 20 a 24 años se registra un leve crecimiento. En el tramo comprendido entre los 15 y 19 años, es menor en 2004 respecto a 2000 (33,7% y 37,9% respectivamente).

•••• La tasa de empleo juvenil, se ubica más de diez puntos porcentuales por debajo de la global y en él cae tres puntos porcentuales, básicamente como consecuencia de la

15 Para todas las tasas aquí presentadas se desarrollan sus conceptos en el glosario del presente documento.

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situación de los hombres en general y de las mujeres entre 15 a 19 años. •••• El desempleo juvenil, en las áreas urbanas, presenta una tendencia creciente. Entre

los adolescentes es aún más pronunciado.

Tabla 4. Tasas de actividad, empleo y desempleo. Según edad y sexo. Áreas urbanas

Población de 15 a 24 años de edad Tasas de Actividad Tasas de Empleo Tasas de Desempleo

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total 2000 58.7% 44.2% 51.3% 48.8% 38.3% 43.5% 16.9% 13.3% 15.3% 2004 55.5% 45.3% 50.2% 44.4% 37.1% 40.6% 18.1% 13.5% 15.8%

Población de 15 a 19 años de edad Tasas de Actividad Tasas de Empleo Tasas de Desempleo

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total 2000 41.4% 34.9% 37.9% 33.1 30.1 31.5% 19.9% 13.6% 16.8% 2004 36.9% 30.6% 33.7% 26.8% 24.9% 25.8% 27.4% 18.8% 23.4

Población de 20 a 24 años de edad Tasas de Actividad Tasas de Empleo Tasas de Desempleo

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total 2000 75.6% 55.4% 65.8% 64.0% 48.2% 56.4% 15.3% 13.0% 14.4% 2004 74.0% 59.4% 66.4% 61.8% 48.9% 55.1% 16.5% 17.6% 17.0%

Fuente: Elaboración SIAL/OIT, con base en información de la ENAHO 1.2.1 La calidad del empleo de los jóvenes Es notoria la precariedad creciente en el mercado de trabajo que experimentan en general los jóvenes con relación a los adultos; y en particular ciertos grupos juveniles con respecto a otros. Esta afirmación se confirma por el aumento de la cantidad de horas trabajadas, el crecimiento del empleo temporal (principalmente como consecuencia de la reforma laboral de los noventa), la reducción de la sindicalización, y la disminución de la protección social (a pesar de que ya era muy baja antes de la reforma).

Tabla 5. Calidad del empleo comparativo global y joven

2004

Ocupados 15 a 24

años Global Empleo adecuado 37% 52.2% Subempleo 63% 47.8% Subempleo por horas 11% 9.6% Subempleo por ingresos 52% 38.2% Total ocupados 100% 100%

Fuente: Elaboración SIAL/OIT, con base en información de la ENAHO

Comparando el comportamiento con relación a la inserción laboral lograda, todos los indicadores seleccionados presentan mayor deterioro del grupo juvenil con respecto al total de ocupados (ver tablas 5 y 6). Específicamente es oportuno resaltar:

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•••• En la PEA juvenil, la intensificación del desempleo en el tramo de 14 a 24 años; y por otro, el alto nivel de subempleo entre los ocupados de estas edades.

•••• Sólo el 37% de la PEA juvenil se encuentra ocupada en empleos adecuados, mientras esta cifra asciende a más de la mitad en el caso de la PEA global.

•••• El nivel de subempleo global no llega al 48%; entre los jóvenes es aún más preocupante, superando el 60%.

•••• Esta elevada tasa de subempleo de los jóvenes puede indicar que un gran número de ellos está aceptando condiciones laborales poco satisfactorias, bien porque consideran el trabajo como provisional (por ejemplo, estudiantes que están subvencionando su educación) o porque no tienen la confianza o la representación necesaria, para negociar mejores condiciones de trabajo.(OIT,2005)

Tabla 6. Tipo de contratación de los jóvenes asalariados de 15 a 24 años. En porcentaje

Fuente: Elaboración SIAL/OIT, con base en información de la ENAHO

Edad y tipo de contrato 2000 2004

De 15 a 19 años 100.0 100.0 Contrato indefinido, nombrado, permanente 0.9 1.4

Contratos temporales 13.3 9.1 Sin contrato 85.8 89.6

De 20 a 24 años 100.0 100.0 Contrato indefinido, nombrado, permanente 11.4 9.4 Contratos temporales 20.3 25.1 Sin contrato 68.3 65.4

De 25 a 65 años 100.0 100.0 Contrato indefinido, nombrado o permanente 38.4 32.9 Contratos temporales 20.0 28.2 Sin contrato 41.6 38.9

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1.3 Políticas macroeconómicas y planes de reforma De acuerdo a los indicadores revisados anteriormente, tanto la situación de la PEA total, como la de los jóvenes que la integran, no han sido transformadas en forma significativa en los años de crecimiento. Es evidente que ha existido un divorcio entre los avances alcanzados en política macroeconómica y el casi estancamiento en el desarrollo social que muestran los indicadores. Tal como lo sostiene el informe del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE, 2004 16 ), “el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para mejorar los niveles de empleo. El desarrollo de una política deliberada de empleo, que compatibilice la demanda y la oferta de trabajo, es imperativo para reducir el subempleo, incrementar la productividad y mejorar los ingresos de importantes estratos de la población que aún están en situación de pobreza”. A partir de la reactivación económica, del crecimiento del gasto público y del PBI, y de la implementación de la nueva política cambiaria, se esperó el aumento de la inversión privada. Esta última, si bien se ha recuperado a partir del año 2003 (principalmente como consecuencia de un limitado número de emprendimientos de gran envergadura), no ha alcanzado niveles que puedan impactar significativamente sobre el empleo.

Recuadro 1. Políticas sectoriales con impacto en el empleo De acuerdo al MTPE, se han desarrollado políticas con impacto en el empleo en cuatro sectores: - Turismo y artesanía. - Textil y confecciones - Agroindustria - Construcción.17 Dichos sectores se materializan en las siguientes acciones implementadas: 1. Plan Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR). 2000-2015. Tiene como objetivo el crecimiento

sostenible del sector turismo. 2. Plan Estratégico Nacional Exportador 2003-2013. En el marco del Plan Estratégico Nacional Exportador se han implementado: a. Plan Operativo Exportador del Sector Artesanía. b. Plan Operativo Exportador del Sector Textil y Confecciones. c. Plan Operativo Exportador del Sector Agropecuario-Agroindustrial. 3. Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA), EUA. Ha permitido la entrada

libre de productos textiles en el mercado norteamericano. 4. Lineamientos de Política del Sector Vivienda,18 Construcción y Saneamiento (2004 -2006). Fuente: Elaboración propia en base a documentos MTPE.

Estimaciones realizadas muestran que la inversión privada deberá crecer en un 8% anual para incluir el crecimiento de la PEA en el sector formal y de esta manera generar el

16 MTPE (2004) Lineamientos de políticas de la formación profesional en el Perú. Lima: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo 17 MTPE, 2004. 18 En base a estos lineamientos se han diseñado los siguientes programas: Mi Vivienda Básica, Mi Vivienda Nueva, Mi Vivienda Progresiva, Techo Propio-apoyo a la oferta, Techo Propio-segundo piso, Techo Propio-deuda cero, Mi Barrio, Mi Mercado, Canchita de mi Barrio.

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crecimiento del empleo adecuado necesario. Esto, implica un crecimiento del PBI, mayor del que se viene experimentando. El fortalecimiento del vínculo entre crecimiento económico y la generación de empleos decentes (formales, bien remunerados, etc.) requiere intervenciones con políticas macroeconómicas que eleven los incentivos para generación del empleo en el sector formal y diversifiquen la actividad económica hacia áreas con mayor intensidad de mano de obra. Según algunos autores,19 la aceleración de la inversión privada que habilite el crecimiento de empleo de calidad debe realizarse en sectores modernos de la economía para que el mismo pueda ser pronunciado y sostenible. Este proceso debe ser acompañado, además, por una mejora de la competitividad orientada, fundamentalmente, a la apertura de nuevos mercados internacionales como una forma de promoción de las exportaciones. 2. POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO En los últimos años se viene asistiendo en el Perú a un saludable ejercicio de consulta, entre los más diversos actores sociales, en el diseño de políticas nacionales.20 Expresión de este proceso en el país es la aparición del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) y el Acuerdo Nacional (AN). El CNTPE fue creado en el año 2001; como órgano consultivo tripartito, conformado por organizaciones sindicales, empresariales y el MTPE como representante estatal. Tiene como misión desempeñar un rol dinamizador del diálogo social en el mundo del trabajo, constituyendo un gran avance en el desarrollo del tripartismo en el Perú. El AN ha sido definido desde adentro como un compromiso, y fue suscrito en 2002 por los partidos políticos que contaban con representación parlamentaria, por organizaciones sociales y por el Gobierno. 21 Constituye un proceso de participación en la toma de decisiones, referente esencial de la vida democrática, que contribuye al fortalecimiento de la institucionalidad del país. Su objetivo es sentar las bases del modelo de país para el año 2021. Es un proyecto nacional, en tanto contiene políticas de Estado, y un foro de concertación. Los fundamentos y objetivos del diseño de país que se quiere para 2021 está sustentado en los pilares del Acuerdo Nacional; ellos son: 1) El fortalecimiento de la democracia y Estado de derecho, 2) el desarrollo de la equidad social, 3) la promoción de la competitividad del país, y 4) la afirmación de un Estado eficiente, transparente y descentralizado.

19 García, 2005; Chacaltana y García, 2002. 20 En la región, los programas de empleo juvenil han propiciado la apertura a nuevos actores en la búsqueda de la inclusión laboral y social. No es posible aquí desarrollar el historial; simplemente reseñar que se entrecruzan nuevos y viejos modelos y actores en las propuestas de políticas. 21 El desafío que aquí se presenta es ser lo suficientemente flexible como para posibilitar la inclusión de nuevos integrantes conforme cambie, no sólo la composición parlamentaria en cada proceso electoral sino también evidentemente el gobierno y, de manera especial, la representatividad de las organizaciones de la sociedad civil que lo integran.

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Los lineamientos de políticas de Estado fueron aprobados de manera consensuada. Se han elaborado matrices que contienen indicadores, metas y propuestas normativas para el corto, mediano y largo plazo. Todas las políticas tienen incidencia de alguna forma en el mercado laboral, y particularmente si se maneja un concepto amplio de inserción laboral, ligado a un proceso dinámico de inclusión social y ejercicio de la ciudadanía. Pero para los efectos del presente estudio, se seleccionaron sólo aquellas que se consideran inciden directamente en el empleo. Las mismas se presentan en el anexo 9.2. 3. MARCO LEGISLATIVO E INSTITUCIONAL En términos generales, la legislación laboral es concebida para asegurar el equilibrio entre los derechos fundamentales de los trabajadores y el funcionamiento del mercado de trabajo. Esto equivale a decir que la legislación laboral tiene el desafío de plasmar en forma armónica ciertos derechos humanos básicos con la competitividad y productividad necesaria para el funcionamiento del mercado. De esta forma, el conjunto de regulaciones sobre los aspectos laborales, asignan derechos y obligaciones a cada una de las partes de esta relación.

Recuadro 2: Convenios de la OIT en el Perú

Perú tiene sesenta convenios de la OIT vigentes, de sesenta y siete ratificados. En lo relativo específicamente al empleo juvenil se destacan fundamentalmente dieciséis que tratan las siguientes dimensiones del mismo: � Sobre la pertinencia de una política de empleo, “todo Estado Miembro debe diseñar e implementar una política de empleo que garantice el trabajo productivo y libremente elegido para todas las personas que busquen trabajo”. � Aspectos de protección de trabajadores jóvenes •••• Examen médico de menores. •••• Trabajo nocturno de menores. •••• Abolición del trabajo infantil (edad mínima). •••• Trabajo nocturno. •••• Agencias de empleo privadas (marco regulatorio para asegurar la igualdad de oportunidades de aquellos

trabajadores que utilicen estos servicios). •••• Inspección del trabajo (existencia de inspectores que velen por el cumplimiento de las normas de

protección al trabajador). � Acerca de la formación para el trabajo y la relevancia del desarrollo de los recursos humanos, “todo Estado Miembro debe desarrollar políticas y programas que mejoren las aptitudes de las personas para el trabajo”. � La existencia de un Servicio Público de Empleo, con oficinas públicas encargadas de organizar el mercado de trabajo. � Fijación de Salarios Mínimos. � Desempleo e indemnización. � La seguridad y salud de los trabajadores deberá garantizarse mediante una ley nacional revisable periódicamente. Los convenios referidos, poseen, en su mayoría, muchos años de ratificados. En el período de tratamiento de este documento (2000-2005) se encuentra una serie de resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas que tratan específicamente el empleo juvenil. Dichas resoluciones abordan la temática como políticas y programas que afectan a la juventud. En las mismas, en términos generales, se solicita a los Estados se comprometan con el objetivo de promover el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes, y en particular la Promoción del Empleo de Jóvenes (existen resoluciones en los años 2000, 2001 y 2005). Fuente: Elaboración propia.

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En Perú, al igual que en la mayoría de los países de la región, en la década de los noventa se realizaron transformaciones en la legislación laboral que flexibilizaron aspectos relevantes del mercado laboral (los mecanismos de contratación y de despido, de fijación salarial, entre otros) con la hipótesis de que ésta era la manera de promover la generación de empleo. Sin embargo, una parte importante de los objetivos de la reforma laboral parece no haberse cumplido. Los puestos de trabajo no aumentaron en forma significativa y empeoró la calidad del empleo. Para algunos actores, las consecuencias no deseadas que la reforma tuvo sobre el mercado de trabajo fueron consecuencia directa de la excesiva flexibilización del mercado; mientras que para otros, las mismas obedecen a insuficiencias e impurezas en la flexibilización realizada, ya que en América Latina conviven flexibilidad y protección. Finalizando la década de los noventa, los países, entre ellos Perú, adoptan la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la OIT, en la que se destaca, como objetivo prioritario, la necesidad de acompañar el crecimiento económico con desarrollo social. En esta declaración, los gobiernos, trabajadores y empleadores, renuevan el compromiso de “respetar y defender los valores humanos fundamentales”. Adicionalmente, el documento establece mecanismos de seguimiento de los compromisos, que conjuntamente con la Declaración, representan nuevos elementos para la discusión e implementación de la reforma laboral en los años siguientes. 3.1 Los cambios en el marco legal y la incidencia sobre el empleo juvenil La reforma laboral peruana ha sido considerada como una de las más profundas de América Latina (Vega, 2005)22 pero, a pesar de ello, los procesos posteriores se realizan enmarcados en las recomendaciones de la Declaración de la OIT y en el conjunto de observaciones y recomendaciones contenidas en los convenios ratificados. En el último quinquenio, en el marco de la construcción de nuevos espacios de diálogo entre múltiples actores, se produjeron cambios legislativos e institucionales, como forma de acompañar, y en muchos casos, para habilitar las políticas y programas diseñados. Considerando la situación del mercado de trabajo analizada en el primer punto de este documento, se tratarán en este apartado los antecedentes y el estado actual de la regulación que enmarca el empleo y las relaciones laborales. Se atenderá la regulación relativa al mercado laboral en general, y la especificidad que adquiere en el caso de los trabajadores jóvenes 3.1.1 Los contratos laborales de los jóvenes Las formas de contratación que representan una dimensión fundamental en la etapa de reformas laborales, fue uno de los cambios que experimentó el mercado laboral peruano pasando a predominar el contrato con duración determinada afectando directamente aspectos como la estabilidad del empleo. En el marco de la reforma, se sancionaron nueve tipos de contratos a término y entre 2000 y 2005, cuatro más, con características de

22 La autora compara trece espacios de incidencia de las reformas, para diecisiete países de la región.

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formación laboral.23 Previo a la reforma, los contratos temporales tenían una naturaleza excepcional, mientras que a partir de la reforma, los mismos pueden realizarse, entre otras razones: por necesidad del mercado, por reconversión empresarial o porque la causa de contratación sea temporal. Existen hoy en el Perú cinco modalidades de contratación de jóvenes (ver tabla 7).

Tabla 7. Los cinco tipos de mecanismos de contratación según grupo objetivo Tipo Requisito en los jóvenes Convenios de formación laboral juvenil educación secundaria Convenios de aprendizaje educación técnica Prácticas preprofesionales estudiantes de educación superior Prácticas profesionales egresados de educación superior Pasantías en empresas educación secundaria Fuente: Elaboración propia. Prácticas: Tienen por objeto brindar capacitación técnica y profesional a estudiantes y egresados de universidades e institutos superiores. No existe límite de edad para participar en estos programas. Lo que se busca es complementar los conocimientos teóricos impartidos en el centro de estudios, con la práctica en la empresa. Por su parte, la empresa debe designar un tutor o supervisor que asegure el desarrollo y cumplimiento de la capacitación y otorgar al practicante una subvención económica no menor a la remuneración mínima cuando las actividades se realicen en el horario habitual de la empresa. Asimismo, la empresa debe contratar un seguro que cubra los riesgos de enfermedad y accidentes, o en su lugar asumir el costo de estas contingencias. Las prácticas no originan vínculo laboral, y no existe un tope máximo de tiempo para la contratación de practicantes preprofesionales en las empresas (ajustando el periodo a “lo que demande la formación buscada”). En el caso de las prácticas profesionales se estipula un máximo de doce meses, se especifica la posibilidad de la excepcionalidad, pero sólo por la solicitud de la universidad. Convenios de Formación laboral juvenil (CFLJ): Tienen como finalidad proporcionar conocimientos teóricos y prácticos en el trabajo, a jóvenes de entre 16 y 23 años de edad que no han culminado sus estudios escolares. El convenio no genera beneficios sociales pues no es un contrato laboral aunque cubre contra los riesgos de enfermedad y accidentes. El empleador asume la responsabilidad de transmitir al joven una formación laboral sistemática e integral, en la ocupación materia del convenio, y pagar al joven una subvención mensual no menor a un salario mínimo vital en caso de cumplir el horario habitual de la empresa, o en su defecto, proporcional al horario asignado. Convenios de aprendizaje: Tienen por finalidad capacitar a jóvenes en determinados oficios técnicos. El aprendiz se obliga a prestar servicios en una empresa por un tiempo determinado a cambio de que ésta le proporcione los medios para adquirir formación sistemática e integral sobre la ocupación para cuyo desempeño ha sido contratado. El empleador deberá, además, abonarle una asignación mensual que no debe ser inferior a la remuneración mínima vital. Para poder celebrar un contrato de aprendizaje, el individuo debe haber concluido, por lo menos, los estudios primarios y tener más de 14 años de

23 En todos los casos existen tiempos máximos de contratación.

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edad. Esta modalidad no genera relación laboral alguna, y el aprendiz no tiene derechos laborales a excepción de su afiliación a la seguridad social. En el caso de la rama industrial, el proceso de aprendizaje debe realizarse a través del Servicio Nacional de Aprendizaje en el Trabajo Industrial (SENATI). Pasantías en empresas: Esta categoría, es el cambio fundamental implementado por la reforma del sistema en el año 2005. Deben ser jóvenes mayores de 14 años. Dirigido a estudiantes secundarios a los que la pasantía complemente su formación. Es necesario confeccionar un plan de dicha pasantía por parte del centro o colegio, que la empresa deberá respetar. La duración no podrá ser mayor de tres meses. En términos generales, estas modalidades de promoción del empleo juvenil con objetivos de formación, se inscriben dentro de los contratos temporales y adicionalmente; debe considerarse que no generan los demás derechos y beneficios laborales.

Recuadro 3. Tipos de contratos especiales para jóvenes en la región

Contrato de aprendizaje: consiste en contratos a término, destinados usualmente a un tipo de aprendizaje alternado o dual y que impone obligaciones mínimas para las partes. En la celebración de este tipo de contratos se busca una sincronización entre un determinado programa de formación y la práctica que tendrá lugar en la empresa. Esto último lleva a que, en algunos casos, se señale también la obligación de que en la celebración del contrato participe no sólo el empleador y el joven, sino también un representante de la institución de formación. Las leyes establecen, además, límites mínimos y máximos de edad para la celebración de este tipo de contratos. Contrato de práctica laboral: se trata también de contratos a término, destinados a jóvenes, y que se orientan a la aplicación práctica, en el ambiente de trabajo, de los conocimientos y habilidades adquiridos previamente mediante un proceso formativo. La diferencia con el anterior tipo de contrato es más bien sutil: la práctica en la empresa tiene lugar después de finalizada la formación y no durante ésta. Becas de trabajo: este tipo de contratos se dirige usualmente hacia jóvenes pertenecientes a sectores sociales de bajos ingresos con el objeto de facilitar su vínculo con el medio laboral y que realicen una primera experiencia de trabajo. En este caso el vínculo con el componente formativo se diluye, mientras que se coloca el énfasis en otro de los factores que se ha señalado como obstáculo al ingreso de los jóvenes al mercado de trabajo, cual es la falta de experiencia laboral previa. Cualquiera de estas tres variantes se caracteriza también por conllevar cierta protección social, por obligar a la extensión de certificados y por establecer la obligatoriedad del registro ante la autoridad competente (la mayor parte de las veces los Ministerios de Trabajo). Fuente: Cinterfor/OIT, 2004. La estabilidad laboral depende de la legislación sobre las condicionantes de despido, mediante la cual se protege al trabajador de interrupciones de contratos sin causas justificadas.24 La interrupción del contrato laboral está regida por la legislación vigente a partir de los años noventa, momento en el que se agregaron causales de despido. A su vez dejó de contemplarse la indemnización por despido injustificado, para pasar a denominarse por despido arbitrario, aspecto que sólo contempla la indemnización y en ningún caso el reintegro de trabajadores. Para la interrupción de los contratos de tiempo indeterminado, se prevé el pago de un salario y medio por año trabajado y con un tope de doce pagos. En el caso de los

24 La OIT, en el Convenio N° 158 establece la necesidad de “causa justificada” para despedir trabajadores, estableciendo, además, plazos y formas para efectuarlo.

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contratos de tiempo determinado se estipula el mismo salario y medio pero por cada mes que reste cumplir del contrato, también con un tope de doce pagos. Las propuestas para implementar y combinar las condiciones de la flexibilidad laboral con el desarrollo de programas de capacitación de la mano de obra han planteado la necesidad de capacitar desde un sistema público; realizar contratos laborales a mediano y largo plazo de forma de que la duración de los mismos contemple el tiempo necesario para que la capacitación se realice y genere la rentabilidad esperada (García, 2005). En este sentido, existen trabajos con propuestas orientadas a: incorporar el tema de la capacitación en la negociación colectiva, disminuir la proporción de trabajadores sin contrato, mejorar la inspección sobre la problemática, implementación de políticas activas de fomento a la innovación tecnológica, construir un mercado de servicios de capacitación. 3.1.2 Salarios y costos no salariales Es común que las disposiciones legales orientadas a promover el empleo de jóvenes afecten, en términos generales, los costos no salariales del trabajo, y se propongan constituirse en una etapa formativa para los jóvenes, en el mercado laboral. De esta forma, para las empresas, significa una reducción de costos, ya que sus únicas obligaciones son, el pago del salario mínimo y un seguro de salud –quedando exceptuada de cumplir con los demás beneficios que les otorga la ley a los trabajadores no amparados por estas modalidades–. Para los trabajadores, estos mecanismos representan la posibilidad de ingresar al mercado de trabajo complementado con capacitación para el empleo. En última instancia, la legislación, aunque no sea capaz de generar empleo directamente, resulta un instrumento que permite facilitar el acceso de los jóvenes a las capacidades para aumentar su empleabilidad.

Recuadro 4. Principales modificaciones legales en el período 2001-2005 2002. Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en sobre tiempo. 2003. Aprobación de la Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa, con el objetivo de atender las deficiencias en la calidad y formalidad del mercado de empleo. Dicha Ley pasa a ser la que regula los trabajadores del sector. 2003. Creación del Registro Nacional de Agencias Privadas de Empleo (RENAPE). El MTPE pasa a regular el accionar de las Agencias Privadas de Empleo (APE). 2003. Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. 2005. Se aprueba la Ley sobre Modalidades Formativas Laborales. Con la misma se pretende incidir en la relación entre la formación para el trabajo y la demanda laboral, mejorando la calidad de la capacitación para de esta forma incrementar la empleabilidad.1 2005. Se aprueba el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo con el objetivo de contribuir a generar una cultura de seguridad y salud en los lugares de trabajo, y comprometer en ello a trabajadores, empresarios y Estado. El Reglamento fue elaborado por una comisión multisectorial en la que participaron dichos actores. Fuente: Elaboración propia

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3.2 La institucionalidad desde el MTPE Considerando al MTPE como la institución rectora en el tema de empleo, deben puntualizarse los cambios que se realizaron en el marco del mismo. En este sentido, se destacan, en primer lugar, la focalización de las funciones del Ministerio en la promoción del empleo. En este marco, se modificó su denominación pasando a llamarse Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo, en lugar de Ministerio de Trabajo y Promoción Social, y se creó el Viceministerio de Promoción del Empleo y la Micro y Pequeña Empresa. En el período 2000-2005, también se reconfiguraron roles de organismos estatales y se crearon espacios asignados a las nuevas prioridades. El Ministerio priorizó y asumió la conducción de las políticas de promoción de la microempresa. Para ello se creó la Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa y se trasladaron a su órbita, instituciones y programas de promoción de Mypes que se encontraban dispersas en diversas esferas estatales. Cabe destacar también, como cambios en el marco institucional, la puesta en marcha del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE)25, del Consejo Nacional de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa (CODEMYPE), y de la Comisión Intersectorial de Empleo (CIE). El CODEMYPE fue creado en 2003, también como órgano consultivo y con la asignación principal de diseñar el Plan Nacional de la Micro y Pequeña Empresa. A mediados del año 2005 se aprobó el Plan Nacional de Promoción y Formalización para la Competitividad y Desarrollo de las MYPE. Posteriormente, en el año 2004 se crea la CIE, como espacio de coordinación estatal, donde además de la participación de diez representantes de los Ministerios, se sumó una delegación de la OIT. La CIE tiene como objetivo principal articular políticas y programas públicos de empleo, realizar recomendaciones sobre las mismas y proponer alternativas de fomento de empleo de calidad. En el año 2006 se crea la Comisión Multisectorial de Capacitación Laboral y Demanda del Mercado de Trabajo, con el objetivo de mejorar las capacidades de los trabajadores, y de esta manera, también la productividad. 3.3 La institucionalidad en el CONAJU En el año 2002,26 se crea el Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU), integrado por la Comisión Nacional de Juventud (CNJ) la que, con rango ministerial, adscrita a Presidencia y al Consejo de Ministros, será el órgano encargado de coordinar y liderar las políticas relacionadas a la juventud.

25 El CNTPE se describió en el apartado 2 26 Ley Nº 27.802.

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En este contexto se crea también la Comisión Técnica Multisectorial (CTM), con el objetivo de formular y presentar la propuesta del Plan Nacional de la Juventud. La CTM está presidida por un integrante de la CNJ y la integran los Ministerios de Trabajo y Promoción de Empleo, Educación, Salud, de la Mujer y Desarrollo Social. 3.3.1 El CONAJU: breve análisis de potestades formales Vale la pena detenerse en el análisis de las facultades legales otorgadas al CONAJU, pues esto marca su potencial y posibles limitaciones, permitiendo aproximarse al concepto de juventud, y sus prioridades, que maneja el Estado peruano.

Recuadro 5. Cronología: Antecedentes Institucionales y Planes de Juventud 1990. Se elaboró el Programa Nacional de Juventud, como parte del Programa Nacional de Población 1991-1995, a cargo del Consejo Nacional de Población (CONAPO). En él se establecieron, como líneas de acciones prioritarias, la salud sexual y reproductiva, el empleo, la prevención del uso indebido de drogas, la educación sexual en primaria y secundaria, y el fortalecimiento de la organización juvenil y de las redes juveniles. 1992. Se aprobó el Código de los Niños y Adolescentes que entró en vigencia en 1993, y que luego fuera reemplazado por un nuevo texto aprobado en agosto de 2000 (Ley N° 27.337), con el objetivo de velar por la protección y promoción de los derechos de los menores. 1996. Se elaboró el Plan Nacional de Acción por la Infancia 1996-2000, que contiene múltiples referencias y objetivos dirigidos a las y los adolescentes (en especial en educación, salud y riesgo). 1997. Plan Nacional de Población 1998-2002 considera a adolescentes y jóvenes como un importante sector poblacional, que presiona sobre cuatro tipos de servicios (educativos, laborales, de salud y recreativos) y propone como objetivo específico, “enfatizar entre adolescentes y jóvenes las acciones de educación sexual y promoción de estilos de vida saludables, en especial la prevención del embarazo no deseado, la promoción de la equidad de género, así como el análisis y difusión de su realidad sociodemográfica”. 1998. Se elaboró y aprobó el Proyecto de Ley N° 3.749, referido a la creación del Instituto Nacional de la Juventud (INJU) como organismo público descentralizado adscrito al Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano. En paralelo, la Comisión impulsó la realización de una Audiencia Pública con las principales Coordinadoras Juveniles, las que suscribieron el Acta de Lima, en la cual solicitaron al Estado la creación del INJU y exhortaron a la sociedad civil a elaborar la Carta de Derechos de la Juventud. 2001. Se aprueban los Lineamientos de Políticas de Juventud, mediante el Decreto Supremo N° 018-2001-PROMUDEH, en cuyo marco se establecieron las principales líneas de acción, para orientar el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas de juventud. Durante 2002, se realizaron importantes talleres para avanzar operativamente en estos dominios. 2006. Se aprueba el Plan Nacional de la Juventud 2006-2011. Fuente: Elaboración propia en base a documentos CONAJU.

La Ley Nº 27.802, que crea el sistema institucional rector de la temática de juventud, recalca tres aspectos fundamentales: • Mejorar la calidad de vida de los jóvenes, • Aumentar la participación de los jóvenes buscando el ejercicio de la ciudadanía, • La función articuladora del CONAJU con respecto a las distintas iniciativas, 27

público-privadas.

27 Entiéndase políticas y/o programas.

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La mayor parte del articulado se refiere a los aspectos operativos. La Ley especifica: • Roles y funciones a cumplir por parte de todos y cada uno de los órganos creados, • Las normas relacionadas con los mecanismos de nombramiento o elección (según

correspondan) de quienes van a protagonizar la conducción de dichos organismos. Cabe señalar, que dicha ley no plantea ninguna referencia a la ejecución de las políticas; manteniendo dicha función en otras instituciones del Estado. 4. REVISIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS DEL MERCADO LABORAL El déficit de trabajo decente (DTD) en el país, remite al tipo de inserción laboral que logran los integrantes de la PEA, y en particular para el estudio aquí desarrollado, los jóvenes. A la búsqueda de la creación de empleo de calidad se contraponen situaciones de desempleo y subempleo. Dado el diagnóstico del déficit de trabajo decente juvenil, interesa el acercamiento al aporte desde lo público para contrarrestar dicha situación. El presente capítulo identifica las principales políticas y programas públicos relacionados con el empleo, y específicamente con los jóvenes;28 en el periodo 2000-2005. Opera como un aporte más, de aproximaciones sucesivas de ensayo-error, permitiendo identificar las bondades de las distintas iniciativas, para hacer objetivables y replicables sus resultados, buscando la integralidad, relevancia y pertinencia de las acciones.

4.1 Modalidades de formación laboral para jóvenes en las instituciones de capacitación laboral La difícil situación laboral de los jóvenes, marcada por los elevados niveles de subempleo e informalidad, ha derivado en la aparición de numerosas iniciativas orientadas a la capacitación laboral, buscando un aumento en la empleabilidad, que trascienden los programas de capacitación laboral, constituyendo un mercado de la formación para el empleo. En el Perú existen diversas modalidades de capacitación laboral: 1) Los diferentes centros de formación 2) La propia formación en las empresas 3) Los programas de capacitación laboral compensatorios Seguidamente se desarrollan cuestiones vinculadas a los dos primeros puntos, dejando el tercero para el análisis específico en el marco de la sección dedicada a los programas. Las instituciones de capacitación laboral La capacitación técnica y ocupacional en el Perú se imparte a través de múltiples instituciones dentro del sistema formal y no formal: 28 Como ya se señaló en otras secciones del presente documento, se entiende que el enfoque debe ser integral, por lo tanto, se reconoce la necesidad de atender múltiples dimensiones, a la búsqueda de la inclusión laboral y social.

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Dentro del sistema formal: � Colegios secundarios, a través del área de Educación para el Trabajo (EPT) de

acuerdo a la nueva Ley General de Educación. � Servicios nacionales de capacitación (SNC) dentro de los cuales se encuentra el

Servicio Nacional de Aprendizaje en el Trabajo Industrial (SENATI), el Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción (SENCICO), el Centro de Formación en Turismo (CENFOTUR) y el Instituto Nacional de Investigaciones y Capacitación en Telecomunicaciones (INICTEL).

� Los Institutos de Educación Superior (IES) que pueden ser institutos superiores tecnológicos (IST) o Institutos Superiores Pedagógicos (ISP). Los Centros de Educación Ocupacional (CEO) que brindan capacitación ocupacional y técnica en cursos, usualmente menores a un año, a jóvenes que no necesariamente deben haber completado su secundaria, como también a desempleados y a subempleados. La nueva Ley General de Educación los reconceptualiza como Centros de Educación Técnico Productiva (CETPRO), que a la fecha cuentan con Reglamento y se encuentran en reconversión.

Dentro del sistema no formal: � Programas de capacitación públicos. � Programas de extensión universitaria. � Programas de capacitación de ONG. � Capacitación en centros de trabajo. Los Institutos Superiores Tecnológicos (IST) En los IST se imparten carreras profesionales y técnicas que conducen a una titulación a nombre de la Nación y certificación profesional. Simultáneamente ofrecen cursos cortos que conducen a una certificación no profesional. Estos últimos, con una duración que no podrá ser mayor a seis semestres académicos. Los IST están habilitados a entregar certificados de cursos y de módulos. El certificado de módulo acredita la aprobación de unidad de formación conducente al desarrollo de capacidades y habilidades específicas y finales en el ámbito de una profesión u ocupación. Estos certificados pueden acumularse para la obtención de un título profesional. Los perfiles académicos se desarrollan de acuerdo a una estructura de la currícula elaborada por el Ministerio de Educación. Prevé además la utilización del Catálogo Nacional de Títulos y Certificaciones, de acuerdo al reglamento vigente, que pretende ordenar la oferta y acercar las carreras profesionales y técnicas a la demanda de los sectores productivos, con la atingencia de requerir de un mecanismo permanente de actualización que funcione de manera sistemática. Los Centros de Educación Ocupacional (CEOs) Los CEO organizan cursos o módulos en ocupaciones determinadas en función del diagnóstico de necesidades de su zona de influencia. La duración de los cursos es flexible de acuerdo a las posibilidades de cada centro y los requerimientos de los usuarios. El incremento de la oferta de capacitación técnica en la última década ha tenido un

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importante impacto en el aumento de la matrícula en estas entidades. Este crecimiento, sin embargo, no ha sido acompañado por una mejora en la calidad de los cursos ofrecidos. Según el Ministerio de Educación este explosivo crecimiento ha sido inorgánico y ha ocurrido en el contexto de una gran desarticulación entre los niveles y modalidades del sistema educativo (secundaria, tecnológica y ocupacional). En el mismo ha habido, además, una ausencia importante de participación del sector productivo. Esto ha estado acompañado de una alta heterogeneidad de los niveles de calidad. La reconversión a CETPRO, de acuerdo a la nueva Ley General de Educación, prevé además la posibilidad de certificaciones de un ciclo básico y especializado, basados en la demanda, que se certifican a través de un título técnico.

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Las IFP29: una institucionalidad de referencia Las transformaciones institucionales en el campo de la formación profesional en América Latina y el Caribe han estado marcadas por el doble carácter de estar simultáneamente vinculadas a objetivos de tipo económico y de tipo social. Desde su origen, la formación profesional fue un instrumento que contribuyó, tanto al desarrollo productivo como a promover la integración y cohesión de las sociedades. En el pasado, las políticas sociales de formación profesional se apoyaron fundamentalmente en instancias como el SENATI o el SENCICO. La experiencia acumulada por éstas en la atención a los sectores en desventaja, más el mandato recibido desde los gobiernos, hicieron posible que se constituyesen en los primeros organismos públicos sectoriales a ser convocados para la promoción de las políticas sociales formuladas para lograr la equidad y superar la pobreza a través de un esfuerzo educativo.

Recuadro 6: El programa de Aprendizaje Dual del SENATI

El objetivo general del programa es formar técnicos operativos para el desempeño de ocupaciones o especialidades propias de la actividad industrial manufacturera, así como de las labores de instalación, reparación y mantenimiento realizadas en las demás actividades económicas. Se realiza mediante contrato de aprendizaje entre el aprendiz y una empresa patrocinadora, lo que permite el aprendizaje práctico en las instalaciones productivas de la empresa. El público objetivo del programa son jóvenes mayores de 14 años y menores de 24 años. El proceso de admisión al programa de Aprendizaje Dual se inicia con una fase de Nivelación Académica de 200 horas de duración, para reforzar los conocimientos básicos y verificar las condiciones personales de los postulantes. Sólo cubren vacantes quienes alcanzan nota aprobatoria final en la evaluación en la fase de Nivelación Académica. La formación comprende dos etapas: 1. La formación básica que se realiza íntegramente en los Centros de Formación Profesional del SENATI, con una duración de 552 horas. 2. La Formación Específica que se realiza mayormente dentro de la empresa, alternando 4 días de asistencia a la empresa y 1 día a la semana de asistencia al Centro de Formación Profesional, con una duración de 920 horas por cada semestre. Periódicamente se organizan seminarios de complementación práctica en las instalaciones de los Centros de Formación Profesional (CFP) del SENATI, para el aprendizaje de los aspectos que no se han realizado dentro de la empresa Fuente: Sitio Web del SENATI http://www.senati.edu.pe/PRO_Dual.htm

29 Conocidos también como centros de formación sectoriales

28

4.1.1 Retornos a la capacitación obtenidos según tipo de proveedor La formación laboral cumple un rol fundamental para contrarrestar los problemas de la empleabilidad que enfrentan grandes sectores de la sociedad. Cuando se constata, como es el caso del Perú, que importantes contingentes de trabajadores poco calificados, quedan excluidos de los empleos de buena calidad, puede que el sistema de formación no esté respondiendo a la demanda de calificaciones en todos los niveles, es decir, es ineficiente. El sistema de formación puede ser ineficiente por múltiples motivos. En el Perú se señala que dicho sistema no alcanza buenos niveles de calidad. Se encuentra cuestionado también en cuanto a la pertinencia de la formación impartida con relación a la demanda del mercado, y con respecto a la institucionalidad vigente.30 Lo expuesto explicaría porqué no cuenta con un reconocimiento por parte del mercado; esto no lo haría atractivo para los jóvenes como opción para aumentar su empleabilidad.

Recuadro 7: Posibles factores que explican que los jóvenes se capaciten menos Se constata la reducción en la proporción de jóvenes peruanos que se capacitan, hecho que puede estar asociado a varios factores, entre ellos, se pueden mencionar: - La posibilidad de invertir en capacitación: Implica siempre contar con la posibilidad de pagar el costo de oportunidad por parte del joven. Desde la inversión de tiempo a recursos económicos, dependiendo del tipo de modalidad. - La expectativa con la tasa de retorno de la capacitación: Si la formación es muy específica, en un mercado laboral dinámico y cambiante, es probable que el balance no sea positivo al momento de tomar la decisión de incorporarse al curso. - La legitimidad de la capacitación impartida: Con relación a la calidad, es probable que el mercado no considere adecuados los cursos brindados. - Otras opciones: El aumento del nivel educativo, en esta generación, facilita el acceso a la educación superior, incluyendo aquí las carreras tecnológicas. Fuente: Elaboración propia

La formación en empresas es la que genera mayores retornos a la capacitación. Las hipótesis que intentan explicar dicho éxito destacan, fundamentalmente, la pertinencia de la capacitación en estos casos.31 Es decir, que la misma ha sido pensada de acuerdo a las necesidades de las propias empresas, mientras que la gran mayoría de los programas de capacitación ha sido pensada desde la oferta. Muy pocos jóvenes se capacitan hoy en empresas en el Perú, lo cual puede estar asociado a los bajos incentivos existentes para formar personal. La mayor parte de los jóvenes que se capacita lo hace en IST, en segundo lugar en los CEO y en la secundaria con variante técnica.

30 Aunque como ya se mencionara anteriormente, existieron importantes cambios en el entramado institucional, especialmente desde el MTPE. 31 El inconveniente resulta cuando la capacitación es tan específica que sólo sirve para una o pocas empresas.

29

Gráfico 3. Retornos a la capacitación obtenidos según tipo de proveedor

Fuente: Saavedra; Chacaltana, 2001.

Los problemas asociados al sistema de capacitación determinan que muchos jóvenes queden excluidos como beneficiarios del mismo. Dada la cantidad de entidades que ofrecen capacitación de escasa calidad, en muchos casos los retornos que se obtienen son muy bajos. Se constata que pocas de estas instituciones de formación desarrollan formación de formadores, perfeccionamiento de los programas de estudio o seguimiento de egresados. La lógica aquí no puede ser exclusivamente la ganancia, pues están en juego no solo las expectativas y futuros logros de los jóvenes, sino también la eficiencia de uno de los mecanismos que refuerzan el logro de la equidad e integración de la sociedad peruana. En forma complementaria, es necesario recordar que los resultados de inversión en capacitación dependerán fundamentalmente de las condiciones en que se encuentran el mercado de trabajo y el mercado de bienes. Los nuevos programas de capacitación incorporan explícitamente procedimientos que aseguren que los capacitados se inserten al mercado laboral una vez culminado el proceso de formación. Las estrategias para ello son variadas y van, desde la confección de currículum formativo con la participación de los empresarios como por ejemplo, CAPLAB, hasta el compromiso formal de las empresas en contratar a los capacitados, que es el caso del Programa de Capacitación Laboral Juvenil (PROJOVEN). El problema aquí es el control de los desvíos, sobre todo cuando se paga a las ECAP por número de beneficiarios que efectivamente consiguen empleo. De todas formas, son pocos los programas que incorporan evaluación de impacto en forma sistemática de los cursos de capacitación por lo que se torna difícil establecer cuál de ellos se adapta mejor a las necesidades del mercado laboral.

Retornos a la capacitación obtenidos según tipo de proveedor

0,03

0,22

0,32

0,53

Jóvenes

CentroEducativoocupacional

Centro deFormaciónsectorial

InstitutoSuperiorTecnológico

Centro deTrabajo(patrocinado por elempleador)

30

4.2 Análisis de programas Las políticas públicas relacionadas con la promoción del empleo se pueden categorizar desde distintas perspectivas (ver recuadro 8). Básicamente se encuentran los siguientes criterios: a. Población objetivo: Esto es, de acuerdo a quiénes son los beneficiarios. b. Políticas activas o pasivas. c. Fomento del empleo o del autoempleo, es decir, como trabajador dependiente o

independiente. d. Eje de intervención: formación para el empleo, intermediación laboral, etc.

Recuadro 8. Tipología de las políticas y programas de empleo a) Población objetivo De acuerdo a los requisitos para ser elegible por el programa. Interesa particularmente en este estudio si abarcan o no a los jóvenes dentro de los beneficiarios, distinguiendo si se trata de intervenciones focalizadas. b) Políticas activas o pasivas Las políticas de empleo también pueden clasificarse en “pasivas” y “activas”. Las políticas pasivas están destinadas a garantizar los medios de subsistencia para aquellos que sufren cierto nivel de exclusión, en forma coyuntural o estructural del mercado laboral; por ejemplo, seguros de desempleo. Las políticas activas apuntan a mejorar la empleabilidad de las personas que se encuentran en situación de desventaja para incorporarse y/o reincorporarse al mercado laboral. Pueden diseñarse con diferentes objetivos; es deseable y así sucede en muchas oportunidades, que se busque el impacto, conjuntamente con la inserción laboral, en aspectos tales como contribuir a la reducción de la pobreza y la marginalidad social, aumento de la autoestima, redes sociales y ejercicio de la ciudadanía. c) Fomento del empleo o del autoempleo Es posible clasificar la intervención del Estado peruano, dentro de dos grandes categorías de acuerdo a los objetivos propuestos en las iniciativas: a la búsqueda de una mejor inserción como trabajador dependiente o como independiente, ligado a la generación del autoempleo. Mejora de la inserción laboral en una relación de dependencia: aquí se pueden mencionar a nivel oficial, iniciativas tales como PROJOVEN o CAPLAB. El autoempleo: Frente a la crisis del empleo, el escaso impacto de la demanda agregada de empleo entre los jóvenes, resulta al menos interesante este tipo de iniciativas. Sin embargo, se deben tener en cuenta dos aspectos: las iniciativas de esta modalidad no funcionan en forma homogénea con todos los tipos de jóvenes; por otra parte, se debe monitorear las condiciones en las que se genera el autoempleo (formalidad, precariedad, etc.). Perú Emprendedor, es un ejemplo de este tipo de programas. d) Eje de intervención Los supuestos en que se basa el diseño de las políticas es también el reconocimiento de diferentes tipos de desempleo: friccional, estructural. Por lo tanto, las políticas activas de empleo pueden ser clasificadas en tres tipos de programas: a) Creación de empleo para la oferta laboral; por ejemplo, programas de empleo temporal y subsidios de empleo. b) Promoción de la eficiencia en los mercados laborales, como servicios de empleo, acceso a la información y consejería en la búsqueda de empleo. c) Desarrollo de capacidades relacionadas con el empleo, como capacitación y entrenamiento dirigido a grupos vulnerables. Fuente: Elaboración propia.

31

En el caso de las intervenciones públicas tomando como referencia a los jóvenes, parece oportuno guiar el análisis de los programas en base a los siguientes criterios, jerárquicamente ordenados: 1. Forma de abarcar a los jóvenes: a) Focalización (FOC). b) No hay focalización en

grupos de edad pero los jóvenes son cubiertos como parte de la población objetivo (NO FOC).

2. Enfoque principal en la dimensión laboral: a) Inserción como trabajadores dependientes (TD). b) Inserción como microempresarios (ME).

La combinación de estos dos criterios da origen a la tipología de cuatro programas que se presenta en la tabla 8.

Tabla 8. Tipología de programas que cubren los vínculos entre los jóvenes y el mercado de trabajo

ESTRATEGIA HACIA LA INCLUSIÓN

FOCALIZADOS EN JÓVENES

NO FOCALIZADOS EN JÓVENES

PERO LOS ABARCAN

Trabajo dependiente TD-FOC TD-NO FOC

Microempresarios ME-FOC ME-NO FOC Fuente: Elaboración propia.

Siguiendo la tipología propuesta se presentan en la tabla 9 los programas que buscan la inserción como trabajador dependiente (TD). Tabla 9. Programas públicos que buscan la inserción como trabajador dependiente (TD)

Programa Fecha de inicio

Focalizados en jóvenes PROJOVEN 1996

Programa de Becas INABEC s/inf

No focalizados en jóvenes pero los abarcan

A Trabajar Urbano 2001

Red CIL-PROEMPLEO 1996

Capacitación Laboral CAP LAB 1996

Fondoempleo 1998

Concytec s/inf

Capacítate Perú/APROLAB 2004

PROPOLI 2004

Fuente: Elaboración propia.

32

De la misma forma, en la tabla 10 se encuentran los programas que fomentan la inserción como microempresarios (ME)

Tabla 10. Programas públicos que buscan la inserción como microempresarios (ME)

Programa Fecha de inicio

Focalizados en jóvenes Bono Emprende(Línea del programa Perú Emprendedor)

2002

No focalizados en jóvenes pero los abarcan

PRODAME 2001

Mujeres Emprendedoras 1996

Capacitación Laboral CAP LAB 1996

Fondoempleo 1998

PROPOLI 2004

Bono Gremio (Línea del programa Perú Emprendedor)

2002

Bono Pyme (Línea del programa Perú Emprendedor)

2002

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo a lo expuesto en ambas tablas (9 y 10) queda claro que son muy pocas la experiencias focalizadas en los jóvenes, tanto en la modalidad TD como en ME. En el Perú, salvo PROJOVEN, no existe otro programa público focalizado en los jóvenes, con un nivel de cobertura tan importante, que contemple la suma de factores de vulnerabilidad a la exclusión. Examinando los programas por medio de los documentos disponibles en los temas de diseño, ejecución y evaluación de impacto, se han seleccionado algunas intervenciones para profundizar en el análisis: • A Trabajar Urbano • Experiencias del SENATI • La Red-CIL • PROJOVEN • CAPLAB • Perú Emprendedor Esta selección asegura contar con cierta representatividad del abanico de experiencias: • Por tipos de programas (ATU-compensación a la recesión económica, Red CIL-

intermediación laboral, PROJOVEN-focalizado en jóvenes, CAPLAB-propuesta de institucionalización a nivel macro de una experiencia innovadora).

• Por modelos históricos de programas para jóvenes (SENATI modelo IFP, PROJOVEN modelo focalizado, CAPLAB esbozo de una tercera generación).

• Por programas con aspectos innovadores (según la literatura especializada los programas más innovadores a nivel nacional son PROJOVEN y CAPLAB).32

• Por tipo de inserción laboral buscada en los programas (Perú Emprendedor y PRODAME inserción como microempresarios (ME), ATU y PROJOVEN inserción

32 Este punto es al menos discutible en el caso de PROJOVEN.

33

como trabajadores dependientes (TD) y CAPLAB, apoyando ambos tipos de inserción).

4.2.1 Programa de Empleo Social Productivo: A Trabajar Urbano En el Perú se realizaron importantes inversiones durante 2002,33 específicamente en el Programa de Empleo Social Productivo. Esta iniciativa está compuesta por dos subprogramas: A Trabajar Urbano en la órbita del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, y A Trabajar Rural ejecutado por el Fondo Nacional de Compensación Social (FONCODES) y el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

Recuadro 9. MTPE y sus áreas de programas El MTPE jerarquizó su actividad en cinco grandes áreas: •••• Programas de empleo temporal (A Trabajar Urbano). •••• Apoyo a las nuevas empresas, intentando crear empleos especialmente para jóvenes (Perú

Emprendedor). •••• La información sobre el mercado laboral (RED-CIL, ProEmpleo) y el apoyo a la formalización de

empresas (PRODAME). •••• La promoción de la micro y pequeña empresa para mejorar la calidad del empleo (Dirección

Nacional MYPE). •••• La capacitación de los trabajadores, para mejorar la productividad, y la formación laboral de los

jóvenes para facilitar su inserción (PROJOVEN, Fondo Empleo). Los Programas PROJOVEN, PRODAME, Fondoempleo y Red-Cil son anteriores al último período de gobierno pero fueron reorientados en la nueva estructura del MTPE a la búsqueda de mayor coherencia y fortaleciéndolos como eje central de las políticas activas de empleo. Fueron creados, en esa administración, dos programas, Perú Emprendedor y A trabajar Urbano (ATU) El primero orientado a apoyar el desarrollo de las MYPE y de las iniciativas empresariales, el segundo a proporcionar empleo temporal a personas desempleadas. Fuente: Elaboración propia.

Con la implementación de A Trabajar Urbano se busca un mecanismo de compensación a la recesión económica apoyando la creación de empleos para los sectores más pobres. El objetivo principal del programa consiste en lograr incrementar los ingresos de los jefes de familia ofreciendo un empleo temporal. En el diseño se identificaron objetivos en tres niveles: micro (transferencia de ingresos a jefes de hogar pobres), meso (el beneficio de las comunidades donde se ejecuta el trabajo, principalmente en obra civil) y macro (la transferencia de capital para la reactivación de la demanda local). Se otorgan a los beneficiarios empleos temporales por espacio de seis meses, quienes participan en la rehabilitación social de la comunidad. Los gobiernos municipales deciden las localidades donde se realizan las obras. A su vez contribuye a la reactivación de la micro y pequeña empresa de la zona mediante la compra de insumos y suministros.

33 Destinando, en ese año, aproximadamente 270 millones de soles.

34

Dos características del programa deben ser destacadas: •••• La elección de las obras se realiza a través de un concurso de proyectos,

delegando en las instancias locales, la selección. •••• La intensidad de uso de mano de obra es muy elevada: al menos el 75% del costo

directo del proyecto. La intervención del programa opera a partir de un fondo financiado con recursos públicos, que se pone a disposición de “organismos proponentes” quienes identifican, preparan, presentan, cofinancian los proyectos. Las instancias centrales del programa, además de proporcionar los recursos económicos, se limitan a realizar campañas de promoción y asistencia técnica, desarrollar una evaluación de los proyectos. Para ser beneficiario de los empleos temporales se deben cumplir con los siguientes requisitos: jefes de hogar que tengan al menos un hijo (menor de 18 años) y sin calificación específica. La focalización espacial del programa se realiza a través de los mapas de pobreza. Según datos del propio programa se han realizado más inversiones en los distritos con mayor concentración de personas pobres.34 4.2.1.1 Resultados y desafíos de A Trabajar Urbano Con relación a la autofocalización, que viene dada por los incentivos que genera el salario pagado a los beneficiarios y su relación con el salario mínimo, éste no fue lo suficientemente bajo como para desincentivar la participación. Con respecto a la gestión del programa cabe destacar: 1) Cumplimiento oportuno en las transferencias destinadas al pago de mano de obra no calificada, aunque se encuentran serias dificultades en el cumplimiento de los compromisos de cofinanciamiento por parte de los ejecutores de los proyectos. 2) Se verifica que, con relación a la generación de capital social y empoderamiento de la población beneficiada con los activos construidos, es más que significativa en proyectos en los cuales los núcleos ejecutores son organizaciones sociales de base 3) Satisfacción de las comunidades beneficiadas con los activos generados. Considerando el objetivo que se planteó en materia de construcción de obras socialmente útiles para la comunidad, no existen instrumentos metodológicos para analizar el impacto en obras de poca magnitud. Es un desafío, entonces, establecer criterios para la medición del impacto del programa en ese sentido. Uno de los retos que tiene A Trabajar Urbano es redefinir sus objetivos en el actual contexto siendo una de las posibilidades viables que este programa sea permanente.

34 En cuanto a la cobertura geográfica: se propuso comenzar con las zonas urbanas más pobres del país según el mapa de pobreza construido por FONCODES. En el primer año el programa intervino en 22 Departamentos de los 24 que tiene el Perú.

35

Recuadro 10: Promoción del empleo desde ATU

1) A través de la ejecución de obras de prevención de emergencias y reconstrucción de siniestros, tales como mantenimiento y/o rehabilitación de colegios, defensas ribereñas y otros: - En el 2004: 3,146 empleos. - Primer trimestre 2005: 545 empleos. - Total: 3,691 empleos temporales generados, a nivel nacional. 2) Empleos temporales generados en zonas urbanas de mayor pobreza: - En el 2004: 63,736 empleos. - Primer trimestre 2005: 6,910 empleos. - Total: 70,646 empleos temporales en zonas urbanas de mayor pobreza Fuente: Elaboración en base a documentos del programa. 4.2.2 Programa de información sobre el mercado laboral Red CIL-ProEmpleo La Red-CIL-ProEmpleo tiene como objetivo disminuir el desempleo y subempleo, facilitando el encuentro entre trabajadores y empleadores, por medio de servicios de información. Es una red de Centros de Intermediación Laboral (CIL) a nivel nacional. La ejecuta el MTPE, mediante el Sistema de Información Laboral (SIL), siendo actualmente la entidad responsable del desarrollo y coordinación de la Red CIL-ProEmpleo. Se busca avanzar hacia la institucionalización de una instancia de coordinación regulada ente los sistemas privados y público, involucrando centros educativos y empresas, proponiendo mecanismos de promoción e incentivos, así como la puesta en marcha de un marco legal que regule las acciones de los agentes involucrados y garantice la calidad del servicio. Los CIL operan de forma descentralizada en distintas instituciones como municipios, Centros Educativos Ocupacionales (CEO), Institutos Superiores Tecnológicos (IST), Organización No Gubernamental (ONG), entre otros. La Red-CIL funciona como bolsa de trabajo, inscribiendo a la persona que lo requiera en una base de datos a la cual tienen acceso un gran número de empresas. Asimismo, cada postulante puede encontrar información y asesoría ocupacional. Entre los servicios que se ofrecen, se deben destacar: intermediación laboral, información de los sectores productivos, promedio de remuneraciones, oportunidades de capacitación, información legal; asesoría para la búsqueda de empleo, orientación ocupacional. 4.2.2.1 Resultados y desafíos de la Red -CIL En el caso de los servicios públicos de empleo se presentó la experiencia de la Red CIL que cuenta con el apoyo de la cooperación suiza (por medio del programa CAPLAB). Datos recientes muestran que coloca el 30% de sus inscriptos y el 80% de las vacantes. También logra, según una muestra de beneficiarios con grupo de control, que aumente la

36

remuneración de sus usuarios con respecto a aquellos que no utilizan sus servicios. Del análisis surgen algunas recomendaciones: - Lo público y lo privado: En los hechos el servicio público de empleo, en general, tiene como “sus clientes” a los jóvenes más pobres y con menos preparación. El sector privado atrae a los más privilegiados y con altos niveles educativos. La cooperación mutua y la complementariedad son casi naturales. Evidentemente el Estado no debiera descuidar su servicio en los mercados pequeños y pobres. - En relación a los jóvenes: Es alta la incidencia de las redes sociales en el logro de un empleo35. Una política de intermediación laboral debe tender a nivelar la situación de los jóvenes que no cuentan con el acceso por medio de redes a información calificada sobre los empleos disponibles. Se debería prestar especial atención en fortalecer dicha bondad del programa entre los jóvenes más pobres, dado que muchas veces carecen de vínculos que les permitan acceder a empleos en el mercado formal 4.3 Programas de capacitación profesional En la actualidad, ante un mundo del trabajo caracterizado por el cambio acelerado, multifacético e imprevisible, plantea la necesidad de revisar los parámetros para la adopción de políticas de formación profesional acordes con las nuevas necesidades. El concepto de formación profesional ha sufrido una notoria evolución y ya no es todo lo claro, delimitado, explícito y relativamente consensual que llegó a ser hasta hace algunas décadas. Más intrincado aún es el universo de actores y vías que aparecen en el escenario de la formación profesional.

En este documento se analizan las acciones de instituciones como el SENATI de larga trayectoria en la temática de políticas para grupos desfavorecidos; y del programa PROJOVEN, representante de un modelo, que se identifica como modelo focalizado, hasta cierto punto, “antagónico” en la valoración de lo que se debe hacer en políticas públicas de formación.

La instalación del problema del desempleo juvenil como un fenómeno estructural y permanente, reclamaba la aparición de otro tipo de medidas en términos de formación. Adicionalmente y debido a que se contó con el apoyo financiero de organismos multilaterales se empieza a ejecutar una nueva generación de políticas de formación para el empleo de jóvenes, intentando dar mayor flexibilidad y llegada a las poblaciones más vulnerables. Los Ministerios de Trabajo (en la mayoría de los casos) tienen una participación activa en el diseño y/o ejecución del “Modelo Focalizado” (MF). Este modelo recorre varios países de América Latina, y en Perú está representado por el programa PROJOVEN (ver tabla 11).

35 En esto Perú mantiene uniformidad con América latina donde el 60% de los empleos se consiguen por redes sociales

37

Tabla 11. Algunos programas del modelo focalizado según país, fecha de inicio y si se encuentra o no en ejecución

36 Nombre del programa País Año de inicio En ejecución

Chile Joven Chile 1993 NO PROJOVEN37 Uruguay 1994 SÍ Proyecto Joven Argentina 1997 NO PROJOVEN Perú 1995 SI Quisqueya Joven Rep. Dominicana 1996 NO

Programa de Capacitación Laboral para Jóvenes

Colombia 1996 NO

Plan de Empleo Joven Venezuela 1995 NO Fuente: Elaboración propia. PROJOVEN propone un sistema alternativo caracterizado por: Sostener que la capacitación laboral debe ser flexible, y orientada por la demanda de trabajo. a. Considerar que el financiamiento público debe pasar a programas focalizados en

grupos sociales desfavorecidos. b. Separar el diseño, la coordinación, la supervisión y la evaluación, de la ejecución,

considerando que mientras las primeras tareas corresponden al Estado, la segunda debe quedar en manos de instituciones públicas y privadas.

Dos ejemplos de capacitación laboral para jóvenes En esta sección, se analizan las dos iniciativas que, según la literatura especializada, han generado innovaciones importantes y sobresalen por haber sido evaluadas. Se trata del programa PROJOVEN del MTPE y la experiencia de CAPLAB coejecutada por el MTPE/MINEDU (ver tabla 12).

36 Por información detallada de cada uno ver: http://www.cinterfor.org.uy/jovenes/exp/observa/index.htm 37 Denominado en sus comienzos Opción Joven.

38

Tabla 12. Programas de capacitación laboral analizados según actores sociales encargados de su ejecución y resultados obtenidos

Fuente: Elaboración propia en base a documentos de los programas. 4.3.1 PROJOVEN El programa PROJOVEN se creó a mediados de 1996 por iniciativa del MTPE, con dos objetivos fundamentales: incrementar las oportunidades de empleo de los jóvenes, especialmente de escasos recursos, y dinamizar el sistema de capacitación en el país, mejorando la calidad técnica del diseño e implementación de cursos de capacitación ocupacional. La meta inicial del programa era atender a 160 mil jóvenes en un período de cinco años, empezando con una experiencia piloto en Lima y Callao en la que se capacitaría a 1.500 jóvenes de escasos recursos. Durante el período 1996 al 2004, el programa realizó trece convocatorias, en cifras: - Se han impartido 1180 cursos de capacitación. - Han participado en la ejecución de los cursos 540 ECAPs - Los jóvenes beneficiarios del programa fueron 42230 - Brindaron prácticas laboralesb5540 empresas En el 2004, el programa suscribió un nuevo acuerdo de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mediante el cual se propone atender en un plazo de 4 años a 47000 jóvenes.

Programas Actor(es) social(es) en la ejecución

Resultados Obtenidos

CAPLAB (Perú)

* COSUDE- * Ministerio de Educación * Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo * Centros Educativos Ocupacionales (CEO) * Otras organizaciones implicadas * Órganos intermedios del Ministerio de Educación

* CAPLAB trabaja con el 42% de los CEO públicos del país. * Aproximadamente el 75% de los egresados de cursos CAPLAB se colocan en el mercado laboral. * Más de 300.000 personas inscritas en la Red CIL-ProEmpleo durante la Fase de Ampliación. * Más de 100.000 solicitudes de puestos de trabajo recibidas por la Red. * Más de 82.000 solicitudes de empleo atendidas por la Red CIL-ProEmpleo. * Más de 12.700 Asistencias para la Búsqueda de Empleo (ABE) brindadas. * Posicionamiento del Modelo CAPLAB genera una demanda creciente por información y productos del programa.

PROJOVEN (Perú) Ministerio de Trabajo y Promoción Social.

En lo que concierne a la evaluación de impacto del programa, las estimaciones permiten confirmar importantes cambios desde antes de PROJOVEN hasta 18 meses después de culminado el programa, cuando la comparación se realiza entre el grupo de jóvenes beneficiarios y el grupo de control (jóvenes de potencial participación en PROJOVEN, pero no lo hicieron) durante la Primera Convocatoria en Lima Metropolitana. En efecto, la inserción laboral de jóvenes beneficiarios que se emplean como trabajadores remunerados tuvo una variación de 75%, en tanto que en los jóvenes del grupo de control fue de sólo 17%.

39

Recuadro 11: PROJOVEN: Un programa evaluado en forma sistemática38

Evaluación del impacto de la primera convocatoria (199739): Los efectos positivos en la inserción laboral favorecieron en mayor medida a las mujeres que a los hombres. El incremento de la inserción de las mujeres fue del 106% y de hombres del 50%; mientras que en el grupo de control estos aumentos alcanzaron el 15% y el 5% respectivamente. Los ingresos de los beneficiarios se incrementaron en promedio más que los del grupo de control.) y la brecha de ingresos entre hombres y mujeres se redujo. Evaluación de impacto de la segunda convocatoria (1998): Al igual que en la evaluación anterior, cada miembro del grupo de control fue seleccionado sobre la base de la ubicación geográfica del beneficiario contra el que se compara. Únicamente el efecto sobre el ingreso mensual resultó significativo y positivo. La evaluación luego de emplear cualquiera de los dos métodos, el impacto del programa fue claramente positivo. Segunda evaluación de la segunda convocatoria (1997-1998): Se encontraron resultados positivos tanto a corto como a mediano plazo en las variables laborales (participación laboral, ratio empleo/población y asalariamiento). Evaluación de la sexta convocatoria (2000): La metodología fue cuasi experimental. El ingreso por hora se elevó en un 18%. Las horas trabajadas ascendieron un 5,5% (equivalente a 2.71 horas). Evaluación de la octava convocatoria (2001): La evaluación de esta convocatoria calculó los efectos en la inserción laboral y los ingresos mensuales, también se consideraron las diferencias de los resultados en hombres y mujeres. Fuente: Elaboración propia en base a documentos de evaluaciones del programa.

PROJOVEN tiene múltiples propósitos: � Facilitar el acceso de jóvenes de escasos recursos al mercado de trabajo,

proporcionándoles capacitación y experiencia laboral en ocupaciones de calificación inicial demandadas por el sector productivo.

� Mejorar la inserción de los jóvenes a redes sociales más amplias que aumenten sus posibilidades de empleo.

� Elevar el nivel de competencia y eficiencia del mercado de capacitación, logrando una mayor interacción entre las instituciones de capacitación y las necesidades del sector productivo demandante de fuerza laboral.

� Disminuir el tiempo de búsqueda de empleo. � Las mujeres beneficiarias del programa deberían incrementar su participación en

ocupaciones tradicionalmente masculinas. En términos de indicadores verificables, la intención del programa es que luego del proceso de capacitación los jóvenes beneficiarios exhiban tasas de ocupación y niveles de ingreso superiores a los de un grupo de control comparable no beneficiado por el programa, dentro de márgenes estadísticamente significativos. Para lograr estos objetivos, se realizaron una serie de actividades, como una estrategia focalizada de comunicaciones a Entidades de Capacitación Adjudicatarias (ECAP) públicas y privadas, a los beneficiarios potenciales, y a las empresas donde los beneficiarios podrían realizar sus prácticas. Asimismo, se mantenía un Registro de Entidades de Capacitación (RECAP), en el que se evaluaba a las ECAP interesadas en participar en el programa con el fin de garantizar un mínimo de calidad en las 38 En el anexo 9.3 se referencian las evaluaciones consultadas del programa PROJOVEN 39 Refiere en todos los casos al período de evaluación del programa PROJOVEN

40

instituciones participantes. PROJOVEN es uno de los primeros programas públicos en el país que desde el diseño contó con una línea de base cuidadosamente establecida, y ha realizado el seguimiento, tanto de los beneficiarios como de un grupo de control. La población objetivo de este programa está conformada por jóvenes de entre 16 y 25 años de edad, con las siguientes características: � Nivel educativo: con bajos niveles de escolaridad (secundaria completa como

máximo) o con un nivel de capacitación técnica u ocupacional que no exceda un máximo de 300 horas.

� Situación de pobreza: deben pertenecer a hogares pobres o en pobreza extrema.40 � Situación laboral: son potenciales beneficiarios los jóvenes que se encuentran

desempleados, subempleados o en inactividad forzosa. Con estos criterios, PROJOVEN ha implementado un sistema bastante elaborado de focalización. Se instalaron oficinas de registro de jóvenes en zonas urbanas periféricas con mayor concentración de jóvenes con las características establecidas por el programa. En estos centros se acredita a los beneficiarios del programa luego de aplicar un cuestionario en el que se obtiene información de diversas características socioeconómicas. Este proceso permite reducir el número de personas que no cuentan con los requisitos de acreditación. 4.3.1.1 Resultados y desafíos de PROJOVEN Los resultados obtenidos en las diferentes evaluaciones de impacto, permiten contextualizar diferentes aspectos; se reseña seguidamente los dos que se consideran prioritarios, a saber: � Las bondades de la intervención en relación a la retención: PROJOVEN tiene mayor

efecto en términos de ingreso en aquellos beneficiarios que completaron, tanto la fase lectiva como la fase práctica.41 Este dato evidencia la imperiosa tarea de minimizar la deserción en este tipo de programas, como política orientada a garantizar tasas de retorno positivas que fortalezcan la efectividad en términos de costo-beneficio.

� Calidad de la formación: No se han diferenciado aún los impactos del programa por diferentes tipos de entidades de capacitación (ECAP) y la calidad de la capacitación. Se podrían mejorar los criterios de selección de las mismas, enfatizando más en la calidad de los contenidos ofrecidos.

Tal como señalan Saavedra y Chacaltana42(2000), el desafío se profundiza, ante la gran heterogeneidad y dispersión de calidades en la formación, que lleva a que muchas 40 Para determinar esta condición se utilizan dos criterios. Los criterios primarios identifican como pobres a los jóvenes cuyas viviendas están construidas con materiales no nobles, como esteras, o que no cuentan con agua y baño en el interior o cuando su familia participa en algún programa social. Los criterios secundarios son los que identifican como jóvenes pobres a aquellos que viven en hacinamiento y provienen de colegios públicos o parroquiales gratuitos. 41 Así, un egresado que realizó satisfactoriamente ambas etapas del programa gana un 8.3% más que aquel que realizó la fase lectiva pero desertó a mitad de la fase práctica; un 24.2% más que aquel que sólo completo la fase lectiva; y un 61.7% más que aquel que desertó a mitad de la fase lectiva. 42 SAAVEDRA, J. CHACALTANA, J.(2000) El Programa de Capacitación Laboral Juvenil (ProJoven). Boletín Técnico Interamericano de Formación Profesional. Montevideo, Cinterfor/OIT. n. 150.

41

inversiones en capacitación no sean rentables, sin que se garanticen estándares mínimos de calidad. Más adelante, estos autores señalan el hecho preocupante del crecimiento de la oferta que ha estado influenciada por el incremento de la cohorte de jóvenes, que egresan del sistema educativo primario y secundario, que no pueden costearse niveles terciarios y que, por tanto, demandan servicios de formación para el trabajo. Se preguntan si PROJOVEN podría mantener los impactos positivos en la hipótesis de que la experiencia se masificara, y más aún, cuando de modo conjunto, se instala una época de recesión. Como el programa mantuvo una escala pequeña, el involucramiento de los encargados de supervisión y monitoreo fue muy alto, exigiendo el cumplimiento de las normas del programa. Este punto fuerte: el cumplimiento de las normas de calidad posiblemente se perdería con un PROJOVEN grande y masificado. Por otra parte, Ñopo, Robles y Saavedra 43 (2002) realizaron una evaluación para PROJOVEN, concluyendo que el programa incrementó en un 38% la masa global de ingresos de los participantes. 4.3.2 CAPLAB Desde 1996, viene implementándose en Perú el programa CAPLAB impulsado por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), en convenio con el MTPE y el MINEDU44.

La población beneficiaria esta integrada por jóvenes y mujeres. En el caso de los jóvenes, para ingresar a la experiencia deben cumplir con los siguientes requisitos: tener entre 16 y 30 años edad, asistir al sistema de CEOs CAPLAB y condición socioeconómica baja. El objetivo fundamental es la formación laboral de jóvenes y mujeres. Bajo el convencimiento de que si la población desfavorecida accede a procesos de capacitación articulados a la demanda del mercado laboral y dispone de información junto a mecanismos de intermediación, es posible mejorar su empleabilidad. La estrategia de capacitación se orienta desde y hacia el mercado de trabajo; con este fin el programa se organiza sobre la base de tres ejes temáticos principales: los Talleres de Análisis Ocupacional Participativo (AOP), los Centros de Información Laboral (CIL) y la certificación progresiva de habilidades. - Los AOP se conforman con la participación de los empresarios, trabajadores y docentes; en ellos se recoge la información sobre las necesidades de capacitación para operarios que son demandados por las empresas locales, por este motivo, contribuyen de manera determinante al momento de la elaboración de los programas de estudio.

43 Ñopo, Hugo, Miguel Robles y Jaime Saavedra (2002). Una medición del impacto del Programa de Capacitación Laboral Juvenil ProJoven. Documento de Trabajo 36. Lima: GRADE 44 Todas las cifras con relación al programa CAPLAB toman como referencia al año 2004.

42

- Desde los Centros de Información Laboral (CIL), opera una red de asistencia a los jóvenes en la búsqueda de empleo.

- La propuesta de formación se estructura sobre la base de módulos, en los cuales cada uno de ellos prepara y certifica a los beneficiarios para un puesto de trabajo. Por otra parte, el programa propone una certificación progresiva de habilidades, facilitando la continuidad en los procesos de formación, permitiendo que el individuo contemple sus necesidades de ingresos.

Además del Estado peruano, a través de los sectores educación y trabajo, participan como socios del programa en algún componente, estrategia de trabajo o actividad: las municipalidades provinciales y distritales, instituciones u organismos de la sociedad civil, gremios empresariales y de trabajadores, empresas públicas y privadas, universidades e instituciones de investigación. El rol de los socios es heterogéneo y depende de la ubicación que tengan en el proceso, sin embargo, todos los actores involucrados o su área de influencia, son beneficiados directa o indirectamente.

4.3.2.1 Resultados y desafíos de CAPLAB CAPLAB facilita la incorporación de los jóvenes a puestos de trabajo de mayor calificación, que les permiten acceder a mejores condiciones laborales y en algunos casos, que complementan y certifican oficialmente conocimientos empíricos adquiridos en el propio trabajo. Éste es precisamente uno de los caminos para salir de la informalidad: la capacidad de demostrar ante los demás que se “posee” cierto saber o destreza. Una de las claves de los buenos resultados del programa (ver recuadro 12) tiene que ver con la integración y el compromiso de los distintos agentes sociales involucrados, los que están determinados a dar soluciones al problema del empleo. Los talleres de AOP, se conforman con la participación de los empresarios, trabajadores y docentes. En ellos se recoge la información sobre las necesidades de capacitación para los operarios que son demandados por las empresas locales, incidiendo de manera determinante al momento de la elaboración de los programas de estudio. Esta comunicación permanente y fluida permite una actualización constante y sobre todo que la capacitación de los jóvenes tenga su contraparte en la demanda. Acompañando esta tarea desde los CIL, se extiende una red de ayuda a los jóvenes en la búsqueda de empleo. El reconocimiento y valoración de las empresas hacia una certificación del CEO no es suficiente, por cuanto, lamentablemente, está vinculado en general a una capacitación deficiente. Los CEO que aplican el Modelo CAPLAB no logran revertir totalmente esta percepción. Es por ello que CAPLAB trabaja con los Ministerios de Educación y de Trabajo, en la Normalización y Certificación de Competencias Laborales.

Recuadro 12: Resultados de CAPLAB Se han identificado cambios en la situación laboral y en la condición socioeconómica del joven egresado,

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consecuencia de una mejor capacitación y mayor conocimiento del mercado de trabajo adquiridos a través de la aplicación del modelo CAPLAB. Para la evaluación, se utilizan como herramientas el seguimiento en forma semestral a los egresados de los cursos CAPLAB de Lima. Cuyo eje central es observar la situación del beneficiario antes del programa para compararla con su situación posterior, de esta forma, se logra tener una idea de los cambios experimentados en los jóvenes. Como complemento de este seguimiento, se ha realizado a finales del año 2001, un Estudio en Profundidad sobre los Jóvenes Participantes y Egresados de los Cursos CAPLAB. En el año 2002 se realizó una Evaluación Externa al Programa CAPLAB utilizando la metodología de Peer Review o evaluación entre pares. Esta evaluación concluyó que el programa es válido y reproducible en otras realidades. Fuente: Elaboración propia en base a documentos del programa

Para la retención de los jóvenes, teniendo en cuenta las difíciles condiciones en que viven y las urgencias impostergables que manejan en lo económico, juega un papel central la organización de la currícula cuya estructura en módulos permite un progreso en etapas. La capacitación no se queda exclusivamente en enseñar a desarrollar una función específica en un puesto de trabajo, sino que por el contrario, forma en otros aspectos importantes para la integración social con formación sobre equidad, género y ciudadanía El programa promueve la creación de políticas públicas que materialicen los derechos de las personas a acceder a sistemas de capacitación y de promoción de empleo bajo condiciones de igualdad de oportunidades y de calidad de los servicios, permitiendo a los sectores de población vulnerables disponer de capital humano que contribuya a mejorar su empleabilidad, sus ingresos y condiciones de vida. 4.3.3 A modo de balance: elementos claves en todo programa de formación Teniendo en cuenta las enseñanzas que han dejado las políticas a nivel de la región (ya transformadas en consensos dentro de la literatura especializada): para que los programas sean exitosos deben contemplar la heterogeneidad al interior de los jóvenes en su diseño. Y esto implica tener en cuenta los factores de vulnerabilidad (género, pertenencia a grupos étnicos, nivel educativo, nivel socioeconómico, etc.) que operan en la definición del tipo de inserción laboral juvenil. En forma complementaria, lo importante sería focalizar, sin duda, la problemática, en tres cuestiones, al menos: • Los jóvenes de baja empleabilidad y las formas de facilitarles el acceso a cursos

niveladores. • La necesidad de combinar competencias transversales y específicas. • El diálogo entre los actores clave (empresarios, sindicatos y gobierno). Incentivando

y fortaleciendo las opciones de formación que mayor retorno generan. En el caso del Perú, es la capacitación en la propia empresa45 la que mejores retornos produce; y donde éstos disminuyen notablemente es en el caso de la capacitación impartida por los CEO.

45 Las empresas que capacitan a sus trabajadores generan niveles de valor agregado por trabajador, superior en un 25%.

44

Resulta prioritario conjugar estos factores, permitiendo descomprimir la situación de grandes contingentes de jóvenes. En los acuerdos necesarios entre empleadores y sindicatos con respecto a la formación el dialogo social juega un rol determinante. Los empleadores pueden asesorar estableciendo los parámetros en relación a la necesidad de calificaciones y su pertinencia, proporcionando información en cuanto al diseño y posteriormente la eficiencia de los fondos de formación, los sistemas de subvención fiscal, etc. Especialmente evaluar la formación relacionada con el emprendimiento. Para que las políticas de formación tengan mayor éxito es conveniente que sean más flexibles y accesibles. Las denominadas rutas formativas deben posibilitar que el beneficiario de los programas pueda elegir entre múltiples opciones armando un itinerario de acuerdo a sus expectativas y en el caso de los más excluidos, sobretodo de acuerdo a sus posibilidades. La articulación de los sistemas de educación y capacitación laboral es imprescindible. La reinserción y retención escolar es prioritaria frente a la inserción laboral con el grupo más joven. Transferibilidad de las calificaciones: el sistema de formación y calificación debe de ser capaz de certificar las competencias, con independencia de dónde y como se hayan adquirido. 4.3.3.1 Un asunto pendiente: primer empleo a la búsqueda de la experiencia

Luego de revisar los distintos programas, parece oportuna la implementación de iniciativas ligadas a las primeras incursiones en el mercado de trabajo de los jóvenes. Una encuesta reciente, realizada a los jóvenes peruanos (Imasen, 2005) revela que la falta de experiencia laboral era uno de los principales obstáculos para encontrar un empleo. Esta opinión es compartida por los empleadores, pues es una de las características principales que tienen en cuenta al momento de reclutar personal. Los jóvenes que buscan trabajo por primera vez no cuentan con experiencia laboral. Sus posibilidades de integración al mercado laboral varían en gran medida según el género, la clase social, el nivel educativo, las redes sociales, etc. Con los grupos más jóvenes, los adolescentes, no se debe descuidar la implementación de políticas que estimulen el retorno al sistema educativo. Sin embargo, algunos de ellos no pueden postergar su entrada al mercado de trabajo por sus bajos niveles socioeconómicos que los condicionan como aportante prematuro al hogar. El diseño de políticas de primer empleo, contemplando la importancia de la educación formal, resulta un desafío complejo, en el que deben intervenir los distintos actores.

45

Recuadro 13: Política de empleo y programas especiales para jóvenes.

En la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), se proporciona información detallada de las medidas especiales que deberían adoptarse para asistir a los diferentes grupos de jóvenes a encontrar su primer empleo y facilitar la transición de la escuela al trabajo. En esta Recomendación se destaca de manera importante que la aplicación de estas medidas debería «ser objeto de atenta vigilancia a fin de cerciorarse de que tengan efectos benéficos sobre el empleo de los jóvenes» y que dichas medidas deberían ser compatibles con las condiciones de empleo establecidas con arreglo a la legislación y práctica nacionales.

En la Recomendación sobre los programas especiales para los jóvenes, 1970(núm. 136) se

establecen las condiciones para la aplicación de los programas especiales y obligatorios de empleo para los jóvenes. En la Recomendación se especifica que dichos programas no deben ser sistemas permanentes de educación, formación o empleo, aunque la legislación podría prever excepciones al principio de la participación voluntaria, en circunstancias en que exista una total conformidad con las disposiciones de los convenios sobre el trabajo forzoso y la política del empleo. Una excepción de este tipo serían los programas de educación y de formación que impliquen la contratación obligatoria de jóvenes desempleados. En tales casos, la obligación de participar debería ir acompañada en la medida de lo posible de la posibilidad de que los participantes elijan libremente el tipo de actividad y el lugar en que tiene lugar.

Fuente: Elaboración propia en base a OIT 2005

4.4 Programas de apoyo a las nuevas empresas Los programas públicos que buscan la inserción como microempresarios (ME) han sido poco estudiados, por lo que existe mucho menos acumulación en relación a aquellos cuyo objetivo es mejorar la inclusión en la categoría de trabajador dependiente (TD). Recientemente el MTPE incorporó la línea de apoyo al desarrollo de los microemprendimientos, entre sus objetivos, priorizando las iniciativas del tipo ME. Entre ellas se encuentran PRODAME y Perú Emprendedor. Perú Emprendedor comenzó a ejecutarse en 2003 con el objetivo de apoyar el desarrollo de las MYPE. Opera por un sistema de diferentes tipos de bonos, 46 entre ellos se encuentran: Bono Pyme: Capacitación y asistencia técnica. Dirigido a MYPE con al menos un año de funcionamiento y RUC activo. Se dieron cursos de formación a 18,989 trabajadores y dueños de empresas, pertenecientes a 6,929 MYPE, en distintas zonas del país, en el año 2004. Es un componente de Perú Emprendedor, por el cual se brindan Bonos de descuentos para los empresarios y trabajadores de las MYPE en los Servicios de Desarrollo Empresarial –SDE (capacitación, asesoría, consultoría y asistencia técnica). Los servicios están orientados para solucionar problemas en la gestión y consolidación de las capacidades y competencias de los empresarios. Durante el primer trimestre del 2005 se distribuyeron 532 bonos (de capacitación y servicios) para ser usados en función a las necesidades de las MYPEs Bono Emprende: Es un componente de Perú Emprendedor que brinda servicios de capacitación, asesoría y acompañamiento a los jóvenes de 18 a 35 años de edad, con secundaria completa, que cuenten con habilidades, actitudes emprendedoras y que deseen 46 También conocido como vouchers, en otros países.

46

poner en marcha un negocio. En el 2004 se capacitaron a 2,266 jóvenes en La Libertad, Ayacucho, Lima, Arequipa y Puno. La capacitación de este componente condiciona la elaboración de un Plan de Negocios a partir de la idea inicial, mientras que la asesoría contribuye al desarrollo del Plan incluyendo la gestión del financiamiento y la puesta en operación. El servicio de asistencia técnica se orienta a asegurar el funcionamiento del negocio, solucionando problemas específicos detectados por el especialista. Durante el I Trimestre 2005, se inscribieron 32 jóvenes en los cursos de capacitación en Competencias Emprendedoras Empresariales (CEP). Bono Gremio: Busca incrementar la capacidad de gestión, representación y eficacia de las asociaciones empresariales MYPE. Fortalecimiento a 89 Asociaciones Empresariales MYPE en el 2004 a nivel nacional, con capacitación y asistencia técnica en: desarrollo de competencias, liderazgo y gestión asociativa de potencial económico, y servicios de seguimiento para la inscripción en Registro Nacional de Asociaciones de MYPE, en temas tributarios. Se constituyeron 321 asociaciones de MYPE a nivel nacional, del 2003 a marzo 2005. El programa PRODAME se orienta a fomentar la construcción legal de las MYPE y sus asociaciones, facilitando la gestión (procedimientos simples, reducción de tiempos y costos de formalización). Permitiendo el acceso de las MYPE a servicios de desarrollo empresarial, sistema de compras del Estado y recursos financieros del sistema formal. Está en todas las sedes del Ministerio de Trabajo. Resulta muy importante ligado al fomento del empleo de calidad. 4.4.1 Cultura emprendedora: una solución posible El acercamiento al estado del arte de la cultura emprendedora en un país refiere, tanto a la capacidad existente para la creación de nuevas empresas (creatividad, capacidad de iniciativa, redes e instrumentos de apoyo al emprendimiento), como al ambiente institucional, económico y cultural que favorece o limita el desarrollo de emprendimientos (la competencia y la cooperación, reglas que regulan las relaciones económicas). Es un concepto relacionado con la creatividad y la capacidad de iniciativa. La propia temática y la opción de políticas de la cultura emprendedora juvenil, progresivamente se instalan en instituciones, como el MTPE, acostumbradas a diseñar programas que favorecieran la inserción como trabajadores dependientes. Para lograr una buena inserción en el mercado laboral actual se exige a los individuos una serie de competencias asimilables a las necesarias para desarrollar emprendimientos: innovación, creatividad, trabajo por proyectos y en equipo, búsqueda, análisis e interpretación de información, habilidades de gestión. La estrategia de creación de viveros o incubadoras de empresas constituye una apuesta exitosa en varios países de la región.47 Orientadas por lo general a la creación y desarrollo de emprendimientos de base tecnológica, tienden a captar jóvenes con niveles medios y

47 Especialmente en Colombia por medio del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

47

elevados de calificación teniendo, simultáneamente, un alto potencial de generación de empleos. Frente al desempleo y subempleo juvenil, con el impacto que tienen en la exclusión social y la pobreza, es preciso promover el espíritu empresarial y la creación de empresas. Para que dicha promoción tenga éxito se debe realizar en sintonía con la heterogeneidad de los jóvenes peruanos. Los diferentes factores que estructuran a cada grupo juvenil (nivel socioeconómico, nivel educativo, lugar de residencia, género, etc.) condicionan las habilidades emprendedoras, presentando diverso grado de potencial para la inserción como trabajador independiente. Por lo expuesto es necesario un concepto dinámico de espíritu empresarial, a fin de estimular la iniciativa individual, de tal forma que contemple, desde la incubación de las empresas (con una metodología de seguimiento y asesoría que logre nivelar la ausencia de capital y red social cuando fuera necesario), hasta aspectos tales como el retorno al sistema educativo; involucrando a una amplia gama de organizaciones al sector privado: pequeñas y grandes empresas, cooperativas, sector público y organizaciones de trabajadores y de jóvenes 5. ACERCAMIENTO AL SISTEMA EDUCATIVO En el Perú, como en muchos países de América Latina, la expansión de la educación ha sido en detrimento de su calidad,48 con el costo que ello tiene para la incorporación del pensamiento lógico-matemático, del aprender a aprender, del aprender haciendo. Todo esto define la capacidad de adaptarse a un puesto de trabajo y a los eventuales cambios de un mercado laboral vertiginosamente dinámico. Se reafirma que esta generación no sólo es la más numerosa (por lo tanto, existen más jóvenes para los empleos disponibles), es también la más preparada de la historia; sus niveles de educación formal son muy superiores a los de sus padres, sin embargo el desempleo juvenil no cede, y el tipo de inserción que logran es, muchas veces, precario y en los sectores menos dinámicos de la economía. Ligado al fenómeno de la devaluación de las credenciales educativas,49 el panorama es complejo. Pensar que existe una única forma de educación formal, igual para todos los grupos de una determinada sociedad, es desconocer la heterogeneidad de las situaciones sociales y económicas de la población más joven. Por lo tanto, lo más conveniente sería atraer permanentemente a los más jóvenes hacia un sistema educativo regular (o un sistema mixto: articulado con la formación profesional) que cubra sus expectativas, atendiendo las particularidades de la población destinataria, y que mantenga una estrecha relación con el sector productivo. La participación en la fuerza laboral de los jóvenes atenta contra la asistencia a la educación, especialmente en los grupos de población de entre 15 y 19 años, aunque también ocurre este fenómeno en los grupos de los adultos jóvenes.

48 Está clara la caracterización de una doble segmentación de la educación en la región: por acceso y calidad. 49 Se exigen más años de preparación para las mismas tareas. Según la CEPAL, la educación formal comienza a ser discriminatoria para el trabajo a partir de los doce años de escolaridad.

48

El abandono prematuro de los sistemas de formación educativa menoscaba las probabilidades de los jóvenes de convertirse en adultos polivalentes y funcionales a las nuevas estructuras del empleo. La segmentación del mercado laboral se vuelve más discriminatoria y marcada en el trabajo juvenil, dado que las credenciales, las destrezas, las aptitudes, el perfil actitudinal y comportamental exigidos para el ingreso a los segmentos laborales modernizados son casi exclusivos de los jóvenes de las clases favorecidas. Los estratos de altos ingresos se benefician de la expansión del empleo, al absorber los mejores trabajos. Poseen y disfrutan de moratoria, que significa la posibilidad de aplazamiento de la consecución de un trabajo hasta alcanzar la plena madurez, con la consiguiente acumulación de años de instrucción, de búsqueda vocacional, de ensayo-error y de amplias experiencias de socialización. Estos jóvenes carecen del apremio del ingreso temprano al empleo precario y de baja calidad, indispensable en los jóvenes pobres para su supervivencia, hecho que también trae aparejado el abandono de la educación formal. Se puede afirmar que la cantidad de jóvenes que no estudia ni trabaja representa un indicador global de lo poco atractivo y accesible que es actualmente el sistema educativo y de formación técnica. 5.1 Educar en el Perú El sistema educativo peruano ha consolidado en la última década una cobertura casi universal de la enseñanza primaria, en un contexto de crecimiento del gasto público dedicado a la educación. El principal desafío de los logros del sistema educativo está representando por mejorar los bajos niveles de aprendizaje surgido de las evaluaciones a los alumnos. Analizando el nivel educativo de la población por tramos etarios, se observa que los jóvenes peruanos poseen una mayor instrucción que la alcanzada por las generaciones precedentes. En este mismo sentido, se constata que la tasa de analfabetismo de la población joven es significativamente menor a la de población total. Sin embargo, no disminuyen los preocupantes indicadores de los jóvenes con respecto empleo y la pobreza. Pobreza, educación y juventud: El nivel educativo es una de los mecanismos de movilidad social vertical, pero particularmente una de las formas que pueden ayudar a los jóvenes a salir de las condiciones de pobreza. Analizando la relación entre pobreza y educación se comprueba que en el Perú no basta el alcanzar los doce años de educación formal50. Efectivamente, la mayoría de los jóvenes urbanos en pobreza extrema cuenta con educación secundaria (67%)51. El nivel educativo que asegura una calidad de vida para de jóvenes es la educación técnica o superior. De acuerdo a los datos del último censo (2005) más de la cuarta parte de la población

50 Esto indica que el país está por arriba del promedio de América Latina en cuanto a las exigencias del nivel educativo para acceder a condiciones de vida dignas 51Datos en base a ENAHO 2004.

49

juvenil tiene estudios superiores o técnicos., en el otro extremo se refleja que el 19% sólo tiene educación primaria o menos.

50

Gráfico 4: Tasa de Analfabetismo según tramos de edad

1.4

2.2

2.9

11.3

0 2 4 6 8 10 12

15 a 19 años

20 a 24 años

25 a 29 años

Población total

Fuente: INEI Censo de Población y Vivienda 2005

Sin embargo, en el caso específico de los jóvenes, se suman al problema general de la calidad de la educación impartida, los problemas de equidad. Según datos del INEI la asistencia a centros educativos es diferentes entre los jóvenes que habitan en zonas rurales y urbanas (16.9% y 24%, respectivamente) y los primeros poseen niveles educativos menores a los segundos. El acceso a la educación tiene importantes diferencias según área dado que la mayoría de los centros educativos se concentran en áreas urbanas, y especialmente los centros de educación técnico o superior en Lima. Por otra parte, si bien la cobertura de la enseñanza primaria está ampliamente extendida, la conclusión de la misma se realiza con años de rezago. Es decir, la proporción de jóvenes entre 14 y 16 con primaria completa es mayor que la que se observa entres los de 11 a 13 años. Respecto del nivel secundario, aproximadamente, siete de cada diez adolescentes en edad de asistir al nivel, efectivamente asiste pero sin embargo, sólo la mitad de los jóvenes entre 16 y 18 años tiene el ciclo completo. También en este caso, la proporción aumenta a medida que se amplía el rango de edad, mostrando atrasos de hasta cinco años para culminar el ciclo. Considerando los alumnos que están cursando el nivel secundario, casi la mitad lo hace en años inferiores al que le corresponde por su edad. La extraedad, presenta diferencias importantes entre las regiones, los niveles de pobreza y los centros públicos y privados.

51

5.2 Los datos sobre la calidad de la educación En el Perú, la preocupación por la calidad de la educación pública, dio lugar a que en 1996 se creara la Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC), como la instancia técnica del Ministerio de Educación responsable de crear y consolidar un sistema de evaluación. La UMC ha realizado cuatro evaluaciones del rendimiento escolar a escala nacional52 La última Evaluación Nacional de 2004 puso en evidencia que, a nivel nacional, los porcentajes de alumnos que alcanzaron un nivel “Suficiente” de comprensión de textos es bastante reducido. Estos porcentajes visualizan una situación más preocupantes en el caso de los estudiantes de Centros Educativos Estatales, ubicados en zonas rurales, dado que la tasa de alumnos que alcanzaron un nivel de desempeño suficiente es de sólo 3.3% para los de 3º y 2.1% para los de 5º de secundaria.

Tabla13. Nivel de comprensión de textos de alumnos de 3º y 5º de Secundaria

3º Secundaria 5º Secundaria Suficiente 15.1% 9.8% Básico 23.8% 45.3% Previo 26.9% 14.8% <Previo 34.3% 30.1%

Fuente: Evaluación Nacional 2004-UCM-MINEDU

Otra de las áreas estudiadas en la evaluación de la UCM es el pensamiento lógico-matemático, entre los estudiantes de 5º año solamente un 2.9% alcanzó un nivel suficiente. La Evaluación Nacional 2004 concluye que el rendimiento de los estudiantes no alcanzan los niveles esperados para el grado que están cursando. Sumado a ello, los docentes muestran dificultades en el dominio de algunas habilidades lectoras y matemáticas. En la cotidianeidad de las aulas no son desarrolladas todas las capacidades establecidas en la currícula. Comparando los resultados obtenidos en la evaluación de 1996 y la realizada en el 2004 no se han encontrado diferencias significativas lo que implica que en cuanto a la calidad de la educación no se han verificado avances. 5.3 El mercado laboral ¿retribuye el nivel educativo alcanzado? El informe de educación contenido en el Plan Nacional de Juventud, constata que el incremento del acceso de los jóvenes de ambos sexos a la educación superior no guarda

52 CRECER en 1996 y 1998, Evaluación Nacional 2001 y Evaluación Nacional 2004, cuyas conclusiones y resultados corresponden a los alumnos de 3º y 5º de Secundaria

52

correlato con las oportunidades de empleo calificado. Se afirma que para finales de la década del 90, la tercera parte de los desocupados urbanos tenían educación superior; aproximadamente la mitad, trabajaba en actividades para las cuales no hubiera sido necesario contar con una formación de nivel superior y un 36% de los egresados universitarios trabajaba en campos distintos a los de su formación académica. Estos datos sugieren, según este análisis, que la formación superior no garantiza un empleo adecuado y que existe un serio problema de desempleo y subempleo profesional. Es al menos cuestionable varias de estas afirmaciones. Se presentan algunos argumentos: - El desempleo de los jóvenes con alto nivel educativo53, muchas veces refiere a que el mercado laboral no ofrece puestos de trabajo que colmen sus expectativas, es decir, se puede afirmar, que lo jóvenes eligen continuar desempleados que trabajar en malas condiciones. Opción que no tienen, por ejemplo, los jóvenes jefes de hogar de nivel socioeconómico muy bajo, hecho que explica que las tasas de desempleo de este grupo sean llamativamente bajas, pero se vuelve del todo comprensible cuando se contextualiza el hecho de que no pueden dejar de aportar al hogar, es decir trabajan sin exigencias de condiciones.

Tabla 14. Ingresos promedio de los Jóvenes por Nivel Educativo Nivel educativo Urbana Rural Brecha/1

Sin nivel 147.1 90.8 38% Primaria 284.6 185.1 35% Secundaria 425.1 235.1 45% Superior no Universitaria 684.0 411.3 40% Superior Universitaria 834.3 565.7 32% TOTAL 516.5 232.3 55% 1/Porcentaje de Ingreso menor que reciben los jóvenes rurales en relación a los jóvenes urbanos. Fuente: ENAHO 2004-2005

- Se debe tener en cuenta que las cifras muestran que el mercado de trabajo paga los años de estudio (ver tabla 14) y especialmente los ciclos educativos completos (ver tabla 15).

Tabla 15: Retornos de la Educación en términos de Ingreso Retornos Urbana Rural Total (en %)

Pase de sin nivel a Primaria 93.5 103.8 88.7 Pase de Primaria a Secundaria 49.4 27.0 70.1 Pase de Secundaria a superior no Universitaria 60.9 74.9 73.6 Pase de Secundaria a superior Universitaria 96.3 140.6 119.7 Fuente: IDJ. Elaborado en base a información de la ENAHO 2004-2005

53 En la mayoría de los casos, están desempleados, porque les lleva tiempo encontrar un puesto de trabajo adecuado a sus competencias, capacidades y aspiraciones (desempleo «de transición»)

53

6 A MODO DE CONCLUSIONES Como se analizó en este documento, el tema del empleo juvenil refiere a diversos campos que interactúan y condicionan el éxito de los jóvenes peruanos en lo que respecta a su inclusión laboral. 6.1 Crecimiento económico y (des)empleo juvenil El lento crecimiento de la economía formal peruana impacta en que no disminuya el desempleo, en los altos niveles de subempleo e informalidad en la inserción laboral juvenil. Pese a los éxitos en cuanto a la estabilidad económica, especialmente en lo que se refiere a la reducción de la inflación. Las tasas generales de crecimiento de la producción y el empleo, especialmente de la economía formal, no han sido suficientes. En consecuencia, hay una tendencia al crecimiento de la economía informal, lo que tiene como resultado un aumento del número de puestos de trabajo de poca calidad. Los esfuerzos para reducir el desempleo general en el Perú, ligado al crecimiento económico, repercuten directamente en la solución para el desempleo juvenil. Sin embargo, el aumento de los niveles de la demanda agregada de empleo repercute en forma diferenciada en los jóvenes y el resto de la PEA. La persistencia de la grave situación de los jóvenes en el mercado de trabajo, subempleo y desempleo, inclusive en períodos de crecimiento económico, no puede ser explicada solo por el tamaño de la cohorte de jóvenes o la existencia de salarios mínimos54. Los indicios sugieren que no parece deberse fundamentalmente a la protección de la seguridad en el empleo, los impuestos sobre el trabajo, la fuerza de los sindicatos ni la falta de flexibilidad de los salarios. Los cambios en la demanda agregada y la mayor demanda de trabajadores calificados son las principales explicaciones del aumento del desempleo en los grupos juveniles más desfavorecidos En la búsqueda del objetivo que el crecimiento económico repercuta en desarrollo social, el incentivo al espíritu y desarrollo empresarial se encuentra dentro de las herramientas (junto a las políticas macroeconómicas) que permitirán vías hacia el trabajo decente para los jóvenes (ver recuadro14).

54 En los países de la OCDE, pese a una disminución relativa del tamaño de las cohortes de jóvenes, a una caída de los salarios de éstos y a los bajos salarios mínimos, las tasas de desempleo juvenil han aumentado.

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Recuadro 14: Normas internacionales del trabajo y creación de empleo

El Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) ocupa un lugar central de la meta

general de la OIT de hacer que la creación de empleo sea una de las prioridades principales sobre las que se sustentan las decisiones gubernamentales referidas a una amplia gama de políticas macroeconómicas. En él se exige que los Estados Miembros formulen y lleven a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a garantizar que haya trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo. Las medidas encaminadas a la aplicación de dicha política deberían determinarse y revisarse regularmente como parte integrante de una política económica y social coordinada, y en consulta con los representantes de los empleadores y los trabajadores y otras personas afectadas. Desafortunadamente, muchos países y sus socios en materia de desarrollo, en realidad no hacen que la promoción del empleo sea un objetivo de primer orden.

En la Recomendación núm. 122, que acompaña al Convenio núm. 122, además, se insta a conceder una «prioridad especial» a las «medidas destinadas a resolver el grave problema del desempleo entre los jóvenes, que en muchos países es un problema que adquiere mayores proporciones».

La Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189) contiene disposiciones relativas al papel fundamental que las pequeñas y medianas empresas deberían desempeñar en lo que respecta a la promoción del pleno empleo, productivo y libremente elegido, la ampliación de las posibilidades de realizar actividades remuneradoras y una mayor participación en la economía de los grupos desfavorecidos y marginados de la sociedad, como los jóvenes. Fuente: Elaboración propia en base a OIT 2005

6.2 Economía informal y los jóvenes La informalidad es una característica de las economías latinoamericanas, que en el Perú se agrava por la proporción de empresas y de PEA involucradas en ella. La informalidad involucra aspectos principalmente legales, pero también sociales y culturales, que impiden una plena participación y reconocimiento por parte de la sociedad. La informalidad se traduce en emprendimientos empresariales que no pueden cumplir con los requisitos de un registro oficial y que ven limitada por tanto su participación en el mercado. Se refleja también en una oferta de puestos de trabajo de baja calidad, que afecta principalmente a la PEA joven. La población joven que trabaja accede a empleos precarios, vinculados a la producción en pequeña escala, sin condiciones de estabilidad y principalmente de baja calificación laboral. Aproximadamente el 70% no tiene contratos de trabajo ni acceso a sistemas de seguridad social.55 En el caso de los jóvenes peruanos, y en especial los que buscan trabajo por primera vez, existe una dinámica que conjuga diversos factores: a. El mercado exige experiencia laboral previa, muchos jóvenes no cuentan con dichas

credenciales, por lo que aceptan condiciones de empleo de baja calidad con tal de acumular antecedentes laborales. Esto trae aparejado que un gran contingente de

55 El subempleo entre los jóvenes en el Perú es de un 63%. Tomando el universo de los asalariados muchos trabajan sin contrato: de los jóvenes adolescentes el 89%, de los jóvenes adultos 65%. Ganan, en promedio, el 40% del sueldo de un adulto, y tienen mayores niveles educativos.

55

jóvenes se forma en instancias de subempleo y dentro de la economía informal. El aprendizaje informal constituye una de las principales vías de formación de los jóvenes, siendo éste, generalmente, de muy baja calidad y no reconocido como acumulación de conocimientos.

b. Está claro que en el caso de Perú este “mercado de la formación” es uno de los que más jóvenes capacita.

c. Cómo certificar estas instancias de formación mientras se las transfiere a la economía formal, es uno de los retos del sistema de formación. 56 Es altamente pertinente analizar los usos y costumbres que pautan el aprendizaje informal para el diseño de políticas y programas de alto impacto

6.3 La necesidad de diagnósticos En la región, con respecto al mercado de trabajo juvenil, la primera preocupación de los gobiernos es, generalmente, disminuir el desempleo. Es el dato estadístico más accesible dentro de los que explican la problemática.

Recuadro 15: Datos en el Perú sobre empleo juvenil A primera vista, la tasa de desempleo juvenil de Lima es menor que la de la mayoría de países de la región. La tasa de desempleo juvenil urbana de Lima fue 14,4% en septiembre del 2003, mientras que alcanzó 23,5% en Brasil, 33,2% en Colombia, 40,1% en Uruguay, y 31,3% en Venezuela en el mismo período. Sin embargo, los datos obtenidos en el caso del Perú no reflejan la presión real de los jóvenes en el mercado de trabajo, y no son comparables con la información consignada para los demás países. En el Perú, el mercado de trabajo asalariado urbano está menos desarrollado, y la proporción de trabajadores asalariados jóvenes equivale a alrededor del 50% de la población económicamente activa (PEA) joven. Ello lleva a que si la tasa de desempleo se calculase sobre la PEA asalariada joven —56% en 1997— la

tasa de desempleo aumentaría de 15,3% a 27%18

. Para tener un dato consistente con la realidad, entonces, se debe comparar el desempleo abierto de los jóvenes con la PEA joven asalariada, y no con la PEA joven total. El hacerlo lleva a que la tasa de desempleo juvenil urbano prácticamente se duplique, obteniendo tasas comparables con las de otros países de la región. Fuente: Meta 16 del 8 objetivo. Primer Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ONU, 2006

Perú presenta cifras de desempleo juvenil notablemente inferiores al promedio de América Latina (ver recuadro15). Lo que impacta en los datos estadísticos, abriendo la mirada a otras variables, es el tipo de inserción que logran los jóvenes (subempleo, informalidad, etc.). En el país, en base a las aproximaciones, de acuerdo a los datos disponibles, los jóvenes constituyen la mayor parte de los subempleados y de quienes trabajan en la economía informal, tanto en las zonas rurales como en las urbanas.57 Dada esta situación, se impone la necesidad del estudio de las cuestiones relacionadas con la calidad del trabajo de los jóvenes peruanos; examinar con detenimiento las condiciones de trabajo de los jóvenes

56 La formación de buena calidad es un disparador y facilitador de las bases de la educación: en el taller se pueden adquirir destrezas y habilidades de lectoescritura y matemáticas. 57 Inserto en lo heterogéneo del panorama en cuanto a los indicadores sociales en las distintas zonas del país, basta comparar los niveles de pobreza de Lima Metropolitana con las zonas rurales.

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que están empleados, de modo que puedan abordarse las cuestiones del subempleo. Está claro que el diagnóstico disponible es parcial,58 como en la mayoría de los países, pues es difícil de documentar e implica la inversión de recursos financieros adicionales. Sin embargo, la comprensión de las condiciones relativas al subempleo e informalidad juvenil en el Perú resulta esencial para el diseño e implementación de políticas que incrementen las posibilidades de un tránsito hacia el trabajo decente y productivo. El concepto de desempleo en el marco de los estudios realizados en el país, tiene sus limitaciones, y no debería utilizarse aisladamente. La definición habitual de desempleo no informa sobre: • Los jóvenes desalentados: que quieren trabajar pero no “buscan”.59 • Las cuestiones como las condiciones de trabajo (incluidos la duración del empleo, el

número de horas, el tipo de contrato, la economía informal, los salarios). Si los decisores políticos tuvieran información precisa sobre estas cuestiones, podrían operar dos modificaciones a nivel de las políticas públicas en Perú que se consideran relevantes dado el diagnóstico del mercado laboral y los jóvenes, teniendo en cuenta que la solución es más pero mejores empleos: • Nuevos programas focalizados en los jóvenes que trabajan por debajo de sus

posibilidades y los que trabajan en empleos de poca calidad. Con la intención de operar un cambio cualitativo en la situación de numerosos grupos de jóvenes que sufren una mayor desventaja en el acceso al mercado del trabajo.

• Repensar los programas centrados en el desempleo juvenil y la inserción inmediata. Varias iniciativas en ejecución están centradas en estos objetivos. Analizar el mapeo de políticas, con los recursos públicos que siempre son escasos, combinando la problemática de los jóvenes en relación con el empleo, a dos niveles: los que tienen y los que desean tenerlo.

6.4 La institucionalidad Dado lo complejos y dinámicos que se tornan los nuevos procesos de exclusión, el debate se profundiza, y la consideración de las especificidades no es sencilla, existiendo diversas propuestas para grupos específicos; por ejemplo, claramente, con los jóvenes trabajadores, en visiones más cercanas al mundo de la educación y otras que colocan un énfasis mayor en la realidad productiva y laboral. El punto de convergencia más cercano entre ambas posturas se materializa en las propuestas integrales focalizadas, y la necesidad de pensar e institucionalizar un sistema nacional de educación y trabajo juvenil. La existencia de un sistema nacional de educación y trabajo juvenil, puede operar como un factor decisivo para lograr integrar, en forma explícita, la dimensión empleo juvenil en las estrategias generales relacionadas con el mercado de trabajo y en las políticas sociales

58 Entre las fuentes de datos que permiten hoy acercarse a la situación de la calidad del empleo juvenil encontramos: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), los censos nacionales, los documentos realizados por el MTPE, sobre todo en base al trabajo de la Oficina de Estadística e Informática, 59 Entre las posibles causas para que un joven no busque trabajo teniendo voluntad de hacerlo, se encuentran: las oportunidades de empleo son extremadamente escasas; porque tienen una movilidad laboral restringida; porque se enfrentan con la discriminación o con obstáculos estructurales, sociales o culturales.

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de desarrollo instituidas como acciones de Estado. De esta forma, permitiría conjugar el impacto de los programas focalizados, por medio de rutas formativas flexibles, universalizando el acceso a instituciones educativo/formativas, reformuladas.

Recuadro 16: Educación y empleabilidad Es importante reconocer los efectos que tiene la escolaridad formal en la empleabilidad de los jóvenes. La alfabetización funcional y la aritmética elemental son requisitos mínimos para poder participar en la actual sociedad del conocimiento. A continuación se resumen algunas de las cuestiones y tendencias principales de la escolaridad y su incidencia en el empleo de los jóvenes. Los niños que están hoy en edad de asistir a la escuela primaria y no lo hacen son los jóvenes adultos analfabetos del mañana, cuyas perspectivas de vida, tanto en el empleo como de manera general, son sombrías. En su mayoría, los sectores de la educación superior, en particular las universidades que utilizan el modelo clásico, no estaban concebidas para responder a la masificación ni para ofrecer cursos que no fueran de carácter académico, factor que ha dado lugar a una alta tasa de abandono de los estudios universitarios En algunos países, muchos jóvenes no logran encontrar un empleo al terminar sus estudios, incluso cuando han llegado relativamente lejos en el sistema educativo (los «desempleados capacitados») por la disparidad que existe entre su educación y los requisitos del mercado de trabajo. El «período de transición» entre la finalización de la educación y la formación iniciales y el acceso a un primer empleo tiende a alargarse; los que encuentran trabajo, a menudo pasan más tiempo en empleos temporales e inseguros. Fuente: Elaboración propia en base a OIT 2005 La institucionalidad ligada a la eficiencia del sistema de formación laboral La precaria inserción de gran parte de los jóvenes en el mercado de trabajo, sería la evidencia de que las políticas de formación no son suficientes y/o son de baja calidad. La formación por sí misma no genera empleo, aumenta la empleabilidad. Poco puede hacer la formación si el mercado de trabajo no crea empleos de calidad. Pero lo que sí puede lograr la formación profesional, específicamente con respecto a los grupos vulnerables por medio de políticas focalizadas, es el aumento de la empleabilidad posibilitando un cambio en el lugar de la fila que se encuentra intentando acceder a un empleo.. Es complejo estructurar un sistema de capacitación laboral en un país donde conviven no uno sino varios mercados de trabajo (esto se ejemplifica claramente con las diferencias existentes entre las ciudades más importantes y las zonas rurales con mayor pobreza). Cada uno de ellos con demandas de capacitación específicas. Y sumado a lo anterior, otro factor: las intervenciones públicas y privadas, con coberturas, racionalidades e intereses diferentes. ¿Cómo lograr un sistema de buena calidad en un universo heterogéneo de entidades o modalidades de formación? ¿Quién financia la formación cuando el mercado no crea la cantidad de empleos suficientes? ¿Es necesaria una nueva institucionalidad o reforzar la existente con nuevas instancias de coordinación? Son interrogantes a responder entre todos los actores: sindicatos, gobierno y empresarios. Para ampliar el debate, se puede señalar:

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• Fortalecer la institucionalidad existente o empezar de nuevo: En el apartado de políticas y programas se han presentado experiencias peruanas correspondientes a los distintos modelos históricos de formación para jóvenes en América Latina. Uno de los intentos en la década de los noventa fue romper con la vieja institucionalidad de formación creando una nueva por medio de los programas de capacitación para jóvenes y las ECAP que en ellos ejecutaban los cursos.60 Los resultados no fueron los esperados. Y aquí cabría reflexionar si una nueva institucionalidad sería capaz de crear un sistema más eficiente, sin la acumulación histórica (en cuanto a fortalecimiento institucional, aprendizaje, etc.) de instituciones como el SENATI y SENCICO, que en realidad quedaron fuertemente exigidas por un mercado laboral vertiginosamente dinámico.

• Nuevas instancias de coordinación: En la búsqueda de soluciones sería importante crear una mesa interinstitucional de capacitación laboral, con la participación del SENATI, SENCICO, el CONAJU, la Dirección Nacional de Promoción del Empleo y Formación Profesional del MTPE, MINEDU, sindicatos y empresarios.

• El concepto de juventud como eje transversal de las políticas de empleo: El CONAJU cumple un rol fundamental con el objetivo de que se contemple a nivel transversal, en el diseño de todas las políticas de empleo, el componente de juventud.

• Capacitación técnica a los jóvenes y sus organizaciones: Es recomendable que el Estado, por medio del CONAJU, ponga disposición de los jóvenes (por medio de las organizaciones juveniles) la formación técnica necesaria que posibilite la participación e incidencia de estos en el diseño de las políticas de empleo (estén o no focalizadas en jóvenes).

• En un país con realidades tan distintas: El anclaje local es muy pertinente y funcional, por medio de acuerdos interinstitucionales con organizaciones del medio que conocen no sólo la demanda, sino también las potencialidades y limitaciones de la economía local.

• Enfoque de complementariedad entre lo público y lo privado: Cuando los recursos para inversión estatal son escasos, la idea es que lo público complemente donde la lógica de mercado no llama a invertir. De esta forma se logrará una mayor cobertura entre las instancias públicas y privadas. Por ejemplo, en las zonas rurales y de mayor pobreza del país, el mercado presenta una alta proporción de trabajo rural y microempresas informales, junto a una importante dependencia estatal para la generación de nuevos empleos. Dada esta realidad, es muy difícil lograr desarrollar un mercado privado de capacitación de calidad. Ésta es una de las instancias donde sólo el Estado estaría dispuesto a invertir para dinamizar el mercado y aumentar la empleabilidad de sus integrantes.

Por otra parte, una forma de asegurar la calidad y la pertinencia de la capacitación es que los empresarios tengan una participación activa en el diseño y propuesta de los programas de formación. Una de las enseñanzas que deja PROJOVEN es asegurar la utilidad de la formación, esto se logra al dar a los empresarios participación activa en la elección de los contenidos a impartir.61

60 Ver objetivos de estos programas, es más claro y explícito en el caso de Proyecto Joven de Argentina. 61 El modelo en el que se enmarca la experiencia, diseño y gestión de PROJOVEN, como ya se planteó en este documento, tuvo aplicaciones en varios países y en algunos casos con aterrizaje a la realidad nacional. Se cuestionan algunos aspectos del modelo, por ejemplo, sus efectos en el mediano y largo plazo, un enfoque centrado exclusivamente en la inserción laboral sin otros componentes como redes sociales y ciudadanía, la falta de fortalecimiento institucional, etc.

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Aquí es pertinente realizar una breve referencia al amplio abanico de instituciones que funcionan a nivel privado prometiendo éxito a los jóvenes en la inserción laboral. Y resulta de recibo la inquietud ética, de al menos tener información precisa sobre cómo opera este segmento del mercado de la formación.62 6.5 El dialogo social Como ya se mencionó63, el Perú asiste a nuevas instancias de diálogo entre los diversos actores donde las políticas de empleo fueron objeto de negociación. En la misma línea es que apuntan los cambios institucionales en el MTPE64 . Las políticas de empleo juvenil deben ser objeto de negociación entre gobiernos, empresarios y trabajadores, en algunos casos; y en otros, incorporar también a los jóvenes65. Se deben replicar estos ámbitos de negociación, en la medida de lo posible, en instancias nacionales, pero también en ámbitos sectoriales, regionales y locales. Es un ejercicio necesario en medio del debate, sobre qué papel le corresponde al Estado. Existe cierto consenso en que el Estado debe garantizar la financiación de aquellas funciones del mercado laboral que por su carácter de bien público no pueden ser asumidas por el sector privado. Paralelamente, se reconoce al Estado como el actor pertinente en las políticas de inclusión laboral, igualador de oportunidades. Pero se asiste a un momento de transformación, donde es recomendable transitar de Estado Benefactor con criterio universalista a un Estado que actúe en base a las diferencias y las especificidades. La herramienta es la política focalizada en base a un concepto de universalismo básico, para reconocer la heterogeneidad de las juventudes con un fuerte énfasis en los factores que refuerzan la exclusión juvenil.

62 El caso más claro lo constituyen las academias (relacionadas con el aprendizaje de áreas tan diversas como informática, idiomas, secretariado, etc.). Las expectativas y esperanzas de los jóvenes en la obtención de credenciales válidas para el mercado de trabajo, ligado a la búsqueda de ganancias. En varios programas de la región, las ECAP eran entidades golondrinas (nacían y morían con el programa), por ejemplo, alcanzado al 70% en el Proyecto Joven de Argentina; sólo que al estar en el marco de un programa, eran supervisadas y evaluadas. ¿Cómo evaluar y supervisar el vínculo que establecen con los jóvenes? La calidad de la capacitación, y por tanto el logro del objetivo propuesto, se conoce a posteriori, da lugar a manipulaciones e inversiones erróneas. 63 Ver apartado dos. 64 La Comisión Multisectorial de Capacitación Laboral y Demanda del Mercado de Trabajo es un ejemplo de ello 65 En la Región se observan diferentes situaciones en cuanto a la intervención de los jóvenes en el diseño e implementación de las políticas de las que son beneficiarios. En este sentido, existen al menos dos formas no deseadas: - no participan directamente en el proceso - se les pide que diseñen por si mismos las políticas que desean Reconociendo el objetivo ético de que los jóvenes sean sujetos activos, en pleno ejercicio de su ciudadanía se debe buscar un punto de equilibrio.

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7 RECOMENDACIONES: LÍNEAS DE ACCIÓN La Red de Empleo Juvenil (Youth Employment Network), creada por las Naciones Unidas, junto con el Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) plantea como áreas estratégicas de intervención para planes nacionales las llamadas “4 Es”:

• Empleabilidad (Employability): invertir en la educación y formación técnica profesional y vocacional, así como mejorar el impacto de estas inversiones.

• Equidad de oportunidades (Equal opportunities): promover las mismas oportunidades a mujeres jóvenes que a hombre jóvenes.

• Emprendedorismo (Entrepreneurship): facilitar la creación y la implementación de nuevas empresas para fomentar más y mejores empleos para jóvenes.

• Creación de empleo (Employment creation): centrar políticas marco-económicas en la creación de empleo. Desde PREJAL, en base a la visión de la OIT, se estima oportuno desarrollar y profundizar seguidamente el análisis, proponiendo aquí recomendaciones y líneas de acción, que serán retomadas luego, en las instancias de dialogo y debate, convocadas por el proyecto con las instituciones gubernamentales junto a la asociaciones de empresarios y trabajadores. 7.1 Empleabilidad: formación y educación Invertir en la educación y formación técnica profesional y vocacional, así como mejorar el impacto de estas inversiones. Garantizar una formación y educación de calidad para los jóvenes: La formación es la clave en la promoción de la igualdad de oportunidades. Líneas de acción: - Introducir en la oferta formativa módulos que preparen eficazmente a los jóvenes para la nueva cultura del trabajo: nuevos modelos de organización, estilos de liderazgo y de participación, modos de producción, nuevas tecnologías y disciplinas técnicas. - Aplicar programas de formación profesional dirigidos a colectivos de jóvenes ocupados en sectores de baja calificación. Con rutas formativas flexibles vinculadas al sistema de educación formal, que permitan la acumulación y el retorno al sistema de enseñanza. - Sensibilizar a los empleadores, sobre políticas de formación que favorezcan el ingreso de los jóvenes a empleos de calidad. - Realizar intercambios de experiencias con instituciones de formación profesional de otros países, que permitan enriquecer la oferta formativa y el ejercicio de buenas prácticas. - Los programas de primer empleo priorizando la reinserción educativa en los más jóvenes.

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- Un servicio público de empleo complementando y reforzando las acciones del sector privado, pero en base a un fuerte y prioritario fundamento nivelador de inequidades sociales. - Capacitar a los jóvenes y a sus organizaciones en los aspectos técnicos del debate sobre empleo y formación para que puedan intervenir e incidir en el diseño de las políticas públicas y privadas - Certificar los niveles de calidad de las numerosas y diversas entidades privadas que ofrecen capacitación a los jóvenes. Ofrecer a los jóvenes un mapeo jerarquizado de dichas instituciones. 7.2 Equidad de oportunidades Promover las mismas oportunidades a mujeres jóvenes que a hombre jóvenes.

A factores tales como el nivel socioeconómico de sus hogares de pertenencia, el nivel de escolaridad alcanzado o la experiencia laboral previa, es preciso incorporar una mirada desde el enfoque de género y de localización territorial que, entre otros, son condicionantes que refuerzan muchas de las tendencias regresivas que en materia de equidad existen.

El diseño y la gestión de las políticas se deben orientar tanto a incorporar la empleabilidad, la ciudadanía y la perspectiva de género como enfoques transversales e interdependientes del proceso formativo, como a establecer un nexo crucial entre calidad, pertinencia y equidad.

Algunas líneas de acción destinadas a favorecer la empleabilidad de las jóvenes: - Priorizar los programas dirigidos a las madres jefas de hogar. - Incorporar en el diseño de los programas mecanismos de compensación que

diminuyan la deserción de las jóvenes - Sensibilizar a la sociedad y a sus actores para: a) estimular un cambio en los patrones

culturales y empresariales y otorgar un nuevo valor a las cualidades femeninas; y, b) mostrar las relaciones entre una política de igualdad en el empleo y una adecuada gestión del capital humano.

- Desarrollar competencias claves para la empleabilidad que permitan a las mujeres proyectarse, adaptarse y cambiar su entorno.

- Estimular la elaboración de un proyecto personal viable de empleo y formación que actúe como eje estructurador del aprendizaje. Para ello, la información y orientación ocupacional y vocacional son fundamentales.

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7.3 Recomendaciones para emprededorismo Facilitar la creación y la implementación de nuevas empresas para fomentar más y mejores empleos para jóvenes. - Incentivar la aplicación de módulos de formación en la enseñanza formal que estimulen el potencial emprendedor de los jóvenes a través del desarrollo de actitudes, hábitos, habilidades o destrezas adecuadas. - Diferenciar en el diseño del programa el grado de acompañamiento necesario, de acuerdo al nivel de exclusión del joven beneficiario, para el éxito de la intervención - Propiciar las cooperativas como instancia “de transito” hacia el emprededorismo, junto a un sistema de incubación de empresas, para los jóvenes más desfavorecidos - Priorizar los programas relacionados con las nuevas tecnologías de la información y el emprededorismo. Siendo que los jóvenes tienen, generalmente, ventajas comparativas - Promover y hacer sustentable el acceso de los jóvenes a los recursos productivos, tales como la propiedad de la tierra, el crédito, la tecnología, administración, comercialización y producción. - Realizar acciones formativas para los jóvenes rurales, orientándolos hacia una mejor preparación en técnicas empresariales y comerciales, así como la mejora y desarrollo de nuevas técnicas productivas. 7.4 Creación de empleo decente Centrar políticas marco-económicas en la creación de empleo decente. El crecimiento del sector informal afecta particularmente a los jóvenes. Muchos jóvenes aparecen concentrados en un número reducido de ocupaciones en el sector informal en las que se requiere escasa o nula capacitación. Esta característica de la inserción laboral juvenil trae como consecuencia directa la limitación en los niveles de ingresos, la falta de protección social. Líneas de acción: - Estrechar los vínculos entre las políticas de empleo y el sector productivo - Realizar estudios tendientes a determinar las características del trabajo informal juvenil. - Procurar a través de acciones positivas la contratación de jóvenes en el sector formal de la economía - Realizar campañas informativas y de sensibilización sobre las consecuencias que trae aparejado el trabajo informal especialmente en el caso de los jóvenes.

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- Introducir condiciones fiscales favorables y que sirvan de incentivo para legalizar el trabajo de los jóvenes - Adaptar las tareas de los inspectores de trabajo a las formas cambiantes de mano de obra tanto formal como informal. - Mejorar y aumentar el acceso de los jóvenes a las políticas y programas de fomento productivo. - Asesorar a los jóvenes en materia económico-financiera y legal, incluyendo el apoyo para la elaboración de planes de viabilidad. - Dotar a los jóvenes de herramientas eficaces de gestión empresarial a través de programas de capacitación técnica. - Impulsar y potenciar redes de jóvenes productores con el fin de obtener información e intercambio de experiencias, reforzar su actividad y posibilitar la expansión y comercialización de los productos.

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OIT (2005) Panorama Laboral 2005. América Latina y el Caribe. OIT. Oficina Regional para América Latina y el Caribe Peredo Cavaza, Carmen Victoria (2005) Informe sobre el tratamiento otorgado a las personas con discapacidad por la Educación Superior en Perú. IESALC / UNESCO Disponible en: http://www.iesalc.unesco.org.ve/programas/Discapacitados/Informe%20ES%20Discapacidad%20-%20Perú.pdf Patiño, Alberto; Valdivieso Azabache; Elena Haydée (2003) Informe sobre la Educación Virtual en Perú. Quito: UNESCO/ORCILAC/UNIVERSIA Disponible en: http://www.unesco.org.ve/estudios/estudiosporprograma.asp?COD=8 Piscoya, Luis (2004) La Formación Docente en Perú. Lima: IESLAC/UNESCO Disponible en: http://www.iesalc.unesco.org.ve/programas/formacion%20docente/Informe%20-%20UP%20-%20Perú.pdf Sota Nadal, Javier Las Reformas en la educación superior en América Latina y el Caribe. Ponencia: El sentido de la II reforma universitaria en el Perú Disponible en: http://www.iesalc.unesco.org.ve/programas/reformas/peru/ref_pe_sota.pdf SAAVEDRA, J. CHACALTANA, J.(2000) El Programa de Capacitación Laboral Juvenil (ProJoven). Boletín Técnico Interamericano de Formación Profesional. Montevideo, Cinterfor/OIT. n. 150. Salazar, Raúl El rol de la cooperación internacional en un mundo desigual. Lima: PALESTRA. Portal de asuntos públicos de la PCUP Disponible en: http://palestra.pucp.edu.pe/portal/pdf/105.pdf Velazco, Jacqueline (2004) La Protección Social para Trabajadores Informales en el Perú: Estimación de su cobertura a partir de la ENAHO-2002 Lima: CIES-WIEGO Disponible en: http://cies.org.pe/files/active/1/Wiego_Desco.pdf Vega, María Luz, Ed. (2005) La reforma Laboral en América Latina: 15 años después. OIT. Oficina Regional para América Latina y el Caribe Vega, Juan Fernando; Flavio Figallo (2006) Balance y pendientes de la educación: Encargos para el próximo gobierno. Lima: PALESTRA. Portal de asuntos públicos de la PCUP Disponible en: http://palestra.pucp.edu.pe/portal/pdf/245.pdf Verdera, Francisco, Perú 2002 – 2005, Crecimiento económico con desempleo en Oxfam, Informe de desarrollo 2005 Yamada, Gustavo Un rompecabezas pro-pobre para el Perú de 2015. Lima: PALESTRA. Portal de asuntos públicos de la PCUP Disponible en: http://palestra.pucp.edu.pe/portal/pdf/107.pdf

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8.1 SIGLAS AN: Acuerdo Nacional AOP: Análisis Ocupacional Participativo BCRP: Banco Central de Reserva del Perú BID: Banco Interamericano de Desarrollo CAPLAB: Programa de Capacitación Laboral CENFOTUR: Centro de Formación en Turismo CEO: Centros Educativos Ocupacionales CEP : Competencias Emprendedoras Empresariales CEPAL: Comisión Económica para América Latina CFJL: Convenios de Formación Laboral Juvenil CFP: Centros de Formación Profesional CIE: Comisión Intersectorial de Empleo CIL: Centros de Información Laboral CINTERFOR Centro Interamericano de Investigación y Documentación sobre

Formación Profesional CNJ: Comisión Nacional de Juventud CNT: Consejo Nacional de Trabajo CPV: Censo de Población y Vivienda CODEMYPE: Consejo Nacional de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa CONAJU: Consejo Nacional de la Juventud CONAPO: Consejo Nacional de Población COSUDE: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación CTM: Comisión Técnica Multisectorial DNEFP: Dirección Nacional de Empleo y Formación Profesional DTD: Déficit de Trabajo Decente DTDJ: Déficit de Trabajo Decente Juvenil ECAP: Entidades de Capacitación ECH: Encuesta Continua de Hogares ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares EPT: Educación para el Trabajo FONCODES: Fondo Nacional de Compensación Social IES: Institutos de Educación Superior INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática INICTEL: Instituto Nacional de Investigaciones y Capacitación en Telecomunicaciones INJU: Instituto Nacional de la Juventud ISP: Institutos Superiores Pedagógicos IST: Institutos Superiores Tecnológicos ME: Microempresario MINEDU: Ministerio de Educación MEF: Ministerio de Economía y Finanzas MIMDES: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MTPE: Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio ONG: Organización No Gubernamental OIT: Organización Internacional del Trabajo PEA: Población Económicamente Activa PET: Población en Edad de Trabajar PREJAL : Promoción del Empleo Juvenil en América Latina REJ: Red de Empleo de los Jóvenes (por sus siglas en inglés YEN)

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PROJOVEN: Programa de Capacitación Laboral Juvenil RECAP: Registro de Entidades de Capacitación SDE: Servicios de Desarrollo Empresarial SIAL: Sistema de Información y Análisis Laboral SENATI: Servicio Nacional de Aprendizaje en el Trabajo Industrial SENCICO: Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción SIL: Sistema de Información Laboral SILyC: Servicio de Intermediación Laboral y Capacitación SNC: Servicios Nacionales de Capacitación TD: Trabajador Dependiente YEN: Youth Employment Network

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8.2 GLOSARIO Condición de actividad.- Es la relación que existe entre cada persona y la actividad económica corriente. Se determina mediante una clasificación general de la población que permite establecer si una persona es o no económicamente activa. La determinación de la condición de actividad está relacionada con la edad mínima, Según la condición de actividad, cada persona de 14 o más años de edad se clasifica en económicamente activa o económicamente inactiva. Población Económicamente Activa (PEA).- La población económicamente activa (PEA) abarca a todas las personas que aportan su trabajo para producir bienes y servicios definidos por los sistemas de cuentas y balances nacionales de las Naciones Unidas durante un período de referencia. En el Perú, la PEA está constituida por las personas en edad de trabajar, que suministran la mano de obra disponible para la producción de bienes y servicios. La PEA esta conformado por los ocupados y desocupados66. PEA adecuadamente empleada.- Son ocupados que trabajan en forma voluntaria un número de horas menor a la duración de una jornada laboral normal, y no desean trabajar más. En esta situación también se encuentran los trabajadores que laboran igual o mayor número de horas consideradas en una jornada normal y obtienen ingresos igual o mayor al considerado como adecuado. PEA ocupada subempleada.- Son ocupados que trabajan un número de horas menor al considerado como jornada laboral normal67, en forma involuntaria y desea trabajar más horas. Asimismo, se considera también como subempleado a aquel trabajador que laborando un número de horas igual o mayor al considerado como normal, obtiene ingresos menores al mínimo considerado como adecuado. Población en Edad de Trabajar (PET).- La población en edad de trabajar es la población que está apta en cuanto a edad para ejercer funciones productivas. La población en edad de trabajar se subdivide en población económicamente activa (PEA) y población económicamente no activa (No PEA). En el Perú, se considera como población en edad de trabajar a la población que tiene 14 años y más de edad68. Población no Económicamente Activa (NO PEA).- Es el conjunto de personas en edad de trabajar que por diversas razones no participan en el mercado laboral, es decir, aquellos que no realizan ni buscan realizar alguna actividad económica. Población desocupada o desempleada.- Es el conjunto de personas que no tienen trabajo y lo están buscando activamente. Se les denomina también desempleados abiertos. Este concepto tiene su fundamento en la definición oficial internacional del desempleo enunciada por la OIT y se basa en tres condiciones que deben cumplirse simultáneamente: "sin empleo", "corrientemente disponible para trabajar" y en "busca de

66 Son todas aquellas personas que en la semana anterior al día de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) trabajaron al menos una hora, no trabajaron pero tenían trabajo, o buscaron trabajo. Esta denominación es sinónimo del término fuerza de trabajo o fuerza laboral. 67 La referencia es de 35 horas semanales en el Perú 68

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Para esta edad mínima se ha tomado en cuenta lo estipulado en el Convenio 138 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT sobre edad mínima.

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empleo". Se subdivide en desempleados cesantes (aquellos que tienen experiencia laboral, al haber trabajado antes) y desempleados aspirantes (aquellos que buscan trabajo por primera vez). Población ocupada.- La definición internacional del empleo considera como población ocupada a las personas que durante el periodo de referencia están incluidas en la población en edad de trabajar y que hayan trabajado al menos una hora en alguna actividad económica69.

Pobreza extrema.- Son los hogares cuyo gasto total per cápita es menor al costo de una

canasta básica de alimentos (CBA).

Pobreza.- Son los hogares cuyo gasto total per cápita es menor al costo de una canasta

básica de consumo (CBC).

Pobreza no extrema.- Son los hogares cuyo gasto total per cápita es mayor al costo de una

CBA pero menor al costo de una CBC. Subempleo.- El subempleo refleja la subutilización de la capacidad productiva de la población ocupada, incluyendo el que es causado por un sistema económico nacional o local deficiente. Se relaciona con una situación alternativa de empleo que la persona desea desempeñar y está disponible para hacerlo. Las recomendaciones para la medición del subempleo se limitan al subempleo visible o por insuficiencia de horas. Se distinguen dos formas de subempleo: el subempleo visible, que refleja una insuficiencia en el volumen de horas trabajadas, y el subempleo invisible, caracterizado por los bajos ingresos, subutilización de las calificaciones, baja productividad y otros factores. Tasa de actividad.- Se calcula como el cociente entre la población económicamente activa (PEA) y la población total en edad de trabajar (PET). Este indicador es una medida de la oferta de mano de obra en el mercado laboral. Tasa de empleo.- La tasa de empleo u ocupación se calcula como el cociente entre la población ocupada y la población total en edad de trabajar (de 14 años o más en el caso de la ECH y la ER). Este indicador es una medida de la demanda de mano de obra en el mercado laboral. Tasa de desempleo.- Se calcula como el cociente entre la población desempleada y la población económicamente activa. Este indicador mide los desajustes entre la oferta y la demanda de mano de obra en el mercado laboral.

69 Se incluye, como excepción, a las personas ausentes temporalmente del trabajo (vacaciones, enfermedad, licencias y similares), siempre que mantengan el vínculo con su empleo.

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9 ANEXOS 9.1 Cuadros y gráficos complementarios 9.1.1 Porcentaje del presupuesto sectorial destinado a los Jóvenes

Sector Total de Nuevos Soles

(Tesoro Público +CTI) % de Aportación

Universidades 1.402.119.791 63.7% Minedu 488.689.141 22.2% Mintra 158.361.085 7.2% Mimdes 33.571.430 1.5% Minsa 21.749.679 1.0% PCM 24.358.448 1.1% Mindef 28.779.877 1.3% Minjus 18.362.880 0.8% Minviv 10.593.293 0.5% Minag 298.912 0.01% Poder judicial 10.740.380 0.5% MTC 2.168.160 0.1% Total 2.199.790.075 100.0% Fuente: Elaboración IDJ en base a los datos del documento “Juventud y Estado, Oferta de Servicios Públicos 2004” CONAJU-GTZ

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9.1.2 Último nivel de estudio alcanzado por la población de 15 a 19 años según ámbito geográfico y sexo.

Último nivel de estudio alcanzado Ámbitos geográficos, grupos de edad y sexo Total Sin nivel o

inicial Primaria Secundaria Superior

Urbana 100 0.6 8.4 64.5 26.5 Hombre 100 0.5 7.8 67.5 24.1 Mujer 100 0.8 9 61.5 28.8 Rural 100 3.4 40.1 49.8 6.7 Hombre 100 1.5 35.1 56.6 6.8 Mujer 100 5.3 45.5 42.5 6.6 Total Hombres 100 0.8 16.6 64 18.6 Total Mujeres 100 2.2 20.2 55.6 22 Total Nacional 100 1.5 18.4 59.9 20.2

Fuente: INEI. ENAHO 2002 = IV Trimestre 9.1.3 Tasa de analfabetismo de la población de 15 a 19 años por sexo según ámbito geográfico

Sexo Ámbitos geográficos, grupos de edad y sexo

Total Hombre Mujer

Urbana 1.5 1.3 1.7 Rural 8.9 4.5 13.6 Total Nacional 3.8 2.3 5.4

Fuente: INEI. ENAHO 2002= IV Trimestre

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9.1.4 Programas que fomentan la inclusión laboral focalizados en jóvenes

Programa Fecha de

inicio

Descripción Población Objetivo

Institución ejecutora

Tipo de inserción buscada

PROJOVEN 1996 Jóvenes de 16 a 24 años de hogares pobres desempleados, subempleados o inactivos. Busca la capacitación para la inserción laboral. Entrenamiento laboral en las Entidades de Capacitación (ECAP) y en empresas. 3 meses en cada caso.

MTPE dependiente

Programa de Becas INABEC

s/inf Jóvenes estudiantes. Créditos educativos para estudiantes de niveles técnico y universitario

MINEDU dependiente

Bono Emprende (Línea de Programa Perú Emprendedor)

2002 Capacitación, asesoría y asistencia técnica. Dirigido a jóvenes de 18 a 35 años que desean emprender su negocio, se otorga a través de concurso. Dura tres años. Entre sus requisitos se encuentran contar con secundaria completa y habilidades emprendedoras.

MTPE independiente

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9.1.5 Programas que fomentan la inclusión laboral no focalizados en jóvenes pero los abarcan

Programa Fecha

de inicio

Descripción Población Objetivo

Institución ejecutora

Tipo de inserción buscada

A Trabajar Urbano

2001 Jefes de hogar desempleados, con al menos un hijo menor de 18 años. Empleo temporal

MTPE dependiente

Red CIL – PROEMPLEO

1996 Personas en la búsqueda de empleo y Empresas que necesiten personal. Brinda Información con el objetivo de fortalecer la intermediación laboral

MTPE dependiente

PRODAME .- Programa de Auto Empleo y Micro empresa

2001 Fomenta la generación de fuentes de trabajo e ingreso a través del acompañamiento en la constitución legal de las mypes y asociaciones de mypes.

MTPE independiente

PROPOLI .- Programa Marco de Lucha Contra la Pobreza en Zonas Urbanas de Lima Metropolitana

2004 Población Pobres e 10 distritos de Lima Metropolitana. Capacitación para la generación de ingresos. Apoya a la microempresa de más bajos recursos a través de servicios de desarrollo empresarial (asesoría y capacitación), acercándola al financiamiento, genera nuevos emprendimientos económicos y además apoya la formación de los jóvenes más pobres para mejorar su acceso al empleo;

MINDES ambos

Mujeres Emprendedoras

1996 Mujeres conductoras de unidades productivas a nivel de autoempleo o de micro empresa que no acceden a la formalización por limitaciones de diverso orden

MTPE Independiente

Capacitación Laboral CAP LAB

1996 Jóvenes y mujeres pobres. Capacitación laboral y colocación en el mercado de trabajo

COSUDE en convenio con MTPE y MINEDU

ambos

Fondoempleo 1998 Toda la PEA. Financia proyectos destinados a capacitar trabajadores y promover oportunidades de empleo que sean sostenibles.

Fondoempleo ambos

Capacítate Perú/APROLAB

2004 Plantea establecer alianzas entre proveedores de formación, las empresas, los gobiernos regionales y la sociedad civil, para así cambiar el enfoque en la formación profesional.

MTPE/MINEDU

ambos

Becas para estudios de postgrado. Concytec

s/inf Personas de 18 a 35 años. Becas para estudios de postgrado en Universidades nacionales y extranjeras

MINEDU ambos

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Bono Pyme (Línea de Programa Perú Emprendedor)

2002 Dirigido a empresarios de la micro y pequeña empresa con al menos un año de funcionamiento y RUC activo.

MTPE independiente

Bono Gremio (Línea de Programa Perú Emprendedor)

2002 Dirigido a líderes e integrantes de asociaciones empresariales. para capacitarse en materias de liderazgo y capacidad de gestión

MTPE independiente

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9.1.6 Experiencias privadas seleccionadas de promoción del empleo juvenil dependiente (Lima Metropolitana)

Institución Programa Descripción

Alternativa, Centro de Investigación Social y Educación Popular

Proyecto Entra21

Brindan capacitación en diferentes ocupaciones técnicas a jóvenes del cono norte de Lima.

Fe y Alegría Programas de Empleo Juvenil

Consta de dos programas de empleo juvenil, que incluyen la formación técnica y tecnológica de los jóvenes.

Servicios Educativos El Agustino (SEA)

Formación Laboral

Es una iniciativa que surgió a partir de la aplicación de PROJOVEN y relaciona a los centros de capacitación y empresas para la formación e inserción laboral juvenil (de 18 a 30 años) del Cono Este de Lima.

Asociación para la Atención Integral de Niños de la Calle

Capacitación Capacitación laboral con jóvenes en alto riesgo. Para jóvenes y adolescentes de la casa hogar (ubicada en Lima) y de otra institución que lo requiera.

Centro de Apoyo al Niño y Adolescente Trabajador

Programa Manitos Creciendo

Adolescentes trabajadores de 14 a 18 años, de escasos recursos económicos, reciben formación integral a través oficios laborales y talleres de desarrollo personal para que puedan insertarse en el mercado laboral.

Instituto de Promoción del Desarrollo Solidario (INPET)

Asesoría en búsqueda de empleo

Se brinda orientación en la búsqueda de empleo, e información sobre oportunidades de trabajo dependiente.

Asociación Pariñas

Capacitación laboral

Se brinda a los jóvenes cursos de capacitación laboral en un CEO de la Asociación Pariñas (ubicado en Piura).

Organización Buena Vida (ORBUVID)

Talleres para la empleabilidad

Talleres para el desarrollo de habilidades que faciliten la empleabilidad de los jóvenes (manejo de la entrevista, elaboración del currículo, presentación personal, etcétera).

Asociación Aurora Vivar

Inserción Laboral Juvenil.

Inserción laboral al sector dependiente e independiente a través de la bolsa de empleo para jóvenes capacitados de 18 a 25 años.

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9.1.7 Programa PROJOVEN: Distribución de Jóvenes, ECAPs y Cursos por Convocatoria

Convocatoria Ecaps Cursos Jóvenes 1ª Convocatoria 14 75 1.505 2ª Convocatoria 19 96 1.807 3ª Convocatoria 23 122 2.243 4ª Convocatoria 39 140 2.671 5ª Convocatoria 43 171 3.075 6ª Convocatoria 43 203 3.651 7ª Convocatoria 59 220 4.178 8ª Convocatoria 61 266 5.157 9ª Convocatoria 78 292 5.942 10ª Convocatoria 27 76 1.795 11ª Convocatoria 29 125 2.312 12ª Convocatoria 43 128 2.680 13ª Convocatoria 65 246 5.212 Total 543 2.163 42.228

9.1.8 Programa PROJOVEN: Distribución de Jóvenes beneficiarios por región

Posic. Ciudad Jóvenes 1 LIMA 27,242 2 AREQUIPA 4,229 3 TRUJILLO 3,401 4 CHICLAYO 2,082 5 HUANCAYO 1,802 6 CUSCO 1,530 7 PIURA 1,022 8 IQUITOS 348 9 CHIMBOTE 205 10 CAJAMARCA 163 11 ICA 105 12 AYACUCHO 100

Total 42,229

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9.2 Acuerdo Nacional: Políticas de Estado con mayor incidencia en el empleo

A. Dentro de las políticas de Estado vinculadas a Democracia y Estado de Derecho Cuarta Política de Estado Institucionalización del Diálogo y la Concertación Nos comprometemos a fomentar el diálogo y la concertación entre todas las organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias de identidad, garantizando las libertades de pensamiento y de propuesta.Con este objetivo el Estado: (a) promoverá y consolidará una cultura de diálogo y concertación; (b) institucionalizará los canales y mecanismos de participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y (c) institucionalizará la concertación en los procesos de prospectiva nacional, formulación presupuestal y planeamiento estratégico. B. Dentro de las políticas de Estado vinculadas a Equidad y Justicia Social Décima Política de Estado Reducción de la Pobreza Nos comprometemos a dar prioridad efectiva a la lucha contra la pobreza y a la reducción de la desigualdad social, aplicando políticas integrales y mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas. Asimismo, nos comprometemos a combatir la discriminación por razones de inequidad entre hombres y mujeres, origen étnico, raza, edad, credo o discapacidad. En tal sentido, privilegiaremos la asistencia a los grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables .Con este objetivo, partiendo de un enfoque de desarrollo humano sustentable, con equidad entre hombres y mujeres, sin discriminación, y en forma descentralizada, el Estado:(a) promoverá la producción, el desarrollo empresarial local y el empleo; (b) fortalecerá las capacidades locales de gestión que promuevan el acceso a la información, la capacitación, la transferencia tecnológica y un mayor acceso al crédito; (c) promoverá la ejecución de proyectos de infraestructura logística y productiva, como parte de planes integrales de desarrollo local y regional con intervención de la actividad privada; (d) asignará recursos crecientes de inversión social en educación y salud para maximizar la eficiencia de los programas, orientándolos hacia las personas de mayor pobreza; (e) fomentará el pleno ejercicio de la ciudadanía y la participación de los ciudadanos en situación de pobreza en la identificación de necesidades, el diseño de soluciones y la gestión de los programas; (f) establecerá un sistema local de identificación, atención y promoción del empleo a personas sin sustento; (g) fomentará el desarrollo institucional, la eficacia, la equidad y la transparencia del Estado en el uso de los recursos en general y, especialmente, en aquellos orientados a programas de reducción de la pobreza, propiciando el concurso y la vigilancia de la sociedad civil;(h) garantizará el ejercicio de los derechos de las personas y el acceso a la administración de justicia de la población que vive en situación de pobreza; e (i) fomentará una cultura de prevención y control de riesgos y vulnerabilidades ante los desastres, asignando recursos para la prevención, asistencia y reconstrucción.

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Décimo Primera Política de Estado Promoción de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminación Nos comprometemos a dar prioridad efectiva a la promoción de la igualdad de oportunidades, reconociendo que en nuestro país existen diversas expresiones de discriminación e inequidad social, en particular contra la mujer, la infancia, los adultos mayores,las personas integrantes de comunidades étnicas, los discapacitados y las personas desprovistas de sustento, entre otras. La reducción y posterior erradicación de estas expresiones de desigualdad requieren temporalmente de acciones afirmativas del Estado y de la sociedad, aplicando políticas y estableciendo mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas para toda la población. Con este objetivo, el Estado: (a) combatirá toda forma de discriminación, promoviendo la igualdad de oportunidades; (b) fortalecerá la participación de las mujeres como sujetos sociales y políticos que dialogan y conciertan con el Estado y la sociedad civil; (c) fortalecerá una institución al más alto nivel del Estado en su rol rector de políticas y programas para la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, es decir, equidad de género; (d) dará acceso equitativo a las mujeres a recursos productivos y empleo; (e) desarrollará sistemas que permitan proteger a niños, niñas ,adolescentes , adultos mayores ,mujeres responsables de hogar, personas desprovistas de sustento, personas con discapacidad y otras personas discriminadas o excluidas; y (f) pro m overá y protegerá los derechos de los integrantes de las comunidades étnicas discriminadas, impulsando programas de desarrollo social que los favorezcan integralmente. Décimo Segunda Política de Estado Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad y Promoción y Defensa de la Cultura y del Deporte Nos comprometemos a garantizar el acceso universal e irrestricto a una educación integral, pública, gratuita y de calidad que promueva la equidad entre hombres y mujeres, afiance los valores democráticos y prepare ciudadanos y ciudadanas para su incorporación activa a la vida social. Reconoceremos la autonomía en la gestión de cada escuela, en el marco de un modelo educativo nacional y descentralizado, inclusivo y de salidas múltiples. La educación peruana pondrá énfasis en valores éticos, sociales y culturales, en el desarrollo de una conciencia ecológica y en la incorporación de las personas con discapacidad. Con ese objetivo el Estado: (a) garantizará el acceso universal a una educación inicial que asegure un desarrollo integral de la salud, nutrición y estimulación temprana adecuada a los niños y niñas de cero a cinco años, atendiendo la diversidad étnico cultural y sociolingüística del país; (b) eliminará las brechas de calidad entre la educación pública y la privada así como entre la educación rural y la urbana, para fomentar la equidad en el acceso a oportunidades; (c) promoverá el fortalecimiento y la revaloración de la carrera magisterial, mediante un pacto social que devenga en compromisos recíprocos que garanticen una óptima formación profesional, promuevan la capacitación activa al magisterio y aseguren la adecuada dotación de recursos para ello; (d) afianzará la educación básica de calidad, relevante y adecuada para niños, niñas, púberes y adolescentes, respetando la libertad de opinión y credo; (e) profundizará la educación científica y ampliará el uso de nuevas tecnologías; (f) mejorará la calidad de la educación superior pública, universitaria y no universitaria, así como una educación técnica adecuada a nuestra realidad; (g) creará los mecanismos de certificación y calificación que aumenten las exigencias para la institucionalización de la educación pública o privada y

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que garanticen el derecho de los estudiantes; (h) erradicará todas las formas de analfabetismo invirtiendo en el diseño de políticas que atiendan las realidades urbano marginal y rural; (i) garantizará recursos para la reforma educativa otorgando un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector educación equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que éste alcance un monto global equivalente a 6% del PBI; (j) restablecerá la educación física y artística en las escuelas y promoverá el deporte desde la niñez; (k) fomentará una cultura de evaluación y vigilancia social de la educación, con participación de la comunidad;(l) promoverá la educación de jóvenes y adultos y la educación laboral en función de las necesidades del país; (m) fomentará una cultura de prevención de la drogadicción, pandillaje y violencia juvenil en las escuelas; y (n) fomentará y afianzará la educación bilingüe en un contexto intercultural. Décimo Cuarta Política de Estado Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo Nos comprometemos a promover y propiciar, en el marco de una economía social de mercado, la creación descentralizada de nuevos puestos de trabajo, en concordancia con los planes de desarrollo nacional, regional y local. Asimismo, nos comprometemos a mejorar la calidad del empleo, con ingresos y condiciones adecuadas, y acceso a la seguridad social para permitir una vida digna. Nos comprometemos además a fomentar el ahorro, así como la inversión privada y pública responsables, especialmente en sectores generadores de empleo sostenible. Con este objetivo el Estado: (a) fomentará la concertación entre el Estado, la empresa y la educación para alentar la investigación, la innovación y el desarrollo científico, tecnológico y productivo, que permita incrementar la inversión pública y privada, el valor agregado de nuestras exportaciones y la empleabilidad de las personas, lo que supone el desarrollo continuo de sus competencias personales, técnicas y profesionales y de las condiciones laborales; (b) contará con normas que promuevan la formalización del empleo digno y productivo a través del diálogo social directo; (c) garantizará el libre ejercicio de la sindicalización a través de una Ley General del Trabajo que unifique el derecho individual y el colectivo en concordancia con los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo y otros compromisos internacionales que cautelen los derechos laborales; (d) desarrollará políticas nacionales y regionales de programas de promoción de la micro, pequeña y mediana empresa con énfasis en actividades productivas y en servicios sostenibles de acuerdo a sus características y necesidades, que faciliten su acceso a mercados, créditos, servicios de desarrollo empresarial y nuevas tecnologías, y que incrementen la productividad y asegurar que ésta redunde a favor de los trabajadores;(e) establecerá un régimen laboral transitorio que facilite y amplíe el acceso a los derechos laborales en las micro empresas; (f) apoyará las pequeñas empresas artesanales, en base a lineamientos de promoción y generación de empleo; (g) promoverá que las empresas inviertan en capacitación laboral y que se coordine programas públicos de capacitación acordes a las economías locales y regionales; (h) garantizará el acceso a información sobre el mercado laboral que permita una mejor toma de decisiones y una orientación más pertinente sobre la oferta educativa; (i) fomentará la eliminación de la brecha de extrema desigualdad entre los que perciben más ingresos y los que perciben menos;(j) fomentará que los planes de desarrollo incluyan programas de empleo femenino y de los adultos mayores y jóvenes;(k) promoverá la utilización de mano de obra local en las inversiones y la creación de plazas especiales de empleo para las personas discapacitadas;(l) garantizará la aplicación del principio de igual remuneración por trabajo de igual valor, sin discriminación por motivo de origen, raza, sexo, idioma, credo,

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opinión, condición económica, edad o de cualquier otra índole; (m) garantizará una retribución adecuada por los bienes y servicios producidos por la población rural en agricultura, artesanía u otras modalidades, (n) erradicará las peores formas de trabajo infantil y, en general, protegerá a los niños y adolescentes de cualquier forma de trabajo que pueda poner en peligro su educación, salud o desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social; (o) promoverá mejores condiciones de trabajo y protegerá adecuadamente los derechos de las trabajadoras del hogar; (p) fomentará la concertación y el diálogo social entre los empresarios, os trabajadores y el Estado a través del Consejo Nacional de Trabajo, para promover el empleo, la competitividad de las empresas y asegurar los derechos de los trabajadores; y (q) desarrollará indicadores y sistemas de monitoreo que permitan establecer el impacto de las medidas económicas en el empleo. Décimo Sexta Política de Estado Fortalecimiento de la Familia, Protección y Promoción de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud Nos comprometemos a fortalecer la familia como espacio fundamental del desarrollo integral de las personas, promoviendo el matrimonio y una comunidad familiar respetuosa de la dignidad y de los derechos de todos sus integrantes. Es política de Estado prevenir, sancionar y erradicar las diversas manifestaciones de violencia que se producen en las relaciones familiares. Nos proponemos, asimismo, garantizar el bienestar, el desarrollo integral y una vida digna para los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, en especial de aquellos que se encuentran en situación de riesgo, pobreza y exclusión. Promoveremos espacios institucionales y entornos barriales que permitan la convivencia pacífica y la seguridad personal, así como una cultura de respeto a los valores morales, culturales y sociales. Con este objetivo el Estado: (a) garantizará programas educativos orientados a la formación y al desarrollo de familias estables, basados en el respeto entre todos sus integrantes; (b) promoverá la paternidad y la maternidad responsables; (c) fortalecerá la participación y el liderazgo de las niñas, niños y adolescentes en sus centros educativos y otros espacios de interacción; (d) garantizará el acceso de las niñas, niños y adolescentes a una educación y salud integrales, al enriquecimiento cultural, la recreación y la formación en valore s , a fin de fortalecer su autoestima, personalidad y el desarrollo de sus habilidades; (e) prevendrá todas las formas de violencia familiar, así como de maltrato y explotación contra niños, niñas y adolescentes, aportando a su erradicación ; (f) prevendrá el pandillaje y la violencia en los jóvenes y promoverá programas de reinserción de los adolescentes infractores; (g) desarrollará programas especiales de atención a niños, niñas, adolescentes y jóvenes que sufren las secuelas del terrorismo, (h) fortalecerá el ente rector del sistema de atención a la niñez y a la adolescencia, las redes de Defensorías del Niño y Adolescente en municipalidades y escuelas, y los servicios integrados para la denuncia, atención especializada y sanción de casos de violencia y explotación contra aquéllos; (i) fomentará programas especiales de recreación, creación y educación productiva y emprendedora de los más jóvenes; (j) implementará servicios de atención integral para adolescentes embarazadas , jefas de hogar menores de edad y parejas jóvenes; (k) fortalecerá sistemas de cuidado infantil diurno desde una perspectiva multisectorial; (l) apoyará la inversión privada y pública en la creación de espacios de recreación, deporte y cultura para los jóvenes, en especial de zonas alejadas y pobres; (m) promoverá que los medios de comunicación difundan imágenes positivas de la niñez, adolescencia y juventud, así como contenidos adecuados para su edad; (n) promoverá la educación sexual respetando el derecho de los padres de brindar la educación particular

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que crean más conveniente para sus hijos; (o) implementará programas de becas , capacitación u otras formas de apoyo que ayuden a una mejor formación intelectual y profesional de la juventud; (p) institucionalizar políticas multisectoriales para la reducción de la violencia familiar y juvenil; y (q) promoverá la institucionalización de foros juveniles sobre los asuntos de Estado. C. Dentro de las políticas vinculadas a Estado de Competitividad del País. Décimo Octava Política de Estado Búsqueda de la Competitividad, Productividad y Formalización de la Actividad Económica Nos comprometemos a incrementar la competitividad del país con el objeto de alcanzar un crecimiento económico sostenido que genere empleos de calidad e integre exitosamente al Perú en la economía global. La mejora en la competitividad de todas las formas empresariales, incluyendo la de la pequeña y microempresa, corresponde a un esfuerzo de toda la sociedad y en particular de los empresarios, los trabajadores y el Estado, para promover el acceso a una educación de calidad, un clima político y jurídico favorable y estable para la inversión privada así como para la gestión pública y privada. Asimismo, nos comprometemos a promover y lograr la formalización de las actividades y relaciones económicas en todos los niveles. Con este objetivo el Estado: (a) consolidará una administración eficiente, promotora, transparente, moderna y descentralizada; (b) garantizará un marco legal que promueva la formalización y la competitividad de la actividad económica; (c) procurará una simplificación administrativa eficaz y continua, y eliminará las barreras de acceso y salida al mercado; (d) proveerá infraestructura adecuada; (e ) promoverá una mayor competencia en los mercados de bienes y servicios, financieros y de capitales; (f) propiciará una política tributaria que no grave la inversión, el empleo y las exportaciones; (g) promoverá el valor agregado de bienes y servicios e incrementará las exportaciones , especialmente las no tradicionales ; (h) garantizará el acceso a la información económica; (i) fomentará la investigación, creación, adaptación y transferencia tecnológica y científica; (j) facilitará la capacitación de los cuadros gerenciales y de la fuerza laboral; y (k) construirá una cultura de competitividad y de compromiso empresarial con los objetivos nacionales. Vigésima Política de Estado Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Nos comprometemos a fortalecer la capacidad del país para generar y utilizar conocimientos científicos y tecnológicos, para desarrollar los recursos humanos y para mejorar la gestión de los recursos naturales y la competitividad de las empresas. De igual manera, nos comprometemos a incrementar las actividades de investigación y el control de los resultados obtenidos, evaluándolos debida y puntualmente. Nos comprometemos también a asignar mayo res recursos financieros mediante concursos públicos de méritos que conduzcan a la selección de los mejores investigadores y proyectos, así como a proteger la propiedad intelectual. Con este objetivo el Estado: (a) asignará mayo res recursos, aplicará normas tributarias y fomentará otras modalidades de financiamiento destinado a la formación de capacidades

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humanas, la investigación científica , la mejora de la infraestructura de investigación y la innovación tecnológica; (b) creará mecanismos que eleven el nivel de la investigación científica y el desarrollo tecnológico de las universidades, los institutos de investigación y las empresas; (c) procurará la formación de recursos humanos altamente calificados en los sectores productivos más promisorios para la economía nacional; (d) desarrollará programas nacionales y regionales de impacto productivo, social y ambiental; y (e) promoverá en toda la población, particularmente en la juventud y la niñez, la creatividad, el método experimental, el razonamiento crítico y lógico así como el afecto por la naturaleza y la sociedad mediante los medios de comunicación.

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9.3 Evaluaciones consultadas de PROJOVEN

• Primera convocatoria. Período de evaluación: 1997; Fecha de evaluación: 1998. Realizada por el propio programa. Ministerio de Trabajo y Promoción Social (1998). La evaluación de proyectos de inversión social: Impacto del Programa de Capacitación Laboral Juvenil, PROJOVEN. En Boletín de Economía Laboral, año 2, número 9.

• Segunda convocatoria. Período de evaluación: 1997-98 - Primera evaluación.

Fecha de evaluación: 2003. Realizada por Cybele Burga.

• Segunda convocatoria. Período de evaluación: 1997-98 – Segunda evaluación; Fecha de evaluación: 2004. Juan Chacaltana y Denis Sulmont.

• Cuarta convocatoria. Período de evaluación: 1999; Fecha de evaluación: 2004.

Chacaltana y Denis Sulmont.

• Sexta convocatoria. Período de evaluación: 2000 - Primera evaluación.; Fecha de evaluación: 2002. Ñopo Hugo, Miguel Robles y Jaime Saavedra (2002).

• Ñopo Hugo, Miguel Robles y Jaime Saavedra (2002). Una medición de impacto

del Programa de Capacitación Laboral Juvenil PROJOVEN. Documento de Trabajo número 36, Grupo de Análisis para el Desarrollo, Lima.

• Sexta convocatoria. Período de evaluación: 2000 - Segunda evaluación; Fecha de

evaluación: 2003. Ñopo Hugo y Jaime Saavedra (2003)

• Ñopo, Hugo y Jaime Saavedra (2003). Evaluación del impacto de mediano plazo de PROJOVEN. Resultados de las Mediciones realizadas a los seis, doce y dieciocho meses de culminado el Programa. Grupo de Análisis para el Desarrollo, Lima.

• Octava convocatoria. Período de evaluación: 2001; Fecha de evaluación: 2004.

Realizada por el propio programa. Evaluación de Impacto de la Octava Convocatoria Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Lima, agosto del 2004

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9.4 Pacto de mediano plazo por la inversión y el empleo digno Suscrito en el 2004, en el marco del Compromiso Político, Social y Económico de Corto Plazo del Acuerdo Nacional. Este pacto suscrito por el Estado, los empleadores, las centrales sindicales y organizaciones de la sociedad civil, ha adoptado compromisos en materia de empleo en asociación con políticas de inversión. Se parte de la necesidad de fomentar la inversión nacional como medio para generar empleo digno, aumentar la productividad del trabajo por medio de la inversión en la calidad de la fuerza laboral, superación de la precariedad y reducción de la informalidad. Señala como condiciones del entorno para la inversión y empleo digno: el crecimiento sostenido, estabilidad macroeconómica, equilibrio fiscal y monetario y la estabilidad social para fortalecer el diálogo social que asegure el salario digno, la calidad del trabajo y el respeto a los derechos de los trabajadores; fomentar la responsabilidad social de las empresas; entre otras. Precisa una serie de políticas de estado dentro de las cuales se pueden citar:

• Una política de educación y formación que asegure una cultura emprendedora, la vinculación de la formación con la inserción en el mercado laboral, el fomento de la capacitación permanente y la reconversión laboral con políticas públicas y privadas.

• Una política de innovación, ciencia y tecnología vinculada a la competitividad que articule al Estado, la Universidad y Empresa.

• Una política sobre remuneraciones y productividad que fomente el empleo formal y promueva la capacitación y reducción de la precariedad laboral para la absorción de nuevas tecnologías.

• Una política de fortalecimiento y ampliación de las instancias gremiales y de diálogo y concertación que promueva la representatividad y participación en los gremios empresariales y laborales, fortaleciendo el alcance y efectividad del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo.

Finalmente, se acuerda conformar un comité de seguimiento de los acuerdos adoptados para evaluar semestralmente el cumplimiento de los objetivos y resultados del Pacto.

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9.5 Consejo Nacional de la Competitividad Creado como iniciativa del Gobierno en 2002, ha llegado a formular un Plan Nacional de Competitividad en 2005 con la participación del sector público y privado. En su segundo objetivo estratégico sobre política económica, mercados financieros y de capitales, se detallan lineamientos de política laboral en el aspecto económico, que se alcanzarán bajo la estrategia de promover la creación de empleos de calidad que respete la seguridad laboral y que pueda responder a las condiciones de mercado. Se detallan cuatro políticas en la materia, dentro de las cuales se rescatan:

• Dentro de la primera política sobre promoción a la creación de empleo formal se menciona el fortalecimiento de los incentivos para la contratación de jóvenes.

• Dentro de la segunda política sobre el incremento a la cantidad y calidad de la

capacitación de los trabajadores, precisa evaluar los mecanismos para la implementación de incentivos tributarios a las empresas para que adopten programas de capacitación certificados para los trabajadores de bajo nivel educativo y los de más de 45 años, y también aplicable a los empleadores que contratan en planillas al joven o practicante que capacitaron.

• Dentro de la tercera política de mejorar el funcionamiento del mercado laboral

con una mayor y mejor oferta de información, considera publicar y difundir información de la demanda, la oferta y las remuneraciones en el mercado laboral, así como implementar, consolidar y difundir el sistema de acreditación de la calidad educativa.