UNIVERSIDAD AUTNOMA DE SAN LUIS POTOS

FACULTAD DE ECONOMA

Anlisis de la Implementacin de la Poltica Social en el combate a la pobreza del Municipio de Santa Catarina del Estado de San Luis PotosTESIS QUE PARA OBTENER EL TTULO DE

LICENCIADO EN ECONOMA

PRESENTA:

JONATHAN RAMREZ ROSAS

Mayo 2011

UNIVERSIDAD AUTNOMA DE SAN LUIS POTOS

FACULTAD DE ECONOMA

Anlisis de la Implementacin de la Poltica Social en el combate a la pobreza del Municipio de Santa Catarina del Estado de San Luis PotosTESIS QUE PARA OBTENER EL TTULO DE

LICENCIADO EN ECONOMA

PRESENTA:

JONATHAN RAMREZ ROSASJURADO:

MTRO. SAL DVALOS MONTOYA

DIRECTOR

MTRO. SALVADOR VELZQUEZ TURRUBIARTES

SINODAL

MTRO. JAIME HERNANDEZ ZAMARRN

SINODAL

Mayo 2011NDICE

INTRODUCCIN....Captulo 1 MARCO TEORICO..1.1 DEFINICIN DE POLTICAS PBLICAS1.2 ETAPAS DE POLTICAS PBLICAS......1.2.1 Marcos de referencia: La Poltica en el Proceso de las Polticas Pblicas..

1.2.2 Enfoque por etapas..........

1.2.2.1 Definicin del problema.........1.2.2.2 Establecimiento de la agenda.....1.2.2.3 Formulacin de las Polticas Pblicas1.2.2.4 Proceso de toma de decisiones...1.2.2.5 Implementacin..1.2.2.6 Evaluacin......1.3 IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS....1.3.1 Enfoques de Implementacin.....

1.3.1.1 Sistemticos Racionales......1.3.1.2 Marco Gerencialista1.3.1.3 Implementacin Inter-organizacional......1.3.1.4 Sabatier y Mazmanian.....1.3.2 Marco Conceptual de Sabatier y Mazmanian.....

Captulo 2 POLTICA SOCIAL EN EL COMBATE A LA POBREZA..

2.1 CONCEPTOS DE POBREZA......

2.1.1 Medicin de Pobreza...2.2 ANTECEDENTES DE POBREZA Y POLTICA SOCIAL EN MXICO..

2.3 POLTICA SOCIAL EN LA ACTUALIDAD...2.3.1 Secretara de Desarrollo Social...2.3.2 Programas en contra de la pobreza.2.3.2.1 Capacidades....2.3.2.2 Patrimonio...2.3.2.3 Desarrollo territorial...2.3.2.4 Inclusin y proteccin social...2.3.2.5 Generacin de oportunidades....

Captulo 3 IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA SOCIAL EN SANTA CATARINA..3.1 MUNICIPIO DE SANTA CATARINA..3.1.1 Condiciones Econmicas...

3.1.2 Condiciones Polticas..

3.1.3 Condiciones Sociales.....3.2 PROGRAMAS EN EL MUNICIPIO...

3.3 EJECUCIN DE LA POLTICA SOCIAL.....

3.3.1 Cobertura de los programas.

3.3.2 Capacidad de las instituciones.....

3.3.3 Variables no normativas......CONCLUSIONES....

ANEXOSBIBLIOGRAFA......INTRODUCCIN

En la sociedad se encuentran una serie de problemas que afectan a grupos especficos de personas como resultado de las desigualdades en sus relaciones, uno de ellos es la pobreza. sta problemtica debera ser de inters para la sociedad en general ya que la situacin atenta a las condiciones de dignidad humana que toda persona debe tener, es por eso que se deben de tomar acciones que permitan corregir este desequilibrio de origen social a travs de actividades colectivas. Al ser calificado el problema social de la pobreza como un asunto pblico, puesto que afecta a un grupo considerable de personas de la poblacin, forma parte importante en la agenda del gobierno que tiene un papel fundamental en la direccin de las acciones colectivas que se necesitan, pues a travs de la elaboracin de polticas pblicas se permite contextualizar la estructura de la implementacin de programas estratgicos llevados a cabo por instituciones especializada para conceder a la sociedad en situacin de pobreza un mayor bienestar social.Existen diferentes definiciones para establecer que es Pobreza ligados a la variedad de mtodos para medirla, en primer lugar vista desde la perspectiva de pobreza absoluta en donde se consideran ciertos estndares mnimos de vida, como nutricin, salud, vivienda entre otros y no pueden ser alcanzados por las personas y en segundo lugar la pobreza relativa que se supone cuando no se tiene el nivel de ingreso necesario para satisfacer todas o parte de las necesidades bsicas .En Mxico se ha adoptado una metodologa propuesta en el 2000 por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CTMP) presentada en el libro Nmeros que mueven al mundo: la medicin de la pobreza en Mxico, en el que para medir la pobreza dividen su anlisis considerando primero la pobreza alimentaria, a la poblacin que cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, segundo la pobreza de capacidades, que son los hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, educacin y salud y tercero la pobreza de patrimonio que son todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte. Sin embargo a pesar de que los mrgenes de diferencia en cuanto a cifras se refiere no son tan abismales en su mayora afirman que el problema sigue ah. La situacin de pobreza a nivel mundial de acuerdo a datos que presenta la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) en el informe del 2009 de los objetivos de desarrollo del milenio manifiesta que . Esta visin internacional sobre la creciente problemtica de pobreza ha dado lugar al llamado a la comunidad en general para que en conjunto, las naciones luchen mediante mecanismos como las polticas pblicas para mitigar este problema. Como muestra de las experiencias de estas polticas en el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) da a conocer proyectos que han permitido disminuir los niveles de pobreza en diferentes pases como los fue en la India con el National Rural Employment Guarantee Act (NREGA) del Gobierno de la India, conocida popularmente como la Ley de garanta de empleo NREGA permite dar empleo de un mximo de 100 das al ao para aquellos que as lo exijan. "La NREGA ha ayudado a reducir la migracin de las zonas rurales a las urbanas y, en algunos casos es incluso lder de revertir la migracin", dice el Sr. Rajat Kumar, el oficial a cargo de este proyecto. Esto ha permitido que las familias incrementen sus ingresos con el objetivo general de micro-proyectos para su auto-manutencin.

Por otro lado el PNUD en Ecuador, a travs de su Proyecto Fronteras Productivas, presta apoyos a los pequeos agricultores, ayudndolos a identificar, planificar y gestionar con xito el ecoturismo y la produccin de las cadenas de caf ejecutados por ONG ecuatorianas y el Fondo Ecuatoriano de Cooperacin para el desarrollo. Los cuales ofrecen ayudar a las comunidades a crear la demanda y la comercializacin de sus productos, el desarrollo de las cadenas de produccin que permiti a las comunidades suministrar productos a los mercados en forma que sean ambientalmente sostenibles, se realiza la financiacin de subvencin y apoyo tcnico y seguimiento a las cadenas de produccin. Para el 2008, el proyecto ayud a 18.000 familias en seis provincias de la frontera norte del pas Charchi, Esmeraldas, Imbabura, Napo, Orellana y Sucumbos para aumentar sus ingresos en casi un tercio. Estos incluyeron 5.400 hogares encabezados por mujeres.

En Mxico se han implementado acciones en contra de la pobreza pero sin embargo el nmero de pobres aumento 8.3 millones, en el 2006 la cifra era de 44.7 millones y para el 2010 se estima que llegar a 53 millones, segn datos del Consejo Nacional de Evaluacin de Polticas de Desarrollo Social (Coneval). A nivel nacional las condiciones de pobreza conforme el gobierno anuncia, como resultado de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares llevada a cabo en el 2000 por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informacin (INEGI) y en base a los criterios de pobreza de SEDESOL propuestos por el CTMP que, el 24.2 % del total de poblacin del pas se encuentra en situacin de pobreza alimentaria, un 31.9 % del total de poblacin en pobreza de capacidades y el 53.7% del total de la poblacin est en condiciones de pobreza de patrimonio. Para esto la lucha de los gobierno a nivel nacional es llevada a cabo por programas como Oportunidades que apoyan a las familias con estmulos para la continua educacin, el programa guarderas infantiles que busca la insercin laboral de las mujeres, el gobierno federal lucha contra la pobreza con estos y otros tipos de programas estratgicamente diseados.

Sin embargo a nivel de estados Chiapas a tenido reconocimientos a niveles internacionales por sus destacadas acciones dentro de las cuales esta su compromiso al elevar a rango constitucional los objetivos del milenio para mitigar la pobreza propuestos por la ONU al establecer dos convenios: uno que garantiza la inclusin del concepto de equidad de gnero en las polticas del gobierno chiapaneco y otro que establece el deber de dotar de agua a los 28 municipios con menores ndices de desarrollo.

El esfuerzo de los diferentes niveles de gobierno por erradicar la pobreza, ha dado como resultado la elaboracin de polticas, en el caso del gobierno de San Luis Potos se han llevado a cabo a travs del trabajo de instituciones gubernamentales como lo es SEDESOL y la Secretara de Desarrollo Social y Regional (SEDESORE). Sin embargo a pesar de eso, tomando en cuenta la publicacin Obras y Acciones para todos en el 2010 de SEDESORE, la posicin del Estado a nivel nacional se encuentra en el sexto lugar en pobreza y el cuarto en pobreza alimentaria. En la lucha con este problema el gobierno federal y estatal han establecido ayudas como estufas ecolgicas, agua potable, electrificacin, servicios sanitarios, drenaje, caminos y proyectos productivos como parte de los programas que se aplican en todo el estado de los cuales se tiene la distribucin de 100 tinacos con capacidad de 5 mil litros cada uno, en beneficio de 67 localidades de 11 municipios, se program la ejecucin de 19 obras de drenaje y 298 acciones de colocacin de sanitarios ecolgicos. Lo que permitir manejar adecuadamente los desechos, contribuir a evitar enfermedades gastrointestinales, as como a reducir la degradacin ambiental, tambin se ejecutaron 384 obras elctricas y la instalacin de 196 paneles solares y 16,433 estufas ecolgicas, asimismo para contribuir al aprovechamiento de las vocaciones productivas, se asignaron recursos por 16.0 mdp que en conjunto con la aportacin de los beneficiarios, que son organizaciones de productores, logr 50.3 mdp, destinados a promover la construccin y operacin de invernaderos, por otro lado tambin se establecieron 58 proyectos productivos con una inversin conjunta de 35.3 mdp., todo esto dado a conocer en el informe de Obras y Acciones del 2010 realizado por la SEDESORE.

Sin embargo a pesar de esto en el interior del estado, el 3.5% de la poblacin vive en condiciones de muy alta marginacin, en los municipios de Santa Catarina, Aquismn, San Antonio y Tanlajs; adems de 37 municipios con marginacin alta, donde reside cerca de la tercera parte de la poblacin del estado como lo establece la SEDESORE. Tomando en cuenta el informe sobre desarrollo humano en el 2005 elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Mxico, de estos municipios en situacin de muy alta marginacin, Santa Catarina cuenta con un ndice de Desarrollo Humano de 0.5670, siendo el ms bajo del estado.Por tanto mediante las polticas pblicas el gobierno busca mitigar el complejo problema de la pobreza a travs de mecanismos a nivel federal, estatal y municipal, cada uno de estos niveles tiene un papel importante en el proceso de anlisis de las polticas pblicas, dentro de ellos existe la etapa de implementacin que abarca las acciones efectuadas con miras a la realizacin de los objetivos previamente decididos, esta etapa o proceso se tomar en cuenta para la investigacin debido a la escasez de indagacin en Mxico dirigidos a este tema. En el presente trabajo se pretende realizar un anlisis de la implementacin de la poltica social en el municipio de Santa Catarina del Estado de San Luis Potos ya que es uno de los municipios con muy alta marginacin y es el que tiene el menor IDH del estado, el estudio estar basado en el marco terico propuesto por Sabatier y Mazmanian en la antologa de polticas pblicas la implementacin de las polticas pblicas de Aguilar Villanueva, el cual propone identificar factores que limitan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso como la tratabilidad del problema, la capacidad para estructurar el proceso de implementacin e identificar variables no normativas que coartan la implementacin, esto permitir verificar la relacin que existe, de estas variables con el proceso de implementacin y la manera en la que se ve afectada, considerando el caso de este municipio.

La implementacin abarca las acciones efectuadas con miras a la realizacin de fines previamente decididos, en esta investigacin se tiene como objetivo realizar un anlisis de la implementacin de la poltica social en el municipio de Santa Catarina del estado de San Luis Potos, partiendo de la hiptesis de que la implementacin de los programas de la Poltica Social a cargo de SEDESOL en el municipio de Santa Catarina del estado de San Luis Potos son insuficientes en el combate a la pobreza, La cobertura de los programas sociales implementados en el municipio de Santa Catarina es suficiente para mitigar el problema de pobreza, las instituciones relacionadas con la implementacin de los programas sociales tienen la capacidad de llevarlos a cabo en el municipio de Santa Catarina y existen variables no normativas que condicionan la implementacin de los programas sociales en combate a la pobreza en el municipio de Santa CatarinaPara entender lo que son las polticas pblicas es necesario conocer los agentes que estn relacionados con ellas, tanto quienes las desarrollan como a quienes va dirigida, es por eso que en el captulo uno tiene como objetivo presentar estos agentes y sealar su relacin con las polticas pblicas, desde su particular definicin hasta la realizacin entre ellos como segmentos del sistema econmico. Posteriormente se presenta la definicin de poltica pblica, su evaluacin por medio de los diferentes sistemas y la creciente participacin del gobierno a travs de las polticas pblicas, el surgimiento de la poltica social como resultado de una necesidad de la sociedad. Tambin en este captulo se da a conocer las etapas de evaluacin de las polticas pblicas ya que se describen cada una de ellas y se toma mayor relevancia a la parte de la implementacin brindando todo el marco terico que se utilizara a lo largo de la investigacin.En el captulo 2 La poltica social y la pobreza, son la parte medular ya que se destacan en las definiciones de pobreza y la forma de medirla adems se presentan datos relevantes de los antecedentes del desarrollo de la poltica social y el tema de pobreza, a niveles histricos internacionales nacionales y estatales. La presentacin de la poltica actual consta de los ejes que siguen los programas, la normatividad que fundamenta su origen de los programas que tanto a nivel nacional como estatal se llevan a cabo por las instituciones correspondientes conjuntamente a la presentacin de la estructura de la Secretara de Desarrollo Social, de los programas mencionados se presentaran los estndares y objetivos que pretenden implementar, a su vez se toman en cuenta los recursos con los que son aplicados los programas desde los niveles de distribucin y asignacin en el estado y el municipio.En el captulo 3 se presentan las condiciones en las que se encuentra Santa Catarina, rescatando aspectos econmicos, polticos y sociales. La estructura de este captulo, comprende ciertas caractersticas que atiende el aparato administrativo municipal, en las siguientes secciones se basa en el marco terico que se menciona para realizar el anlisis de las variables que condiciones el proceso de implementacin.CAPITULO 1MARCO TERICO El captulo inicia con las definiciones de diferentes agentes que son importantes para contextualizar el estudio de las polticas pblicas tales como el estado, gobierno, administracin pblica y el sistema econmico. A la postre se presentan los procesos de las polticas pblicas que son ms utilizados para su anlisis, de los cuales se rescatan seis principales enfoque que son: por etapas, pluralista-elitista, neo-marxista, sub-sistmico, del discurso de las polticas y el institucionalista, mostrando una visin de cada uno de ellos para llegar a profundizar posteriormente en el enfoque por etapas, en vista de que est relacionado con los objetivos del procedimiento seleccionado para el argumento de esta tesis, del cual se desprende una serie de etapas como lo es la definicin del problema, establecimiento de la agenda, formulacin de las polticas pblicas, proceso de toma de decisiones, la implementacin y la evaluacin. Una vez llegado a esta parte se profundiza en la etapa de la implementacin para indagar en los diferentes marcos de anlisis sobre este proceso, siendo parte fundamental para llegar al marco de Sabatier y Mazmanian pasando as a describir el enfoque que se seguir a lo largo de la presente tesis.

1.1 DEFINICIN DE POLTICAS PBLICAS

Dentro del proceso de anlisis de las polticas pblicas es necesario tener como marco de referencia el estudio de la administracin pblica como ente generador e implementador de la poltica, para ello es preciso hacer una distincin inicial de los agentes que participan en el procedimiento, ya que los actores esenciales que forman parte de su estudio son reconocidos como el Estado, el Gobierno y la misma Administracin pblica.

La administracin pblica ha estado presente en la evolucin de la sociedad, desde las comunidades primitivas se han presentado indicios de estructuras que les permitieron tener una organizacin en cuanto al manejo de sus recursos, sin embargo acorde a su evolucin se vinieron desarrollando de forma ms compleja su relacin funcional, es por eso que la administracin pblica ha crecido tanto conforme a las necesidades de la sociedad se han elevado. Dando lugar al surgimiento de agentes de gran importancia como el estado, lo que trajo consigo el requerimiento de una definicin, pero a pesar de que existen una gran cantidad de ideas de lo que es el estado, una engloba los atributos que en l se aprecian.

El Estado es una y la primera persona jurdica y, como tal, sujeto de derechos y deberes; es una corporacin ordenada y organizada poltica, jurdica y administrativamente. Personifica a la comunidad humana que constituye la nacin, la cual est asentada en un territorio propio y determinado. Es poseedor el estado de un poder superior originario y jerarquizado, el cual utiliza para gobernar al pueblo, como instrumento anti-conflictivo entre los diversos grupos sociales de la comunidad, para ejercer la soberana nacional y para hacer prevalecer el inters particulares, con lo cual satisface el propsito de su origen y de su finalidad social (Jimnez, 1971).

La manera de concebir al Estado ha sufrido grandes modificaciones a lo largo de la historia pero esta definicin refleja los elementos fundamentales, que son el territorio, el pueblo y el poder. Adems el Estado cuenta con una divisin de poderes o funciones que le permite tener cierta organizacin para cada una de sus responsabilidades naturales que a l le confieren, como lo es la funcin legislativa, ejecutiva y judicial. Para tener una nocin de las funciones del poder que son parte del estado, Jimnez Castro describe cada una de ellas de la siguiente manera:

La funcin legislativa tiene como propsito fundamental, pero no nico, la formulacin de las normas generales que estructuran al Estado y la reglamentacin de la relaciones entre el Estado y los ciudadanos, y las que stos tiene entre s. A travs de ella se manifiesta la principal caracterstica de la soberana que es dar leyes que deben ser obedecidas por el Estado y por todos los ciudadanos. En la descripcin de la funcin ejecutiva tiene naturaleza aplicativa o administrativa y asume como propsito cumplir lo que se ha determinado en la ley, debiendo realizarse con una gran iniciativa y dinamismo, para promover el bienestar y satisfacer las necesidades de los ciudadanos y el progreso de la colectividad, en trminos nacionales. La soberana o poder supremo del Estado se manifiesta operativamente a travs de esa funcin ejecutiva. Y la funcin judicial es la que realiza el tutelaje del ordenamiento jurdico a travs de la aplicacin de normas precisas a casos particulares. A travs de ella es que el poder se hace irresponsable, teniendo el control de la constitucionalidad de las leyes.

Por otro lado un agente importante, en el estudio de la presente tesis es el gobierno que (Ayala, 2001). Como parte de la relacin que presentan el Estado le otorga al Gobierno responsabilidades a travs del poder, dentro de ellas tiene que fungir las funciones de resguardar la soberana de la nacin preservando los intereses nacionales como parte de la estrategia que propicie la seguridad nacional, tambin dentro de estas actividades busca atender las necesidades que la sociedad presenta.

La definicin de gobierno y estado pueden generar confusin al momento de utilizarlos al igual que otros agentes pero una de las cosas que los distingue es que el gobierno es transitorio pues conforme a las personas que estn en el poder es la ideologa del gobierno en cambio el estado trasciende y sigue siendo el mismo a pesar de las personas que estn en el poder. Las personas que estn en el gobierno conforman organizaciones que pretender ejercer el poder, este conjunto de organizaciones se puede entender como administracin pblica, que a ciencia cierta resulta ser < La actividad administrativa a realizar por el Estado para satisfacer sus fines, a travs del conjunto de organismos que componen la rama ejecutiva del gobierno y de los procedimientos que se aplican> (Jimnez, 1971). La administracin pblica tiene un papel mediador entre el Estado y la sociedad, porque ella busca, a travs de la aplicacin del poder del estado, llevar a cabo una serie de actividades encaminadas a la satisfaccin de necesidades que tiene el pueblo.

El papel del administrador pblico es una pieza clave para el logro de los objetivos del gobierno, a diferentes niveles se busca canalizar las demandas sociales que estn dirigidas al gobierno para as pertinentemente llegar a una solucin. Para lograr esto la administracin pblica est ligada a las polticas pblicas pues sirven como instrumento de accin por parte del estado para lograr sus objetivos, los procesos de elaboracin de las mismas polticas pblicas tienen relacin con el gobierno pues l las concibe en un principio y la implementacin de las mismas son parte fundamental de las obligaciones de la administracin pblica.

Como resultado de la relacin de los agentes antes mencionado el Estado, el Gobierno y la administracin pblica, dan lugar a la conceptualizacin del sector pblico que (Ayala, 2001). El sector pblico toma en cuenta los recursos econmicos, factores de produccin que son parte de la gestin pblica, que le permite al estado por medio de gobierno y en funcin de la administracin pblica, lograr los objetivos que en el recaen utilizando como medio las mismas polticas pblicas entre otras.

El incremento del gasto visto en las finanzas del gobierno es el mejor reflejo de su necesaria colaboracin en la economa de un pas. Para Ayala Espino el papel del sector pblico en el desarrollo econmico, tiene gran importancia debido a que:

Ha contribuido a mejorar la asignacin de recursos en la economa y a favorecer un mejor empleo de los mismos porque ha corregido fallas e ineficiencia de los mercados.

Ha mejorado la distribucin del ingreso y la riqueza a travs de la poltica social.

Ha ayudado a la estabilidad de la economa por medio de las polticas fiscal y monetaria.

Ha creado confianza y certidumbre a travs del mantenimiento y vigilancia del sistema legal y regulatorio de la economa.

Adems de esto el sector pblico tiene un gran peso en la vida de una nacin, al formar parte del sistema econmico en el que tambin se encuentran inmerso el sector privado que est conformado por toda la iniciativa privada y en funcin de estos dos sectores la sociedad en general resulta ser el motor que mueve a todo el sistema. El ciclo en el que la sociedad participa como parte de la fuerza de trabajo que esta empleada en el sector pblico y privado genera bienes y servicios, es as como ellos contribuyen con aportaciones establecidas por la ley, que son administradas por el gobierno y con ello el sector pblico brinda infraestructura adems de ciertos servicios para retribuir al sector privado y la sociedad en general cerrando el ciclo que da lugar a la formacin del sistema econmico.

El sistema econmico ha sido definido y delimitado por la evolucin de las relaciones de la sociedad, pasando por una serie de formas de organizacin como la comunidad primitiva, esclavismo, feudalismo, mercantilismo, capitalismo, comunismo y estado de bienestar, entre otros. Cada uno de ellos se ha identificado por tener una serie de caractersticas de las relaciones del sistema, son testigo del surgimiento de nuevos agentes como el Estado, el Gobierno, la administracin pblica entre otros. Adems de las relaciones, la forma de acumular la riqueza y el surgimiento de los derechos humanos son factores que han influido en el sistema econmico.

Para presentar una definicin de polticas pblicas se fragmentar su significado conforme al diccionario de la real academia de la lengua espaola se distinguir el termino pblico como , el trmino de poltica se tiene entendido como y adems el conjunto de .

En el conjunto de definiciones que se pueden encontrar de poltica pblica existen caractersticas similares que rescata el estudio introductorio de Aguilar Villanueva en el libro la hechura de las polticas pblicas, que son la institucional, decisorio, conductual y causal.

Es institucional ya que es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su competencia y es colectivamente vinculante; decisoria, porque es una conjunto-secuencia de decisiones, relativa a la eleccin de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a problemas y necesidades; conductual, implica la accin o la inaccin, hacer o no hacer nada, pero una poltica es, sobre todo, un curso de accin y no slo una decisin singular y causal, son los productos de acciones que tienen efecto en el sistema poltico y social.1.2. ETAPAS DE LAS POLTICAS PBLICAS

1.2.1 Marcos de Referencia: La Poltica en el Proceso de las Polticas Pblicas

En el proceso de anlisis de polticas pblicas existen marcos tericos que permiten tener variedad de perspectivas para su estudio, cada uno de ellos est fundamentado por investigadores que realizaron trabajos como parte esencial del respaldo de sus teoras, es importante en un principio establecer que modelos o estndares se tomaran como base en el anlisis de esta investigacin, dentro de estos marcos para el anlisis de las polticas pblicas se consideran cinco principales enfoques de acuerdo a la clasificacin de Bobrow y Dryek presentado en el libro de Parsons sobre polticas pblicas, en los que consideran la Economa de Bienestar, la Eleccin Pblica, la Estructura Social, El Procedimiento de la Informacin y la poltica en el proceso de las polticas pblicas como los principales marcos que permiten analizar las polticas pblicas.

En el marco de anlisis de la Economa de Bienestar enfatiza la manera en que la aplicacin de las teoras y los modelos de la economa de bienestar son empleados para mejorar la racionalidad y la eficacia de la toma de decisiones, como parte de ello provee sedimentos que permiten analizar el actuar del mercado en cuanto a bienestar se refiere adems en conjunto tiene la oportunidad de juzgar a los encargados de las tomas de decisiones en la funcin de distribucin de los recursos.

Por otro lado tambin est el marco de anlisis de la Eleccin Pblica que puede definirse como (Parsons, 2007). Vista la eleccin pblica desde como una asignatura est relacionada con las ciencias polticas en: la teora del Estado, las reglas para votar, el comportamiento del votante, la poltica de los partidos, la burocracia, al igual que otras. Su marco relaciona la economa con la poltica por medio del Estado.

Para la Estructura social el marco de anlisis aporta una visin sociolgica en las etapas de anlisis de las polticas pblicas, a travs de un enfoque que permite ver como los individuos que forman parte de la sociedad tiene una gran influencia en las instituciones y organizaciones. El procesamiento de la informacin resalta su objeto de estudio en la relacin que existe entre el Estado y la sociedad en cuanto al procesamiento de la informacin, este marco cuenta con enfoques como la psicologa cognoscitiva, la psicologa social, la ciencia de las decisiones, la ciencia de la informacin, la inteligencia artificial y el comportamiento organizacional.

La poltica en el proceso de las polticas pblicas como marco de anlisis puede ser estudiado en base a diferentes formas pues dentro de este existen otros enfoques como se presenta continuacin:

Enfoque por etapas permite analizar las polticas como procesos que empiezan con la definicin del problema, establecimiento de la agenda, formulacin de las polticas pblicas, proceso de toma de decisiones, implementacin y por ltimo la evaluacin. Enfoque pluralista-elitista. Se concentran en el poder y su distribucin entre los grupos y lites, en la forma en que definen la formulacin de polticas.

Enfoque neo marxista. Se preocupa por la aplicacin de las ideas de Marx a la explicacin de la formulacin de polticas pblicas en la sociedad capitalista.

Enfoque sub-sistmicos. Analizan la formulacin de polticas pblicas en funcin de nuevas imgenes, como redes, comunidades y subsistemas.

Enfoque del discurso de polticas pblicas. Estudian el proceso de las polticas pblicas en cuanto al uso del lenguaje y la comunicacin.

Institucionalismo. Tiene un desarrollo menos depurado que los enfoques anteriores, pero empieza a perfilarse como un nuevo conjunto de enfoques importantes para el proceso de las polticas pblicas.

A lo largo de la investigacin se toma como referencia el marco de anlisis de la poltica en el proceso de las polticas pblicas basndose en el enfoque por etapas, mencionado anteriormente pues en l se explica de una manera ms detallada el proceso de implementacin que es al que va dirigido este trabajo. Enseguida se describe el enfoque por etapas y cada uno de los procesos que lo componen.

1.2.2 Enfoque Por Etapas1.2.2.1 Definicin del problema

En las etapas de anlisis de las polticas la definicin del problema es un apartado importante dentro del proceso, el transcurso para definir un problema en el anlisis poltico empieza con la sensibilizacin del problema, en el que se averigua si en realidad es un problema, estableciendo la situacin en la que se encuentra, ya una vez localizado prosigue la estructuracin del problema dando lugar a la identificacin y evaluar si es el problema correcto toma otra vez su estructuracin pero en el caso de que, si se proponen soluciones buscar si es una solucin adecuada para el problema, siendo este punto una parte crucial para saber, ya sea que no est bien estructurado el problema o no es una solucin adecuada o si en realidad es la solucin adecuada (Dunn, 1981). Como parte importante de este proceso se consideran la visin del anlisis en base a los siguientes procesos.

La identificacin del problema y la estructuracin del problema es un proceso racional, que requiere de un esfuerzo intelectual mayor al de la simple identificacin de los problemas. Las estadsticas, las preocupaciones de los ciudadanos y de los involucrados estn ah, se manifiestan; pero hay que contextualizarlos, identificar su dimensin, su intensidad. Los signos o manifestaciones no son el problema en s, sino productos del ambiente. Por otro lado en la Estructuracin del problema y el planteamiento de soluciones los problemas son esencialmente complejos, para entenderlos se requiere de la utilizacin de mtodos de alto orden, es decir, que posibiliten el entendimiento del problema a cabalidad, teniendo en cuenta su complejidad, de lo contrario, se tiene el riesgo de que se intente dar solucin a las causas equivocadas. Y en el caso de Disolucin del planteamiento, replanteamiento de soluciones y problema irresuelto son procesos para corregir los errores en el planteamiento tanto del mismo problema pblico, como de las soluciones. El proceso de correccin de errores de cada uno de estas operaciones intelectuales sucede en distintos niveles o momentos. La disolucin del planteamiento es el abandono de una formulacin del problema incorrecta, antes de cualquier esfuerzo por resolverlo; el replanteamiento de soluciones es la calibracin de los errores en el planteamiento de soluciones ya que slo se trata de modificar las soluciones equivocadas al problema correcto y, el problema irresuelto es rehacer el anlisis del problema, tratar de encontrar una mejor estructuracin cuando se trat de plantear soluciones a un problema mal formulado. 1.2.2.2 Establecimiento de la agenda

Para este enfoque primeramente se tiene que entender el significado de lo que es una agenda a la que es comprendida como una (Kingdon, 1995), que dependiendo de la presin de diferentes agentes llegan a tomar importancia para el gobierno, llegando a formar parte de la agenda del gobierno.

Dentro de la agenda del gobierno existe un nivel en donde se considera agenda sistmica que est dirigido para controversias polticas. La agenda sistmica consiste de todos los asuntos que son comnmente percibidos por los miembros de la comunidad poltica, que merecen la atencin pblica y como materias dentro de la jurisdiccin legtima de una autoridad gubernamental existente. Cada comunidad poltica local, estatal y nacional tendrn una agenda sistemtica. La agenda sistmica de una comunidad ms grande puede contener detalles de las agendas sistemticas de comunidades subsidiaria, pero las dos agendas no necesariamente correspondern una con la otra. Sin embargo en la agenda institucional, gubernamental o la agenda formal, en la cual puede ser definida como el escenario de detalles explcitamente para la actividad y la seria consideracin de las autoridades tomadoras de decisin.Los hacedores de polticas participarn en la construccin de ambas, sistmica e institucional, sin embargo, la naturaleza de las dos agendas es substancialmente diferente. La agenda sistmica estar compuesta de asuntos generales y abstractos y eso hace un poco ms que reconocer un rea problemtica. No necesariamente sugiere cualquiera de las alternativas disponibles o el significado de empatar con los problemas. Una agenda institucional tender a ser ms especfica, concreta y limitada en nmeros de asuntos. Identificar, al menos implcitamente, aquellas facetas de un problema que son seriamente considerados por el cuerpo que decide las polticas.

Nuevos temas pasan a travs del ciclo de las polticas solamente despus de que han entrado a la agenda pblica. Muchos ms temas de los que pueden ser adecuadamente tratados compiten por atencin: se dice que un tema est en la agenda solamente despus de que la lite poltica y la sociedad en su conjunto reconocen su importancia y empiezan a trabajar en soluciones polticas para el tema.

1.2.2.3 Formulacin de las Polticas Pblicas

En el proceso de la formulacin de las polticas pblicas, est basado en el trabajo de Charles E. Lindblom en donde reconoce dos mtodos en la hechura de las polticas que son el racional-exhaustivo o a la raz y la Comparaciones sucesivas limitadas o por las ramas (Parsons, 2007). Se describen las caractersticas que tienen estos dos modelos para fines prcticos de esta investigacin en el Racional-exhaustivo:

1. Clarificacin de valores u objetivos, distintos de y usualmente previos al anlisis emprico de polticas alternativas.

2. La formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios-fines: primero se aslan los fines, despus se buscan los medios para lograrlos.

3. La prueba de una buena poltica es que se puede comprobar que es el medio ms adecuado para los fines deseados.

4. El anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor pertinente importante.

5. Usualmente se basa en teora.

En el caso del modelo de comparaciones sucesivas limitadas resaltan las siguientes caractersticas:

1. La eleccin de metas valorativas y el anlisis emprico de la accin necesaria para lograrlas no son distintos una del otro, sino que estn estrechamente interrelacionados.

2. Como los medios y los fines no son distintos, el anlisis medio-fines con frecuencia es inadecuado o limitado.

3. La prueba de una buena poltica es normalmente que varios analistas estn de acuerdo acerca de una poltica (sin que estn de acuerdo en que es el medio ms adecuado para un objetivo acordado por todos).

4. El anlisis es drsticamente limitado:

i) No se presta atencin a posibles consecuencias importantes

ii) No se presta atencin a potenciales alternativas polticas importantes

iii) No se presta atencin a valores afectados importantes

5. Una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teora.

1.2.2.4 Proceso de Toma de Decisiones

Durante la toma de decisiones se toman en cuenta ciertas clasificaciones de modelos utilizados, extrados de las ciencias sociales, los marcos de anlisis fueron agrupados en cinco categoras: Poder, Racionalidad, Eleccin Pblica, Enfoque Institucional y Enfoque Informativo (Parsons, 2007). Siguiendo con esta categorizacin, Parsons dentro del enfoque del poder en el proceso de toma de decisiones, considerada que como objeto principal de estudio la manera en la que est estructurado el poder por clases, riqueza, arreglos burocrticos y polticos. En esta categora se encuentran otros enfoques Elitismo, Pluralismo, Marxismo, Corporativismo, Profesionalismo y Tecnocracia.

Como parte de modelo elitista y neo-elitista consideran que el poder de decisin est centrado en solo un pequeo grupo de personas, en teora estos grupos pueden llegar a buscar el mayor beneficio para ellos en vista de que la toma de decisin est a su cargo. Con forme a las ideas de pensadores de este marco (Mosca y Parteo) consideran que con el tiempo, las lites organizacionales generan sus propios intereses y objetivos, distintos de los de los miembros que pertenecen a las masas. En el enfoque pluralista se rescatan como centro de anlisis los factores de desarrollo econmico y social como parte fundamental en la distribucin del poder a fin de los trabajos de los mayores representantes de esta categora Dahl y Lindblom, en este enfoque se pretenda estudiar la manera en la que el poder se distribua en toda la poblacin yaciendo la democracia como medio de la bsqueda del poder. El marco del marxismo tiene como tema central la relacin que en las sociedades capitalistas tiene en la bsqueda del poder ante la lucha de clases y el poder econmico, establecen que el problema no recae tanto en las relaciones si no en la estructura del capital que resulta ser el que proporciona el poder para la toma de decisiones y el grado de libertad que tiene el estado en las decisiones ante el sistema capitalista.

En el enfoque corporativista toma mayor fuerza el nfasis de la negociacin de los intereses del gobierno, en donde la negociacin de posturas ante los intereses de los diferentes agentes que participan en el proceso de toma de decisin sede el poder de tomar decisin a cambio de incentivos legales que cumplan con ciertos requisitos. El profesionalismo es una categora en la resaltan los intelectuales especializados en ciertas reas pues tienen ventaja de conocimiento que les proporciona un gran nivel de poder en el proceso de toma de decisiones as como la tecnocracia en donde el modelo supone que los grupos sociales con mayor nivel de conocimientos conformaran una lite en la nacin que le dara el poder de realizar la toma de decisiones.

Volviendo al enfoque en el que se pude considerar el proceso de toma de decisiones la racionalidad tiene importancia dentro de las ideas de una concepcin de la sociedad por entes econmicos que tiene conocimientos que les permite tomar mejores decisiones ante la presencia igualmente de una burocracia racional.

En el enfoque de la eleccin publica se resalta que los partidos hacen promesas excesivas para obtener votos, los polticos en el poder tienen que hacer acuerdos para asegurarse apoyos presionando as el presupuesto, a los burcratas slo les interesa maximizar su propio inters y por ltimo los procesos polticos de la democracia liberal no consiguen controlar la expansin del poder poltico y la burocracia. La importancia de las instituciones en el proceso de toma de decisiones tiene gran relevancia en el enfoque institucionalista en donde el papel de las instituciones dentro de la contextualizacin del anlisis de las polticas pblicas, como parte de este marco estn los enfoques de institucionalismo sociolgico, institucionalismo econmico y el institucionalismo poltico.

En el estudio de la toma de decisiones el aspecto psicolgico tiene gran importancia al destacar un enfoque en este proceso de anlisis de polticas pblicas junto con la ciencia de la informacin, tomando como factores de decisin las emociones humanas, la personalidad, las motivaciones, el comportamiento y las relaciones interpersonales. Adems de la manera en que las personas entienden los problemas y el manejo de la informacin en proceso de toma de decisiones.

1.2.2.5 Implementacin

De acuerdo a los estudios sobre la implementacin que se han realizado a lo largo de los ltimos aos se podra decir que su anlisis como proceso de las polticas pblicas es nuevo. Por implementacin se entiende como (Van, 1975). Bajo este contexto se puede decir que la implementacin es el proceso que ocurre entre las declaraciones formales de la poltica y el resultado final alcanzado. El proceso de implementacin tiene varios enfoque dentro de los ms destacados se encuentra los enfoque sistemticos racionales de arriba hacia abajo, el marco gerencial, el enfoque de la implementacin institucional entre otros pero para esta investigacin se explicaran con mayor amplitud.

El modelo bsico postula la existencia de seis variables que definen los vnculos entre la poltica y su desempeo. Este modelo especifica las relaciones entre las variables independientes y la variable dependiente, as como tambin las relaciones entre las variables independientes mismas. Los vnculos que se exponen representan hiptesis implcitas que podran ser puestas a prueba empricamente, en caso de que pudieran construirse indicadores satisfactorios y se pudieran reunir la informacin adecuada. Si se aborda el problema de esta manera, hay mayores posibilidades de captar los procesos mediante los cuales las decisiones polticas se ponen en prctica, que si slo se relacionan superficialmente las variables independientes y las dependencias (Van, 1975).

1.2.2.6 Evaluacin

En la recopilacin que realiza Parsons sobre el proceso por etapa para el anlisis de las polticas presenta una definicin muy conveniente de Thomas Dye sobre la definicin de evaluacin a la que se presenta como: .

La evaluacin consiste en dos procesos que tienen una relacin muy estrecha en primer lugar la evaluacin de la poltica especfica y los programas que lo constituyen y por otro lado la evaluacin de las personas que trabajan en las organizaciones responsables de la implementacin de la poltica y los programas. Al igual que las dems etapas de anlisis la evaluacin cuenta con varios enfoques como parte del anlisis racional que funcionan en el proceso de las polticas pblicas, los cuales son las tcnicas que miden la relacin entre los costos y los beneficios y la utilidad por otro lado las tcnicas que miden el desempeo y por ltimo las tcnicas que recurren a experimentos para evaluar las polticas y los programas.1.3 IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS

1.3.1 Enfoques de la implementacin

1.3.1.1Sistemticos Racionales

En el marco de anlisis del proceso de implementacin existen diferentes enfoques para lograr su anlisis, ya que diferentes investigadores han encontrado la forma de elaborar sus teoras. Los enfoque sistemticos racionales de arriba hacia abajo o top-down como se reconoce en ingls, como resultado de los trabajos llevados en Oakland referentes al Economic Development Administration en donde se presentan los primeros trabajos que resaltan la importancia de la implementacin de los proceso de anlisis de las polticas pblicas, inicia con el anlisis de toma de decisin en el proceso de las polticas pblicas posteriormente estudia el nivel en el que los objetivos de la poltica que son legalmente ordenados la manera en la que fueron logrados en cierto tiempo. Este enfoque analiza el comportamiento, ante la decisin de la poltica, de los burcratas y de los grupos a los que va dirigida la poltica, el cumplimiento de los objetivos de acuerdo al tiempo del que se cumplan y el impacto que genera la poltica.

La implementacin tom un aspecto de relacin entre las metas que se proponan en las polticas y la manera en la que se buscaba lograr las metas que se establezcan y la manera en la que se logra que las personas hagan lo que tiene que hacer. Teniendo como base los trabajos de Oakland Majone, Browne y Wildavky realizaron aportaciones que brindaban una mejora a ese estudio con el objetivo de enfocar de una manera ms elocuente la perspectiva de anlisis, tomando como base la necesidad de entender la implementacin como un proceso ms evolutivo y de aprendizaje.

El modelo de arriba hacia abajo se retoma en los trabajos de por otros investigadores en el que los modelos que presentan basan el anlisis de la implementacin a travs de interrogantes que buscan establecer que es una buena implementacin de las polticas pblicas consideran que la implementacin debe tener lneas de autoridad claras, que las normas que se establezcan en las polticas sean acatadas como tal adems de que los objetivos sean expresados y entendidos de manera general por los implementadores, existiendo un comunicacin clara entre los administradores pblicos.

1.3.1.2 Marco Gerencialista

Este enfoque presenta una metodologa similar al utilizado por la iniciativa privada en la administracin, sin embargo lo que propone para la implementacin de polticas en vista que la visin que la administracin pblica presenta es cada vez ms empresarial, la aplicacin de las tcnicas que son utilizadas para el anlisis de la implementacin son basados en enfoque de Gestin operacional, Gestin corporativa y la Administracin de personal.

En la tcnica de gestin operacional rescata el uso de investigacin de operaciones en su proceso de administracin de proyectos el cual tiene como base el mtodo del camino crtico y la tcnica de revisin y evaluacin de programas. Como parte de sus objetivos de estas tcnicas es tener un control sobre la ejecucin de un proyecto a travs del monitoreo de las redes de las actividades y eventos que son parte del proceso de implementacin. Pero a pesar de esto en el caso del mtodo del camino crtico se observan los diferentes puntos por lo que tiene que pasar la implementacin asumiendo en cada uno de ellos un nivel crtico de eficiencia en cuanto a el tiempo en que se lleva a cabo el procedimiento desde su inicio hasta el momento en el que termina la implementacin del proyecto que se est analizando.

Por otro lado la tcnica de revisin y evaluacin de programas est encaminada en el anlisis del proceso de implementacin a estimar el tiempo en el que tardara en llevarse a cabo cierto programa bajo criterios macro, en el cual considera factores influyentes al momento de la ejecucin del programa, agentes climticos, geogrficos, situaciones sociales que pueden retrasar el proyecto, as como otros aspectos. Es por eso que al tener un mayor nivel de incertidumbre la tcnica establece diferentes escenarios posibles al momento de realizar la implementacin del proyecto en el primer contexto se presenta el tiempo real que debera tomar la implementacin del programa en base a esto se establecen otros dos ambientes en los que se toma en cuenta un contexto pesimista y otro optimista, para as obtener aminorar los niveles de incertidumbre en la implementacin.

Como parte de este mismo marco el enfoque gerencial tiene un marco de Gestin Corporativo en el que se basa en el anlisis de la implementacin en diferentes etapa mejor conocidas en la iniciativa privada de la administracin como el ciclo de planeacin de la gestin corporativa, que est conformado por la definicin de objetivos, planeacin, organizacin, direccin y control. En el que establecen criterios de desempeo para evaluar a los agentes vinculados en el proceso de implementacin, en la bsqueda de lograr los objetivos de la poltica.

Por ltimo la administracin de personal es la tcnica empleada en el marco gerencial, que tiene como objetivo la evaluacin del desempeo de los agentes implementadores dando lugar a el anlisis de la forma de llevar a cabo su trabajo en base a objetivos de la poltica y la misma institucin en la que conforma. Aunado a esto se toma en cuenta la evaluacin de la administracin pblica por objetivos que permite tener una visin integral en la que se poner a la vista los intereses de la personas que estas inmiscuidas en el proceso de implementacin y los objetivos de la instituciones encargadas de ejecutar la poltica, lo que se busca en esta tcnica es coagular los objetivos de todos para que estn encaminados en el mismo rumbo ecunime al momento de llevar a cabo la poltica.

1.3.1.3 Implementacin Inter-organizacional

Este enfoque permite tomar en cuenta diferentes aspectos de las instituciones que pueden influir en la implementacin, existen dos enfoque de anlisis de la inter-organizacin que pueden tener la instituciones una es en base al poder se observa el nivel de dependencia de recursos, ya que ciertas organizaciones o instituciones con poder pueden influir en otra que no tienen tanta fuerza y por otro lado el intercambio organizacional en el que las organizaciones pretender cambiar aquello que les proporciona un beneficio mutuo. Como parte de este anlisis en necesario entender los niveles de redes a las que estn inmiscuidas las instituciones para entender la relacin que en ello puede haber.

1.3.1.4 Sabatier y Mazmanian

Los trabajos de Sabatier y Mazmanian proponen una fusin de marcos de anlisis del proceso de implementacin para dar lugar a un mtodo ms fundamentado, dentro de sus trabajos establecen seis condiciones que plantean:

Objetivos claros y consistentes, de manera que puedan constituirse como un estndar de evaluacin legal y referente.

Teora causal adecuada, asegurndose de que las polticas pblicas estn respaldadas por una teora sobre cmo lograr el cambio.

Estructuras de implementacin legalmente estructuradas a fin de fomentar el cumplimiento de aquellos a cargo de la implementacin de las polticas pblicas y de los grupos que conforman el objetivo de dichas polticas.

Implementadores comprometidos y capaces, dedicados a usar su discrecin con miras al cumplimiento de los objetivos de las polticas.

Apoyo de los grupos de inters y soberanos en el poder legislativo y el ejecutivo.

Cambios en las condiciones socioeconmicas que no menoscaben el apoyo de los grupos y los soberanos ni subviertan la teora causal que da soporte a las polticas.

Este marco de referencia est basado en (Parsons, 2007).

1.3.2 Marco de Anlisis de Sabatier y MazmamianDe los marcos de anlisis para el proceso de implementacin en el anlisis de las polticas pblicas, se tomara en cuenta el propuesto por Sabatier y Mazmanian ya que como menciona Parsons en su libro de polticas pblicas se considera uno de los ms completos. El modelo que plantea para acercar al proceso de la formulacin de las polticas puede extenderse tambin al estudio de la implementacin, adems menciona que la obra de Sabatier es quizs la ms sometida a una cantidad considerable de pruebas que la mayora de las teoras existentes y es considerada como uno de los modelos de arriba hacia abajo mas depurados. El trabajo de Sabatier y Mazmanian busca coagular las ideas de los modelos de abajo hacia arriba as como del de abajo hacia arriba, como resultado de este dan a conocer condiciones que deben tener una implementacin efectiva de los objetivos legalmente establecidos de una poltica pblica (Parsons, 2005):

Objetivos claros y consistentes, de manera que puedan constituirse como un estndar de evaluacin legal y referencia.

Teora causal adecuada, asegurndose de que las polticas pblicas estn respaldadas por una teora sobre cmo lograr el cambio.

Estructuras de implementacin legalmente estructuradas a fin de fomentar el cumplimiento de aquellos a cargo de la implementacin de las polticas pblicas y de los grupos que conforman el objetivo de dichas polticas.

Implementadores comprometidos y capaces, dedicados a usar su discrecin con miras al cumplimiento de los objetivos de las polticas.

Apoyo de los grupos de inters y soberanos en el poder legislativo y el ejecutivo.

Cambios en las condiciones socioeconmicas que no menoscaben el apoyo de los grupos y los soberanos ni subviertan la teora causal que da soporte a las polticas.

1. TRATABILIDAD DEL PROBLEMA

La tratabilidad del problema es un segmento de una serie de variables fundamentales a analizar como parte de la implementacin, puesto que existen diferentes aspectos especficos que afectan la capacidad de la administracin pblica al momento de llevar a cabo los programas sociales y as poder lograr los objetivos de cada uno tiene fijados. Esta categora cuenta con diferentes perspectivas tomadas del marco de Sabatier y Mazmanian que sern considerados para su consiguiente anlisis:

a) Disponibilidad de teoras y tecnologa probadas: Contar con una teora que fundamente la procedencia del programa explicando su origen y que asegurare un esperado resultado es un punto parcial en la apertura del estudio de la implementacin, en ello hay conflictos para medir el impacto de los programas para ciertos problemas, tales pueden ser la vinculacin de los cambios que pretenden establecer en los grupos objetivos a travs de la estructura del programa buscando la disminucin de ciertas condiciones, es por eso que se tiene que referir a teoras que expliquen cmo lograran que ciertas condiciones de los grupos objetivo cambien como parte del impacto que se busca que los programas se obtengan.

Si no cuenta el programa con una teora que valide su existencia a travs del logro de objetivos establecidos, los autores de este marco suponen que en el transcurso del tiempo el programa se ver en circunstancias que pudieran complicar varios aspectos. En una primera instancia, cualquier programa implica costos para la administracin pblico y en la medida que estos costos no pueden justificarse mediante mejoras observables y mesurables en el problema que se est enfrentado, casi seguramente disminuir el apoyo poltico al programa y, en consecuencia, los objetivos normativos sern ignorados o modificados. Y en segunda instancia, las discusiones en torno a las disposiciones de la tecnologa requerida producirn fuertes presiones para que se amplen los plazos de cumplimiento de los objetivos normativos y podran provocar tambin gran incertidumbre respecto de los mecanismos ms adecuados para impulsar el programa.

b) Diversidad de comportamiento en el grupo objetivo: En este apartado se establece que cuando el problema cuenta con diferentes condiciones o aspectos a modificar a travs del programa, se complicar la formulacin de reglamentos o procedimientos claros que conllevan a una obstruccin del logro de los objetivos establecidos.

c) Porcentaje del grupo objetivo en la poblacin total: Tener identificado al grupo objetivo permite concebir una visin de la problemtica, para ello se supone que cuando el grupo es ms grande y fcil de identificar, el apoyo poltico puede favorecer al programa con ms atencin ya que cuando mayor impacto en la poblacin o grupo que se tiene establecido por objetivo, el programa formar parte importante de la agenda del gobierno.d) Magnitud de las modificaciones en el comportamiento requeridas: Cuando se tiene identificado el grupo objetivo es razonable considerar la magnitud de los cambios necesarios en las condiciones problemticas en las que se perciben, representado por el nmero total de personas que da lugar a la meta que se establece en la normatividad. Los autores tienen como hiptesis bsica de este apartado que a mayor cantidad de cambios requeridos en el comportamiento, ms difcil ser lograr una implementacin exitosa.Se considera entonces, que los problemas pueden llegar a ser tratables en la medida que los programas influyen en el cambio de la condiciones de los grupos objetivos, aunado a el logro de la disminucin de las dificultades con las que se enfrentan. Esta breve revisin de las variables involucradas indica que es ms fcil resolver los problemas, de acuerdo con Sabatier y Mazmanian;1) Si existe una teora vlida que vincule el cambio en el comportamiento con la disminucin del problema, si existe la tecnologa necesaria, y si la medicin del cambio en la gravedad del problema es poco costosa.

2) Si existe una variacin mnima en las prcticas conductuales que causan el problema.

3) Si el grupo objetivo constituye una minora de poblacin fcilmente identificable en una jurisdiccin poltica dada.

4) Si la cantidad de cambios en el comportamiento no es muy grande.

Los autores recomiendan no acentuar tanto la tratabilidad del problema en la que se encuentre con el anlisis, sino ms bien considerarlo como un panorama de la situacin a la que se enfrenta la implementacin de determinada poltica o programa ya que consideran que, una de las metas del anlisis de las polticas es desarrollar mejores instrumentos para resolver problemas heterogneos que reclamen cambios sustanciales en los comportamientos, consideradas como variables legales y polticas, de las cuales se profundiza en el siguiente apartado.2. CAPACIDAD DE ESTRUCTURAR EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN

Es concebido como un programa social al resultado de la elaboracin de una poltica por parte del estado, que estn predispuestos a cumplir con respectivos planes y especialmente a contribuir en el logro de las metas que se han puesto como objetivo. Considerando adems que la poltica social, establece la estructura para implementar el programa, asignando instancias responsables de la aplicacin del mismo por medio de un aparato administrativo. En conjunto con estas especificaciones en la que se tengan los objetivos claros respaldados por un reglamento que delimite las obligaciones de cada programa estableciendo la poblacin a la cual se pretende que este dirigido cada uno de programas basados un una teora valida que respalde su estructura, permitir que la implementacin de la poltica social por medio de los programas que lo conforman tenga mayor xito en su ejercicio a pesar de que las conductas que se pretender cambiar sean muy numerosas, viendo as el cumplimiento de los objetivos que se tienen establecidos.

Es por eso que en este conjunto de variables que se presentan a continuacin propuestos por los autores de este marco terico, se permitir analizar la capacidad de la institucin para estructurar el proceso de implementacin de cada uno de los programas y a su vez en conjunto la poltica social de la que es responsable la Secretara de Desarrollo Social.a) Objetivos claros y coherentes

La importancia de que los objetivos normativos sean precisos y de que estn claramente establecidos, prestan un auxilio insustituible para evaluar el programa, fungen como directrices precisas para los funcionarios encargados de la implementacin y constituyen un recurso para los partidarios del estatuto. Los objetivos claros pueden ser tambin un recurso de los actores, pertenecientes o no a las instituciones encargadas de la implementacin, en el caso que perciban discordancias entre las decisiones polticas de la dependencia y los objetivos normativos.Como principio esencial, se comprende bien la necesidad de que las directrices polticas de un estatuto sean precisas; sin embargo, tambin es necesario que el estatuto asigne con claridad a la instancia encargada de la implementacin la prioridad relativa que los ejes de la poltica en los que se basan debern tener en el conjunto de los programas que esa agencia opera. Si esto no se hace, lo ms probable es que la aplicacin de los programas que no se ajusten a los ejes que se establecen se aplace considerablemente y que se les asigne una baja prioridad en tanto no logren su incorporacin a los procedimientos operativos de la dependencia. En suma, mientras ms precisas y claramente jerarquizadas se presentan las instrucciones del programa a los funcionarios responsables y al resto de los actores, mayor ser la posibilidad de que tanto las decisiones polticas de las dependencias como el comportamiento de los grupos objetivo sean congruentes con los ejes establecidos dentro de la poltica social.

b) Incorporacin de teoras causal adecuadaToda reforma importante contiene, por lo menos implcitamente, una teora causal respecto a la manera de alcanzar los objetivos de una poltica. De hecho, una de las principales contribuciones que puede hacer el anlisis de la implementacin dentro de la percepcin de la poltica social que se establece, es el planteamiento de una teora general sobre la obtencin de los cambios deseados. Para considerar que un programa cuenta con una teora fundamental, en la que est basado un programa es necesario considerar ciertos requerimientos:

1) Que los principales vnculos causales entre la intervencin gubernamental y el logro de los objetivos del programa sean bien comprendidos.2) Que los funcionarios responsables de la implementacin del programa tengan jurisdiccin sobre una cantidad suficiente de vnculos cruciales para alcanzar los objetivos, con los que est establecido dentro de la normatividad.

c) Recursos financierosEvidentemente, el dinero es un recurso clave en cualquier programa dependiente de fondos pblicos. Adems, los programas regulativos clsicos necesitan contratar personal y llevar a cabo anlisis tcnicos relacionados con el desarrollo de reglamentos, con la administracin de concesiones y licitaciones y con la supervisin en el seguimiento de los beneficiarios. Se sostiene que existen adems tremendas presiones para lograr que las reglamentaciones sustituyan gradualmente la imposicin de obligaciones en reas del inters pblico por incentivos econmicos adicionales.

d) Integracin jerrquica en y entre las instituciones encargadas de la implementacin

La dificultad de coordinar las acciones dentro de una dependencia gubernamental dada y entre las numerosas instancias de gobierno que suelen estar involucradas en las tareas de implementacin resultan ser factores que afectan el proceso de los programas. El problema es mas renuente ante la dependencia que se pueden tener de las instancias estatales y locales para la ejecucin detallada del programa, con sistemas poltico-administrativo muy heterogneo entre s. Por lo tanto, uno de los atributos ms importantes de cualquier programa es lograr integrar jerrquicamente a las agencias encargadas de la implementacin. Si el sistema queda vagamente integrado, se pueden prever que habr variaciones muy considerables en el grado de obediencia y aceptacin de la poltica por parte de los funcionarios responsables y de los grupos objetivo, ya que cada actor tendr que responder al incentivo para modificar su conducta de acuerdo con las caractersticas de su propio contexto local.El grado de integracin jerrquica entre las agencias encargadas de la implementacin est determinado:

1) Por el nmero de instancias de veto o aprobacin implicadas en el logro de los objetivos normativos

2) Por la capacidad que se otorgue a los promotores de objetivos para ofrecer estmulos e imponer sanciones que aseguren la adhesin de quienes cuentan con poder de veto. Las instancias de veto o aprobacin comprenden todas aquellas ocasiones en las que un actor tiene capacidad de impedir que se logren los objetivos normativos independientemente de su autoridad legal. La eventual resistencia de las instancias especficas de veto puede superarse si el programa prev suficientes medios de sancin o de induccin para convencer al actor de que es preferible que modifique su comportamiento. En pocas palabras, si las sanciones e incentivos son suficientemente poderosos, las instancias de veto podran retrasar, pero probablemente no impedir el acatamiento de la regulacin por parte de los grupos objetivo.

e) Reglas de decisin de las instituciones encargadas

Adems de ofrecer objetivos claros y consistentes, de identificar algunas instancias de veto y de incentivos adecuados para favorecer el acatamiento, la poltica establecida puede contar con una ley para influir ms fuertemente en el proceso de implementacin para as formular las normas de decisin que las dependencias encargadas de la implementacin debern acatar a lo largo del proceso del programa.f) Reclutamiento de directivos y personalLos funcionarios de la dependencia responsables deben estar profundamente comprometidos con el logro de esos objetivos de los programas. Un programa necesita que quienes lo implementan no se limiten a adoptar una posicin neutral, sino que estn suficientemente comprometidos, de modo que desarrollen nuevos reglamentos y procedimientos para hacer operativas las normas y para hacerlas valer frente la resistencia de los grupos objetivos o hasta de los funcionarios pblicos renuentes a llevar a cabo los cambios prescritos. Existen varios mecanismos disponibles para que quienes formulan los estatutos aseguren razonablemente que los funcionarios responsables se comprometan con los objetivos normativos. En uno de ellos se puede asignar la responsabilidad de la implementacin a aquellas instancias cuya orientacin poltica sea coincidente como el estatuto y que otorguen alta prioridad al programa. Esto se torna ms factible cuando se crea una nueva instancia con la finalidad especial de administrar el estatuto, debido a que, necesariamente, el programa ser una gran oportunidad para incorporar a los partidarios del estatuto. Otro camino es encargar la implementacin a alguna instancia prestigiosa ya existente que est en busca de nuevos programas y que considere que el nuevo decreto es compatible con su orientacin tradicional. Y por otro lado, la ley puede estipular con frecuencia que los funcionarios responsables de ms alto nivel sean elegidos de entre aquellos sectores sociales que tiendan a favorecer los objetivos de la legislacin.

g) Posibilidades formales de acceso a actores externosAs como la ley puede influir en el proceso de implementacin estableciendo las caractersticas de las agencias responsables, puede tambin ejercer influencia sobre la participacin de dos grupos de actores ajenos a esas instituciones:

1) Los beneficiarios potenciales y los grupos objetivo del programa

2) Las autoridades legislativas, ejecutivas y judiciales de las dependencias

3. VARIABLES NO NORMATIVAS QUE CONDICIONAN LA IMPLEMENTACIN

a) Condiciones socioeconmicas Las condiciones econmicas pueden influir en el proceso de implementacin en diferentes sentidos. Por un lado, la variacin en las condiciones socioeconmicas puede afectar la percepcin de la importancia relativa del problema que enfrenta una ley. A medida que con el tiempo otros problemas sociales vayan considerndose ms importantes, se disminuye el apoyo poltico a favor de la asignacin de recursos, escasos de suyo, contemplada por la ley original. En otro punto, la implementacin se entorpece cuando ocurren cambios en las condiciones socioeconmicas locales y, como ya se dijo, en la gravedad del problema enfrentado. Tal variacin tiene como consecuencia que surjan enormes presiones para que se flexibilicen los reglamentos y se concedan amplios mrgenes de maniobras administrativas a las unidades locales. Tambin se considera, la magnitud del apoyo que se otorga a los reglamentos orientados a la proteccin del ambiente o del consumidor, o a la seguridad del trabajador, parece estar relacionada con la capacidad econmica de los grupos objetivos y con su importancia relativa en el contexto econmico total. Finalmente, en caso de polticas directamente asociadas con la tecnologa, los cambios o la inmovilidad que se observen en el nivel tecnolgico sern variables de importancia crucial.

b) Atencin de los medios al problemaEn este apartado es importante tomar en cuenta que esta variable es crucial porque media entre los cambios en las condiciones socioeconmicas y las percepciones que de esos cambios tienen el pblico en general y en menor medida las lites polticas. Adems, la tendencia de la mayora de los canales de televisin y de los peridicos a explotar un asunto al extremo para luego enfocar bruscamente su atencin en cualquier otro tema, resulta ser un obstculo real para concitar el apoyo poltico.c) Apoyo del pblicoEl pblico puede influir en el proceso de implementacin por lo menos de tres maneras:

1) La opinin pblica y su interaccin con los medios de comunicacin pueden afectar intensamente la agenda poltica, es decir, los temas que sern discutidos por las legislaturas.2) Existe clara evidencia de que los legisladores se dejan influir por sus electores en lo que respecta a los asuntos que son de mayor importancia para stos, particularmente homognea.3) Las encuestas de opinin pblica son utilizadas con frecuencia por los administradores y las autoridades para apoyar sus posiciones polticas particulares.d) Actitudes y recursos de grupos de ciudadanosEl comportamiento de los actores polticos se ven influidos por el ciclo de eleccin en el que las personas acondicionan su comportamiento a medida que los medios y el pblico le toman mayor importancia a otros asuntos. Los grupos de electores interactan de muy diversas maneras con el resto de las variables que participan en el marco de anlisis. En una primera instancia, sus recursos financieros tendern a modificarse de acuerdo con el grado de apoyo pblico del que goce su posicin y con la magnitud del cambio conductual decretado por los objetivos normativos. Aunado a esto, podrn intervenir directamente en las decisiones de las dependencias encargadas de la implementacin, ya sea emitiendo sus opiniones o complementando los recursos de la dependencia. Por ltimo, suelen estar capacitados para afectar de manera indirecta las decisiones polticas de las dependencias, publicando estudio crtico sobre su desempeo, con campaas de opinin pblica y levantando demandas ante las autoridades legislativas y judiciales.

e) Apoyo de las autoridadesEsta influido por; 1) La magnitud y la orientacin de la supervisin que se encargue a sus autoridades y 2) del mbito y posible incompatibilidad de los nuevos decretos. Las autoridades pueden influir en las polticas de las dependencias efectuando supervisiones informales o induciendo cambios formales en los recursos legales y financieros de la dependencia. La supervisin resulta de la interaccin continua de la dependencia con sus autoridades legislativas y ejecutivas, y se lleva a cabo a travs de auscultaciones formales, entrevistas con el personal y los legisladores de las comisiones ms importantes, solicitudes de rutina por parte de los legisladores en relacin con las quejas de los ciudadanos y otros procedimientos por el estilo.

f) Compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios encargados Este factor incluye por lo menos dos componentes: la orientacin y la prioridad que tengan tales objetivos en la escala de preferencias de los funcionarios; y la capacidad de los funcionarios para dar cumplimiento a esas preferencias, es decir, su capacidad para ir ms all de lo que se podra esperar razonablemente en el uso de los recursos disponibles.

El compromiso de los funcionarios de la agencia depender, en parte o en gran medida, de la capacidad que hayan tenido para institucionalizar de cierta manera de operar seleccionando a las instituciones y a los funcionarios de ms alto nivel. Tambin estar determinado por las normas profesionales y los valores personales de los funcionarios, as como por el apoyo que tenga los objetivos normativos de parte de los grupos de inters y de las autoridades del medio poltico en el que desempean las dependencias. Sin embargo, es comn que una vez transcurrido el periodo inicial, el grado de compromiso tienda a decaer, ya que las personas ms comprometidas se debilitarn y se desilusionarn a tal punto de la rutina burocrtica, que debern ser remplazados por otros funcionarios, seguramente ms interesados en su propia seguridad que en asumir los riesgos que implica el logro de los objetivos de la poltica.

4. ETAPAS (VARIABLES DEPENDIENTES) DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIN

Durante este apartado las etapas son divididas en: 1) Los productos o decisiones de las dependencias encargadas de la implementacin, 2) El acatamiento de esas decisiones por parte de los grupos objetivos, 3) Los impactos efectivos de las decisiones de las dependencias, 4) Los impactos percibidos de esas mismas decisiones y finalmente 5) La evaluacin que el sistema poltico hace de la legislacin, ya sea en forma de revisiones de fondo de su contenido o de intentos de revisin de fondo de su contenido o de intentos de revisin.a) Resultados de la accin de las dependencias encargadas de la implementacin de la polticaLos objetivos del programa deben traducirse en reglamentos concretos, en criterios de procedimientos para el manejo de casos individuales, en fallos especficos y en mecanismos para hacer cumplir con lo establecido en la normatividad. En el caso de programar cambios sustanciales en el comportamiento de los grupos objetivo, las autoridades y/o los funcionarios responsables deben estimar un plazo entre cinco y siete aos:

1) para modificar, postergar o ignorar los objetivos normativos, proponiendo cambios menores en el comportamiento de los grupos objetivo y/o;

2) para reducir la oposicin mediante la aportacin de apoyos financieros de diverso tipo.

b) Acuerdo de los grupos objetivo con los resultados de la accinLa postura de los grupos objetivo estarn en funcin con diferentes factores de los cuales definen su postura conforme al costo beneficio que pudieran obtener en respectivos programas. Los factores que pueden afectar a los agentes para llevar a cabo de manera correcta los programas:

1) La probabilidad de que los programas establecidos no cumplan con las expectativas de la poblacin objetivos; 2) Las sanciones vigentes para penalizar el desacato de los administradores pblicos en el proceso del programa o la medida en que la poblacin en general puede presentar una queja del administrador pblico; 3) Las actitudes de los grupos objetivo frente a la legitimidad de las reglas; y

4) Los beneficios que supone el acatamiento a los grupos objetivo.

c) Los impactos efectivos de los resultados de la accinDurante el anlisis de implementacin de las polticas pblicas, se han considerado diferentes aspectos para saber si se est realizando de una manera suficiente. Esto se ver en la medida en que los impactos que se pueden percibir a grandes rasgos considerando los siguientes con los que se han venidos trabajando:

1) Si las decisiones polticas de las instancias responsables son congruentes con los objetivos normativos; 2) Si los grupos objetivo ms importantes acatan esas decisiones; 3) Si no se dan casos graves de subversin frente a las decisiones o a los impactos por causa de incompatibilidad legal y 4) Si el estatuto incorpora una teora causal vlida que vincule las modificaciones del comportamiento de los grupos objetivo con el logro de las metas legalmente establecidas.d) Los impactos percibidos de los resultados de la accinEn trminos generales, es de esperar que exista un alto grado de correlacin entre la evaluacin inicial que un actor hace de un programa y su percepcin y evaluacin de los impactos. Para ser ms especfico, un actor que no apruebe los impactos de un programa, tender a considerar que esos impactos son incompatibles con los objetivos normativos, a pesar que el programa es ilegitimo, y/o a cuestionar la objetividad de los datos del impacto. Esta afirmacin se basa en la teora de la disonancia cognoscitiva y, especialmente, en consecuencia de que un actor tender a rechazar cualquier insinuacin de que los impactos de una ley legtima puedan ser indeseables.

e) Revisin mayor de las normasDe la misma manera que la promulgacin de un estatuto debe considerarse como el punto de partida del anlisis de la implementacin, la revisin del programa o los intentos de revisin ms importantes deberan ser vistos como la etapa culminante del proceso la cual, puede repetirse varias veces. La magnitud y la direccin de las modificaciones o de los intentos de modificacin de los decretos regulatorios estarn determinadas por los impactos percibidos de las actividades realizadas por la dependencia, por los cambios en las prioridades polticas del pblico y de las lites polticas, por los recursos polticos de los grupos en competencia y por las posiciones estratgicas de las autoridades partidarias u opositoras de la ley.CAPITULO 2

POLTICA SOCIAL EN EL COMBATE A LA POBREZA En el presente capitulo se destacan las definiciones de pobreza y la forma de medirla adems se presentan datos relevantes de los antecedentes del desarrollo de la poltica social y el tema de pobreza, a niveles histricos internacionales nacionales y estatales. La presentacin de la poltica actual consta de la los ejes que siguen los programas, la normatividad que fundamenta su origen de los programas que tanto a nivel nacional como estatal se llevan a cabo por las instituciones correspondientes conjuntamente a la presentacin de la estructura de la Secretara de Desarrollo Social, de los programas mencionados se presentaran los estndares y objetivos que pretenden implementar, a su vez se toman en cuenta los recursos con los que son aplicados los programas desde los niveles de distribucin y asignacin en el estado y el municipio.2.1 CONCEPTOS DE POBREZA

En el proceso de anlisis de las polticas pblicas es importante definir el problema al que se pretende mitigar, por lo tanto es necesario saber lo que es pobreza, siendo este un problema social en el que existen diferentes estndares para establecer su razonamiento. Los principios bsicos que pueden llevar a la definicin explcita hasta concepciones ms elaboradas. La real academia de la legua espaola se encuentra el significado de la palabra pobreza la cual es considerada, la falta, escasez, cualidad de pobre, lo cual nos lleva al adjetivo de pobre como escaso, insuficiente, necesitado, que no tiene lo necesarios para vivir. Sin embargo las necesidades para sobrevivir pueden ser catalogadas de acuerdo a los estndares que se puedan construir para medirla, en Mxico el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza establece que la pobreza puede ser definida desde la perspectiva en que las oportunidades de participar en los mecanismos de decisin colectiva, o poltica, que le dan voz a la ciudadana en la representacin de sus intereses, en mecanismos de apropiacin o de titularidades sobre recursos, que entre otras cosas provocan incertidumbre respecto al acceso a satisfactores bsicos, en capital fsico o humano por ejemplo, carencia de cierto tipo de vivienda o de un nmero de aos de educacin formal, en ingresos por ejemplo, de flujos monetarios o no monetarios suficientes para adquirir ciertos satisfactores, en bienes de consumo por ejemplo, de una canasta de bienes alimenticios y no alimenticios y en bienestar, entendido en un sentido subjetivo por ejemplo, de un nivel de satisfactores personal adecuado (Szkely, 2005). Adems de los estndares oficiales recomendados por el comit para la definicin de pobreza engloban los trminos similares en los que se rescatan los trminos pobreza y pobre estn asociados a un estado de necesidad, a carencia y dicha carencia se relaciona con lo necesario para el sustento de la vida (Boltvinik, 2001).

Existen diferentes definiciones para establecer que es Pobreza ligados a la variedad de mtodos para medirla, en el libro La pobreza y distribucin del ingreso en Mxico de Boltvinik se distinguen, en primer lugar vista desde la perspectiva de pobreza absoluta en donde se consideran ciertos estndares mnimos de vida, como nutricin, salud, vivienda entre otros y no pueden ser alcanzados por las personas y en segundo lugar la pobreza relativa que se supone cuando no se tiene el nivel de ingreso necesario para satisfacer todas o parte de las necesidades bsicas. La pobreza de privacin de determinadas capacidades toma entonces una connotacin absoluta en el espacio de las capacidades, y una relativa en el espacio de las necesidades y de las formas de satisfacerlas mediante la utilizacin de recursos.Otra de las concepciones de pobreza es la de Rawls, que propone por un lado la pobreza extrema que parte de la relacin que tiene la falta de capacidad de consumir los nutrientes necesarios causando este deficiencia en el desenvolverse en el contexto del mercado de trabajo, educacin y el entorno social de un individuo y la pobreza moderada que se distingue de la anterior por el factor de desarrollo, cuando no puede solventar el estado las necesidades de la poblacin, pero a pesar de eso los individuos cuentan con la capacidad de participar en la actividad econmica de manera suficiente (Dieternel, 2006).

En el libro de la pobreza: un estudio filosfico, se cita a Santiago Levy por una serie de caractersticas de la pobreza extrema a la que se enfrentan los hogares en esta condicin, las cuales se retoman en seguida:

La tasa de fecundidad y nmero de hijos es alta.

No pueden trabajar ms de lo que hacen, en condiciones de depresin econmica.

Presentan altos grados de trabajo infantil.

Menor capacidad de enfrentar los riesgos traducida en un consumo menor.

La dieta cambia segn la elasticidad del precio y del ingreso de la demanda de alimentos.

El nivel de nutricin tiene un efecto directo en la productividad.

La desigualdad de recursos dentro de las familias es mayor.En Mxico se ha adoptado una metodologa propuesta en el 2000 por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CTMP) presentada en el libro Nmeros que mueven al mundo: la medicin de la pobreza en Mxico, en el que para medir la pobreza dividen su anlisis considerando primero la pobreza alimentaria, a la poblacin que cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, segundo la pobreza de capacidades, que son los hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, educacin y salud y tercero la pobreza de patrimonio que son todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte. Sin embargo a pesar de que los mrgenes de diferencia en cuanto a cifras se refiere no son tan abismales en su mayora afirman que el problema sigue ah.2.1.1 MEDICIN DE POBREZAPara el problema de pobreza es necesario considerar ciertos aspectos dentro de los diferentes mecanismos de medicin, en una primera instancia se da alusin a los estndares mnimos a considerar para la medicin de la pobreza ya que deberan tener principios como el diagnostico del problema, diseo de instrumentos de poltica y evaluacin de polticas pblicas (SEDESOL, 2002). Para el tema de pobreza el diagnstico establece tres niveles de debate en donde la dimensin de la pobreza es el tema central, la primera es que la dimensin de la pobreza permite inferir la importancia de este fenmeno desde el punto de vista normativo, la segunda es el debate sobre la relacin entre crecimiento econmico y pobreza ya que existe una discusin sobre si el crecimiento econmico es suficiente para hacer frente a este fenmeno o si es necesario aplicar polticas pblicas especificas para encargarlo y la tercera rea de discusin se refiere a la evaluacin de la gestin pblica ya que los indicadores de pobreza dependen de muchas variables que no estn en manos del gobierno. Por otro lado en el diseo de instrumentos de poltica los indicadores permiten saber si la pobreza en el pas o en un grupo determinado se debe a la insuficiencia de recursos para satisfacer las necesidades de sus integrantes, o si el problema obedece a que los recursos existentes se distribuyen de manera desigual en la sociedad. La respuesta de alternar la percepcin sobre las causas del problema y ayudar a reorientar las polticas pblicas para atacar ms adecuadamente las causas del problema. Y en la evaluacin de polticas pblicas mtodos de medicin son utilizados para analizar el efecto de programas o proyectos especficos y as como de bienestar social que ayuda a establecer metas ms claras para el gobierno para tener una evaluacin de la poltica social.

De los diferentes indicadores que son utilizados para medir la pobreza los ms reconocidos son el de Necesidades Bsicas Insatisfechas NBI, el ndice de Pobreza Humano IPH y el Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza MMIP, ya que cumplen los criterios de trasparencia de los supuestos normativos, sensibilidad a la profundidad y distribucin de la insatisfaccin entre la poblacin, posibilidad de lograr la medicin con la informacin disponible y descomposicin de los ndices de pobreza entre grupos poblacionales identificados por caractersticas observables, tanto para tener explicaciones de los determinantes de la pobreza como para el diseo de programas dirigidos en forma prioritaria a grupos poblacionales especficos identificados de esa manera (SEDESOL, 2002).

El ndice de NBI est en funcin de las carencias de las necesidades que pueden tener un ser humano las cuales pueden ser clasificadas en bsicas o esenciales de los cuales se rescatan la vivienda, los servicios de la vivienda y la escolaridad, en donde toman como variables especificas por ejemplo el material de que estn hechos los techos, muros y pisos, el nmero de cuartos, el ndice de hacinamiento, la disponibilidad de agua potable, de electricidad y de sistemas de drenaje y los indicadores de escolaridad registran la asistencia a la escuela de la poblacin en edad escolar, as como el nivel educativo alcanzado por los dems miembros del hogar (Boltvinik, 2001). Por otro lado el IPH define componentes bsicos que propician el desarrollo humano, sin los cuales se considerara a las personas como pobres. Este mtodo identifica variables correspondientes a tales componentes y lleva a cabo un ejercicio de agregacin de aquellos identificados con carencias mediante ponderadores definidos bajo ciertas convenciones. Incluso, incorpora el acceso al agua potable, como lo hace el mtodo de NBI, en su identificacin de pobreza; por ello, comparte las limitaciones del mtodo de NBI antes mencionadas. Sin embargo, el punto distintivo del IPH es su seleccin de variables diferentes asociadas a la pobreza, as como la ponderacin que se hace de stas como lo es la supervivencia que es el porcentaje de la poblacin que se estima morir antes de los 40 ao, el porcentaje de adultos analfabetas y el nivel econmico general (Boltvinik, 2001). Y el MMIP es la implementacin de los ndices NBI y LP que en conjunto proporcionan una informacin ms detallada sobre un indicador de pobreza ms completo.

2.2 ANTECEDENTES DE POBREZA Y POLTICA SOCIAL EN MXICOPara entender las condiciones de pobreza es necesario tomar en cuenta los antecedentes histricos que han llevado a dimensionar lo que en la actualidad percibimos, para ello en pos se hace alusin a las cifras de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial de las que se tiene registro, debido a la accesibilidad de informacin sobre las condiciones de pobreza, se apegara a informacin presentada por la SEDESOL a travs del documental pobreza y desigualdad en Mxico entre 1950 y 2004 dado a conocer en el 2005, partiendo del sexenio de Miguel Alemn Valds hasta el gobierno de Vicente Fox Quesada.

TABLA 1: Periodos presidencial de 1946 al 2006 con porcentajes de pobrezaSEXENIOPOBLACIN(Millones)POBREZA ALIMENTARIAPOBREZA DE CAPACIDADESPOBREZA PATRIMONIAL

Miguel Alemn Valds 1946-195227.016.719.823.4

Adolfo Ruz Cortines 1952-195834.220.722.426.8

Adolfo Lpez Mateos 1958-196437.118.522.630.5

Gustavo Daz Ordaz 1964-197040.411.621.333.1

Luis Echeverra lvarez 1970-197659.218.520.740.0

Jos Lpez Portillo y Pacheco 1976-198262.618.520.740.0

Miguel de la Madrid Hurtado 1982-198875.016.922.739.8

Carlos Salinas de Gortari 1988-199481.219.427.151.2

Ernesto Zedillo Ponce de Len 1994-200097.524.332.154.0

Vicente Fox Quesada 2000-2006103.318.326.049.6

En la presidencia de Miguel Alemn Valdez, su gobierno estaba basado en el modelo de sustitucin de importaciones y en cuanto a la poltica social, el pas aument considerablemente su red de carreteras,vas frreasy obras pblicas, se mejoraron los sistemas de riego y creci el reparto agrario. Tambin se favoreci la inversin privada, con lo que increment el ritmo de industrial