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AMPARO EN REVISIÓN 157/2020 QUEJOSO Y RECURRENTE: INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES RECURRENTE ADHESIVO: DIRECTOR GENERAL JURÍDICO DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día *********, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve el recurso de revisión 157/2020 interpuesto por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, contra la sentencia dictada el trece de junio de dos mil diecinueve en el amparo indirecto 97/2019 por la Jueza Séptima de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México.

1. ANTECEDENTES 1.1 Hechos

1. El ocho de enero de dos mil diecinueve, de conformidad con los artículos 471 y 89, fracción IV2, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, expidió el Programa Anual de

1 Artículo 47. La Auditoría Superior de la Federación fiscalizará, conforme al programa anual de auditoría que deberá aprobar y publicar en el Diario Oficial de la Federación, directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México; asimismo, fiscalizará directamente los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. La Auditoría Superior de la Federación revisará el origen de los recursos con los que se pagan los sueldos y salarios del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en dichos órdenes de gobierno, para determinar si fueron cubiertos con recursos federales o locales, en términos de lo dispuesto en el artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal y las disposiciones aplicables. Para tal efecto la Auditoría Superior de la Federación determinará en su programa anual de auditorías la muestra a fiscalizar para el año correspondiente. 2 Artículo 89. El Titular de la Auditoría Superior de la Federación tendrá las siguientes atribuciones: … IV. Aprobar el programa anual de actividades, el programa anual de auditorías y el plan estratégico, que abarcará un plazo mínimo de 3 años. Una vez aprobados serán enviados a la Comisión para su conocimiento;

AMPARO EN REVISIÓN 157/2020

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Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dieciocho, que en lo que interesa señala:

PODER LEGISLATIVO

AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACION

PROGRAMA Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018.

Al margen un logotipo, que dice: Auditoría Superior de la Federación.- Cámara de Diputados.

PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2018

Con fundamento en los artículos 47 y 89 fracción IV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, publica el PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2018. (…)

INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES

297 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para

los Trabajadores Control Interno y Gobernanza Desempeño 297-DS

298 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para

los Trabajadores Gestión Financiera

De

Cumplimiento 298-DS

… El Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

2018, se puede modificar durante el periodo de ejecución.

El Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, fue aprobado por el Auditor Superior de la Federación el 19 de diciembre de 2018.

Ciudad de México, a los diecinueve días del mes de diciembre de dos mil dieciocho.- Aprobó: el Auditor Superior de la Federación, David Rogelio Colmenares Páramo.- Rúbrica.- El Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Gerardo Lozano Dubernard.- Rúbrica.- El Auditor Especial de Desempeño, Agustín Caso Raphael.- Rúbrica.- El Auditor Especial del Gasto Federalizado, Emilio Barriga Delgado.- Rúbrica.- El Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, Jaime Bolaños Cacho Guzmán.- Rúbrica.

2. A efecto de cumplimentar dicho programa, el Auditor Especial de

Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de

Diputados emitió los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y

OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo,

ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, en los que solicitó al

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores diversa

documentación información preliminar.

1.2 Antecedentes judiciales

3. Demanda de amparo indirecto. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, a través de su apoderado legal **********, promovió juicio de amparo indirecto contra las siguientes autoridades y actos reclamados:

4. Autoridades responsables: a) Auditor Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, b) Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, c) Auditor Especial de Desempeño, d) Auditor Especial del Gasto Federalizado y e) Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, todos de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.


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5. Actos reclamados:

Del primero la aprobación, y de los restantes la aprobación y rúbrica, todos del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve, particularmente, por lo que se refiere a los numerales 297 y 298 que establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS.

6. Los conceptos de violación que hizo valer la parte quejosa son los

siguientes:

La Auditoría Superior de la Federación carece de competencia para auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, porque no recibe recursos públicos aprobados en Ley de Ingresos ni como parte del Presupuesto de Egresos, pues su patrimonio se integra por las aportaciones efectuadas por los patrones al Fondo para la Vivienda; por lo tanto, el instituto solo funge como administrador de aquellos recursos que pertenecen a los trabajadores. En razón de ello, se vulneran en su perjuicio los artículos 74, fracción VI, y 123, apartado A, fracción XII, constitucionales, pues al no manejar, custodiar, controlar, ni utilizar ese tipo de recursos, no puede ser considerada como una entidad sujeta de ser fiscalizada, conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. El Instituto quejoso sostiene que constituye una institución autónoma de la Administración Pública Federal, esto es, no forma parte de la estructura del Ejecutivo Federal; puesto que surge de manera directa por mandato constitucional en términos del segundo párrafo de la fracción XII apartado A del artículo 123 constitucional, por lo que aduce que no está sujeta a los controles que se aplican a cualquier organismo descentralizado. De ahí que el patrimonio del Instituto solo se conforma por recursos de carácter privado y no por recursos públicos federales, por lo que no está sujeto a auditoria ya que se rige por su propia ley, sin que ello signifique que no sea sujeto de control y supervisión interna y/o externa, ya que en todo caso, tales cuestiones competen a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a la Asamblea General, Consejo de Administración, Comisión de Vigilancia, Comité de Auditoría, entre otros.


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Al ser autónomo de la Administración Pública Federal porque se integra por representantes gubernamentales, de los trabajadores, así como de los patrones, sólo se encargan de administrar los recursos que pertenecen a los trabajadores y no propiamente de la Federación. De conformidad con el artículo 5, último párrafo, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, su patrimonio es de naturaleza privada, pues se integra con las aportaciones que realizan los patrones al Fondo Nacional de Vivienda en beneficio de sus trabajadores, los cuales por mandato constitucional administra para otorgar créditos a favor de ellos, quienes son los propietarios de esos recursos; por lo que al no estar contemplados en la Ley de Ingresos de la Federación o Presupuesto de Egresos de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación no puede fiscalizar dichos recursos. A pesar de la naturaleza de contribución de las aportaciones de seguridad social, en términos del artículo 2, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, ello no implica que sean recursos públicos, ya que forman parte del patrimonio propiedad de los trabajadores, pues dicha naturaleza se sustenta solo por la facultad económica coactiva que el Estado confirió al Instituto quejoso para exigir el pago forzoso de las aportaciones en cuestión. El gobierno federal solo tiene un papel tutelar de los derechos a la vivienda del trabajador que protege el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, ya que una vez que el patrón cumple con su obligación de pago de la contribución (aportación de seguridad social), ésta se canaliza al Fondo Nacional de Vivienda, por lo que la contribución se transforma a recursos propiedad de los trabajadores, que solo administra. Concluye que sí se encuentra sujeto a fiscalización pero por la Secretaría de Hacienda y no por la Auditoría de la Federación, pues los recursos que le permiten llevar a cabo sus funciones son los establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Egresos, los Planes de Labores y Financiamientos, Plan Financiero a cinco años y sus actualizaciones; así como el Presupuesto de Gastos de Administración, Operación y Vigilancia; aprobados por ejercicio fiscal por la Asamblea General y el Consejo de Administración, sin que le sea otorgada suficiencia presupuestal o recurso alguno por parte de la Federación para cumplir con su objeto.

7. Juicio de amparo. La Jueza Séptima de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, previo cumplimiento de una prevención admitió a trámite la demanda. El asunto se registró con el número de expediente 97/2019.

8. En dos ampliaciones de demanda, la quejosa reclamó del Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, la emisión de los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo,


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ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, en los que solicitó diversa documentación e información preliminar.

9. Previas resoluciones dictadas en dos recursos de queja, la Juez de

amparo admitió dichas ampliaciones.

10. El trece de junio de dos mil diecinueve se celebró la audiencia constitucional y se dictó sentencia en la que se decretó el sobreseimiento por diversos actos y se negó el amparo al quejoso por el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, en la parte reclamada. Las consideraciones de esa decisión son las siguientes:

En el considerando segundo precisó los actos reclamados a las autoridades responsables, de la forma siguiente: I. Del Auditor Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, la aprobación del “PROGRAMA Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018”, concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve. II. Del Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado y Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, todos de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, la aprobación y rúbrica del ordenamiento que antecede. III. Del Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, la emisión de los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo, ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, y su notificación. En el considerando tercero concluyó que no son ciertos los actos reclamados atribuidos al Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado y Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, todos de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, consistente en la aprobación del “PROGRAMA Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018”, concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los


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Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve, pues al rendir su informe justificado negaron su existencia y no existe prueba que lo desvirtúe, por lo que decretó el sobreseimiento en el juicio respecto de los mismos. En el considerando cuarto tuvo por ciertos los actos reclamados al Auditor, Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado y Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, todos de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, consistentes, en el ámbito de su competencia, en la aprobación y rúbrica del “PROGRAMA Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018”, concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve; así como los actos reclamados al Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, consistentes en la emisión de los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo, ambos de dos mil diecinueve, respectivamente; así como la notificación del segundo de ellos. En el considerando quinto oficiosamente advirtió que respecto de los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo, ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, emitidos por el Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción XXI del artículo 61 de la Ley de Amparo, pues cesaron en sus efectos. Con base en la jurisprudencia 2a./J. 59/99 de rubro: “CESACIÓN DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E INCONDICIONAL.”, determinó que mediante oficios ingresados en la Oficialía de Partes de ese órgano jurisdiccional el dieciséis y veinticuatro de mayo de dos mil diecinueve, el Auditor Superior de la Federación exhibió copia certificada de los diversos oficios números OAED/DGADGF/414/2019 y OAED/DGADPP/415/2019, ambos de tres de mayo de dos mil diecinueve, mediante los revocó los oficios reclamados y, en vía de consecuencia, quedaron sin efectos los requerimientos de información y documentación que contienen. De ahí que ante la insubsistencia (revocación) de los oficios de mérito cesaron sus efectos; por lo que, dejaron de existir


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jurídicamente y las cosas volvieron al estado que tenían antes de la violación constitucional por la parte quejosa. Por lo tanto, sobreseyó al actualizarse la causa de improcedencia prevista en la fracción XXI del artículo 61 de la Ley de Amparo, con fundamento en el artículo 63, fracción V, de dicha legislación, respecto de los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo, ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, reclamados al Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. Por otra parte, desestimó la causa de improcedencia invocada por las autoridades responsables, prevista en la fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, relativa a que el acto reclamado no afecta la esfera jurídica de la parte quejosa, porque no le genera un perjuicio o le priva de un beneficio, siendo que tenían la facultad de aprobar sin restricción alguna, el Programa Anual de Auditoría para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dieciocho y llevar a cabo la revisión y fiscalización de ésta. Lo anterior conforme a la jurisprudencia P./J. 135/2001 de rubro: “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE.” En lo tocante a la causa de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el diverso 107, fracción III, inciso b), propuesta bajo el argumento de que el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dieciocho no causa perjuicio a la parte quejosa, porque su aprobación forma parte de las etapas del proceso de fiscalización de las cuentas públicas, previsto en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, resultando un acto intraprocesal de no imposible reparación; se calificó infundada. Así fue, porque derivado de la publicación del programa anual respectivo, la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará de manera directa los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, por lo que del análisis del Programa reclamado se advierte que la parte quejosa Instituto Nacional del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores se encuentra incluida en éste, a fin de que se le practiquen las autorías de desempeño y de cumplimiento, resultando que, de manera directa se le fiscalizarán los recursos que tenga destinados y que ejerza, lo que incide en su patrimonio.


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En torno a la causa de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el numeral 7, ambos de la Ley de Amparo, consistente en la parte quejosa no acreditó una afectación a su patrimonio, pues, el acto reclamado solo implica la programación del ejercicio de sus facultades de fiscalización y por tanto, carece de legitimación para promover el juicio de amparo; resultó infundada. Esto, ya que una persona moral oficial puede promover el juicio de amparo, cuando exista una afectación patrimonial, es decir, una vulneración a alguna de las facultades, competencias o derechos que se comprenden dentro de su patrimonio, lo cual puede traducirse en términos monetarios; y además, dicha afectación debe darse en una situación jurídica en la que se encuentre en un plano de igualdad con los particulares, esto es, de manera subordinada frente a otra autoridad que con imperio le impone un acto de forma unilateral. En el considerando sexto negó la protección constitucional respecto de los numerales 297 y 298 del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dieciocho, fueron las siguientes: Calificó infundados los conceptos de violación, ya que en primer lugar, la parte quejosa reclama el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías para la quejosa Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve, el cual, fue aprobado por el Auditor Superior de la Federación de la Cámara de Diputados de conformidad con los artículos 47 y 89, fracción IV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. De conformidad con el artículo 79, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría Superior de la Federación es el órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados, dotado de autonomía técnica y de gestión, y es la encargada de fiscalizar los ingresos, egresos y deuda; las garantías que otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como, realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. El propósito esencial de la Auditoría Superior de la Federación es verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público.


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Lo anterior, evidencia que la fiscalización de los recursos públicos federales no abarca solo aspectos relacionados con la cuenta pública propiamente, sino todos aquellos rubros en que se destinen, apliquen o ejerzan ese tipo de recursos. La Auditoría Superior de la Federación tiene en lo que interesa, la atribución de fiscalizar de manera directa, entre otros, los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. La facultad contenida en el artículo 47 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación está acotada a que se trate de ingresos, egresos, deuda y garantías provenientes del Gobierno Federal; se refiera al manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así sobre el desempeño de programas de índole federal; es decir, las potestades de fiscalización no pueden realizarse respecto de recursos que no provengan de la Federación. Con base en el amparo en revisión 1927/2005 del Pleno de este Alto Tribunal, se estimó que la Constitución Federal constriñe a los particulares que reciben una encomienda de la Administración Pública Federal a observar algunas de las obligaciones que tiene todo servidor público, a fin de que el manejo de los fondos y recursos federales que tengan que aplicar al destino para el cual se les comisionó, se lleve a cabo conforme a las directrices establecidas. De modo que, las atribuciones de fiscalización pueden ejercerse sobre particulares, siempre que tengan a su cargo alguna actividad que les haya encargado la administración y estén involucrados recursos federales. En ese mismo sentido, con base en la solicitud de ejercicio de la facultad 3/2007, se señaló que el Pleno del Alto Tribunal de la Nación puso de relieve que las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación siempre están relacionadas con la gestión financiera y el ejercicio del gasto público federal, pues, aun tratándose de la verificación del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, se enfoca a la evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas de rango federal. A partir de lo anterior, la Juez de Distrito consideró que la Auditoría Superior de la Federación puede fiscalizar a cualquier ente, sea público o privado, siempre que ejerza, aplique o se le destinen recursos públicos; no obstante, esta facultad está limitada a los


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recursos que tengan dicha naturaleza y relacionada con la gestión financiera, entendida como las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los programas, realizan las entidades fiscalizadas para captar, recaudar u obtener recursos públicos, conforme a la Ley de Ingresos de la Federación y el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como las demás disposiciones aplicables, para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto de Egresos y las demás disposiciones aplicables; y, el ejercicio del gasto público federal. En segundo lugar, precisó la naturaleza de la entidad quejosa mediante una interpretación del contenido de los artículos 123, apartado A, fracción XII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con los artículos 2o., 3o., 5o., y 43 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y 136 a 138 de la Ley Federal del Trabajo. De dicha interpretación sostuvo que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para adquisición, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus viviendas. Por ello, el patrimonio del Instituto se integra por las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporciona el Gobierno Federal; las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios que preste; los montos que se obtengan de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas; los bienes y derechos que adquiera por cualquier título; y, los rendimientos que obtenga de la inversión de recursos; en el entendido de que las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores. De igual forma, indicó que el Instituto quejoso administrara los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; de ahí que, los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto, deberán ser transferidos a la cuenta que el Banco de México le lleve al Instituto y los recursos excedentes deberán invertirse en los valores que determine el Consejo de Administración, a cargo del Gobierno Federal e instrumentos de la Banca de Desarrollo, en términos de lo previsto en el artículo 16 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En relación con el patrimonio del Instituto quejoso se advierte que comparte una naturaleza pública y privada; y, bajo este último supuesto, en apariencia, se ubican las aportaciones de los patrones a la subcuenta de vivienda, ya que como señala la propia ley que lo rige, dichas cantidades son patrimonio de los trabajadores.


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Así, dilucidó la naturaleza de las aportaciones que realizan los patrones al Fondo Nacional de la Vivienda, consistente en el cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores a su servicio y concluyó que la fracción II del artículo 2 del Código Fiscal de la Federación, señala que las aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley, a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado, siendo que las aportaciones que los patrones realizan al Fondo Nacional de Vivienda constituyen contribuciones. Partiendo de que las contribuciones son cargas que realiza el gobernado de manera obligatoria, para que el Estado se allegue de los recursos necesarios y cumpla con sus fines, sostuvo que del análisis del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho, publicada en el Diario Oficial de la Federación el quince de noviembre de dos mil diecisiete, advirtió que en el rubro de cuotas y aportaciones de seguridad social, únicamente se reportaron ingresos por concepto de Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores; en tanto, por lo que hace a las aportaciones para el Fondo de Vivienda (Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores) se señaló como ingreso la cantidad de $0.00 (cero pesos). No obstante, ello no desnaturaliza su calidad de contribución que tiene, ni el fin social y público para el cual está destinado, pues, aunque tampoco existe un rubro en el Presupuesto de Egresos de la Federación sobre cómo gastar dichas aportaciones, por mandato constitucional (fracción XII del apartado A del artículo 123 de la Carta Magna) estos recursos tienen un fin específico, es decir, están destinados al servicio público de la previsión social en beneficio de la población. Lo anterior, ya que, durante su administración de la parte quejosa, la inversión de dichos recursos permite el otorgamiento de un sistema de financiamiento para la adquisición de habitaciones y, a su vez, benefician en forma particular a cada trabajador, lo que lleva a mejorar las condiciones de vida de la clase trabajadora de la población. Sin que lo anterior, implique que por rigor técnico las aportaciones al Fondo de Vivienda no queden comprendidas dentro del concepto de "gasto público", pues, ese destino o fin se encuentra claramente sustentado en la fracción XII del apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, que es de igual rango que la fracción IV del artículo 31, de dicho ordenamiento legal; por lo que, es evidente que


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la norma constitucional regula el origen y destino de las aportaciones de seguridad social. De ahí, refirió que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos criterios judiciales, que el señalamiento de que con las contribuciones se deba cubrirse los gastos públicos prevista en el artículo 31, fracción IV, constitucional, no constituye una prohibición para que los tributos se destinen desde su origen, por disposición de las legislaturas o la propia Carta Magna, a cubrir un gasto en especial siempre que éste sea en beneficio de la colectividad, pues, en todo caso, la prohibición a que alude dicho precepto, no es otra que la de que las contribuciones se destinen a fines diferentes a los del gasto público. En ese tenor, adujo que con base en el amparo en revisión 153/98, del Pleno de este Alto Tribunal, se señaló que a pesar de que las aportaciones al Fondo Nacional de Vivienda son patrimonio del trabajador; ello no modifica su destino al gasto público, ni el fin social que tienen. Así, el carácter de contribuciones obligatorias de las aportaciones al referido Fondo de Vivienda, se reafirma por el hecho de que el legislador concedió carácter fiscal a esas aportaciones, por lo que, al Instituto quejoso se le constituyó como un organismo fiscal autónomo, es decir, está facultado para determinar, liquidar, requerir pagos, recibir, pagos, cobrar y, en su caso, ejecutar las aportaciones patronales y los descuentos omitidos, entre otros, lo que evidencia que los patrones están constreñidos a cumplir de manera imperativa con su obligación de contribuir al gasto público, en específico, al rubro correspondiente de seguridad social, prevista, como se ha señalado, de manera directa por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Bajo ese contexto, el Instituto quejoso tiene un patrimonio propio, el cual, se encuentra integrado entre otros conceptos, por las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el Gobierno Federal, conforme lo prevé el artículo 5, fracción I, de la Ley del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, que son recursos públicos federales; naturaleza que también comparten las aportaciones que realizan los patrones al Fondo de Vivienda, a pesar de que son patrimonio de los trabajadores, puesto que constituyen contribuciones y, por ende, recursos públicos, destinados al gasto público de seguridad social. En ese orden de ideas, determinó que no asistía la razón a la parte quejosa al sostener que la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados carece de competencia para incluirla como sujeto de fiscalización y, derivado de ello, practicarle las auditorias denominadas, la primera, “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS, contenidas en el Programa reclamado. Razonó que si la parte quejosa, con independencia de su naturaleza jurídica (pues, la fiscalización incide sobre entes públicos o


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privados), recibe, maneja, aplica y destina recursos públicos como son las aportaciones de vivienda que constituyen contribuciones (en las que desde luego deben incluirse los montos que obtenga de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas), aun cuando sean propiedad de los trabajadores; es incuestionable que sí es sujeto de fiscalización, en términos del artículo 47 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, tal como lo señala el Programa reclamado y por ende, de manera alguna existe transgresión al artículo 74, fracción VI, y 123, apartado A, fracción XII, constitucionales. Añadió que tampoco asiste la razón a la parte quejosa al señalar que al no asignársele recurso federal alguno mediante la Ley de Ingresos de la Federación o en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la responsable carece de competencia para usar su facultad de fiscalización, porque del contenido del Programa reclamado se advierte que la Auditoría se fundó en el citado artículo 47, que como se apuntó, no versa en estricto sentido sobre la revisión de la cuenta pública, en la que debe confrontarse los dos ordenamientos citados y verificarse que los recursos se hayan destinado o ejercido conforme a lo que ahí se indique, sino que basta con que manejen recursos públicos. Así las cosas, el fin con el que fue creado la Auditoría Superior de la Federación es, para verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público. En otra cuestión adujo que al tener un fin social y el deber de garantizar un derecho social (vivienda) debe incluso ajustarse a las políticas, programas y directrices que el Gobierno Federal determine, siempre que vayan acorde con su naturaleza o que, en su caso, así lo señale alguna disposición legal. Ahora bien, la Juez Distrito agregó que no pasaba desapercibido que existan otros recursos diferentes que constituyan el patrimonio del Instituto quejoso y no tengan la característica de ser recursos públicos federales, es decir, que sean de naturaleza privada, sobre los cuales, la Auditoría Superior de la Federación, en principio, no tiene facultad para fiscalizarlos, con lo que pueden existir casos en los que exista una íntima conexión entre ingresos públicos y privados, aunque a fin de verificar el correcto ejercicio, aplicación y destino de los recursos públicos, es posible que la Auditoria de la Federación los tome en consideración al ejercer su facultad de fiscalización, con ciertas limitantes. Cuestión que explicó a partir de lo considerado en la controversia constitucional 84/2004 del Pleno de este Alto Tribunal, en el sentido


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de que es posible estimar que sí existe una clara diferencia entre los recursos públicos y privados, por lo que la Auditoría Superior de la Federación no puede fiscalizar los segundos. Por lo que, en caso de no ser nítida dicha diferencia, sí es posible fiscalizar en su conjunto ambos recursos, sin que ello implique que respecto de los naturaleza privada puedan realizarse observaciones o que, derivado de su mal manejo se finquen responsabilidades o denuncias ante las instancias correspondientes, no obstante lo anterior, en el caso concreto, dilucidar qué recursos de la parte quejosa son estrictamente privados, escapa al análisis constitucional, porque ello no constituye el problema a resolver; aunado a que, en su caso, una vez desplegadas las conductas o los requerimientos de información o documentación que la Auditoría Superior de la Federación realice, la parte quejosa de estimar que le casen agravio, estará en posibilidad de promover los medios de defensa correspondientes. Por ende, una vez que se materialice la facultad de fiscalización cuestionada, puede discutirse si ésta se ajusta a los propios límites que ella tiene, si lo requerido es pertinente y razonable en relación con lo que se debe verificar o si se está interfiriendo en el ejercicio de una función que solo le compete de forma autónoma, especializada y exclusiva de la parte quejosa; máxime, que atendiendo a la autonomía técnica que tiene la Auditoría Superior de la Federación, puede decidir sobre la planeación, programación, ejecución, informe y seguimiento en el proceso de la fiscalización superior.

11. (a) Recurso de revisión principal. Inconforme con la sentencia, el Instituto quejoso interpuso recurso de revisión, en el que expresó como argumentos los siguientes:

Contrario a lo sostenido por el A quo, las aportaciones hechas por el patrón al INFONAVIT en favor de sus trabajadores no constituyen recursos públicos susceptibles de fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación, porque al momento que el patrón realiza dichas aportaciones pasan a formar parte del patrimonio del trabajador y adquieren una naturaleza privada, por lo que no pueden considerarse como recursos federales.

En efecto, la Auditoria Superior de la Federación no puede fiscalizar los recursos que administra ya que no se catalogan como recursos públicos a partir de un argumento extensivo o de asimilación, por lo que al hacerlo el A quo contraria lo dispuesto en los artículos 16, 74, fracción VI y 123, Apartado A, fracción XII constitucionales.

Adverso a lo sostenido en la sentencia, sí resulta relevante la naturaleza de las aportaciones de los patrones a favor de sus trabajadores, sin que pueda asimilarse a la naturaleza jurídica del Instituto Mexicano del Seguro Social.

La Juez de Distrito basa su negativa de amparo en que los recursos que administra el Instituto recurrente son de carácter público y por


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tanto susceptibles de ser fiscalizados por la Auditoria Superior de la Federación, ya que con base en su criterio su naturaleza pública deriva de su origen como contribución y que tal carácter perdura hasta en tanto los administre, resultando que pierde de vista que dicha naturaleza solamente la tienen en tanto las mismas se cobran a los patrones, pues una vez que estas entran al patrimonio del Instituto se individualizan en cada una de las cuentas de sus trabajadores.

Esto es, constituyen recursos que forman parte del patrimonio propiedad de los trabajadores de conformidad con los artículos 5 y 29, fracción II de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

Contrario a lo sostenido por el A quo su naturaleza sí cambia, es decir muta, una vez que cumple su objetivo recaudatorio y pasa a formar parte del patrimonio de los trabajadores.

Dada la naturaleza de las aportaciones de seguridad social (contribuciones a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social, en este caso otorgamiento de vivienda), dichas contribuciones se hacen en favor de los trabajadores, de ahí que estas por mandato constitucional (primer párrafo de la fracción XII, Apartado A, de la Constitución) formen parte del patrimonio propiedad de los trabajadores, de ahí que no hay duda que las aportaciones de los patrones se hacen en favor de los trabajadores y son ellos los propietarios.

No se trata de una simple apariencia como lo sostiene el A quo, ya que los recursos no aparecen en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni en la Ley de Ingresos de la Federación, dado que todos los recursos del Estado se contabilizan y si con toda intención no aparecen en tales ordenamientos jurídicos es claro que la razón radica en que se trata de recursos privados.

Así, una vez que el Instituto recauda las aportaciones de los patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, no pueden estimarse como recursos federales pues no pasan a pertenecer al Estado o la Federación como sucede con otras contribuciones.

De ahí que las aportaciones que administra el Instituto si bien tienen el carácter de fiscal, lo cierto es que lo son únicamente para su cobro, más no para su ejercicio, pues el gasto público al que están destinadas no puede ser otro que la integración del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.


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Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que en el artículo 1, Punto 2, numerales 1 y 01, de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho, se establece que la Federación percibirá por concepto de aportaciones para Fondos de Vivienda y por aportaciones, así como abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de Vivienda para los Trabadores, la cantidad de cero pesos, es decir, que dichas aportaciones no son recibidas a nombre de la Federación.

En consecuencia, la facultad primaria o básica de la Auditoria Superior de la Federación para revisar la cuenta pública verificando el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales no puede incluir a las aportaciones recaudadas por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, por más que tengan el carácter de contribuciones, ya que, se insiste, una vez recaudadas no constituyen fondos ni recursos federales.

Tampoco podría ejercer su atribución evolucionada, consistente en verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, toda vez que la obtención de los créditos baratos y suficientes para adquirir en propiedad habitaciones para los trabajadores no constituye un programa de Gobierno Federal establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación, es decir no constituye un gasto, sino se trata de una obligación de seguridad social.

Aunado a ello, al tener el instituto recurrente una constitución tripartita, no pertenece a la administración pública centralizada ni paraestatal, por lo que, al ser creado por mandato constitucional, no puede ser fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación.

12. De dicho recurso conoció el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien por auto de diez de julio de dos mil diecinueve lo admitió a trámite. El asunto se registró con el número de expediente R.A. 321/2019.

13. (b) Recurso de revisión adhesiva. El Director General Jurídico de la Auditoría Superior de la Federación, en representación del Titular de la Auditoría Superior de la Federación, y como delegado del Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado, y Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, autoridades todas de la Auditoria Superior de la Federación, interpuso revisión adhesiva, la cual se admitió por auto de dos de agosto de dos mil diecinueve.

14. Solicitud de reasunción de competencia. Por solicitud de la parte

quejosa se aperturó en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la solicitud de reasunción de competencia 351/2019 y en sesión privada de veintinueve de enero de dos mil veinte, esta Segunda Sala por unanimidad de votos reasumieron la competencia originaria respecto del amparo en revisión 321/2019 del índice del Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


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15. Trámite del recurso de revisión principal y adhesivo en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por auto de dieciocho de mayo de dos mil veinte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó registrar el asunto con el número de amparo en revisión 157/2020 y reasumió la competencia originaria, por lo que turnó el mismo a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa.

16. Avocamiento. En acuerdo de seis de agosto de dos mil veinte, el

Presidente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente a la Ministra ponente para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

17. Publicación del proyecto. De conformidad con los artículos 73, párrafo

segundo y 184, párrafo primero de la Ley de Amparo, el proyecto de sentencia se hizo público, con la misma anticipación que la publicación de las listas de los asuntos.

2. PRESUPUESTOS PROCESALES 2.1 Competencia

18. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resulta legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión.3

19. Toda vez que se interpone contra una sentencia dictada en audiencia constitucional por una Juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto y este órgano jurisdiccional reasumió su competencia originaria; además, no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2.2 Oportunidad

20. El recurso de revisión principal interpuesto por el Instituto quejoso se presentó dentro del término de diez días a que se refiere el artículo 86, de la Ley de Amparo.

21. En efecto, la sentencia recurrida se notificó por lista el catorce de junio de dos mil diecinueve al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la cual surtió efectos al día hábil siguiente en términos de lo dispuesto en el artículo 31, fracción II de la Ley de Amparo, por lo que el término de diez días a que se contrae el diverso 86, transcurrió del martes dieciocho de junio al lunes uno de julio de dos mil diecinueve,

3 De conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de Amparo y 11, fracción V y 21, fracción II, inciso a), en relación con la fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013 emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece.


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descontando de ese cómputo los días quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de junio de dos mil diecinueve por ser inhábiles; por lo que si el recurso se presentó el uno de julio de dos mil diecinueve, es inconcuso que se interpuso oportunamente.

22. Por lo que respecta a la revisión adhesiva fue presentada en el plazo de

cinco días a que se refiere el artículo 82 de la Ley de Amparo.

23. Lo anterior en razón de que el acuerdo del Tribunal Colegiado por el que se admitió la revisión principal, se notificó personalmente a la autoridad responsable, Auditoria Superior de la Federación, el once de julio de dos mil diecinueve, la que surtió efectos ese mismo día, conforme al artículo 31, fracción I de la Ley de Amparo, por lo que el término de cinco días para interponer la revisión adhesiva transcurrió del viernes doce de julio al jueves dieciocho de julio de dos mil diecinueve, sin tomar en cuenta los días trece y catorce de ese mes y año por ser inhábiles; por lo que si el escrito de agravios adhesivos se presentó en la oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, el día diecisiete de julio de dos mil diecinueve, es de concluirse que se interpuso en tiempo. 2.3 Legitimación

24. El recurso de revisión principal se interpuso por parte legitimada, pues fue interpuesto por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, parte quejosa en el juicio de amparo y en la sentencia se le negó la protección constitucional; por ello, está legitimado para interponer el recurso de revisión, en la medida que afecta sus intereses.

25. Ahora bien, el escrito relativo fue suscrito por Juvenal Lobato Díaz, quien tiene el carácter de autorizado de la parte quejosa, en términos del artículo 12 de la Ley de Amparo; por lo que tiene facultades para suscribir el recurso respectivo.

26. No pasa inadvertido que la Juez de Distrito, en auto de treinta de enero de

dos mil diecinueve reconoció el carácter de “delegado” en términos del artículo 9 del citado ordenamiento; sin embargo, debe decirse que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores compareció como quejoso y, por tanto, designó al licenciado Juvenal Lobato Díaz como autorizado, pero en términos del artículo 12 de la Ley de Amparo.

27. De ahí que el error en la autorización que tuvo por acreditada la Juez de

Distrito no le puede perjudicar; máxime que de la consulta de la página de internet con la dirección electrónica siguiente https://www.cedulaprofesional.sep.gob.mx/cedula/presidencia/indexAvanzada.action se advierte dicha persona tiene la cédula profesional número 4427547 de la carrera de licenciado en derecho; por tanto, es evidente que su autorización es en términos amplios.

28. Apoya a lo anterior, la tesis 2a. VIII/2020 (10a.), emitida por esta Segunda

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE AMPARO. PARA QUE SE LE RECONOZCA TAL CARÁCTER, ANTE LA SUPREMA CORTE DE

https://www.cedulaprofesional.sep.gob.mx/cedula/presidencia/indexAvanzada.action

https://www.cedulaprofesional.sep.gob.mx/cedula/presidencia/indexAvanzada.action


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JUSTICIA DE LA NACIÓN, BASTA CON QUE SEÑALE EN EL ESCRITO DONDE SE LE OTORGA LA AUTORIZACIÓN, LOS DATOS CON LOS QUE ACREDITE SER LICENCIADO EN DERECHO.”

29. El recurso de revisión adhesiva se interpuso por parte legitimada para

ello, a saber, el Director General Jurídico de la Auditoría Superior de la Federación, en representación del Titular de la Auditoría Superior de la Federación, y como delegado del Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado, y Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, autoridades todas de la Auditoria Superior de la Federación.

3. MATERIA DE LA LITIS EN EL RECURSO DE REVISIÓN

30. No es materia del presente recurso de revisión el sobreseimiento por inexistencia de actos reclamados y por cesación de efectos, regido por los considerandos tercero y quinto, así como el resolutivo primero de la sentencia recurrida, pues el Instituto recurrente no expresa agravio al respecto; por tanto, esas determinaciones deben quedar firmes.

31. Por lo anterior, sólo es materia de estudio la negativa de amparo respecto del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve.

4. METODOLOGÍA DE ESTUDIO

32. A efecto de dar contestación a dichos planteamientos hechos valer por el Instituto quejoso, aquí recurrente, es pertinente precisar que se abordarán en relación con los ejes siguientes: a) Naturaleza del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. b) Patrimonio del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, recursos que administra y control interno. c) Naturaleza y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y posibilidad de auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.


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5. ESTUDIO DE FONDO (revisión principal)

33. Los agravios hechos valer por el Instituto quejoso, ahora recurrente, son infundados, por las razones siguientes: a) Naturaleza del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

34. En este aspecto conviene precisar que el artículo 123, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el cinco de febrero de mil novecientos diecisiete establecía:

“Artículo 123. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados deberán expedir leyes sobre el trabajo, fundadas en las necesidades de cada región, sin contravenir a las bases siguientes, las cuales regirán el trabajo de los obreros, jornaleros, empleados, domésticos y artesanos, y de una manera general todo contrato de trabajo: … XII. En toda negociación agrícola, industrial, minera o cualquiera otra clase de trabajo, los patronos estarán obligados a proporcionar a los trabajadores, habitaciones cómodas e higiénicas, por las que podrán cobrar rentas que no excederán del medio por ciento mensual del valor catastral de las fincas. Igualmente deberán establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad. Si las negociaciones estuvieren situadas dentro de las poblaciones, y ocuparen un número de trabajadores mayor de cien, tendrán la primera de las obligaciones mencionadas. …”

35. El texto original de la Constitución Federal sólo estableció la obligación de

los patrones de proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas; sin que se realizara mención sobre algún fondo en específico

36. Fue hasta la reforma del catorce de febrero de mil novecientos setenta y dos, que el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estableció:

“Art. 123. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: … XII. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones. Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las


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formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas. Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de esta fracción, situadas fuera de las poblaciones, están obligadas a establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad.”

37. El texto anterior es el que tenemos vigente, y en la exposición de motivos

que le dio origen, el Ejecutivo Federal manifestó:

“El Constituyente de 1917 decidió establecer, en diversas normas, las garantías que estimó esenciales para asegurar la dignidad en el trabajo, la igualdad de oportunidades y el acceso equitativo a los bienes materiales y culturales. Lo hizo viendo hacia el futuro, pero de acuerdo con las necesidades y los instrumentos de aquella época. Así las disposiciones contenidas en el artículo 123 integran un conjunto de derechos mínimos en favor de los trabajadores que habrían de ser ampliados progresivamente. Con el propósito de ofrecer medios de vida decorosos a los trabajadores se pensó entonces que bastaba estipular que en las negociaciones ubicadas fuera de las poblaciones, o dentro de ellas, cuando ocuparan un número de asalariados mayor de cien, los patrones tendrían la obligación de proporcionarles habitaciones cómodas e higiénicas. Asimismo, se previó que éstos podrían cobrar las rentas respectivas, siempre que no excedieran del medio por ciento mensual del valor catastral de las viviendas. La clase obrera ha considerado que la solución del problema habitacional de los trabajadores constituye una condición indispensable para la elevación de su nivel de vida. Por tal motivo, las organizaciones sindicales lucharon durante varios decenios por que se reglamentara adecuadamente la disposición relativa del Artículo 123 Constitucional. Finalmente, obtuvieron que se incluyeran en la Ley Federal del Trabajo un capítulo reglamentario de dicha fracción constitucional, en el cual se consigna una fórmula que busca armonizar los derechos del trabajo con los del capital y los objetivos del crecimiento económico con los de la justicia social. En la exposición de motivos de esta Ley se reconoce que el mandato constitucional que nos ocupa, a pesar de que sólo comprende a un número limitado de trabajadores, no ha tenido una realización satisfactoria durante su prolongada vigencia. Esto debe atribuirse, en gran medida, a los obstáculos que la mayoría de las empresas encuentran para afrontar, en forma individual, las cargas económicas que supondría dotar de viviendas a todos sus trabajadores. En tal virtud, se establecieron diversas fórmulas a fin de resolver gradualmente ese problema. Según la legislación vigente, las empresas que no dispusieran del número suficiente de casas para proporcionar a sus trabajadores, deberían celebrar con éstos convenios en los que habrían de establecerse las modalidades para el cumplimiento de las obligaciones respectivas. También se previó que, en tanto no se entregaran las habitaciones a los trabajadores, éstos tendrían derecho a percibir una compensación mensual.


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El sistema en vigor se apoya pues, preferentemente, en las relaciones obrero patronales y permite que el cumplimiento del precepto constitucional vaya haciéndose efectivo mediante acuerdos entre las partes. Dentro de la redacción actual de la fracción XII del apartado "A" del artículo 123 pareció conveniente esta solución, en vez del establecimiento de normas más rígidas que difícilmente hubiesen podido llevarse a la práctica. El Gobierno de la República ha insistido reiteradamente en la necesidad de acelerar todos los procesos que concurran a una más justa distribución del ingreso y a mejorar sustancialmente el bienestar de la población. Por esta razón considera indispensable afrontar globalmente el problema de la vivienda e incorporar en los beneficios de una política habitacional a la totalidad de la clase trabajadora, independientemente de la dimensión de las empresas en que sus miembros laboran o de su ubicación geográfica. Ello sólo es factible si se establece un sistema más amplio de solidaridad social en el que la obligación que actualmente tienen los patrones respecto de sus propios trabajadores sirva de base a un mecanismo institucional de financiamiento e inversión, de carácter nacional. Así será posible satisfacer, en el volumen y con la intensidad que se requiere, las demandas de habitación y facilitar, al mismo tiempo, el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las empresas. La coexistencia de negociaciones dotadas de abundantes disponibilidades de capital y poca mano de obra, con otras que poseen recursos financieros escasos y numerosos trabajadores; las diferencias en los niveles de salarios; la movilidad ocupacional y la desigual distribución geográfica de los centros de producción, constituyen obstáculos muy serios para el adecuado cumplimiento de una política efectiva de vivienda, si está se aplica exclusivamente en el ámbito de cada empresa. En cambio, la participación generalizada de todos los patrones del país hará posible la extensión de este servicio a la clase trabajadora en su conjunto, mediante la integración de un fondo nacional de la vivienda que otorgará préstamos al sector obrero para la adquisición, construcción, reparación y mejoramiento de sus habitaciones. Con esto se eliminará, además, la limitación por la que solamente están obligadas, en el interior de las poblaciones, las empresas de más de 100 trabajadores a proporcionar a éstos habitaciones. No parece, en efecto, congruente con la política de empleo que se ha trazado el Gobierno de la República, el hacer recaer mayores cargas precisamente en aquellas negociaciones que absorben volúmenes más cuantioso de mano de obra. La operación de un fondo nacional no sólo permitirá cumplir el objetivo que se propuso el Constituyente en 1917, sino que además facilitará a los trabajadores la adquisición en propiedad de sus habitaciones y la integración de un patrimonio familiar; los mantendrá al margen de las contingencias inherentes a la situación económica de una empresa determinada o al cambio de patrón y ampliará considerablemente el número de las personas beneficiadas. La realización de un plan semejante implica, necesariamente, la reforma del texto constitucional. (sic) se propone iniciar, de este modo, un nuevo y ambicioso mecanismo de solidaridad social en favor de los trabajadores que opere mediante el reparto de las cargas económicas y la generalización de las obligaciones a escala nacional, en vez del sistema fragmentado e individualizado que existe actualmente.


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El Ejecutivo Federal a mi cargo se ha propuesto además canalizar un volumen importante de recursos crediticios hacia este fondo, con lo que se obtendrá la dotación inicial necesaria para que el programa se lleve a cabo con la mayor celeridad. Asimismo, el flujo creciente de aportaciones que reciba posteriormente permitirá multiplicar sus beneficios y extenderlos a sectores más necesitados, llevando así el mecanismo solidario a diversas clases de la población y prolongándolo de una a otra generación de mexicanos. El plan comprende no sólo la construcción de viviendas, sino también la regeneración de las actuales y el mejoramiento permanente de las que en adelante se edifiquen. Prevé tanto el aprovechamiento de las zonas ya urbanizadas como el desarrollo de otras futuras mediante la constitución de reservas territoriales. El organismo responsable de la ejecución de este programa podrá coordinarse además con otras instituciones públicas a fin de que, dentro de una política integrada, se amplíen los servicios municipales, se desenvuelvan armoniosamente las ciudades y se eviten, en lo posible, los traslados innecesarios de los trabajadores por las largas distancias entre sus centros de trabajo y sus domicilios. Un proyecto de esta magnitud permitirá asimismo crear fuentes adicionales de trabajo en los sectores más necesitados de la población. Se traducirá igualmente en una mayor demanda de artículos de consumo y alentará todas las actividades económicas, en particular las que se relacionan con la industria de la construcción. Las acciones que habrán de derivarse de esta forma constitucional parten de la convicción de que las carencias crecientes en materia de vivienda, aceleradas por la expansión demográfica, generan un problema de tales proporciones que no se le puede hacer frente, en nuestro tiempo, a través de sistemas de arrendamiento o de ayudas parciales, ni confiarse por entero a los convenios que aisladamente celebren entre sí los obreros y los patrones. Se hacía necesaria la adopción de un plan que movilizara recursos masivos durante un período indefinido de tiempo y de un programa financiero de carácter revolvente que permitiera auspiciar, en todas las regiones de la República, una política integral de vivienda. Estas son las conclusiones a que se ha llegado el Ejecutivo a mi cargo, después de haber recibido los puntos de vista de los factores de la producción. El plan que se ha formulado y que existe la reforma de la Fracción XII del apartado "A" del Artículo 123 de la Constitución recoge pues una petición coincidente de las organizaciones de trabajadores y empresarios que, de este modo, han mostrado su visión del futuro y su espíritu de solidaridad nacional. Se ha considerado conveniente declarar de utilidad social la expedición de una Ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda. así se afirmará, en una institución tan importante como la que se pretende crear, el espíritu de nuestra legislación laboral que busca la participación conjunta de las empresas y los trabajadores en las cuestiones que vitalmente les atañen.


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Dicha Ley reglamentaria regularía las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrían adquirir las habitaciones y crearía los organismos necesarios para que puedan resolverse, en la práctica, los problemas que habrán de presentarse. En particular, lo que supone la coordinación, el financiamiento de los programas de construcción y su justa distribución entre las clases laborantes. La modificación constitucional que se propone corresponde a una evolución del Derecho Social que tiende a garantizar las condiciones mínimas de bienestar para la población mediante sistemas de solidaridad, más que a través de la exigencia directa a una empresa determinada. Se consideró, no obstante, que deberían conservarse en el nuevo texto de la Fracción XII del apartado "A" del artículo 123, las obligaciones consignadas para las empresas que se encuentran fuera de las localidades urbanas en el sentido de establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad. Esto, tanto porque, de lo contrario, se hubiesen afectado otras disposiciones legislativas y realidades sociales, como porque se estimó prudente mantener vigentes los derechos respectivos de los trabajadores frente a empresas cuya ubicación geográfica los coloca en situaciones particulares. Se pensó también que, en aquello que no fuera estrictamente indispensable modificar, se mantuviera la redacción original de la fracción relativa, en señal de respeto al Constituyente de 1917. Con las soluciones a que dará lugar esta reforma habrán de lograrse sólidos avances dentro del programa social de Revolución Mexicana. A un sistema limitativo sucederá otro generalizando; mecanismos que preveían originalmente la dotación en renta de las habitaciones, serán reemplazados por otros que las otorgarán en propiedad y un sistema individualizado de obligaciones será substituido por otro más dinámico y equitativo, que repose sobre la contribución de todos los patrones. Finalmente, se habrá encontrado una fórmula de crecimiento económico que amplíe automáticamente la distribución de los beneficios de la riqueza y creado una institución perdurable y de grandes alcances, capaz de hacer frente a los requerimientos del porvenir.”

38. De dicha transcripción podemos advertir que la finalidad de la reforma

constitucional fue la integración de un fondo nacional de la vivienda que otorgará préstamos al sector obrero para la adquisición, construcción, reparación y mejoramiento de sus habitaciones; además, el Ejecutivo Federal destinó la dotación inicial de recursos crediticios hacia ese fondo para que se lleve a cabo con la mayor celeridad.

39. Derivado de dicha reforma constitucional, el veinticuatro de abril de mil novecientos setenta y dos se emitió la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y en términos del artículo 24 surge el INFONAVIT como un organismo de servicio social y con personalidad jurídica y patrimonio propio.

40. Por otra parte, conforme lo dispone el artículo 30 de la referida Ley, el

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es un organismo fiscal autónomo.

4 Artículo 2o. Se crea un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se denomina "Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores", con domicilio en la Ciudad de México.


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41. Ahora, en su composición el INFONAVIT está integrado por la Asamblea General, el Consejo de Administración, la Comisión de Vigilancia, el Comité de Auditoría, el Director General, dos Directores Sectoriales, la Comisión de Inconformidades, el Comité de Transparencia y las Comisiones Consultivas Regionales, según lo dispone el artículo 6º, párrafo primero,5 de su Ley.

42. Con excepción del Director General y los Directores Sectoriales, la

integración de los demás órganos del INFONAVIT se constituyen de manera tripartita, designados por el Ejecutivo Federal, las organizaciones nacionales de los trabajadores y las organizaciones nacionales patronales, según lo establecen los artículos 7, 12, 17, 18 Bis, 25, 25 Bis y 26 de la Ley relativa.

43. Por su parte, en términos de los numerales 22 y 24 de la ley, el Director

General será nombrado por la Asamblea General, a proposición del Presidente de la República; en tanto, los Directores Sectoriales serán designados por la Asamblea General, a propuesta de los representantes de los trabajadores y de los patrones.

44. Lo anterior nos permite advertir que la naturaleza de la integración de los

órganos del INFONAVIT es tripartita en la que intervienen el Gobierno Federal, la parte trabajadora y la patronal; lo que lo hace constituir en un organismo sui generis.

45. En otro aspecto, el artículo 1o de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal establece las bases de la organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal, al señalar lo siguiente:

“Artículo 1o. La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal. La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados integran la Administración Pública Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

46. Así, la administración pública paraestatal se compone por los organismos

descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones

5 Artículo 6o. Los órganos del Instituto serán: la Asamblea General, el Consejo de Administración, la Comisión de Vigilancia, el Comité de Auditoría, el Director General, dos Directores Sectoriales, la Comisión de Inconformidades, el Comité de Transparencia y las Comisiones Consultivas Regionales. …


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nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.

47. Por su parte, el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece lo siguiente:

“Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.”

48. El artículo en comento dispone que son organismos descentralizados de

la administración pública paraestatal las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios.

49. Por otra parte, el catorce de mayo de mil novecientos ochenta y seis, se emitió la Ley Federal de Entidades Paraestatales, en cuya exposición de motivos se precisó:

“… Con el objeto de evitar en la administración paraestatal por razones coyunturales o de otra índole la existencia de las empresas ajenas a los fines del Estado, establece lineamientos para determinar las áreas prioritarias en que deban establecerse y funcionar las entidades públicas; y se definen cuáles pueden ser los objetos de los organismos descentralizados y en un propósito de uniformidad de regulación para tan importantes entidades paraestatales, consigna las bases mínimas que puede contener el ordenamiento relativo a la creación de cada organismo descentralizado. Así también, a fin no generar conflictos en aquellos organismos descentralizados que respondan a estructuras propias de inversiones bipartitas y tripartitas, en la constitución o creación de los mismos, tanto de trabajadores como patrones, cualquiera que sea su naturaleza, así como en aquellos organismos descentralizados que además de órganos de Gobierno cuentan con patronatos, dada la importancia social de algunos de éstos, se previene que deberán seguirse rigiendo, en cuanto a sus estructuras orgánicas por sus leyes específicas, pero en lo que respecta a su funcionamiento, operación, desarrollo y control se les sujeta a los dispositivos de la presente ley.”

50. De donde se advierte, desde la creación de la Ley Federal de Entidades Paraestatales se previó la existencia de organismos descentralizados que respondan a estructuras propias de inversiones bipartitas o tripartitas, y que por su importancia social se determinó que debieran seguirse rigiendo, en cuanto a sus estructuras orgánicas por sus leyes específicas; por el propio legislador estableció una excepción, consistente en que respecto del funcionamiento, operación, desarrollo y control se les sujetará a los dispositivos de esa Ley.

51. Así, en la redacción actual del artículo 5o de la Ley Federal de Entidades Paraestatales se establece:

“Artículo 5o. El Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, el Instituto


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Nacional de las Mujeres, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y los demás organismos de estructura análoga que hubiere, se regirán por sus leyes específicas en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y control, en lo que no se oponga a aquellas leyes específicas, se sujetarán a las disposiciones de la presente Ley.”

52. De dicha disposición se advierte, como se previó en el proceso legislativo,

que el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores tenía una naturaleza sui generis pues se especificó que se regiría por su ley específica únicamente para su estructura de gobierno y vigilancia; empero, en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y control, estaba sujeto a la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

53. Así, el artículo 14 de esa ley establece que son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, cuyo objeto sea la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social y, la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, al establecer lo siguiente:

“Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.”

54. Finalmente, el quince de agosto de dos mil diecinueve, se publicó en el

Diario Oficial de la Federación, la relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal, en donde en el rubro de Organismos descentralizados no sectorizados, en el punto setenta y uno se menciona al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

55. Ahora bien, conforme a lo mencionado en párrafos precedentes, el INFONAVIT, es un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, cuya función es administrar los recursos del fondo nacional de la vivienda, esto es, su estructura es tripartita.

56. De donde podemos concluir que el referido Instituto es un organismo descentralizado no sectorizado, que en cuanto a su estructura se rige por su propia ley y respecto de su funcionamiento, operación, desarrollo y control está sujeto a la Ley Federal de Entidades Paraestatales; y que su finalidad constitucional es establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores un crédito barato


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y suficiente para que adquieran una vivienda digna, por lo que su finalidad es considerada como de utilidad social. b) Patrimonio del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, recursos que administra y control interno.

57. En términos del artículo 5o de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el patrimonio del INFONAVIT se constituye por: a) Las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione

el Gobierno Federal;

b) Los montos que obtenga de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas;

c) Los bienes y derechos que adquiera por cualquier título, y

d) Los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos

58. Así también, por disposición del último párrafo del citado artículo 5o, las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores.

59. Lo que nos permite concluir que en el patrimonio del INFONAVIT están las aportaciones que realizan los patrones, pero éstas son propiedad de los trabajadores, es decir, el referido Instituto es el administrador de las mismas, para cumplir el fin constitucional para el que fue creado.

60. Ahora bien, en el artículo 42 de la Ley del INFONAVIT se establece que

los recursos del Instituto se destinarán:

Al financiamiento de la construcción de conjuntos de habitaciones para ser adquiridas por los trabajadores, mediante créditos que les otorgue el propio Instituto.

Al otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean titulares de depósitos constituidos a su favor en el Instituto.

Al pago de capital e intereses de las subcuentas de vivienda de los trabajadores en los términos de ley.

A cubrir los gastos de administración, operación y vigilancia del Instituto.

A la inversión de inmuebles destinados a sus oficinas, y de muebles estrictamente necesarios para cumplir sus fines.

A las demás erogaciones relacionadas con su objeto.

61. Por su importancia, es necesario transcribir el artículo 43 de la Ley del INFONAVIT, el cual establece:

“Artículo 43. En los términos de la fracción XII del apartado "A" del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos


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Mexicanos, la administración de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores estará a cargo del Instituto. Las aportaciones, así como los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto que reciban las entidades receptoras autorizadas conforme a esta Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el Banco de México le lleve al Instituto, en los términos y conforme a los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Los recursos excedentes deberán invertirse, en tanto se aplican a los fines señalados en el artículo anterior, en los valores que determine el Consejo de Administración, con base en los previstos para la inversión de los recursos del Sistema de Ahorro para el Retiro, garantizando en todo momento que el Instituto cuente con los recursos requeridos para atender las necesidades de vivienda de los trabajadores. Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto con cargo a la cuenta que el Banco de México le lleve, podrá mantener en efectivo o en depósitos bancarios a la vista las cantidades estrictamente necesarias para la realización de sus operaciones diarias. Por los servicios de recepción de pagos que las entidades receptoras le brinden al Instituto, éste podrá, por acuerdo de su Consejo de Administración, establecer el mecanismo de remuneración correspondiente, de conformidad con las disposiciones de carácter general que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.”

62. Del artículo antes transcrito podemos advertir:

Las aportaciones, así como los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto son recibidos por entidades receptoras autorizadas, quienes lo transfieren a la cuenta que el Banco de México lleva a nombre del Instituto.

Los recursos excedentes deben invertirse en valores que determine el Consejo de Administración, hasta en tanto se aplican a los fines establecidos en el artículo 42, pero se garantizará que el Instituto cuente en todo momento con los recursos requeridos para atender las necesidades de vivienda de los trabajadores.

El Instituto con cargo a la cuenta que le lleve el Banco de México podrá mantener en efectivo o en depósitos bancarios a la vista las cantidades estrictamente necesarias para la realización de sus operaciones diarias.

Por los servicios de recepción de pagos que las entidades receptoras le brinden al Instituto, éste podrá, por acuerdo de su Consejo de Administración, establecer el mecanismo de remuneración correspondiente.

63. El saldo de las subcuentas de vivienda causa intereses a la tasa que

determine el Consejo de Administración del INFONAVIT, quien lo abonará


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en 12 exhibiciones, más una cantidad de ajuste al cierre del ejercicio (artículo 39 de ley del Instituto).

64. Ahora bien, en términos generales, al analizar el artículo 2o6.del Código Fiscal de la Federación y 307 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de

6 Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: … II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. … Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social. 7 Artículo 30. Las obligaciones de efectuar las aportaciones y enterar los descuentos a que se refiere el Artículo anterior, así como su cobro, tienen el carácter de fiscales. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en su carácter de organismo fiscal autónomo, está facultado, en los términos del Código Fiscal de la Federación, para: I. Determinar, en caso de incumplimiento, el importe de las aportaciones patronales y de los descuentos omitidos, así como calcular su actualización y recargos que se generen, señalar las bases para su liquidación, fijarlos en cantidad líquida y requerir su pago. Para este fin podrá ordenar y practicar, con el personal que al efecto designe, visitas domiciliarias, auditorías e inspecciones a los patrones, requiriéndoles la exhibición de libros y documentos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones que en materia habitacional les impone esta Ley. Las facultades del Instituto para comprobar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, así como para determinar las aportaciones omitidas y sus accesorios, se extinguen en el término de cinco años no sujeto a interrupción contado a partir de la fecha en que el propio Instituto tenga conocimiento del hecho generador de la obligación. El plazo señalado en este párrafo sólo se suspenderá cuando se interponga el recurso de inconformidad previsto en esta Ley o se entable juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La prescripción de los créditos fiscales correspondientes se sujetará a lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación; … El Instituto deberá abonar a la subcuenta de vivienda del trabajador el importe de las aportaciones recibidas conforme a este artículo, así como los intereses determinados de conformidad a lo previsto en el artículo 39, que correspondan al período de omisión del patrón. En caso de que no se realice el abono dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de cobro efectivo, los intereses se calcularán hasta la fecha en que éste se acredite en la subcuenta de vivienda del trabajador; III. Realizar por sí o a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cobro y la ejecución correspondiente a las aportaciones patronales y a los descuentos omitidos, sujetándose a las normas del Código Fiscal de la Federación; IV. Resolver en los casos en que así proceda, los recursos previstos en el Código Fiscal de la Federación relativos al procedimiento administrativo de ejecución, así como las solicitudes de prescripción y caducidad planteadas por los patrones; … La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto, indistintamente, sancionarán aquellos casos en que el incumplimiento de las obligaciones que esta Ley establece, origine la omisión total o parcial en el pago de las aportaciones y el entero de los descuentos, en los términos del Código Fiscal de la Federación. Previa solicitud del Instituto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Instituto Mexicano del Seguro Social y las autoridades fiscales locales, en los términos de los convenios de coordinación que al efecto se celebren, indistintamente y conforme a las disposiciones legales aplicables, están facultados para determinar, en caso de incumplimiento, el importe de las aportaciones patronales y de los descuentos omitidos. Para estos efectos, podrán ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditorías e inspecciones a los patrones y requerir la exhibición de los libros y documentos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones que en materia habitacional les impone esta Ley. VI. Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados en los términos de esta Ley y demás disposiciones relativas, para lo cual podrá aplicar los datos con los que cuente, en función del último mes cubierto o con apoyo en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación de que goza como autoridad o bien a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales; …


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la Vivienda para los Trabajadores, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación obtuvo que las aportaciones patronales son contribuciones, por la calificación formal que de ellas hace el primero de los preceptos citados al concebirlas como aportaciones de seguridad social a cargo de las personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad social, o de las personas que se benefician en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

65. Lo anterior, porque las aportaciones son gastos de previsión social y tienen su origen en la obligación que el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le impone a los patrones de proporcionar habitaciones cómodas e higiénicas a sus trabajadores, obligación que se cumple a través de tales aportaciones que son administradas por el instituto a fin de establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente.

66. De igual forma indicó esta Suprema Corte, el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores constituye un organismo fiscal autónomo, investido de la facultad de determinar créditos a cargo de los sujetos obligados y de cobrarlos sujetándose a las normas del Código Fiscal de la Federación, por lo que en su actuación debe observar las mismas limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público.

67. El anterior criterio fue reflejado en la jurisprudencia P./J. 35/98 de rubro:

“INFONAVIT. LAS APORTACIONES PATRONALES TIENEN EL CARÁCTER DE CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL.”8

68. Así también, ha señalado que los artículos 5o. y 29, fracción II, de la Ley

del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en cuanto establecen que las aportaciones patronales formarán parte del patrimonio de los trabajadores y no del instituto, no violan el principio tributario de destino al gasto público, consagrado en el artículo 31, fracción IV, constitucional, pues de esta forma por una parte, se garantiza que todo trabajador resulte beneficiado con las aportaciones patronales, aunque no llegue a hacer uso de los créditos que la administración del Fondo Nacional de la Vivienda otorgue a los trabajadores, es decir, se consigue con ello un beneficio directo y total para la clase trabajadora, lo cual repercute en un beneficio social que tiende a lograr las condiciones de bienestar deseadas para la población y, si bien en este aspecto podría no quedar comprendido, con rigor técnico, dentro del concepto de gasto público; sin embargo ello se encuentra claramente sustentado en la fracción XII del

8Datos de Localización: Época: Novena, Registro: 195855, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Julio de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 35/98, Página: 28.


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apartado A, artículo 123 de la Constitución de igual rango que el artículo 31, fracción IV y, además, de aplicación preferente en cuanto a los problemas abordados, por ser la norma constitucional específica que regula las aportaciones de seguridad social.

69. Aunado a que, al preverse la administración de tales aportaciones por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores hasta en tanto se actualicen las hipótesis legales de entrega al trabajador, se están destinando al servicio público de previsión social en beneficio de la población, ya que la administración de dichos recursos permite el otorgamiento de un sistema de financiamiento barato para la adquisición de habitaciones en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la propia Constitución, respetándose en este aspecto, además, el principio de la fracción IV de su artículo 31 que exige que las contribuciones se destinen al gasto público.

70. El anterior criterio se reflejó en la jurisprudencia P./J. 100/98 de rubro y

datos: “INFONAVIT. LOS ARTÍCULOS 5o. Y 29, FRACCIÓN II, DE LA LEY DEL INFONAVIT, REFORMADOS MEDIANTE EL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997, NO VIOLAN EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE DESTINO AL GASTO PÚBLICO.”9.

71. Así también, existen criterios en el sentido de que la Ley del INFONAVIT, contiene todos los elementos de un tributo, como son sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y fecha de pago por lo que no transgrede el principio de legalidad tributaria10; que el instituto tiene facultades para liquidar las aportaciones omitidas, con lo que se refuerza la posibilidad de alcanzar su objetivo11; y que la caducidad de sus facultades fiscalizadoras opera para realizar descuentos al salario de los trabajadores, derivados de los préstamos que otorga, a fin de cumplir con los principios de seguridad y certeza jurídica, evitando la actuación arbitraria de la autoridad12.

72. En otro aspecto, es conviene decir, como se ve, que el patrimonio del

instituto recurrente se compone también por recursos distintos a las

9 Datos de Localización: Época: Novena, Registro: 194878, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 100/98, Página: 199. 10 Jurisprudencia P./J. 97/98 de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. LA LEY VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE Y LOS ORDENAMIENTOS RELACIONADOS, CONTIENEN TODOS LOS ELEMENTOS DE UN TRIBUTO, POR LO QUE NO TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL.” (Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 194888, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 97/98, Página: 191). 11 Tesis aislada P. CVIII/98 de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. EL INSTITUTO TIENE FACULTADES PARA LIQUIDAR LAS APORTACIONES OMITIDAS.” (Datos de Localización: Época: Novena Época Registro: 194892, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. CVIII/98, Página: 247). 12 Jurisprudencia 2a./J. 162/2012 (10a.) de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. LA CADUCIDAD DE SUS FACULTADES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 30, FRACCIÓN I, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, OPERA PARA REALIZAR DESCUENTOS AL SALARIO DE LOS TRABAJADORES DERIVADOS DE LOS PRÉSTAMOS QUE AQUÉL OTORGA.” (Datos de Localización: Época: Décima Época, Registro: 2002540. Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 2, Materia(s): Laboral, Constitucional, Tesis: 2a./J. 162/2012 (10a.), Página: 1072).


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aportaciones de seguridad social, que son públicos, por ejemplo, los subsidios13 que el Gobierno otorga para créditos hipotecarios del INFONAVIT; en dos mil dieciocho destinó recursos federales, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU)14; los cuales estuvieron contemplados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, aunque no incluidos directamente en un presupuesto para el INFONAVIT, sino para el Programa de Apoyo a la Vivienda15 de esa Secretaría, por lo que la Auditoría Superior de la Federación tendría atribuciones para verificar el cumplimiento de tal programa federal, es decir, puede fiscalizar al INFONAVIT en relación con el cumplimiento de los programas federales y sobre la aplicación de recursos federales, como son los subsidios, aunque estos no aparezcan en el presupuesto de egresos relativo al INFONAVIT.

73. Por hacer mención del ejercicio de fiscalización sobre otros subsidios

recibidos por el INFONAVIT, en la página de la Auditoría Superior de la Federación16 aparece publicado, por ejemplo, el informe de la auditoría financiera y de cumplimiento 11-1-00HDB-02-0468 DS-071, en el que fiscalizó recursos de la CONAVI (Comisión Nacional de Vivienda) de la cuenta pública de dos mil once, que se destinaron para el desarrollo de acciones asociadas a la operación, seguimiento, vigilancia y evaluación del Programa “Ésta es Tu Casa”, ejercidos por conducto de 70 diversas entidades ejecutoras, entre ellas, algunas federales, como el INFONAVIT, así como otras locales, como varios institutos estatales para la vivienda.

74. Aunado a ello, cabe considerar que en el Plan Nacional de Desarrollo y,

específicamente, en el Programa Nacional de Vivienda, ambos para los años 2019-2024, emitidos con fundamento en el artículo 26-A de la Constitución Federal, se asignan finalidades de política pública al INFONAVIT como Organismo Nacional de Vivienda. También se prevé que ese y los demás organismos de vivienda deben garantizar la coordinación entre ellos y con los distintos órdenes de Gobierno para el

13 “Artículo 5o. El patrimonio del Instituto se integra: I. Con las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el Gobierno Federal; II. Con las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios que preste, los cuales se determinarán en los términos de los reglamentos respectivos; III. Con los montos que se obtengan de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas; IV. Con los bienes y derechos que adquiera por cualquier título, y V. Con los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos a que se refiere este artículo. Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores.” 14 https://www.gob.mx/sedatu/prensa/destina-sedatu-400-mdp-para-subsidio-en-adquisicion-de-vivienda?idiom=es-MX 15 “15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

1,622,813,686

(…) Programa de Apoyo a la Vivienda 1,309,341,784 (…).”

16 https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Social/2011_0468_a.pdf


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uso eficiente de los recursos públicos en esa materia (objetivo 6.2 del Programa Nacional de Vivienda).

75. En suma, los recursos de seguridad social que obtiene el instituto recurrente, por disposición expresa, constitucional y legal, tienen como fin establecer un fondo nacional de vivienda y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores un crédito barato y suficiente para adquirir una vivienda digna, por lo que por ninguna circunstancia puede cambiarse el fin para el que fueron concebidos. De ahí que no pueda ser usado como recurso presupuestal ni destinado al gasto público.

76. Por lo que el Estado será el garante de responder por su buen manejo, a fin de verificar que los recursos que administra sean destinados para el fin por el que fue creado.

77. Ahora bien, en el artículo 18 Bis de la propia Ley del INFONAVIT se establece un Comité de Auditoria, que también es integrado en forma tripartita, cuyas atribuciones están establecidas en el diverso numeral 18 Bis 1, que establece:

“Artículo 18 Bis 1. El Comité de Auditoría deberá desempeñar las actividades siguientes: I. Vigilar que la administración de los recursos y los gastos, así como las operaciones se hagan de acuerdo con las disposiciones de esta Ley y de la normatividad que de la misma emane; II. Aprobar los dictámenes, opiniones, reportes o informes que elabore el Auditor Externo, para enviarlos al Consejo de Administración. En caso de considerarlo conveniente, solicitar al propio Consejo que se convoque a Asamblea General; III. Proponer para aprobación del Consejo de Administración los lineamientos generales en materia de control interno que el Instituto requiera para su adecuado funcionamiento, así como sus actualizaciones; IV. Aprobar los manuales de operación del Instituto, en la parte relativa a las políticas y procedimientos que en materia de control interno se requieran para el correcto funcionamiento del Instituto, acordes con la normatividad que sobre el particular haya sido aprobada por el Consejo de Administración; V. Verificar, cuando menos una vez al año, que el programa de auditoría se desempeñe de conformidad con estándares de calidad adecuados en materia contable y de controles internos; VI. Evaluar e informar al Consejo de Administración, cuando menos dos veces al año, y una vez al año a la Asamblea General, previo dictamen de la Comisión de Vigilancia, sobre la situación que guarda el sistema de control interno del Instituto; VII. Verificar la existencia y funcionamiento de un sistema integral de información de la situación patrimonial de los funcionarios del Instituto, aprobado por el Consejo de Administración a propuesta del Director General; VIII. En general, conocer y evaluar las operaciones relevantes del Instituto y la información financiera producida por la administración; IX. Enviar a la Comisión de Vigilancia un informe periódico sobre la situación financiera del Instituto, y X. Las demás que se señalen en la normatividad que al efecto emita el Consejo de Administración.”


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78. De igual manera, en el diverso numeral 19 de la Ley del INFONAVIT se establece la figura del Auditor Externo, el que será designado por el Consejo de Administración de entre tres candidatos propuestos por el Comité de Auditoria. Las atribuciones de aquél están previstas en el numeral 19 Bis de esa ley, el cual dispone:

“Artículo 19 Bis. El Auditor Externo tendrá las siguientes atribuciones y facultades: I. Practicar la auditoría de los estados financieros y comprobar, cuando lo estime conveniente los avalúos de los bienes, materia de operación del Instituto; II. Emitir anualmente un dictamen al Comité de Auditoría sobre la situación financiera que guarda el Instituto, para su presentación a la Asamblea General por medio del Consejo de Administración. Para rendir fundadamente dicho dictamen, deberá llevar a cabo el examen de las operaciones, documentación, registros y demás evidencias comprobatorias, en el grado y extensión que sean necesarios; III. Hacer del conocimiento del Consejo de Administración, por conducto del Comité de Auditoría, información sobre la situación financiera que guarda el Instituto, y IV. Asistir, con voz, pero sin voto, a las sesiones de la Asamblea General y del Consejo de Administración.”

79. Finalmente, en el tema del régimen interno del INFONAVIT está el artículo

66 de su Ley, que establece:

“Artículo 66. Con el fin de que los recursos del Instituto se inviertan de conformidad con lo que dispone la presente Ley, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tendrá las siguientes facultades: I. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, vigilará que los programas financieros anuales del Instituto no excedan a los presupuestos de ingresos corrientes y de los financiamientos que reciba el Instituto. Dichos financiamientos deberán ser aprobados previamente por esta Secretaría, y II. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, aprobará los sistemas de organización de la contabilidad y de auditoría interna del Instituto en el ámbito de su competencia, dictándole las normas de registro contable de sus operaciones, fijándole las reglas para la estimación de sus activos, y en su caso, de sus obligaciones y responsabilidades, y expidiéndole las normas de carácter prudencial a que se sujetarán sus operaciones, atendiendo a esta Ley y a la naturaleza de los fines del Instituto; III. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores supervisará y vigilará que las operaciones del Instituto se ajusten a las normas establecidas y a las sanas prácticas, informando al Instituto y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de las irregularidades que pudiera encontrar, para que se corrijan, y en su caso, impondrá las sanciones que correspondan en el ejercicio de sus funciones, y


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IV. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores ejercerá todas las demás facultades aplicables que le son conferidas, conforme a lo dispuesto en su propia Ley y sus Reglamentos respectivos. En virtud de lo anterior, no son aplicables al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.”

80. De lo anterior podemos advertir que el INFONAVIT tiene controles internos

de vigilancia, el primero, por parte del Comité de Auditoría y el Auditor Externo y, el segundo, a cargo del Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

81. Conviene precisar que el segundo control interno a cargo del Gobierno Federal se realiza únicamente con el fin de verificar que los recursos del Instituto se inviertan de conformidad con lo que dispone su Ley, es decir, se trata de una atribución acotada a esa finalidad.

82. Ahora bien, cuando el último párrafo del artículo 66 antes transcrito

establece que al INFONAVIT no le son aplicables las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se refiere exclusivamente para el control interno de control y verificación, es decir, que en ese aspecto no debe estar regulado como lo establece dicha Ley Federal; empero, esa circunstancia no excluye de que pudiera existir auditorías de un ente externo, siempre y cuando éste cuente con facultes para ello, las que en todo caso serán subsidiarias o complementarias, pero en ningún caso excluyentes. c) Naturaleza y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y posibilidad de auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

83. De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales, la Auditoría Superior de la Federación es la encargada de fiscalizar los recursos de la hacienda pública federal, ingresos, egresos y deuda; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, de lo que se desprende que el propósito esencial es verificar el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público, por lo que la fiscalización de los recursos públicos federales no abarca solo aspectos relacionados con la cuenta pública contemplados en la Ley de Ingresos de la Federación y el Presupuesto de Egresos de la Federación, sino todos aquellos rubros en que se destinen o ejerzan ese tipo de recursos.

84. Del proceso legislativo correspondiente a la reforma al artículo 73, fracción XXIV, de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, se advierte que la intención del Poder Reformador fue sujetar a todos los órganos públicos, con independencia de su adscripción y naturaleza jurídica, al régimen de la Auditoría Superior de la Federación. Ese fue el motivo para que en la Cámara de Origen se modificara la iniciativa y se prefiriera emplear el concepto de “ente público”. El texto del artículo 73, fracción XXIV, de la Constitución aprobado en esa reforma, tuvo el contenido siguiente:


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“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad: … XXIV. Para expedir la Ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.”

85. Esta expansión de las facultades de fiscalización se ratificó en la reforma

constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince, mediante el cual se creó el Sistema Nacional Anticorrupción. En esa reforma se previó que los particulares podrían incurrir en actos de corrupción y que se genera responsabilidad no sólo por daños a la Hacienda Pública, sino también por afectación al patrimonio de los organismos públicos.

86. Los artículos 73, fracción XXIV, 74, fracción VI, 79 y 113 de la Constitución ya reflejan este nuevo sentido de la fiscalización, que se encuentra inmerso en el Sistema Nacional Anticorrupción.

87. Ante ello, las facultades de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación, no se limitan a una revisión en el manejo de recursos públicos. En el propio artículo 74, fracción VI, de la Constitución Federal17 se advierte que la revisión de la Cuenta Pública no sólo tiene por objeto evaluar los resultados de la gestión financiera, sino también verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

17 Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: … VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha autoridad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley. La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la Auditoria Superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la Auditoría Superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo. La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización; …


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88. Ese mismo objetivo de la fiscalización se advierte en el artículo 79, fracción I, constitucional18, en el que se prevé la facultad de realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.

89. Igualmente, del propio contenido del artículo 79, fracción II, de la Constitución Federal19, la fiscalización no limita su objeto a los recursos

18 Artículo 79.- La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. La Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública. … La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley. También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. (…) 19 Artículo 79. La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. … La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo: … II. Entregar a la Cámara de Diputados, el último día hábil de los meses de junio y octubre, así como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública, los informes individuales de auditoría que concluya durante el periodo respectivo. Asimismo, en esta última fecha, entregar el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el cual se someterá a la consideración del Pleno de dicha Cámara. El Informe General Ejecutivo y los informes individuales serán de carácter público y tendrán el contenido que determine la ley; estos últimos incluirán como mínimo el dictamen de su revisión, un apartado específico con las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación, así como las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado sobre las mismas. Para tal efecto, de manera previa a la presentación del Informe General Ejecutivo y de los informes individuales de auditoría, se darán a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados de su revisión, a efecto de que éstas presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan, las cuales deberán ser valoradas por la Auditoría Superior de la Federación para la elaboración de los informes individuales de auditoría. El titular de la Auditoría Superior de la Federación enviará a las entidades fiscalizadas los informes individuales de auditoría que les corresponda, a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a que haya sido entregado el informe individual de auditoría respectivo a la Cámara de Diputados, mismos que contendrán las recomendaciones y acciones que correspondan para que, en un plazo de hasta 30 días hábiles, presenten la información y realicen las consideraciones que estimen pertinentes; en caso de no hacerlo se harán acreedores a las sanciones establecidas en Ley. Lo anterior, no aplicará a las promociones de responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, las cuales se sujetarán a los procedimientos y términos que establezca la Ley. La Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas. En el caso de las recomendaciones, las entidades fiscalizadas deberán precisar ante la Auditoría Superior de la Federación las mejoras realizadas, las acciones emprendidas o, en su caso, justificar su improcedencia. La Auditoría Superior de la Federación deberá entregar a la Cámara de Diputados, los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, un informe sobre la situación que guardan las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, correspondientes a cada uno de los informes individuales de auditoría que haya presentado en los términos de esta fracción. En dicho informe, el cual tendrá carácter público, la Auditoría incluirá los montos efectivamente resarcidos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, como


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que integran la Hacienda Pública Federal, sino que también comprende el patrimonio de los entes públicos federales.

90. Adicionalmente a ello, existen criterios que señalan que conforme al mencionado artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría Superior de la Federación cuenta con las siguientes atribuciones:

Realizar auditorías de regularidad, como una atribución primaria o básica de revisión de cuenta pública, consistente en verificar que el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, se realicen con estricto apego al presupuesto de egresos y a la normatividad vigente; esta facultad se ejerce mediante la comprobación de que los gastos coincidan con los recursos asignados;

Realizar auditorías operacionales o de gestión, como atribución evolucionada, consistente en verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales; por virtud de esta facultad puede revisar que la planeación en el ejercicio de los recursos haya sido adecuada, a partir de la constatación del cumplimiento de las metas plasmadas en los programas, es decir, de la verificación de los resultados que arrojó el ejercicio de los recursos con motivo de los programas federales, pero siempre con base en los indicadores aprobados en el presupuesto anual correspondiente;

La atribución resolutiva, consistente en que una vez realizada la revisión correspondiente puede emitir una determinación en la que se contengan recomendaciones, observaciones u órdenes; y,

La atribución sancionatoria, en tanto puede fincar de manera directa responsabilidad por el indebido manejo de los recursos públicos.

91. Dicho criterio está reflejado en la tesis P. XXIII/2009 de rubro y datos

siguientes: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. ALCANCE DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES.”20

92. Relacionado con ello, resulta importante transcribir lo que dispone el artículo 4, fracción XI, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación:

consecuencia de sus acciones de fiscalización, las denuncias penales presentadas y los procedimientos iniciados ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. La Auditoría Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes individuales de auditoría y el Informe General Ejecutivo a la Cámara de Diputados a que se refiere esta fracción; la Ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición; 20 Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 167573, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Administrativa, Tesis: P. XXIII/2009, Página: 15.


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“Artículo 4. Para efectos de esta Ley, se entenderá por: … XI. Entidades fiscalizadas: los entes públicos; las entidades de interés público distintas a los partidos políticos; los mandantes, mandatarios, fideicomitentes, fiduciarios, fideicomisarios o cualquier otra figura jurídica análoga, así como los mandatos, fondos o fideicomisos, públicos o privados, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales o las participaciones federales, no obstante que sean o no considerados entidades paraestatales por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y aun cuando pertenezcan al sector privado o social y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado, ejercido, cobrado o recibido en pago directo o indirectamente recursos públicos federales o participaciones federales, incluidas aquellas personas morales de derecho privado que tengan autorización para expedir recibos deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el cumplimiento de sus fines; …”

93. De la norma transcrita se advierte que las entidades fiscalizadas son los entes públicos, los fondos, entre otros, que hayan recibido fondos públicos federales no obstante que sean o no consideradas entidades paraestatales por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y aun cuando pertenezcan al sector privado o social, que haya captado, recaudado, administrado, manejado, ejercido, cobrado o recibido en pago directo o indirectamente recursos públicos federales.

94. Así se advierte que la entidad de fiscalización superior de la Federación tiene diversas facultades relacionadas con la cuenta pública, entre las que destacan las de revisar y fiscalizar a cualquier persona pública o privada, siempre que reciban, recauden, administren, manejen o ejerzan recursos o ingresos públicos federales, tal como fue precisado en la jurisprudencia P./J. 123/2006 de rubro: “CUENTA PÚBLICA. LAS FACULTADES DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE REVISARLA Y FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE INGRESOS O RECURSOS PÚBLICOS.”21

95. Así como verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones legales aplicados sean correctos, con el fin de investigar posibles actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración de los recursos públicos federales; ello, dada la íntima conexión entre los ingresos públicos y privados correspondientes, lo cual justifica que la fiscalización pueda llevarse a cabo, únicamente para verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar ambos ingresos fueron aplicados conforme a las leyes o reglas respectivas, además de que conserva todas sus facultades de fiscalización respecto de los ingresos públicos que deriven, una vez realizada la separación de los privados e identificado su monto, en términos de la

21 Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 173935, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Noviembre de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 123/2006, Página: 878.


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jurisprudencia P./J. 125/2006 de rubro: “INGRESOS PREVISTOS EN LA PARTIDA "DTA". LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN TIENE FACULTADES PARA VERIFICAR QUE LOS CÁLCULOS, OPERACIONES, MÉTODOS Y DISPOSICIONES LEGALES UTILIZADOS PARA SEPARAR LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LOS PRIVADOS SEAN CORRECTOS.”22

96. Finalmente, también se ha dicho que eso se corrobora con lo señalado en el diverso numeral 134 constitucional, siempre y cuando el requerimiento correspondiente se encuentre debidamente fundado y motivado y debe circunscribirse a la información de la cuenta pública que esté revisando y a los hechos que esté investigando, en relación con actos y contratos relacionado con los recursos públicos fiscalizados.23

97. Por lo que, si dicho organismo de fiscalización puede auditar inclusive a

personas privadas, por mayoría de razón también puede verificar al recurrente porque administra recursos destinados a una finalidad constitucional específica con base en programas públicos y en normas de gestión y administración en relación con recursos que integran su patrimonio, y que le son aplicables como órgano del Estado.

98. Aunado a que se ubica en la descripción de entidad fiscalizada a que alude el artículo 4 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, por ser un “ente público” y un “fondo”, cuyo patrimonio también se integra con recursos públicos como los subsidios señalados en párrafos precedentes.

99. Con base en todas estas consideraciones, se concluye que son infundados los agravios formulados por el recurrente, lo que trae como consecuencia la constitucionalidad de los numerales controvertidos, dado que la Auditoría Superior de la Federación sí tiene facultades para fiscalizar o auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, a fin de comprobar el cumplimiento de los programas federales y el debido ejercicio de su patrimonio, por tener constitucional y legalmente una función social específica orientada en el ejercicio de los derechos de seguridad social, y a la vivienda.

100. Esto es, a partir de las características materiales del INFONAVIT, pues se trata de un organismo descentralizado no sectorizado sui generis que se

22 Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 173918, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Noviembre de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 125/2006, Página: 881. 23 Tesis aislada 2a. LXXVI/2019 (10a.) de rubro, texto y datos siguientes: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA REQUERIR INFORMACIÓN DE CUALQUIER PERSONA FÍSICA O MORAL A FIN DE INVESTIGAR EL USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS.” Datos de Localización: Época: Décima, Registro: 2021196, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 73, Diciembre de 2019, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. LXXVI/2019 (10a.), Página: 565.


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rige por sus propias leyes atendiendo a su origen constitucional y legal; y que aunque cuenta con un sistema de auditoría interno como otras dependencias (lo que se conoce como gobierno corporativo), sin embargo no por ello queda excluido de ser auditado o fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación, precisamente por tener un origen y finalidad constitucional pero además, atendiendo a la naturaleza de los recursos que administra.

101. Lo anterior porque las aportaciones de seguridad social no quedan ajenas a la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación, ya que en la medida en que su cobro se realiza mediante el ejercicio de la facultad económico coactiva del Instituto, éste sí debe responder y cumplir con que se integren debidamente a las subcuentas correspondientes, pues, de otra manera cómo sabría la Federación que el Instituto está cumpliendo con su función fiscalizadora y que lo recaudado llegó finalmente a las cuentas de los trabajadores; lo que necesariamente se requiere para garantizar que el Estado pueda cumplir con la obligación constitucional de que exista un sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente para que adquieran habitaciones cómodas e higiénicas en propiedad, con las aportaciones que los patrones hagan al fondo nacional para la vivienda.

102. Y que esta medida encuentra una justificación constitucionalmente válida en el fin perseguido por el Fondo Nacional de la Vivienda, que no sólo beneficia al trabajador sino a la familia en su conjunto, además de que garantiza el interés social y el orden público pues, en función de su reinversión, los recursos del Instituto favorecen a la colectividad ya que mientras estén bajo el resguardo del Instituto, aun cuando formen parte del patrimonio de los trabajadores.

103. Esto es, al tratarse de recursos destinados a la seguridad social con un destino específico constitucional y legal, independientemente de que sean propiedad de los trabajadores, mientras el INFONAVIT administra dichas subcuentas de vivienda necesariamente deben ser fiscalizados y verificados por parte del Estado a fin de evaluar que se cumpla con su finalidad, o sea se conduzcan adecuadamente y, además, se cumplan con los programas federales relacionados con dicho tópico (crédito a la vivienda).

104. En suma, la propiedad indisponible de los recursos económicos para

proporcionar vivienda digna a los trabajadores que son administrados por el INFONAVIT, justifica en mayor medida la diversidad de controles que verifiquen el correcto desempeño y eficacia de la gestión financiera del fondo creado tal fin, más aún si se toma en cuenta que México forma parte de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) la cual es una entidad autónoma, independiente y apolítica, creada como una institución permanente para fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las entidades fiscalizadoras superiores de los 191 países miembros, organismo que en su Declaración de Lima del año mil novecientos noventa y siete, estableció en su artículo 18, numeral 3, como uno de sus principios que “Toda la actividad estatal estará sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de que se refleje, o no, en el presupuesto


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general del Estado. Una exclusión del presupuesto no debe convertirse en una exclusión del control.”24

105. Derivado de todo lo anterior, podemos concluir que las cuotas son

contribuciones, catalogadas como aportaciones de seguridad social; sin embargo, tienen un destino y fin específico, exclusivo y determinado, previsto en la Constitución Federal y en la Ley del INFONAVIT. Derivado de ello:

a) Su destino específico es el crear y alimentar las subcuentas de vivienda de cada uno de los trabajadores.

b) Dichos recursos son propiedad de los trabajadores. El INFONAVIT los recibe ya individualizados para ser destinados a la subcuenta correspondiente.

c) No son considerados patrimonio del Instituto, sino que únicamente los

administra.

d) No pueden ser considerados recursos federales, presupuestarios, ni afectos al gasto público federal. Justamente, por tal motivo, no se encuentran contemplados en la Ley de Ingresos porque no son recursos disponibles para el Presupuesto de Egresos de la Federación.

106. Así también, se concluye que el INFONAVIT cuenta con su propio

patrimonio, mismo que es independiente de los recursos del Fondo que están etiquetados para cada trabajador en lo individual25.

107. En efecto, de acuerdo con su ley, el INFONAVIT puede disponer del máximo 0.55% de los recursos totales que maneja (rendimientos de inversión, activos, cobranza e intereses) para efectos de constituir anualmente un presupuesto de gastos de administración, operación y vigilancia (GAOV), que será aprobado por la Asamblea General. La integración del patrimonio del IINFONAVIT se encuentra establecido en las fracciones I a V del artículo 5º de su Ley (donde no se encuentran contempladas las cuotas).

108. De conformidad con la Constitución Federal, la Auditoría Superior de la

Federación tiene facultad para fiscalizar el ingreso, la gestión patrimonial y financiera, así como el egreso de los entes públicos.

24 http://www.orfis.gob.mx/wp-content/uploads/2017/05/1.DeclaraciondeLima.pdf 25 Artículo 16. El Consejo de Administración, tendrá las atribuciones y facultades siguientes: … VII. Aprobar anualmente el presupuesto de gastos de administración, operación y vigilancia del Instituto, los que no deberán exceder del 0.55% de los recursos totales que maneje.

http://www.orfis.gob.mx/wp-content/uploads/2017/05/1.DeclaraciondeLima.pdf


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109. Por tanto, la Auditoría Superior de la Federación tiene facultades para auditar:

a) El cumplimiento de los programas federales y el debido ejercicio del patrimonio del INFONAVIT, por tener constitucional y legalmente una función social específica orientada en el ejercicio de los derechos de seguridad social, y a la vivienda.

b) Si el numerario que se percibe por las aportaciones de seguridad social se integra debidamente a las subcuentas de vivienda, esto es, que se hagan los depósitos que corresponden.

110. Derivado de ello, no son auditables por parte de la Autoría Superior de la

Federación, lo siguiente:

El numerario que en forma efectiva está depositado en la

subcuenta de vivienda, es decir, aquél que para efectos

contables ingresa a la misma, pues son propiedad de los

trabajadores.

Así como tampoco el numerario, diverso a la subcuenta de vivienda

que está en las Administradoras de Fondos para el Retiro

(AFORES), como lo son las subcuentas de retiro, cesantía en edad

avanzada y vejez, aportaciones voluntarias y aportaciones

complementarias.

111. Lo anterior es congruente con el sistema de control de auditoría previsto

en los artículos 18 bis, 19 bis y 66 de Ley del INFONAVIT, ya que este sistema obedece a lo que se denomina “Gobierno Corporativo” y que tienen también, en idénticos términos, la banca de desarrollo y las empresas públicas productivas (PEMEX y CFE); sin embargo, lo anterior no excluye las facultades de la Auditoría Superior de la Federación en los términos que se ha precisado.

112. Por lo anterior, al resultar infundados los agravios hechos valer por el Instituto quejoso, ahora recurrente, lo procedente es en la materia de la revisión, confirmar la sentencia recurrida, por las razones antes precisadas.

6. REVISIÓN ADHESIVA

113. En atención a lo que antecede, lo procedente es declarar sin materia el recurso de revisión adhesiva interpuesto por el el Director General Jurídico de la Auditoría Superior de la Federación, en representación del Titular de la Auditoría Superior de la Federación, y como delegado del Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado, y Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, autoridades todas de la Auditoria Superior de la Federación atento a su calidad accesoria del principal que resultó infundado26.

26 Resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 166/2007 de rubro y texto siguientes: “REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA.” Datos de ubicación:


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7. PUNTOS RESOLUTIVOS

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

114. PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida, en los términos precisados en esta ejecutoria.

115. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, contra los numerales 297 y 298 del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve.

116. TERCERO. Queda sin materia el recurso de revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, vuelvan los autos al tribunal de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Época: Novena Época, Registro: 171304, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Septiembre de 2007, Materia(s): Común, Página: 552.

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