AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3402/2018 QUEJOSA: … 3402-2018...Es un laboratorio de prueba o de...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3402/2018 QUEJOSA: GAMMA CONSULTORES, S.A. DE C.V RECURRENTE: ENTIDAD MEXICANA DE ACREDITACIÓN A.C. (TERCERA INTERESADA)

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: MANUEL POBLETE RÍOS

Vo. Bo. MINISTRO:

Ciudad de México. La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la sesión correspondiente al ________ de dos mil dieciocho,

emite la siguiente

Cotejó:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve el amparo directo en revisión 3402/2018,

interpuesto por Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, contra la

sentencia dictada el 05 de abril de 2018 por el Decimosexto Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el juicio de

amparo directo 572/2017, relacionado con el amparo directo 573/2017 y la

revisión fiscal 281/2017.

I. ANTECEDENTES

I.1. Juicio contencioso administrativo de origen (26415/16-17-11-8).

I.1.1. Demanda de nulidad. Gamma Consultores, S.A. de C.V.,1 (en adelante

GAMMA) promovió juicio de nulidad en contra de la resolución emitida por la

1 La actora es una empresa que tiene por objeto realizar en nombre propio y ajeno estudios y diagnósticos en materia ambiental. Es un laboratorio de prueba o de ensayo, en términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3402/2018

2

Entidad Mexicana de Acreditación, A.C. (en adelante EMA), mediante la cual

se determinó cancelar parcialmente la acreditación identificada con el número

FF-0084-022/09, otorgada previamente a la empresa actora, y se le prohibió:

ejercer las actividades que previamente se le hubieren autorizado; hacer

alusión a la acreditación, y utilizar cualquier tipo de información o símbolo

referente a la misma.2

2 En las fojas 114 a 116 del juicio de origen obra la resolución de cancelación en cita, la cual es del tenor siguiente: “Con relación a la acreditación otorgada con base en los criterios de la norma mexicana NMX-EC-17025-IMNC-2006 (ISO/IEC 17025:2005) “Requisitos generales para la competencia de laboratorios de ensayos y de calibración”, y con referencia a los resultados obtenidos de la evaluación de monitoreo realizada el día 19 de abril de 2016, para la acreditación en la rama de Fuentes Fijas, que su representada ostenta bajo el número de acreditación No. FF-0084-022/09, hago de su conocimiento que derivado de las no conformidades detectadas en esta evaluación:

NC No.

Criterios de evaluación Descripción de la no conformidad Clasificación (A, B o C)

1 Norma 17025 5.10.3.1 c)

En el informe LEA-VIB-15-01 se reporta como resultado en el eje Z para AW, un valor de 0,01494 (sin unidades de medida), presumiblemente m/s2, y se compara con un valor máximo permisible de 0,015 m/s2 indicado en la norma de referencia NADF-004-AMBT-2004, sin embargo no se considera el valor de incertidumbre, ya que la incertidumbre de medida afecta la declaración de conformidad. El valor de incertidumbre que maneja el laboratorio es de: 15.67% de la medición. La misma situación se observa en el informe LEA-RP-A-15021 en el que se compara un valor de 61,5 dBa contra el límite máximo permisible de 62 dBa (NADF-005-AMBT-2006), el valor de incertidumbre para esta prueba es: 4% de la medición. (Se adjunta evidencia)

A

2 NADF-004-AMBT-2006 7.2.1

En los informes para vibración LEA-VIB-15-01, LEA-VIB-15-02 y LEA-VIB-15-03, no indican por qué no se mide el valor de dosis de vibración Vdv

A

3 5.6.1 No se evidencia de la calibración del acelerómetro Dytran 3233ª, No. De Inventario GC-ACE-050908-539 ni del calibrador de Acelerómetros PCB Modelo 394C06, No. De Inventario GC-CVI-050908-538.

A

4 Norma 17025 5.10.1

RLFMN Art. 76

En los informes LEA-RP-A-15-024 y LEA-RP-A-15-025 (se adjunta evidencia), que, de acuerdo con su número consecutivo, deberían corresponder al año 2015, sin embargo, en el escrito dirigido al cliente y en el informe de ensayo, se indica una fecha de emisión del 11 de agosto del 201. Y también se indica que el servicio realizado (muestreo) fue el 08 de agosto de 2013. …

A

Con base en las no conformidades detectadas se inicia un proceso de posible cancelación de la acreditación en la rama de fuentes fijas, para lo cual con fecha 03 de junio de 2016 ingresa argumentos a la posible cancelación de la acreditación, dichos argumentos fueron analizados considerándose improcedentes. Con fundamento en la fracción I del artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, el día 09 de junio de 2016, la comisión de suspensión y cancelación de acreditación resuelve continuar con el proceso de cancelación de la acreditación No. FF-0084-022/09 en la rama de fuentes fijas, por lo que la entidad solicitó la opinión de las dependencias competentes. Por lo tanto con fundamento en la fracción I del artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y contando con la opinión favorable de SEDEMA a través del oficio No. SEDEMA/DGRA/DRA/008867/2016 la comisión de suspensión y cancelación de acreditación resuelve ratificar la cancelación parcial de la acreditación No. FF-0084-022/09 en la rama de fuentes fijas en el siguiente alcance:

Prueba Norma y/o Método de Referencia Signatarios Norma ambiental para el Distrito Federal que establece las condiciones de medición y los límites máximos permisibles de

NADF-005-AMBT-2013 1, 2 y 3


3

En la demanda, la parte actora impugnó también la

visita de inspección que derivó en la resolución

sancionatoria, por considerarla transgresora del

derecho a la inviolabilidad del domicilio.

Y en cuanto a la resolución definitiva señaló que ésta resultaba ilegal

esencialmente porque:

Se fundó en una Norma Mexicana caduca (NMX-EC-17025-IMNC-

2006 “Requisitos generales para la competencia de laboratorios de

ensayo de calibración”).

La persona moral visitada sí solventó a cabalidad las observaciones y

no conformidades que le fueron informadas.

En el Informe de Evaluación que dio lugar al inicio del procedimiento

de cancelación de la acreditación se establece la presunción de la

violación a determinadas normas, dentro de las cuales no se encuentra

la NADF-005-AMBT-2013, y no obstante ello, en la resolución con la

que concluyó dicho procedimiento se estableció la cancelación parcial

de la acreditación por no haberse cumplido con los criterios de

evaluación allí señalados, lo cual resulta incongruente.

emisiones sonoras, que deberán cumplir los responsables de fuentes emisoras ubicadas en el Distrito Federal.

Que establece las condiciones de medición y los límites máximos permisibles para vibraciones mecánicas, que deberán cumplir los responsables de fuentes emisoras en el D.F.

NADF-004-AMBT-2006 1 y 2

Signatarios Autorizados 1. Ing. César García Reyes. 2. Ing. Alejandro García Reyes. 3. Jaime Tovar Meza.

Finalmente, le recordamos que la presente cancelación parcial de la acreditación se hace efectiva el día siguiente en que reciba este documento y conlleva la prohibición de ejercer las actividades que se hubieren autorizado y de hacer alusión a la acreditación, así como de utilizar cualquier tipo de información o símbolo referente a la misma. Sin otro particular, por el momento, agradeciendo de antemano la atención que se sirva dedicarle a la presente notificación, quedo a sus órdenes”.


4

De conformidad con los artículos 91 y 95 de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización, las visitas de verificación en la materia que

nos ocupa deben llevarse a cabo por la Secretaría o dependencia

competentes, es decir, por autoridades administrativas en ejercicio de

facultades de policía, no por particulares, como la EMA.

Suponiendo sin conceder que la Sala considerara que los particulares

acreditados gozan de la facultad de control y vigilancia en materia de

metrología y normalización, en todo caso, ello es competencia no de

cualquier particular acreditado, sino solamente de aquellos que gocen

de la calidad de Unidades de Verificación en específico, tal y como lo

dispone el artículo 92 de la ley de la materia; por lo que de todas

formas, la persona moral demandada carecía de competencia para

imponer la sanción aquí combatida.

Se violó el principio nullum crimen nulla poena sine lege, pues la

sanción impuesta a la parte actora, consistente en la cancelación de su

acreditación, no se encuentra establecida en la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización, pues el artículo 112, que es en el que se

precisan las sanciones que pueden imponerse en la materia, sólo se

indican: I. Multa; II. Clausura temporal o definitiva, parcial o total; III.

Arresto hasta por treinta y seis horas; IV. Suspensión o revocación de

la autorización, aprobación o registro, según corresponda, y V.

Suspensión o cancelación del documento donde consten los resultados

de la evaluación de la conformidad, así como de la autorización del uso

de contraseñas y marcas registradas.

Sin que pueda considerarse que la cancelación de la acreditación

encuadre en los supuestos previstos en la fracción IV del numeral

citado, pues además de que las sanciones deben estar exactamente

establecidas, sin necesidad de interpretación; la revocación no es lo

mismo que la cancelación, y la autorización, aprobación o registro,

constituyen actos que sólo son emitidos por la autoridad administrativa,


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a diferencia de lo que acontece con la acreditación, que

es otorgada por un ente de carácter privado, como lo

es la EMA.

Por otra parte, si bien el artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal

sobre Metrología y Normalización contempla el supuesto de la

cancelación de la acreditación, entre otros, de los laboratorios de

pruebas; lo cierto es que al momento de determinar la consecuencia a

acaecer transcurridos los 5 días para que el particular ejerza su

derecho de audiencia, se establece como pena la suspensión de la

acreditación, no su cancelación.

I.1.2. Sentencia de nulidad. Previo el trámite respectivo, la Décimo Primera

Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

dictó sentencia en la que declaró la nulidad lisa y llana de la resolución

impugnada.

En ese fallo, la Sala desestimó las causales de improcedencia invocadas por

la parte demandada,3 considerando en esencia que:

a) Las entidades de acreditación actúan como auxiliares de la

administración pública federal, tal como se advierte de la tesis 2ª.

VIII/2005, de rubro “METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. LA ENTIDAD DE

ACREDITACIÓN Y EL COMITÉ DE EVALUACIÓN ACTÚN COMO AUXILIARES DE

3 Las causales de improcedencia que hizo valer la demandada y que se analizaron en la sentencia, fueron las consistentes en que:

a) El acto impugnado no puede ser reputado como de autoridad, y ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni alguna otra ley permiten al Tribunal Federal de Justicia Administrativa conocer de actos de particulares que pudieran tener calidad de autoridad o de particulares que realicen actos equivalentes a los de autoridad. Además, la EMA (demandada) no pertenece a la Administración Pública Federal. La cancelación de la acreditación versó sobre dos normas oficiales mexicanas locales emitidas por el Gobierno de la Ciudad de México, y mediante oficio SEDEMA/DGRA/DRA/008867/2016 de 29 de agosto de 2016, la Dirección General de Regulación Ambiental de la Secretaría de Ambiente de la Ciudad de México emitió su opinión favorable para la cancelación de la acreditación.

b) La actora no agotó el principio de definitividad, pues existe un recurso interno regulado en el Manual de Apelaciones que podía interponer contra el acto reclamado.


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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDOA QUÉLLA EMITE LA ACREDITACIÓN Y

ÉSTE EL DICTAMEN DE EVALUACIÓN CORRESPONDIENTE”.

El Poder Judicial de la Federación ha establecido que los elementos o

requisitos necesarios para considerar que un determinado acto es un

“acto de autoridad” para efectos de la procedencia del juicio

contencioso administrativo federal, son: a) La existencia de una

relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación

tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad

administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente

de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos

unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o

ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular;

y d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos

judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

Por lo que si bien la resolución de cancelación impugnada en el caso

fue emitida por una entidad de acreditación constituida conforme al

derecho privado, lo cierto es que la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización prevé la participación de esas entidades de acreditación

como auxiliares de la administración pública federal, y tanto la ley como

su reglamento establecen que las actuaciones de dichos entes no se

limitan a instruir las decisiones de las dependencias u organismos

correspondientes, sino que tienen la facultad de suspender y/o cancelar

la acreditación de los organismos de certificación, laboratorios de

prueba, laboratorios de calibración y unidades de verificación, sin que

sea necesaria la resolución posterior de un organismo público para que

su decisión cobre efectos; gozando así sus actos del privilegio de la

ejecutabilidad de que gozan los actos y resoluciones administrativos.

En este orden de ideas, aun y cuando las entidades de acreditación se

encuentran constituidas de conformidad con el derecho privado, su

actuación se encuentra regulada por el derecho público, existiendo una

relación de supra a subordinación con un particular, que tiene su

nacimiento en la ley, y con motivo de esa relación se emitió un acto

unilateral a través del cual se extinguieron situaciones jurídicas que


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afectaron la esfera legal del particular, sin que se

requiriera acudir a los órganos judiciales ni que se

precisara del consenso de la voluntad del afectado, y

por ende tales resoluciones sí son impugnables

mediante el juicio contencioso administrativo.

Por otra parte, el Tribunal sí resulta competente para conocer del caso

no obstante que la resolución impugnada versó sobre dos normas

oficiales mexicanas locales emitidas por el Gobierno de la Ciudad de

México, pues finalmente, la sanción combatida se encuentra

contemplada en legislaciones federales y fue dictada por un auxiliar de

la administración pública federal.

b) En relación con que no se agotaron los recursos y medios ordinarios

de defensa (violación al principio de definitividad), se indicó que la Ley

Federal sobre Metrología y Normalización, en su artículo 121,

establece que las personas afectadas por las resoluciones dictadas con

fundamento en la propia ley y en las disposiciones derivadas de ella,

como su reglamento, podrán interponer recurso de revisión en los

términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; lo cual

evidencia que si bien existe un recurso, este es optativo.

Y en cuanto al recurso de apelación que según la demandada se prevé

en el manual de la entidad de acreditación, no se advirtió su existencia

ni de la página de internet de la referida entidad, ni del Diario Oficial de

la Federación.

En cuanto al fondo del asunto, la Sala del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa consideró, esencialmente, que la resolución impugnada era

nula porque la parte demandada no había fundado suficientemente su

competencia para imponer la sanción respectiva.

Ello, pues únicamente invocó el artículo 76, fracción I, del Reglamento de la

Ley Federal de Metrología y Normalización, y este no precisa la competencia

material, por territorio ni por grado que tendrán las entidades de acreditación


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para ordenar la cancelación parcial de la acreditación otorgada a, entre otros,

los laboratorios de prueba y de calibración (como la actora), sino solamente

uno de los supuestos por los cuales se podría justificar la imposición de esa

sanción, a saber, cuando tales laboratorios emitan documentos donde se

hagan constar los resultados de la evaluación de la conformidad con

información o datos erróneos o falsos.

I.2. Juicio de amparo directo (AD 572/2017)

I.2.1. Demanda de amparo. En contra de la sentencia de nulidad, GAMMA

promovió juicio de amparo directo, en el que planteó los siguientes conceptos

de violación:

Primero. La Sala responsable omitió pronunciarse respecto de: a)

Los argumentos propuestos en el tercer concepto de anulación, en

los que según la quejosa, se había combatido la constitucionalidad

de los artículos 112 de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización y 76 de su Reglamento, por no prever la sanción

consistente en la cancelación de la acreditación, sino la suspensión;

y b) El primer concepto de impugnación, en el que se argumentó,

entre otras cuestiones, que la resolución dictada por la Directora

Ejecutiva de la EMA, constituía un acto viciado de origen porque

tanto la visita de verificación que le antecedió, como la orden de inicio

a través de la cual se instruyó, y la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización con base en la cual se realizaron tales actos, resultan

violatorios del artículo 16 Constitucional, pues conforme a este, las

autoridades administrativas sólo pueden verificar el cumplimiento de

disposiciones fiscales y de reglamentos autónomos, no así el

cumplimiento de otras normas como las contenidas en la ley citada,

en su reglamento, en las normas oficiales mexicanas, en las normas

mexicanas, etcétera.


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Tercero (la demanda no contiene un segundo

concepto de violación). También se omitió analizar los

planteamientos de falta de competencia bajo la óptica

de que ni la ley de la materia ni el reglamento autorizan

a una entidad de acreditación a llevar a cabo visitas de verificación

para efectos de cancelación de una acreditación, pues en los

artículos 91 y 95 de la ley sólo se faculta a la Secretaría y a las

dependencias competentes para ello; con independencia de que

tanto la visita como el ordenamiento referidos resultan

inconstitucionales por prever un objeto distinto al previsto en el

artículo 16 Constitucional, el cual sólo faculta a las autoridades a

ejercer facultades de comprobación o verificación, sin que se faculte

a los particulares (incluso a los auxiliares de la administración

pública) a ejercer facultades de policía.

Además, la sentencia reclamada es incongruente, pues en el

considerando tercero (al analizar las causales de improcedencia) se

estableció que la EMA es un particular que se constituye en auxiliar

de la administración pública y que, por lo tanto, no puede desplegar

las denominadas “facultades de policía”, y más adelante se da a

entender que una vez que la referida entidad de acreditación

publique sus procedimientos en el Diario Oficial de la Federación,

podrá ejercer esas funciones.

Cuarto. Los artículos 112 de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización y 76 del Reglamento de esa ley, violan el principio

general de derecho nullum crimen nulla poena sine lege, reconocido

en el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, ya que:

a) El artículo 112 de la ley –que establece las sanciones por

incumplimiento a la propia ley que pueden imponer la Secretaría

de Economía o la dependencia competente– no prevé la

hipótesis consistente en la “cancelación de la acreditación”.


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Además, dado que conforme al principio de derecho que se

considera violado, las sanciones tienen que encontrarse

contenidas de manera exacta en la ley, sin que su entendimiento

requiera de una interpretación sobre los conceptos que

involucran la sanción, en el caso no podría entenderse que la

“cancelación de la acreditación” encuadre en los supuestos de la

fracción IV del citado numeral 112, pues estos se refieren a

suspensión o revocación de la autorización, aprobación o

registro. Así, la revocación –mencionada en la fracción IV– no

puede entenderse como sinónimo de la cancelación, y la

autorización, aprobación o registro, son actos que de

conformidad con la propia ley, son emitidos por las autoridades

administrativas, mientras que la acreditación la otorga un ente de

carácter privado.

Y en cuanto al supuesto contenido en la fracción V del referido

artículo 112, la hipótesis consistente en “cancelación del documento

donde consten los resultados de la evaluación de la conformidad” se traduce

en la cancelación del informe o informes de resultados, a través

del cual la persona acreditada hace constar que evaluó la

conformidad de los bienes, procesos o servicios que sus clientes

sometieron a su consideración.

Todo lo cual evidencia que para que pudiera entenderse que la

entidad de acreditación puede imponer la sanción –cancelación

de la acreditación– y el particular debe soportarla, se tendría que

llevar a cabo una interpretación verdaderamente compleja que va

mucho más allá de un mero ejercicio gramatical.

b) En cuanto al artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización, que en teoría detalla el contenido y

alcance de la referida ley, ocasiona mayor confusión respecto de

la sanción en comento, pues de una simple lectura a dicho

precepto se advierte que la conclusión del “proceso de

cancelación de la acreditación” no será la cancelación, sino sólo


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la suspensión, lo cual abona aún más a la inseguridad

e incertidumbre jurídicas derivadas de la deficiente

regulación de la ley reglamentada por lo que respecta

a las sanciones a imponer.

Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 100/2006,

titulada “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE

REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES

Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS”, conforme al cual, la tipificación

de conductas, sea que éstas se consideren de índole penal o

administrativo, debe ser lo suficientemente precisa, de tal suerte

que no produzca inseguridad e incertidumbre jurídicas al

destinatario de la norma. Lo cual implica que la descripción de los

actos imputables no pueda complementarse, por ejemplo, con la

remisión a otras normas o un ejercicio interpretativo.

c) El artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología

y Normalización es también inconstitucional al facultar a un

particular (entidades de acreditación) a ejercer facultades de

policía, esto es, facultades de comprobación y de sanción, que

se encuentran reservadas en favor del Estado, de conformidad

con los artículos 14 y 16 Constitucionales.

En este sentido, un particular que formalmente no conforma parte

de la estructura estatal, que no se erige en una autoridad formal

y materialmente administrativa, no puede ocasionar actos de

molestia ni de privación a otro particular, pues ante la gravedad

de tales escenarios se debe eliminar el arbitrio y una solución a

ello la constituye precisamente el hecho de que sólo las

autoridades formalmente constituidas, que se rigen bajo un

esquema de normas debidamente aprobado y una serie de

principios inmutables, pueden llevarlos a cabo.

Por ende, sólo las autoridades podrían cancelar una acreditación

como las que otorgan las entidades de acreditación. Sin que sea

óbice que la acreditación la otorgue el mismo ente que, de


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conformidad con el precepto impugnado, se pretende facultar

para cancelarla, pues la cancelación implica la determinación

sobre si otro particular violó o no una norma oficial mexicana, una

norma mexicana, un reglamento o una ley, esto es, normas

expedidas por el Estado Mexicano, lo cual sólo puede ser

determinado por las autoridades.

Cabe destacar que los diversos entes o personas (particulares)

que se han catalogado como auxiliares de la autoridad o de la

administración pública, como los notarios o los peritos, de

ninguna forma han sido investidos con facultades de verificación

y de sanción, precisamente bajo el argumento de que las

mismas, al traducirse en actos de molestia y de privación, se

encuentran reservadas al Estado.

I.2.2. Amparo adhesivo. En ese mismo juicio, la tercera interesada (EMA)

promovió amparo adhesivo, en el que sostuvo esencialmente que:

a) Es falso que la responsable no haya concedido en la sentencia

reclamada el mayor beneficio al tercero interesado y, por ende, resulta

innecesario analizar los argumentos que según la quejosa (principal)

no le fueron estudiados.

b) Contrario a lo sostenido por la quejosa, la EMA sí tiene facultades para

inspeccionar que los particulares con los que suscribe contratos de

prestación de servicios de verificación cumplan con el contenido de

dicho contrato y ello inclusive tiene sustento en la propia Ley Federal

sobre Metrología y Normalización y su reglamento.

En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha

sostenido que el Estado sí puede delegar en auxiliares de la

administración pública la facultad de verificar el cumplimiento de

reglamentos sanitarios y de policía.

La entidad de acreditación no actúa con facultades de policía, sino

verificando el cumplimiento del contrato de prestación de servicios de


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acreditación que se suscribe con ella, para lo cual basta

con ver el contenido de los artículos 70-B, fracciones IV

y V, 70-C, fracciones I y V, de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización, así como 74, fracciones III,

IV, VI y VII de su Reglamento.

c) Se equivoca también la quejosa cuando señala que la entidad de

acreditación no le podía rescindir su contrato y, por ende, cancelarle su

acreditación, pues el fundamento correcto no es el artículo 112 de la

Ley Federal sobre Metrología y Normalización, sino el diverso 119,

fracción IV, el cual se encuentra reglamentado en el artículo 76 del

reglamento respectivo.

d) La quejosa siempre se ha sometido al control de la EMA, tan es así que

ha suscrito contratos de prestación de servicios de acreditación con

ella, como laboratorio de ensayo en fuentes fijas, e incluso pidiendo su

ampliación de actividades, por lo cual es inconcuso que ahora no puede

desconocer que la entidad de acreditación debía vigilar su actuación.

e) La EMA, al ser una entidad de acreditación, es un auxiliar de la

administración pública, tal y como lo ha sostenido la Suprema Corte;

pero de ello no se sigue que sea una autoridad, pues ser auxiliar no

significa ser autoridad.

f) Es notorio que la referida entidad de acreditación no pertenece a la

administración pública federal, por ser un ente privado que no recibe

recursos públicos y que solo opera como auxiliar de la administración

pública (como los notarios o los bancos, al recabar impuestos), tal

como se desprende de la tesis 2ª. VIII/2005, de epígrafe “METROLOGÍA

Y NORMALIZACIÓN. LA ENTIDAD DE ACREDITACIÓN Y EL COMITÉ DE

EVALUACIÓN ACTÚAN COMO AUXILIARES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CUANDO AQUÉLLA EMITE LA ACREDITACIÓN Y ÉSTE EL DICTAMEN DE

EVALUACIÓN CORRESPONDIENTE”, por lo que es patente que en su contra


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no procede el juicio contencioso administrativo, teniendo los

particulares con que se contrata expedito su derecho para acudir a la

vía ordinaria mercantil para dirimir sus desavenencias.

g) Contrario a lo sostenido por la Sala responsable, no existe equivalencia

entre los términos autoridad demandada (en el juicio de nulidad) y

autoridad responsable (del amparo), por lo que con independencia de

que en el juicio de amparo, en el que se ventilan cuestiones de

derechos humanos y existe disposición expresa en el sentido de que sí

procede el amparo contra particulares, la entidad de acreditación sí

podría ser considerada como autoridad responsable; lo cierto es que

en el juicio contencioso administrativo federal existe una regla de la

cual hay que partir, consistente en que las autoridades demandadas

sólo pueden ser aquellas que pertenezcan a la administración pública

federal, y la EMA no forma parte de ella, por lo que resulta

improcedente ese juicio.

h) Es claro que el ámbito de aplicación de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo no incluyen a la EMA, por lo que el juicio

contencioso administrativo es improcedente contra sus actuaciones.

i) En consecuencia, es también incorrecto que se le exija (a la EMA) el

estándar de fundamentación y motivación de sus actos a la luz de la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

j) La EMA sí requiere de intervención judicial salvo, como cualquier otro

particular, cuando rescinde un contrato mediante el pacto comisorio

tácito realizado con un tercero, y para cancelar una acreditación,

necesita el visto bueno de la dependencia competente, es decir, no

emite actos unilaterales.


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k) Admitir que la EMA, no siendo parte de la

administración pública federal, debe ser considerada

autoridad demandada en el juicio contencioso es tanto

como admitir que el Tribunal Federal de Justicia

Administrativa tiene competencia para dirimir controversias de otros

poderes, lo cual no resulta permitido, tal como se advierte de la

jurisprudencia 2ª./J. 49/2006, titulada “TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA

FISCAL Y ADMINISTRATIVA. CARECE DE COMPETENCIA PARA CONOCER DEL

JUICIO DE NULIDAD PROMOVIDO CONTRA LA RESOLUCIÓN DEL ÓRGANO DE

CONTROL INTERNO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS QUE IMPONE SANCIONES

ADMINISTRATIVAS A SUS SERVIDORES PÚBLICOS”.

l) La EMA goza de derechos y garantías individuales, en contraste con

las personas morales oficiales, quienes por lo general no están

legitimadas para promover demanda de amparo. Por ende, si el

amparo sí se admite en algunos casos excepcionales contra actos de

personas morales oficiales, con mayor razón se debe permitir para

personas morales que no son oficiales pero que auxilian a la

administración pública, y que actúan en defensa de sus intereses

patrimoniales, como en el caso, que se defiende la rescisión del

contrato de prestación de servicios que se realizó con la quejosa.

m) La Sala responsable fundó y motivó indebidamente la procedencia del

juicio, ya que ella resultaba incompetente para conocer de los asuntos

que se susciten entre dos particulares con base en su propia

normatividad, esto es, derivado de un acuerdo de voluntades.

n) En el precedente del que derivó la tesis 2ª. VIII/2005 antes

mencionada, se señaló que el hecho de que la EMA sea un auxiliar de

la administración pública no implica que se le deba considerar

autoridad, tan es así que por esa razón sobreseyó respecto de los actos

reclamados a ese ente.


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o) En todo caso, la interpretación que la responsable hizo respecto de los

artículos 70-A, 70-B y 70-C de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización, y de los diversos 74, 75 y 76 de su reglamento, en

relación con la procedencia del juicio, hace que la sentencia impugnada

sea inconstitucional, pues el artículo 73, fracción XXIX-H de la

Constitución Federal señala que las Salas del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa son competentes para resolver las controversias

entre los particulares y la administración pública federal, lo que no

sucede en el caso.

p) La sentencia reclamada es violatoria del principio de seguridad jurídica

al establecer que el oficio de cancelación carece de fundamentación,

pues la responsable concluyó erróneamente que la EMA se subroga

en las facultades de la autoridad administrativa; razón por la cual

entendió que la EMA debe precisar su competencia.

Sin embargo, la responsable dejó de lado que la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización establece controles necesarios para

garantizar su cumplimiento por parte de los productores y prestadores

de servicios, instituyendo para tal efecto procedimientos a cargo de

diversos particulares –organismos de certificación, laboratorios de

prueba, laboratorios de calibración y unidades de verificación–.

Y debido a la relevancia de las funciones que realizan tales personas,

el legislador estableció también la necesidad de que a su vez, tales

organismos particulares demuestren su competencia técnica y

confiabilidad a través de un proceso que se llama acreditación, el cual

es llevado a cabo por otros particulares denominados entidades de

acreditación. Proceso que además debe estar sujeto a una constante

revisión por parte de la autoridad competente –la Secretaría de

Economía– o de las mismas entidades de acreditación.

Por lo que resulta evidente que la EMA en forma alguna se subroga a

las facultades de la Secretaría de Economía, y por ende, no está

posibilitada para fundamentar la rescisión del contrato de acreditación,


17

pues ello se hace con fundamento en el mismo acuerdo

de voluntades entre los referidos particulares.

q) La EMA fundó su acto citando las cláusulas del

contrato de prestación de servicios que celebró con la quejosa, que le

facultaban a rescindir el contrato y además citó el artículo 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, con

lo que se acredita que sí le dio a conocer a la demandante que estaba

facultada para emitir tal determinación, luego de haber obtenido el visto

bueno de la dependencia competente para cancelar la acreditación.

r) Resulta impensable que se le exija a la EMA que justifique su

integración territorial para ver si fundó o no bien su competencia

territorial, así como si tiene o no superiores jerárquicos, para ver si

cumplió con su competencia por grado; ya que ello es propio de la

administración pública.

s) El juicio de nulidad sí debió sobreseerse por no agostarse el medio de

defensa correspondiente, con independencia de que la apelación se

encontrara regulada en el Manual de Procedimientos, Apelaciones,

Quejas, Sugerencias y Felicitaciones que rige a la EMA, pues por una

parte, si bien el referido manual no está publicado en el Diario Oficial

de la Federación en términos del artículo 4º de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, ello atiende a que, como ya se dijo, a la

EMA no le aplica tal legislación.

Además, la quejosa, durante el expediente administrativo de origen, ya

había interpuesto una apelación regulada en dicho manual, la cual se

resolvió en su contra; por lo que no podía después desconocer el

mismo manual para apelar la resolución final, pues al tener

conocimiento del manual y recurso citados, estaba obligado a

interponer la apelación antes de acudir ante el Tribunal.

Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la EMA, al tratarse de un

particular, no puede emitir normatividad de carácter general, y por su


18

parte, el artículo 74, fracción V, del Reglamento de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización autoriza a las entidades de acreditación a

disponer de procedimientos específicos para resolver las

reclamaciones o quejas que presenten las partes afectadas por sus

actividades; procedimientos que en este caso, son disposiciones

privadas emitidas por la propia EMA exclusivamente respecto de sus

clientes, y de ninguna forma tienen un carácter general, sino sólo

respecto de aquellos clientes que lo acepten al celebrar el contrato de

prestación de servicios.

t) El oficio de cancelación se tramitó apegado a derecho, por lo que

declarar su nulidad lisa y llana conculcaría al orden público y al interés

social, pues si la EMA cuenta con indicios de incumplimiento a la

Norma Mexicana, por parte de GAMMA, resulta impensable que el

marco jurídico permita que esta última continúe sus actividades, al ser

presumible su ilicitud.

u) Como se precisó en la contestación de demanda del juicio de origen,

la EMA cuenta con la aptitud de verificar el cumplimiento del objeto de

la acreditación de GAMMA, y como consecuencia de ello, atendiendo

a que la actuación de la EMA dista de un procedimiento administrativo,

esta puede verificar en cualquier momento que el objeto de GAMMA se

encuentre en sintonía con las normas que la vinculan.

Un rigorismo como el que pretende hacer ver la responsable, no puede

dar pie a que GAMMA se encuentre en posibilidad de incumplir con las

normas mexicanas, pues estas son de orden público e interés social y

resultan obligatorias para quien las hace suyas.

v) Resulta infundado el argumento de la responsable en el sentido de que,

como la sanción impugnada está contemplada en una regulación

federal, carece de importancia que los hechos provengan de actos y

regulaciones locales.


19

Al respecto, la responsable omitió advertir que sin el

visto bueno otorgado por el Director General de

Regulación Ambiental de la Secretaría del Medio

Ambiente de la Ciudad de México mediante oficio

SEDEMA/DGRA/DRA/008867/2016 de 29 de agosto de 2016, no se

podría haber emitido la rescisión de contrato ni la cancelación de la

acreditación; por lo que ese oficio resulta ser piedra angular del

presente asunto.

Además, la acreditación otorgada a la parte actora fue una acreditación

local sobre dos normas ambientales locales: NADF-004-AMBT-2206 y

NADF-005-AMBT-2013, y por ende, si se canceló esa acreditación, en

realidad lo que se canceló fue el derecho que tenía la actora de

certificar a terceros respecto del cumplimiento de esas normas locales,

por lo que para saber en los hechos si estuvo bien o mal hecha esa

cancelación, se tienen que estudiar esas normas locales.

I.2.3. Sentencia de amparo. El Tribunal Colegiado de Circuito, por una parte,

desechó el amparo adhesivo por improcedente, de conformidad con la

jurisprudencia 2ª./J. 36/2014 (10ª.), de rubro “AMPARO DIRECTO ADHESIVO EN

MATERIA ADMINISTRATIVA. LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL O LOCAL, CARECE DE LEGITIMACIÓN

PARA PROMOVERLO, EN SU CARÁCTER DE TERCERO INTERESADO”, ya que según

el referido tribunal, la EMA había emitido la resolución impugnada en el juicio

de nulidad en su carácter de autoridad, sin que, por ende, pudiera

considerarse que estuviera actuando en defensa de su patrimonio, en una

relación de igualdad con la particular quejosa, sino en sus funciones de

autoridad, dotada de imperio.

Por otra parte, al analizar los conceptos de violación propuestos por la parte

quejosa, el Tribunal consideró que en el caso no podía analizarse la

constitucionalidad del artículo 112 de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización, porque no había sido aplicado en perjuicio de la demandante,

y finalmente, concedió el amparo solicitado al considerar, en esencia, que:


20

El artículo 76 del Reglamento de la Ley sobre Metrología y

Normalización es violatorio del principio de reserva de ley reconocido

en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, pues excede lo establecido en la ley que

reglamenta.

De los artículos 49 y 89, fracción I, Constitucionales (y en especial

de este último) se advierte la facultad reglamentaria que se le

confiere al Poder Ejecutivo, la cual se rige por los principios de

reserva de ley y de subordinación jerárquica a la ley y consiste en la

expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales

que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y

completando en detalle sus normas, pero sin que a título de su

ejercicio pueda excederse el alcance de sus mandatos, contrariarse

o alterarse sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida

y justificación.

Al respecto resultan aplicables las tesis jurisprudenciales y aisladas

2ª./J. 47/95, titulada “FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES”; 2ª./J.

29/99, de rubro “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN”; tesis aislada sin número,

emitida por la Cuarta Sala con el epígrafe “FACULTAD REGLAMENTARIA

DEL EJECUTIVO”; y la tesis 2ª. CXV/99, de voz “FACULTAD

REGLAMENTARIA. LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN QUE SE REFIERAN A SU

INFRACCIÓN, DEBEN ESTABLECER UNA CONTRARIEDAD O EXCESO DE LOS

MANDATOS LEGALES POR LA DISPOSICIÓN REGLAMENTARIA, COMO

CONDICIÓN PARA REVELAR UNA VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN

FEDERAL”.

Ahora bien, el artículo 112 de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización establece que el incumplimiento a lo dispuesto en ese

ordenamiento será sancionado administrativamente por las


21

dependencias conforme a sus atribuciones; y el

numeral 118 del mismo ordenamiento dispone que la

Secretaría y las dependencias competentes, de oficio o

a petición, podrán suspender total o parcialmente el

registro, la autorización o la aprobación, según corresponda, entre

otros, de las entidades de acreditación o de las personas

acreditadas.

Luego, si los artículos 112 y 118 de la ley establecen que “la Secretaría

y las dependencias competentes, de oficio, podrán suspender total o parcialmente

el registro”, entre otras, de las personas acreditadas, y el artículo 76

del Reglamento señala que “las entidades de acreditación, podrán cancelar

la acreditación de los organismos de certificación, laboratorios de prueba,

laboratorios de calibración o unidades de verificación”, resulta evidente que tal

precepto reglamentario, al facultar a las entidades de acreditación a

efecto de aplicar las sanciones que establece el artículo 112, se

extralimita.

Además, el artículo 3º, fracción IV, de la propia Ley Federal sobre

Metrología y Normalización establece que “Para los efectos de esta Ley,

se entenderá por: … IV. Dependencias: las dependencias de la administración

pública federal”, por lo que resulta claro concluir que la EMA, no es una

dependencia competente de aquéllas a que se refiere la Ley; máxime

que el propio artículo 3º de la Ley, en su fracción XV-A, establece

“Personas acreditadas: los organismos de certificación, laboratorios de prueba,

laboratorios de calibración y unidades de verificación reconocidos por una entidad

de acreditación para la evaluación de la conformidad”, lo que pone en

evidencia que la ley distingue entre dependencias competentes y

entidades de acreditación, en el entendido que estas últimas deben

contar con una autorización de la propia Secretaría o de las

dependencias para poder actuar.

Resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación,

porque la declaratoria de inconstitucionalidad produce que el artículo


22

76 del Reglamento de la Ley sobre Metrología y Normalización no se

aplique en perjuicio de la quejosa y, en consecuencia, es claro que

el beneficio alcanzado resultaría insuperable aunque se declararan

fundados los demás conceptos de violación.

En este contexto, se concedió el amparo para el único efecto de que “no se

aplique en perjuicio del quejoso el artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización”.

I.2.4. Juicio de amparo y recurso de revisión fiscal relacionados. Cabe

señalar que en contra de la misma sentencia dictada en el juicio de nulidad

26415/16-17-11-8, la EMA promovió un diverso juicio de amparo (AD

573/2017 radicado en el mismo Tribunal Colegiado), el cual se sobreseyó al

considerarse que la allí quejosa, al tener el carácter de autoridad, carecía de

legitimación para promover juicio de amparo.

Asimismo, la referida persona moral interpuso recurso de revisión fiscal (RF

281/2017, del índice del mismo Tribunal Colegiado), el cual se declaró

infundado en atención a que, contrario a lo sostenido por la recurrente, el

juicio contencioso administrativo federal sí resulta procedente contra la

resolución impugnada, pues sí se trata de un acto de autoridad definitivo,

contra el que no procede recurso (obligatorio) alguno.

Cabe señalar que en esa sentencia (relativa a la revisión fiscal) el Tribunal

Colegiado consideró que no era factible estudiar en ese momento los

agravios de fondo formulados por la recurrente, ya que ello se encontraba

sub júdice a lo que decidiera la Sala del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa una vez que cumplimentara lo resuelto en el amparo directo

572/2017, en el que, dijo, se concedió “…el amparo y protección de la justicia federal

a la quejosa, quien fungió como parte actora en el juicio de nulidad de origen, quien promovió

juicio de amparo contra la misma resolución emitida el doce de mayo de dos mil diecisiete,

para el efecto de que la Sala responsable deje sin efectos la sentencia reclamada y en su lugar

emita otra en la que con liberad de jurisdicción, dé respuesta a los planteamientos propuestos


23

por la actora, tomando en consideración que el artículo 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización,

es inconstitucional”.4

I.2.5. Cumplimiento de la sentencia de amparo. La sentencia de amparo

se notificó a la Sala responsable el 24 de abril de 2018, la cual dictó sentencia

en cumplimiento al día siguiente (25 del mes y año en cita).5

I.3. Recurso de revisión en amparo directo (ADR 3402/2018).

I.3.1. Recurso de revisión. Inconforme con la sentencia dictada en el amparo

directo 572/2017, la tercera interesada interpuso recurso de revisión (09 de

mayo de 2018).

En su escrito de agravios, la recurrente defiende la constitucionalidad del

artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización con base en los siguientes argumentos torales:

El artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización es constitucional, pues contrario a lo sostenido por el

Tribunal Colegiado, el legislador aceptó en los artículos 118, fracción

IV, 119, fracción IV, 70-B, fracción V y 70-C, fracción V, de la propia

ley, que las entidades de acreditación suspendieran y cancelaran

acreditaciones.

Es incorrecta la interpretación realizada por el Tribunal Colegiado

respecto de los artículos 21 y 89, fracción I, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los

principios de legalidad, reserva de ley y tipicidad.

4 Cabe aclarar que los efectos mencionados no coinciden con lo que finalmente estableció el Tribunal Colegiado al dictar sentencia en el amparo directo 572/2017, pues en él no se ordenó que se diera respuesta a los planteamientos propuestos por la actora. 5 Fojas 871 a 896 del expediente de nulidad.


24

Los artículos 112, 118 y 119 de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización establecen que es la dependencia competente la que

sanciona; sin embargo, hay supuestos –como los previstos en la

fracción IV de los artículos 118 y 119– en donde la dependencia

competente sanciona porque la entidad de acreditación ya sancionó;

es decir, por regla general el capítulo de sanciones de la ley está

dirigido a las dependencias competentes; sin embargo, sí hay un

principio de regulación en las referidas fracciones donde el legislador

también autorizó a las entidades de acreditación a que suspendieran

y cancelaran acreditaciones.

En este sentido, mientras los artículos 112, 118 y 119 de la ley, en lo

general se refieren principalmente a la suspensión o revocación de

la aprobación (la cual puede ser otorgada, suspendida o revocada

por la dependencia competente), la fracción IV de los últimos dos

preceptos se refieren a la suspensión y cancelación de la

acreditación (la cual puede otorgarla, suspenderla o cancelarla la

entidad de acreditación).

Por otra parte, la recurrente sostiene que:

a) En el caso debe subsanarse la omisión del Tribunal Colegiado en

relación con la interpretación directa del artículo 73, fracción XXIX-H

de la Constitución Federal, y definirse si tal precepto, al señalar que

“El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la

administración pública federal y los particulares”, comprende o no a las

asociaciones civiles (como la entidad acreditadora originalmente

demandada) que ni remotamente pertenecen a dicha administración.

b) Al desecharse el amparo adhesivo, el Tribunal Colegiado realizó una

interpretación legal que trasciende al ámbito constitucional, pues

dotó de un contenido diverso a lo mandatado en los artículos 73,

fracciones XVIII y XXIX-H, 103 y 107 de la Constitución Política de


25

los Estados Unidos Mexicanos, al llegar a las siguientes

conclusiones: i) que el juicio de amparo no está abierto

a un particular como lo es la EMA; ii) que la Ley Federal

sobre Metrología y Normalización únicamente dota de

facultades a las dependencias competentes mas no a las entidades

de acreditación, pues solo el reglamento dota de facultades a éstas;

y iii) que el juicio contencioso administrativo federal procede contra

actos que provengan de asociaciones civiles que no forman parte de

la administración pública federal.

c) La EMA hizo valer en su amparo adhesivo bastantes criterios

jurisprudenciales que fueron desatendidos por el Tribunal Colegiado,

lo cual también trasciende al ámbito constitucional.

En especial, el Tribunal desatendió la tesis 2ª. VIII/2005, de título

“METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. LA ENTIDAD DE ACREDITACIÓN Y EL

COMITÉ DE EVALUACIÓN ACTÚAN COMO AUXILIARES DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDO AQUÉLLA EMITE LA ACREDITACIÓN Y

ÉSTE EL DICTAMEN DE EVALUACIÓN CORRESPONDIENTE”, pues dicho

precedente se refiere a la participación de la EMA en un juicio de

amparo y el a quo lo utilizó para un juicio de nulidad, y además, el

Tribunal declaró procedente el juicio contencioso administrativo

federal contra los actos de la EMA cuando en dicho precedente la

Suprema Corte sobreseyó los actos que en el juicio de amparo se

imputaron a la EMA.

d) La interpretación de legalidad que se le solicitó al Tribunal trasciende

al ámbito constitucional, pues de ahí se parte para considerar que

una asociación civil como lo es la EMA forme parte, en términos del

artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, de la administración pública federal.

e) El Tribunal Colegiado omitió el estudio propuesto en el amparo

adhesivo (el cual fue desechado) sobre la invasión de esferas que


26

existió en el presente caso, derivado de que se consideró

competente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa para

conocer de un juicio en el que las partes son asociaciones reguladas

por el código civil local y sobre actos íntimamente ligados a la

administración pública de la ciudad de México, sobre normas

técnicas locales. Ello, en franca violación a los artículos 122 y 124

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

f) La supuesta interpretación de los artículos 1º, 5º, 7º y 182 de la Ley

de Amparo realizada en el apartado en que se desechó el amparo

adhesivo, así como en la sentencia dictada en el diverso juicio de

amparo relacionado 573/2017, y del diverso numeral 3º, fracción XII,

de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,

plasmada en la revisión fiscal 281/2017, es incorrecta. Todos esos

artículos se relacionan con la definición relativa a si las entidades de

acreditación son o no autoridades, si pertenecen o no a la

administración pública, si son o no personas morales oficiales, si

emiten o no actos administrativos, si sus empleados son o no

servidores públicos, si los contratos de prestación de servicios de

acreditación son o no contratos administrativos, cual es la naturaleza

de la opinión que emiten estas entidades, y en consecuencia, si

procedía o no el juicio contencioso administrativo federal o local en

contra del acto impugnado en el juicio de origen.

Sin embargo, lo correcto era que con base en esos preceptos se

concluyera que la EMA no es una persona moral oficial ni recibe

fondos públicos, y por ende, sí procedía el amparo adhesivo

propuesto por ella. De lo contrario podría llegarse al extremo de

considerar que las personas que se han considerado como auxiliares

de la autoridad, como los bancos, por el simple hecho de ser

consideradas como demandadas en un juicio contencioso

administrativo, ya no puedan promover el amparo directo contra lo

que se decida en dicho controvertido.


27

Sin que sea válido que se apliquen a las autoridades

demandadas en el juicio contencioso, criterios relativos

a las autoridades responsables para efectos del

amparo (como se resolvió en la revisión fiscal

relacionada con este asunto).

g) El asunto es importante y trascendente porque permitirá definir: i) si

las entidades de acreditación son o no autoridades; ii) si las

entidades de acreditación pertenecen o no a la administración

pública federal; iii) si las entidades de acreditación son o no personas

morales oficiales; iv) si las entidades de acreditación emiten o no

actos administrativos; v) si las entidades de acreditación son o no

sujetos a los que les obliga todas y cada una de las disposiciones de

la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; vi) cuál debe ser el

estándar de fundamentación y motivación de dichas entidades; vii)

qué significa la concurrencia de los sectores públicos y privados con

relación a la función de las entidades de acreditación como entes

técnicos y cómo influye el hecho de que conforme al derecho

comparado las entidades de acreditación se encuentran inmersas

siempre en el ámbito privado; viii) qué significa en el contexto anterior

que las referidas entidades no reciban fondos públicos para realizar

sus funciones; ix) si los empleados de las entidades de acreditación

son o no servidores públicos; x) si los contratos de prestación de

servicios de acreditación que celebran las entidades de acreditación

con los organismos de certificación, laboratorios de prueba, etcétera,

son o no contratos administrativos; xi) si la relación entre las

entidades de acreditación y las personas acreditadas se realiza en

un plano de coordinación o de supra-subordinación; xii) si las

entidades de acreditación pueden o no suspender o cancelar una

acreditación; xiii) si son constitucionales o no los artículos 75 y 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización; xiii)

cuál es la naturaleza del visto bueno que emite la dependencia

competente previamente a que las entidades de acreditación


28

cancelen una acreditación, de conformidad con el artículo 76 del

referido reglamento; xiv) si el mencionado visto bueno implica que

las entidades de acreditación no emiten actos unilaterales, pues

siempre requieren de ese visto bueno por parte de las autoridades;

xv) si el juicio contencioso administrativo federal procede contra la

cancelación de una acreditación; y xvi) si dicho juicio procede cuando

la acreditación se emitió sobre normas técnicas locales o si en ese

caso procede el juicio contencioso administrativo local.

h) Si esta Sala considerara que el artículo 87 de la Ley de Amparo es

aplicable al presente caso y que en consecuencia sólo el Ejecutivo

Federal puede defender la constitucionalidad del artículo 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, tal

precepto de la Ley de Amparo sería violatorio del principio de acceso

a la justicia.

I.3.2. Admisión. Por auto de 29 de mayo de 2018, el Ministro Presidente

admitió el recurso de revisión, indicó que por turno correspondería al Ministro

José Fernando Franco González Salas elaborar el proyecto de resolución, y

envió los autos a la Sala en que se encuentra adscrito.

I.3.3. Avocamiento. En proveído de 28 de junio de 2018, el Ministro

Presidente de la Segunda Sala indicó que esta se avocaba al conocimiento

del recurso.

II. COMPETENCIA

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente

para conocer del presente recurso de revisión de conformidad con lo

dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos;6 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del

6 “Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:


29

Poder Judicial de la Federación;7 y de los puntos

Segundo, fracción III, y Tercero del Acuerdo General

Plenario 5/2013,8 toda vez que el recurso de revisión se

interpuso en contra de la sentencia dictada por un

Tribunal Colegiado de Circuito en un juicio de amparo directo, donde se alega

la subsistencia de un planteamiento de constitucionalidad, que no amerita la

intervención del Tribunal Pleno.

III. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN

El recurso de revisión fue interpuesto oportunamente y por parte legitimada.

Es oportuno porque la sentencia se notificó por oficio a la recurrente (tercera

interesada) el martes 24 de abril de 2018;9 esa notificación surtió efectos el

mismo día, de conformidad con el artículo 31, fracción I, de la Ley de

… IX.- En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; …”. 7 “ARTICULO 21. Corresponde conocer a las Salas: … III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; y …”. 8 “SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución: … I. Los amparos en revisión en los que subsistiendo la materia de constitucionalidad de leyes federales o tratados internacionales, no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional y, además, en el caso de los interpuestos contra sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito, revistan interés excepcional; o bien, cuando encontrándose radicados en una Sala así lo acuerde ésta y el Pleno lo estime justificado;” … TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito”. 9 Foja 170 del expediente de amparo directo 572/2017.


30

Amparo,10 por lo que el plazo de diez días para la interposición del recurso de

revisión establecido en el artículo 86 de la citada legislación transcurrió del

miércoles 25 de abril al miércoles 09 de mayo del año en cita.11 Por tanto, si

el escrito de agravios se presentó en esta última fecha (09 de mayo), se

concluye que fue presentado en el plazo legal respectivo.

Por otra parte, el recurso de revisión se promovió por persona legitimada,

toda vez que el pliego de agravios lo firmó Antonio José Cuevas Uribe,

apoderado legal de la EMA (tercera interesada), personalidad que le fue

reconocida por el Tribunal Colegiado de origen mediante proveído de 09 de

octubre de 2017.12

Sin que en el caso resulte aplicable el artículo 87, primer párrafo, de la Ley

de Amparo, al que hace referencia la recurrente en su recurso y que dispone:

“Las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias

que afecten directamente el acto reclamado de cada una de ellas; tratándose de amparo contra

normas generales podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado a los que se

encomiende su emisión o promulgación”.

Ello, ya que tal precepto solamente resulta aplicable a los recursos de revisión

derivados de juicios de amparo indirecto, en los que, por disposición expresa

del numeral 108, fracción III, de la propia Ley de Amparo,13 deben llamarse

10 “Artículo 31. Las notificaciones surtirán sus efectos conforme a las siguientes reglas: I. Las que correspondan a las autoridades responsables y a las autoridades que tengan el carácter de terceros interesados, desde el momento en que hayan quedado legalmente hechas; …”. 11 Deben descontarse del cómputo respectivo el 28 y 29 de abril, 05 y 06 de mayo, todos de 2018, por haber sido sábados y domingos, así como el 1º de mayo de la citada anualidad. Ello en términos del artículo 19 de la Ley de Amparo, que dispone: “Artículo 19. Son días hábiles para la promoción, substanciación y resolución de los juicios de amparo todos los del año, con excepción de los sábados y domingos, uno de enero, cinco de febrero, veintiuno de marzo, uno y cinco de mayo, catorce y dieciséis de septiembre, doce de octubre, veinte de noviembre y veinticinco de diciembre, así como aquellos en que se suspendan las labores en el órgano jurisdiccional ante el cual se tramite el juicio de amparo, o cuando no pueda funcionar por causa de fuerza mayor”. 12 Foja 71 del expediente de amparo. 13 “Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse por escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se expresará: III. La autoridad o autoridades responsables. En caso de que se impugnen normas generales, el quejoso deberá señalar a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación. En el caso de las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la ley o en su publicación,


31

como autoridades responsables a aquellas que hayan

emitido o promulgado la norma general reclamada.

Mientras que de conformidad con el artículo 175,

fracciones III y IV de la propia ley,14 en los juicios de amparo directo (que

proceden únicamente contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones

que pongan fin al juicio), basta con señalar como responsable a la autoridad

que emitió la sentencia, laudo o resolución definitiva reclamada, en el

entendido que cuando se impugne tal acto por considerarse inconstitucional

alguna norma general en él aplicada, resulta innecesario señalar dicha norma

como acto reclamado, así como llamar a las autoridades que la emitieron y

promulgaron como responsables; lo que justifica que en el amparo directo en

revisión, la tercera interesada sí pueda impugnar el estudio de

constitucionalidad de normas realizado por el Tribunal Colegiado de Circuito,

en la parte que le afecte.

IV. PROCEDENCIA

IV.1. Análisis sobre la existencia de un tema constitucional y sobre la

importancia y trascendencia del asunto. El recurso de revisión en el juicio

de amparo directo se encuentra establecido en los artículos 107, fracción IX,

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II,

y 96 de la Ley de Amparo, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación, así como en el Punto Primero del Acuerdo

9/2015 emitido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, el 8 de junio de 2015.

el quejoso deberá señalarlas con el carácter de autoridades responsables, únicamente cuando impugne sus actos por vicios propios; …”. 14 “Artículo 175. La demanda de amparo directo deberá formularse por escrito, en el que se expresarán: … III. La autoridad responsable; IV. El acto reclamado. Cuando se impugne la sentencia definitiva, laudo o resolución que haya puesto fin al juicio por estimarse inconstitucional la norma general aplicada, ello será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la norma general, debiéndose llevar a cabo la calificación de éstos en la parte considerativa de la sentencia; …”.


32

De los preceptos mencionados, así como de diversos criterios

jurisprudenciales emitidos por este Alto Tribunal, se desprende que las

resoluciones que emitan los Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de

amparo directo no admiten recurso alguno, salvo que las sentencias:

a) Decidan sobre la constitucionalidad de normas generales;

b) Establezcan la interpretación directa de un precepto de la

Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en

los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea

parte;

c) Omitan el estudio de la inconstitucionalidad de una ley o la

interpretación directa de un precepto constitucional, cuando ello se

haya planteado en la demanda de amparo; o

d) Apliquen por primera vez una norma en perjuicio del agraviado, caso

en el que deberá hacerse un análisis integral del asunto, en el que

se verifique lo siguiente:15

15 Ver la tesis jurisprudencial 2a./J. 13/2016 (10a.), de rubro, texto y datos de localización siguientes: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ASPECTOS QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN VÍA DE AGRAVIOS SE PLANTEA EL ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ, EN LA SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. XCI/2014 (10a.) (*), sostuvo la posibilidad de plantear en el recurso de revisión la inconstitucionalidad de una norma general aplicada por primera vez en la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado de Circuito. Así, cuando esto suceda, es necesario hacer un análisis integral del asunto, en el que se verifique lo siguiente: 1. De las consideraciones de la resolución emitida por el órgano colegiado se constate que se actualiza el acto concreto de aplicación de la norma general cuya regularidad constitucional se impugna en la revisión; 2. Que ello trascienda al sentido de la decisión adoptada; 3. Verificar en la secuela procesal del asunto, que se trate del primer acto de aplicación de la norma en perjuicio del recurrente, ya que de lo contrario tuvo la obligación de reclamarla desde la demanda de amparo, con lo cual se cierra la posibilidad de que se utilice ese recurso como una segunda oportunidad para combatir la ley, lo que no es jurídicamente posible en términos de la jurisprudencia 2a./J. 66/2015 (10a.) (**); y, 4. Se estudien en sus méritos los agravios, para lo cual, debe tenerse presente que, acorde con la manera en que deben impugnarse las leyes en el juicio de control constitucional, el accionante debe presentar argumentos mínimos, esto es, evidenciar, cuando menos, la causa de pedir; por ende, resultan inoperantes o ineficaces los construidos a partir de premisas generales y abstractas, o cuando se hacen depender de situaciones particulares o hipotéticas”. Datos de publicación: Época: Décima Época. Registro: 2010986. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 13/2016 (10a.). Página: 821.


33

1) Que en las consideraciones de la resolución emitida

por el órgano colegiado se actualizó el acto concreto de

aplicación de la norma general cuya regularidad

constitucional se impugna en la revisión;

2) Que tal aplicación haya trascendido al sentido de la decisión

adoptada;

3) Que se trate del primer acto de aplicación de la norma en

perjuicio del recurrente durante la secuela procesal de origen;

y

4) Que el accionante presente argumentos mínimos, esto es, se

advierta cuando menos, la causa de pedir; en el entendido

que resultan inoperantes o ineficaces los construidos a partir

de premisas generales y abstractas, o cuando se hacen

depender de situaciones particulares o hipotéticas.

Los anteriores requisitos son alternativos, es decir, basta que se dé uno u otro

para que en principio resulte procedente el recurso de revisión en amparo

directo. Sin embargo, existe un segundo requisito que se debe cumplir,

consistente en que los temas de constitucionalidad a analizar en cada asunto

fijen un criterio de importancia y trascendencia, de conformidad con los

acuerdos emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En relación con lo antes mencionado, el Tribunal Pleno emitió el 8 de junio de

2015 el Acuerdo General 9/2015, cuyo Punto Segundo sostiene que un

asunto permitirá fijar un criterio de importancia o trascendencia cuando:16

16 “PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los

Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, Constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia”.


34

a) Se trate de la fijación de un criterio novedoso o de relevancia para

el orden jurídico nacional, o

b) Las consideraciones de la sentencia recurrida entrañen el

desconocimiento u omisión de los criterios emitidos por la

Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente

constitucionales.

De lo anterior se advierte la naturaleza excepcional del recurso de revisión

tratándose de juicios de amparo directo. Es decir, que por mandato

constitucional se reservó la posibilidad de recurrir las sentencias dictadas por

un tribunal colegiado de circuito únicamente en los casos en que subsista un

genuino problema de constitucionalidad, excluyendo la posibilidad de revisar

los problemas jurídicos de mera legalidad, en los cuales los referidos órganos

son terminales.

Bajo este entendido y en vista de los antecedentes y documentos contenidos

en los expedientes de los que deriva el presente asunto, se advierte que en

el caso sí subsisten problemas de constitucionalidad, pues por una parte, en

la demanda de amparo directo se planteó la inconstitucionalidad del artículo

76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización por

facultar a las entidades de acreditación a cancelar las acreditaciones

otorgadas, cuando la ley no las faculta para tal efecto; y por su parte, el

Tribunal Colegiado de Circuito, al dictar sentencia, declaró la

inconstitucionalidad de dicho precepto por considerarlo violatorio del principio

de reserva de ley reconocido en el artículo 89, fracción I, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, al exceder lo dispuesto en la ley

reglamentada.

Asimismo, en el amparo adhesivo promovido por la aquí recurrente, se

planteó la interpretación directa del artículo 73, fracción XXIX-H, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de definir si el

Tribunal Federal de Justicia Administrativa puede conocer de los juicios


35

promovidos por particulares en contra de las entidades

de acreditación, quienes finalmente también son

particulares que, si bien han sido consideradas

auxiliares de la autoridad, no pertenecen a la

administración pública federal.

Y el Tribunal Colegiado de Circuito no analizó tales argumentos en atención

a que consideró que el amparo adhesivo resultaba improcedente de

conformidad con la jurisprudencia 2ª./J. 36/2014 (10ª.), de rubro “AMPARO

DIRECTO ADHESIVO EN MATERIA ADMINISTRATIVA. LA AUTORIDAD DEMANDADA EN

EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL O LOCAL, CARECE DE

LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLO, EN SU CARÁCTER DE TERCERO INTERESADO”,

ya que la quejosa adhesiva, en este caso, había actuado como autoridad, y

no actuaba en defensa de su patrimonio, en una relación de igualdad para

con la particular quejosa, sino en sus funciones de autoridad, dotada de

imperio.

Dichos temas resultan de importancia y trascendencia para el orden jurídico

nacional, ya que si bien esta Suprema Corte ha emitido diversos criterios

aislados y jurisprudenciales en relación con los alcances y limitaciones de los

principios contenidos en el artículo 89, fracción I, de la Constitución General

de la República,17 lo cierto es que no existe precedente alguno en el que se

17 Incluso, el Tribunal Colegiado citó algunos de estos criterios, a saber:

Jurisprudencia 2ª./J. 47/95, titulada “FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES”, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo II, Septiembre de 1995, página 293, con número de registro 200724.

Jurisprudencia 2ª./J. 29/99, de rubro “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, abril de 1999, página 70, con número de registro 194159.

Tesis aislada sin número, de epígrafe “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO”, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, tomo CXXV, página 1762, con el número de registro 366883.

Tesis aislada 2ª. CXV/99, de epígrafe “FACULTAD REGLAMENTARIA. LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN QUE SE REFIERAN A SU INFRACCIÓN, DEBEN ESTABLECER UNA CONTRARIEDAD O EXCESO DE LOS MANDATOS LEGALES POR LA DISPOSICIÓN REGLAMENTARIA, COMO CONDICIÓN PARA REVELAR UNA VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo X, septiembre de 1999, página 266, con número de registro 193391.


36

haya analizado la constitucionalidad del artículo 76 del Reglamento de la Ley

Federal sobre Metrología y Normalización.

En este mismo contexto, cabe señalar que los temas de constitucionalidad

planteados se consideran novedosos debido a que en el citado dispositivo

reglamentario se establecen facultades sancionatorias para entidades de

acreditación, y esta Suprema Corte no ha determinado en precedente alguno

si este tipo de entes pueden actuar como autoridades (ejerciendo facultades

de verificación e imponiendo sanciones) o solamente como auxiliares de

estas.

De igual forma, resulta novedoso el análisis relativo a determinar si, de

conformidad con el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal,

el Tribunal Federal de Justicia Administrativa resulta competente para dirimir

las controversias que se susciten no sólo entre la administración pública

federal y los particulares, sino también entre estos y particulares auxiliares de

la administración pública, y en específico, entre las entidades de acreditación

y los particulares o personas acreditadas, con independencia de que las

normas que hayan motivado el actuar de dichos entes sean normas locales.

En cuanto a la trascendencia, ésta radica también en que actualmente, las

entidades de acreditación, como la aquí recurrente, han emitido infinidad de

acreditaciones y cancelado también muchas de ellas, tal como aconteció con

la parte actora en el juicio de origen, y por tanto, el criterio que aquí se

sostenga, eventualmente podría trascender al actuar y desarrollo de las

facultades que tales entes despliegan en el día a día.

IV.2. Incidencia de la sentencia dictada en cumplimiento al fallo aquí

recurrido. Por otro lado, conviene precisar que si bien es cierto que –tal como

se precisó en el apartado I.2.5 de este fallo– la autoridad responsable dejó

insubsistente la sentencia reclamada por virtud de la concesión del amparo

decretado por el Tribunal Colegiado de Circuito –que ahora es materia de la

revisión–, y en su lugar, dictó una nueva; esa situación no puede conducir a


37

declarar sin materia el presente recurso, según se

advierte de la jurisprudencia 2a./J. 39/2011, de rubro y

texto:

“AMPARO DIRECTO. LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE EN CUMPLIMIENTO A UNA SENTENCIA QUE NO HA CAUSADO EJECUTORIA DEBE DEJARSE INSUBSISTENTE. Conforme al párrafo primero del artículo 104 de la Ley de Amparo, en los casos a que se refiere el artículo 107, fracciones VII, VIII y IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, luego de que cause ejecutoria la sentencia que haya concedido el amparo solicitado o que se reciba testimonio de la ejecutoria dictada en revisión, el Juez de Distrito, la autoridad que haya conocido del juicio o el Tribunal Colegiado de Circuito, si se interpuso revisión contra la resolución pronunciada en amparo directo, la comunicará, por oficio y sin demora alguna, a las autoridades responsables para su cumplimiento y a las demás partes. De lo anterior se sigue que el cumplimiento de una sentencia de amparo directo recurrible sólo puede exigirse y realizarse válidamente cuando ha causado ejecutoria, al ser una resolución que define una litis mediante la declaración de la existencia o inexistencia de una voluntad de la ley o de las partes en conflicto pero sin fuerza legal, es decir, en situación de expectativa y no es imperativa ni obligatoria. En ese sentido, la resolución dictada por la autoridad responsable en vía de cumplimiento a una sentencia de amparo directo recurrible que no ha causado ejecutoria y que, por tanto, no es vinculatoria, debe dejarse insubsistente, ya que no hacerlo equivaldría a reconocer validez a una resolución dictada en relación con una sentencia que no ha adquirido firmeza legal”.18

Ello, ya que tal como se indica en el referido criterio, la resolución dictada por

la autoridad responsable, en vía de cumplimiento a una sentencia de amparo

directo recurrible, que no ha causado ejecutoria y que, por tanto, no es

vinculatoria, debe dejarse insubsistente, ya que no hacerlo equivaldría a

reconocer validez a una resolución dictada en relación con una sentencia que

no ha adquirido firmeza legal.

18 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, Marzo de 2011, página 471, con número de registro 162654. Precedentes:

Amparo directo en revisión 2403/2009. 10 de febrero de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos.

Amparo directo en revisión 291/2010. 7 de julio de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos.

Amparo directo en revisión 1117/2010. 7 de julio de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos.

Amparo directo en revisión 1676/2010. 8 de septiembre de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos.

Amparo directo en revisión 2519/2010. 26 de enero de 2011. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Margarita Beatriz Luna Ramos.


38

Ello, aunado a que en el presente caso sí ha resultado procedente el presente

recurso de revisión, y por tanto, no resulta aplicable el diverso criterio

jurisprudencial contenido en la tesis 2a./J. 126/2014 (10a.), que indica:

“AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. CUANDO SE DESECHA POR IMPROCEDENTE NO OPERA EL CRITERIO SOSTENIDO EN LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 39/2011, DE RUBRO: "AMPARO DIRECTO. LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE EN CUMPLIMIENTO A UNA SENTENCIA QUE NO HA CAUSADO EJECUTORIA DEBE DEJARSE INSUBSISTENTE."(*). De la jurisprudencia citada deriva que en caso de que la autoridad responsable hubiese dictado un laudo o una sentencia en cumplimiento de un fallo constitucional que no es definitivo por haberse interpuesto en su contra el recurso de revisión, al resolverse éste deberá dejarse insubsistente tal laudo o sentencia. Sin embargo, dicha jurisprudencia no cobra vigencia en los casos en los que el recurso de revisión se declara improcedente, ya que la situación jurídica creada por la sentencia de amparo no se verá modificada. En este sentido, el hecho de dejar insubsistente el laudo o la sentencia reclamada, lo único que ocasionaría es obligar a la autoridad responsable a dictar otra resolución igual a la emitida, cuestión que resultaría ociosa y que, lejos de generar un beneficio al quejoso, provocaría una dilación en la impartición de justicia. En congruencia con lo anterior, cuando el recurso de revisión se declara improcedente, resulta innecesario dejar insubsistente el laudo o la sentencia”.19

Por tales razones, debe dejarse insubsistente la resolución dictada el 25 de

abril de 2018 por la Décimo Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa en el expediente 26415/16-17-11-8, y

19 Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, página 803, registro 2008031. Precedentes:

Amparo directo en revisión 2487/2013. 29 de enero de 2014. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Disidente: José Fernando Franco González Salas.

Amparo directo en revisión 3691/2013. 29 de enero de 2014. Unanimidad de cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales; votó con salvedad José Fernando Franco González Salas en contra de consideraciones y porque no se incluyó un segundo resolutivo que dejara insubsistente el laudo reclamado.

Amparo directo en revisión 204/2014. 30 de abril de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales, en relación con el criterio contenido en esta tesis; votaron con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos y José Fernando Franco González Salas.

Amparo directo en revisión 1168/2014. 14 de mayo de 2014. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ausente: Sergio A. Valls Hernández.

Amparo directo en revisión 3206/2014. 22 de octubre de 2014. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ausente: Sergio A. Valls Hernández.


39

proceder al estudio de los argumentos que la tercera

interesada formuló en su recurso de revisión.

V. ESTUDIO DE AGRAVIOS

V.1. Agravios que atacan el desechamiento del amparo adhesivo. Por

razón de técnica, y atendiendo al mayor beneficio que pudiera causar a la

recurrente, se analizarán en primer lugar los agravios en los que se

controvierte el desechamiento del amparo adhesivo promovido por la aquí

recurrente (EMA), ya que de resultar fundados, esta Suprema Corte podría

abordar el estudio de los planteamientos relacionados con la interpretación

directa del artículo 73, fracción XXIX-H de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, cuyo análisis es preferente al de los demás

agravios planteados (relacionados con la constitucionalidad del artículo 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización), en tanto

que la interpretación directa del referido precepto constitucional podría

provocar la improcedencia del juicio de origen, lo cual, por razón de técnica,

resulta preferente a las cuestiones de fondo.

Las razones en que el Tribunal Colegiado sostuvo el desechamiento del

amparo adhesivo fueron las siguientes:

“OCTAVO. En primer término, debe decirse que el amparo adhesivo promovido por la Entidad Mexicana de Acreditación, asociación civil, es improcedente. Se afirma lo anterior, en razón de que existe jurisprudencia específica al respecto, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la número 2a./J. 36/2014 (10a.), en el sentido de que, al tramitarse el amparo directo adhesivo, conforme a las reglas del amparo directo, opera el principio aplicable a este último, en el sentido de que, conforme a lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley de Amparo, la Federación, los Estados, el Distrito Federal, actualmente Ciudad de México, los municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar amparo, cuando la norma general, acto u omisión, los afecten en su patrimonio, respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares. La Superioridad al efecto estableció que, de lo dispuesto por el artículo 107, fracción III, inciso a), párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la interpretación sistemática de los artículos 7° y 182 de la Ley de Amparo, podía concluirse que las autoridades demandadas en el juicio


40

contencioso administrativo, tanto federal como local, carecen de legitimación para promover el amparo adhesivo en materia administrativa, en su carácter de tercero interesado en el juicio de amparo directo, pues el único supuesto en el que las personas morales públicas pueden solicitar amparo, es cuando la norma general, acto u omisión afecte su patrimonio respecto de las relaciones jurídicas en las que se encuentran en un plano de igualdad con los particulares, supuesto en el que no actúan en funciones de autoridad, sino como personas morales de derecho privado; lo que no ocurre, dijo la Segunda Sala, cuando en el procedimiento referido intervienen como parte demandada en defensa de la legalidad del acto administrativo emitido en ejercicio de sus funciones de derecho público, pero no despojado de imperio, como acontece en el caso a estudio. Luego, como se destacó, lo impugnado en el juicio administrativo de origen, fue entre otros actos, la resolución emitida por la Entidad Mexicana de Acreditación, asociación civil, mediante la cual canceló parcialmente la acreditación identificada con el número FF-0084-022/09 otorgada previamente a la empresa Gamma Consultores, sociedad civil, de ahí que, la Entidad Mexicana de Acreditación, asociación civil, quien promovió el amparo adhesivo, evidentemente que no actúa en defensa de su patrimonio, en una relación de igualdad para con la particular quejosa, actora en dicha instancia de origen, sino en sus funciones de autoridad, dotada de imperio, al haber sido quien emitió una de las resoluciones impugnada en el juicio de origen. De igual manera, debe tenerse en cuenta lo resuelto en el amparo directo D.A. 573/2017, en el sentido de que se determinó sobreseer en el juicio, en virtud de que en el juicio de nulidad, la Sala del conocimiento, tuvo como autoridad demandada a la Entidad Mexicana de Acreditación, asociación civil, siendo que como ya se vio, dicha instancia no es para las autoridades, sino para los gobernados. Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio jurisprudencial de que se habla, obligatorio en términos de lo establecido por el artículo 217 de la Ley de Amparo, es la jurisprudencia número 2a./J. 36/2014 (10a.), correspondiente a la Décima Época, con registro: 2006609, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, página 627, que dice: AMPARO DIRECTO ADHESIVO EN MATERIA ADMINISTRATIVA. LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL O LOCAL, CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLO, EN SU CARÁCTER DE TERCERO INTERESADO. Del artículo 107, fracción III, inciso a), párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la interpretación sistemática de los artículos 7o. y 182 de la Ley de Amparo, se concluye que las autoridades demandadas en el juicio contencioso administrativo federal o local, carecen de legitimación para promover el amparo adhesivo en materia administrativa, en su carácter de tercero interesado en el juicio de amparo directo, pues el único supuesto en el que las personas morales públicas pueden solicitar amparo, es cuando la norma general, acto u omisión afecte su patrimonio respecto de las relaciones jurídicas en las que se encuentran en un plano de igualdad con los particulares, supuesto en el que no actúan en funciones de autoridad, sino como personas morales de derecho privado; lo que no ocurre cuando en el procedimiento referido intervienen


41

como parte demandada en defensa de la legalidad del acto administrativo emitido en ejercicio de sus funciones de derecho público, pero no despojado de imperio.” Para robustecer lo anterior, y apoyar la fundamentación y motivación de la presente resolución, es conveniente invocar y

adoptar en lo conducente, las consideraciones de la citada Superioridad, al resolver la Contradicción de tesis 11/2014, de la que derivó la jurisprudencia antes transcrita, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Tercero del Sexto Circuito y Primero del Primer Circuito, ambos en Materia Administrativa, el diecinueve de marzo de dos mil catorce, en cuya parte conducente, establece lo siguiente: […] Bajo este contexto es que, como se dijo, el amparo adhesivo promovido por la Entidad Mexicana de Acreditación, asociación civil, es improcedente ya que no cuenta con legitimación para promover dicha acción constitucional en forma adhesiva. Lo anterior, en virtud del carácter de autoridad demandada en un juicio contencioso administrativo que detenta dicho ente, quien emitió una de las resoluciones impugnada en el juicio de nulidad, en su calidad de autoridad. Consecuentemente, lo que procede desechar el amparo adhesivo promovido por la Entidad Mexicana de Acreditación, asociación civil. Lo determinado anteriormente no se contrapone con el hecho de que por auto de nueve de octubre de dos mil diecisiete, la Presidencia de este Tribunal Colegiado haya admitido a trámite dicho recurso de revisión fiscal, pues ese acuerdo por su propia y especial naturaleza no puede causar estado, ya que únicamente se pronuncia para efectos de trámite toda vez que está encaminado a la prosecución del procedimiento y, por consiguiente, corresponde al Pleno de este órgano jurisdiccional decidir en definitiva sobre su procedencia, por lo que no implica revocación del referido auto admisorio. Sirve de apoyo a esta última consideración, por identidad de razón, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 222/2007, aprobada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI, diciembre de dos mil siete, página 216, que es del tenor siguiente: “REVISIÓN EN AMPARO. LA ADMISIÓN DEL RECURSO NO CAUSA ESTADO. La admisión del recurso de revisión por parte del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del de una de sus Salas es una determinación que por su naturaleza no causa estado, al ser producto de un examen preliminar del asunto, correspondiendo en todo caso al órgano colegiado el estudio definitivo sobre su procedencia; por tanto, si con posterioridad advierte que el recurso interpuesto es improcedente, debe desecharlo.”

En contra de tales consideraciones, la aquí recurrente sostiene, entre otros

aspectos, que el criterio aplicado por el Tribunal Colegiado resulta incorrecto,


42

pues la EMA no es una persona moral oficial ni recibe fondos públicos, sino

que se trata de un particular, que si bien ha sido considerado auxiliar de la

autoridad y fue parte demandada en el juicio contencioso administrativo, ello

no le debe privar del derecho a promover amparo adhesivo.

Ello, aunado a que en el caso debe subsanarse la omisión del Tribunal

Colegiado en relación con la interpretación directa del artículo 73, fracción

XXIX-H de la Constitución Federal, y definirse si tal precepto, al señalar que

“El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración

pública federal y los particulares”, comprende o no a las asociaciones civiles (como

la entidad acreditadora originalmente demandada) que ni remotamente

pertenecen a dicha administración.

Los agravios expuestos en contra del desechamiento del amparo adhesivo

resultan fundados, ya que tal como puede advertirse de la sentencia

recurrida, el Tribunal Colegiado consideró exactamente aplicable el criterio

sostenido por esta Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 11/2014,

de la que derivó la jurisprudencia 2ª./J. 36/2014; sin embargo, soslayó que si

bien en la tesis y ejecutoria respectiva se sostuvo que las autoridades

demandadas en los juicios contenciosos administrativos carecen de

legitimación para promover el amparo adhesivo en materia administrativa, en

su carácter de terceros interesados; lo cierto es que tal criterio partió de la

premisa consistente en que tales autoridades eran personas morales

públicas, esto es, autoridades formales del Estado.

Y en el presente caso, la EMA, tanto en el juicio de nulidad como en su

amparo adhesivo y ahora en revisión, ha sostenido que ella no es una

persona moral oficial y, por ende, no puede catalogársele como autoridad.

En este orden de ideas, para que el Tribunal Colegiado pudiera afirmar que

la EMA era una “autoridad demandada en el juicio de nulidad”, y que como tal carecía

de legitimación para promover el amparo adhesivo –conforme al criterio

jurisprudencial invocado–, era necesario que primero definiera si


43

efectivamente, tal persona (entidad de acreditación)

podía considerarse una autoridad o si se trataba de un

particular auxiliar de la autoridad, y en caso de

considerarse que se estuviera en el segundo supuesto,

determinar si el hecho de haberse tenido como demandada en el juicio de

origen, no obstante ser un particular, le impedía o no promover amparo

adhesivo.

Y al no hacerlo así, el Tribunal Colegiado incurrió en la falacia conocida como

“petición de principio”,20 pues para afirmar que la EMA era una autoridad que no

podía promover amparo ni adherirse a él, partió de la premisa consistente en

que la EMA era una autoridad; lo cual era precisamente uno de los aspectos

que debían analizarse en el amparo.

En consecuencia, a fin de estar en posibilidad de determinar si la

jurisprudencia en cita resulta aplicable al caso y, definir si la EMA podía

promover el amparo adhesivo, se procede en primer lugar a dar respuesta a

la siguiente interrogante:

¿La EMA es una autoridad o una persona moral particular con funciones

de auxiliar de la autoridad?

Para estar en posibilidad de entender cuál es la naturaleza de las entidades

de acreditación –como la EMA–, resulta conveniente tener presente que

cuando se creó la Ley Federal sobre Metrología y Normalización vigente en

la actualidad (en el año de 1992, sustituyendo a la Ley sobre Metrología y

Normalización, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 26 de enero

de 1988), no se preveían las ahora llamadas entidades de acreditación, sino

únicamente los organismos de certificación,21 y se establecía que sería la

20 Este tipo de falacias surge cuando la proposición por ser probada se incluye implícita o explícitamente entre

las premisas. 21 Al hablar de certificación, la ley en cuestión se refiere al procedimiento por el cual se asegura que un producto, proceso, sistema o servicio se ajusta a las normas o lineamientos o recomendaciones de organismos dedicados a la normalización nacionales o internacionales (artículo 3º, fracción III).


44

entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial quien acreditaría a

dichos organismos de certificación.

Así, en la exposición de motivos que dio origen a la referida Ley Federal sobre

Metrología y Normalización (06 de mayo de 1992), el Ejecutivo Federal indicó:

“En relación con el Título Cuarto de la Iniciativa, en él se recogen y ordenan disposiciones de la ley vigente relativas al acreditamiento de laboratorios de pruebas y a la certificación oficial de que determinados productos o servicios cumplen con las normas oficiales mexicanas. Asimismo, se propone la creación de figuras nuevas, como son los organismos de certificación y las unidades de verificación, que al mismo tiempo que facilitarían al gobierno federal realizar de manera más ágil y expedita la verificación del cumplimiento de las normas mexicanas expedidas por los organismos nacionales de normalización. Los organismos de certificación serían personas morales que, acreditadas por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, previa la aprobación de las dependencias competentes, no sólo fungirían como entidades de apoyo al gobierno federal en el área de certificación oficial, sino que permitirían además, crear una infraestructura moderna de aseguramiento de la calidad, similar a la que existe en otros países del mundo y propiciar así, la elevación de la calidad de los productos y servicios que se ofrecen en el país. También en la iniciativa se reconocen como órganos de apoyo, a las personas físicas o morales acreditadas como unidades de verificación para realizar, a petición de parte, actividades de inspección. Dichas unidades de verificación podrán ser un complemento a las actividades de inspección que el Estado realiza para asegurar el cumplimiento de los ordenamientos legales. Estas permitirán a las dependencias de la administración pública federal, sin costo alguno, contar con técnicos altamente capacitados para realizar las tareas de verificación del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas. Además, las empresas del país podrán apoyarse en las actividades de unidades de verificación para asegurarse de que los bienes que producen, los Servicios que prestan, o las actividades que realizan, cumplen con las normas oficiales mexicanas, sin necesidad de esperar a que lo hagan las dependencias de la administración pública federal. Lo anterior permitirá dar una mayor transparencia a la función pública y reducir la posibilidad de conductas irregulares de los servidores públicos, al mismo tiempo que brindará mayor seguridad jurídica a los particulares en las actividades que realizan.

Mientras que la acreditación es el acto por el cual una entidad de acreditación reconoce la competencia técnica y confiabilidad de los organismos de certificación, de los laboratorios de prueba, de los laboratorios de calibración y de las unidades de verificación para la evaluación de la conformidad (artículo 3º, fracción I). En este contexto, los organismos de certificación son personas morales que tienen por objeto realizar funciones de certificación respecto de productos o servicios, mientras que las entidades de acreditación son también personas morales pero que tienen como función principal acreditar que los organismos de certificación cumplan a su vez con las normas correspondientes.


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El procedimiento de verificación se regularía en el Título Quinto. Al respecto se pretende dotar a la autoridad de mecanismos adecuados para constatar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas que se dicten. Además, Se plantea la posibilidad de que, cuando exista concurrencia de competencias en lo relativo a

verificación, las dependencias puedan celebrar bases de coordinación. Con ello se busca, evitar la duplicidad, en general, de acciones de las dependencias y, en particular, de visitas de verificación a los particulares por parte de las autoridades, lo que reflejaría un menor costo tanto para el sector público como para el privado. Por último, en el Título Sexto de la presente iniciativa, se propone incrementar el monto de las sanciones para dar a éstas un carácter realmente disuasivo y preventivo. Las sanciones se aplicarían por las diversas dependencias del Ejecutivo Federal competentes en la materia. Al mismo tiempo, se plantea dejar a salvo las facultades de las dependencias para imponer las sanciones establecidas en otros ordenamientos legales”.

Mientras que en el artículo 3º, fracción I de dicha legislación, se dispuso que:

“ARTICULO 3o.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: I. Acreditamiento: el acto

mediante el cual la Secretaría reconoce organismos nacionales de normalización, organismos

de certificación, laboratorios de pruebas y de calibración y unidades de verificación, para que

lleven a cabo las actividades a que se refiere esta Ley;”.

Posteriormente, mediante iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal el 22

de abril de 1997, se señaló:

“Por mandato constitucional, es responsabilidad del Estado, dirigir el desarrollo económico de la nación, con objeto de promover el crecimiento de la economía el empleo y la distribución equitativa del ingreso. En la consecución de esta encomienda, ha sido preocupación del Ejecutivo Federal a mi cargo, contar con un marco normativo, equitativo, transparente y eficiente, en el que la autoridad asuma un papel promotor y rector de la actividad económica y se aleje de criterios intervencionistas, con el fin de procurar las condiciones adecuadas para que los sectores social y privado tengan tan (sic) papel preponderante en dicha actividad, lo que permitirá aumentar la capacidad competitiva de las empresas, alentar la inversión productiva y propiciar la creación de más y mejores empleos. Bajo este escenario, la desregulación económica, razón de importantes reformas aprobadas por la actual legislatura, vuelve a ser el instrumento mediante el cual se pretende alcanzar los objetivos antes requeridos, ahora en los campos de la metrología y la normalización, cuyas actividades requieren de mayor participación de la iniciativa privada como parte de la estrategia planteada en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.


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El marco normativo vigente, contenido en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, publicada en el Diario Oficial de la Federación 1 de julio de 1992, acotó la discrecionalidad de las dependencias en la emisión y aplicación de normas oficiales mexicanas al exigir la coordinación de aquéllas con los sectores social y privado, lo que ha propiciado una regulación más transparente y uniforme en beneficio del interés público. También estableció las bases para incrementar la participación del sector privado en el proceso para la comprobación y verificación del cumplimiento con dichas normas, a través de los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y de calibración, y las unidades de verificación, lo que ha permitido ampliar la infraestructura técnica que el país requiere para producir más y apoyar el avance tecnológico. No obstante lo anterior, hoy se hace necesario promover nuevas acciones para mejorar la calidad, seguridad y eficiencia de los procesos, bienes y servicios de la planta productiva nacional, a fin de procurar una economía que compita con éxito en los mercados mundiales. En virtud de ello y derivado de la vertiginosa evolución que se ha observado tanto a nivel nacional como internacional en los ámbitos de la metrología y la normalización, a la luz de los compromisos internacionales que ha adquirido nuestro país, resulta imperiosa realizar una revisión de dicho marco normativo a fin de modernizar y adecuar sus disposiciones. Conforme a lo expuesto, presento a la consideración del Congreso de la Unión la presente iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización que busca, entre otros aspectos; mejorar los procedimientos para la elaboración de normas oficiales mexicanas. el análisis de su efectividad y los mecanismos de control correspondientes; fortalecer y consolidar los esquemas previstos en la legislación actual relativos a la creación de normas mexicanas de carácter voluntario, con el objeto de promover la cultura de la autorregulación en beneficio de la calidad de los procesos. bienes y servicios; establecer procedimientos eficientes y confiables a nivel internacional para llevar al cabo la acreditación y aprobación de las personas que evaluarán el cumplimiento y la conformidad con las normas; incrementar la participación privada en dichas actividades y reforzar las acciones de verificación y vigilancia por la autoridad. A continuación se detallan los principales rubros que contiene la iniciativa que se somete a la distinguida consideración de esa Soberanía y las acciones que se proponen: 1.- Procedimiento para la elaboración de las normas oficiales mexicanas: a) Establecer la obligación de tomar en consideración las normas internacionales, lo que permitirá armonizar nuestro marco normativo con el de otros (sic) duplicar los trabajos acordados en diversos foros internacionales. b) Sustituir, en concordancia con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo el requisito de formular un análisis costo-beneficio, por el de una manifestación de impacto regulatorio de elaboración más simple que incluya, entre otros elementos, las razones generales del proyecto de norma y su factibilidad, las formas de comprobar su


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cumplimiento y la imposibilidad práctica de las dependencias de efectuar su verificación. Sin embargo, citando (sic) la norma oficial mexicana pueda tener un amplio impacto en la economía o en un sector especificado de la misma, la manifestación deberá acompañarse de un análisis

elaborado en términos al proceso, se propone que el análisis pueda ser sometido a la revisión de expertos técnicos independientes. 2. Efectividad de las normas que se expidan a) Establecer que el Comité Consultorio Nacional de Normalización o la Secretaria de Comercio y Fomento Industrial puedan solicitar a las dependencias, se analice la aplicación, efectos y observancia de una norma oficial mexicana al año siguiente de su expedición. Además se incluye la obligación de las dependencias de efectuar su revisión cada cinco años, misma que de no realizarse, tendría como consecuencia que la norma pierda su vigencia. b) Prever que los interesados puedan presentar quejas sobre la aplicación de la ley a efecto de mejorar su aplicación, así como fortalecer los mecanismos de control correspondientes. 3. Autorregulación Impulsar a través de reglas claras y sencillas la elaboración de las normas mexicanas de carácter voluntario por los organismos de normalización privados, como mecanismo de los propios particulares para mejorar la calidad de procesos bienes y servicios, compartir y competir en los mercados internacionales. 4. Cumplimiento de las normas o evaluación de la conformidad. Mejorar y dar mayor transparencia a los procedimientos para determinar el grado de cumplimiento con las normas oficiales mexicanas o la conformidad con las normas mexicanas, las internacionales u otras especificaciones, prescripciones o características de naturaleza análoga. Entre dichos procedimientos destacan los de muestreo, pruebo, calibración, certificación y verificación que llevan a cabo los organismos de certificación, los laboratorios de prueba y de calibración y las unidades de verificación. Para ello: a) Se reconoce el término internacional que define a dichos procedimientos: "Evaluación de la Conformidad”. b) Se establece la obligación a cargo de las dependencias de precisar y publicar los mecanismos para la evaluación de la conformidad, en el caso de normas oficiales mexicanas, según el tipo de producto, el nivel de riesgo o de protección requerido, en concordancia con los lineamientos internacionales. c) Se incrementa la participación privada en la evaluación de la conformidad, conservando la facultad autoridad para hacerlo directamente, De esta manera se reduce la intervención del Estado en actividades que pueden ser desempeñadas por


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los organismos de certificación, los laboratorios de prueba de calibración, y las unidades de verificación privadas, quedando no obstante sujetos a supervisión por las dependencias, lo que fortalecerá nuestra infraestructura técnica. 5. Acreditación y aprobación. Uniformar el procedimiento de acreditación y aprobación de los organismos de certificación. Los laboratorios de prueba y de calibración y las unidades de verificación encargados de realizar la evaluación de la conformidad, a fin de evitar duplicidades al particular; incrementar su confiabilidad y obtener el reconocimiento a nivel internacional, de tales entidades. Con tal fin se propone a) Implementar la acreditación de los organismos de certificación, los laboratorios de prueba y de calibración y las unidades de verificación a cargo de entidades de acreditación privadas, para uniformar la evaluación de tales organismos, disminuir los tiempos de respuesta a sus solicitudes, dar credibilidad y transparencia a la acreditación. b) Establecer requisitos claros para permitir la operación de dichas entidades de acreditación, por lo que se les sujeta a la autorización de la Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, previa aprobación de las dependencias que integran la Comisión Nacional de Normalización. c) Encargar a las entidades de acreditación privadas, entre otras funciones, la evaluación de la competencia técnica y la con habilidad (sic) de los servicios que presten las personas acreditadas. Para lograr lo anterior, las entidades de acreditación deberán contar con mecanismos de control y vigilancia de las personas acreditadas, permitir la participación de las dependencias en el proceso de acreditación y en la verificación de su actuación, y estar en posibilidad de integrarse a organizaciones de acreditación a nivel internacional, con objeto de participar en la elaboración de criterios y lineamientos sobre la acreditación a nivel internacional y el reconocimiento mutuo de las acreditaciones otorgadas. Como consecuencia de los cambios propuestos, la aprobación de las dependencias, requeridas para que las personas acreditadas lleven al cabo la evaluación de la conformidad con normas oficiales mexicanas y necesarias para el reconocimiento y trato reciproco en el ámbito internacional de dichas personas, no debe generar duplicidades con respecto a los requisitos previstos para otorgar la propia acreditación. Por ello se propone que las dependencias participen en los comités de evaluación de las entidades de acreditación y en su caso reconozcan sus resultados, y que de requerir requisitos originales a los establecidos respecto de la acreditación, los justifiquen previamente ante la Secretaria de Comercio Fomento Industrial. 6. Acuerdos de reconocimiento mutuo Impulsar la celebración de acuerdos de reconocimiento mutuo, que permitirán a nuestro país concurrir de forma más continua y activa a los diversos foros internacionales en las materias de la metrología, la normalización, e incluso obtener el


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reconocimiento internacional de los organismos privados que habrán de integrar en primer término la infraestructura técnica de nuestro sistema de normalización. Con ello se persigue que la acreditación privada siente uniforme las bases de negociación de los acuerdos que se celebren en este ámbito con el resto del mundo donde, en la mayoría de los casos, la acreditación está a cargo de

los propios particulares. Como resultado se prevé un mejor acceso de los productos y servicios nacionales en los mercados del exterior. 7. Verificación y vigilancia Fortalecer la actividad ejecutora de la autoridad a alentar la participación más activa de entidades privadas en las funciones de verificación y vigilancia de las normas oficiales mexicanas. En este rubro, es importante reconocer que dichas funciones exigen, en la mayoría de los casos, considerables niveles de pericia y capacidad técnica, no siempre disponibles por las dependencias. Por tanto se pretende eficientar, agilizar e incrementar la credibilidad en dichas funciones con la participación de unidades de verificación, en forma similar a la de los peritos y expertos en otras disciplinas. 8. Sanciones Establecer parámetros más justos para la aplicación de sanciones, al limitar los montos de las multas en atención de la gravedad de la infracción cometida por el particular, y adecuar algunos artículos para sancionar conductas que podrían derivarse de violaciones a las disposiciones propuestas, mediante suspensión, cancelación o revocación de autorizaciones, acreditaciones y aprobaciones otorgadas. 9. Congruencia con el procedimiento administrativo y supervisión de la actuación de las entidades privadas. Ajustar las disposiciones contenidas en la ley a lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en materia de recursos, e introducir mecanismos de reclamación contra las actuaciones de las entidades de acreditación y de los organismos de certificación, laboratorios de prueba y de calibración vías unidades de verificación acreditados y aprobados. La propuesta prevé que las dependencias reciban las inconformidades de quienes soliciten los servicios de las entidades privadas antes mencionadas, y les faculta para exigir a éstas que rindan un informe que justifique su actuación en los términos previstos por las disposiciones aplicables”.

Como resultado de esa iniciativa, en el artículo 3º de la ley se definieron, en

lo que aquí interesa, los siguientes términos:

Acreditación: el acto por el cual una entidad de acreditación

reconoce la competencia técnica y confiabilidad de los


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organismos de certificación, de los laboratorios de prueba, de los

laboratorios de calibración y de las unidades de verificación para

la evaluación de la conformidad;

Dependencias: las dependencias de la administración pública

federal;

Evaluación de la conformidad: la determinación del grado de

cumplimiento con las normas oficiales mexicanas o la

conformidad con las normas mexicanas, las normas

internacionales u otras especificaciones, prescripciones o

características. Comprende, entre otros, los procedimientos de

muestreo, prueba, calibración, certificación y verificación;

Organismos de certificación: las personas morales que tengan

por objeto realizar funciones de certificación;

Personas acreditadas: los organismos de certificación,

laboratorios de prueba, laboratorios de calibración y unidades de

verificación reconocidos por una entidad de acreditación para la

evaluación de la conformidad;

Unidad de verificación: la persona física o moral que realiza actos

de verificación; y

Verificación: la constatación ocular o comprobación mediante

muestreo, medición, pruebas de laboratorio, o examen de

documentos que se realizan para evaluar la conformidad en un

momento determinado.

En los artículos 70, 70-A, 70-B y 70-C, contenidos en el título cuarto de la ley,

denominado “DE LA ACREDITACIÓN Y DETERMINACIÓN DEL CUMPLIMIENTO”,22 se

22 El mencionado título abarca de los artículos 68 a 87 de la ley.


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estableció la naturaleza, requisitos, facultades y

obligaciones de las entidades de acreditación y de las

personas acreditadas, de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 68. La evaluación de la conformidad será realizada por las dependencias competentes o por los organismos de certificación, los laboratorios de prueba o de calibración y por las unidades de verificación acreditados y, en su caso, aprobados en los términos del artículo 70.

La acreditación de los organismos, laboratorios y unidades a que se refiere el párrafo anterior será realizada por las entidades de acreditación, para lo cual el interesado deberá:

I. Presentar solicitud por escrito a la entidad de acreditación correspondiente, acompañando, en su caso, sus estatutos y propuesta de actividades;

II. Señalar las normas que pretende evaluar, indicando la materia, sector, rama, campo o actividad respectivos y describir los servicios que pretende prestar y los procedimientos a utilizar;

III. Demostrar que cuenta con la adecuada capacidad técnica, material y humana, en relación con los servicios que pretende prestar, así como con los procedimientos de aseguramiento de calidad, que garantice el desempeño de sus funciones; y

IV. Otros que se determinen en esta Ley o su reglamento. Integrada la solicitud de acreditación, se procederá conforme a lo dispuesto en

el artículo siguiente”. “ARTÍCULO 69. Las entidades de acreditación integrarán comités de

evaluación, como órganos de apoyo para la acreditación y, en su caso, para la aprobación por las dependencias competentes.

Los comités de evaluación estarán constituidos por materias, sectores y ramas específicas, e integrados por técnicos calificados con experiencia en los respectivos campos, así como por representantes de los productores, consumidores, prestadores y usuarios del servicio, y por el personal técnico de las entidades de acreditación y de las dependencias competentes, conforme a los lineamientos que dicte la Secretaría, previa opinión de la Comisión Nacional de Normalización.

Cuando los comités de evaluación no cuenten con técnicos en el campo respectivo la entidad de acreditación lo notificará al solicitante y adoptará las medidas necesarias para contar con ellos.

El comité de evaluación correspondiente designará a un grupo evaluador que procederá a realizar las visitas o acciones necesarias para comprobar que los solicitantes de acreditación cuentan con las instalaciones, equipo, personal técnico, organización y métodos operativos adecuados, que garanticen su competencia técnica y la confiabilidad de sus servicios.

Los gastos derivados de la acreditación así como los honorarios de los técnicos que en su caso se requieran, correrán por cuenta de los solicitantes, los que deberán ser informados al respecto en el momento de presentar su solicitud.

En caso de no ser favorable el dictamen del comité de evaluación, se otorgará un plazo de 180 días naturales al solicitante para corregir las fallas encontradas. Dicho plazo podrá prorrogarse por plazos iguales, cuando se justifique la necesidad de ello.”


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“ARTICULO 70.- Las dependencias competentes y el Instituto Federal de Telecomunicaciones podrán aprobar a las personas acreditadas que se requieran para la evaluación de la conformidad, en lo que se refiere a normas oficiales mexicanas, para lo cual se sujetarán a lo siguiente:

I. Identificar las normas oficiales mexicanas para las que se requiere de la evaluación de la conformidad por personas aprobadas y, en su caso, darlo a conocer en el Diario Oficial de la Federación; y

II. Participar en los comités de evaluación para la acreditación, o reconocer sus resultados. No duplicar los requisitos solicitados para su acreditación, sin perjuicio de establecer adicionales, cuando se compruebe justificadamente a la Secretaría la necesidad de los mismos a fin de salvaguardar tanto el objetivo de la norma oficial mexicana, como los resultados de la evaluación de la conformidad con la misma y la verificación al solicitante de las condiciones para su aprobación”.

“ARTICULO 70-A.- Para operar como entidad de acreditación se requiere la

autorización de la Secretaría, previa opinión favorable de la mayoría de los miembros de la Comisión Nacional de Normalización a que se refiere la fracción I del artículo 59, y cumplir con lo siguiente:

I. Acreditar la capacidad jurídica, técnica, administrativa y financiera, para lo que se deberá acompañar:

a) Estatutos sociales o proyecto de éstos, detallando órganos de gobierno, y la estructura técnica funcional de la entidad donde conste la representación equilibrada de los organismos productivos, comerciales y académicos interesados, a nivel nacional, en el proceso de acreditación;

b) Relación de los recursos materiales y humanos con que cuenta, o propuesta de los mismos, detallando grado académico y experiencia en la materia de éstos últimos; y

c) Documentos que demuestren su solvencia financiera para asegurar la continuidad del sistema de acreditación;

II. Demostrar su capacidad para atender diversas materias, sectores o ramas de actividad;

III. Acompañar, en su caso, sus acuerdos con otras entidades similares o especializadas en las materias a que se refiere esta Ley; y

IV. Señalar las tarifas máximas que aplicaría en la prestación de sus servicios. Integrada la documentación la Secretaría emitirá un informe y lo someterá a las

dependencias competentes para su opinión”. “ARTICULO 70-B.- La entidad de acreditación autorizada deberá: I. Resolver las solicitudes de acreditación que le sean presentadas, emitir las

acreditaciones correspondientes y notificarlo a las dependencias competentes; II. Cumplir en todo momento con las condiciones y términos conforme a los

cuales se le otorgó la autorización; III. Permitir la presencia de un representante de las dependencias competentes

que así lo soliciten en el desarrollo de sus funciones; IV. Integrar y coordinar los comités de evaluación para la acreditación conforme

a los lineamientos que dicte la Secretaría, así como integrar un padrón nacional de evaluadores con los técnicos correspondientes;

V. Revisar periódicamente el cumplimiento por parte de las personas acreditadas de las condiciones y requisitos que sirvieron de base para su acreditación;


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VI. Resolver las reclamaciones que presenten las partes afectadas por sus actividades, y responder sobre su actuación;

VII. Salvaguardar la confidencialidad de la información obtenida en el desempeño de sus actividades;

VIII. Participar en organizaciones de acreditación regionales o internacionales para la elaboración de criterios y lineamientos

sobre la acreditación y el reconocimiento mutuo de las acreditaciones otorgadas; IX. Facilitar a las dependencias y a la Comisión Nacional de Normalización la

información y asistencia técnica que se requiera en materia de acreditación y presentar semestralmente un reporte de sus actividades ante la misma; y

X.- Mantener para consulta de cualquier interesado un catálogo clasificado y actualizado de las personas acreditadas.

“ARTICULO 70- C.- Las entidades de acreditación y las personas acreditadas

por éstas deberán: I. Ajustarse a las reglas, procedimientos y métodos que se establezcan en las

normas oficiales mexicanas, las normas mexicanas y, en su defecto, las internacionales;

II. Prestar sus servicios en condiciones no discriminatorias y observar las demás disposiciones en materia de competencia económica;

III. Evitar la existencia de conflictos de interés que puedan afectar sus actuaciones y excusarse de actuar cuando existan tales conflictos;

IV. Resolver reclamaciones de cualquier interesado; y V. Permitir la revisión o verificación de sus actividades por parte de la

dependencia competente, y además por las entidades de acreditación en el caso de personas acreditadas.

Cuando una entidad de acreditación o persona acreditada y aprobada tenga poder sustancial en el mercado relevante de acuerdo a la Ley Federal de Competencia Económica, la Secretaría estará facultada para establecer obligaciones específicas relacionadas con las tarifas, calidad y oportunidad del servicio”.

De la iniciativa del 22 de abril de 1997 y de los preceptos transcritos –en

especial del 70-A– se advierte que las entidades de acreditación son

personas morales particulares, no oficiales, esto es, no forman parte de la

estructura del gobierno, pero deben contar con autorización por parte de la

Secretaría de Economía (previa opinión favorable de la mayoría de los

miembros de la Comisión Nacional de Normalización) para poder operar y

desplegar las funciones propias para las cuales son creadas, es decir, para

verificar que los organismos de certificación (quienes también son auxiliares

de la autoridad en términos de la propia ley) cuenten con la competencia

técnica que les exige la propia normatividad y cumplan debidamente con esta.


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En este contexto, cabe destacar que las referidas entidades de acreditación

deben contar con capacidad jurídica, técnica, administrativa y una solvencia

financiera suficiente, que les permita asegurar la continuidad del “sistema de

acreditación” establecido en la ley.

En el título quinto, nombrado “DE LA VERIFICACIÓN” (artículos 88 a 109), se

regularon las facultades de verificación o comprobación con que cuentan la

Secretaría23 y las dependencias competentes, de la forma siguiente:

“ARTICULO 88.- Las personas físicas o morales tendrán la obligación de proporcionar a las autoridades competentes los documentos, informes y datos que les requieran por escrito, así como las muestras de productos que se les soliciten cuando sea necesario para los fines de la presente Ley y demás disposiciones derivadas de ella. En todo caso, respecto a las muestras se estará a lo dispuesto en los artículos 101 al 108 de la presente Ley”.

“ARTICULO 89.- Para efectos de control del cumplimiento con normas oficiales

mexicanas las dependencias podrán integrar sistemas de información conforme a los requisitos y condiciones que se determinen en el reglamento de esta Ley, y aquellos que establezcan las dependencias a través de disposiciones de carácter general, evitando trámites adicionales.

Las dependencias deberán proporcionar a solicitud del secretariado técnico de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier dependencia competente la información contenida en dichos sistemas y otorgar facilidades para su consulta por las partes interesadas”.

“ARTICULO 90.- (DEROGADO, D.O.F. 20 DE MAYO DE 1997)” “ARTICULO 91.- Las dependencias competentes podrán realizar visitas de

verificación con el objeto de vigilar el cumplimiento de esta Ley y demás disposiciones aplicables, independientemente de los procedimientos para la evaluación de la conformidad que hubieren establecido. Al efecto, el personal autorizado por las dependencias podrá recabar los documentos o la evidencia necesaria para ello, así como las muestras conforme a lo dispuesto en el artículo 101.

Cuando para comprobar el cumplimiento con una norma oficial mexicana se requieran mediciones o pruebas de laboratorio, la verificación correspondiente se efectuará únicamente en laboratorios acreditados y aprobados, salvo que éstos no existan para la medición o prueba específica, en cuyo caso, la prueba se podrá realizar en otros laboratorios, preferentemente acreditados.

Los gastos que se originen por las verificaciones por actos de evaluación de la conformidad serán a cargo de la persona a quien se efectúe ésta.

23 El artículo 1º, segundo párrafo de la ley establece que “Siempre que en esta Ley se haga mención a la Secretaría, se entenderá hecha a la Secretaría de Economía”.


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“ARTICULO 92.- De cada visita de verificación efectuada

por el personal de las dependencias competentes o unidades de verificación, se expedirá un acta detallada, sea cual fuere el resultado, la que será firmada por el representante de las dependencias o unidades, en su caso por el del laboratorio en que

se hubiere realizado, y el fabricante o prestador del servicio si hubiere intervenido. La falta de participación del fabricante o prestador del servicio en las pruebas

o su negativa a firmar el acta, no afectará su validez”. “ARTICULO 93.- Si el producto o el servicio no cumplen satisfactoriamente las

especificaciones, la Secretaría o la dependencia competente, a petición del interesado podrá autorizar se efectúe otra verificación en los términos de esta Ley.

Esta verificación podrá efectuarse, a juicio de la dependencia, en el mismo laboratorio o en otro acreditado, en cuyo caso serán a cargo del productor, fabricante, importador, comercializador o del prestador de servicios los gastos que se originen. Si en esta segunda verificación se demostrase que el producto o el servicio cumple satisfactoriamente las especificaciones, se tendrá por desvirtuado el primer resultado. Si no las cumple, por confirmado”.

“ARTICULO 94.- Para los efectos de esta Ley se entiende por visita de

verificación: I. La que se practique en los lugares en que se realice el proceso, alguna fase

del mismo, de productos, instrumentos para medir o servicios, con objeto de constatar ocularmente que se cumple con lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella, así como comprobar lo concerniente a la utilización de los instrumentos para medir; y/o

II. La que se efectúe con objeto de comprobar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas, el contenido o el contenido neto y, en su caso, la masa drenada; determinar los ingredientes que constituyan o integren los productos, si existe obligación de indicar su composición, la veracidad de la información comercial o la ley de los metales preciosos. Esta verificación se efectuará mediante muestreo y, en su caso, pruebas de laboratorio.

Cuando exista concurrencia de competencia, la verificación la realizarán las dependencias competentes de acuerdo a las bases de coordinación que se celebren”.

“ARTICULO 95.- Las visitas de verificación que lleven a cabo la Secretaría y

las dependencias competentes, se practicarán en días y horas hábiles y únicamente por personal autorizado, previa identificación vigente y exhibición del oficio de comisión respectivo.

La autoridad podrá autorizar se practiquen también en días y horas inhábiles a fin de evitar la comisión de infracciones, en cuyo caso el oficio de comisión expresará tal autorización”.

“ARTICULO 96.- Los productores, propietarios, sus subordinados o

encargados de establecimientos industriales o comerciales en que se realice el proceso o alguna fase del mismo, de productos, instrumentos para medir o se presten servicios sujetos al cumplimiento de la presente Ley, tendrán la obligación de permitir el acceso y proporcionar las facilidades necesarias a las personas autorizadas por la


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Secretaría o por las dependencias competentes para practicar la verificación, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el presente Título.

Cuando los sujetos obligados a su observancia cuenten con un dictamen, certificado, informe u otro documento expedido por personas acreditadas y aprobadas, en los términos de esta Ley, se reconocerá el cumplimiento con las normas oficiales mexicanas”.

“ARTICULO 97.- De toda visita de verificación se levantará acta

circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquella se hubiese negado a proponerlos.

De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiese negado a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate”.

“ARTICULO 98.- En las actas se hará constar: I. Nombre, denominación o razón social del establecimiento; II. Hora, día, mes y año en que inicie y en que concluya la diligencia; III. Calle, número, población o colonia, municipio o delegación, código postal y

entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita; IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó; V. Nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia; VI. Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos; VII. Datos relativos a la actuación; VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia, incluyendo los de

quien la llevó a cabo”. “ARTICULO 99.- Los visitados a quienes se haya levantado acta de

verificación, podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación con los hechos contenidos en ella o, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de 5 días hábiles siguientes a la fecha en que se haya levantado”.

“ARTICULO 100.- La separación o recolección de muestras de productos, sólo

procederá cuando deba realizarse la verificación a que se refiere la fracción II del artículo 94, así como cuando lo solicite el visitado”.

“ARTICULO 101.- La recolección de muestras se efectuará con sujeción a las

siguientes formalidades: I. Sólo las personas expresamente autorizadas por la Secretaría o por la

dependencia competente podrán recabarlas. También podrán recabar dichas muestras las personas acreditadas y

aprobadas, para efectos de la evaluación de la conformidad; II. Las muestras se recabarán en la cantidad estrictamente necesaria, la que se

constituirá por: a) El número de piezas que en relación con los lotes por examinar, integren el

lote de muestra conforme a las normas oficiales mexicanas o a los procedimientos para la evaluación de la conformidad que publiquen las dependencias competentes; y


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b) Una o varias fracciones cuando se trate de productos que se exhiban a granel, en piezas, rollos, tiras o cualquiera otra forma y se vendan usualmente en fracciones;

III. Las muestras se seleccionarán al azar y precisamente por las personas autorizadas;

IV. A fin de impedir su sustitución, las muestras se guardarán o asegurarán, en forma tal que no sea posible su violación sin dejar huella; y

V. En todo caso se otorgará, respecto a las muestras recabadas, el recibo correspondiente”.

“ARTICULO 102.- Las muestras se recabarán por duplicado, quedando un

tanto de ellas en resguardo del establecimiento visitado. Sobre el otro tanto se hará la primera verificación, si de ésta se desprende que no existe contravención alguna a la norma de que se trate, o a lo dispuesto en esta Ley o demás disposiciones derivadas de ella quedará sin efecto la otra muestra y a disposición de quien se haya obtenido.

Si de la primera verificación se aprecia incumplimiento a la norma oficial mexicana respectiva o en el contenido neto o masa drenada, se repetirá la verificación si así se solicita, sobre el otro tanto de las muestras en laboratorio acreditado diverso y previa notificación al solicitante.

Si del resultado de la segunda verificación se infiere que las muestras se encuentran en el caso del primer párrafo de este artículo, se tendrá por aprobado todo el lote. Si se confirmase la deficiencia encontrada en la primera se procederá en los términos del artículo 57.

Se deberá solicitar la segunda verificación dentro del término de cinco días hábiles siguientes a aquél en que se tuvo conocimiento del resultado de la primera verificación. Si no se solicitare quedará firme el resultado de la primera verificación”.

“ARTICULO 103.- Las muestras podrán recabarse de los establecimientos en

que se realice el proceso o alguna fase del mismo, invariablemente previa orden por escrito.

Si las muestras se recabasen de comerciantes se notificará a los fabricantes, productores o importadores para que, si lo desean, participen en las pruebas que se efectúen”.

“ARTICULO 104.- De las comprobaciones que se efectúen como resultado de

las visitas de verificación se expedirá un acta en la que se hará constar: I. Si el sobre, envase o empaque que contenía las muestras presenta o no

huellas de haber sido violado, o en su caso, si el producto individualizado no fue sustituido;

II. La cantidad de muestras en que se efectúo la verificación; III. El método o procedimiento empleado, el cual deberá basarse en una norma; IV. El resultado de la verificación; y V. Los demás datos que se requiera agregar. Las actas deberán ser firmadas por las personas que realizaron o participaron

en las pruebas, y por el responsable de laboratorio, si se trata de laboratorios acreditados. En los demás casos por el representante de la Secretaría o dependencia competente que hubiese intervenido y el del productor, fabricante, distribuidor, comerciante o importador, que hayan participado y quisieran hacerlo. Su negativa a firmar no afectará la validez del acta”.


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“ARTICULO 105.- Los informes a que se refiere el artículo precedente,

cualquiera que sea su resultado, se notificarán dentro de un plazo de 5 días hábiles siguientes a la fecha de recepción del informe de laboratorio, a los fabricantes, o a los distribuidores, comerciantes o importadores si a éstos les fueron recabadas las muestras. Tratándose de las personas a que se refiere el artículo 84, los informes deberán notificarse dentro de un plazo de 2 días hábiles siguiente a la recepción del informe de laboratorio, a la dependencia competente.

Si el resultado fuese en sentido desfavorable al productor, fabricante, importador, distribuidor o comerciante, la notificación se efectuará en forma tal que conste la fecha de su recepción”.

“ARTICULO 106.- Al notificarse el resultado de la verificación, las muestras

quedarán a disposición de la persona de quien se recabaron, o en su caso el material sobrante si fue necesaria su destrucción, lo que se hará saber a dicha persona para que lo recoja dentro de los tres días hábiles siguientes si se trata de artículos perecederos o de fácil descomposición.

Los fabricantes, productores e importadores tendrán obligación de reponer a los distribuidores o comerciantes las muestras recogidas de ellos que resultasen destruidas.

Cuando se trate de productos no perecederos, si en el lapso de un mes contado a partir de la fecha de notificación del resultado, no son recogidas las muestras o el material sobrante, se les dará el destino que estime conveniente quien las haya recabado”.

“ARTICULO 107.- Si de la verificación se desprende determinada deficiencia

del producto, se procederá de la siguiente forma: I. Si se trata de incumplimiento de especificaciones fijadas en normas oficiales

mexicanas se estará a lo dispuesto en el artículo 57; II. Si se trata de deficiencias en el contenido neto o la masa drenada, se estará

a lo dispuesto en el artículo 23; III. Si los materiales, elementos, substancias o ingredientes que constituyan o

integren el producto no corresponden a la indicación que ostenten o el porcentaje de ellos sea inexacto en perjuicio del consumidor, se prohibirá la venta de todo el lote o, en su caso, de toda la producción similar, hasta en tanto se corrijan dichas indicaciones. En caso de no ser esto posible, se permitirá su venta al precio correspondiente a su verdadera composición, siempre y cuando ello no implique riesgos para la salud humana, animal o vegetal o a los ecosistemas; y

IV. Si se trata de la prestación de un servicio en perjuicio del consumidor, se suspenderá su prestación hasta en tanto se cumpla con las especificaciones correspondientes.

Las resoluciones que se dicten con fundamento en este artículo serán sin perjuicio de las sanciones que procedan”.

“ARTICULO 108.- Siempre que se trate de la verificación de especificaciones

contenidas en normas oficiales mexicanas, del contenido neto, masa drenada, composición de los productos o ley de metales preciosos, en tanto se realiza la verificación respectiva el lote de donde se obtuvieron las muestras, sólo podrá


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comercializarse bajo la estricta responsabilidad del propietario del establecimiento o del órgano de administración o administrador único de la empresa.

Solamente en los casos, en que exista razón fundada para suponer que la comercialización del producto puede dañar gravemente la salud de las personas, de los animales o de las

plantas, o irreversiblemente el medio ambiente o los ecosistemas, el lote de donde se obtuvieron las muestras no podrá comercializarse y quedará en poder y bajo la responsabilidad del propietario del establecimiento o del consejo de administración o administrador único de la empresa de donde se recabaron. De no encontrarse motivo de infracción se permitirá de inmediato la comercialización del lote.

De comprobarse incumplimiento a las especificaciones o a la indicación del contenido neto, masa drenada, composición del producto o ley del metal precioso, se procederá como se indica en el artículo anterior.

Cuando el procedimiento de verificación y muestreo se refiera a productos, actividades o servicios regulados por la Ley General de Salud, se estará a lo dispuesto en dicho ordenamiento legal”.

“ARTICULO 109.- Cuando sean inexactos los datos o información contenidos

en las etiquetas, envases o empaques de los productos, cualesquiera que éstos sean, así como la publicidad que de ellos se haga, la Secretaría o las dependencias competentes de forma coordinada podrán ordenar se modifique, concediendo el término estrictamente necesario para ello, sin perjuicio de imponer la sanción que proceda.

Y finalmente, en el título sexto “DE LOS INCENTIVOS, SANCIONES Y RECURSOS”

(artículos 110 a 127), se estableció, en lo relativo a las sanciones –que es el

aspecto que más interesa en este caso–, que:

“ARTICULO 112.- El incumplimiento a lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella, será sancionado administrativamente por las dependencias conforme a sus atribuciones y en base a las actas de verificación y dictámenes de laboratorios acreditados que les sean presentados a la dependencia encargada de vigilar el cumplimiento de la norma conforme lo establecido en esta Ley. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en otros ordenamientos legales, las sanciones aplicables serán las siguientes:

I. Multa; II. Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total; III. Arresto hasta por treinta y seis horas; IV. Suspensión o revocación de la autorización, aprobación, o registro según

corresponda; y V. Suspensión o cancelación del documento donde consten los resultados de

la evaluación de la conformidad, así como de la autorización del uso de contraseñas y marcas registradas”.

“ARTICULO 112-A. Se sancionará con multa las conductas u omisiones

siguientes:


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I. De veinte a tres mil veces el salario mínimo cuando: a) No se proporcione a las dependencias los informes que requieran respecto

de las materias previstas en esta Ley; b) No se exhiba el documento que compruebe el cumplimiento con las normas

oficiales mexicanas que le sea requerido; o c) Se contravenga una norma oficial mexicana relativa a información comercial,

y ello no represente engaño al consumidor; II. De quinientas a ocho mil veces el salario mínimo cuando: a) Se modifique sustancialmente un producto, proceso, método, instalación,

servicio o actividad sujeto a una evaluación de la conformidad, sin haber dado aviso a la dependencia competente o a la persona acreditada y aprobada que la hubiere evaluado;

b) No se efectúe el acondicionamiento, reprocesamiento, reparación, substitución o modificación, a que se refieren los artículos 57 y 109, en los términos señalados por la dependencia competente;

c) Se utilice cualquier documento donde consten los resultados de la evaluación de la conformidad, la autorización de uso de contraseña, emblema o marca registrada, o que compruebe el cumplimiento con esta Ley y las disposiciones que de ella derivan, para un fin distinto del que motivó su expedición;

d) Se contravengan disposiciones contenidas en las normas oficiales mexicanas;

e) Se cometa cualquier infracción a la presente Ley, no prevista en este artículo; III. De tres mil a catorce mil veces el salario mínimo cuando: a) Se incurra en conductas u omisiones que impliquen engaño al consumidor o

constituyan una práctica que pueda inducir a error; b) Se ostenten contraseñas, marcas registradas, emblemas, insignias,

calcomanías o algún otro distintivo sin la autorización correspondiente; o c) Se disponga de productos o servicios inmovilizados; IV. De cinco mil a veinte mil veces el salario mínimo cuando se incurra en

conductas u omisiones que impliquen grave riesgo a la salud, vida o seguridad humana, animal o vegetal, al medio ambiente o demás finalidades contempladas en el artículo 40;

Para efectos del presente artículo, se entenderá por salario mínimo, el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción”.

“ARTICULO 113.- En todos los casos de reincidencia se duplicará la multa

impuesta por la infracción anterior, sin que en cada caso su monto total exceda del doble del máximo fijado en el artículo anterior.

Se entiende por reincidencia, para los efectos de esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella, cada una de las subsecuentes infracciones a un mismo precepto, cometidas dentro los dos años siguientes a la fecha del acta en que se hizo constar la infracción precedente, siempre que ésta no hubiese sido desvirtuada”.

“ARTICULO 114.- Las sanciones serán impuestas con base en las actas

levantadas, en los resultados de las comprobaciones o verificaciones, en los datos que ostenten los productos, sus etiquetas, envases, o empaques en la omisión de los que deberían ostentar, en base a los documentos emitidos por las personas a que se refiere


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el artículo 8424 de la Ley o con base en cualquier otro elemento o circunstancia de la que se infiera en forma fehaciente infracción a esta Ley o demás disposiciones derivadas de ella. En todo caso las resoluciones en materia de sanciones deberán ser fundadas y motivadas y tomando en consideración los criterios establecidos en el artículo siguiente”.

“ARTICULO 115.- Para la determinación de las sanciones deberá tenerse en

cuenta: I. El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción; II. La gravedad que la infracción implique en relación con el comercio de

productos o la prestación de servicios, así como el perjuicio ocasionado a los consumidores; y

III. Las condiciones económicas del infractor”. “ARTICULO 116.- Cuando en una misma acta se hagan constar diversas

infracciones, las multas se determinarán separadamente y, por la suma resultante de todas ellas, se expedirá la resolución respectiva.

También cuando en una misma acta se comprendan dos o más infractores, a cada uno de ellos se impondrá la sanción que preceda. Si el infractor no intervino en la diligencia se le dará vista del acta por el término de diez días hábiles, transcurrido el cual, si no desvirtúa la infracción, se le impondrá la sanción correspondiente.

Cuando el motivo de una infracción sea el uso de varios instrumentos para medir, la multa se computará en relación con cada uno de ellos y si hay varias prevenciones infringidas también se determinarán por separado”.

“ARTICULO 117.- Las sanciones que procedan de conformidad con esta Ley y

demás disposiciones derivadas de ella se impondrá sin perjuicio de las penas que correspondan a los delitos en que incurran los infractores”.

“ARTICULO 118.- La Secretaría y las dependencias competentes de oficio, a

petición de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podrán suspender total o parcialmente el registro, la autorización, o la aprobación, según corresponda, de los organismos nacionales de normalización, de las entidades de acreditación o de las personas acreditadas cuando:

I. No proporcionen a la Secretaría o a las dependencias competentes en forma oportuna y completa los informes que le sean requeridos respecto a su funcionamiento y operación;

II. Se impida u obstaculice las funciones de verificación y vigilancia; III. Se disminuyan los recursos o la capacidad necesarios para realizar sus

funciones, o dejen de observar las condiciones conforme a las cuales se les otorgó la autorización o aprobación;

IV. Se suspenda la acreditación otorgada por una entidad de acreditación; o V. Reincidan en el mal uso de alguna contraseña oficial, marca registrada o

emblema.

24 “ARTICULO 84.- Las unidades de verificación podrán, a petición de parte interesada, verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas, solamente en aquellos campos o actividades para las que hubieren sido aprobadas por las dependencias competentes”.


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Tratándose de los organismos nacionales de normalización, procederá la suspensión del registro para operar cuando se incurra en el supuesto de las fracciones I y II de este artículo o se deje de cumplir con alguno de los requisitos u obligaciones a que se refieren los artículos 65 y 66.

Para los laboratorios de calibración, además de lo dispuesto en las fracciones anteriores, procederá la suspensión cuando se compruebe que se ha degradado el nivel de exactitud con que fue autorizado o no se cumpla con las disposiciones que rijan el funcionamiento del Sistema Nacional de Calibración.

La suspensión durará en tanto no se cumpla con los requisitos u obligaciones respectivas, pudiendo concretarse ésta, sólo al área de incumplimiento cuando sea posible”.

“ARTICULO 119.- La Secretaría y las dependencias competentes de oficio, a

petición de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podrá revocar total o parcialmente la autorización o aprobación, según corresponda, de las entidades de acreditación o de las personas acreditadas cuando:

I. Emitan acreditaciones, certificados, dictámenes, actas o algún otro documento que contenga información falsa, relativos a las actividades para las cuales fueron autorizadas, acreditadas o aprobadas;

II. Nieguen reiterada o injustificadamente el proporcionar el servicio que se les solicite;

III. Reincidan en los supuestos a que se refieren las fracciones I y II del artículo anterior, o en el caso de la fracción III de dicho artículo, la disminución de recursos o de capacidad para emitir certificados o dictámenes se prolongue por más de tres meses consecutivos; o

IV. Renuncien expresamente a la autorización, acreditación o aprobación otorgada. En el caso de personas acreditadas se cancele su acreditación por una entidad de acreditación.

La revocación conllevará la entrega a la autoridad competente de la documentación relativa a las actividades para las cuales dichas entidades fueron autorizadas, y aprobadas, la prohibición de ostentarse como tales, así como la de utilizar cualquier tipo de información o emblema pertinente a tales actividades”.

“ARTICULO 120.- La Secretaría, de oficio, o a petición de las dependencias

competentes, de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podrá cancelar el registro para operar a los organismos nacionales de normalización cuando:

I. Se reincida en las infracciones a que se refiere el artículo 118; II. Se expidan normas mexicanas sin que haya existido consenso o sea

evidente que se pretendió favorecer los intereses de un sector; o III. En el caso de la fracción III del artículo 118, la disminución de recursos o de

capacidad para expedir normas se prolongue por más de tres meses consecutivos”. “ARTICULO 120-A. Cuando derivado de una verificación se determine la

comisión de una infracción, y el visitado cuente con un documento expedido por persona acreditada y aprobada, se le impondrá a ésta una multa equivalente a la que


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corresponda al visitado en virtud de la infracción cometida, siempre que exista negligencia, dolo o mala fe en dicha expedición, sin perjuicio de las demás sanciones que le correspondan”.

En relación con lo anterior, resulta necesario destacar

que esta Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión 391/2004 en sesión

de 12 de noviembre de 2004,25 analizó la naturaleza de las entidades de

acreditación a la luz de varias de las disposiciones de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización antes transcritas, así como de su reglamento,

considerando, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

“QUINTO. […] Debido a que la peticionaria de garantías es una unidad de verificación según se desprende de las constancias de autos, el presente estudio se realiza atendiendo a las normas antes transcritas que se refieren a dicha unidad. De ellas deriva lo siguiente: La aplicación y vigilancia de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de las dependencias de la Administración Pública Federal competentes en las materias que indica la propia Ley. Esta Ley tiene por objeto establecer, entre otros aspectos, el sistema nacional de acreditamiento de organismos de normalización y certificación, unidades de verificación y de laboratorios de prueba y calibración.

El acreditamiento es el acto por el cual una entidad de acreditación reconoce la competencia técnica y confiabilidad de los organismos de certificación, de los laboratorios de prueba, de los laboratorios de calibración y de las unidades de verificación para la evaluación de la conformidad; esta evaluación implica determinar el grado de cumplimiento de los diversos productos, procesos, sistemas o servicios con relación a las normas oficiales mexicanas, normas mexicanas o internacionales.

La certificación, por su parte, es el procedimiento por el que se asegura que un producto, proceso, sistema o servicio se ajusta a las normas o lineamientos de organismos dedicados a la normalización nacional o internacional.

Las personas acreditadas son los organismos de certificación, laboratorios de prueba, laboratorios de calibración y unidades de verificación reconocidos por una entidad de acreditación para la evaluación de la conformidad.

La unidad de verificación es la persona física o moral que evalúa ocularmente o mediante comprobación de laboratorio, o examen de documentos la conformidad en un momento determinado del producto, sistema o servicio a las normas oficiales mexicanas, normas mexicanas, normas internacionales u otras especificaciones.

25 Por unanimidad de votos de los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, Genaro David Góngora Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Presidente Ministro Juan Díaz Romero


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Ahora bien, la Ley materia de examen prevé la figura de los comités de evaluación como órganos de apoyo para la acreditación de la unidad de verificación.

Estos comités funcionan por materias, sectores y ramas específicas, y están integrados por técnicos calificados con experiencia en los respectivos campos, así como por representantes de los productores, consumidores, prestadores y usuarios de servicios y por el personal técnico de las entidades de acreditación y de las dependencias de la administración pública federal competentes, conforme a los lineamientos dictados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (hoy Secretaría de Economía).

Para emitir una opinión favorable para la acreditación, el citado comité designa un grupo evaluador que realiza visitas para comprobar que los solicitantes de acreditación cuentan con las instalaciones, equipo, personal técnico, organización y métodos operativos adecuados que garantizan su competencia técnica y confiabilidad de servicios. Una vez que la unidad de verificación es acreditada por la entidad de acreditación, las dependencias de la administración pública federal competentes emiten aprobación para su operación. Los gastos derivados del procedimiento anterior así como los honorarios de los técnicos que en su caso se requieran, corren por cuenta de la unidad de verificación solicitante.

Por otra parte, para que una entidad de acreditación opere se requiere la autorización de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, previa opinión favorable de la mayoría de los miembros de la Comisión Nacional de Normalización y cumplimiento de los requisitos de capacidad técnica, económica y financiera a que se refiere el artículo 70-A antes transcrito.

Esta entidad de acreditación se rige y debe cumplir con las normas previstas en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y demás ordenamientos aplicables, para ello, debe permitir la revisión o verificación de sus actividades por parte de las dependencias de la administración pública federal correspondientes.

La entidad de acreditación podrá suspender o cancelar en forma parcial o total la acreditación de las unidades de verificación con la opinión anticipada de las citadas dependencias competentes (artículo 70 de la Ley en examen) [sic].

La imposición de las sanciones previstas en el artículo 112 de la Ley materia de estudio, por incumplimiento a sus disposiciones y demás ordenamientos que deriven de ella, corresponde a las dependencias de la administración pública federal en el ámbito de su competencia.

La Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (hoy Secretaría de Economía) y las dependencias de la administración pública correspondientes, de oficio o a petición de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pueden suspender o revocar, total o parcialmente el registro, la autorización o la aprobación, según el caso, de las entidades de acreditación o de las


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unidades de verificación en los casos regidos por los artículos 118 y 119 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización en examen.

En contra de los actos de las entidades de acreditación procede el recurso previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo

según lo dispuesto por el artículo segundo transitorio bis de la Ley en cita, que dice:

“SEGUNDO. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo establecido en este Decreto. Los recursos administrativos en trámite ante organismos descentralizados a la entrada en vigor del mismo, se resolverán conforme a la ley de la materia.”

Ahora bien, cabe recordar que la quejosa se duele que tanto la entidad de acreditación como el comité de evaluación para la acreditación, como particulares, al calificar al solicitante, el segundo, emitir la acreditación, inspeccionar y sancionar, la primera, realizan actos de autoridad afectando la esfera jurídica de los particulares sin facultad para ello, pues tal incidencia sólo puede ser realizada por la autoridad competente mediante un acto fundado y motivado y no por particulares, ello conforme a la garantía de seguridad jurídica prevista en los artículos 14 y 16 constitucionales, lo anterior aunado a que los comités de evaluación cobran por sus servicios cuando tal evento está prohibido por los artículos 2670 del Código Civil Federal y 2670 del Código Civil para el Distrito Federal.

Para analizar los anteriores conceptos de violación, es pertinente precisar que tanto la doctrina, como la legislación positiva mexicana, aceptan la posibilidad de que los particulares funjan como auxiliares de la administración pública a fin de recaudar las contribuciones que señala la ley.

La obligación de retener un impuesto a cargo de compradores y posteriormente su entero a las oficinas hacendarias respectivas, son deberes impuestos a terceros que corresponden a la facultad que el fisco tiene para mayor control de los impuestos y hacer rápida y efectiva su recaudación; esta facultad se encuentra implícita en la fracción IV del artículo 31 constitucional, que al conceder atribuciones a la autoridad para establecer contribuciones, no consigna una relación jurídica simple en la que el gobernado tenga sólo la obligación de pagar el tributo y el Estado el derecho correlativo de recaudarlo, sino que de ese precepto se deriva un complejo de derechos, obligaciones y atribuciones, que forman el contenido del derecho tributario, y entre éstas se halla la de imponer medidas eficaces para la recaudación del tributo mediante el señalamiento de obligaciones a terceros; esta actividad puede catalogarse como una cooperación de los particulares en la realización de los fines del Estado.

En nuestra legislación positiva puede citarse la existencia de diversas intervenciones que desempeñan particulares dentro de la determinación y recaudación de los impuestos, como es el caso de los patrones que retienen el importe del impuesto sobre productos del trabajo a sus empleados; el caso de los notarios públicos que tienen la obligación de calcular y vigilar el pago de impuestos por las personas que solicitan su intervención; y otros supuestos en los que los particulares, auxiliares del fisco federal, también tienen el carácter de deudores solidarios cuando no retienen los impuestos


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que deben, o no se cercioran de que se cumplan los requisitos que determinan las leyes fiscales.

Lo anterior encuentra sustento en la tesis aislada 2a. CXLVIII/97, visible fojas 367, tomo VI, diciembre de 1997, Novena Época, sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. ACTÚA COMO AUXILIAR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDO RECAUDA EL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCIÓN Y SERVICIOS.” Así como en las tesis cuyos texto, rubro y datos de identificación son los siguientes:

“LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA, POR ACTOS PROVENIENTES DE UN PARTICULAR QUE ACTÚA POR MANDATO EXPRESO DE LA LEY. […]” (Octava Época, Instancia: Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo: I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página: 195)

“LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN VI, DE LA LEY DE AMPARO. […]” (Octava Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo: III, Primera Parte, enero a junio de 1989, tesis: V/89, página: 161).

“LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. PROCEDE POR ACTOS PROVENIENTES DE UN PARTICULAR QUE ACTUA POR MANDATO EXPRESO DE LA LEY. […]” (Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo: 205-216 Primera Parte, página: 169)

Partiendo de este punto, cabe precisar que derivado del examen de las normas transcritas y del estudio del caso concreto, se tiene que los actos que emite la entidad de acreditación específicamente en relación con la propia acreditación y la vigencia de ésta, son decisiones que inciden en la esfera jurídica del quejoso, puesto que según se desprende de los documentos de autos, mediante escrito del veintidós de mayo del año dos mil, número de referencia 00UV0136 (visible a fojas 77 del juicio de amparo), la Directora Ejecutiva de la Entidad Mexicana de Acreditación A.C. notificó al peticionario de garantías que como resultado del dictamen emitido por el Comité de Evaluación de Unidades de Verificación, extendió a su favor acreditación como unidad de verificación de instalaciones eléctricas, bajo el número UVSEIE 035 para evaluación de la conformidad de la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEDE-1999 Instalaciones Eléctricas (Utilización), con vigencia de dos años, esto es, hasta el veintidós de mayo de dos mil dos, acreditación sujeta a una evaluación posterior para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y su Reglamento, así como también en la Norma Mexicana NMXCC-16-1993-SCFI “Requisitos Generales de Acreditamiento de Unidades de Verificación”.

Con base en lo anterior, el Director de Normalización de la Secretaría de Energía emitió aprobación al quejoso como unidad de verificación con número de registro UVSEIE 035-A para la evaluación de la conformidad con la Norma Oficial Mexicana antes mencionada, aprobación sujeta a la vigencia de la acreditación anterior (oficio 313-DNO-F-0403/00 de cinco de junio del año dos mil, visible a fojas 79 de los autos del juicio de amparo).


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Posteriormente, mediante oficio DGIERN-314.OF.001956 de diecisiete de julio del año dos mil dos, el Director General de Instalaciones Eléctricas y Recursos Nucleares de la propia Secretaría de Estado, en contestación a la petición de la quejosa, ratificó la autorización antes mencionada para operar como unidad

de verificación hasta en tanto la Entidad Mexicana de Acreditación A.C. no informara lo contrario (visible a fojas 85 de los autos del juicio de amparo).

Finalmente, por oficio DGIERN-314-OF.002079 de veintidós de julio del año dos mil dos, el Director General antes citado hizo del conocimiento del quejoso que la aprobación señalada con antelación se encontraba vencida debido a que la Directora Ejecutiva de la Entidad Mexicana de Acreditación A.C. informó que la acreditación de aquél como unidad de verificación se encontraba también vencida.

De lo hasta aquí expuesto deriva que, como antes se dijo, tanto la acreditación en sí misma como la determinación de su vigencia son actos que inciden en la esfera jurídica del particular, pues con base en ellos es creado un derecho a favor del particular cuya eficacia depende de la decisión de la entidad de acreditación, es decir, por medio del acto de acreditación la entidad correspondiente confirma el dictamen del comité de evaluación en el sentido de que el acreditante es apto técnicamente para efectuar la evaluación de la conformidad, acto que incide también en la aprobación para operar como unidad de verificación emitida por la autoridad correspondiente, ya que ésta depende de la acreditación anterior, sin embargo, aun cuando tales actos son emitidos por particulares éstos actúan como auxiliares de la administración pública, en virtud de lo dispuesto por el artículo 2, fracción II, inciso d), de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización en torno a que es objeto de la Ley en materia de normalización, certificación, acreditamiento y verificación: “Promover la concurrencia de los sectores público, privado, científico y de consumidores en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas.” Lo anterior se corrobora con la integración de los comités de evaluación (que constituyen órganos de apoyo para la acreditación y, en su caso, para la aprobación por las dependencias competentes) conforme al artículo 69 de la Ley, que se conformarán por técnicos calificados, así como por representantes de los productores, consumidores, prestadores y usuarios del servicio y por el personal técnico de las entidades de acreditación y de las dependencias competentes, debiendo resaltarse, además, que una vez que la unidad de verificación es acreditada por la entidad de acreditación, son las dependencias de la administración pública competentes las que emiten aprobación para su operación, en términos de lo dispuesto en los artículos 38, fracción VI, 70 y 84 de la Ley, lo que confirma la concurrencia del sector público y privado en la autorización del funcionamiento de las unidades de verificación y que la intervención de los particulares en ello debe entenderse como terceros auxiliares de la administración pública. Cabe destacar que la conformación de la entidad y comité descritos con particulares en la que se involucra la participación de los académicos y de los consumidores en los trabajos objeto de estudio, propicia que el desarrollo de las actividades de normalización sean creativas y dinámicas, esto es, se reconoce la importancia de la colaboración responsable de la sociedad no sólo en la elaboración de las normas


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oficiales mexicanas sino también en la certificación y verificación que facilitan al Ejecutivo Federal la comprobación del cumplimiento de aquellas normas expedidas por los organismos nacionales de normalización, lo anterior permite una mayor transparencia a la función pública y reduce la posibilidad de conductas irregulares en los servidores públicos al mismo que genera mayor seguridad jurídica a los particulares en las actividades que realizan. En ese contexto, contrario a lo afirmado por el quejoso, las disposiciones combatidas no transgreden la garantía de seguridad jurídica pues no sólo los actos que emitan tanto la entidad de acreditación como el comité de evaluación correspondiente están sujetos a control constitucional en la medida en que inciden en la esfera de los particulares, sino que la autorización para actuar como entidad de verificación, la inspección, vigilancia e imposición de las sanciones que deriven del incumplimiento de las disposiciones de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización por parte de esas entidades corresponde únicamente a la autoridad competente, según se desprende de la lectura de los artículos 70-B, 112, 118 de la citada Ley y 78 de su Reglamento antes reproducidos. Por último, cabe precisar que es inoperante el razonamiento del quejoso en el que señala trasgresión a disposiciones secundarias en relación con el cobro de los servicios de los técnicos integrantes del comité de evaluación pretendiendo destacar con ello su inconstitucionalidad, puesto que dicha inconstitucionalidad de la norma depende de su contravención a disposiciones de la Ley Suprema y no a las dispuestas en ordenamientos legales se rango inferior. […]”. (Las negritas y el subrayado son del texto original de la ejecutoria).

La ejecutoria en cuestión dio lugar a la emisión de la tesis 2ª. VIII/2005, de

rubro y texto:

“METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. LA ENTIDAD DE ACREDITACIÓN Y EL COMITÉ DE EVALUACIÓN ACTÚAN COMO AUXILIARES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDO AQUÉLLA EMITE LA ACREDITACIÓN Y ÉSTE EL DICTAMEN DE EVALUACIÓN CORRESPONDIENTE. El objeto de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización en materia de normalización, certificación, acreditamiento y verificación, según su artículo 2o., fracción II, inciso d), consiste en "Promover la concurrencia de los sectores público, privado, científico y de consumidores en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas.", lo que se corrobora con la integración de los comités de evaluación que constituyen órganos de apoyo para la acreditación y, en su caso, autorización por parte de las dependencias competentes para la operación de la unidad de verificación que evalúa el grado de cumplimiento de las normas oficiales mexicanas o normas mexicanas, pues aquéllos se integran por técnicos calificados, representantes de los productores, consumidores, prestadores y usuarios del servicio, así como por el personal técnico de las entidades de acreditación y de las dependencias competentes, en términos del artículo 69 de la Ley citada. Ahora bien,


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por medio de tal acreditación la entidad correspondiente confirma el dictamen del comité de evaluación en el sentido de que el solicitante es apto técnicamente para la evaluación de la conformidad, lo que incide en la aprobación para operar como unidad de verificación, y aun cuando tales actos son emitidos por particulares, éstos actúan como auxiliares de la administración

pública, pues una vez que la unidad de verificación es acreditada por la entidad respectiva, son las dependencias competentes de la administración pública las que emiten la aprobación para su operación, en términos de los artículos 38, fracción VI, 70 y 84 de la Ley Federal mencionada, lo que confirma la concurrencia del sector público y privado en la autorización del funcionamiento de las unidades de verificación, y que la intervención de los particulares es como terceros auxiliares de la administración pública”.26

De la ejecutoria y tesis referidas cabe resaltar que esta Sala consideró que:

Tanto la doctrina como la legislación positiva mexicana aceptan la

posibilidad de que los particulares funjan como auxiliares de la

administración pública.

Las entidades de acreditación, si bien son particulares, actúan como

auxiliares de la administración pública, propiciando que el desarrollo de

las actividades de normalización sean creativas y dinámicas, esto es,

se reconoce la importancia de la colaboración responsable de la

sociedad (a través de las entidades de acreditación) no sólo en la

elaboración de las normas oficiales mexicanas sino también en la

certificación y verificación que facilitan al Ejecutivo Federal la

comprobación del cumplimiento de aquellas normas expedidas por los

organismos nacionales de normalización, lo cual permite una mayor

transparencia a la función pública y reduce la posibilidad de conductas

irregulares en los servidores públicos al mismo que genera mayor

seguridad jurídica a los particulares en las actividades que realizan.

Tanto la acreditación en sí misma como la determinación de su vigencia

son actos que inciden en la esfera jurídica de particulares (organismos

26 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, Enero de 2005, página 606, registro 179541.


70

de certificación, quienes a su vez también desempeñan funciones de

auxiliares de la autoridad), pues con base en ellos es creado un

derecho a favor de estos, cuya eficacia depende de la decisión de la

entidad de acreditación, es decir, por medio del acto de acreditación la

entidad correspondiente confirma el dictamen del comité de evaluación

en el sentido de que el acreditante es apto técnicamente para efectuar

la evaluación de la conformidad, acto que incide también en la

aprobación para operar como unidad de verificación emitida por la

autoridad correspondiente, ya que ésta depende de la acreditación

anterior. Por ende, tales actos sí se encuentran sujetos a control

constitucional.

La autorización para actuar como entidad de verificación, la inspección,

vigilancia e imposición de las sanciones que deriven del incumplimiento

de las disposiciones de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización por parte de esas entidades corresponde únicamente a

la autoridad competente, esto es, a la Secretaría de Economía o a las

dependencias competentes.27

Cabe mencionar que la ejecutoria en cita se emitió antes de la reforma

constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011, y no implica

un pronunciamiento en relación con la constitucionalidad del artículo 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización; razón por

la que el estudio entonces realizado por los integrantes de esta Sala,

únicamente constituye un referente para la interpretación que dará lugar a los

temas constitucionales que aquí se abordarán, mas no implica un criterio

obligatorio o definitorio de los tópicos que ahora se proponen.

27 Este punto resulta de especial importancia en el presente caso, ya que precisamente uno de los aspectos que son materia de estudio en este recurso consiste en determinar si las entidades de acreditación pueden o no imponer sanciones (como la cancelación de las acreditaciones), y si la facultad que les otorga el artículo 76 del reglamento, de cancelar en forma parcial o total la acreditación de las unidades de verificación con la opinión anticipada de las citadas dependencias competentes, es constitucionalmente válida o no. Sin embargo, el análisis constitucional respectivo será abordado cuando se estudien los agravios y, en su caso, conceptos de violación formulados por las partes, y no en este apartado.


71

Precisado lo anterior, podemos dar respuesta a la

pregunta formulada inicialmente en el presente

apartado, y afirmar que la EMA, aquí recurrente, no es

una autoridad formal del Estado, sino una persona

moral particular que actúa como auxiliar de las autoridades públicas.

Definida la primer cuestión planteada, resulta necesario ahora determinar si:

¿Resulta exactamente aplicable al presente caso la jurisprudencia 2ª./J.

36/2014, de rubro “AMPARO DIRECTO ADHESIVO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.

LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

FEDERAL O LOCAL, CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLO, EN SUC

ARÁCTER DE TERCERO INTERESADO”?

A fin de dilucidar esta interrogante, debemos recordar que si bien esta

Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis 11/2014, de la que derivó

la jurisprudencia 2ª./J. 36/2014 de rubro “AMPARO ADHESIVO EN MATERIA

ADMINISTRATIVA. LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO FEDERAL O LOCAL, CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA

PROMOVERLO, EN SU CARÁCTER DE TERCERO INTERESADO” –en que se apoyó el

Tribunal Colegiado– sostuvo que las autoridades demandadas en los juicios

contenciosos administrativos carecen de legitimación para promover el

amparo adhesivo en materia administrativa, en su carácter de terceros

interesados; lo cierto es que tal criterio partió de premisas que no resultan

aplicables al presente caso, tales como que:

Las autoridades demandadas en los juicios contenciosos

administrativos son personas morales públicas, esto es, autoridades

formales del Estado, que no actúan en un plano de igualdad con los

particulares.

Si bien el artículo 182 de la Ley de Amparo establece que el amparo

adhesivo puede promoverlo “La parte que haya obtenido sentencia favorable y


72

la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado”, tal disposición

debe entenderse en relación con el diverso artículo 7º del mismo

ordenamiento, conforme al cual, las personas morales oficiales sólo

pueden promover el amparo cuando se afectan sus derechos

patrimoniales, respecto de relaciones jurídicas en las que se

encuentren en un plano de igualdad con los particulares. Por lo que el

amparo adhesivo sólo podrá promoverse por tales entes del Estado

cuando su actuación derive de una relación de igualdad y en defensa

de su patrimonio.

En razón de lo expuesto, tal criterio no puede considerarse exactamente

aplicable al presente caso, pues como quedó establecido en el apartado

anterior, la tercera interesada en el presente asunto no es una persona moral

oficial, que forme parte del Estado, y por tanto, no le resultan aplicables las

reglas expresamente establecidas para ese tipo de entes.

Lo anterior, genera la siguiente interrogante:

¿Los particulares en funciones de auxiliares de la autoridad, como la

EMA, pueden promover amparo adhesivo en su carácter de terceros

interesados?

Al respecto, debe decirse que el amparo adhesivo es una figura jurídica que

se encuentra incrustada en el contexto del juicio de amparo, según se

advierte de los artículos 107, fracción III, inciso a), párrafo segundo, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 182 de la Ley de

Amparo, que disponen:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “Art. 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución,

con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

[…]


73

III.- Cuando se reclamen actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el amparo sólo procederá en los casos siguientes:

a).- Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte las defensas del

quejoso trascendiendo al resultado del fallo. En relación con el amparo al que se refiere este inciso y la fracción V de este artículo, el Tribunal Colegiado de Circuito deberá decidir respecto de todas las violaciones procesales que se hicieron valer y aquéllas que, cuando proceda, advierta en suplencia de la queja, y fijará los términos precisos en que deberá pronunciarse la nueva resolución. Si las violaciones procesales no se invocaron en un primer amparo, ni el Tribunal Colegiado correspondiente las hizo valer de oficio en los casos en que proceda la suplencia de la queja, no podrán ser materia de concepto de violación, ni de estudio oficioso en juicio de amparo posterior.

La parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado. La ley determinará la forma y términos en que deberá promoverse.

Para la procedencia del juicio deberán agotarse previamente los recursos ordinarios que se establezcan en la ley de la materia, por virtud de los cuales aquellas sentencias definitivas, laudos y resoluciones puedan ser modificados o revocados, salvo el caso en que la ley permita la renuncia de los recursos.

Al reclamarse la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio, deberán hacerse valer las violaciones a las leyes del procedimiento, siempre y cuando el quejoso las haya impugnado durante la tramitación del juicio mediante el recurso o medio de defensa que, en su caso, señale la ley ordinaria respectiva. Este requisito no será exigible en amparos contra actos que afecten derechos de menores o incapaces, al estado civil, o al orden o estabilidad de la familia, ni en los de naturaleza penal promovidos por el sentenciado;

b).- Contra actos en juicio cuya ejecución sea de imposible reparación, fuera de juicio o después de concluido, una vez agotados los recursos que en su caso procedan, y

c).- Contra actos que afecten a personas extrañas al juicio”.

Ley de Amparo

“Artículo 182. La parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado podrán presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado, el cual se tramitará en el mismo expediente y se resolverán en una sola sentencia. La presentación y trámite del amparo adhesivo se regirá, en lo conducente, por lo dispuesto para el amparo principal, y seguirá la misma suerte procesal de éste.

El amparo adhesivo únicamente procederá en los casos siguientes: I. Cuando el adherente trate de fortalecer las consideraciones vertidas en el

fallo definitivo, a fin de no quedar indefenso; y II. Cuando existan violaciones al procedimiento que pudieran afectar las

defensas del adherente, trascendiendo al resultado del fallo. Los conceptos de violación en el amparo adhesivo deberán estar encaminados,

por tanto, a fortalecer las consideraciones de la sentencia definitiva, laudo o resolución


74

que pone fin al juicio, que determinaron el resolutivo favorable a los intereses del adherente, o a impugnar las que concluyan en un punto decisorio que le perjudica. Se deberán hacer valer todas las violaciones procesales que se hayan cometido, siempre que pudieran trascender al resultado del fallo y que respecto de ellas, el adherente hubiese agotado los medios ordinarios de defensa, a menos que se trate de menores, incapaces, ejidatarios, trabajadores, núcleos de población ejidal o comunal, o de quienes por sus condiciones de pobreza o marginación se encuentren en clara desventaja social para emprender un juicio, y en materia penal tratándose del imputado y del ofendido o víctima.

Con la demanda de amparo adhesivo se correrá traslado a la parte contraria para que exprese lo que a su interés convenga.

La falta de promoción del amparo adhesivo hará que precluya el derecho de quien obtuvo sentencia favorable para alegar posteriormente las violaciones procesales que se hayan cometido en su contra, siempre que haya estado en posibilidad de hacerlas valer.

El tribunal colegiado de circuito, respetando la lógica y las reglas fundamentales que norman el procedimiento en el juicio de amparo, procurará resolver integralmente el asunto para evitar, en lo posible, la prolongación de la controversia”.

Asimismo, resulta necesario precisar ciertas consideraciones de la exposición

de motivos relativa a la reforma Constitucional de seis de junio de dos mil

once, a través de la cual el constituyente expuso, en relación con el artículo

107, fracción III, inciso a), segundo párrafo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, lo siguiente.

“Noveno. Otra de las propuestas contenidas en la iniciativa, se refiere al establecimiento

de la figura del amparo adhesivo, como solución a la falta de celeridad que representa el juicio de amparo, de manera que se da la posibilidad a la parte que haya obtenido sentencia favorable en un procedimiento seguido en forma de juicio y que tenga interés en que subsista el acto, el derecho a promover el amparo adhesivo con el objeto de mejorar las consideraciones de la sentencia definitiva, laudo o resolución que puso fin al juicio que determinó el resolutivo favorable a sus intereses.

En virtud de lo anterior, se concentra en un mismo juicio el análisis de todas las

posibles violaciones habidas en un proceso, a fin de resolver conjuntamente sobre ellas y evitar dilaciones innecesarias.

No obstante, los proponentes prevén el imponer al quejoso o a quien promueva

el amparo adhesivo, la carga de invocar en el escrito inicial todas aquellas violaciones procesales que estime puedan violar sus intereses. En ese sentido, si la parte interesada no promueve el amparo adhesivo, no podrá posteriormente acudir a un nuevo juicio de garantías para alegar violaciones cometidas en su contra, siempre que haya tenido la oportunidad de hacerlas valer en el primer amparo.”


75

Atendiendo a dicha reforma Constitucional el Congreso

de la Unión señaló en la exposición de motivos que dio

origen a la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de

abril de dos mil trece, en relación con el amparo

adhesivo, lo siguiente:

“Amparo adhesivo En materia de amparo directo, se introdujeron algunas modificaciones de

relevancia (que concuerdan fielmente con las planteadas por la Comisión) en las cuestiones relacionadas con los supuestos de procedencia y de substanciación. En relación con los primeros, se eliminaron las hipótesis relativas a la citación en forma distinta a la prevista en la ley y a la falsa representación en los juicios, pues se consideró que en el primer caso la situación era remediable mediante la figura del tercero extraño, mientras que los segundos permitían una serie de situaciones irregulares.

Para comprender completamente los beneficios del establecimiento de esta

figura dentro del ordenamiento es requisito necesario dar cuenta de algunos argumentos planteados en el Dictamen a la reforma constitucional a que se ha hecho referencia en esta iniciativa:

Estas comisiones coinciden en que un tema recurrente que se ha venido

debatiendo en los últimos años es el relativo a la necesidad de brindar una mayor concentración al juicio de amparo directo.

La discusión aquí tiene que ver fundamentalmente con el hecho de que el

amparo directo en algunas ocasiones puede llegar a resultar un medio muy lento para obtener justicia, por lo que se considera necesario adoptar medidas encaminadas a darle mayor celeridad, al concentrar en un mismo juicio el análisis de todas las posibles violaciones habidas en un proceso, a fin de resolver conjuntamente sobre ellas y evitar dilaciones innecesarias. Para resolver esta problemática, se propone prever en el texto constitucional la figura del amparo adhesivo, además de incorporar ciertos mecanismos que, si bien no se contienen en la iniciativa, estas comisiones dictaminadoras consideran importante prever a fin de lograr el objetivo antes señalado.

Por un lado, en el segundo párrafo del inciso a) de la fracción III del artículo 107

constitucional, se establece que la parte que haya obtenido sentencia favorable o la que tenga interés en que subsista el acto reclamado, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado, en los términos y forma que establezca la ley reglamentaria.

Con ello se impone al quejoso o a quien promueva el amparo adhesivo la carga

de invocar en el escrito inicial todas aquellas violaciones procesales que, cometidas en el procedimiento de origen, estimen que puedan violar sus derechos. Con esta solución se tiende a lograr que en un solo juicio queden resueltas las violaciones procesales


76

que puedan aducirse respecto de la totalidad de un proceso y no, como hasta ahora, a través de diversos amparos.

Por otro lado en el primer párrafo del inciso a) de la citada fracción III, estas

comisiones consideran pertinente precisar con toda claridad que el tribunal colegiado que conozca de un juicio de amparo directo deberá decidir respecto de todas las violaciones procesales que se hicieron valer y también aquéllas que cuando proceda, advierta en suplencia de la queja, debiendo fijar los términos precisos en que deberá pronunciarse la nueva resolución, señalando con claridad que aquellas violaciones procesales que no se invocaron en un primer amparo, o que no hayan sido planteadas por el Tribunal Colegiado en suplencia de la queja, no podrán ser materia de estudio en un juicio de amparo posterior.

Lo anterior impondrá al Tribunal Colegiado de Circuito la obligación de decidir

integralmente la problemática del amparo, inclusive las violaciones procesales que advierta en suplencia de la deficiencia de la queja, en los supuestos previstos por el artículo 76 bis de la Ley de Amparo.

Por otra parte, de igual forma se coincide con la propuesta de la iniciativa en el

sentido de precisar la segunda parte del vigente inciso a) de la fracción III del artículo 107 constitucional, por lo que se refiere al requisito exigido en los juicios de amparo promovidos contra sentencias definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio, en el sentido de que para hacer valer las violaciones a las leyes del procedimiento en dichos juicios, el quejoso deberá haberlas impugnado durante la tramitación del juicio mediante el recurso o medio de defensa que señale la ley ordinaria respectiva, conservando la excepción de dicho requisito en aquellos juicios amparos contra actos que afecten derechos de menores o incapaces, al estado civil, o al orden o estabilidad de la familia, ni en los de naturaleza penal promovidos por el inculpado.

Así, con el propósito de continuar con el sentido marcado por la citada reforma,

se estima pertinente lo siguiente. Primero, establecer la figura del amparo adhesivo. Segundo, imponer al quejoso o a quien promueva el amparo adhesivo la carga de invocar en el escrito inicial todas aquellas violaciones procesales que, cometidas en el procedimiento de origen, estimen que puedan violar sus derechos. Con esta solución se logrará que en un solo juicio queden resueltas las violaciones procesales que puedan invocarse respecto de la totalidad de un proceso y no, como hasta ahora, a través de diversos amparos. El tercer punto consiste en la imposición a los tribunales colegiados de circuito de la obligación de fijar de modo preciso los efectos de sus sentencias, de modo que las autoridades responsables puedan cumplir con ellas sin dilación alguna. Con estas tres medidas se logrará darle mayor concentración a los procesos de amparo directo a fin de evitar dilaciones, así como abatir la censurada práctica del "amparo para efectos.”

De lo anterior se puede advertir que el amparo adhesivo es un medio de

defensa que depende de la promoción del amparo principal, esto es, se trata

de una acción accesoria, pues el término para su presentación inicia una vez


77

que fue admitido el que se promovió en lo principal, y

se tramitará en el mismo expediente, se resolverá en

una sola sentencia, se regirá por las reglas del amparo

principal y sigue la suerte de éste.

Asimismo, se advierte que la intención del Constituyente y del legislador al

establecer y regular la figura del amparo adhesivo fue que se concentraran y

analizaran en un solo juicio de amparo todas las posibles violaciones que

pudieran hacerse valer en contra de un proceso y/o sentencia dictada en un

juicio ordinario (de origen), y evitar así la promoción de múltiples amparos

posteriores.

Esto es, la intención fue que en un solo juicio de amparo quedaran resueltas

todas las violaciones que desde un primer amparo pudieran haberse hecho

valer por las partes respecto del juicio natural o de origen, y no a través de

diversos amparos promovidos de manera consecutiva por la persona o

personas a quienes desde el inicio afectaban esas violaciones (terceros

interesados).

Derivado de lo anterior, puede colegirse que “las partes” a quienes se refirió

el legislador cuando creó la figura del amparo adhesivo, eran únicamente

aquellas personas que, al haber sido contraparte de los quejosos en el juicio

de origen, y encontrarse en un plano de igualdad respecto de aquellos,

estaban o podrían estar legitimados para promover posteriormente un nuevo

juicio de amparo contra la eventual sentencia que se dictara en cumplimiento

al primer amparo.

En este sentido, no todas “las partes” en los juicios de origen pueden

considerarse legitimados para promover el amparo adhesivo, sino solamente

aquellas que eventualmente pudieran promover un posterior juicio de amparo

derivado de la misma secuela procesal.


78

Por lo que para determinar quiénes pueden promover amparo adhesivo, hay

que tomar en consideración los requisitos y características que tanto la

Constitución Federal como la Ley de Amparo establecen en relación con los

quejosos.

Al respecto, el artículo 107, fracción I, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos dispone que “El juicio de amparo se seguirá siempre a

instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de

un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los

derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de

manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico”.

Similar contenido se trasladó al artículo 5º, fracción I, de la Ley de Amparo,

que señala que tiene el carácter de quejoso “quien aduce ser titular de un derecho

subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto

u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o de la presente Ley y con

ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o

en virtud de su especial situación frente al orden jurídico”.

Es importante mencionar también que del artículo 103 de la Constitución

Federal y del 1º de la Ley de Amparo, se advierte que el juicio de amparo

procede contra:

Normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los

derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para

su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que

el Estado Mexicano sea parte;

Normas generales, actos u omisiones de la autoridad federal que

vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de

competencias del Distrito Federal, siempre y cuando se violen

los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas


79

para su protección por la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; y

Normas generales, actos u omisiones de las

autoridades de los Estados o del Distrito Federal, que invadan la

esfera de competencia de la autoridad federal, siempre y cuando

se violen los derechos humanos reconocidos y las garantías

otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

Y además, el artículo 5º, fracción II, párrafo segundo, de la referida ley,

establece actualmente que “Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la

calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que

afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por

una norma general”.

De todo lo cual podemos concluir que por regla general, el juicio de amparo

sólo puede promoverse por personas (particulares) que buscan defenderse

de actos de autoridad (o equivalentes, como los particulares a que se refiere

el artículo 5º, fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Amparo) que afecten

sus derechos humanos o las garantías consagradas en la Constitución o en

los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

La única excepción a esta regla se encuentra prevista en el artículo 7º de la

propia ley de la materia, que dispone:

“Artículo 7o. La Federación, los Estados, el Distrito Federal, los municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar amparo por conducto de los servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables, cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares.

Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta Ley se exige a las partes”.

Precepto del que se advierte que las personas morales oficiales

(comúnmente llamadas autoridades públicas) pueden promover el amparo


80

cuando una norma general, un acto u omisión les afecte en su patrimonio

respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de

igualdad con los particulares.

En el presente caso, como ya quedó evidenciado a lo largo de esta ejecutoria,

la litis deriva de un juicio contencioso administrativo federal en el que una

sociedad anónima de capital variable –Gamma Consultores– demandó de

una entidad de acreditación –Entidad Mexicana de Acreditación, A.C.–, la

nulidad de la resolución por la que esta última determinó cancelar

parcialmente la acreditación identificada con el número FF-0084-022/09,

otorgada previamente a la empresa actora, y le prohibió: ejercer las

actividades que previamente se le hubieren autorizado, así como hacer

alusión a la acreditación, y utilizar cualquier tipo de información o símbolo

referente a la misma.

Tal acto, cabe mencionar, fue emitido por la EMA citando como fundamento

el artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización, que dispone:

“ARTÍCULO 76. Las entidades de acreditación, previa opinión de las dependencias competentes, podrán cancelar la acreditación de los organismos de certificación, laboratorios de prueba, laboratorios de calibración o unidades de verificación, cuando:

I. Emitan documentos donde se hagan constar los resultados de la evaluación de la conformidad con información o datos erróneos o falsos;

II. Nieguen reiterada o injustificadamente el servicio que se les solicite; III. Renuncien expresamente a la acreditación concedida para operar; IV. Reincidan en las violaciones a que hacen referencia las fracciones I, II y III

del artículo anterior, o V. Se disminuyan los recursos o la capacidad para emitir certificados o

dictámenes por más de tres meses consecutivos. Los organismos de certificación, laboratorios de prueba, laboratorio de

calibración y unidades de verificación, después de haber sido notificados, tendrán el término de cinco días para manifestar lo que a su derecho convenga a la entidad de acreditación que pretende imponer la medida. Concluido dicho término sin que se justifique su actuación, se procederá a la suspensión de los mismos.

La cancelación de la acreditación conllevará la prohibición de ejercer las actividades que se hubieren autorizado y de hacer cualquier alusión a la acreditación, así como la de utilizar cualquier tipo de información o símbolo referente a la misma”.


81

Lo anterior evidencia que la EMA, en este caso, actuó

en su carácter de auxiliar de la autoridad, en un plano

de supra a subordinación, pues la cancelación de la

acreditación constituye un acto unilateral emitido en

aplicación directa del referido reglamento, sin que para ello hubiera requerido

la voluntad de la persona moral afectada ni tenido la necesidad de acudir a

órganos judiciales del Estado.

En atención a ello, si bien la EMA es una persona moral particular que fue

parte demandada en el juicio de origen y, posteriormente, fue llamada como

tercera interesada al juicio de amparo, debe concluirse que en este caso

carece de legitimación para promover amparo adhesivo, ya que la relación

que entabló con la parte actora en el juicio de origen –y de la que derivó la

presente problemática– no fue de coordinación, sino de supra a

subordinación, equiparándose la referida EMA a una autoridad.

Además, el único interés que la EMA podría tener en este caso deriva de su

actuar como auxiliar de la autoridad, por lo que su pretensión principal

únicamente podría ser la defensa de la legalidad del acto cuya nulidad le fue

demandada en el juicio de origen, no así defenderse de la violación a algún

derecho humano o algún otro derecho derivado de una relación de igualdad

que pudiera tener con otro particular; por lo que en ningún caso podría

promover el juicio de amparo, ya sea principal ni adhesivo.

Sostener lo contrario, implicaría ir en contra de la naturaleza jurídica del juicio

de amparo, que tanto en la vía principal como en la adhesiva, constituye un

medio de defensa a favor de los particulares afectados en sus derechos por

las autoridades o particulares auxiliares de estas.

En razón de lo anterior, lo procedente es declarar infundados los agravios

expuestos en contra del desechamiento del amparo adhesivo y, en

consecuencia, confirmar la determinación del Tribunal Colegiado en ese

aspecto.


82

No obstante a lo anterior, las alegaciones de la EMA en el sentido de que la

relación que tiene con la empresa quejosa –GAMMA CONSULTORES–

derivan de un contrato de prestación de servicios celebrado entre ambas,28

ya que si bien del citado contrato se advierte que en él se pactó, entre otras

cuestiones, que la EMA podría cancelar total o parcialmente la acreditación

otorgada, si advertía el incumplimiento de alguna norma de la ley o

reglamento en cuestión, lo cierto es que de la propia resolución impugnada

en el juicio de origen se advierte que esta se emitió con fundamento

únicamente en el artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización, y no con base en un contrato de prestación de

servicios, por lo que sus facultades derivaron directamente de esa disposición

general que, cabe precisar, constituye la materia de impugnación y análisis

en el presente asunto.

V.2. Delimitación de la litis respecto de los temas de constitucionalidad

abordados por el Tribunal Colegiado. Previo al estudio de los agravios

relacionados con los temas de constitucionalidad analizados en la parte de

fondo de la sentencia recurrida, resulta conveniente precisar que no será

materia de estudio en esta instancia la parte de la sentencia en la que se

verificaron los requisitos de procedibilidad que deben cumplirse para abordar

el análisis de la constitucionalidad respecto de los preceptos reclamados por

la parte quejosa (112 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y

76 de su reglamento), ya que tal aspecto no fue materia de agravio por la

parte a quien pudiera perjudicar y en el caso no se advierte la actualización

de alguna de las hipótesis de suplencia de agravios que permita abordar tales

aspectos.

En consecuencia, sólo se analizará lo relativo al planteamiento de

inconstitucionalidad en relación con el artículo 76 del Reglamento de la Ley

Federal sobre Metrología y Normalización, pues si bien la quejosa impugnó

28 El contrato citado obra a fojas 295 a 300 del juicio de origen.


83

también el artículo 112 de la ley en cita, el Tribunal

Colegiado estableció que tal precepto no se había

aplicado en perjuicio de la quejosa, ni en la resolución

impugnada en el juicio de origen, ni en la sentencia

reclamada; razón por la que no podía abordarse su estudio constitucional en

términos de la jurisprudencia 2ª./J. 152/2002, titulada “AMPARO DIRECTO. EN

LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN PUEDE PLANTEARSE LA INCONSTITUCIONALIDAD

DE LAS NORMAS GENERALES APLICADAS EN PERJUICIO DEL QUEJOSO EN EL ACTO

O RESOLUCIÓN DE ORIGEN”.

V.3. Estudio de agravios relacionados con la constitucionalidad del


Normalización (por considerarse violatorio del artículo 89, fracción I, de

la Constitución Federal). Dado que el Tribunal Colegiado de Circuito

consideró que el precepto reglamentario impugnado era violatorio del artículo

89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

por exceder lo establecido en la ley que reglamenta, resulta conveniente tener

presente que el artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización29 (impugnado), en su primer párrafo faculta a las

entidades de acreditación a cancelar, previa opinión de las dependencias

competentes, las acreditaciones expedidas a los organismos de certificación,

laboratorios de prueba, laboratorios de calibración o unidades de verificación.

29 “ARTÍCULO 76. Las entidades de acreditación, previa opinión de las dependencias competentes, podrán cancelar la acreditación de los organismos de certificación, laboratorios de prueba, laboratorios de calibración o unidades de verificación, cuando: I. Emitan documentos donde se hagan constar los resultados de la evaluación de la conformidad con información o datos erróneos o falsos; II. Nieguen reiterada o injustificadamente el servicio que se les solicite; III. Renuncien expresamente a la acreditación concedida para operar; IV. Reincidan en las violaciones a que hacen referencia las fracciones I, II y III del artículo anterior, o V. Se disminuyan los recursos o la capacidad para emitir certificados o dictámenes por más de tres meses consecutivos. Los organismos de certificación, laboratorios de prueba, laboratorio de calibración y unidades de verificación, después de haber sido notificados, tendrán el término de cinco días para manifestar lo que a su derecho convenga a la entidad de acreditación que pretende imponer la medida. Concluido dicho término sin que se justifique su actuación, se procederá a la suspensión de los mismos. La cancelación de la acreditación conllevará la prohibición de ejercer las actividades que se hubieren autorizado y de hacer cualquier alusión a la acreditación, así como la de utilizar cualquier tipo de información o símbolo referente a la misma”.


84

Posteriormente, el dispositivo en cuestión precisa cuáles son las causas que

pueden llevar a la cancelación de la acreditación; establece que las personas

a quienes se les cancele la acreditación tienen cinco días para manifestar lo

que a su derecho convenga en relación con la medida impuesta y que

concluido dicho término, si no logran justificar su actuar, se procederá a su

suspensión.

Y finalmente, prevé que la cancelación de la acreditación tiene como

consecuencia la prohibición de ejercer las actividades que se hubieren

autorizado y de hacer cualquier alusión a la acreditación, así como la de

utilizar cualquier tipo de información o símbolo referente a la misma.

De lo así dispuesto por el numeral cuestionado, es precisamente el

otorgamiento de la facultad de cancelación prevista en su primer párrafo lo

que motiva este apartado, pues mientras el Tribunal Colegiado de Circuito

consideró que tal facultad excedía lo dispuesto en la ley reglamentada, en

tanto que esta, en sus artículos 11230 y 11831 solamente otorgaba facultades

30 “ARTICULO 112.- El incumplimiento a lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella, será sancionado administrativamente por las dependencias conforme a sus atribuciones y en base a las actas de verificación y dictámenes de laboratorios acreditados que les sean presentados a la dependencia encargada de vigilar el cumplimiento de la norma conforme lo establecido en esta Ley. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en otros ordenamientos legales, las sanciones aplicables serán las siguientes: I. Multa; II. Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total; III. Arresto hasta por treinta y seis horas; IV. Suspensión o revocación de la autorización, aprobación, o registro según corresponda; y V. Suspensión o cancelación del documento donde consten los resultados de la evaluación de la conformidad, así como de la autorización del uso de contraseñas y marcas registradas”. 31 “ARTICULO 118.- La Secretaría y las dependencias competentes de oficio, a petición de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podrán suspender total o parcialmente el registro, la autorización, o la aprobación, según corresponda, de los organismos nacionales de normalización, de las entidades de acreditación o de las personas acreditadas cuando: I. No proporcionen a la Secretaría o a las dependencias competentes en forma oportuna y completa los informes que le sean requeridos respecto a su funcionamiento y operación; II. Se impida u obstaculice las funciones de verificación y vigilancia; III. Se disminuyan los recursos o la capacidad necesarios para realizar sus funciones, o dejen de observar las condiciones conforme a las cuales se les otorgó la autorización o aprobación; IV. Se suspenda la acreditación otorgada por una entidad de acreditación; o V. Reincidan en el mal uso de alguna contraseña oficial, marca registrada o emblema. Tratándose de los organismos nacionales de normalización, procederá la suspensión del registro para operar cuando se incurra en el supuesto de las fracciones I y II de este artículo o se deje de cumplir con alguno de los requisitos u obligaciones a que se refieren los artículos 65 y 66.


85

sancionatorias a la Secretaría y a las dependencias, y

no a las entidades de acreditación; la aquí recurrente

sostiene que esa facultad sí se encuentra reconocida

en dicha ley, en específico en los artículos 118, fracción

IV, 119, fracción IV,32 70-B, fracción V33 y 70-C, fracción V34.

Ahora bien, para determinar si asiste o no razón a la recurrente, resulta

conveniente precisar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

sostenido en diversos precedentes que:

El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la

facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a

la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a

la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal

está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias

para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo.

Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista

material son similares a los actos legislativos expedidos por el

Para los laboratorios de calibración, además de lo dispuesto en las fracciones anteriores, procederá la suspensión cuando se compruebe que se ha degradado el nivel de exactitud con que fue autorizado o no se cumpla con las disposiciones que rijan el funcionamiento del Sistema Nacional de Calibración. La suspensión durará en tanto no se cumpla con los requisitos u obligaciones respectivas, pudiendo concretarse ésta, sólo al área de incumplimiento cuando sea posible”. 32 “ARTICULO 119.- La Secretaría y las dependencias competentes de oficio, a petición de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podrá revocar total o parcialmente la autorización o aprobación, según corresponda, de las entidades de acreditación o de las personas acreditadas cuando: […] IV. Renuncien expresamente a la autorización, acreditación o aprobación otorgada. En el caso de personas acreditadas se cancele su acreditación por una entidad de acreditación. La revocación conllevará la entrega a la autoridad competente de la documentación relativa a las actividades para las cuales dichas entidades fueron autorizadas, y aprobadas, la prohibición de ostentarse como tales, así como la de utilizar cualquier tipo de información o emblema pertinente a tales actividades”. 33 “ARTICULO 70-B.- La entidad de acreditación autorizada deberá: […] V. Revisar periódicamente el cumplimiento por parte de las personas acreditadas de las condiciones y requisitos que sirvieron de base para su acreditación;”. 34 “ARTICULO 70- C.- Las entidades de acreditación y las personas acreditadas por éstas deberán: […] V. Permitir la revisión o verificación de sus actividades por parte de la dependencia competente, y además por las entidades de acreditación en el caso de personas acreditadas”.


86

Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e

impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas

básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un

órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder

Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional,

normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no

son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se

encuentran acotados por la misma Ley.

Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente

de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el

principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos

principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación

jerárquica a la misma.

El principio de reserva de ley evita que el reglamento aborde

novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes

emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a

la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato

constitucional regular.

El principio de subordinación jerárquica a la ley consiste en la exigencia

de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones

desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su

justificación y medida.

Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como

principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero

siempre con base en las leyes reglamentadas.

Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades

legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas

consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos


87

Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias

que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho

órgano legislativo el que debe materialmente realizar la

normatividad correspondiente, y aunque no puede

desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República,

dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también

expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del

Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que

desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo

en cita.

Lo anterior se puede advertir, entre otros, de los siguientes criterios

jurisprudenciales:

Tesis jurisprudencial P./J. 79/2009 “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir


88

leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita”.35

Tesis jurisprudencial P./J. 30/2007 “FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición”.36

Tesis jurisprudencial 2a./J. 29/99 “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I,

35 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, Agosto de 2009, página 1067, con número de registro 166655. Precedente: Controversia constitucional 41/2006, resuelta en sesión de 03 de marzo de 2008 por unanimidad de 10 votos. Estuvo ausente el Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. 36 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 1515, con el número de registro 172521. Precedente: Acción de inconstitucionalidad 36/2006, resuelta en sesión de 23 de noviembre de 2006 por unanimidad de 10 votos. Estuvo ausente el Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo.


89

constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del

Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida”.37

Tesis jurisprudencial 1ª./J. 122/2007 “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta al Presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas, básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se rige por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley que encuentra su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe que en el reglamento se aborden materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida”.38

Precisado lo anterior, esta Sala considera que de los agravios expuestos por

la recurrente, es fundado aquel en el que se sostiene que, contrario a lo

sostenido por el Tribunal Colegiado de Circuito, la facultad sancionatoria

otorgada a las entidades de acreditación en el artículo 76 del Reglamento de

37 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, Abril de 1999, página 70, con número de registro 194159. 38 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, Septiembre de 2007, página 122, con el número de registro 171459.


90

la Ley Federal sobre Metrología y Normalización sí tiene asidero legal en la

ley respectiva (en específico en su numeral 119, fracción IV) y, por ende, tal

precepto no resulta contrario al principio de reserva de ley ni a la facultad

reglamentaria del ejecutivo contenidas en el artículo 89, fracción I, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ello se considera así, ya que si bien es cierto que los artículos 112 y 118 de

la ley en cuestión, al establecer las sanciones administrativas, solamente

facultan a la Secretaría y a las dependencias (no a las entidades de

acreditación) a imponerlas, y que los diversos preceptos 70-A, 70-B y 70-C

que establecen las obligaciones de las entidades de acreditación, no refieren

que las entidades de acreditación puedan cancelar las acreditaciones; cierto

es también que en el artículo 119, fracción IV, se establece que:

“ARTICULO 119.- La Secretaría y las dependencias competentes de oficio, a petición de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podrá revocar total o parcialmente la autorización o aprobación, según corresponda, de las entidades de acreditación o de las personas acreditadas cuando:

[…] IV. Renuncien expresamente a la autorización, acreditación o aprobación

otorgada. En el caso de personas acreditadas se cancele su acreditación por una entidad de acreditación”.

Esto es, tal numeral prevé que la Secretaría y las dependencias competentes

podrán revocar total o parcialmente la autorización o aprobación otorgada a

las personas acreditadas cuya acreditación haya sido cancelada por una

entidad de acreditación.

Lo anterior permite desprender que la ley sí prevé de manera expresa la

posibilidad de que las entidades de acreditación –como la aquí recurrente–

puedan cancelar las acreditaciones previamente otorgadas a las personas

acreditadas, y que esto será motivo suficiente para que a su vez, la Secretaría

o la dependencia competente pueda revocar total o parcialmente la


91

aprobación que a su vez estas hayan emitido en favor

de la persona acreditada.

Y ante ello, resulta válido concluir que, contrario a lo

sostenido por el Tribunal Colegiado, el dispositivo reglamentario no

transgrede los principios contenidos en el artículo 89, fracción I, de la

Constitución Federal, pues en aquél solamente se desarrolla la facultad que

el legislador previó en el artículo 119, fracción IV, de la ley.

Al no advertirlo así el Tribunal Colegiado, lo procedente es entrar al estudio

de los conceptos de violación relacionados con temas de constitucionalidad

de normas o interpretación directa de la Constitución que omitió estudiar el

citado órgano jurisdiccional.

Ello en el entendido que, tal como se precisó en el apartado V.2. de este fallo,

no serán materia de estudio los argumentos relacionados con la

inconstitucionalidad del artículo 112 de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización, ya que al respecto, el Tribunal del conocimiento consideró que

tal precepto no se había aplicado en perjuicio de la parte quejosa y que, por

ende, no era dable estudiar su constitucionalidad; y al respecto, no se formuló

agravio alguno por la parte a quien pudiera afectar esa determinación.

VI. ESTUDIO DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

RELACIONADOS CON TEMAS DE CONSTITUCIONALIDAD

DE NORMAS O INTERPRETACIÓN DIRECTA DE LA

CONSTITUCIÓN

De la lectura que se realiza a los conceptos de violación formulados por la

parte quejosa, se advierte que además de impugnar el artículo 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización por

considerarlo violatorio del artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal,

también lo combatió por:


92

a) Considerarlo contrario a los principios de legalidad y tipicidad,

reconocidos en el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la ley

reglamentada no prevé la sanción consistente en la cancelación

de la acreditación, sino únicamente la suspensión, y ante el

desorden generalizado en su estructura jurídica, ocasiona que ni

siquiera bajo un sistema de interpretación idóneo para el caso

concreto, la autoridad sancionadora y el particular afectado,

puedan gozar de certidumbre y seguridad jurídica.

El referido precepto reglamentario ocasiona confusión respecto

de la sanción que se pretende regular, pues señala que la

conclusión del proceso de cancelación de la acreditación no será

la cancelación, sino sólo la suspensión; lo cual genera

inseguridad e incertidumbre jurídicas.

b) Facultar a particulares (entidades de acreditación) a ejercer

facultades de policía, esto es, facultades de comprobación y de

sanción, que se encuentran reservadas en favor del Estado, de

conformidad con los artículos 14 y 16 Constitucionales.

En atención a lo anterior, se procede a dar respuesta a las interrogantes que

derivan de tales conceptos de violación.

Sin que en el caso se advierta un orden de estudio preferente en términos del

artículo 18939 de la Ley de Amparo, ya que los efectos que podrían derivar de

que se declarara fundado cada uno de esos conceptos de violación serían

complementarios entre sí, y por ende, no podría considerarse que el estudio

de uno pudiera otorgar mayor beneficio que el otro.

39 “Artículo 189. El órgano jurisdiccional de amparo procederá al estudio de los conceptos de violación atendiendo a su prelación lógica y privilegiando en todo caso el estudio de aquellos que, de resultar fundados, redunden en el mayor beneficio para el quejoso. En todas las materias, se privilegiará el estudio de los conceptos de violación de fondo por encima de los de procedimiento y forma, a menos que invertir el orden redunde en un mayor beneficio para el quejoso. En los asuntos del orden penal, cuando se desprendan violaciones de fondo de las cuales pudiera derivarse la extinción de la acción persecutoria o la inocencia del quejoso, se le dará preferencia al estudio de aquéllas aún de oficio”.


93

Ello, pues mientras el primer concepto de violación

tiene como objetivo impedir que cualquier autoridad o

ente pueda imponer, en el procedimiento de origen, la

sanción de cancelación regulada en el artículo 76 del Reglamento de la Ley

Federal sobre Metrología y Normalización (dejando abierta la posibilidad de

que tanto la EMA como la Secretaría o dependencias competentes puedan

imponer en el presente caso otras sanciones, reguladas en otros preceptos,

con motivo de las “irregularidades” advertidas en el procedimiento

administrativo), el segundo concepto de violación propuesto tiene como

finalidad impedir que la entidad de acreditación –EMA– pueda imponerle

cualquier sanción con motivo del procedimiento que le siguió (dejando abierta

la posibilidad de que la Secretaría o dependencias competentes puedan

imponerle, incluso, la misma cancelación o alguna otra sanción, derivado de

las referidas “irregularidades”).

VI.1. ¿El artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología

y Normalización viola el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución

Federal, por prever una sanción (cancelación de acreditación) no

establecida en ley?

El artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos establece:

“Art. 14.- […] En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía,

y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

[…]”.

Tal disposición ha sido analizada e interpretada en diversas ocasiones por

esta Suprema Corte. De los precedentes que obran al respecto, resulta

destacable, para efectos de comprender y resolver la presente problemática,


94

la acción de inconstitucionalidad 4/2006,40 en la que el Tribunal Pleno

sostuvo, entre otros aspectos, que:

En el artículo 14 de la Constitución Federal se prevé el principio de

legalidad, consistente en que ninguna autoridad puede imponer pena o

sanción alguna que no esté contenida en ley.

Si bien el citado precepto hace referencia expresa a los juicios del

orden criminal, lo cierto es que el principio de legalidad allí reconocido

también aplica al derecho administrativo sancionador, pues tanto este

como el derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del

Estado o ius puniendi, entendido como la facultad que tiene éste de

imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos.

Dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación

constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador

puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la

traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda

hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías

al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que

resulten compatibles con su naturaleza.

El desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo

administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y

asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando

los principios sancionadores propios para este campo de la potestad

40 El asunto se resolvió en sesión de veinticinco de mayo de dos mil seis por unanimidad de ocho votos de la Ministra y Ministros Luna Ramos, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Valls Hernández, Sánchez Cordero, Silva Meza, y Presidente en funciones Díaz Romero, en relación con los resolutivos primero y segundo; y por mayoría de siete votos de la Ministra y Ministros Luna Ramos, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Valls Hernández, Sánchez Cordero, Silva Meza y Presidente en funciones Díaz Romero, se determinó suprimir el resolutivo tercero, y que los efectos de la declaración de invalidez de la norma impugnada fueran a partir de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial de la Federación; el señor Ministro Genaro David Góngora Pimentel votó a favor de su proyecto. No asistieron los Ministros Presidente Mariano Azuela Güitrón, por estar realizando otras actividades; y Sergio Salvador Aguirre Anguiano y José Ramón Cossío Díaz, por estar disfrutando de vacaciones.


95

punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede,

es válido tomar de manera prudente las técnicas

garantistas del derecho penal.

Del principio de legalidad, derivan también los de reserva de ley y

tipicidad.

Por lo que se refiere al primero, se traduce en que determinadas

materias, o ciertos desarrollos jurídicos, deben estar respaldados por

la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para

regular su funcionamiento.

Por su parte, el principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia

de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas

y de las sanciones correspondientes. Dicho en otras palabras, el

principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una

predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en

todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con

suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones.

La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal

claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y

significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin

necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la

interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para

suplir las imprecisiones de la norma.

Así, para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los

ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o indeterminada

que condujere a los gobernados a tener que realizar labores de

interpretación, para las que no todos están preparados, y de esa

manera tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les está

vedado hacer. Es por ello esencial a toda formulación típica que sea lo


96

suficientemente clara y precisa como para permitirles programar su

comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en

modo alguno pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito es

que la norma penal induzca a errores o los favorezca con motivo de su

deficiente o atormentada formulación.

En este orden de ideas, el principio de tipicidad, normalmente referido

a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y

sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición

administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta

realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis

normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta ni

por analogía, ni por mayoría de razón.

Para dar continuidad a esta necesidad de certeza de la ley y seguridad

jurídica, el juez, en cumplimiento del principio de exacta aplicación de

la ley, no tiene más que asegurarse de conocer el alcance y significado

de la norma al realizar el proceso mental de adecuación típica y de la

correlación entre sus elementos, sin que, como se ha reiterado, se

rebase la interpretación y se incurra en el terreno de la creación legal,

para superar las deficiencias de la norma.

Dada esta convergencia de los principios de tipicidad y exacta

aplicación de la ley en el principio de legalidad, el Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación ha inferido de la interpretación

del texto constitucional, que la garantía de exacta aplicación de la ley

no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca

también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de

tal forma que los términos mediante los cuales especifique los

elementos respectivos sean claros, precisos y exactos; esto es, la

autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las

leyes penales (y del derecho administrativo sancionador) que expida,

expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas


97

y describir las conductas que señalen como típicas,

incluyendo todos sus elementos, características,

condiciones, términos y plazos, cuando ello sea

necesario para evitar confusiones en su aplicación o

demérito en la defensa del gobernado. Por tanto, la ley que carezca de

tales requisitos de certeza resulta violatoria de la garantía indicada

prevista en el artículo 14 de la Constitución General de la República.

En este sentido, la arbitrariedad en la imposición de sanciones, por

imprevisibilidad de la infracción que no tenga un claro apoyo legal, debe

considerarse absolutamente proscrita en el régimen constitucional

mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificársele.

Con motivo del precedente en mención, el Tribunal Pleno emitió las tesis

jurisprudenciales siguientes:

Tesis: P./J. 99/2006

“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para


98

este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal”.41

Tesis: P./J. 100/2006

“TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. El principio de tipicidad, que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del principio de legalidad en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas, debe afirmarse que la descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón”.42

Tesis: P./J. 101/2006

“TIPICIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE INGRESOS PARA EL MUNICIPIO DE OCOZOCOAUTLA DE ESPINOSA, CHIAPAS, PARA 2006, QUE REMITE ERRÓNEAMENTE A DIVERSO PRECEPTO PARA CONOCER LA INFRACCIÓN, TRANSGREDE AQUEL PRINCIPIO. El citado precepto legal, al establecer que la autoridad municipal impondrá una multa equivalente a 100 días de salario mínimo general vigente en el Estado de Chiapas a quienes cometan las infracciones que prevé el artículo 9o. de la Ley de Hacienda Municipal para la entidad, viola los principios de legalidad y tipicidad contenidos en el artículo 14, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que no señala con precisión cuál es la infracción que se sancionará con la multa indicada. Lo anterior es así, ya que el artículo 12 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Ocozocoautla de Espinosa, Chiapas, para el ejercicio fiscal 2006, que se encuentra ubicado en el capítulo VI "Impuesto sustitutivo de

41 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1565, registro 174488. 42 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1667, registro 174326.


99

estacionamiento", no guarda relación alguna con el indicado numeral 9o., pues éste se refiere a las características, condiciones, términos y plazos para el pago del impuesto predial cuando se trate de predios o construcciones no registrados, pero no a las infracciones que pudieran derivar del incumplimiento en el pago del impuesto sustitutivo de estacionamiento o, en general, al

incumplimiento de alguna obligación relacionada con la previsión de espacios de estacionamiento en los inmuebles en el Municipio citado; de ahí que la remisión que hace el mencionado artículo 12 no es correcta, pues con ella no se conoce de manera precisa cuál es la conducta que constituye la infracción”.43

Tales consideraciones han sido retomadas y ampliadas en otros asuntos

resueltos por esta Corte, de entre los que destacan:

La contradicción de tesis 200/201344, resuelta por el Tribunal Pleno en

sesión de 28 de enero de 2014, en la que se señaló que si bien los

principios penales, como el de tipicidad y el de presunción de inocencia,

aplican al procedimiento administrativo sancionador, esta aplicación

debe realizarse bajo la óptica de cada caso en concreto.

El amparo directo en revisión 3508/2013,45 resuelto por la Primera Sala

en sesión de 30 de abril de 2014, en el que se estableció además que

43 Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 166, registro 174327. 44 De la que derivó la jurisprudencia por contradicción tesis P. /J. 43/2014 (10ª), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES”. Consultable en la Gaceta al Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, página 41 de la Décima Época. El criterio allí plasmado se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena en contra de algunas consideraciones, Cossío Díaz en contra de algunas consideraciones, Luna Ramos en contra de algunas consideraciones, Franco González Salas en contra de algunas consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo en contra de algunas consideraciones, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, la propuesta modificada del estudio de fondo del proyecto. Los señores Ministros Aguilar Morales y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Valls Hernández y Presidente Silva Meza reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes; el señor Ministro Aguilar Morales anunció voto particular. 45 Del que derivaron las tesis aisladas: - 1a. CCCXVI/2014 (10a.), titulada “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN”. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, página 572, registro 2007406.

- 1a. CCCXV/2014 (10a.), de epígrafe “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EVOLUACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE SUS FINES”. Localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, página 573, registro 2007407.


100

en tratándose del derecho administrativo sancionador aplicable a las

actividades constitucionalmente reguladas por el Estado (de

conformidad con los artículos 25 y 28 de la Constitución Federal), en

que los participantes de los mercados o sectores regulados ingresan

por la obtención de la concesión, permiso, autorización o mediante la

realización de cierta conducta activa que los pone al interior del sector

regulado, es dable concebirlos constitucionalmente como sujetos

activos de las reglas establecidas por el Estado en su función

reguladora. Así, estos sujetos regulados, cuando se encuentran

expuestos a normas punitivas, tienen derecho al principio de legalidad

por la proyección de una doble exigencia cualitativa en el subprincipio

de tipicidad, consistente en que tengan un grado de previsibilidad

admisible constitucionalmente y que la autoridad encuentre una

frontera a la arbitrariedad clara; sin embargo, el principio de reserva de

ley adquiere una expresión mínima, pues, al tratarse de sectores

tecnificados y especializados, es dable al legislador establecer

esquemas regulatorios cuyo desarrollo corresponda por delegación a

órganos igualmente especializados. La expresión mínima del principio

de reserva de ley exige que la parte esencial de la conducta infractora

se encuentre formulada en la ley, aunque pueda delegar en los

reglamentos y normas administrativas la configuración de obligaciones,

cuyo incumplimiento se prevea como conducta infractora en el precepto

legal, con la condición de que esas obligaciones guarden una relación

racional con lo establecido en la ley y no tengan un desarrollo

autónomo desvinculado de lo establecido legalmente, cuya justificación

complementaria pueda trazarse a la naturaleza técnica y especializada

- 1a. CCCXVII/2014 (10a.), de rubro “ESTADO REGULADOR. PARÁMETRO CONSTITUCIONAL PARA

DETERMINAR LA VALIDEZ DE SUS SANCIONES”. Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, página 574, registro 2007408.

- 1a. CCCXVIII/2014 (10a.), con título “PRINCIPIO DE LEGALIDAD. MODULACIÓN APLICABLE A LA VERTIENTE SANCIONATORIA DEL MODELO DEL ESTADO REGULADOR”. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, página 588, registro 2007410.

- 1a. CCCXIX/2014 (10a.), cuyo encabezado es “TIPOS ADMINISTRATIVOS EN BLANCO. SON CONSTITUCIONALES SI SE JUSTIFICAN EN EL MODELO DE ESTADO REGULADOR”. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, página 592, registro 2007412.


101

de la norma administrativa, lo que implica que son

admisibles constitucionalmente las normas legales que

establecen como conducta infractora el incumplimiento

a las obligaciones establecidas en los reglamentos o

fuentes administrativas legalmente vinculantes. No obstante, debe

insistirse que el principio de tipicidad exige que, sin importar la fuente

jurídica de la que derive la obligación, la conducta que es condición de

la sanción se contenga en una predeterminación inteligible, la que debe

ser individualizable de forma precisa, para que permita a las personas

la previsibilidad de las conductas y evite la arbitrariedad de la autoridad.

El amparo directo en revisión 6199/2015,46 resuelto por la Segunda

Sala en sesión de 21 de septiembre de 2016, por unanimidad de votos,

en el que a partir de los precedentes del Tribunal Pleno, se sostuvo que

cuando la norma que contiene el supuesto de infracción establece: "las

demás violaciones a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias" o

expresiones similares, no vulnera el principio de tipicidad, siempre que

la conducta de reproche se desprenda de la propia legislación o de sus

disposiciones reglamentarias y permita al gobernado su previsibilidad,

evitando con ello la arbitrariedad de la autoridad administrativa al

establecer una sanción.

Como corolario a lo anterior, podemos colegir que si bien en tratándose del

derecho administrativo sancionador resulta aplicable el principio de legalidad,

en sus vertientes de reserva de ley y tipicidad, tales principios admiten

modulaciones dependiendo de cada caso, como sucede cuando estamos

ante funciones derivadas del Estado como ente regulador, en términos de los

artículos 25 y 28 de la Constitución Federal, pues en esos casos, puede

admitirse que sean los órganos técnicos, expertos en cada sector, quienes

46 Del que derivó la tesis aislada 2a. CXXVI/2016 (10a.), de rubro “TIPICIDAD. LAS NORMAS DE REMISIÓN NO VULNERAN DICHO PRINCIPIO, CUANDO EL SUPUESTO DE INFRACCIÓN QUE CONTIENEN SE COMPLEMENTA CON LO PREVISTO POR EL PROPIO ORDENAMIENTO O POR SUS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS”. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 919, registro 2013245.


102

emitan las normas operativas o establezcan las conductas que podrían ser

merecedoras de una sanción.

Ello, pues de lo contrario, se correría el riesgo de que, atendiendo a los

fenómenos que rigen los mercados y a los constantes avances tecnológicos

que inciden en esas materias, las hipótesis de sanción quedaran obsoletas,

en tanto que los cambios en los sectores tecnificados obligaría a una

adaptación incesante poco propicia para el proceso legislativo y más

apropiado para los procedimientos administrativos.

Ahora bien, para determinar cuál de las hipótesis mencionadas en los

precedentes referidos resulta aplicable al precepto reglamentario aquí

impugnado, resulta necesario precisar que la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización, de la que deriva el reglamento cuestionado, se creó con la

finalidad de “adecuar y actualizar el marco regulatorio de la actividad productiva,

aumentando la transparencia en el proceso de elaboración de normas oficiales mexicanas y

reduciendo la discrecionalidad. Con él se busca promover el establecimiento de reglas claras

y estables que permitan a las personas físicas y morales, planear para el mediano y largo

plazos, así como realizar transacciones con mayor seguridad jurídica y menores costos de

información”.47

De ello podemos advertir que las materias que se regulan en la legislación

referida, corresponden a aquellas correspondientes al “Estado Regulador” al

que se refiere el artículo 25 Constitucional,48 en el que se establece que el

47 Así se advierte de la Exposición de Motivos presentada por el Ejecutivo Federal el 06 de mayo de 1992, que dio origen a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 48 “Art. 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo. […] El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.


103

Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la

actividad económica nacional, y llevará al cabo la

regulación y fomento de las actividades que demande

el interés general.

Ahora bien, el artículo 76 del reglamento controvertido establece que las

entidades de acreditación, previa opinión de las dependencias competentes,

podrán cancelar la acreditación de los organismos de certificación,

laboratorios de prueba, laboratorios de calibración o unidades de verificación,

cuando incurran en las conductas que se enumeran en el propio precepto.

Asimismo, prevé que la cancelación de la acreditación tiene como

consecuencia la prohibición de ejercer las actividades que se hubieren

autorizado y de hacer cualquier alusión a la acreditación, así como la de

utilizar cualquier tipo de información o símbolo referente a la misma.

De lo anterior, podemos advertir que el citado precepto establece una sanción

administrativa, pues la cancelación de la acreditación implica la restricción de

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación. El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución”.


104

un derecho que previamente tenía el sancionado (persona acreditada),

derivado del incumplimiento a las obligaciones legales que estos tienen en su

función de organismos de certificación, laboratorios de prueba, laboratorios

de calibración o unidades de verificación, y tiene como finalidad disuadir

futuros incumplimientos a esas obligaciones.

Por ello, al citado precepto sí le resulta aplicable el principio de legalidad a

que se refiere el artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, aunque con modulaciones, pues estamos ante

una disposición correspondiente al derecho administrativo sancionador, en el

ámbito de Estado regulador.

Con base en lo antes mencionado, esta Sala considera que el precepto

impugnado sí viola el principio de legalidad, en su vertiente de tipicidad, al

regular la sanción relativa a la cancelación de la acreditación, pues aun

cuando pudiera considerarse que la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización prevé (de manera somera en el artículo 119, fracción IV) la

posibilidad de que las entidades de acreditación puedan cancelar las

acreditaciones otorgadas por ellas a las personas acreditadas, lo cierto es

que no precisa qué conducta o conductas son las que darán lugar a esa

cancelación, dejando en potestad de la autoridad administrativa (en este caso

del Presidente de la República, que fue quien emitió el Reglamento) el

establecimiento de las conductas y modulaciones (cancelación total o parcial)

correspondientes a la referida sanción.

Además, cabe destacar que si bien se advierte que la materia que regula el

reglamento en análisis se ubica dentro de aquellas correspondientes al

Estado Regulador, y a partir de los precedentes antes citados podría

considerarse que la regulación de las conductas que provocan la sanción

(cancelación) no podían preverse por el legislador en atención a su nivel

técnico; lo cierto es que las conductas establecidas en el precepto

reglamentario cuestionado, que supuestamente hacen acreedoras, sí eran

previsibles, tan es así, que se trata prácticamente de las mismas conductas


105

que el propio legislador estableció en el artículo 119 de

la ley, para efectos de revocar total o parcialmente la

autorización o aprobación, según corresponda, de las

entidades de acreditación o de las personas

acreditadas.

En este sentido, puede advertirse que las conductas señaladas en el citado

precepto reglamentario no hacen referencia a aspectos cambiantes que el

legislador no hubiera podido prever, como sucede cuando las conductas se

refieren a regulaciones del mercado o a aspectos técnicos o científicos que

por su propia naturaleza requieren de constantes ajustes por parte del gremio

respectivo.

En efecto, los artículos 119 de la ley y 76 del reglamento establecen:

Ley Federal sobre Metrología y Normalización

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización

ARTICULO 119.- La Secretaría y las dependencias competentes de oficio, a petición de la Comisión Nacional de Normalización o de cualquier interesado, previo cumplimiento de la garantía de audiencia de acuerdo a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podrá revocar total o parcialmente la autorización o aprobación, según corresponda, de las entidades de acreditación o de las personas acreditadas cuando:

I. Emitan acreditaciones, certificados,

dictámenes, actas o algún otro documento que contenga información falsa, relativos a las actividades para las cuales fueron autorizadas, acreditadas o aprobadas;

II. Nieguen reiterada o

injustificadamente el proporcionar el servicio que se les solicite;

III. Reincidan en los supuestos a que

se refieren las fracciones I y II del artículo

ARTÍCULO 76. Las entidades de acreditación, previa opinión de las dependencias competentes, podrán cancelar la acreditación de los organismos de certificación, laboratorios de prueba, laboratorios de calibración o unidades de verificación, cuando:

I. Emitan documentos donde se

hagan constar los resultados de la evaluación de la conformidad con información o datos erróneos o falsos;

II. Nieguen reiterada o

injustificadamente el servicio que se les solicite;

III. Renuncien expresamente a la

acreditación concedida para operar; IV. Reincidan en las violaciones a

que hacen referencia las fracciones I, II y III del artículo anterior, o


106

anterior, o en el caso de la fracción III de dicho artículo, la disminución de recursos o de capacidad para emitir certificados o dictámenes se prolongue por más de tres meses consecutivos; o

IV. Renuncien expresamente a la

autorización, acreditación o aprobación otorgada. En el caso de personas acreditadas se cancele su acreditación por una entidad de acreditación.

La revocación conllevará la entrega a

la autoridad competente de la documentación relativa a las actividades para las cuales dichas entidades fueron autorizadas, y aprobadas, la prohibición de ostentarse como tales, así como la de utilizar cualquier tipo de información o emblema pertinente a tales actividades.

V. Se disminuyan los recursos o la capacidad para emitir certificados o dictámenes por más de tres meses consecutivos.

Los organismos de certificación,

laboratorios de prueba, laboratorio de calibración y unidades de verificación, después de haber sido notificados, tendrán el término de cinco días para manifestar lo que a su derecho convenga a la entidad de acreditación que pretende imponer la medida. Concluido dicho término sin que se justifique su actuación, se procederá a la suspensión de los mismos.

La cancelación de la acreditación conllevará la prohibición de ejercer las actividades que se hubieren autorizado y de hacer cualquier alusión a la acreditación, así como la de utilizar cualquier tipo de información o símbolo referente a la misma.

También se advierte que, tal como lo refiere la quejosa, el penúltimo párrafo

del precepto reglamentario, al pretender regular la cancelación de la

acreditación de los organismos de certificación, laboratorios de prueba,

laboratorios de calibración o unidades de verificación, señala que tales

organismos tendrán el término de cinco días para manifestar lo que a su

derecho convenga a la entidad de acreditación que pretende imponer la

medida, y que concluido dicho término, sin que se justifique su actuación, se

procederá a la suspensión de los mismos.

Esto es, tal párrafo, al señalar que se procederá a la suspensión, resulta

incongruente con la sanción que pretende regular en el precepto, que es la

cancelación de la acreditación.

Todo lo cual corrobora que el citado precepto reglamentario combatido sí

transgrede el principio de legalidad, en sus vertientes de tipicidad y exacta

aplicación de la ley, pues por una parte, la ley que reglamenta no previó las

conductas sancionadas, no obstante que estas sí resultaban previsibles y


107

regulables por el legislador, y por otra, el dispositivo

reglamentario resulta impreciso y confuso al regular la

sanción respectiva, pues en unas partes hace

referencia a la cancelación y en otra a la suspensión de

la acreditación.

Ante lo fundado del concepto de violación en estudio, lo procedente será

conceder el amparo solicitado por la parte quejosa para el efecto de que la

Sala responsable deje insubsistente su sentencia y emita otra en la que,

tomando en consideración lo aquí expuesto, ordene a la EMA que se

abstenga de aplicar en perjuicio del quejoso la sanción contenida en el


Normalización.

No obstante lo fundado del concepto de violación en cita y los alcances de lo

aquí determinado, en el sentido de que en el procedimiento de origen ya no

podrá imponerse a la parte quejosa (por ente o autoridad alguna) la sanción

consistente en la cancelación parcial de la acreditación identificada con el

número FF-0084-022/09, en términos del artículo 76 del Reglamento de la

Ley Federal sobre Metrología y Normalización; esta Sala considera necesario

que en el presente caso se aborde también el estudio del diverso concepto

de violación expuesto por la impetrante en contra del referido precepto

reglamentario –precisado en el inciso b) al inicio del presente considerando–

ya que de ser fundado, el efecto del amparo podría complementarse o

ampliarse, en el sentido de impedir, además, que la EMA imponga cualquier

otra sanción con motivo de las “irregularidades” advertidas en el

procedimiento de origen.

VI.2. ¿El artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología

y Normalización viola los artículos 14 y 16 Constitucionales al facultar a

particulares (entidades de acreditación) a ejercer facultades de policía

–de comprobación y de sanción– que se encuentran reservadas en favor

del Estado?


108

Para determinar si el artículo 76 del Reglamento de la Ley Federal sobre

Metrología y Normalización, al facultar a las entidades de acreditación para

cancelar la acreditación de los organismos de certificación, laboratorios de

prueba, laboratorios de calibración o unidades de verificación, es violatorio o

no de los artículos 14 y 16 Constitucionales, resulta necesario traer a colación

el contenido de estos, en los párrafos que aquí interesan:

“Art. 14.- … Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o

derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho

…”. “Art. 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles

o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

… La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente

para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.

…”.

De los preceptos transcritos se advierte que si bien la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos permite que las personas puedan ser privadas

de las libertad o de sus propiedades, posesiones y derechos, así como

molestadas en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, lo cierto

es que sólo autoriza que tales privaciones y actos de molestia puedan ser

realizados o impuestos por las autoridades competentes para ello, ya sean

jurisdiccionales o administrativas, según corresponda.

Lo anterior se corrobora también con el contenido del artículo 21, párrafo

tercero, de la propia norma constitucional, que dicta:

“Art. 21.- …


109

Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en

ningún caso de treinta y seis horas”.

No obstante lo anterior, y tal como quedó establecido en el apartado anterior

de esta sentencia, la materia en la que se desarrollan las actividades de las

entidades de acreditación a que se refiere el precepto reglamentario en

análisis deriva del artículo 25 Constitucional, en el que se hace referencia a

las funciones del Estado como regulador de las actividades vinculadas con el

desarrollo económico nacional.

Y tal precepto constitucional señala, en su párrafo quinto, que el Estado podrá

participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley,

para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo nacional.

Lo que abre la pauta para que en esta materia, el sector privado pueda

participar activamente, de acuerdo con lo establecido en la ley, como

coadyuvante del Estado.

Al respecto resulta importante recordar también que, tal como se evidenció

en el apartado V.1 de la presente sentencia, esta Suprema Corte ha

reconocido en diversas ocasiones la posibilidad de que algunos sectores o

sujetos privados (particulares) puedan actuar en auxilio de la autoridad y, en

consecuencia, crear, afectar o modificar derechos de otros, siempre y cuando

las funciones y actividades desplegadas encuentren apego en la ley.

Las premisas precedentes permiten establecer que si bien por regla general

sólo el Estado, a través de sus autoridades judiciales o administrativas, puede

imponer sanciones a los particulares y ejercer funciones de vigilancia,

verificación o comprobación, lo cierto es que en tratándose de las actividades

de regulación derivadas del artículo 25 Constitucional, resulta válido que se


110

involucre al sector privado, siempre y cuando se desarrollen bajo la dirección

y autorización del Estado regulador.

En este contexto, de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal el 22 de

abril de 1997, en relación con la inclusión de las llamadas “entidades de

acreditación”, se advierte que la intención del legislador fue la de involucrar a la

iniciativa privada, en el desarrollo de la materia de metrología y normalización;

“mejorar los procedimientos para la elaboración de normas oficiales mexicanas. el análisis de

su efectividad y los mecanismos de control correspondientes; fortalecer y consolidar los

esquemas previstos en la legislación actual relativos a la creación de normas mexicanas de

carácter voluntario, con el objeto de promover la cultura de la autorregulación en beneficio de

la calidad de los procesos. bienes y servicios; establecer procedimientos eficientes y confiables

a nivel internacional para llevar al cabo la acreditación y aprobación de las personas que

evaluarán el cumplimiento y la conformidad con las normas; incrementar la participación

privada en dichas actividades y reforzar las acciones de verificación y vigilancia por la

autoridad”.

Asimismo, en cuanto a la acreditación y aprobación; a la verificación y

vigilancia, y a las sanciones, se indicó:

“5. Acreditación y aprobación. Uniformar el procedimiento de acreditación y aprobación de los organismos de certificación. Los laboratorios de prueba y de calibración y las unidades de verificación encargados de realizar la evaluación de la conformidad, a fin de evitar duplicidades al particular; incrementar su confiabilidad y obtener el reconocimiento a nivel internacional, de tales entidades. Con tal fin se propone a) Implementar la acreditación de los organismos de certificación, los laboratorios de prueba y de calibración y las unidades de verificación a cargo de entidades de acreditación privadas, para uniformar la evaluación de tales organismos, disminuir los tiempos de respuesta a sus solicitudes, dar credibilidad y transparencia a la acreditación. b) Establecer requisitos claros para permitir la operación de dichas entidades de acreditación, por lo que se les sujeta a la autorización de la Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, previa aprobación de las dependencias que integran la Comisión Nacional de Normalización.


111

c) Encargar a las entidades de acreditación privadas, entre otras funciones, la evaluación de la competencia técnica y la con habilidad (sic) de los servicios que presten las personas acreditadas. Para lograr lo anterior, las entidades de acreditación deberán contar

con mecanismos de control y vigilancia de las personas acreditadas, permitir la participación de las dependencias en el proceso de acreditación y en la verificación de su actuación, y estar en posibilidad de integrarse a organizaciones de acreditación a nivel internacional, con objeto de participar en la elaboración de criterios y lineamientos sobre la acreditación a nivel internacional y el reconocimiento mutuo de las acreditaciones otorgadas. Como consecuencia de los cambios propuestos, la aprobación de las dependencias, requeridas para que las personas acreditadas lleven al cabo la evaluación de la conformidad con normas oficiales mexicanas y necesarias para el reconocimiento y trato reciproco en el ámbito internacional de dichas personas, no debe generar duplicidades con respecto a los requisitos previstos para otorgar la propia acreditación. Por ello se propone que las dependencias participen en los comités de evaluación de las entidades de acreditación y en su caso reconozcan sus resultados, y que de requerir requisitos originales a los establecidos respecto de la acreditación, los justifiquen previamente ante la Secretaria de Comercio Fomento Industrial. […] 7. Verificación y vigilancia Fortalecer la actividad ejecutora de la autoridad a alentar la participación más activa de entidades privadas en las funciones de verificación y vigilancia de las normas oficiales mexicanas. En este rubro, es importante reconocer que dichas funciones exigen, en la mayoría de los casos, considerables niveles de pericia y capacidad técnica, no siempre disponibles por las dependencias. Por tanto se pretende eficientar, agilizar e incrementar la credibilidad en dichas funciones con la participación de unidades de verificación, en forma similar a la de los peritos y expertos en otras disciplinas. 8. Sanciones Establecer parámetros más justos para la aplicación de sanciones, al limitar los montos de las multas en atención de la gravedad de la infracción cometida por el particular, y adecuar algunos artículos para sancionar conductas que podrían derivarse de violaciones a las disposiciones propuestas, mediante suspensión, cancelación o revocación de autorizaciones, acreditaciones y aprobaciones otorgadas. […]”.

Lo que permite advertir que el legislador buscó, en congruencia con lo

establecido por el artículo 25 Constitucional, apoyarse en empresas


112

particulares denominadas entidades de acreditación, para realizar las tareas

de acreditación, vigilancia, verificación y sanción de los organismos de

certificación, quienes a su vez también desempeñan funciones de vigilancia

y verificación de las empresas particulares que se encuentran sujetas al

cumplimiento de las NOM’s, NMX y demás normas aplicables.

Asimismo, debemos recordar que por medio del acto de acreditación, la

entidad correspondiente confirma el dictamen del comité de evaluación en el

sentido de que el acreditante es apto técnicamente para efectuar la

evaluación de la conformidad, acto que incide también en la aprobación para

operar como unidad de verificación emitida por la autoridad correspondiente,

ya que ésta depende de la acreditación anterior.

Esto es, las entidades de acreditación, de cierta manera, certifican que los

organismos certificadores originalmente creados para la evaluación de la

conformidad, cumplan con la normatividad que les rige en su actuar, y en este

contexto, la cancelación de la acreditación únicamente implica que un

organismo que en algún momento había sido acreditado, dejó de cumplir con

los requisitos necesarios para continuar ostentando la acreditación que

originalmente le había sido otorgada.

Por lo que todos los actos realizados por las entidades de acreditación,

incluidas las verificaciones y sanciones previstas en la ley y el reglamento

respectivos, sólo pueden afectar a otros entes que, en el entorno en que se

desenvuelve el presente asunto, también actúan como auxiliares de la

autoridad.

Aunado a ello, cabe destacar que el artículo 76 reglamentario dispone desde

su primer párrafo que “Las entidades de acreditación, previa opinión de las dependencias

competentes, podrán cancelar la acreditación de los organismos de certificación, laboratorios

de prueba, laboratorios de calibración o unidades de verificación, cuando: […]”; lo que

evidencia que para cancelar una acreditación previamente otorgada, se

requiere del aval por parte de las autoridades del Estado (dependencias


113

competentes), quien necesariamente, al emitir su

opinión, deberá verificar que el acto de cancelación

cumpla con los parámetros para ello y, en su caso,

externar las razones por las cuales considera que

procede o no procede la cancelación.

Y en este sentido, si bien las entidades de acreditación son quienes

finalmente emiten la determinación de cancelación, ello lo hacen bajo la

observancia del Estado, y solo en su función de auxiliar de este.

Precisado lo anterior, esta Sala llega a la conclusión de que el artículo 76 del

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, al facultar a

las entidades de acreditación a ejercer funciones de sanción, no puede

considerarse inconstitucional por las razones que menciona la recurrente,

pues el otorgamiento de esas facultades encuentra asidero en el artículo 25

de la Carta Magna y en la ley respectiva, los cuales permiten que el sector

privado colabore y contribuya a la verificación y regulación de las áreas

productivas necesarias para el desarrollo económico nacional.

Ello aunado a que la expedición de acreditaciones y su correspondiente

cancelación, son facultades que si bien son realizadas por particulares en su

función de auxiliares del Estado, se despliegan únicamente en relación con

otros entes auxiliares de la autoridad, por lo que no podría considerarse en

estricto sentido que la cancelación de la acreditación sea una sanción que

pueda imponerse a cualquier particular, en los términos que refieren los

artículos 14 y 16 de la Constitución.

Y además, tal atribución se ejerce previa opinión de las autoridades

correspondientes, no de manera autónoma.

De ahí que, al no considerarlo así la parte quejosa, los conceptos de violación

formulados en relación con el tema aquí analizado resultan infundados.


114

VII. EFECTOS

Al haber resultado fundado únicamente el concepto de violación precisado en

el apartado VI.1 de este fallo, lo procedente será conceder el amparo

solicitado por la parte quejosa para el efecto de que la Sala responsable deje

insubsistente su sentencia y emita otra en la que, tomando en consideración

lo aquí expuesto, ordene a la EMA que se abstenga de aplicar en perjuicio

del quejoso la sanción contenida en el artículo 76 del Reglamento de la Ley

Federal sobre Metrología y Normalización.

En atención a lo anterior, resulta innecesario devolver los autos al Tribunal

Colegiado para que se pronuncie respecto de los demás conceptos de

violación relacionados con temas de mera legalidad, ya que aún de ser

fundados, en nada mejorarían los efectos logrados con este fallo.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO. Se deja insubsistente la sentencia dictada el 25 de abril de 2018

por la Décimo Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa en el expediente 26415/16-17-11-8, en términos de lo

establecido en el apartado IV.2 de este fallo.

TERCERO. La Justicia de la Unión Ampara y protege a GAMMA

CONSULTORES, S.A. DE C.V, contra la sentencia dictada el 12 de mayo de

2017 por la Décimo Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio 26415/16-17-11-8, por las

razones precisadas en el apartado VI.1 de esta resolución, y para los efectos

precisados en el diverso considerando VII de la misma.


115

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria,

devuélvanse los autos relativos al lugar de su origen; y,

en su oportunidad archívese el toca como asunto

concluido.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3402/2018 QUEJOSA: … 3402-2018...Es un laboratorio de prueba o de...

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