Alianzas y estrategias para un desarrollo territorial inclusivo

Graciela Moguillansky

América Latina enfrenta grandes desafíos para impulsar el desarrollo territorial:

alcanzar un crecimiento alto y sostenido – requerimiento básico para el desarrollo de los

países- a lo que se suma reducir las brechas entre provincias, departamentos o regiones

en materia de productividad, inversión, ingresos y generación de empleo. Todo ello en

un contexto de carencias institucionales en los territorios para realizar diagnósticos,

diseñar políticas y ejecutar programas de transformación productiva.

A partir del estudio de la experiencia de un conjunto de países extraregionales que pudo

superar dichas brechas y avanzar por una senda de desarrollo1, se han extraído una serie

de ―principios‖ o condiciones básicas que pueden ayudar a encarar en forma efectiva el

desarrollo territorial. Claves en este proceso fueron la alianza entre los actores

relevantes del sector público y privado, la definición consensuada de una estrategia de

transformación productiva y de vinculación dinámica al comercio local y/o

internacional y finalmente un desarrollo institucional que facilitó dicha transformación.

Antecedentes de experiencias fuera de América Latina y en la región se encuentran en

Schneider (2009), autor que presenta una síntesis de varios casos analizados en la

literatura actual; en Schwartz (1992), quien recogió la experiencia temprana de Japón;

Campos y Root (1996) analizando los casos de Corea, Taiwan y Singapore con alianzas

motivadas por la política industrial; Evans (1995) quien aborda el tema en los países del

Este de Asia y la publicación reciente de Devlin y Moguillansky (2010 y 2012) quienes

extraen lecciones sobre la forma de operar las alianzas público-privadas en 10 países

extra regionales y nueve latinoamericanos, contrastando las características de unos y

otros.

1 Véase al respecto Devlin y Moguillansky (2010 y 2012) donde se estudian los casos de 3

países asiáticos, 5 europeas más Australia y Nueva Zelandia

1. De qué alianza hablamos

Al hablar de alianzas público privadas podemos referirnos a distintos conceptos. En

nuestro caso la alianza no se orienta a los contratos, que suelen identificarse con las

siglas PPP en inglés y que abordan conjuntamente una inversión, como pudieran ser las

concesiones de infraestructura vial, puertos, aeropuertos hospitales u otras, que tanto se

han desarrollado en las últimas décadas en la región. Tampoco tiene que ver con la

colaboración entre empresa y sociedad, la que es abordada a partir de la responsabilidad

social empresarial.2

El concepto a que se hace referencia en este artículo identifica la alianza público –

privada como un instrumento capaz de aunar los intereses de distintos actores

económicos- en particular el público y el privado- tras una visión, una estrategia o una

línea de acción común, tendiente a obtener un mejor diseño de las políticas para abordar

la transformación productiva y un crecimiento que brinde más y mejores empleos,

eliminación de la pobreza y disminución de la inequidad.

Esta alianza, considerada de importancia vital para encarar la transformación, se expresa

en una instancia orgánica de colaboración, - como las comisiones, consejos, agencias,

corporaciones - donde se reflexiona de forma sistemática el desarrollo nacional y/o

territorial para impulsar y liderar su transformación. Experiencias muy variadas sobre

este tipo de alianzas en América Latina, tales como el Consejo Nacional de

Competitividad en Republica Dominicana, el Consejo de Desarrollo Económico y

Social en Brasil, las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo en Chile3,

constituidas durante el gobierno de la Presidenta Bachelet y desactivadas por el

gobierno actual, las Comisiones Regionales de Competitividad de Colombia o

experiencias más específicas de colaboración público - privada cuyo eje es una

actividad o sector, como la vitivinícola en Argentina, que agrupa a gobiernos y

empresarios y productores de varias provincias tras el objetivo del desarrollo

exportador, muestran que los actores han podido identificar:

2 Véase Porter y Kramer (2011) sobre la última propuesta al respecto

3 Véase al respecto Moguillansky 2010 y Ruiz (2006)

- La existencia de un espacio, relativamente institucionalizado, en el que

empresarios y autoridades públicas piensan la región, generan una visión compartida de

su desarrollo económico, y pueden concordar líneas de acción para avanzar hacia su

logro,

- Una instancia de reflexión sobre algunos temas más generales, que no son

abordados por las empresas en forma individual, y que obstaculizan la competitividad y

la dinámica del desarrollo socio económico regional,

- La posibilidad de construir relaciones de confianza con los propios

competidores, en el sentido de cooperar para competir en función de acceder a

mercados más grandes o más exigentes y tomar conciencia de que la competencia no es

al interior de la región, sino que ésta compite con terceros.

- Un espacio para tener conversaciones con ministros, subsecretarios y directores

nacionales de manera directa, y poder articular la agenda regional con el desarrollo

nacional, destruyendo el mito de que el mundo público no va de la mano con el mundo

privado, creando un grado de confianza que permite buscar caminos regionales con

sentido social.

Sin embargo, esto que es fácil conceptualizar en el papel, no ha sido fácil de

implementar exitosamente en América Latina, existiendo algunas experiencias que se

han podido evaluar y sobre las cuales obtener algunas lecciones.

2. Factores que facilitan el surgimiento y funcionamiento de alianzas para

el desarrollo territorial

Un elemento definido clave para el éxito de las alianzas es el grado de asociación

existente entre los actores, que permita la creación de vínculos de colaboración,

transferencia de información y de conocimientos. Este tema no es trivial ya que muchas

veces está ligado al tipo de organización de la producción, o a la estructura productiva

del territorio. Desde este punto de vista, las mayores dificultades para constituir una

alianza se enfrentan cuando en el territorio dominan pequeñas unidades productivas

dispersas, sin vínculos entre ellas, donde la cuota de desconfianza hacia el otro no es

menor, y donde no se han constituido asociaciones gremiales ni otro tipo de organismos

de representación empresarial. Un gran problema en estos casos, sobre todo al

momento de definir una estrategia, es que el sector público no cuenta con un

interlocutor. La dispersión de unidades productivas sin vínculos al interior del territorio

resulta un gran desafío para las autoridades territoriales y dificulta su compromiso con

una agenda de transformación productiva.

Lo más probable es que en el territorio se den condiciones mixtas como lo muestra el

gráfico 1, donde se ilustra las relaciones entre productores de vino en el Valle de

Colchagua, Chile. Las esferas rojas corresponden a las unidades productivas y su

tamaño se define por la cantidad de vínculos que transmiten información y

conocimientos. Se observan conjuntos de empresas desarticuladas y otros con relaciones

relativamente densas. Esta articulación suele ser de gran utilidad para la discusión en

torno a una agenda de desarrollo territorial.

Gráfico 1

Sistema de transferencia de conocimientos en el Valle de Colchagua –Chile

Fuente: Giulani, Elisa and Martin Bell (2004) When micro shapes the meso: Learning networks ina a

chilean winw cluster , SPRU Electronic Working Paper Series paper N 115. El tamaño de los nodos

indica la capacidad de absorber información

Cuando en el territorio existen aglomeraciones de empresas asociadas en torno a un

objetivo común, como aumentar la competitividad y/o mejorar el posicionamiento

internacional de un cluster, o acceder a nuevos segmentos del mercado, la alianza puede

llegar a buen puerto. Así mismo resultan efectivos los vínculos de pequeñas y medianas

empresas con una gran empresa o multinacional, articuladas en una cadena productiva

local o internacional para enfrentar los desafíos a lo largo de toda la cadena de valor,

identificando obstáculos y oportunidades.

Gráfico 2

Articulación en torno a una cadena de valor agroindustrial

Fuente: Elaboración de la autora

En el gráfico 2 se ilustra ello con una cadena de valor agroindustrial, donde existen

experiencias relativamente exitosas de definición de agendas de competitividad y de

desarrollo productivo en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, República Dominicana,

México, sustentadas por alianzas público-privadas.

Sin duda estas experiencias no alcanzan a ser tan eficaces como los Rural Industries

Research and Development Corporations en Australia. Estas corporaciones, cuyo

objetivo central fue introducir y difundir la investigación y desarrollo y la innovación

en las áreas rurales, fueron creadas por el sector público en los años noventa, por ser

considerado éste un objetivo prioritario para el desarrollo del país. A pesar de ser

organismos públicos y depender de los ministerios sectoriales, cuentan con la activa

participación de los agricultores, a través de sus asociaciones, en su dirección y

financiamiento.

Para que instancias de colaboración público privada como las que se han descrito sean

legitimadas, es necesario considerar que la participación de los representantes de todos

los actores del territorio en la alianza es fundamental. La experiencia muestra que

mientras más organizado esté el sector privado en asociaciones gremiales o sectoriales,

sindicatos de trabajadores o en consejos de cluster, mayor será la factibilidad de contar

con sus representantes en la toma de decisiones y en la definición de políticas.

Recuadro1

Rural Industries Reserarch and Development Corporations

No tienen necesariamente que estar los presidentes de las asociaciones gremiales, de los

trabajadores, o de la academia, pueden ser personas independientes pero reconocidas

por su legitimidad ante sus pares. Las prácticas como ―elegir a dedo‖ a los participantes,

por parte de las altas autoridades gubernamentales, no suelen tener buenos resultados.

Incluso cuando existan ciertos criterios y éstos no estén bien transparentados, la

confianza se reciente. Ese fue el caso de algunas Agencias Regionales de Desarrollo

Productivo en Chile. Entrevistas a sus miembros mostraron el impacto negativo para su

sustentabilidad (véase Moguillansky 2010). Se ha observado que más allá de la

existencia de leyes o decretos que avalan la alianza, es la participación efectiva de los

actores involucrados en el desarrollo territorial, el que determina su legitimidad y su

vigencia. La representatividad es fundamental en la creación de confianza para

incentivar la colaboración, evitando el alejamiento de los diferentes actores establecidos

en el territorio.

3. Se requiere una actitud proactiva y liderazgo del sector público

En la experiencia de los países extraregionales para encarar la transformación

productiva, se observa una actitud proactiva y de liderazgo del sector público. Pero a

diferencia de América Latina, este liderazgo no reside en el Ministerio de Hacienda o

Finanzas, sino que en el Primer Ministro, apoyado por los Ministerios de la economía

real (Ministerio de Industria y Comercio, Ministerio de Ciencia, Tecnología e

Innovación, Ministerio de Agricultura, y otros).

Mientras que la empresa es la mejor evaluadora de la información proveniente de los

mercados, el gobierno es capaz de enfrentar las fallas de información, la visión miope

del empresario, detectar las distorsiones y cuellos de botella que restringen la

productividad, detectar la necesidad de bienes públicos y tener frente a todo ello una

propuesta global, alentando un pensamiento estratégico dinámico y orientado hacia el

futuro, ya sea en relación a la posición del territorio dentro del país o en la jerarquía

internacional de la producción y el comercio.

Así, cuando ambas partes – el sector público y el privado -trabajan en conjunto, es

posible incrementar su potencial para darles sustento a los mecanismos y programas

capaces de identificar y superar las principales restricciones para la transformación y el

crecimiento económicos, incluidas las fallas del gobierno. En síntesis, el pensamiento

conjunto del sector público y el privado suele ser más certero que los enfoques aislados.

En el ámbito regional y territorial la participación gubernamental estaría representada

por el intendente, gobernadores, y alcaldes. También se observa la participación de

representantes del gobierno nacional en los consejos regionales. Por ejemplo,

autoridades a cargo de las regiones a nivel nacional, o ministros sectoriales. Su

participación puede representar una garantía de que sus resoluciones sean tomadas en

cuenta en las decisiones de políticas de alto nivel y en el presupuesto.

En América Latina ha sido difícil sostener las alianzas. Por una parte, han existido

multitud de organismos de colaboración público – privada, que una vez establecidos, el

gobierno se desentiende de ellos. Hoy existe por ejemplo en Colombia una propuesta

por parte del gobierno nacional de fortalecer las comisiones regionales, pero ello se

enfrenta a la falta de voluntad de los gobiernos locales para coordinarse con el sector

privado. En otras partes son los empresarios o campesinos los que desconfían de las

autoridades públicas. De allí la necesidad de enfatizar un liderazgo firme y sostenido del

sector público en el territorio, pero con una actitud proactiva frente a colaboración

publico-privada y a las decisiones de política establecidas en la alianza. Junto con ello

debe tenerse en cuenta que si bien al Estado le cabe colaborar estrechamente con el

sector privado, debe retener su autonomía en lo que concierne a salvaguardar el

bienestar público o lo que Evans (1995) denomina ―autonomía enraizada‖. Solo así el

Estado podrá mostrarse como un socio activo del sector privado y evitar, al mismo

tiempo, quedar ―cautivo‖ de intereses particulares, con lo que conduce

irremediablemente al debilitamiento de la alianza.

Otro factor que facilita el funcionamiento de la alianza es la capacidad técnica de sus

miembros, tanto en el sector público como en el privado. Ello ayuda a detectar los

obstáculos a la competitividad y los ejes que regirán la transformación productiva. La

falta de capacidad suele suplirse en el largo plazo con la política educacional y de

capacitación, pero en el corto y mediano plazo esta falencia puede ser abordada con el

financiamiento por parte del sector público de un equipo gerencial y técnico altamente

calificado, que trabaja íntimamente con los representantes regionales en la

determinación e implementación de la agenda de transformación.

Por último cabe mencionar la necesidad de empoderamiento de la alianza, evitando que

las decisiones tomadas por sus miembros caigan en el vacío, sin ser consideradas por

los planes o agendas ministeriales, ni por el presupuesto gubernamental. La falta de

empoderamiento va debilitando la alianza hasta hacerla desaparecer. Al respecto es

interesante señalar por ejemplo, el esfuerzo que hoy está haciendo el gobierno

colombiano frente a este problema, al dictar una ley, Ley 1450 de 2011 que en su

artículo 33 señala:

“Las CRC coordinarán y articularán al interior de cada departamento la

implementación de las políticas de desarrollo productivo, de competitividad y

productividad, de fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa, y de

fomento de la cultura para el emprendimiento a través de las demás instancias

regionales tales como Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación

(Codecyt), Comités Universidad-Estado-Empresa, Comités de Biodiversidad, Redes

Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de PYME, Consejos Ambientales

Regionales, Comités de Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias

Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”4

Es decir, las comisiones regionales pasan a desempeñar una labor coordinadora de todas

las agencias que operan en el ámbito regional y que antes estaban bajo la pauta de cada

ministerio. La nueva legislación les otorga un mayor poder y si bien es reconocido que

el dictado de una ley no implica la resolución del problema, su reconocimiento y

voluntad de enfrentarlo es un gran paso.

4. La construcción de consensos

Las alianzas para el desarrollo territorial y en particular la transformación productiva,

requiere de la conformación de consensos. Las estrategias definidas unilateralmente por

los gobiernos en la actualidad no tiene capacidad de implementación y la amplia

experiencia en América Latina muestra que no son efectivas. Los países extraregionales,

y en especial el desempeño del Consejo Nacional Económico y Social de Irlanda,

entrega algunas lecciones al respecto. En primer lugar la necesidad de acordar al interior

de la alianza, un marco analítico o rayado de la cancha, que facilite la adopción de un

acuerdo social y de directrices o ejes orientadores de la agenda de desarrollo. A su vez

se debe considerar i) la realización de consultas y/o pactos entre los miembros de la

alianza y ii) un sentido de solidaridad, cohesión social y participación. Esto último es

básico para que exista un compromiso y no se de un mero intercambio de conceptos o

puntos de vista

Una tercera dimensión es la negociación. El proceso de engendrar asociaciones depende

de la capacidad de promover el entendimiento y de enfocar el diálogo con miras a

resolver los problemas en forma conjunta. Un mecanismo utilizado es basar los diálogos

en información de grupos de trabajos y de expertos imparciales que ayudan a buscar el

entendimiento y una solución común a los problemas. De allí la utilidad de una

4 Mencionado en Consejo privado de Competitividad (2012) Informe Nacional de

Competitividad 2011-2012. Capítulo 14 Regional: Implementación de la Política de

Transformación Productiva a nivel Local

secretaría técnica. Los integrantes de la alianza están obligados a explicar, fundamentar

y asumir la responsabilidad por sus propuestas antes los demás integrantes, sus pares y

el público en general.

El logro de consensos promueve la inclusión de todos los actores en este esfuerzo, lo

que es especialmente útil para que la alianza perdure, sobre todo en América Latina

donde los cambios de gobierno son un primer obstáculo a salvar. La experiencia de una

instancia como el Consejo Nacional de Competitividad en República Dominicana es

interesante al respecto, ya que logró generar un proceso de colaboración en torno al

desarrollo productivo, contribuyendo a la gestación de 36 clusters en distintos

territorios, que lograron establecer líneas estratégicas de acción común en sus cadenas

productivas, aunando voluntades y esfuerzos que con anterioridad se mantenían

dispersos.

5. Las agendas de desarrollo territorial

Las alianzas se realizan en torno a un objetivo, en este caso la transformación

productiva del territorio con la finalidad de elevar el nivel de vida de sus habitantes,

generando más y mejores empleos y elevando el ingreso. Para ello suelen definirse

metas: mejorar el posicionamiento del territorio respecto al comercio internacional,

mejorar los vínculos de las empresas en las cadenas de valor, elevar la competitividad

de los clusters del territorio, conformar nuevos clusters, u otros. A lo anterior se suman

ciertos ejes de orientación de políticas, como la atracción de inversión extranjera, el

upgrading de las PYMES, el desarrollo exportador, la innovación. Para abordar estas

líneas de acción, los países extraregionales exitosos5 realizan una definición muy bien

acotada de los planes o agendas de desarrollo productivo, los que cuentan con los

necesarios recursos para su implementación. Estos planes son respaldados por el

Ministerio de Hacienda o Finanzas– el ministro suele participar en estos consejos- y son

a su vez implementados por las agencias ejecutoras sectoriales.

5 Se refiere a algunas comunidades autónomas de España, países de la Europa de Este que

se incorporaron a la Unión Europea, países asiáticos

Pero la definición de una agenda acotada, susceptible de ser evaluada no es trivial. La

experiencia de las Comisiones y Regionales de Colombia nuevamente lo ilustra. Para el

gobierno del ex-Presidente Uribe fue muy importante extender el esquema de la

Comisión Nacional de Competitividad a las regiones y que éstas pudieran avanzar con

planes propios de competitividad. Es por ello que se les propuso concebir la estrategia

regional, velando y haciendo seguimiento a su ejecución. Algunos organismos

multilaterales apoyaron al gobierno en esta tarea, esfuerzo que no se sostuvo en el

tiempo. Se pensó que las Cámaras empresariales iban a poder financiar una Secretaría

Técnica para las CRC en cada región, sobreestimando su capacidad. El gobierno

participó activamente en el ejercicio de definir la agenda, pero como las mismas

autoridades lo han señalado, hubo falta de capacidad de las propias cámaras

empresariales para llevar adelante esta iniciativa, falta de equipo técnico de apoyo y

falta de capacidad y voluntad política posteriormente del sector público para impulsar

en forma participativa el desarrollo territorial. Este sigue siendo una tarea pendiente del

gobierno en la actualidad.6

La alianza instaurada en República Dominicana en torno al Consejo Nacional de

Competitividad en cambio logró mejores resultados. La Oficina Ejecutiva del CNC, que

actúa como una agencia ejecutora, ha mostrado tener una gran capacidad para establecer

una agenda con objetivos bien definidos y metas susceptibles de ser evaluadas. En el

año 2007 el CNC lideró un ejercicio público privado, donde después del trabajo en

varias mesas temáticas, un gran número de reuniones con empresarios, agricultores,

comunidad científica, autoridades de gobierno y organismos multilaterales, se

levantaron las líneas estratégicas para el Plan Nacional de Competitividad Sistémica7.

Este documento fue rediscutido en el año 2009, en el Primer Foro Nacional para la

Competitividad y el Desarrollo Productivo e incorporado como el tercer eje de la

Estrategia Nacional de Desarrollo8 a 30 años lo que permite coordinar ambos esfuerzos.

6 Lo anterior es reconocido por el Consejo privado de Competitividad en su informe Informe Nacional de

Competitividad 2011-2012 7 Véase Consejo Nacional de Competitividad (2010) Plan Nacional de Competitividad

Sistémica para la República Dominicana

8 Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo y Consejo Nacional de Reforma del Estado

(2010) “Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana 2010 – 2030”

Para ello el CNC cuenta con un equipo importante de profesionales entre sus 39

funcionarios, los que han estado liderando la implementación de la agenda de

competitividad, y articulando la acción con equipos técnicos de los ministerios de

Economía, Planificación y Desarrollo, Ministerio de Agricultura y Ministerio de

Educación Superior, Ciencia y Tecnología principalmente. Esta labor ha llegado a

diversos sectores y territorios, generando credibilidad en torno al accionar del CNC y a

sus profesionales. Ello en parte se logró formando un grupo grande de consultores y

activistas que trabajaron al nivel territorial.

6. La implementación de la agenda

Dado que el objetivo principal de la alianza es el desarrollo territorial, la

implementación de la agenda es imprescindible y en esta área son de vital importancia: -

la capacidad técnica existente tanto en el sector público como en el privado; - la

coordinación entre agencias descentralizadas (provinciales, regionales o territoriales,

cuando éstas existen) y entre éstas y las del ámbito nacional, logrando a través de ello

la coordinación de políticas e instrumentos; - la evaluación de programas, políticas e

instrumentos y finalmente la disponibilidad de recursos para financiar dicha

implementación.

Las capacidades técnicas son particularmente importantes pues contribuyen a una

definición eficaz de políticas y programas. El problema radica en que en muchos casos,

sobre todo en algunos territorios, el sector público no está en condiciones de

embarcarse en esta tarea. Cuando esto sucede, se requiere de la contratación –de

mediano a largo plazo- de gerentes y profesionales de relativamente alto nivel que

permitan dirigir y coordinar la acción de agencias ejecutoras. La insuficiencia de este

tipo de requerimientos también se han diagnosticado a nivel local, por ejemplo en los

consejos de clusters. La experiencia en países exitosos y también en algunos casos en

América Latina, muestra que la disponibilidad de gerentes con iniciativa y creatividad,

más personal técnico de alto nivel en las agencias ejecutoras dan buenos resultados en el

desarrollo regional.

Las coordinación al interior del sector público es otro elemento escaso en la región, así

como la articulación entre políticas regionales y nacionales. Un primer obstáculo en

algunos países está en la efectividad de la descentralización, la que opera poco en la

práctica. Otra debilidad se encuentra en los mandatos de las agencias y las jerarquías de

funciones ministeriales, las que suelen ser poco claras o se duplican, llevando a

tensiones en la distribución territorial de tareas. Actualmente la propuesta de

transformar las Comisiones Regionales de Competitividad de Colombia en instrumentos

de coordinación de las agencias regionales ejecutoras de políticas es un buen paso para

enfrentar este problema. El punto está en el empoderamiento otorgado a la alianza en

relación a la administración estatal. Ese poder debe ser tal que permita que las agencias

regionales, - dependientes en ciertos casos de los ministerios sectoriales- acaten las

decisiones de la alianza. Una agencia coordinadora estatal, trabajando íntimamente con

la alianza puede representar una solución alternativa. Agencias de este tipo podemos

encontrar en varios países, al respecto cabe mencionar FORFAS en Irlanda, agencia del

Ministerio de Industria y Empleo, que junto con ser el ―think tank‖ del ministerio,

coordina las operaciones y políticas del conjunto de agencias de desarrollo de ese país;

otro ejemplo es Czechinvest, agencia líder de la polítca atracción de inversión extranjera

y de los programas de desarrollo en República Checa y EDB de Singapur o TEKES en

Finlandia, promotora de la innovación, y así muchas otras. Una agencia coordinadora

territorial puede asimilarse a estas agencias en cuanto son organismos públicos

relativamente autónomos, adscritos a un ministerio, y sus directorios están conformados

por representantes del sector público y privado, ampliándose en algunos casos también a

representantes de los trabajadores. Son los directorios de estos organismos que en el

contexto de las estrategias de desarrollo productivo deciden las prioridades, definen

políticas y programas para su implementación.

Tomando en cuenta dichas experiencias la Oficina Ejecutiva del Consejo Nacional de

Competitividad de República Dominicana ha operado como una agencia del tipo recién

señalado. La Oficina ejecutiva hace en los hechos de intermediaria entre las agencias

operadoras de los ministerios y los consejos de los clusters, permitiendo que confluiyan

las prioridades del Plan Nacional de Competitividad.

La disponibilidad de presupuesto es fundamental para ejecutar la agenda de desarrollo.

Es sabido que una agenda sin recursos no tiene ningún significado y alienta la

desconfianza y el desgaste de la alianza, sobre todo por parte del sector privado. De

acuerdo Devlin y Moguillansky (2010) en los países latinoamericanos en general el

financiamiento de los programas y políticas que aseguren su implementación, plantea

tres problemas: i) los presupuestos de los organismos tienden a cubrir los gastos

corrientes de operación de éstos, sin dejar recursos suficientes para la implementación

de los programas e instrumentos; ii) puede haber programas dotados de una importante

asignación presupuestaria para incentivos, pero los desembolsos necesarios para

avanzar en su implementación y ejecución están sujetos a decisiones políticas y

operativas discrecionales; iii) la información sobre la utilización de los recursos en la

ejecución de los programas y sus resultados puede ser escasamente divulgada, lo cual

hace que la comunidad empresarial y la sociedad civil no cuenten con elementos

suficientes para evaluar la efectividad y la eficiencia de los programas.

En los ejemplos que hemos expuesto existen los dos tipos de experiencias. Por un lado

está el caso de Colombia, donde a nivel nacional una parte de la agenda de

competitividad es financiada por el presupuesto público, mediante la asignación que

realiza el Departamento Nacional de Planificación sobre el el Presupuesto. Pero no

ocurre lo mismo con las Comisiones Regionales, donde hasta ahora solo en los

departamentos ricos las agendas se han podido implementar.

Por su parte, en República Dominicana, la oficina ejecutiva del Consejo debe asegurar

resultados para su subsistencia, con lo cual pasa a ser importante la capacidad del

Director de relacionarse bien con los distintos actores y conseguir recursos para

implementar la agenda. La situación del CNC de República Dominicana es en este

sentido más delicada. De aquí se desprende que para cualquier consejo, la ausencia de

financiamiento estatal tiene varias

implicancias:

- Pérdida de independencia en la definición de sus acciones ydeterminación de

prioridades. Nos guste o no los apoyos de organismos multilaterales tienen su

condicionamiento.

- Están sujetos a los vaivenes de los períodos de los préstamos y debe montarse

una maquinaria especial para estar postulando permanentemente al financiamiento de

proyectos y para su administración financiera, en lugar de dedicarse a su foco

específico.

- Nunca cubrirán las necesidades de recursos de ciertas transformaciones

requeridas para incrementar la competitividad: logística, infraestructura, innovación, por

señalar algunas que son de competencia del Estado.

Finalmente la implementación de las agendas debe incluir la evaluación de los

programas y políticas en relación a sus objetivos. Ello es fundamental para el

seguimiento de las políticas y poder escoger las más eficaces lo que requiere al menos

expresar las metas de una manera cuantificable y evaluable y recopilar información y

datos sobre el desempeño de las unidades productivas o los clusters antes y después del

programa de apoyo. Segundo, la recopilación de información debiera realizarse a lo

largo de la implementación del programa, lo que en algunos casos pueden ser muchos

años; y en tercer lugar, es preciso entender mejor los complejos mecanismos de

transmisión entre una actividad y su impacto en la productividad, el crecimiento de la

empresa y el comercio, entre otros.

En el grupo de países extraregionales estudiados, aún cuando se reconoce que la

evaluación es importante, las metodologías no son concluyentes, por lo que en algunos

países se aplican varios métodos de evaluación simultáneos, incluyendo grupos

controlados, contrafactuales, estudios de casos y otros. Finlandia es considerado por la

OECD el país que más ha avanzado en la metodología de evaluación de programas. Sus

ministerios organizan grupos de expertos independientes entre los que hay extranjeros

para evaluar los programas sectoriales y los tecnológicos. Estos programas se evalúan

teniendo como en cuenta el contexto en que se aplican, los objetivos, y el nivel de

financiamiento y junto con los resultados se evalúa el impacto y la eficiencia de la

administración de los programas.

7. Conclusión

El desarrollo territorial es uno de los grandes desafíos que enfrenta América Latina. En

este articulo se recoge la experiencia de un conjunto de países extra regionales exitosos

que entregan un conjunto de lecciones para encararlo.

La primera lección se refiere a la necesidad de definir un camino a seguir, esto es una

estrategia o agenda de mediano y largo plazo que permita establecer prioridades y los

ejes de acción para la transformación. Pero la implementación de la estrategia o agenda

requiere de un compromiso de todo los actores del territorio, que vaya mas allá de los

ciclos políticos, y que se traduzca en una alianza, que puede tomar diversas formas, pero

que en definitiva se arraigue como una colaboración sistemática para el desarrollo

territorial. Una requisito importante de la alianza es la construcción de consensos, lo que

no suele ser un evento, sino que justamente un proceso.

En la ultima década se han venido desarrollando varias experiencias en América Latina,

sin mucho éxito. Un primer obstáculo es la falta de asociación y representación del

sector privado y por ende, una débil capacidad de interlocución entre sectores publico y

privado. La representatividad es fundamental en la creación de confianza para

incentivar la colaboración, evitando el alejamiento de los diferentes actores establecidos

en el territorio. Un segundo obstáculo es la debilidad de los gobiernos locales y

regionales, derivada de instituciones que favorecen la centralización y por tanto les

otorga poco poder; sumado a bajas capacidades técnicas y escasez de recursos, lo que se

traduce en experiencias a menudo frustradas.

De lo anterior se deriva la segunda lección: se requiere gobiernos locales, regionales o

territoriales fuertes, con liderazgo y proactivos para superar los obstáculos. Gobierno

fuerte significa además que dispone de capacidad para implementar la agenda. La

generación de capacidad, que también se requiere por parte del sector privado, es parte

endógena del proceso de fortalecimiento de la alianza. La capacidad es indispensable en

la negociación de las prioridades de las agendas de desarrollo territorial, en la

coordinación de las agencias ejecutoras, en la definición de las políticas y los

instrumentos y en la evaluación de las mismas. Esta última condición suele obviarse en

la región y así nunca se llega a saber si la política fracasó por ser una mala política, por

estar mal implementada, o por que no hubo suficientes recursos

Por último, la tercera lección se refiere a la disponibilidad de presupuesto, que es

fundamental para ejecutar la agenda de desarrollo. La experiencia muestra que una

agenda sin recursos no tiene ningún significado y alienta la desconfianza y el desgaste

de la alianza, sobre todo por parte del sector privado.

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