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A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA

INFORME PRÁCTICO ADMINISTRATIVO

MARCO NORMATIVO:

• Constitución Política de 1993: ar t. 2, numeral 24.

• Ley del Procedimiento Administrativo General, LeyNº 27444: art. I, numerales del 1al 8 del Título Preliminar.

• Ley que regula el Proceso Contencioso Administrati-vo, Ley Nº 27584: art. 3.

• Código Procesal Constitucional: arts. 5 y 37.

SUMARIO:

I. Introducción. II. El objeto y la finalidad de los proce-sos contencioso-administrativos y de amparo. III. Exclu-sividad del contencioso-administrativo versus urgen-cia del amparo o en búsqueda de la fórmula concilia-dora. IV. Conclusión.

Sobre la exclusividad del proceso contencioso-administrativo

y la urgencia del amparo

Luis Alberto

HUAMÁN ORDÓÑEZ(*)

I. INTRODUCCIÓN

Empecemos señalando que el procesoes un instrumento para resolver los con-flictos que se dan al interior de la socie-dad. En este sentido, se ha configuradolas líneas de actuación para llegando alproceso, acceder a él a fin de obteneruna resolución que acredite la soluciónfinal del reclamo.

Estas líneas de actuación de modo ge-neral se han plasmado en nuestro Códi-go Procesal Civil (CPC). Ahora, de modoparticular o especial, del mismo cuerpoadjetivo citado se desprenden cuerposque de modo especial buscan la solucióndel caso concreto, siendo que entre ellosidentificamos al Código Procesal Consti-tucional (CPCo.), la Ley Procesal del Tra-bajo (LPT) y la Ley del Proceso Conten-cioso Administrativo (LPCA).

En el presente artículo nos interesamosen el CPCo. y la LPCA por ser los cuer-pos de mayor utilidad en el ambiente pro-cesal nacional en la defensa de derechosfundamentales ciudadanos, la relaciónentre ellos y su utilización en las contro-versias que inciden sobre la Administra-ción Pública, estimadas en sede judicial,sea a través de los procesos de amparoprevisto en el CPCo. o de justicia con-tencioso-administrativa, invocando laLPCA-Ley Nº 27584.

II. EL OBJETO Y LA FINALIDADDE LOS PROCESOS CONTEN-CIOSO-ADMINISTRATIVOS YDE AMPARO

El objeto de todo proceso son los derechos

(*) Especialista en Derecho Administrativo. Cursó sus estudios en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de laUniversidad Nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambayeque, Perú.

(1) Por todos estimamos recomendable la lectura de CARRIÓN LUGO, Jorge. “Tratado de Derecho Procesal Civil” -Tomo I. Editora Jurídica Grijley, 1ª edición, Lima, 2000. Pág. 152.

subjetivos de los afectados materializa-dos para su defensa en las pretensionespresentadas ante el juez en la demanda;en tanto que la finalidad alude a la pro-tección de esos derechos subjetivos uti-lizando el Derecho objetivo, buscando lasolución en interés de las partes y de lasociedad.

Así, el objeto procesal se identifica conpretensión procesal, esto con el plano dela individualidad, del yo, y finalidad hacehincapié a los resultados que se esperanen sede individual y social que es la pazsocial en justicia, que rodea a todo pro-ceso, con prescindencia de tratarse delas materias como laboral, civil, conten-cioso-administrativo, constitucional, etc.

En este sentido el objeto del procesocontencioso de la Administración esel de impugnar las actuaciones estatalesque inciden sobre la relación Estado ensu faceta de Administración Pública (ar-tículo I, 1-7 TP de la Ley Nº 27444 – Leydel Procedimiento Administrativo Gene-ral o para abreviar LPAG) y el ciudadanoque asume la posición de administrado;o de particulares que obran como Admi-nistración Pública (artículo I,8 TP LPAG)y el administrado y en el de amparo, esel de la defensa de los derechos enume-rados en el artículo 37 del CPCo.; y, lafinalidad del proceso contencioso-ad-ministrativo es el control jurídico por el

Poder Judicial de las actuaciones de laAdministración Pública sujetas al dere-cho administrativo y la efectiva tutela delos derechos e intereses de los adminis-trados, en tanto que en el proceso consti-tucional de amparo es la de garantizar laprimacía de la Constitución y la vigenciaefectiva de los derechos constitucionales.

Como se ve, la relación objeto del proce-so - finalidad del proceso es inmediata yno excluyente, respecto a que, como sereconoce en la doctrina imperante en sedeprocesal civil, el proceso no solo interesaa las partes sino a la sociedad toda(1).

III.EXCLUSIVIDAD DEL CON-TENCIOSO ADMINISTRATIVOVERSUS URGENCIA DEL AM-PARO O EN BÚSQUEDA DELA FÓRMULA CONCILIADO-RA

En una esquina, tenemos que la LPCAprescribe en su artículo 3 sobre la exclu-sividad del proceso contencioso adminis-trativo, que las actuaciones de la Admi-nistración Pública solo pueden ser impug-nadas en el proceso contencioso-adminis-trativo, salvo los casos en que se puedarecurrir a los procesos constitucionales.

Con esto el legislador ha querido recla-mar el uso del contencioso-administrati-vo en caso de que se haga necesario

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ÓN A través del presente informe, el autor analiza lavía contencioso-administrativa regulada en la LeyNº 27584 y el proceso de amparo del Código Proce-sal Constitucional, y establece la relación entre am-bos en el ámbito de la defensa de derechos funda-mentales. Finalmente, delimita la utilización de cadainstrumento en las controversias que inciden sobrela Administración Pública.

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someter a examen las decisiones delAdministrador o de los particulares queobran como tal por disposición expresa ytaxativa que lo permite, la Ley Nº 27444–LPAG(2), otorgándole al ciudadano con laley respectiva en materia de contradic-ción de la decisión administrativa, estoes la LPCA, patente para tal examen afin de que tenga un cauce de reclamo ensede judicial de corte especializado, ale-jado de la judicatura ordinaria.

De allí cobra sentido que la misma ley decontienda nos diga que las actuacionesde la Administración Pública solo puedenser objetadas en el proceso contencio-so-administrativo.

Ahora, en la otra esquina, como en unring de box, podemos ver que en materiade amparo, se tiene que son fines esen-ciales de los procesos constitucionales–y entre ellos se encuentra nuestro am-paro– garantizar la primacía de la Consti-tución y la vigencia efectiva de los dere-chos constitucionales, siendo que para ellose han de reponer las cosas al estado an-terior a la violación o amenaza de violacióndel derecho constitucional conculcado.

Habiendo hallado a los actores principa-les de la pelea –contienda no sangrientapor cierto, sino más bien de competiciónen cuanto que cada uno de los procesostratados va a buscar la solución más efec-tiva al afectado o afectados–, la LPCA yel CPCo., toca buscar la fórmula conci-liadora para que ambos procesos cum-plan sin estorbarse, sin amarrarse entreellos los pasadores de sus zapatos, sufinalidad.

Ya hemos dicho que las actuaciones dela Administración exclusivamente podránser impugnadas en el proceso contencio-so-administrativo, sin embargo, esta re-gla normativa establece un marco de ex-cepcionalidad que deja espacio –o dichoen castizo o de modo coloquial, en len-guaje “mondo y lirondo” como algunavez lo apuntó nuestro Luis Alberto Sán-chez, que “hace un campito”– para elacceso a los procesos protectores de laConstitución y de los derechos, princi-pios y valores que ella impone a los po-deres públicos como a los privados y queella defiende desde la escena procesalconstitucional.

Esta fórmula es la de la utilización de losprocesos constitucionales. Esto se grafi-ca en el mismo artículo 3 de la LPCA queestablece, fuera de las previsiones yaanotadas extraídas de su texto, que “(…)las actuaciones de la Administración Pú-blica solo pueden ser impugnadas en elproceso contencioso-administrativo, sal-vo los casos en que se pueda recurrir alos procesos constitucionales”.

Así pues, el legislador contencioso-admi-nistrativo no ha querido cerrar el círculocuando de la afectación de derechos setrata, pues es posible ir a los procesosde defensa de la Constitución y de losderechos fundamentales del ciudadano.

Entonces la pregunta que surge es,¿cuándo se dan estos casos para desli-garnos del contencioso y acceder al am-paro, proceso constitucional de nuestrointerés?

En ninguna parte de la LPCA se nos dala respuesta, por lo tanto, se debe acudira su par adjetivo, el CPCo. Este estable-ce, entre otras cosas, en su artículo 5como causales de improcedencia, la exis-tencia de vías procedimentales específi-cas, igualmente satisfactorias, para laprotección del derecho constitucionalamenazado o vulnerado.

Entonces, bajo una elemental interpreta-tio a contrario sensu, tendremos que laválvula de escape o el tránsito del proce-so contencioso-administrativo al amparose puede dar cuando existan vías proce-dimentales específicas, pero que no sa-tisfagan, que no aseguren, la proteccióndel derecho constitucional amenazado ovulnerado.

Esta pauta permite entonces identificarel tránsito para que el afectado obre envía de amparo en vez del contencioso,paso marcado por la urgencia de la de-fensa de derechos constitucionales, porla primacía de la Constitución e inefecti-vidad de la vía especializada, que podríadevenir en infructuosa, pues cuando lo-gre su objeto, esto es satisfacer la pre-tensión planteada, ya será tarde.

De la misma forma, esta pauta nos mos-trará como más aconsejable acudir alcontencioso en vez del amparo(3) pues laafectación no tiene carácter constitucio-nal y que lo debatido se puede resolvercon facilidad por la utilización de los méri-tos de la LPCA por nuestros juzgadores.

IV. CONCLUSIÓN

Tenemos entonces que esta interpreta-ción derivada del artículo 5 del CPCo.,obra como un mediador entre el conten-cioso y el amparo.

En el proceso contencioso fiscalizador delas decisiones de la Administración, secontrola sus actuaciones en búsqueda deefectiva tutela de los derechos e intere-ses de los administrados; pero, en elamparo, se ventilan mucho más que losderechos e intereses de los administra-dos; se ventilan derechos, valores y prin-cipios de corte medular que organizan ysostienen todo el sistema jurídico, la to-talidad del mismo, sin cuya protecciónnada ni nadie halla justificación en unEstado Constitucional de Derecho y quenormal ni excepcionalmente el juzgadorcontencioso no podrá valorar como esdebido; lo que sí hará el Poder Judicialen tanto primera instancia o en todo casoel Tribunal Constitucional si la litis avan-za a una segunda instancia.

Además en el contencioso, si bien el queobraba antes como administrado y hoycomo parte busca la defensa de sus de-rechos, lo hace en un plano que no es elmismo que en el amparo, que es prime-rísimo, pues allí se habla de derechosfundamentales, que se tienen por la pro-pia condición humana y previos al Esta-do y a todo poder emanado de él.

Actualmente se decide frente a un actoadministrativo lesivo, entre un procesode amparo y un contencioso administra-tivo a interponerse, por lo último. Con laSTC Nº 0206-2005-PA/TC del TC se hadireccionado en base al presupuesto delas “vías procedimentales igualmente sa-tisfactorias”, el control jurídico de las ac-tuaciones de la Administración ya no porel proceso amparativo sino por el de jus-ticia contenciosa del Administrador.

Ahora, como consecuencia de dicho fa-llo supralegal dictado por el TC, es posi-ble ir ya no a la vía del amparo, sino demodo residual(4), siempre que obre cons-tancia de tal rotación de 180 grados endefensa de derechos fundamentales,derivados de la raíz iusnaturalista delDerecho.

INFORME PRÁCTICO ADMINISTRATIVO

(2) Artículo I TP LPAG.- Ámbito de aplicación de la Ley: “La presente Ley será de aplicación para todas las entidadesde la Administración Pública.Para los fines de la presente Ley, se entenderá por ‘entidad’ o ‘entidades’ de la Administración Pública:1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados;2. El Poder Legislativo;3. El Poder Judicial.4. Los Gobiernos Regionales.5. Los Gobiernos Locales.6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.7. Las demás entidades y organismos proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud depotestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvomandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen funciones administrati-vas, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia”.

(3) STC Nº 4196-2004-AA/TC, fdm 6: “(El amparo...) ha sido concebido para atender requerimientos de urgencia quetienen que ver con la afectación de derechos directamente comprendidos dentro de la calificación de fundamenta-les por la Constitución Política del Estado (...)”.

(4) Tanto materia laboral pública como privada es ilustrativa la STC Nº 0206-2005-PA/TC (Baylón Flores vs. EPSEMAPA HUACHO S.A. y otro), fdm 6 : “(…) solo en los casos en que tales vías ordinarias no sean idóneas, satisfac-torias o eficaces para la cautela del derecho, o por la necesidad de protección urgente, o en situaciones especialesque han de ser analizadas, caso por caso, por los jueces, será posible acudir a la vía extraordinaria del amparo,correspondiendo al demandante la carga de la prueba para demostrar que el proceso de amparo es la vía idónea yeficaz para restablecer el ejercicio de su derecho constitucional vulnerado, y no el proceso judicial ordinario de quese trate”.Del mismo modo, en materia pensionaria tenemos la STC Nº 1417-2005-AA/TC (Anicama Hernández vs. ONP), fdm35. En ambas decisiones tribunalicias del TC se establecen las reglas para acudir al proceso contencioso adminis-trativo por la exclusividad presente en él cuestionante de las decisiones de la Administración.