a03 Autonomia Municipal

7/23/2019 a03 Autonomia Municipal

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Derecho Pblico MunicipalAUTONOMA Y AUTARQUA MUNICIPAL

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I. AUTONOMA MUNICIPAL

AUTONOMA YAUTARQUA.

El gran debate institucional en torno al Municipio se ha dado entresi es su caracterstica la autonomao la autarqua.

Las provincias que reformaron sus constituciones ltimamente hanreconocido al Municipio su autonoma. Se suma a ello el fallo de la CSJN"Rivademar, A c/ Municipalidad de Rosario" de 1989. As se ha producidouna verdadera institucionalizacin de la autonoma municipal tanto en elplano del derecho positivo, como en la jurisprudencia del mximo tribunalde la Nacin. Pero estos dos hechos, por otro lado, no lograron apaciguarla discusin doctrinaria entre la Autonoma o la Autarqua del Municipio.

Para algunos autores (Marienhoff) solo las provincias sonautnomas. Consideran a las municipalidades como entesdescentralizados meramente autrquicos, aunque con amplia y esencialcompetencia funcional. Para ello, la estructuracin institucional delEstado es inmodificable, no pudiendo crearse nuevos entes autnomos. LaNacin es soberana, las Provincias son autnomas y los Municipiosautrquicos.

Creemos que la autarqua municipal es un concepto impropio en elFederalismo, pues se compadece con el rgimen unitario.-

Para otros (Marani entre ellos) no se puede hablar de autonoma en

sentido absoluto. Sostienen que puede haber diferentes contenidos para laautonoma, que puede sta variar segn el ente o la institucin queresulte destinatario de la misma. Llegan a la conclusin de que "Laautonoma municipal es un concepto autnomo Que los municipios seanautnomos no significa que hayan accedido al rango de jerarquaprovincial, sino que presentan una autonoma de segundo grado". Laautonoma del municipio se fundamenta en la naturaleza sociolgca de lainstitucin y se manifiesta (como lo expresa Rosatti) por laautonormatividad constituyente (capacidad para darse su propioordenamiento fundamental), la "autocefala" (capacidad para darse suspropias autoridades), y la "autarca (capacidad de obtencin y utilizacinde sus recursos propios). Tambin agrega otro componente que lodenomina "materia propia", aquello que es tradicionalmente consideradocomo local, comunal, municipal. Existe, por lo tanto, una "autonomamunicipal" con rango de figura jurdica independiente, dotada denaturaleza y contenidos propia.

En sntesis: por su connotacin sociolgicas y su finalidadencaminada al inters comn, el Municipio posee y precisa la autonoma.

. La moderna teora sobre autonoma municipal1 establece cuatro

1 sostenida por el Dr. Zuccherino, Tratado, T. I, pg. 176 y ss., conf. Moreno Rithner, pg. 53


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elementos bsicos de la autonoma municipal:

1) Autonoma institucional: Expresa la facultad del municipio deejercer el poder constituyente de cuarto grado, el que leposibilita el dictado de su propia Carta Orgnica Municipal

(Home rule Charter).

2) Autonoma poltica: el municipio cuenta con la facultad dedarse sus Instituciones de gobierno y de elegir a susautoridades con el derecho de todo habitante de postularsepara los cargos municipales.-

3) Autonoma econmico-financiera: La autonoma econmicaviene del concepto cubano de autosuficiencia. Expresa lafacultad del municipio de crear y percibir todo tipo de tributos(impuestos, tasas y contribuciones). Nadie discute la facultadmunicipal sobre tasas y contribuciones pero si ha existido unagran polmica sobre si el Estado municipal puede establecerimpuestos. En un principio domin la Tesis Negatoria con eltributarista Jos Ahumada, el Dr. Carlos Adrogue y el Prof. Dr.Dino Jarach.- La idea Positiva se inicia con el maestro KornVillafae seguido por el Prof. Linares Quintana pero la realidades que la situacin se defini cuando se manifest de manerapositiva el gran tributarista Dr. Carlos Mara Giuliani Fonrouge.En la actualidad tributaristas y municipalistas estn deacuerdo en admitir este derecho de los municipios (SusanaNavarrine, Cesar Garca Belsunce, Alberto Zarza Mensaque). Laautonoma financiera es aquella que permite al Estado

Municipal aplicar lo recaudado para atender a los grandestrabajos pblicos municipales, VG: Educacin popular, saludpblica, sanidad ambiental, urbanismo, servicios pblicos ypoder de polica, entre otras labores.-

4) Autonoma administrativo Funcional: La autonomaadministrativa le permite a la institucin municipal organizarseexternamente, esto es frente al conjunto de vecinos. Laautonoma funcional le otorga a las instituciones municipales elpoder de organizarse interiormente mediante organigramas.VG: en el Departamento Ejecutivo por debajo del Sr. Intendenteestn los Secretarios, posteriormente los Directores Generales,a continuacin los Jefes de Departamento, etc.-

Cuando se dan los 4 caracteres, decimos que el municipio cuentacon autonoma absoluta.

En cambio cuenta con autonoma relativa, cuando carece delelementos institucional, teniendo los otros 3 elementos pero nopudindose dictar su propia Carta Orgnica Municipal, rigindose por laley que le otorgar la Legislatura Provincial (como en el caso de laProvincia de Buenos Aires la Ley Orgnica de las Municipalidades de laProvincia de Buenos Aires -Dto. Ley 6769/58 y sus modificatorias-)

. La 1 vez que se menciono modernamente la expresin


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"autonoma municipal fue en la ordenanza general municipalistaestadounidense de Missouri, obra de los juristas John Cox y JamesWebston. La expresin era tericamente un gran hallazgo, pero careca derealizacin practica.-

Lisandro de la Torre en su Tesis Doctoral de 1888 crea lainstitucin donde puede aplicarse en la prctica la AutonomaMunicipal. Se trata de municipios de convencinque son aquellos quetienen la facultad de ejercicio del poder constituyente de 4 grado, y que,por medio de una convencin constituyente pueden dictarse su propiaCarta Orgnica o Constitucin Municipal. Para l, solo es autnomo elmunicipio de convencin y en el se agota la autonoma municipal. El restode los municipios son autrquicos, idea que el federalismo repulsa y De laTorre los llama municipios de delegacinporque reciben su ley orgnicade parte de la Legislatura Provincial correspondiente.-

En 1889 el Dr. De la Torre viajo a EE.UU y ah entablo relacin con

el Dr. Leo ROWE, Prof. de la Universidad de Berkeley (California), quientradujo al ingles la Tesis Doctoral. Los estadounidenses en 1902 aplicaroneste sistema bajo el nombre de Municipio de Carta en el Estado deGalveston.-

En 1904 se incorpora la Escuela de CUBA, con su fundador Dr.Francisco CARRERAS JUSTIZ, su mximo exponente el Prof. AdrianoCARMONA ROMAY y el periodista Jos CAPABLANCA, eximio campenmundial de ajedrez. Esta escuela sostiene que la autonoma poltica nopuede existir sin la presencia de la autosuficiencia econmico financiera.Crean y celebran en Cuba el 1 Congreso Interamericano de Municipios en1940. Estuvo dedicado a la autonoma poltica y su declaracin finalrecomend a todos los pases del continente incorporar a susConstituciones, la autonoma municipal. El 2 Congreso Interamericano,celebrado en Santiago de Chile, se ocupo de la autosuficiencia econmico financiera.-

En la dcada de 1930, cuando haba hecho camino el criterio delDr. Rafael Bielsa, aparece el maestro de la Escuela de La Plata Dr. AdolfoKorn Villafae, quien crea la Teora de la Repblica RepresentativaMunicipal. Defiende que cada estamento del Sistema Federal debereproducir en su propia rbita La Repblica Representativa con susfunciones de gobierno siendo las principales, la legislativa, la ejecutiva, y

la judicial. As da jerarqua constitucional a las institucionesmunicipales.-

2) LAAUTONOMA MUNICIPAL EN LA JURISPRUDENCIA:

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el tomo VII de susfallos registra un pronunciamiento que declara a los municipiosargentinos como autnomos.-

A partir del caso Castro (1902) y a lo largo de mas de 8 dcadas lmas alto tribunal del pas se enrol en la idea de considerar a losmunicipios argentinos como autrquicos.-

El 29 de marzo de 1989, la Corte volvi a la idea correcta en elfamoso caso RIVADEMAR, Angela Mara c. MUNICIPALIDAD DEROSARIO. Ratifica el concepto en PROMENADE S.A. C.


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MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO sealando que las ordenanzasmunicipales son leyes de contenido local.-

La Corte Federal ha vuelto sobre el tema en el caso, GOBIERNONACIONAL (COMANDO EN JEFE DEL EJERCITO) c. CHACO, Provincia de

s. Inconstitucionalidad, en que rechaza in limine la demanda porconsiderar que estaba mal dirigida contra el Estado chaqueo y que debahaberse promovido originalmente contra el municipio de Resistencia.-

4) EL GOBIERNO MUNICIPAL EN EL DERECHO COMPARADO:

El tema requiere el anlisis de los Sistemas Europeos, de losSistemas Estadounidenses y del Sistema Presidencialista que an rigenotoriamente en Argentina. Seguimos las explicaciones del Dr.Zuccherino.-

1) LOS SISTEMAS EUROPEOS:

a) Sistema Bicameral Europeo: Es el mayoritario en Europaoccidental, rige en Alemania, Blgica, Grecia, Holanda, Espaa, Italia,Luxemburgo y Portugal. Un 1 organismo de gobierno es la Cmara de losMayores, que habitualmente cuenta entre 50 y 70 miembros segn laimportancia de cada municipio. El 2 organismo es la Cmara Menor, conuna composicin de 20 a 40 miembros (aqu hay una diferencia, losgrandes paises, Alemania, Espaa e Italia hacen elegir por el pueblotambin a esta Cmara menor, los pases ms pequeos, Blgica, Grecia,Holanda, Luxemburgo y Portugal permiten que la Cmara Mayor elija deentre sus miembros a los miembros de la Cmara Menor que salen de los

integrantes de la Cmara Mayor), se renuevan por mitades cada 2 aos ysu labor es trazar y ejecutar las grandes polticas del Estado Municipal.-

b) El rgano se denomina Alcalde en Blgica, Holanda,Luxemburgo, Grecia y Portugal. En Espaa tiene la denominacintradicional de la edad media Presidente del Ayuntamiento. En Alemaniamantiene la denominacin que viene de la formacin de los Burgos, estoes Burgo Maestre. En Italia se produce una divisin: en el norte, porejemplo en Florencia, se llama Sindaco; en el sur conserva el nombre dela poca fascista Podesta o Podestone. Este funcionario es elegidopopularmente por 4 aos y tiene funciones de representacin: porejemplo, firma acuerdos, va a convenciones, se presenta en los actos

pblicos a nombre de la Institucin Municipal.-

c) Sistema Ingles: Esta compuesto por un rgano (unipersonal) y unorganismo (pluripersonal): El organismo se denomina Concejo. Susintegrantes, en nmero determinado por la poblacin de cada Municipio,van de 5 a 15 miembros segn el caso. Son elegidos por el pueblo. Sumandato es de 4 aos renovable por mitades y su tarea es legislativa, estergano se llama MAIER o MAYOR, el mismo cuando esta en grandesciudades como Londres o Liverpool se denominan LORD MAYOR. Sutarea es la gestin ejecutiva del municipio. A partir de la gran reforma de1905, paso a designarlo el pueblo en forma directa, la institucin notablede este sistema es el Secretario General del Concejo, funcionario de

carrera elegido por concurso pblico y que perdura en su cargo mientrasexista una conducta correcta, quiere decir que solo puede ser removidopor juicio poltico y con dos tercios del tribunal en su contra, la tarea delmismo es notable, ninguna ordenanza, decreto ni normativa puede


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tratarse y menos sancionarse si el Secretario General no le dio el vistobueno, la ley establece que sin este recaudo toda sancin es nula deinsanable nulidad.-

d) El Sistema Francsde MAIRE y de la Asamblea: El MAIRE es

un rgano que en toda Francia (salvo en Pars) ha sido desde la revolucinde 1789 electo por el pueblo en forma directa con mandato de 4 aos ensus funciones ejecutivas. En Francia y en el caso municipal, la Asambleaes local y se ocupa de la parte legislativa del Estado Municipal, electa porel pueblo.

e) Sistema Suizo del Landgedmeid:Fue planteado por ROSSEAUpara su ciudad natal, Ginebra y representa el llamado Sistema Directo. Seaplica en comunidades que no superen los 2000 o 2500 habitantes. Cada6 meses todos los habitantes del pueblo mayores de 18 aos, se renenen Asamblea Ordinaria en la Plaza Mayor del lugar, all se votan lasgrandes pautas del municipio para los prximos 6 meses y se designa 3

delegados que son los que ponen en ejecucin las grandes polticastrazadas por la reunin popular. Estos delegados son AD HONOREM yslo cobran los gastos.-

2) SISTEMASAMERICANOS:

a) El Sistema del Alcalde y el Concejo:Es heredado de Inglaterra.En tiempos coloniales el Concejo era elegido por el pueblo y el Alcalde porla Corona Inglesa. A partir de 1776, todos los funcionarios son elegidospor el pueblo, el Alcalde por 4 aos y los miembros del Concejo por igualtrmino con renovacin por mitades cada 2 aos. El Alcalde tiene

facultades de gestin y el Concejo de legislacin, este sistema queoriginalmente fue de todos los municipios estadounidenses hoy se reduceal 17% de ellos y se divide en 2 subsistemas

*El del Alcalde fuerte y Concejo dbil (New York)

*El del Alcalde dbil y el Concejo fuerte (Carolina del Norte)

La diferencia se hace por la cantidad de facultades que tienen elrgano y el organismo.

b) El Sistema de la Comisin:se trata de un ente compuesto por

5 a 15 miembros, segn la importancia del municipio; la eleccin espopular; el mandato es de 4 aos renovables por mitades. En losmunicipios pequeos las comisiones se ocupan de todos los temas; en losmunicipios ms grandes, las comisiones se dividen ocupndose algunosde la ejecucin y otros de la legislacin. En la actualidad el 38% de losmunicipios de EE.UU siguen este sistema de gobierno.-

c) Sistema de la Comisin y el Gerente o Manager: En esteSistema hay una Comisin que es selecta por el voto popular que va de 5a 15 miembros segn la importancia del Estado Municipal y que legisla ytraza las grandes polticas locales. Esa comisin tiene obligacin decontratar a un manager o gerente que ponga en ejecucin todas las

polticas votadas. Para no equivocarse la comisin tiene el libro anual delos gerentes o managers, donde estn los antecedentes de cada uno deellos. Una vez contratado el manager por 2 o 4 aos segn el caso solopuede rescindir ese acuerdo con la ratificacin de dos tercios de los votos


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del pueblo municipal.- Los managers son egresados universitarios conttulo de Licenciados en Administracin Municipal o Tcnico en DerechoMunicipal.-

3) EL SISTEMA PRESIDENCIALISTA:

Rige en Argentina en forma mayoritaria, en algunos pases deSudamrica, en algunos de centro Amrica y en las Islas Filipinas.- ElSistema tiene un Departamento Ejecutivo en cabeza del IntendenteMunicipal elegido por el pueblo cada 4 aos. El DepartamentoDeliberativo esta titularizado por el Concejo, los ediles van generalmentede 6 a 24, son electos popularmente por 4 aos renovables por mitades.El Departamento Ejecutivo gestiona y ejecuta dentro del Municipio y elDepartamento Deliberativo legisla. Como se ve falta un DepartamentoJudicial propio.

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