¿A quién beneficia la reforma de la seguridad social en México?

Santiago Levy*

Noviembre de 2006

DOCUMENTO PRELIMINAR: NO CITAR * Deseo expresar mi agradecimiento a Isabel Guerrero y Michael Walton por invitarme a participar en la conferencia del Banco Mundial sobre equidad y competitividad en México, realizada el 27 y 28 de noviembre de 2006. Sus comentarios y sugerencias han sido muy apreciados. También deseo agradecer a Rafael del Villar, Eduardo Pérez Motta y Ernesto Estrada por sus útiles contribuciones al debate en el tema de las pensiones. Sin embargo, las opiniones expresadas aquí son de mi autoría, aplicándose los reconocimientos de responsabilidad habituales.

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I. Introducción La seguridad social es la columna vertebral de la política social en México, pues proporciona a los trabajadores acceso a servicios médicos, créditos hipotecarios, centros de cuidados infantiles y de retiro en la vejez y pensiones en caso de incapacidad. Sin embargo, dado que este segmento está financiado en su mayor parte por aportaciones basadas en el salario que no son valoradas en su totalidad por los empleados que se benefician de las prestaciones, funge, en parte, como un impuesto “puro” sobre el empleo asalariado, que en México es la única forma de empleo que cubre la seguridad social. Las empresas y los trabajadores eluden este impuesto (de manera legal) al cambiar hacia actividades que impliquen relaciones contractuales no salariales, así como al autoempleo o evadiendo a gran escala las leyes de seguridad social.1 Con estas actividades se distorsiona la asignación de trabajo agregado induciendo al sobreempleo en el sector informal e incrementando los costos del trabajo en el sector formal. Como resultado de ello, la seguridad social tiene efectos negativos sobre la productividad, la competitividad y, potencialmente, sobre el crecimiento a nivel de toda la economía. A lo largo de la última década, las reformas legales llevadas a cabo han buscado mejorar el funcionamiento de la seguridad social, cerrando la brecha entre costos y beneficios. En este artículo se discuten dos de estos esfuerzos. El primero de ellos, que data de 1995, se centró en cambiar de un sistema de pensiones de reparto a uno de capitalización, financiado por adelantado, con cuentas individuales administradas por empresas financieras privadas conocidas como Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores). El segundo, que tuvo lugar en 2004, se enfocó a reducir los costos del régimen especial de pensiones de los propios trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), de manera que las aportaciones a la seguridad social se dedicaran principalmente a prestar servicios a los trabajadores afiliados y no se desviaran a financiar este regimen especial.

En este artículo se utilizan ambas reformas para analizar el vínculo entre productividad y competitividad, por un lado, e ingreso o concentración de poder, por el otro. La hipótesis central del mismo es que la búsqueda de rentas por parte de grupos asociados con la prestación de servicios de seguridad social

1 Así, la fuerza laboral total se divide en un sector “formal” con cobertura de seguridad social y uno “informal” que carece de esta cobertura. Este último consiste de un segmento legal (que comprende a quienes son autoempleados o empleados no asalariados) y uno ilegal (que incluye a los empleados asalariados de empresas que evaden las obligaciones de la seguridad social).

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––en especial las Afores en la administración de las cuentas individuales de retiro y el sindicato del IMSS en el caso de los servicios prestados de manera directa por el Instituto–– amplían el componente de impuesto “puro” dentro de las aportaciones a la seguridad social. Lo anterior genera una reducción del PIB al incrementar la menor productividad del empleo informal. Una hipótesis adicional se centra en que, cuando se resuelve la falta de seguridad social para los trabajadores del sector informal mediante diversos programas financiados con ingresos generales, el “subsidio” implícito al empleo informal magnifica las pérdidas de eficiencia derivadas del impuesto “puro” al empleo formal, lo que reduce aún más el PIB y la productividad laboral agregada.

La aplicación de medidas para reducir las rentas de las Afores y del

sindicato de trabajadores del IMSS mejoraría la eficiencia de la economía en su conjunto mediante la disminución del impuesto al empleo formal y de la necesidad de poner en marcha programas sociales que subsidien al empleo informal. Estas medidas también mejorarían la equidad a medida que una mayor proporción de aportaciones a la seguridad social se tradujera en beneficios para los trabajadores. Asimismo, se reduciría el impuesto implícito sobre las utilidades de las empresas formales, lo que generaría más inversión en el sector formal de la economía, de mayor productividad. El cierre de la brecha entre los costos y el valor de la seguridad social también disminuiría los incentivos a evadir las aportaciones a la seguridad social. Por último, se tendría que canalizar una menor cantidad de recursos fiscales a los programas de protección social, permitiendo, en principio, utilizarlos para inversiones públicas que fomenten el crecimiento.

Aunque se han tomado medidas para generar una mayor competencia

entre las Afores, la transición hacia un sistema de costos razonablemente bajos ha sido muy lenta, y necesita acelerarse. En este sentido, aunque se aprobó una reforma legal para garantizar que las aportaciones a la seguridad social no se orientaran a subsidiar el régimen especial de pensiones de los nuevos afiliados al IMSS, aún no ha sido ejecutada. La ineficacia parcial de estas medidas genera costos fiscales altos y crecientes debido a que: (i) la recaudación tributaria es más difícil en el siempre creciente sector informal, que se caracteriza por cientos de miles de empresas micro y pequeñas; (ii) se reduce el número de trabajadores que acumula recursos suficientes en sus cuentas individuales para alcanzar una pensión mínima2; y (iii) el pago del regimen especial de pensiones

2 De acuerdo con la Ley del Seguro Social, los trabajadores afiliados a la seguridad social por más de 1,250 semanas (cerca de 25 años) tienen derecho a una pensión de retiro de un salario mínimo, sin importar el monto acumulado en su cuenta individual; esta garantía es proporcionada por el gobierno federal.

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de los trabajadores del IMSS podría requerir de subsidios fiscales, pues el Instituto no tiene capacidad de hacerlo y al mismo tiempo prestar servicios de salud a sus derechohabientes.

Tres elementos destacan como reductores de las presiones políticas para

realizar reformas. En primer lugar, los programas de protección social para trabajadores del sector informal y la evasión a gran escala de las empresas con respecto al cumplimiento de sus obligaciones relacionadas con la seguridad social. Ante la ausencia de barreras eficaces a la movilidad laboral, los trabajadores realizan prácticas de arbitraje entre el sector formal y el informal. Así, desde la perspectiva de los trabajadores, en especial los de bajos ingresos, la brecha entre la formalidad y la informalidad pierde significado a un ritmo creciente, observándose un alto nivel de movilidad entre sectores. Asimismo, desde el punto de vista de las empresas, la combinación entre la evasión y los programas gratuitos de protección social para sus trabajadores, se utilizan para recanalizar las aportaciones a la seguridad social desde sus tesorería hacia la del gobierno. Esta situación puede persistir mientras el sistema general de prestaciones sociales (seguridad y protección sociales) reciba “financiamiento externo”. Es posible que la productividad laboral se estanque, pero el nivel de vida de los trabajadores puede elevarse de manera gradual.

El segundo elemento se deriva del hecho de no gravar a un grupo

específico de ingreso para cubrir el costo de la situación prevaleciente. En el margen, el “financiamiento externo” que se requiere para cubrir el costo de los programas sociales proviene de la combinación de una menor inversión pública y mayores rentas petroleras. El tercer elemento podría surgir del gobierno mismo: los programas de protección social pueden incrementar su popularidad en el corto plazo, sin necesidad de enfrentar los intereses financieros y sindicales para mejorar la seguridad social, sin olvidar las consideraciones de equidad, competitividad y vulnerabilidad fiscal.

A fin de alejarse del equilibrio actual caracterizado por baja

productividad y alta desigualdad, resulta necesario realizar un rediseño a gran escala de los programas de seguridad y protección social. Lo anterior implica tocar temas que van más allá de la calidad de los servicios de salud que se prestan en el IMSS y de las comisiones que cobran las Afores, incluyendo además una discusión del nivel deseado de agrupamiento de las prestaciones sociales con respecto al nivel observado; la vinculación de la cobertura de la seguridad social con el trabajo asalariado únicamente contra su vinculación con todo tipo de trabajo; y, lo que es inevitable, las fuentes de financiamiento para cubrir el costos de las prestaciónes sociales en sustitución de las aportaciones a

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la seguridad social basadas en el salario. Lo anterior sin duda representa una tarea de gran envergadura.

No obstante, sí es posible realizar reformas parciales mientras se logra el

objetivo final e, incluso, estos cambios podrían ser requisitos previos para que las reformas se materialicen. La reducción de rentas que atraen las Afores y el cese de la suspensión de la reforma de 2004 serían medidas conducentes a la equidad y la productividad dentro de un camino de transición hacia una reforma más amplia de la política social que le confiriera mayor equidad y eficiencia. Sin embargo, ambas medidas no bastan para cumplir el propósito. La posibilidad de que las reformas parciales tengan el efecto deseado pueden aumentar mediante una mayor transparencia, mejor acceso a información fácil de comprender y una rendición de cuentas más sólida. De igual manera, las posibilidades mejorarían si el Congreso contara con mayores incentivos para inducir a los organismos encargados de la seguridad social a buscar las reformas y cumplir plenamente con la ley. En lugar de ello, la tendencia ha sido a eludir estos problemas mientras que se aprueban montos crecientes de recusos para los programas de protección social. Un elemento clave es la necesidad de medidas para que el Congreso y el poder ejecutivo internalicen el costo de oportunidad de las rentas petroleras. En términos más generales, se requiere poner en marcha medidas para mejorar la función de la “Voz” de Hirschman y limitar el papel de la “Salida” en las reacciones de los trabajadores y las empresas en términos de las conductas de extracción de rentas de ambos grupos de interés.

El resto de este artículo se compone de lo siguiente: en la Sección II se presentan los antecedentes del sistema de seguridad social en México. La Sección III describe un marco de referencia sencillo para identificar el impacto de la equidad y la eficiencia de la política de seguridad social. Por su parte, la Sección IV comenta la reforma de 1995 y estudia el impacto sobre las utilidades de las Afores y las tasas reales de retorno sobre los ahorros de los trabajadores. La Sección V describe la reforma de 2004 y su puesta en marcha en 2005. En la Sección VI se vinculan los resultados de la Sección III con los de las secciones IV y V. El papel que desempeñan los programas de protección social se comenta en la Sección VII. Por último, la Sección VIII presenta algunas sugerencias parciales para resolver la situación actual.

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II. Descripción de la seguridad social en México Para los fines de este artículo conviene estudiar tres características del sistema mexicano de seguridad social. En primer lugar, el Artículo 123 de la Constitución mexicana divide a los trabajadores entre los que se encuentran empleados en el sector privado (el llamado apartado “A”) y los que trabajan en el sector público (apartado “B”). Los empleados pertenecientes a uno y otro apartado son objeto de regímenes de seguridad social distintos y las políticas correspondientes se rigen por leyes laborales diferentes.3 Los párrafos siguientes se concentran únicamente en el sistema de seguridad social para los trabajadores del apartado “A” y las instituciones asociadas con éste.

Segundo, la Ley del Seguro Social y la Ley Federal del Trabajo establecen que la seguridad social es un derecho exclusivo de los trabajadores asalariados y es obligación de las empresas sólo con respecto a los trabajadores asalariados que contratan. Otros miembros de la fuerza laboral como los autoempleados, los empleados domésticos y los que establecen relaciones no asalariadas con una empresa pueden afiliarse al sistema de seguridad social de manera voluntaria, pero no están obligados a hacerlo.4

La tercera característica es que la cobertura de la seguridad social involucra un conjunto de beneficios más amplio que el que se ofrece en muchos otros países. En efecto, un trabajador con seguridad social tiene derecho a lo siguiente: (i) seguro de salud; (ii) servicios de guardería para sus hijos; (iii) seguro de vida; (iv) pensión por discapacidad; (v) pensión por riesgos

3 Los trabajadores en el apartado “A” se rigen por la Ley Federal del Trabajo y la Ley del Seguro Social, mientras que los trabajadores del apartado “B” se rigen por la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley del Instituto de Seguridad Social y Servicios para los Trabajadores del Estado (en adelante, la Ley del ISSSTE).

4 Véanse los Artículos 12 y 13 de la Ley del Seguro Social. Esta Ley también obliga a las partes en una sociedad cooperativa a afiliarse a la seguridad social, aunque este es un grupo reducido sobre el que no se comentará más en este artículo. La distinción central tiene lugar entre los trabajadores asalariados y los no asalariados, donde los primeros se definen como aquellos trabajadores que realizan un trabajo subordinado para un patrón a cambio de un salario (estableciéndose la figura legal de la relación obrero-patronal). Lo anterior también queda establecido en el Artículo 20 de la Ley Federal del Trabajo. Las palabras “subordinada” y “salario” tienen una gran importancia, pues dejan abierta la pregunta de si los trabajadores relacionados con una empresa mediante contratos en los que se comparte el riesgo o se basan en esfuerzos realizados a cambio de una comisión o del reparto de utilidades corresponden a una relación de subordinación y si la retribución equivale a recibir un salario o no. Si, como es la interpretación usual en México, la respuesta es negativa, entonces las empresas que contratan trabajadores mediante contratos no salariales no tienen obligación alguna de registrar a sus trabajadores ante el sistema de seguridad social.

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laborales; (vi) instalaciones deportivas y culturales; (viii) pensión por jubilación; y (viii) créditos hipotecarios.

Las primeras seis prestaciones de esta lista se encuentran asentadas en el mandato del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).5 Las pensiones por jubilación toman la forma de un sistema de aportaciones a cuentas individuales administrado por Afores privadas reguladas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, CONSAR. Por último, la administración de los créditos hipotecarios es función del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT). Estos tres organismos integran la base del sistema de seguridad social mexicano para los trabajadores pertenecientes al apartado “A”. Los tres tienen una estructura corporativa similar, con una Consejo Técnico integrado por funcionarios gubernamentales ––nombrados por el Presidente de la República (incluyendo al Director General de cada organismo)–– y de representantes de la iniciativa privada y los trabajadores. Esta composición tripartita refleja, a su vez, la fuente (también tripartita) de los fondos que se recaudan para financiar la seguridad social, de igual manera que la concepción política de la seguridad social en tanto que responsabilidad compartida entre trabajadores, empresas y gobierno.

A pesar de las similitudes legales en fines y estructura, cabe destacar

algunas diferencias cruciales entre el IMSS, la CONSAR y el INFONAVIT. Tal vez la más importante de ellas sea que el IMSS, además de actuar como organismo de seguridad social es el principal prestador de los servicios contemplados en su mandato, en especial en el caso de la salud.6 Por otro lado, los otros dos cumplen una función financiera o de regulación, aunque el INFONAVIT no es un organismo que construye vivienda ni la CONSAR es operadora de Afores. Asimismo, el IMSS opera directamente los servicios de salud para todos sus derechohabientes y sus familias, conviertiéndolo en una 5 Las pensiones por incapacidad permanente e invalidez se otorgan en forma de rentas vitalicias que venden compañías de seguros privadas. Aun así, el IMSS conserva las facultades de administración de los fondos previa a la compra de una renta vitalicia y el paso crucial de evaluar el derecho a una pensión de incapacidad permanente o de invalidez.

6 La Ley del Seguro Social no otorga al IMSS el monopolio de la prestación de servicios, incluyendo los de salud. De hecho, esto es lo que ha sucedido desde el establecimiento del IMSS en 1943. Algunos servicios de salud se contratan externamente, pero esta es más bien la excepción, y no la regla. Incluso, el IMSS tiene libertad total para determinar la combinación de servicios prestados internamente y contratados externamente, sin regulación acerca de comparaciones de costos o calidad de los servicios. Los trabajadores afiliados con el IMSS no tienen voz a este respecto, de modo que la conducta de la institución se asemeja mucho a la de una estructura monopólica.

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enorme organización médica. De hecho, el IMSS es el prestador de servicios médicos más grande del país, encontrándose probablemente entre los más grandes del mundo.7 Como resultado de ello, cuenta con una planta laboral que supera las 370,000 personas, convirtiéndolo en el empleador más grande de México. En contraste, desde esta perspectiva, el personal que presta servicios en el INFONAVIT o la CONSAR no es relevante en términos numéricos. Los trabajadores del IMSS están organizados en el Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social (SNTSS), el segundo sindicato más grande de México de acuerdo con el número de miembros.8

Lo anterior implica que la cobertura de la seguridad social sigue la

distribución de la fuerza laboral entre empleados públicos y privados y con respecto a estos últimos, entre trabajadores asalariados y no asalariados. Si se relaciona la cobertura de la seguridad social con la pertenencia a la “formalidad” y la falta de ella con la “informalidad”, podría dividirse entonces a la fuerza laboral entre un sector formal y uno informal, donde los trabajadores del primero reciben cobertura de seguridad social (apartado “A” con IMSS y apartado “B” con ISSSTE) y los empleados en el sector informal no reciben ningún tipo de protección. En principio, esta división del trabajo deberá coincidir con los trabajadores asalariados y los no asalariados. Sin embargo, esto no sucede cuando, como resultado de la evasión a gran escala de las aportaciones a la seguridad social en el apartado “A”, existen trabajadores asalariados sin seguridad social que se suman a las cifras del empleo informal.9 El Cuadro 1 describe las magnitudes relativas de cada grupo a diciembre de 2005.

7 Después de la Secretaría de Hacienda, el IMSS también es el segundo recaudador de ingresos públicos del país. En efecto, el IMSS recauda el total de las aportaciones a la seguridad social, para luego transferir los fondos al INFONAVIT para el componente de vivienda de la seguridad social, y a las Afores, para el componente de pensiones de retiro. Por esta razón, la cobertura o afiliación con el IMSS es equivalente a contar con cobertura del INFONAVIT y membresía en una Afore.

8 El sindicato más grande de México es el de maestros, con una afiliación cercana al millón de personas. Sin embargo, pertenecen al apartado “B”, y su relación contractual directa es con los gobiernos de los estados.

9 En el apartado “B” es difícil que se registren casos de evasión, pues la contratación es realizada por las secretarías y organismos a nivel federal o estatal que no operan bajo lógicas de maximización de utilidades, en comparación con las empresas privadas contempladas dentro del apartado “A”.

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Cuadro 1 Fuerza laboral y cobertura de seguridad social en México, 2005

(miles de trabajadores)

Número

Proporción

I. Formal

17,159

39.1

1. ISSSTE (“B”) 3,327 7.6 2. IMSS (“A”) 13,831 31.5 2a) > 3sm 6,007 13.7 2b) ≤ 3sm 7,824 17.8 II. Informal 26,707 60.9 3. no asalariados > 3 sm 2,860 6.5 4. no asalariados ≤ 3 sm 16,147 36.8 5. asalariados (evasión) 7,699 17.6 III. Total

43,866

100.0

Fuente: Levy (2006b). Notas: ISSSTE también incluye las instituciones de seguridad social a nivel estatal; sm= salario mínimo. Cabe destacar cuatro puntos: primero, que la seguridad social cubre menos de 40 por ciento de la fuerza laboral. Segundo, excluyendo al apartado “B”, la fuerza laboral en 2005 consistió de 40.5 millones de trabajadores, de los cuales sólo 13.8 millones (34 por ciento) contaba con cobertura de seguridad social. Sin duda esta es una situación que llama la atención, sobre todo a más de sesenta años de la creación del sistema de seguridad social en México. Tercero, más de la mitad de los trabajadores sociales percibía ingresos de tres (o menos) salarios mínimos al mes. 10 No es posible afirmar lo mismo en el caso de los trabajadores informales, pues se carece de datos sobre los ingresos del personal asalariado en el sector informal (ilegal). Sin embargo, considerando únicamente el trabajo informal no asalariado, 85 por ciento de este grupo ganaba menos de tres salarios mínimos. En general, se contaba con por lo menos 24 millones de trabajadores (más de la mitad de la fuerza laboral) que percibía salarios bajos. Por último, en cuarto lugar, cabe destacar que la evasión de las aportaciones a la seguridad social es muy extensa, equivalente a 36 por ciento de los trabajadores asalariados en el apartado “A”. Esta sección termina con un corto comentario acerca de una característica central del mercado laboral mexicano que resultará relevante para

10 Un salario mínimo equivale a 1,400 pesos al mes (cerca de US$130). Aquí se toman tres salarios mínimos como el punto de diferenciación entre los trabajadores que perciben salarios “altos” y “bajos” respectivamente.

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lo que se comentará posteriormente: la movilidad de los trabajadores entre el sector formal y el informal es muy amplia, incrementándose con la disminución en los niveles salariales. El Cuadro 2 resume los resultados de un ejercicio en el que se dio seguimiento a la duración de la permanencia en el sector formal ––medida por la afiliación al IMSS–– de nueve millones de trabajadores entre julio de 1997 y julio de 2005. Resulta interesante notar que sólo 11.6 por ciento de los trabajadores que perciben salarios bajos permanecieron afiliados al IMSS durante todo el periodo de nueve años, contra 42.4 por ciento de los trabajadores con mayor salario. En el otro extremo, de todos los trabajadores que percibían salarios bajos y que se afiliaron al IMSS en 1997, cerca de 18 por ciento formó parte del sector formal durante un año de los últimos nueve. Lo anterior contrasta con 7.6 por ciento para los trabajadores que percibieron salarios altos. En general, el trabajador promedio que percibe salarios bajos afiliado al IMSS en 1997 ha contado con cobertura de seguridad social sólo durante 4.3 años de los nueve en los que podría haber estado cubierto (48 por ciento del periodo laboral). El promedio correspondiente para los trabajadores con salarios altos fue de 6.5 años (72 por ciento del periodo laboral).11

11 Este ejercicio divide a los trabajadores entre los que perciben salarios “altos” y “bajos”. Es claro que la distribución es continua. Los empleados que ganan, por ejemplo, cinco salarios mínimos o más, permanecen más tiempo en la formalidad (72 por ciento de su tiempo) y los que ganan, por ejemplo, dos salarios mínimos o menos permanecen menos tiempo (48 por ciento de su tiempo). Existe un complejo conjunto de razones detrás de este fenómeno, derivado no solo de las disposiciones relacionadas con la seguridad social, sino también de los costos con respecto a la contratación, despido y liquidación de trabajadores. El fenómeno reviste gran importancia en la valoración que los trabajadores hacen de la seguridad social y su impacto sobre la eficiencia y la equidad, como se comenta en la sección siguiente.

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Cuadro 2 Años de afiliación a la seguridad social, 1997-2005

Proporción de trabajadores en el sector formal durante x años

Percepción de 3 o más salarios mínimos

Percepción de 3 o menos salarios mínimos

Uno 7.6 17.8 Dos 7.0 15.2 Tres 6.0 12.9

Cuatro 6.5 11.4 Cinco 6.8 9.3 Seis 6.9 8.3 Siete 7.4 7.2 Ocho 9.3 6.4 Nueve 42.4 11.6 Total 100.0 100.0

Fuente: Levy (2006b). Notas: El ejercicio comienza el 1 de julio de 1997, cuando entró en vigor la Ley del Seguro Social vigente. En aquél entonces, se contaban cerca de 9 millones de trabajadores afiliados al IMSS, de los cuales 3 millones ganaban 3 o más salarios mínimos y 6 millones obtenía 3 o menos salarios mínimos. El cuadro registra el número de años en el sector formal, dado que el trabajador se afilió al IMSS en 1997. Se excluyó de la base de datos del ejercicio a los trabajadores de 56 años de edad o más en 1997, de manera que el abandono del sector formal no sea consecuencia de la jubilación; así, cuando el trabajador no forma parte del sector formal, puede estar trabajando en el sector informal, estar en el desempleo abierto, haber dejado la fuerza laboral del todo o haber emigrado al extranjero. En términos más generales, los trabajadores en México pasan por episodios de formalidad con cobertura de seguridad social y episodios de informalidad sin tal cobertura. Estos tránsitos aumentan en frecuencia conforme disminuye el salario del trabajador.12 No parecen encontrarse barreras sustanciales para que los trabajadores ingresen al sector formal y tengan acceso a la cobertura que ofrece la seguridad social.13 Así, los

12 Estos resultados se confirman utilizando una base de datos diferente, la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, que también es un conjunto panel de datos que permite seguir los tránsitos de los trabajadores entre la formalidad y la informalidad (aunque sólo durante un año). De acuerdo con este conjunto de datos, en 2005, 16 por ciento de los trabajadores que percibían un salario bajo, y que comenzaron el año en el sector formal, terminaron en el informal. De igual manera, 10 por ciento de los trabajadores que percibían salarios bajos que comenzaron en el sector informal terminaron en el sector formal (Levy, 2006a). Calderón-Madrid (2006) también calcula las matrices de transición entre formalidad e informalidad en México para 1997, 2001 y 2005, encontrando resultados similares. Véase también Gong, et al., 2004, Bosch y Maloney (2006) y Kaplan, et al., 2005. Por otra parte, las transiciones de la formalidad y la informalidad hacia el desempleo abierto son muy reducidas y los episodios de desempleo abierto muy cortos. Véase la evidencia que se presenta en BID (2004). Nótese que en México no existe el seguro de desempleo.

13 La evidencia también sugiere que el salario mínimo no es vinculante en ningún sentido relevante. Véase Maloney y Núñez (2004) y Bell (1997).

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trabajadores pueden recurrir a la seguridad social, incluso los más pobres pertenecientes a familias cubiertas por el Progresa. La dicotomía entre lo formal y lo informal es una caracterización de la situación legal de los trabajadores en un punto en el tiempo, pero no una división permanente de cada trabajador en dos subconjuntos mutuamente excluyentes. Más aún, la dicotomía es menos útil cuanto más bajo sea el salario del trabajador. En el caso de quienes perciben salarios bajos, el problema no parece centrarse en su posibilidad de acceder al sector formal cubierto por la seguridad social. Más bien, por una serie de razones, parece residir en la muy errática permanencia de estos trabajadores en la seguridad social. Las transiciones entre la formalidad y la informalidad plantean cuestionamientos fundamentales para el sistema mexicano de seguridad social. En este sentido, considérense, por ejemplo, las implicaciones de estas transiciones para las pensiones por retiro. Si los patrones de movilidad observados entre 1997 y 2005 continúan en el futuro, el trabajador promedio que percibe salarios bajos tendrá que trabajar durante cincuenta años para cumplir los requisitos para el cobro de una pensión mínima. Este trabajador sólo estará obligado a ahorrar para su retiro durante la mitad formal de su vida laboral. Durante la mitad informal, podría ahorrar para el retiro y es posible que lo haga mediante la Afore en la que está obligado a ahorrar durante su vida laboral formal. Sin embargo, podría no hacerlo o ahorrar en un instrumento distinto a su Afore. En el caso de la cobertura de salud o de incapacidad se aplican observaciones similares. Si el trabajador que percibe un salario bajo cae enfermo durante la mitad formal de su vida laboral puede acceder a los servicios de salud del IMSS, pero no si se presenta durante la mitad informal. Lo mismo sucede en el caso de un accidente laboral: dependiendo de cuándo ocurra el accidente, podría contar o no con una pensión por riesgos laborales o con acceso a los servicios de rehabilitación. En este sentido se aplican consideraciones similares si pretende obtener un crédito de vivienda por medio del INFONAVIT. Aunque el análisis de estos casos no está entre los objetivos de este artículo, no dejan de ser relevantes, por tres razones. En primer lugar, porque indican que el sistema de seguridad social (formado por la combinación de IMSS,INFONAVIT y CONSAR) no funciona de acuerdo a lo diseñado, en especial en el caso de los trabajadores de menores ingresos. En segundo término, porque, como se discutirá más adelante, se observan importantes pérdidas de eficiencia para la economía en su conjunto a partir de estas circunstancias, a medida que la disfuncionalidad de la seguridad social reduce la productividad del trabajo y la competitividad de las empresas. Por último,

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debido a que existen importantes implicaciones en el ámbito de la equidad a medida que los costos de un sistema disfuncional no son absorbidos por empresas y trabajadores sólo en el sector formal (los cuales son, en principio, los beneficiarios del sistema), sino que se reparten entre todos los trabajadores, tanto formales como informales. III. La seguridad social y su impacto en la equidad y la eficiencia En esta sección se describe brevemente un marco de referencia para identificar los impactos de equidad y eficiencia de la seguridad social.14 El caso más sencillo ocurre cuando el total de la fuerza laboral L se divide entre el empleo asalariado y el no asalariado, con y sin cobertura de seguridad social, respectivamente (o en empleo formal e informal). Con base en el Cuadro 1, y centrándose en 2005, L consiste de cerca de 40.5 millones de trabajadores (excluyendo a los del apartado “B”), 13.8 millones formales y 26.7 millones informales. De manera paralela, las empresas se dividen entre formales e informales, respectivamente, de acuerdo a si contratan a empleados asalariados y no asalariados.15

Considérese a Tf como los costos monetarios de las prestaciones de la seguridad social y a wf como el salario en sector formal, de manera que el costo que enfrentan las empresas formales al contratar un empleado con cobertura de seguridad social está formado por (wf + Tf).16 El Cuadro 3 muestra los componentes de Tf para un trabajador que gana dos salaries mínimos (en pesos de 2006). Cada mes, el trabajador recibe 2,788 pesos, mientras que la em debe pagar 3,611 pesos por este trabajador. En principio, el trabajador tiene derecho 14 Esta sección se basa en Levy (2006 a), donde se presenta una discusión más detallada, incluyendo extensiones de casos en los que tanto empresas como trabajadores evaden las leyes de seguridad social y situaciones en las que los trabajadores muestran preferencias distintas por las prestaciones de la seguridad social. Sin embargo, nada de ello es necesario para lo que se presenta a continuación.

15 En el concepto de empleo informal también se incluye a los autoempleados, que no necesariamente están asociados con una empresa. Sin embargo, las decisiones de los trabajadores con respecto al autoempleo o el empleo en asociación con una empresa también dependen de la estructura de los salarios y las prestaciones en el empleo asalariado o no asalariado.

16 Generalmente se expresa Tf como una fracción del salario, pero resulta más fácil expresarlo en términos absolutos.

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ha recibir servicios de salud y guardería del IMSS, además de contar con la cobertura de una pensión por invalidez o por riesgos laborales (llamada de incapacidad permanente). Al mismo tiempo, se depositan 175 pesos en su cuenta de Afore para su retiro y 139 pesos para un crédito hipotecario del INFONAVIT.17 Nótese que, para este trabajador, las aportaciones a la seguridad social representan cerca de 30 por ciento de su salario.

Cuadro 3

Salarios y costos de la seguridad social, 2006 (pesos)

Salario mensual (wf) 2,788.80 Costo de Tf 822.18 1. Seguro de gastos médicos 341.10 2. Pensión por riesgos laborales (incapacidad permanente)

72.48

3. Pensión por invalidez y seguro de vida 66.24 4. Pensión por jubilación 175.03 5. Servicios de guarderías, culturales y deportivos 27.89 6. Vivienda 139.44 Costo laboral total = (wf + Tf) 3,610.98 Fuente: cálculos propios con base en la legislación vigente.

Cabe destacar que todas las prestaciones están agrupadas. Un trabajador no puede optar por dejar de percibir una prestación específica (por ejemplo, el fondo para vivienda o los ahorros para el retiro o los servicios de guardería) con base en sus preferencias o circunstancias personales. En efecto, la Ley lo obliga a recibirlas todas. De manera similar, una empresa formal que emplea a un trabajador asalariado también debe cubrir todos los componentes de la seguridad social. En pocas palabras, se trata de un paquete “todo o nada”.

Las empresas formales tienen una demanda laboral Df, contratando

trabajadores hasta el punto en el que su producto marginal, MPLf, iguale el costo que deben cubrir, (wf + Tf). En el ejemplo anterior, las empresas contratarán trabajadores hasta el punto en el que su productividad mensual sea de 3,610 pesos (no 2,788 pesos). Es crucial subrayar que la seguridad social 17 La mecánica asociada con los 139 pesos es compleja. Los fondos se depositan en una subcuenta de la cuenta del trabajador en la Afore, aunque estos recursos no sean manejados por esta, sino por el INFONAVIT. El trabajador puede solicitar un crédito para vivienda contra el saldo de esta subcuenta siempre que cumpla con ciertos criterios. Si el trabajador no obtiene un crédito antes de su retiro, los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda se suman a los acumulados en la cuenta de retiro y se utilizan para adquirir una renta vitalicia, de manera que, ex post, el trabajador termina siendo obligado a ahorrar 314 pesos al mes (equivalentes a 175 más 139 pesos). En general, los trabajadores que perciben salarios más bajos tienen menos acceso a un crédito para vivienda (debido tanto al menor salario como a una mayor movilidad), por lo que terminan ahorrando para el retiro una mayor proporción de su salario que los trabajadores que perciben un salario más alto.

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implica que la productividad del trabajador deberá ser 30 por ciento mayor que su salario si una empresa formal ha de contratarlo.

Sin embargo, por una serie de razones, los trabajadores del sector formal

podrían no asignar a estas prestaciones de la seguridad social un valor equivalente a su costo, es decir, es posible que los trabajadores formales no consideren que los 822 pesos que reciben en prestaciones en efecto valen 822 pesos para ellos. Entre las múltiples razones que podrían generar este resultado, considérese el caso de un trabajador que vive en una zona media o urbana de México donde el IMSS cuenta con pocas instalaciones médicas (o, ninguna, como sorprende que suceda en algunos casos). El trabajador espera que, por los 341 pesos al mes que paga, él o ella y su familia reciban servicios de salud. Sin embargo, su opinión puede cambiar si las instalaciones son de calidad muy baja, se hacen largas colas, el equipo es obsoleto, no se dispone de algunos medicamentos o, simplemente, no se cuenta con las instalaciones.18 La baja calidad de los servicios puede ser producto de varias razones, pero, ciertamente, una de ellas es que de los 341 pesos que aporta el trabajador, el IMSS utiliza 55 pesos para pagar el régimen especial de pensiones de sus propios trabajadores y sólo 286 pesos para salarios de médicos y personal de enfermería, medicamentos y equipo.19 Asimismo, considérese a un jornalero agrícola, que sólo cuenta con un empleo asalariado durante seis meses del año, de manera que requiere estar empleado durante cincuenta años para obtener una pensión mínima para retirarse. Considérese también el valor de una cuenta en una Afore para cualquiera de los casi 300,000 trabajadores que emigran cada año al extranjero. Es posible que muchos de estos trabajadores prefieran contar con sus 175 pesos en efectivo hoy, tal vez para cubrir los costos de emigrar, que tener una pensión de jubilación en un futuro lejano que podría no aprovechar, dado que es posible que no se retire en México. Un caso más podría ser el del trabajador casado cuyo cónyuge ya esté cubierto por la seguridad social, para quien el beneficio marginal de los 341 pesos de cobertura en salud es cero (pues el seguro de gastos médicos del cónyuge ya lo cubre). O, por último, considérese el caso de un trabajador que tiene la oportunidad de ahorrar en un instrumento financiero o un proyecto productivo con tasas de

18 Esto se agudizaría si, al mismo tiempo, en el lugar en el que vive se cuenta con establecimientos médicos con la misma baja calidad pero gratuitos, o por lo menos cercanos (véase la Sección VII).

19 En 2005, la proporción de ingresos totales del IMSS que se canalizó hacia el régimen especial de pensiones para los trabajadores de la institución fue de 16 por ciento. Esta cifra se duplicará durante la próxima década (véase IMSS, 2005). Los ingresos del IMSS excluyen los recursos canalizados al INFONAVIT y las Afores.

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retorno reales de 5 por ciento.20 Lo anterior contrasta con la tasa promedio anual de retorno que generó su Afore durante los últimos nueve años que, neta de comisiones cobradas por estas instituciones, se sitúa en la vecindad de menos de uno por ciento.21

Considérese a [0,1]fβ ∈ como el coeficiente de valoración que los

trabajadores asignan a las prestaciones de la seguridad social, de manera que la utilidad derivada de un empleo en el sector formal sea (wf + fβ Tf). Es claro que, si los trabajadores valoran plenamente el hecho de contar con cobertura de seguridad social, de forma que fβ =1, los costos laborales de las empresas formales igualarán las ganancias (o utilidad) de los trabajadores formales. En cambio, si los trabajadores no valoran por completo los beneficios de la seguridad social, de modo que fβ < 1, se generará una discrepancia entre lo pagado por la empresa formal y lo que recibe el trabajador. Esta discrepancia equivale a (1 )f fTβ− , correspondiente exactamente a la imposición de un gravamen al empleo formal (no al trabajo). El análisis del sector informal de la economía es más sencillo: en este caso, existen empresas con una demanda por trabajo determinada por Di que contrata a Li trabajadores, con la importante diferencia de que no existen costos por la seguridad social, de manera que, si wi es el salario en el sector informal, estas empresas contratarán trabajadores hasta el punto en el que la productividad marginal del trabajo (MPLi) sea igual a wi. Puesto de otra manera, en el sector informal la productividad de un empleado no necesita ser 30 por ciento mayor que su salario para que este trabajador pueda ser contratado. Por supuesto que los trabajadores en el sector informal sabrán que solo podrán recibir un salario de wi como paga, sin tener acceso a la seguridad social, es decir, sin cobertura del IMSS, sin Afore y sin posibilidad de obtener un crédito para vivienda del INFONAVIT. La importancia que esto pueda tener para el trabajador depende de lo que en realidad signifiquen estas 20 Gertler, et al., (2005) encuentran que muchos trabajadores pertenecientes a familias de Progresa-Oportunidades enfrentan restricciones de crédito o de liquidez, pero que cuando tienen acceso a créditos, cuentan con oportunidades de inversión que generan tasas de rendimiento reales cercanas a 5 por ciento. Por ello, para estos trabajadores, el costo de oportunidad de ahorrar para el retiro en una Afore es entonces demasiado alto (Progresa-Oportunidades es el programa mexicano de transferencias condicionadas de efectivo para familias pobres).

21 La sección siguiente presenta evidencia sobre las tasas de retorno que ofrecen las Afores. Nótese que los ejemplos mostrados se centraron en las pensiones relacionadas con cuestiones de salud y las de retiro, pues son las dos situaciones que se tratan en las siguientes dos secciones. Sin embargo, se podrían derivar consideraciones similares para los servicios de guarderías, vivienda, etc.

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prestaciones para ellos (y las alternatives que tengan, como se detallará en la sección VII).

En la Gráfica 1 se observa una representación sencilla de la distribución de equilibrio de la fuerza laboral L entre el empleo formal Lf y el informal Li, con una demanda laboral Df, graficadas partiendo del lado izquierdo del diagrama, y la demanda por trabajo informal Di (partiendo del lado derecho), en el arreglo normal para un análisis de equilibrio general de dos sectores. Considérese primero el caso en el que se valoran plenamente las prestaciones de la seguridad social, de manera que fβ =1. En este caso, el esquilibrio se encontraría en el punto A, con Lf* trabajadores empleados en el sector formal (con cobertura de seguridad social) y Li* trabajadores ––que no aparece graficada, pero que equivale a (L - Lf*)–– trabajadores empleados en el sector informal sin gozar de cobertura de seguridad social.

Gráfica 1

Seguridad social en una economía con sector formal e informal

Los trabajadores en el sector informal reciben un salario de wi*, mientras que los del sector formal obtienen wf*. Sin embargo, al considerar el valor de las prestaciones que ofrece la seguridad social y que reciben los trabajadores

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formales, el total que ganan los trabajadores en un sector es igual al que se percibe en el otro. Aunque sencilla, de esta gráfica se desprenden tres mensajes importantes. Primero, nótese que el producto marginal del trabajo (MPL) en el sector formal, (wf* + Tf), es igual al MPL del sector informal, wi*, de manera que la asignación del trabajo en la economía es eficiente. Lo anterior tiene una interpretación simple: no existe posibilidad de incrementar el PIB del país mediante la reasignación de trabajadores entre un sector y otro. De aquí que el primer mensaje sea que, en un sistema de seguridad social que funciona correctamente, interpretado aquí como una fβ equivalente a la unidad (o muy cercana a uno), permite maximizar la productividad del trabajo en la economía. Es claro que, cuanto mayor sea la productividad laboral, mayores serán los salarios de los trabajadores.

Segundo, nótese que las contribuciones a la seguridad social son pagadas en su totalidad por los trabajadores formales.22 Este punto resulta de gran importancia. La Ley del Seguro Social podría indicar, como es el caso, que los trabajadores y las empresas contribuyen a la seguridad social. Sin embargo, esto es sólo un formalismo legal. Como respuesta a esta Ley, en el mercado laboral se realiza un proceso de ajuste, que involucra una reducción de salarios en el sector formal (de manera que la empresa ahorra en salarios lo que paga en aportaciones a la seguridad social). Puesto de otra manera, la seguridad social sólo cambió la composición del consumo de los trabajadores formales: antes de la seguridad social tenían la libertad de disponer de su salario wi* en cualquier paquete de bienes de su preferencia. Sin embargo, con la seguridad social, sólo tienen la posibilidad de disponer de su salario wf*. No obstante, además, estos trabajadores que obtienen el seguro médico que proporciona el IMSS, ahorran parte de su ingreso en una Afore y así sucesivamente, todo a un costo de Tf*. Debido a que el trabajador valora su seguro de gastos médicos con el IMSS y su cuenta de ahorro individual con su Afore y sus demás prestaciones en, exactamente, Tf, la suma del salario wf* del que puede disponer libremente y las prestaciones de la seguridad social valuadas en Tf, son iguales para este trabajador que el hecho de trabajar en el sector informal y ganar un salario 22 Considérese lo que sucede en el caso de no existir un sistema de seguridad social. Los costos laborales de las empresas formales sólo ascenderían a wf, mientras que los de las informales serían wi. Dada la movilidad en el mercado laboral, el salario de equilibrio en el sector formal y el informal sería el mismo (de hecho, la distinción entre ambos sectores no sería muy significativa). Este salario sólo podría ser wi*, al que todos los trabajadores están empleados. Al existir un sistema de seguridad social valorado plenamente, el salario en el sector formal cae a wf*, aunque al sumar el valor de las prestaciones Tf sería equivalente a wi*.

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(mayor) de wi*, pero sin prestaciones de seguridad social. El segundo mensaje es que un sistema de seguridad social que funciona correctamente no es redistributivo en el sentido de reducir las utilidades de las empresas formales para incrementar los salarios de los trabajadores en el sector formal, sino que da acceso a estos trabajadores a un paquete de bienes que resulta muy importante para su bienestar (por lo menos desde el punto de vista del gobierno). El tercer mensaje es que, cuando un sistema de seguridad social funciona correctamente, no se observan cambios en el sector informal. El empleo informal es el mismo con o sin seguridad social, como lo es el nivel de producción de las empresas informales. Es evidente que la existencia de la informalidad, en el sentido de la falta de cobertura de seguridad social, resulta inevitable en un marco legal que excluye las relaciones laborales no asalariadas de las obligaciones de la seguridad social. Asimismo, en cualquier economía se observa todo un conjunto de razonamientos válidos para la existencia de relaciones laborales no asalariadas. De aquí que tanto empresas como trabajadores encuentren rentable establecer este tipo de relaciones para compartir el riesgo o para impulsar a la realización de esfuerzos; o, porque muchos trabajadores también encuentren rentable trabajar independientemente.23 En este contexto, la informalidad es tan eficiente como la formalidad, excepto por el hecho de que los trabajadores informales consumen un conjunto de bienes distinto del de los trabajadores formales, esto como resultado del marco legal existente. Estos tres mensajes cambian de forma importante cuando no se valora totalmente la seguridad social. A fin de observar lo anterior, nótese que cuando fβ < 1 entonces (wf* + fβ Tf) < wi*, de forma que los trabajadores en el sector formal están en peores condiciones que en el informal. Esto lleva a ciertos trabajadores a salir del sector formal, como puede observarse en la Gráfica 1, con lo que el empleo en el sector formal cae de Lf* a Lf’ (y, por ende, aumenta el del sector informal). Sin embargo, al existir un menor número de trabajadores en el sector formal, el salario en el mismo aumenta de wf* a wf’. Sin embargo, un punto clave a este respecto es que las empresas formales aún deben incorporar el monto total de las aportaciones a la seguridad social, Tf, en sus costos laborales, sin importar si los trabajadores los valoran en toda su extensión o no. Por ende, resulta inevitable que los costos laborales que enfrentan se incrementen. Esto lleva a que las empresas formales pasen del punto A al punto C, donde MPLf es igual a (wf’ + Tf). Por otra parte, si un

23 Debido a que tienen capacidades emprendedoras o porque poseen algunos activos productivos (como tierra).

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mayor número de trabajadores se ubica ahora en el sector informal, sólo podrán emplearse si sus salarios se reducen, de wi* a wi’. Con ello se permite que las empresas incrementen su empleo del punto A al punto G, donde MPLi = wi’. Nótese que a los salarios wf’ y wi’, los trabajadores son indiferentes entre el empleo formal y el informal, debido a que (wf’ + fβ Tf) = wi’.

Considérense ahora los primeros mensajes mencionados. La

productividad de los trabajadores en el sector formal es (wf’ + Tf), mientras que la de los informales es wi’. Debido a que wf y wi cambiaron en direcciones opuestas, ahora ocurre que los trabajadores del sector formal son más productivos que los del sector informal. Esto no es el resultado de una mejor educación, como tampoco de una barrera a la entrada al empleo formal. Las diferencias en productividad entre trabajadores similares resultan de un sistema de seguridad social subvaluado. Estas diferencias en productividad son relevantes, pues el PIB del país se reducirá. Debido a que el país es más pobre que antes, todos los habitantes están en una situación peor. Nótese también que, debido a que las empresas del sector formal enfrentan costos laborales más altos, son menos competitivas que antes. Por ello, emplean menos trabajadores y su producción se reduce. Toca el turno al segundo mensaje. Debido a que (wf* + Tf) > (wf’ +

fβ Tf), los trabajadores en el sector formal no están en una situación tan favorable como antes. Asimismo, debido a que wi* > wi’, los trabajadores informales tampoco están en una situación tan favorable como la anterior. Así, el hecho de que la seguridad social no funcione adecuadamente daña a todos los trabajadores, sean formales o informales. A su vez, debido a que la producción en el sector formal es menor y los costos laborales son más altos, se reducen las utilidades de las empresas en el sector formal. Esto no sucedió porque las utilidades se redistribuyeran hacia los salarios, ya que los trabajadores también están peor que antes. Más bien, se debe a que fβ < 1 actúa como un impuesto a los salarios y las utilidades en el sector formal. Nótese también que, dado el crecimiento en el empleo informal, un menor número de trabajadores se encuentra cubierto por la seguridad social. Contrario al objetivo social del gobierno, un menor número de trabajadores tiene acceso a los servicios de salud del IMSS o ahorra para su retiro en su Afore. Por último, considérese el tercer mensaje. Ahora, el empleo informal sin cobertura de seguridad social no sólo es producto de una disposición legal que excluye ex ante a los trabajadores no asalariados de esta cobertura, sino que

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también es consecuencia del hecho de que el sistema de seguridad social no tiene el funcionamiento adecuado. El resultado no es sorprendente. En efecto, si se está forzando a empresas y trabajadores a pagar por una cosa, pero reciben menos de ella, harán algo al respecto. Si no tienen los medios para tratar con las razones por las que la seguridad social tiene un mal funcionamiento, encontrarán una respuesta natural en la informalidad. El hecho de que el PIB se reduzca y que los trabajadores sean menos productivos como producto secundario de su conducta es algo de lo que, probablemente, no estén conscientes o que puede no importarles.24

Resulta sencillo observar entonces que la pérdida de productividad y competitividad, la reducción en la cobertura de la seguridad social, el crecimiento en el empleo informal y la reducción en el nivel de vida de los trabajadores serán elementos que ganen profundidad a medida que fβ se acerque a cero. En el límite, al llegar a cero, las aportaciones a la seguridad social se pueden llegar a convertir en un impuesto puro de 30 por ciento sobre la nómina.25 Claramente, esto no es lo que sucede en México. Sin embargo, una cosa sí es clara: cualquier factor que contribuya a reducir la valuación que tienen los trabajadores de la seguridad social reducirá la equidad y dañará la productividad de la economía.

Antes de pasar a la reforma de 1995, vale la pena destacar un punto

relacionado con la productividad. A medida que 0fβ → , aumentan los incentivos para que las empresas y los trabajadores evadan los aumentos en la seguridad social. Como se ha apuntado en párrafos anteriores, este fenómeno es extenso en México. La evasión de los trabajadores tiene su reflejo equivalente en la evasión de las empresas. Sin embargo, debido a la probabilidad de ser detectado y multado por el IMSS o el INFONAVIT, aumenta con el número de trabajadores no registrados, la evasión se concentra

24 La analogía con la opción de Salida de Hirschman dada la ineficacia de la opción de uso de la Voz es directa (véase Hirschman, 1970). También se observa un problema de acción colectiva, pues la respuesta a fβ < 1 es expresada por cientos de empresas y millones de trabajadores que actúan en forma individual, planteando la cuestión relacionada con la respuesta del Congreso o del Ejecutivo (véase la Sección VIII, más adelante).

25 El impuesto tiene el potencial de alcanzar un nivel mayor, ya que la formalidad también implica contar con la cobertura de la legislación relacionada con el pago por liquidación, que también genera una discrepancia entre los costos laborales de las empresas y las ganancias de los trabajadores, así como por medio de los impuestos laborales.

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en su mayoría en las micro y pequeñas empresas.26 Así, aparte de reducir la cobertura de la seguridad social, la evasión también afecta el tamaño de la empresa. Algunas empresas encontrarán rentable mantener un tamaño reducido en el sector informal, a diferencia de ser medianas o grandes en la formalidad. Sin embargo, esto reduce las posibilidades de las empresas de explotar las economías de escala o de tener un mejor acceso al crédito formal y, en términos más generales, para innovar e invertir en capacitar a sus trabajadores. Por otra parte, es poco probable que combinar la informalidad con la ilegalidad sea una estrategia adecuada si se pretende que las empresas crezcan y aumenten su productividad. Aunque esta conducta sea claramente el resultado de muchos factores, un considerable “impuesto” implícito sobre el trabajo asalariado sería uno de estos factores (en especial para las empresas donde los costos laborales representan una proporción considerable de los costos totales). Aunque no se haya incorporado formalmente a la discusión precedente, el costo en productividad de un sistema de seguridad social subvaluado debe incluir también los costos asociados con un gran número de empresas estancadas, que no realizan innovaciones, no invierten en capacitar a sus trabajadores y no explotan economías de escala. Las siguientes dos secciones se centran en estudiar algunas de las razones por las que los dos componentes básicos de la seguridad social ––las pensiones de retiro y los servicios de salud–– pueden resultar importantes en el contexto de un conjunto mayor de elementos que afectan el desempeño del sistema de seguridad social mexicano. Sin embargo, resulta crucial insistir que este artículo no argumenta que los únicos problemas que enfrenta la seguridad social se ubiquen en estos dos ámbitos o que los problemas en estos dos segmentos sólo sean ocasionados por los factores que se comentan más adelante. En efecto, esto no es el caso. Por una parte, la revisión del funcionamiento del INFONAVIT, de los servicios de guarderías y de otros componentes de la seguridad social evidenciarían problemas similares. Por otro lado, los problemas relacionados con las pensiones por jubilación y los servicios de salud son resultado de múltiples causas.27 No obstante, se argumenta que los

26 De acuerdo con los registros del IMSS, en 2005 existían cerca de 550,000 empresas registradas con hasta cinco empleados (dando trabajo a un total de 1.2 millones de personas), con un tamaño promedio de empresa de 2.2 trabajadores. Sin embargo, el Censo Económico para 2004 registra cerca de 2.8 millones de micro y pequeñas empresas que empleaban a 6.8 millones de trabajadores, con un tamaño promedio de empresa de 2.4 trabajadores por compañía. Es probable que estas cifras subestimen el nivel de evasión, pues el Censo excluye a las empresas situadas en zonas rurales.

27 En particular, la transición epidemiológica de México ha incrementado los costos de prestar servicios de salud, mientras que la erosión de los salarios reales asociados con la diversas crisis macroeconómicas del país ha

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factores identificados más adelante se encuentran entre algunas de estas causas y que se asocian con grandes rentas o con la concentración del poder o el control de dos grupos clave involucrados en la administración y prestación de servicios relacionados con las pensiones por jubilación y los servicios de salud. En ambos casos, la baja productividad y la falta de competitividad se asocian con la concentración de ingresos o de poder. De aquí que el diseño de una mejor reglamentación con vistas a reducir las rentas o la concentración de poder o de control implicaría un cambio de rumbo en dirección de una mayor competitividad y equidad. IV. La reforma de 1995 IV.1 Antecedentes En diciembre de 1995, con México recuperándose de la crisis económica más seria de los últimos cincuenta años, el Congreso aprobó una nueva Ley del Seguro Social cuyo principal propósito residía en sustituir un régimen de pensiones de jubilación de reparto por uno de capitalización. 28 Una característica operativa importante del nuevo régimen fue que los ahorros para el retiro de los trabajadores se depositarían en cuentas individuales administradas por intermediarios financieros privados, las Afores.29 El

reducido los ingresos salariales del IMSS. Véase IMSS 2003, 2004 2005 y 2006 para una discusión y cuantificación de estos elementos.

28 Muchas razones llevaron al gobierno a realizar este cambio, entre las que destacan tres. Primero, dada la transición económica de México resultaba que en poco tiempo el IMSS sería incapaz de cubrir las pensiones de los trabajadores que se retiraran a fines de los años noventa a menos que las tasas de aportación se incrementaran en más de 14 por ciento de los salarios, en especial dado que la institución no había creado reservas financieras. En efecto, en 1995 se estimó que, en los años por venir, la tasa de crecimiento de los pensionados duplicaría la tasa de crecimiento de los trabajadores activos. Segundo, la integración vertical del IMSS como prestador de servicios de salud y proveedor de pensiones de retiro implicó, de hecho, que las aportaciones para pensiones de jubilación se utilizaran para invertir en infraestructura de salud. Tercero, la crisis económica de 1994-1995 se asoció en buena medida con una baja tasa de ahorro nacional, por lo que se consideró que un sistema de capitalización contribuiría a incrementar el ahorro agregado, dado que estaba acompañado por recortes presupuestarios para cubrir los costos de la generación de transición.

29 En términos conceptuales, resulta importante diferenciar las dos características de la reforma de 1995 que normalmente se presentan juntas: un esquema de pensiones de capitalización, por una parte; y la administración de las aportaciones de los trabajadores en cuentas individuales por parte de empresas financieras privadas, por otra. Podría pensarse, sin embargo, en un esquema de capitalización con cuentas individuales administradas por un organismo público (no necesariamente el IMSS) o una entidad privada. La decisión no se asocia tanto con razonamientos macroeconómicos como con temas de economía política y de desempeño, es decir, ¿quién tiene la capacidad de administrar los fondos con una mejor combinación de riesgo y recompensa? ¿Qué arreglo institucional elimina el potencial de desviación de fondos hacia otros usos? La reforma de 1995 intentó resolver estos problemas haciendo que los trabajadores fueran los propietarios de los fondos en las cuentas y dejando a empresas privadas la administración de los mismos. Es claro, sin embargo, que sería posible

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organismo regulador de estas últimas fue la recién creada Comisión Naiconal del Sistema del Ahorro para el Retiro (CONSAR). El 1 de julio de 1997, cuando entrara en vigor este nuevo esquema, el IMSS dejaría de ser responsable por las pensiones de jubilación de los trabajadores, aunque no dejaría de recaudar las aportaciones para el retiro de los trabajadores y las empresas lo que se transferiría, a su vez, a las Afores.

La Ley de 1995 estableció un régimen de transición para todos los trabajadores afiliados al IMSS que terminaría el 30 de junio de 1997. Aunque estos trabajadores ––conocidos como la generación de transición–– tendrían cuentas individuales en una Afore, también conservarían la opción de retirarse de acuerdo con lo dispuesto en la versión previa de la Ley del Seguro Social, que databa de 1973. De hacerlo así, los ahorros acumulados en su Afore se transferirían al gobierno federal, que, a su vez, pagaría sus pensiones con ingresos generales. De lo contrario, si optaran por retirarse con base en la Ley de 1995, los ahorros acumulados en su cuenta en la Afore se utilizarían para adquirir un contrato de renta vitalicia al momento de la jubilación, al igual que los trabajadores afiliados después de julio de 1997 (los denominados la “nueva generación”) Puesto de otro modo, la diferencia entre el régimen de transición y la nueva generación consistió en que los trabajadores pertenecientes al régimen de transición tenían la posibilidad de optar entre el esquema de reparto definido en la Ley de 1973 o el de capitalización de la Ley de 1995. Quienes eligieran este último tenían la obligación de jubilarse de acuerdo con lo dispuesto en esta última Ley. Los ahorros canalizados a una Afore provienen de dos fuentes. Primero, de la aportación tradicional basada en el salario que realizan tanto trabajadores como empresas (que equivale a 6.5 por ciento del salario de un trabajador); y, segundo, de un nuevo subsidio gubernamental canalizado a las cuentas de retiro de los trabajadores por un monto igual para todos ellos (la llamada “cuota social”) cubierta a partir de ingresos tributarios generales.30 Este subsidio encontrar muchas otras combinaciones mientras que a la vez se mantiene la naturaleza de capitalización del régimen y su impacto positivo en el ahorro agregado y el sistema financiero del país.

30 Este subsidio se fijó en 5.5 por ciento de un salario mínimo de 1997, indizado con el IPC, lo que equivale a cerca de 1,030 pesos de 2006 al año (o aproximadamente US$94). Cuando se suma la cuota social a la aportación con base en el salario que realizan las empresas y los trabajadores, la contribución promedio a la cuenta con la Afore es de 8.4 por ciento del salario. Además, se añade una aportación de 5 por ciento del salario al INFONAVIT, que también se deposita en la cuenta con la Afore. Esto significa que, para aquellos trabajadores que no obtuvieron un crédito para vivienda (en especial los que perciben un salario bajo) la tasa de ahorro es de alrededor de 13.4 por ciento del salario, 11.5 por ciento de los salarios (igual a 6.5% más 5%) y 1.9 por ciento equivalente de la cuota social.

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gubernamental tiene dos fines: uno, la incorporación de un componente redistributivo a las pensiones de jubilación, ya que el subsidio resultaba proporcionalmente mayor para los trabajadores que percibían salarios menores; y, segundo, para incrementar los montos acumulados en las cuentas de los trabajadores en las Afores, de manera que todos pudieran aspirar a una pensión de un salario mínimo o más. A su vez, este segundo propósito garantizaría que no surgieran contingencias fiscales adicionales con el nuevo esquema, aparte de los costos de las pensiones para la generación de transición sujeta a la Ley de 1973, como garantía gubernamental de una pensión base equivalente a un salario mínimo como característica adicional de la Ley de 1995. Al evaluar la reforma de 1995 se deben incorporar por lo menos dos dimensiones. En primer lugar, los aspectos macroeconómicos asociados con su impacto sobre el ahorro nacional agregado y con el potencial de las Afores para profundizar y ampliar el sector financiero mexicano, facilitando las inversiones a más largo plazo mediante una oferta estable de ahorro financiero con un horizonte de largo plazo. Segundo, las dimensiones microeconómicas asociadas con su impacto sobre las pensiones de los trabajadores, las utilidades de las Afores, los incentivos a ahorrar y la contribución del ahorro obligatorio para el retiro en la valoración general de la formalidad y la cobertura de seguridad social de los trabajadores. A su vez, el papel de la CONSAR como organismo regulador abarca ambas dimensiones. Por una parte, el régimen de inversión de las Afores (composición de la cartera, niveles de riesgo, perfil temporal de las inversiones y cuestiones similares). Pro otra, se encuentran los aspectos de organización industrial del sector: la entrada de nuevas Afores, la información que reciben los trabajadores, las reglas para cambiar las cuentas de los trabajadores de una Afore a otra y, lo que resulta crucial, los niveles de comisiones. El resto de esta sección se centrará sólo en esta segunda dimensión, entendiéndose que, al hacerlo, sólo se presenta una evaluación parcial.31 IV.2 Las utilidades de las Afores y la valoración de los trabajadores de su ahorro para el retiro Por definición, cualquier sistema de ahorro obligatorio impone algunos costos a los trabajadores, en la medida en que la distribución de su consumo entre el presente y el futuro se altera en contra de sus preferencias. Sin 31 Madero y Mora (2006) presentan información valiosa sobre las dimensiones macroeconómicas de la reforma de 1995.

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embargo, para impedir conductas potencialmente miopes por parte de los trabajadores, obtención de ventajas sin el esfuerzo correspondiente (el efecto de free riding), o por otras razones no analizadas aquí, muchos gobiernos obligan a los trabajadores a ahorrar para su retiro como parte de sus sistemas de seguridad social. En ausencia de subsidios cruzados entre trabajadores y de subsidios externos, un esquema en el que se presenta el ahorro obligatorio en cuentas individuales tiene el potencial de ofrecer mayores beneficios para un trabajador, en la medida en la que los esfuerzos de ahorro del trabajador se reflejan por completo en su pensión futura. Asimismo, la cuenta individual del trabajador lo acompaña desde que entra hasta que sale de la fuerza laboral y durante cualquier empleo una vez en la fuerza laboral. En principio, se acercan las aportaciones y las prestaciones. Por lo anterior, resulta razonable suponer que, si se obliga a ahorrar a un trabajador y si los subsidios por trabajador son iguales para cualquier sistema de ahorro forzado, el trabajador preferirá una cuenta individual de retiro. Sin embargo, este juicio deberá ponderarse con la tasa neta de retorno ajustada por riesgo de la cuenta individual del trabajador, resultante de la interacción entre la tasa de retorno bruta sobre la cartera invertida en su representación por su Afore y las comisiones que cobra la institución por manejo de la cuenta. Así, desde la perspectiva del trabajador, no es absoluta la superioridad de una cuenta individual manejada por una empresa privada sobre un esquema alternativo de ahorro forzado. La reforma de 1995 recurrió a la competencia entre Afores para alinear las comisiones con los costos administrativos de las mismas, maximizando, en principio, los beneficios del nuevo esquema para los trabajadores. El mecanismo tenía implícitos tres supuestos clave: (i) que el régimen regulatorio de las Afores conduciría a una competencia intensa entre ellas; (ii) que los trabajadores tendrían acceso a y serían capaces de procesar la información para hacer elecciones racionales entre Afores, y (iii) que los trabajadores tendrían los incentivos adecuados para realizar elecciones compatibles con un resultado competitivo. Puesto de otra manera, la reforma de 1995 supuso implícitamente que era posible crear un “mercado de ahorro obligatorio para el retiro” y que este mercado podría generar, con la regulación adecuada, un resultado competitivo, en el que las comisiones cobradas por las Afores reflejaran básicamente los costos marginales de las mismas. No obstante, a nueve años de la reforma, queda claro que estos tres supuestos esenciales no han sido una aproximación razonable a la naturaleza de la industria, por lo menor durante sus primeros ocho años. Por el contrario, lo que se observa hasta la fecha son

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tasas netas de retorno para los trabajadores que resultan muy inferiores a las expectativas y, de manera paralela, rentas sustanciales para las Afores. En el Cuadro 4 se presenta una comparación de las utilidades de las Afores (aproximadas por la cifra de ganancias antes de impuestos al ingreso, depreciación y amortización, el llamado EBITDA) y el ingreso de las Afores por concepto de comisiones con los subsidios gubernamentales a las cuentas de los trabajadores en las Afores (la cuota social), a lo largo de los últimos ocho años.

Cuadro 4 Utilidades, ingreso de las Afores por comisiones y subsidios, 1998-2005

(millones de pesos) Utilidades

(EBITDA) Ingreso por comisiones

Subsidios a pensiones

(cuota social) 1998 1,283 4,778 5,297 1999 3,083 6,958 7,201 2000 3,868 8,779 8,343 2001 5,175 10,390 9,798 2002 6,160 10,960 9,984 2003 7,240 12,173 8,778 2004 6,996 13,119 11,081 2005 6,070 13,726 11,947

Fuente: Las cifras de subsidio a pensiones (la llamada cuota social) pertenecen a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal para el año correspondiente, publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los indicadores EBITDA de las Afores y el ingreso por comisiones fueron obtenidos en www.consar.gob.mx/estadisticas/index.shtml. Notas: EBITDA: ganancias antes de impuesto al ingreso, depreciación y amortización. No se presentan datos para 1997 puesto que la reforma sólo operó durante seis meses. Resulta notorio que, en seis de los últimos ocho años, el ingreso por comisiones de las Afores ha superado el subsidio gubernamental para las pensiones de retiro de los trabajadores. El ingreso de las Afores para el periodo ascendió a 1.1 veces la cuota social. La implicación es simple, pero poderosa: desde el inicio de la reforma de 1995 hasta 2005, el monto total de los subsidios del gobierno para el ahorro para el retiro de los trabajadores ha sido absorbido por las comisiones que cobran las Afores. De hecho, el nivel de las comisiones ha superado los subsidios gubernamentales en 10 por ciento, lo que significa que las Afores también han absorbido parte de las contribuciones de trabajadores y empresas al sistema. En el Cuadro 5 se presentan los resultados del cálculo de las tasas de retorno reales anualizadas de los ahorros de los trabajadores, netas de

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comisiones, para seis Afores que, en conjunto, representan más de 70 por ciento de todas las cuentas. En primer término, las tasas de retorno sobre la cartera de inversión de las Afores difiere como resultado de las variaciones de estrategias de inversión entre Afores. Segundo, la composición de las comisiones no es la misma en todas las Afores.32 Tercero y último, las diferencias en la composición de las comisiones inciden de manera distinta dependiendo del nivel de salario del trabajador: aunque la cuota social es la misma para todos los niveles de salario, el flujo de comisiones no se contempla en este componente de los recursos canalizados a la cuenta que resulta relativamente más importante para los trabajadores que perciben salarios bajos. También vale la pena destacar, a partir del Cuadro 5, que la densidad de aportaciones ––es decir, la proporción de la vida activa de un trabajador durante la que contribuye a su pensión–– es una función decreciente del nivele salarial. Lo anterior concuerda con los registros del IMSS mostrados en el Cuadro 2 y refleja el tránsito de los trabajadores de la formalidad hacia la informalidad.

32 Las comisiones son de dos tipos: una comisión sobre el acervo de los recursos acumulados en la cuenta y una comisión sobre el flujo de recursos que continuamente se depositan en la cuenta. Las Afores eligen cualquier combinación de ambas (aunque se requiere aprobación de la CONSAR). Además, las Afores pueden ofrecer también descuentos en las comisiones luego de un periodo de permanencia. En 2006 las comisiones sobre flujos se ubicaron entre un mínimo de 0.5 por ciento a un máximo de 1.64 por ciento y las comisiones sobre acervos entre 0.15 por ciento y 1.48 por ciento. Los descuentos por “permanencia” varían mucho de una Afore a otra; véase Madero y Mora (2006). Una vez considerados estos tres elementos, la estructura de comisiones que resulta es muy compleja, pues el costo efectivo neto para el trabajador depende de su edad y de los años necesarios para retirarse, el tiempo efectivo durante el que ha realizado aportaciones al sistema dados sus patrones de transición (¡futura!) entre la formalidad y la informalidad y su salario actual (¡y futuro!). Por otra parte, el trabajador también tiene que considerar las tasas de retorno sobre las carteras de inversión de las Afores.

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Cuadro 5 Tasas netas de retorno reales anualizadas para los ahorros en Afores,

1997-2005

Nivel de salario

Densidad de aportación

2

47%

3

61%

5

77%

7

79%

Santander 0.8 0.5 0.2 0.1 BBVA 1.1 0.8 0.5 0.3 GNP 1.2 0.9 0.6 0.5 ING 1.3 1.0 0.7 0.5

Banamex 1.5 1.2 0.9 0.8 Inbursa 2.1 2.1 2.1 2.1

Fuente: Cálculo del autor con datos de www.consar.gob.mx. Notas: el nivel de salario se mide en múltiplos del salario mínimo. La densidad de contribución mide la proporción del tiempo activo del trabajador en el sector formal afiliado al IMSS y realizando aportaciones a una Afore. Los resultados son en verdad sorprendentes. El promedio simple de estas tasas para el periodo es menor a 1 por ciento.33 Asimismo, se observa que las primeras cinco Afores abarcan poco más de la mitad del mercado total. Para estas Afores, la tasa neta de retorno promedio anual sobre los ahorros de los trabajadores para los últimos nueve años ha sido del orden de 0.7 por ciento. Estas tasas de retorno son comparables a lo que recibiría un trabajador en una cuenta de ahorro ordinaria en un banco, exceptuando el hecho de que en las Afores no se pueden realizar retiros de la cuenta hasta la jubilación y que la Afore no puede servir como colateral para ningún crédito, mientras que en una cuenta de ahorro ordinaria se pueden realizar retiros en cualquier momento y los recursos pueden utilizarse como colateral en caso de necesidad.34 Estos resultados son relevantes en el sentido de que proporcionan una medida de los costos en los que incurre un trabajador no porque ahorre, sino porque se le obliga a hacerlo en una Afore (de manera que, en ambos casos, incurre en el costo de posponer el consumo actual). Este costo se describe mejor con un ejemplo sencillo. Supóngase a un trabajador que ahorró 100

33 Esta tasa deberá compararse con la tasa real de retorno de 3.5% que normalmente se supone en los cálculos actuariales de largo plazo en el sistema mexicano de pensiones; véase IMSS, 2005.

34 Los retiros de las Afores se pueden realizar a partir de seis años de antigüedad si se pierde el empleo o de 65 años de edad en caso de jubilación.

29

pesos cada año durante los últimos ocho. De haberlo hecho en una cuenta de ahorro con una tasa de retorno de 3.5 por ciento, al final del octavo año tendría 936 pesos; si, en lugar de ello, se le hubiera obligado a ahorrar en una Afore con una tasa de retorno de 0.9 por ciento, tendría 833 pesos, es decir, una diferencia de 103 pesos, o 12 por ciento, en sólo ocho años. Dependiendo de la duración de su vida laboral, de conservarse estas diferencias en tasas de retorno en el futuro se llegaría a una pensión 30 por ciento menor. El otro aspecto de las tasas netas de retorno sobre los ahorros de los trabajadores pagados hasta la fecha son las utilidades de las Afores. En la Gráfica 2 se comparan las tasas de retorno sobre el capital de las Afores y para los bancos asociados con una Afore. Estas cifras no son directamente comparables, pues los riesgos asociados con cada actividad son diferentes. Sin embargo, al introducir una corrección para estos riesgos, las diferencias probablemente se ampliarían.35 No obstante, proporcionan evidencia de otro hecho simple pero poderoso: a lo largo de los últimos años, las Afores han sido muy rentables. Resulta útil destacar en este contexto una opinión reciente de la Comisión Federal de Competencia de México en la que se presenta evidencia adicional de la obtención de rentas monopólicas (CFC, 2006). En 2005, los ingresos de las Afores como proporción de los fondos administrados resultaron 2.1 veces mayores en México que en países comparables de América Latina. La Comisión de Competencia también subraya que las tasas de retorno sobre el capital para las Afores son altas desde cualquier perspectiva, y que no implican un valor correspondiente para los trabajadores.

35 Esto se debe a que los riesgos de los bancos en el otorgamiento de créditos son, en promedio, más altos que los riesgos que enfrentan las Afores. También cabe destacar que, en algunos casos, podrían plantearse cuestiones relacionadas con la asignación de costos entre una Afore y los miembros bancarios d un mismo grupo financiero.

30

Gráfica 2 Tasas de retorno sobre el capital para Afores y bancos asociados, 2001-

2005

Fuente: Cálculos del autor con datos de CONSAR y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Notas: ROR = Tasa de retorno sobre el capital. Incluye datos de Afore Banamex, Bancomer, Banorte, Inbursa, ING y Santander que, en conjunto, explican 70 por ciento del total de fondos invertidos.

Es posible concluir que, al ignorar los aspectos macroeconómicos de la

reforma de 1995 y centrándose sólo en temas de organización industrial, el sistema que consiste en canalizar el ahorro obligatorio para el retiro de los trabajadores hacia administradoras privadas ha generado a la fecha altas utilidades para las Afores y muy bajas tasas reales de retorno para los ahorros de los trabajadores, sin considerar el subsidio gubernamental. Aparte de los efectos obvios sobre la desigualdad del ingreso, resulta importante notar que, en términos de la discusión presentada en la Sección III, las tasas netas de retorno sobre las cuenstas de las Afores que se observan a la fecha contribuyen a la subvaluación que hacen los trabajadores de los servicios de la seguridad social, en la medida en la que el componente de seguridad social en el ahorro para el retiro implica costos innecesarios y altos. Si todos los demás componentes de la seguridad social permanecen sin cambio, este hecho daña la eficiencia y reduce la productividad laboral agregada.

4.77.9 8.7

13.2

8.3

16.9

29.9

41.3

36.939.3

33.732.3

-

5

10

15

20

25

30

35

40

2000 2001 2002 2003 2004 2005

ROR

Banco Afore

31

IV.3 ¿Es suficiente un mayor nivel de competencia? Las reformas legales de ls últimos años y las medidas regulatorias tomadas por la CONSAR han buscado aumentar la competencia y reducir las comisiones que cobran las Afores. Estas medidas han facilitado los cambios de una Afore a otra para los trabajadores, han aumentado el acceso a la información; han reducido las barreras a la entrada de nuevas Afores y los costos operativos del sistema. Como resultado de estas medidas, se han registrado nuevas entradas, mayores cambios de trabajadores entre Afores y las comisiones que estas cobran han disminuido, especialmente en las más caras. La evidencia muestra que la CONSAR ha utilizado sus poderes regulativos para orientar a la industria hacia una mayor competencia. A medida que la competencia se intensifique, menores comisiones probablemente implicarán menores rentas para las Afores en los años por venir y mayores tasas netas de rendimiento sobre los ahorros de los trabajadores en el futuro, aunque poco pueda hacerse acerca del problema de las rentas realizadas durante los últimos ocho años.36 Sin embargo, este es un planteamiento abierto, acerca de si las medidas que sólo mejoran las competencia bastarán para alinear las comisiones con los costos marginales, suponiendo que pueda legislarse y hacerse cumplir un mayor número de medidas. Incluso si no existen barreras a la entrada y los trabajadores tienen información perfecta ––las características básicas de un mercado con estructura competitiva–– sería necesario preguntarse si el diseño de la reforma de 1995 basta para generar un resultado competitivo en un periodo razonablemente corto, dado que han transcurrido ya nueve años desde que la reforma entró en vigencia; o si estas características harán un resultado tal difícil de lograr. Este es un punto importante, ya que si lo segundo ocurre, podría ser necesario realizar cambios al sistema basado en la reforma de 1995 para que alcance plenamente sus objetivos, además de fomentar una mayor competencia. Comentar estos temas queda fuera del alcance de este artículo, aunque se pueden destacar cuatro puntos.37 Primero, nótese que para muchos de los 36 Sin embargo, es importante considerar que una renta monopólica más baja no implica una reducción de uno a uno en las comisiones o mayores pensiones. Esto se debe a que los costos operativos de las Afores aumentarán como resultado de dedicar más recursos a la comercialización, la contratación de personal de ventas y rubros similares, en el contexto de un mercado más competido.

37 La discusión que se presenta en Kotlikoff (2006) resulta interesante en este sentido.

32

trabajadores que pertenecen a la generación de transición, la opción de retirarse con base en la Ley de 1973 implica que las comisiones que enfrentan en su cuenta de Afore no tienen gran relevancia. En casi cualquier escenario, pero especialmente dado lo que ha ocurrido ya con las tasas de rendimiento sobre su cuenta durante los últimos ocho años, la pensión basada en la Ley de 1973 dominará a la basada en la Ley de 1995. Para estos trabajadores, la competencia o colusión entre Afores no es un tema a considerar. Puesto de otro modo, un segmento muy importante del lado de la “demanda” de los mercados sí responde a los “precios”.38 En segundo lugar, lo mismo sucede con los trabajadores cuyo ahorro no alcanzará para llegar a la pensión mínima garantizada, por lo que tampoco son sensibles a los precios. De hecho, en ambos casos, el gobierno es el que asume los costos de las altas comisiones que cobran las Afores y de la ausencia de los incentivos apropiados, ya que en ambos casos las pensiones se pagarán a partir de ingresos tributarios generales (delegando al gobierno los ahorros acumulados en la cuenta de la Afore).39 Todo lo anterior es congruente con una actitud totalmente racional de los trabajadores en un contexto de información perfecta. Al contrario de uno de los supuestos implícitos en la época de la reforma de 1995, estos trabajadores no tienen incentivos para elegir racionalmente entre Afores, debido a que están optando de manera racional por una mejor alternativa.40 Tercero, resulta importante contemplar la naturaleza de la demanda por el “producto”, pues todos los trabajadores ––ya sean los de transición o los de la nueva generación–– tienen la obligación de adquirirlo. Las opciones de los consumidores en este contexto se limitan a la administradora de fondos, el producto de lo cual será consumido dentro de veinte o treinta años. Dado lo anterior, y considerando la compleja estructura de comisiones, se requiere un 38 El 1 de julio de 1997, este segmento del mercado representaba la totalidad del mismo, pues todos los trabajadores con cuentas en Afores tenían derechos de acuerdo con la Ley de 1973. Este segmento se reducirá de forma gradual a medida que se jubile la generación de transición, aunque tomará un largo tiempo, ya que el último trabajador afiliado al IMSS el 30 de junio de 1997 podría retirarse hasta 2027.

39 Desde esta perspectiva podría argumentarse que, para la generación de transición, las Afores son un paso intermedio innecesario para alcanzar una pensión, ya que los recursos se depositan en las cuentas con las Afores, de las cuales se generan utilidades, los montos acumulados en estas cuentas se delegan al gobierno y, por último, el gobierno paga la pensión de sus ingresos tributarios generales (como si el gobierno hubiera prestado los recursos a las Afores a una tasa de interés anual real de alrededor de 0.9 por ciento).

40 Los trabajadores de la generación de transición deberán estar afiliados al IMSS por lo menos 500 semanas (cerca de diez años) para cumplir los requisitos para recibir una pensión de acuerdo con la Ley de 1973. Si esto no sucede, obtendrán entonces una pensión sobre la base de los montos acumulados en su Afore.

33

mayor nivel de investigación para determinar su los trabajadores que tienen un interés en el nivel de comisiones tienen capacidad de procesar esta información de manera adecuada y tomar decisiones racionales (con la esperanza de que no se vean influenciadas por las técnicas de mercadotecnia que podrían ser utilizadas para atraerlo hacia una Afore específica).41

Cuarto y último, resulta importante ponderar también que, en la época en la que se diseñó la Ley de 1995 tal vez no se prestó suficiente atención a lo que resultaba el tema que probablemente representaba el mayor problema: la movilidad de trabajadores entre el sector formal y el informal, en especial en el caso de los trabajadores que percibían salarios bajos, y las implicaciones de esta movilidad para los periodos en los que los trabajadores son derechohabientes del IMSS (y, por ende, contribuyen a una Afore) y para el monto de las pensiones de retiro.

Con el beneficio de la retrospección existen temas que podrían ponerse en la mesa de discusión. La reforma de 1995 representó una transformación esencial para el régimen de pensiones de retiro en México. Dada la naturaleza inviable del sistema de reparto de antaño, resultaba necesario e inevitable realizar cambios. Sin embargo, las considerables rentas que se observan a la fecha en el caso de las Afores ciertamente no formaban parte de los objetivos de la reforma. Por el contrario, son una característica que obstaculiza el cumplimiento de los objetivos de la reforma centrada, como se pretendió originalmente, en hacer al sistema sostenible en términos fiscales, así como más equitativo y eficiente y con mayor cobertura. Por esta razón es muy importante determinar si un mayor nivel de competencia en el “mercado del ahorro para el retiro” tiene la posibilidad de lograr esto por sí solo. V. La reforma de 2004 al sistema de pensiones V.1 Antecedentes

41 El consumidor en este mercado es un personaje extraño. Es claro que carece de previsión perfecta y no tiene capacidad de descontar el futuro de forma adecuada, por lo que se le obliga a ahorrar. Sin embargo, en este punto, actúa conforme a los principios de la racionalidad perfecta y elige la mejor Afore, descontando de manera apropiada los costos futuros esperados de las comisiones de flujo y acervo y los incentivos para su permanencia. No obstante, para protegerlo del atractivo de algunas Afores, las regulaciones de la CONSAR con respecto a la comercialización sólo le permiten cambiar libremente entre Afores si elige las que son progresivamente más baratas de acuerdo con los cálculos de la CONSAR.

34

Contrario a lo que podría esperarse a partir de lo comentado en la Sección II, la separación constitucional entre trabajadores públicos y privados en los apartados “A” y “B” no ha sido total, pues existen algunos trabajadores del sector público en el apartado “A”, entre ellos los empleados del IMSS (aunque no existen empleados del sector privado en el apartado “B”). Como resultado, las relaciones entre el IMSS y su sindicato (el SNTSS) se rigen por la misma ley laboral que las relaciones entre cualquier empresa privada y los trabajadores representados por un sindicato, es decir, por la Ley Federal del Trabajo. Esto resulta relevante por dos razones. Una, que los trabajadores en el apartado “A” tienen el derecho de ir a la huelga, mientras que los pertenecientes al apartado “B” no lo tienen. Segundo, los trabajadores del apartado “A” pueden negociar prestaciones adicionales de retiro como parte de su contrato laboral más allá de las establecidas en la Ley del Seguro Social. Esto contrasta con la situación de los trabajadores en el apartado “B”, cuyas únicas prestaciones en términos de retiro se establecen en la legislación de seguridad social correspondiente a estos trabajadores (es decir, la Ley del ISSSTE). La importancia de las diferencias entre los apartados “A” y “B” se intensifica al comparar los regímenes laborales de los trabajadores del IMSS y el ISSSTE (como en el caso de médicos y personal de enfermería con preparación similar y que desempeñan funciones parecidas).42 Los trabajadores del ISSSTE no pueden organizar huelgas ni negociar sus pensiones con los directores del ISSSTE. Los trabajadores del IMSS tienen derecho a ambos. En cuestiones de pensiones, esta asimetría ha resultado en un régimen especial para los trabajadores del IMSS llamado Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP), que se negocia año con año entre el SNTSS con los dirigentes del IMSS sin necesidad de ser aprobado por el Congreso o incluso por el Consejo Técnico del IMSS.43 42 El organismo correspondiente al IMSS en el apartado “B” es el ISSSTE y el FOVISSSTE en el caso del INFONAVIT. Al igual que con el IMSS, los servicios médicos para los trabajadores del apartado “B” son prestados de manera directa por el ISSSTE, convirtiéndolo en el segundo prestador de servicios de salud más grande de México, aunque sólo llegue a una cuarta parte del tamaño del IMSS. No obstante, no existe equivalente para la CONSAR, pues el régimen de pensiones de los trabajadores del apartado “B” es un sistema de reparto administrado por el ISSSTE.

43 La primera negociación entre el IMSS y el SNTSS para el establecimiento del régimen especial de pensiones (RJP) se llevó a cabo en 1955, doce años después de la creación del IMSS en 1943, bajo un sistema de reparto adicional a la pensión otorgada en términos de la Ley del Seguro Social. Desde entonces, las prestaciones aumentaron de forma progresiva en las negociaciones que se sucedieron hasta 1999, cuando quedó claro que las mayores aportaciones eran insuficientes para cubrir el costo de las prestaciones adicionales (véase IMSS, 2005, Cuadro III.1). Las principales características del RJP son las siguientes: no existe una edad mínima de retiro; los trabajadores se retiran a los 27 años (mujeres) y 28 años (hombres) de servicio; la pensión asciende a 130 por ciento del último salario; las pensiones están indizadas a los incrementos salariales de los trabajadores activos; los trabajadores contribuyen con 3 por ciento de su salario y el resto lo cubre el IMSS. En cambio, los

35

Este arreglo institucional genera graves problemas de incentivos. Por

una parte, el IMSS es un organismo público cuyos pasivos tienen garantía implícita del gobierno federal, lo que implica que el organismo no cae en bancarrota cuando el valor neto del organismo alcanza niveles negativos. Tampoco resulta una opción creíble en el contexto de la negociación entre sindicato e institución. Por otro lado, el proceso de negociación se realiza dentro de un marco legal que supone que existe simetría entre las partes. Sin embargo, la postura del IMSS como prestador de servicios de salud a cerca de 40 por ciento de la población del país ––lo que haría que una huelga fuera un evento potencialmente catastrófico para el gobierno–– y la ausencia de una amenaza creíble de quiebra convierte la situación en una de negociación asimétrica de facto, afectando la naturaleza del resultado.

Tres condiciones adicionales han influido en el juego de negociación

entre el IMSS y el SNTSS. Primero, el SNTSS fue durante largo tiempo parte de la estructura corporativista de las organizaciones de trabajadores que desempeñaba una importante función política en el apoyo al Partido Revolucionario Institucional (PRI) el partido político que mantuvo prácticamente un monopolio durante buena parte de las últimas dos terceras partes del siglo pasado. Segundo, la negociación entre el IMSS y el SNTSS se realizaba en un contexto de poca transparencia y rendición de cuentas. Por su misma naturaleza, el RJP establece prestaciones de largo plazo para los trabajadores del IMSS y obligaciones de largo plazo para el IMSS. Sin embargo, hasta 2002, el IMSS no estaba obligado a reflejar los pasivos derivados del RJP en su balance o en los estados financieros presentados ante el Congreso, así como tampoco de crear reservas para este fin. Tercero, la estructura demográfica de la fuerza laboral del IMSS implicó que los costos del RJP serían asumidos de forma gradual, con pocas implicaciones inmediatas por parte del personal del IMSS encargado de las negociaciones. Los costos del servicio del RJP sólo han sido importantes durante los úlltimos quince años, aunque han crecido exponencialmente (y seguirán haciéndolo).

En el Cuadro 6 se presenta una comparación entre el RJP de un

empleado del IMSS con el de un trabajador del apartado “A” afiliado a la

demás trabajadores del apartado “A” tienen una edad mínima de retiro de 65 años y una tasa endógena de sustitución dada la naturaleza contributiva del sistema (pero que rara vez supera 50 por ciento), mientras que aportan 1.1 por ciento de su salario.

36

institución.44 A fin de facilitar la comparación, en el cuadro se supone un mismo salario y un perfil salarial constante a lo largo de toda la vida laboral del trabajador.45

Cuadro 6

Pensiones que reciben los trabajadores del IMSS y los derechohabientes (pesos)

Trabajador del IMSS

(RJP)

Derechohabiente del

IMSS (Ley del Seguro Social)

1. Salario mensual 5,000 5,000 2. Años de servicio 27 mujeres/28 hombres 40 para todos 3. Edad de retiro 52.5 en promedio 65 años 4. Pensión mensual 6,450 2,106 5. Ingreso total durante el retiro

2,557,425 506,415

6. Ingreso por pensiones no financiado por las aportaciones del trabajador

2,449,765 450,451

7. Regla de indización Salarios de los trabajadores

IPC

Fuente: IMSS (2005, Cuadro III.4). Además de las diferencias obvias en las tasas de sustitución (1.29 contra 0.42) y en años de retiro (12.5 años más en promedio para los pensionistas del IMSS), es conveniente llamar la atención a las diferencias en el monto de la pensión que no aporta el trabajador que, en este ejemplo, es de casi 2 millones de pesos (o alrededor de US$180,000).46 Este es sin duda un monto 44 Todos los trabajadores del IMSS están sujetos a la Ley del Seguro Social, por lo que tienen derecho a una pensión de acuerdo a lo dispuesto por esta Ley. Así, los trabajadores del IMSS tienen sus cuentas en Afores. El RJP es complementario del régimen de la Ley del Seguro Social. En tanto que empresa que contrata trabajadores, el IMSS está obligado a cubrir cualquier diferencia entre las prestaciones del RJP y la pensión que otorga la Ley del Seguro Social. Nótese que esto hace que los trabajadores del IMSS sean totalmente indiferentes con respecto a su cuenta en las Afores, pues cualquiera que sea la tasa de retorno y las comisiones, se encuentran bajo un sistema definido de prestaciones. En realidad, es al IMSS al que le interesa el desempeño de las cuentas en las Afores de los empleados del IMSS, pues cuanto menos se ahorre, mayores serán sus costos de pensiones con respecto al RJP.

45 Lo cual sólo se lleva a cabo con fines comparativos. El salario promedio de un trabajador del IMSS es el doble que el de un derechohabiente de la institución. Incluso en puestos comparables, los salarios de los trabajadores del IMSS son más altos que los de quienes no lo son.

46 Esta es una comparación formal que supone que la aportación de una empresa a la cuenta de retiro del empleado ––Parte de Tf en la Sección III–– en efecto es asumida por la empresa y no se transfiere al trabajador mediante menores salarios. El hecho de transferir las aportaciones a los trabajadores probablemente se

37

significativo para alguien que ganaba 5,000 pesos al mes durante su vida laboral, y sólo se deriva del hecho de que el trabajador del IMSS tiene derechos de participar en el RJP, mientras que el derechohabiente de la institución tiene los derechos que le confiere la Ley del Seguro Social. Esto podría denominarse la renta RJP.47 Si no existieran barreras a la entrada al IMSS esta renta no sería sostenible. Sin embargo, esto no sucede porque una característica más del contrato laboral entre el IMSS y el SNTSS consiste en que la entrada es determinada por el SNTSS. Aunque podría no darse el caso, no resulta difícil pensar en el surgimiento de un mercado de derechos de entrada al IMSS dada la demanda por ingresar a un empleo que trae consigo una considerable renta, por una parte, y el control de la oferta de entradas al IMSS por parte del SNTSS, por otra. Si este mercado hipotético operara mediante el pago de una cuota de entrada impuesta por el SNTSS, el empelado potencial tendría que recibir una remuneración hasta por el valor de la renta relacionada con el RJP asociada con la entrada al IMSS.48 Es claro que la renta total relacionada con el RJP sería el producto de la renta por trabajador multiplicada por el número de nuevos participantes, suma potencialmente considerable en el caso de existir un mercado tal, ya que incluso sin ampliaciones de infraestructura el número de nuevos ingresos por año supera los 11,000, pues los empleados que se retiran son reemplazados para mantener constante el tamaño de la fuerza laboral del IMSS. De ser este el caso, resulta claro que el valor por trabajador de la renta relacionada con el RJP sería una función directa de la diferencia entre el régimen de pensiones de un trabajador del IMSS con respecto al régimen de pensiones de un derechohabiente del IMSS, es decir, entre los beneficios netos del RJP y los beneficios netos de la pensión que ofrece la Ley del Seguro

presenta en el caso de empleados en empresas privadas dada la existencia de movilidad laboral libre. Sin embargo, el IMSS no se caracteriza por ofrecer movilidad laboral libre y la parte que el IMSS paga para cubrir la pensión del trabajador no se transfiere a este. Asimismo, el contrato laboral del IMSS establece que todas las aportaciones a la seguridad social que corresponden formalmente al trabajador también son cubiertas por esta institución. Como resultado de ello, las diferencias en la proporción de la pensión entre los trabajadores del IMSS y sus afiliados que no paga cada uno son mucho mayores, como también lo son las rentas a las que se hace referencia más adelante. Sin embargo, para los fines del argumento, esto resulta suficiente.

47 Las rentas efectivas derivadas del RJP son mayores, ya que la mayor parte de los trabajadores del IMSS gana más de 5,000 pesos al mes. El salario promedio de un trabajador del IMSS es cercano a 11,200 pesos al mes.

48 De existir un mercado tal, la distribución exacta de la renta derivada del RJP entre el entrante potencial y el SNTSS dependería de las elasticidades de oferta y demanda normales.

38

Social.49 Esto implica que si existiera este mercado imaginario, cualquier medida que redujera los beneficios netos del RJP para los nuevos empleados del IMSS ––claramente sin afectar de ninguna manera el bienestar de los trabajadores existentes en el IMSS––, reduciría las rentas para el SNTSS. Esta conclusión será importante para la discusión que se presenta más adelante.50 Cabe plantearse aquí quién paga los beneficios que representa el RJP. Como se mencionó anteriormente, los trabajadores del IMSS aportan 3 por ciento de su salario, y el resto es cubierto por la institución. Sin embargo, dado que los ingresos del IMSS se derivan en su mayoría de las aportaciones a la seguridad social que realizan las empresas y los trabajadores afiliados, es posible concluir que la mayor parte de las rentas relacionadas con el RJP son cubiertas por los trabajadores derechohabientes del IMSS y las empresas que los contratan y los afilian a la institución.

Entre 1996 (cuando comenzaron a retirarse los primeros trabajadores bajo el RJP) hasta 2004, el costo acumulado de este régimen ha sido de 165,590 millones de pesos, de los cuales 24,198 provienen de aportaciones realizadas por trabajadores del IMSS (es decir, su cuota de 3 por ciento) y 141,392 millones provienen del IMSS (es decir, de las aportaciones a la seguridad social que realizan empresas y trabajadores afiliados con el IMSS).51

Debido a que las cifras anteriores se refieren a los costos acumulados del

RJP, ocultan el horizonte temporal de los gastos que son función de la

49 De existir un mercado tal, la renta de entrada no sólo reflejaría las diferencias en los regímenes de pensiones, sino otras discrepancias en los contratos laborales como los días de vacaciones, prestaciones especiales y otras. Estos elementos se ignoran en el cálculo pues, aunque importantes, son secundarios en términos cuantitativos con respecto a las pensiones.

50 Esto podría no ser completamente correcto en la medida de que los nuevos empleados podrían ser parientes o amigos de los existentes y en la medida de que estos últimos incorporaran en su propia valuación del empleo la posibilidad de que sus parientes o amigos gocen de una renta similar derivada del RJP.

51 Las cifras se presentan en pesos de 2004 e incluyen las reservas para el RJP, pero excluyen los subsidios del gobierno para las pensiones derivados de la Ley del Seguro Social de 1973. Incluyendo esto último, el costo total de las pensiones de los trabajadores del IMSS para el periodo ha sido de 209,624 millones de pesos. Sin embargo, se excluyen de los cálculos los subsidios aportados por el gobierno, pues es el costo de la pensión a la que tiene derecho cualquier trabajador, sea del IMSS o no. El enfoque aquí se concentra sólo en el costo de las pensiones del RJP. Por otra parte, el flujo efectivo de pagos para pensionados bajo el RJP alcanzó 131,386 millones de pesos, de los cuales 24,198 provienen de los trabajadores y 107,188 del IMSS (véase IMSS, 2005, gráfica III.3). Los 34,204 millones de pesos restantes son reservas para el RJP que también representan un costo para el IMSS, pero no un beneficio, aún, para los trabajadores de la institución. Estos 131,386 millones de pesos han beneficiado a cerca de 120,000 pensionados del IMSS.

39

dinámica demográfica de la fuerza laboral del IMSS. En este sentido, es útil contar con dos cifras más para mostrar la forma en que la mayor parte de estos costos ha sido asumida durante los últimos años y cómo afectan las operaciones del IMSS. En primer lugar, durante el periodo 1994-2004, la aportación total del IMSS al RJP (excluyendo la cuota de 3 por ciento que cubren los trabajadores) fue de 122,256 millones de pesos. Durante el mismo periodo, la inversión acumulada por el IMSS, incluyendo las inversiones en hospitales, clínicas, equipo médico y similares para prestar servicios médicos y otros ha sido de 32,110 millones de pesos, una proporción de 3.8 a uno. Segundo, en 2005 el IMSS asignó 20,306 millones de pesos al RJP de su presupuesto anual total. Esto contrasta con los 45,432 millones de pesos en medicinas, material y equipo médico, servicios de guardería y gastos operativos para prestar servicios a cerca de 40 millones de derechohabientes (los trabajadores afiliados y sus familias). En el Cuadro 7 se muestra la evolución del gasto en inversión del IMSS a lo largo de los últimos veinticinco años. No es sorprendente que el número de camas de hospital por cada mil derechohabientes se haya reducido de 1.85 en 1980 a 0.83 en 2005 y que el número de consultorios en centros de salud de primer nivel haya pasado de 0.60 a 0.42.52

Cuadro 7 Inversión del IMSS y población beneficiada, 1981-2005

(millones de pesos de 2004)

Inversión

Beneficiarios* Inversión por Beneficiario*

1981-1985 18,579 28,339 655 1986-1990 17,415 35,250 494 1991-1995 15,744 36,806 427 1996-2000 17,238 41,951 410 2001-2005 17,396 44,103 394

Fuente: IMSS (2005, Cuadro IX.35); * miles de personas. Desafortunadamente, la mayor parte de los costos del RJP aún están pendientes de asumirse. A lo largo de la próxima década, el número de trabajadores del IMSS que llegará a la edad de retiro duplicará el acervo existente de trabajadores retirados, y la tasa de crecimiento de los gastos del IMSS en RJP aumentará con mucha mayor rapidez que cualquier incremento 52 Véase IMSS, 2006, gráficas X.8 y X.9.

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razonable en los ingresos del IMSS dado el crecimiento en el empleo formal. Como consecuencia de ello, los recursos que restan para prestar servicios médicos y otros a derechohabientes del IMSS mostrará un descenso continuo. En térmiknos más precisos, se estima que los gastos operativos y de capital por beneficiario descenderán de 847 pesos en 2004 a cero en 2025. Las implicaciones para la calidad futura de los servicios de salud en el IMSS son obvias, especialmente si se considera que los 847 pesos gastados en 2004 para estos fines ya son insuficientes para prestar servicios médicos razonables a los derechohabientes del IMSS y que no se pueden prestar servicios médicos si no se cuenta con medicamentos y otros insumos intermedios.53 V.2 Un paso preliminar La naturaleza y los problemas asociados con el RJP eran prácticamente desconocidos para todos los integrantes de los grupos de interés, con excepción de algunos funcionarios del IMSS y la Secretaría de Hacienda y miembros del Consejo Técnico de la institución. Sin embargo, en 2001, el Congreso aprobó una propuesta del Presidente Fox para modificar la Ley del Seguro Social y llevar al IMSS a un nuevo régimen de transparencia y rendición de cuentas. La reforma obligaba, en particular, al Consejo Técnico del IMSS a presentar un informe anual ante el Presidente y el Congreso, certificado por auditores externos con los siguientes elementos, entre otros: (i) una valoración actuarial de sus pasivos por pensiones; (ii) un estado de ingresos netos generado con los principios contables aplicables a las empresas privadas; y (iii) un balance expresando el valor neto de la institución. El Cuadro 8 presenta un resumen de esta información, en el entendido de que, hasta 2002, no se conocían públicamente las cifras que incluían la valuación correcta de los costos del RJP.

53 Véase IMSS, 2005, Cuadro III.2. Por otra parte, el IMSS estima que las inversiones en equipo médico e infraestructura para prestar un nivel razonable de servicios al acervo de beneficiarios existente son del orden de 44,930 millones de pesos (2005, Cuadro IX.33). Esta es una medida aproximada del rezago acumulado en los servicios de salud. Pero incluso si se contara con la infraestructura, el IMSS carecería de los recursos para gastos laborales y operativos. Los rezagos en la cobertura de los servicios de guarderías son aún mayores, pero no se mencionan aquí debido a que la discusión se centra en el rubro de la salud.

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Cuadro 8 Ingreso y valor neto del IMSS, 2001-2005

(millones de pesos)

2001 2002 2003 2004 2005

sin RJP Ingreso neto con RJP

37

-18,606

63

-19,962

48

-17,004

241

-32,210

200

-68,047 sin RJP Valor neto con RJP

78,776

-41,028

61,143

-61,511

63,538

-75,692

68,349

-92,669

58,702

-81,662Fuente: IMSS (2002, 2003, 2004, 2005, 2006). Notas: sin RJP se refiere a los resultados sin el registro completo de los costos de RJP; con RJP se refiere al registro completo de acuerdo con los principios contables generalmente aceptados. El informe al Presidente y el Congreso comprende el valor presente neto de los pasivos por pensiones del RJP. Valuados al cierre de diciembre de 2005, esta cifra equivalía a 775,975 millones de pesos, 9.3 por ciento del PIB de aquél año. La suma corresponde a los pasivos por pensiones de una total de 504,054 trabajadores, de los cuales 139,572 ya están retirados y 364,482 lo harán a lo largo de los próximos 28 años. La transparencia no fue el único objetivo de la reforma de 2001. Una segunda característica clave para fines de este artículo fue la nueva disposición para obligar al IMSS a crear reservas para el RJP y, con el mismo nivel de importancia, garantizar que, desde esa fecha, los costos de las pensiones futuras de los nuevos trabajadores de la institución se reservaran gradualmente desde su ingreso, de manera que al retirarse se contara con fondos suficientes en el Fondo de Pensiones del RJP para cubrir este pasivo futuro. Esto resultó ser de gran importancia, pues el IMSS estaba obligado desde entonces a internalizar el costo total de contratar personal, eliminando la posibilidad de ignorar estos costos futuros en sus decisiones de ampliar su infraestructura médica y de otro tipo y contratar personal. En consecuencia, la reforma de 2001 alineó los costos sociales reales de los servicios personales en el IMSS con los costos enfrentados por la institución en sus operaciones cotidianas.54

Sin embargo, un tema crucial que no se tocó en la reforma de 2001 fue la

especificación del origen de los fondos para reservar las pensiones futuras. Esto 54 Puesto de otro modo, la reforma de hecho obligó al IMSS a convertir la naturaleza de reparto del RJP en un esquema de capitalización (aunque sin cuentas individuales, ya que los recursos son administrador por el IMSS en un fondo aparte que, legalmente, no pertenece a su patrimonio, sino a los trabajadores de la institución).

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fue objeto de la reforma de 2004, más precisa y profunda. No obstante, el nuevo régimen de transparencia alcanzó un objetivo fundamental: el problema del RJP ya no sólo era un tema interno del IMSS, sino la responsabilidad conjunta del Presidente y el Congreso, pues el problema se había notificado oficialmente a estos dos poderes, por lo que ya no era posible ignorarlo. El problema presentaba dos ramificaciones: (i) la institución se encontraba en serios problemas financieros y su capacidad para prestar servicios de salud y otros de manera adecuada a sus derechohabientes estaba seriamente comprometida; y (ii) que en ausencia de medidas correctivas el IMSS se dirigía, literalmente, al colapso operativo. La presentación de este primer informe, en junio de 2002, se acompañó de una decisión del Consejo Técnico del IMSS para dar a conocer la situación al público en general a través de los medios nacionales. V.3 ¿Un paso definitivo, un paso en falso o un paso hacia atrás? En octubre de 2004, esta vez por iniciativa del Congreso, se reformó de nuevo la Ley del Seguro Social con un solo propósito: No sólo tenía el IMSS que financiar totalmente las obligaciones de los nuevos trabajadores con respecto al RJP, sino que para ello no estaba autorizado a utilizar fondos del IMSS. A fin de comprender las implicaciones de lo anterior resulta importante destacar, en primer término, que la reforma de ninguna manera modificó el contrato laboral vigente entre el IMSS y el SNTSS. De hecho, el Congreso no tiene facultades para hacerlo. En segundo lugar, por otra parte, el Congreso tiene plenas facultades para legislar en materia del uso de fondos públicos y, debido a que los fondos del IMSS son públicos, el Congreso puede legislar en lo referente a los que la institución puede o no hacer con las aportaciones a la seguridad social que recaude y con los subsidios que reciba del gobierno.55 La reforma impuso así una restricción al IMSS y no al SNTSS o al contrato laboral. De forma paralela, en tercer término, resulta importante notar que la Ley Federal del Trabajo estipula que, cada dos años, las partes que firman un contrato laboral tienen el derecho a renegociar diversas cláusulas o, incluso, el contrato entero.

55 Desde un punto de vista fiscal, las aportaciones a la seguridad social tienen la misma categoría que los impuestos, y el IMSS puede y está obligado a aplicar lo dispuesto en el Código Fiscal Federal para recaudarlas. Asimismo, la utilización de la totalidad de recursos del IMSS está sujeta a ser auditada por las autoridades relevantes del Congreso y del Poder Ejecutivo.

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Las implicaciones para la reforma de 2004 son sencillas pero poderosas. Por un lado, el IMSS ya no tenía posibilidad de contratar un nuevo trabajador sin renegociar el contrato laboral con el SNTSS y, por otro, en la época de la renegociación ya no tenía facultades para firmar el contrato a menos que los costos del RJP de los nuevos trabajadores fuera asumido en su totalidad por estos trabajadores, ya que el IMSS no estaba en posibilidad de firmar un contrato contrario a la Ley vigente.

Result importante notar que la reforma permitió al IMSS continuar

utilizando sus recursos para pagar las obligaciones derivadas del RJP de los trabajadores existentes, con lo que sus derechos quedaban sin cambio. Asimismo, la reforma tampoco cambió los derechos de los trabajadores que iniciaban la percepción de una pensión de acuerdo con la Ley del Seguro Social, como en el caso de cualquier otro trabajador en el apartado “A”. Tampoco prohibió al IMSS la cobertura de la parte de las aportaciones de los trabajadores a las pensiones normales de acuerdo con la Ley del Seguro Social (es decir, su cuenta en una Afore), como lo estaba haciendo con los trabajadores ya contratados. Tampoco eliminó el RJP para los nuevos trabajadores ni impuso restricciones a sus características. Los nuevos trabajadores que ingresaban al sistema podían seguir retirándose luego de 27 o 28 años de servicio (en caso de mujeres u hombres, respectivamente) con una tasa de sustitución de 1.3 veces si el SNTSS así lo disponía. También podían hacerlo con cualquier combinación de edad de retiro y tasas de sustitución. El único punto de la reforma era, de hecho, el siguiente: cualquier RJP que se aplicara a los nuevos trabajadores tendría que ser financiado totalmente por ellos. Puesto de otra manera, el Congreso legisló la eliminación de la renta generada por el RJP.56

La reforma de 2004 dividió a los trabajadores en dos grupos: los contratados antes de la reforma ––en adelante la generación “antigua”–– y los contratados después de ella, o la “nueva” generación. Los pasivos acumulados por el RJP de la generación antigua podían ser servidos por el IMSS, aunque la reforma especificaba que los términos en los que estos pasivos debían servirse se derivarían de las negociaciones entre las partes. Estos pasivos, como se mencionó anteriormente, son tan considerables que representarán una carga creciente para el IMSS durante, por lo menos, dos décadas más, haciendo su operación prácticamente imposible. Sin embargo, lo que resultó crucial, ya no seguirían creciendo.

56 Una interpretación alternativa afirmaría que la reforma llevó al IMSS a la quiebra para fines de las obligaciones relacionadas con el RJP de los nuevos empleados solamente, mientras que mantiene su solvencia para todo otro fin.

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La reforma tiene implicaciones adicionales de importancia, tanto en el

plano legal, como en el económico y el político. Como se mencionó anteriormente, el marco institucional en el que se dio la negociación entre el IMSS y el SNTSS con respecto al contrato laboral se encontraba desequilibrado, dada la imposibilidad de una declaración de quiebra o de aplicar cualquier otra solución legal para reducir una obligación contractual cuya carga, como se ha demostrado, era cada vez menos soportable. El Congreso modificó esta situación. Ante la negativa del IMSS para renovar las obligaciones existentes en el RJP para los nuevos trabajadores, el SNTSS ya no estaba en posibilidad de amenazar con ir a la huelga pues, en efecto, no es posible organizar una huelga legal contra las disposiciones de una Ley. Adicionalmente, al hacer ilegal que el IMSS renovara el RJP bajo los términos vigentes, el Congreso dio credibilidad al compromiso de reformar el RJP. La negativa de continuar utilizando las aportaciones a la seguridad social para financiar el RJP para nuevos trabajadores dejó de ser reflejo de la voluntad de los funcionarios del IMSS o de los miembros del Consejo, era ya el cumplimiento de una obligación legal.

La segunda implicación consistía en que el costo marginal del trabajo

para el IMSS caería por un factor de más de 60 por ciento, pues ahora los costos de crear reservas para los pasivos del RJP de los nuevos trabajadores no dependerían de sus finanzas. Asimismo, en la medida en que los costos laborales explicaran la mayor parte de la prestación de servicios médicos, el costo marginal social del IMSS como prestador de servicios de salud caería considerablemente también. Por supuesto, el IMSS tenía que enfrentar el servicio de los pasivos del RJP de la generación antigua. Sin embargo, esto era ya un conjunto cerrado, que podía recibir el tratamiento de un costo hundido. De hecho, luego de negociar los términos de las aportaciones adicionales que realizaría la generación antigua para reducir la carga para el IMSS de estos costos de pensiones, los pasivos podrían recibir tratamiento de deuda pública, cuyo perfil y términos podrían organizarse de manera que minimizara los costos distorsionantes asociados con su servicio. Al cerrar los pasivos por pensiones del RJP y prohibir legalmente al IMSS el hecho de incurrir en nuevos pasivos de este tipo en el futuro, podía evitarse el problema de daño moral asociado con el rescate de una deuda que el IMSS no puede servir sin deteriorar considerablemente más la calidad de sus servicios de salud.57 57 La analogía con la reforma de 1995 es clara. Antes de la reforma, los pasivos por pensiones de todos los trabajadores afiliados al IMSS eran una obligación de la instituciones, que no podría servirlas sin reducir adicionalmente los recursos dedicados a los servicios de salud. La reforma de 1995 transfirió estos pasivos del balance del IMSS al del gobierno. Al mismo tiempo, con el cambio hacia el sistema de aportaciones de

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Por último, la tercera implicación se dio en el terreno político: esta fue la primera reforma en el terreno de las pensiones en casi diez años (luego de la de 1995) y la primera en reducir los derechos pensionales de los empleados del sector público, ya fuera que pertenecieran al apartado “A” o al “B” (aunque sólo para los trabajadores que ingresaran en el futuro). Por una parte, el precedente sentado fue importante en términos de otros sindicatos de trabajadores del sector público con regímenes de pensiones similares. Por otra parte, la reforma de 2004 podía interpretarse como el inicio de la determinación de la postura especial de la que gozaban los sindicatos del sector público, en un contexto en el que los costos económicos impuestos por estos sindicatos son crecientes, y de la modificación de su papel político. Cabe hacer notar en este sentido que la reforma recibió el apoyo de la mayor parte de los legisladores del PRI en el Congreso. En octubre de 2005, el IMSS y el SNTSS enfrentaron la primera renovación del contrato laboral luego de la reforma de 2004.58 Las disposiciones del RJP para los nuevos empleados fueron modificadas. Con este cambio, los nuevos trabajadores se retirarían luego de 34 o 35 años de servicio (dependiendo de si eran mujeres u hombres, respectivamente), con una edad mínima de retiro de 60 años y una tasa de sustitución de 1.00. A pesar de la reforma, esta nueva generación de trabajadores no financiará por completo las nuevas prestaciones del RJP. Para ello, la tasa de aportación tendría que haber sido de 23 por ciento de su salario, contra el 10 por ciento especificado en el contrato laboral.59 De hecho, los nuevos trabajadores financian menos de la

capitalización se garantizó que no hubiese nuevos pasivos por pensiones generados por los nuevos trabajadores afiliados a la institución (ignorando la garantía de la pensión mínima). Por último, los pasivos por pensiones de la generación antigua que se transfirieron del IMSS al gobierno serían servidos por el gobierno a partir de ingresos tributarios generales. No se aumentaron las aportaciones a la seguridad social para estos fines. Por ende, estos pasivos ––de manera correcta–– no están siendo cubiertos con impuestos al trabajo, que es precisamente lo que pasaría si se incrementara Tf. Con base en lo comentado en la Sección III, considérese lo que pasaría con la productividad del trabajo, los incentivos a evadir, los tamaños de empresa y el empleo informal si se incrementara Tf para servir los pasivos derivados del RJP, sin mejorías en la calidad de los

servicios de salud (de forma que f fTβ disminuya).

58 Durante el año transcurrido entre la reforma y la renegociación del contrato laboral, el IMSS no contrató nuevos empleados y realizó contrataciones externas de los servicios que no pudieran ser prestados internamente en los casos en los que se retiró el personal médico.

59 La tasa de 23 por ciento refleja el hecho de que la edad de retiro es relativamente baja, dada la creciente expectativa de vida, en especial para los nuevos empleados; que el RJP incorpora pensiones de ascendentes y

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mitad del costo de sus pensiones futuras. A pesar de la intención del Congreso, la renta del RJP seguirá existiendo para los nuevos trabajadores y, aunque menor, seguirá siendo positiva. Las disposiciones de la reforma de 2004 se eludieron al elevar la aportación de la generación antigua de trabajadores de 3 a 10 por ciento de su salario. Sin embargo, estos recursos no se utilizarán para contribuir al financiamiento de sus propios pasivos del RJP (que reducirían la carga para el IMSS de servir estos pasivos, liberando recursos para gastos operativos y de capital a fin de mejorar los servicios). Más bien, se utilizan para financiar la diferencia entre lo que deberán contribuir los nuevos trabajadores de acuerdo con la Ley para financiar totalmente su propio RJP y lo que aportarán para financiar la diferencia entre la tasa de contribución de 23 por ciento necesaria para financiar las prestaciones acordadas con antelación, al igual que la aportación de 10 por ciento. La elusión de la reforma de 2004 resultó entonces en una innovación tal vez única: un esquema invertido de reparto en el que la generación antigua subsidia las pensiones de los trabajadores que ingresarán al IMSS en el futuro próximo.60 Sin embargo, las nuevas disposiciones del contrato laboral con respecto al RJP no son sostenibles: a medida que la generación antigua se retira, se reduce el número de personas que aporta 7 por ciento de sus salario para subsidiar las pensiones de los nuevos trabajadores. Al mismo tiempo, aumenta el número de nuevos trabajadores que requiere subsidio para su pensión futura. Cuando se agote este esquema, deberá negociarse un nuevo RJP si se pretende dejar de eludir más la Ley.61 Entonces, se contará con tres tipos de trabajador

dependientes y prestaciones adicionales a las pensiones de incapacidad o invalidez; y debido a que la tasa de sustitución es relativamente alta.

60 El esquema es, de hecho, un sistema de reparto “doble” o “mixto”. De la tasa de aportación de 10 por ciento de la generación antigua, 3 por ciento se canaliza al pago de pensiones de los ya jubilados, como en cualquier sistema tradicional de reparto. El 7 por ciento restante se utiliza para subsidiar las pensiones de quienes ingresarán en este nuevo sistema de reparto invertido.

61 El esquema permite financiar las pensiones futuras de entre 39,000 y 67,000 nuevos trabajadores (véase IMSS, 2006, Cuadro VIII.9). Si el IMSS sólo sustituye a los trabajadores que se retiran , esto implicaría entre tres y cinco años, dado que la tasa de retiro se acelerará dentro de los próximos años de cerca de 11,000 a entre 12,000 y 13,000 trabajadores por año. Si el IMSS amplía su infraestructura médica (por ejemplo, debido a un crecimiento positivo en el empleo formal), el esquema se agotaría antes. Debido a que es un sistema de reparto “inverso”, el esquema tiene las propiedades contrarias al sistema de reparto original: a mayor crecimiento de los nuevos empleados, más corta es la duración del esquema.

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activo en el IMSS con tres distintos RJP: la generación antigua, contratada antes de octubre de 2005, la nueva generación contratada al auspicio del contrato de octubre de 2005 y la generación más reciente, contratada con un RJP diferente bajo un contrato pendiente de negociación.

Mientras tanto, como resultado del uso del 7 por ciento de su salario con base en el régimen de reparto “inverso”, la generación antigua habrá aportado cerca de 50,000 millones de pesos a las pensiones de la nueva generación de trabajadores y no a la suya. Sus condiciones laborales en términos de acceso a la infraestructura, equipo o insumos intermedios no lograrán mejorar como resultado de este esfuerzo adicional. Por otra parte, su pensión futura no será más segura.62 Además, como es evidente, el IMSS habrá perdido los 50,000 millones de pesos de las aportaciones de los trabajadores para reducir la carga del RJP de la generación antigua y deberá cubrirlas con las aportaciones a la seguridad social de los trabajadores y las empresas afiliados, precisamente lo que la reforma de 2004 buscaba evitar.63 Sin embargo, la renta relacionada con el RJP seguirá existiendo por lo menos durante algunos años más. VI. Discusión En las secciones IV y V se argumentó que las rentas asociadas con las Afores y el RJP reducen los beneficios de la seguridad social para los trabajadores formales. Una cosa es ahorrar para el retiro y otra distinta estar obligado a hacerlo en un instrumento que (hasta la fecha) paga una tasa real de rendimiento menor a 1 por ciento. De manera similar, una cosa es contribuir al seguro en salud y otra distinta hacerlo por medio de una institución que canaliza montos crecientes de aportaciones a un propósito distinto.

La intuición lleva a aplicar el marco de la Sección III para establecer una

conexión entre el funcionamiento de las Afores y los servicios de salud que presta el IMSS y fβ , la valoración que asignan los trabajadores a las prestaciones de seguridad social que reciben. Es claro que las rentas de las

62 Esta cifra no fue tomada de los informes oficiales del IMSS, sino que resultó de un cálculo del autor con base en un valor de 7 por ciento de los salarios de la generación antigua de trabajadores durante los próximos 27 años.

63 El observador externo no se alejaría mucho de la realidad si pensara en la idea de “triangulación financiera”.

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Afores y el SNTSS contribuyen a reducir fβ en comparaicón con un escenario en el que el IMSS utilizara el total de las aportaciones para prestar servicios de salud y las tasas de retorno que ofrecen las Afores fueran competitivas con respecto a las alternativas presentadas por el ahorro voluntario. Existe una relación directa entre estas rentas y una menor productividad agregada del trabajo, la menor competitividad y la mayor informalidad.

Cabe aquí reiterar que no sólo son estas las razones que generan este resultado, pues fβ también refleja la ponderación de otros componentes de la seguridad social (vivienda, servicios de guardería y demás). Tampoco son las únicas razones por las que los trabajadores podrían subvaluar las cuentas en Afores y los servicios de salud del IMSS. Sin embargo, la evidencia apunta a que el deficiente desempeño de las Afores y los resultados del IMSS se deben, al menos en parte, a la conducta de búsqueda de rentas o de poder por parte de las Afores y el SNTSS.

Esto no quiere decir que las reformas de 1995 y 2004 hayan sido

contraproducentes. Esto no es lo que sucedió. El sistema mexicano de reparto era insostenible, y el de capitalización es una mejor alternativa. De la misma forma, el RJP para los nuevos empleados es mejor que el anterior desde la perspectiva del IMSS. Ambas reformas han generado efectos favorables y, en suma, se podría argumentar que la situación es mejor con ellas que sin ellas. Sin embargo, la discusión se centra en que, en un contexto de poca competencia y de problemas regulatorios en el “mercado de ahorro para el retiro” y la elusión de la reforma de 2004 para reducir los costos del RJP, se ha permitido que las Afores y el SNTSS capten y continúen haciéndolo, importantes niveles de rentas a expensas de todos los trabajadores del país. Asimismo, estas rentas son una característica innecesaria de los objetivos de las reformas de 1995 y 2004. También resulta esencial eliminar estas rentas tanto y tan pronto como sea posible. En un caso, se podría realizar mediante un estudio cuidadoso del régimen regulatorio de las Afores, de la naturaleza del “mercado de ahorro para el retiro” y de la combinación apropiada de cambios regulatorios y que fomenten la competencia para reducir adicionalmente las comisiones cobradas por las Afores y aumentar las tasas de rendimiento real para los trabajadores sobre su ahorro forzado. En el otro caso, el reconocimiento de que el esquema “invertido” de reparto del RJP no tiene otro fin que el de conservar las rentas de unos pocos. Es necesario acelerar la transición hacia que las Afores cobren comisiones que reflejen los costos marginales y hacia un contrato laboral entre el IMSS y el SNTSS que no eluda

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la Ley. En el caso particular de las Afores, cabe destacar que las rentas ya captadas a lo largo de los últimos nueve años inevitablemente se traducirán en pensiones más bajas para los trabajadores. Incluso si mañana mismo las comisiones se redujeran de inmediato para igualarse al costo marginal, no puede revertirse la pérdida de pensiones futuras que sufrieron los trabajadores. En el caso del IMSS, nótese que parece tener poco sentido contratar nuevos trabajadores en un régimen de pensiones condenado a colapsarse en pocos años. En ambos casos, resulta importante recordar el punto central: en el equilibrio actual, considerablemente subóptimo, la búsqueda de equidad mediante la eliminación de rentas también implica la búsqueda de productividad y competitividad. Resulta crucial destacar que la conducta de las Afores o el SNTSS no tiene ninguna característica de ilegalidad.64 Ambos han actuado dentro de la Ley. El problema reside en la estructura institucional, el diseño de las reformas y la puesta en marcha de las mismas. Las Afores buscan maximizar utilidades. Al desenvolverse enfrentando una demanda extremadamente inelástica, una oferta de fondos por mandato legal y un mercado en el que los “consumidores” pasan por dificultades sustanciales para valorar un producto que consumirán dentro de muchos años y que están obligados a adquirir de cualquier modo. También funcionan en un contexto en el que la información es difícil de comprender. No resulta sorprendente que los márgenes entre precio y costo serán muy altos y que se generarán utilidades excesivas. El hecho de que las pensiones de los trabajadores sean bajas y de que pueda presentarse una contingencia fiscal de las pensiones mínimas garantizadas no es su problema. Además, si se desea obtener una pensión mayor deberían aumentar las tasas de aportación. Por otro lado, el SNTSS busca maximizar las rentas para sí y para sus miembros. El sindicato enfrenta una situación casi monopólica en la prestación de servicios cruciales, una empresa que no puede declararse en quiebra y cuyos pasivos tienen una garantía gubernamental implícita, un contexto de negociación en el que la empresa está poco obligada a rendir cuentas y un contexto político en el que, hasta hace poco tiempo, su papel en el apoyo a un partido político determinado era valorado por un gobierno del mismo partido. No debe sorprender que las prestaciones de que gozaban fueran sustancialmente mayores que para otros trabajadores. El hecho de que el IMSS 64 Vale la pena recordad que la reforma de 2004 impone una restricción legal al IMSS, no al SNTSS. De aquí que el tema acerca de si el contrato laboral de 2005 es o no legal no sea relevante para el SNTSS. Con respecto a las Afores, las rentas excesivas no son en absoluto ilegales (a menos que resulten de prácticas comerciales monopólicas).

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se vea imposibilitado a prestar servicios con intensidad creciente no es su problema. Además, si se desea gozar de mejores servicios de salud, deberían aumentar las tasas de aportación. Es muy poco probable, incluso contra su propia naturaleza, que las Afores y el SNTSS tenga posibilidad de internalizar los efectos negativos de su conducta en términos de equidad y productividad. Ese no es su papel, sino el de otra parte. No es cuestión de que el gobierno no haya respondido a las rentas excesivas de las Afores. Como se mencionó, mediante el diseño de diversas reformas legales y la aplicación de medidas administrativas se ha buscado mejorar la transparencia, ofrecer mejor información a los trabajadores, reducir las barreras a la entrada de nuevas Afores y facilitar la movilidad de los trabajadores entre Afores.65 Tampoco ha sido cuestión de no haber intentado modificar el RJP, como lo demuestran las reformas de 2001 y 2004. Más bien, es cuestión de la deficiencia sustancial de la eficacia en las medidas con respecto a lo que se ha necesitado, que algunas de ellas han llegado con demasiada lentitud y que se están pagando altos costos en términos de equidad y productividad mientras se logra el objetivo. ¿Por qué no se percibe una mayor presión para reducir las comisiones que cobran las Afores? ¿Por qué no se presiona más para modificar el contrato laboral entre IMSS y SNTSS? Tres razones podrían sugerirse aquí. La primera es que el gobierno no ha seguido una agenda inequívoca para mejorar el funcionamiento de la seguridad social y fomentar el empleo formal. En este sentido, los recursos presupuestarios no han fluido en esta dirección. La segunda, que no es independiente de la primera, es que la presión social para obligar al gobierno a mejorar la seguridad social no ha sido arrolladora, por decir algo. Como resultado, en tercer lugar, no se ha considerado como actividad esencial reunir el capital social para enfrentar los complejos problemas técnicos, presupuestarios y políticos que enfrentan las Afores y el SNTSS. También se sugiere que, tomando en cuenta las diferencias pertinentes, estas tres razones también contribuyen a explicar la conducta del Congreso. Por último, detrás de estas tres razones se encuentra una cuarta: la existencia de una fuente externa de rentas, derivada del petróleo, que mantiene la diferencia entre la eficiencia y la productividad subyacentes en la economía y los niveles de vida de los trabajadores, que permite que los programas de protección social compensen

65 Véase Madero y Mora (2006) para una buena descripción de las medidas tomadas.

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en parte las deficiencias de la seguridad social sin necesidad de aumentar los impuestos. VII. Protección social como respuesta de política

Considérese el punto A de la Gráfica 1, que es el equilibrio del mercado laboral cuando se valora plenamente la seguridad social ( fβ = 1). Debido a que, incluso en la mejor de las circunstancias, no todos los trabajadores contarían con seguridad social, el gobierno ha fomentado una serie de programas sociales para prestar servicios de salud, vivienda, guarderías y, recientemente, pensiones. Estos programas, llamados aquí de protección social, difieren de la seguridad social en dos sentidos relevantes para esta discusión. Uno, que no se ofrecen en paquete, de forma que los trabajadores pueden acceder a uno (por ejemplo, un programa de salud) sin necesariamente acceder a otro (por ejemplo, un programa de vivienda). Segundo, estos programas no se financian con aportaciones de empresas o trabajadores, sino a partir de ingresos generales.

El punto relevante es que no es cuestión de si los trabajadores están en el

sector informal y no cuentan con prestaciones sociales, pues tienen acceso a programas de protección que, incluso si no tienen la misma calidad que los de la seguridad social, siguen siendo independientes entre ellos y gratuitos. Considérese que los costos por trabajador de estos programas de protección social son Ti, y el valor que los trabajadores le asignan es i iTβ , similar a f fTβ que los trabajadores asignan a las prestaciones de seguridad social con costos Tf que se comentaron en la Sección III. Nótese, resultado crucial, que ni los trabajadores autoempleados o los trabajadores informales en relaciones laborales no asalariadas con empresas (ni los trabajadores ilegales asalariados en el sector informal) pagan Ti, mientras que tanto trabajadores como empresas en el sector formal deben cubrir Tf. Así que, aunque puede darse que f f i iT Tβ β> , de forma que los trabajadores prefirieran las prestaciones de la seguridad social que las de la protección social, puede suceder que Tf sea costosa y Ti sea gratuita. La Gráfica 3 describe lo que sucede con los salarios, la productividad del trabajo y la distribución de trabajadores entre el sector formal y el informal cuando el gobierno introduce programas de protección social. A fin de relacionar la discusión de las pensiones de retiro con las Afores y los servicios de salud del IMSS, se tomará como punto de partida el equilibrio con una fβ < 1 mostrado en la Gráfica 1.

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En ausencia de programas de protección social, el empleo formal será Lf’, con las empresas formales en el punto C, las informales en el punto G, y los trabajadores en el sector formal que reciben salarios más prestaciones de seguridad social por un valor (wf’ + f fTβ ) que, desde su punto de vista, es igual a los beneficios que representa recibir sólo el salario wi’ en el sector informal. Como se comentó anteriormente, esta situación es ineficiente dadas las diferencias en la productividad laboral entre trabajadores (medida por la distancia CG). Nótese que un total de Li’ trabajadores (=L – Lf’) no está recibiendo ninguna prestación social.

Gráfica 3 El mercado laboral con seguridad social y programas de

protección social

Supóngase ahora que el gobierno ofrece programas de protección social a los trabajadores del sector informal, a los que estos asignan un valor de i iTβ . En los puntos G y C los trabajadores del sector formal recibirían (wf’ + f fTβ ), mientras que los del sector informal recibirían (wi’ + i iTβ ). Sin embargo, como lo muestra el análisis de la Gráfica 3, esto implica que los trabajadores formales estarían en peor situación que los informales, induciendo a los primeros a trasladarse al sector informal. El análisis sería ahora similar al de la Gráfica 1. A medida que la oferta de trabajo en el sector formal cae, los salarios se

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incrementan de wf’ a wf’’. Así, los costos laborales de las empresas formales son más altos, reduciendo el empleo en el sector formal, que cae de Lf’ a Lf’’. Sin embargo, el número adicional de trabajadores en el sector onformal sólo puede encontrar empleo ahí si los salarios caen, lo cual sucede, de wi’ a wi’’. ¿Cuál es el impacto de los programas de protección social sobre los tres mensajes destacados en la Sección III? Considérese primero el impacto sobre la productividad del trabajo. En el sector formal, la productividad de los trabajadores sería (wf’’ + f fTβ ), ya que las empresas formales se encuentran en el punto K. Por su parte, en el sector informal la productividad del trabajo sólo sería wi’’, pues las empresas se encuentran en el punto M (recuérdese que las empresas informales y los trabajadores no pagan por Ti). El resultado es que la diferencia en productividad entre los trabajadores formales e informales se amplió (la distancia KM es mayor que la distancia CG en la Gráfica 3). De aquí que el primer mensaje sea ahora el siguiente: los programas de protección social generarán pérdidas de productividad adicionales a las creadas por un sistema de seguridad social subvaluado. La economía será menos competitiva y se observarán caídas en la producción y las utilidades de las empresas formales. Intuitivamente, se desprende lo siguiente: fβ < 1 actuó como impuesto sobre el empleo asalariado en el sector formal; i iTβ actúa como subsidio al empleo en el sector informal. Si la respuesta de política a un impuesto sobre el empleo formal consiste en subsidiar el empleo informal, no es de sorprender que el empleo informal aumente más y la productividad laboral agregada caiga aún más. Al analizar el segundo mensaje se observa un resultado que podría ser sorprendente en un inicio, pero en realidad no lo es. Como se muestra en la Gráfica 3, los trabajadores formales e informales se encuentran en mejores condiciones al ofrecerse programas de protección social. A pesar del hecho de que caigan los salarios en el sector informal, ahora reciben prestaciones que no tenían anteriormente. Asimismo, debido a que existen menos trabajadores en el sector formal, sus salarios aumentan. Así, (wf” + f fTβ ) = (wi’’ + i iTβ ) > (wf’ +

f fTβ ) = wi’. Resulta notorio que los trabajadores se encuentren en mejores condiciones a pesar del hecho de que sean menos productivos y que la economía sea menos eficiente. Esto sucede debido a que se cuenta con prestaciones que (aparentemente) nadie está pagando, es decir, el costo de los programas de protección social para los trabajadores informales. Es evidente que estos programas deben financiarse, pero esto se lleva a cabo utilizando

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ingresos tributarios generales o de otras fuentes; sus costos no están siendo internalizados por los trabajadores y las empresas en el sector informal. Como resultado de ello, se modifican los incentivos a favor de la informalidad, en especial debido a que estas prestaciones son “gratuitas” sólo bajo la condición de la informalidad. Considérese por último el tercer mensaje. La informalidad resulta ahora de una disposición legal que excluye de la seguridad social a los trabajadores del sector informal; de un sistema de seguridad social que no funciona de manera adecuada; y de una respuesta de política a estos factores por medio de la aplicación de programas de protección social.66 Es claro que existen muchas otras razones para la presencia de la informalidad, entre otros, los mencionados arriba, que se encuentran entre los factores que explican la distribución de la fuerza laboral en México que se presenta en el Cuadro 1.67 Una última observación que es crucial para el propósito de este artículo es que si se “compensa” fβ < 1 con Ti > 0, no es necesario traducir la subvaluación de la seguridad social en menor bienestar para los trabajadores, ya sean formales o informales. Lo anterior a pesar del hecho de que la productividad laboral se encuentre estancada o disminuyendo (en especial si Ti aumenta a medida que 0fβ → . Si, como se sugiere en las secciones IV y V,

fβ < 1, en parte como resultado de la búsqueda de rentas o de las conductas de conservación del poder de las Afores y el SNTSS, el equilibrio resultante que implica una baja productividad y una alta concentración del ingreso podría no reflejarse en un menor bienestar para los trabajadores si Ti crece de manera paralela. Debido a que las reformas necesarias para que 1fβ → podrían ser muy complejas y costosas en el plano político, podría persistir este equilibrio con baja productividad y alta concentración del ingreso mientras sea posible cubrir, de alguna manera, los costos fiscales de Ti. La Gráfica 4 muestra la evolución de los subsidios del gobierno para la seguridad social y los programas de protección social desde la entrada en vigor,

66 También sucede que la evasión de la seguridad social, con el trabajo asalariado ilegal sumado al tamaño del sector informal, crece más con los programas de protección social que sin ellos (véase Levy, 2006a).

67 Los factores se asocian con las regulaciones laborales en el sector formal que también crean una discrepancia entre los costos que asumen las empresas y lo que ganan los trabajadores y se suma al impuesto sobre el empleo formal que se asocia con una seguridad social subvaluada, al igual que la reglamentación tributaria. Acerca de esto último, véase la discusión general presentada en Heckman y Pages (2004) que puede interpretarse como una adición de elementos a Tf. Para una cuantificación para México véase Dávila (1994).

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en 1997, de la Ley del Seguro Social de 1995. Los recursos para la seguridad social sólo se refieren a subsidios para las cuentas de los trabajadores en las Afores (la cuota social) y los subsidios para el seguro en salud del IMSS. Por su parte, excluyen los recursos gubernamentales por pensiones canalizados a la generación de transición de la Ley de 1973, ya que estos no son parte de las prestaciones para los trabajadores que se encuentran actualmente en el mercado laboral. Los recursos para los programas de protección social incluyen varios apartados federales para salud y vivienda y excluyen los fondos estatales para programas similares (cabe apuntar que no existen subsidios a nivel estatal para la seguridad social). De forma similar, se excluyen otros recursos a nivel estatal para programas de pensiones, guarderías y temas similares. Por ende, la gráfica sólo refleja las asignaciones aprobadas por el Congreso federal durante los últimos nueve años y, probablemente, subestima los recursos públicos para programas de protección social. La Gráfica 5 muestra el total de recursos disponibles para prestar servicios de salud a los trabajadores formales e informales (sólo en el apartado “A”). En primer lugar se incluyen las aportaciones a la seguridad social realizadas por empresas y trabajadores y los subsidios gubernamentales para servicios de salud en el IMSS, luego de restar los costos del RJP pagados por la división de salud del IMSS. En segundo lugar se incluyen los recursos federales y estatales para una serie de programas de salud operados por organismos federales y estatales; los costos de las pensiones de los trabajadores del sector de salud pública que no pertenecen al IMSS no se cubren a partir de estos presupuestos, por lo que no se restan como en el caso del IMSS. La gráfica refleja entonces los recursos netos disponibles para prestar servicios de salud pública a trabajadores formales e informales.

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Gráfica 4 Subsidios federales para seguridad social y programas de protección

social (miles de millones de pesos de 2006)

43.936.9

48.0

39.5

51.2

44.0

52.646.0

52.246.1 48.3

53.851.9

57.954.2

66.3

53.0

77.4

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Seguridad Social Protección Social *

20.7%

109.7%

Fuente: Levy (2006b). No se muestran los recursos para 1997, ya que la Ley del Seguro Social entró en vigencia a mediados de ese año. Los recursos para 2006 concuerdan con el presupuesto aprobado, pudiendo variar al cierre del ejercicio. De las gráficas 4 y 5 se desprende otro hecho simple pero de gran importancia: los subsidios federales para los programas de protección social han crecido con mucha mayor rapidez que los subsidios para la seguridad soical y, desde 2003, son mayores en términos absolutos. Asimismo, incluso contemplando las aportaciones a la seguridad social, en 2003 se contaba con más recursos para prestar servicios de salud a los trabajadores en el sector informal que en el formal. De manera paralela, resulta importante considerar que, durante el periodo considerado, no se han observado incrementos importantes en los ingresos tributarios (ya sea que provengan de impuestos al ingreso, al consumo u otros gravámenes). La proporción de ingresos no petroleros en el PIB ha permanecido prácticamente constante al situarse en 14.2 por ciento en 1998 y 14.8 por ciento en 2005. Por otro lado, los ingresos por rentas petroleras han aumentado de 6 por ciento del PIB en 1998 a 8.8 por ciento en 2005. Al mismo tiempo, la proporción de ingresos petroleros asignada a la inversión pública ha caído de manera constante, de 48 por ciento en 1998 a 32 por ciento en 2005 (Levy, 2006b).

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Gráfica 5 Recursos públicos para servicios de salud

(miles de millones de pesos de 2006)

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Seguridad Social Protección Social

Fuente: Levy (2006b). Nota: La protección social incluye subsidios estatales y federales a programas de salud para familias sin seguridad social.

Son muchos los factores que explican la evolución de estas cifras, pero los mencionados son los más importantes. Los puntos destacados para propósitos de esta discusión son: (i) se ha observado un crecimiento acelerado en los programas de protección social, y (ii) este crecimiento no ha sido financiado por aumentos en los impuestos para ningún grupo. Los costos políticos que implica para el gobierno o el Congreso la canalización de recursos fiscales para programas de protección social no han sido significativos hasta la fecha. Esta sección se cierra destacando que los programas de protección social ya no son vistos por el gobierno como una característica transitoria de la

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política social mexicana mientras el crecimiento económico permite que más trabajadores encuentren un empleo en el sector formal con cobertura de seguridad social. Las prestaciones que ofrecen algunos de estos programas ya tienen un estatus legal similar al de los derechos que otorga la seguridad social y se busca su prestación conjunta como meta explícita de política, aún sin estar agrupada legalmente como en el caso de la seguridad social. 68 Los programas de protección social se consideran permanentes para todos los trabajadores informales, sin importar si son asalariados o no y sin consideración de lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo o la de Seguridad Social. VIII. Opciones de voz y salida en el sistema mexicano de seguridad social El estudio realizado por Hirchman (1970) acerca de las respuestas al deterioro en las empresas, las organizaciones y los Estados proporciona un marco valioso para contribuir a comprender las fuerzas que apoyan el equilibrio con baja productividad y alta desigualdad que se describe en las secciones anteriores. En su análisis, el uso de la “Voz” es una reacción política al deterioro de una empresa, organización o Estado, y se da mediante los canales establecidos de acción del Ejecutivo o el Congreso; por medio de la expresión activa de opiniones en los medios y otras formas de acción política; o, en última instancia, mediante manifestaciones, protestas callejeras y acciones similares. De forma similar, la opción de “Salida” es la reacción económica al mismo fenómeno que se presenta a través de la disciplina de las fuerzas del mercado (por ejemplo, cuando los consumidores dejan de comprar el producto de una empresa); o mediante el abandono explícito de un espacio geográfico (por ejemplo, cuando los trabajadores migran a otro país). Dependiendo de las instituciones políticas de un país, las tradiciones culturales y las característica específicas de la empresa, organización o Estado, la Voz y la Salida interactúan y determinan los resultados en función del momento en el que cualquiera de estas entidades cuenta con los incentivos y la capacidad para corregir deficiencias o desempeños deficientes o débiles en general; o, cuando no logran hacerlo.

68 En 2006, por decreto presidencial se creó el Consejo Nacional de Protección Social con los siguientes fines, entre otros: “Asegurar la observancia de la política de protección social, garantizando la integración funcional de los beneficios en materia de salud, vivienda y ahorro para el retiro, entre otros, que el Gobierno Federal ofrece a la población que no cuenta con seguridad social”. Artículo 4 del Acuerdo por el que se crea el Consejo Nacional de Protección Social publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de febrero de 2006.

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El ejemplo de las escuelas públicas, suponiendo que la calidad educativa es baja, puede contribuir a aclarar el tema. La Voz se presenta cuando los padres expresan su descontento con la situación que priva y utilizan su voto u otras formas de acción política para presionar al Ejecutivo y al Congreso a tomar medidas correctivas. La Salida se presenta cuando los padres abandonan las escuelas públicas, suponiendo que existe diponibilidad y capacidad de pago ––al menos para algunos–– de las escuelas privadas. Si prevalece la opción de la Voz, mejorará el desempeño de las escuelas públicas. Por otro lado, si prevalece la opción de Salida, la mala calidad persistirá en las escuelas (y la voz de la Voz se debilitará a medida que los más capaces de aplicarla ––las familias de mayores ingresos–– pierdan los incentivos a hacerlo). El equilibrio entre ambas opciones es importante para el futuro de las escuelas públicas. Este equilibrio dependerá de las respuestas del Ejecutivo y el Congreso que, a su vez, se basarán en los objetivos de ambos Poderes, y los costos y beneficios de tomar una medida determinada (como enfrentar al sindicato de maestros si es la causa de la baja calidad o dejar que las escuelas públicas se deterioren mientras que los padres más vociferantes, vencidos, utilizan la opción de salida hacia escuelas privadas).

En este contexto, la seguridad social de México puede contemplarse como una organización compleja o, mejor aún, como un sistema conformado por un marco legal, un conjunto de organismos públicos, un marco institucional caracterizado por la presencia de dos entidades políticas centrales ––el Poder Ejecutivo y el Congreso––, un conjunto de participantes grandes y dispersos que consiste de las empresas y los trabajadores que contribuyen y están afiliados a la seguridad social y un pequeño grupo de participantes privados y concentrados que ofrecen el trabajo o las aptitudes o los activos financieros necesarios para la prestación de servicios de seguridad social (entre otros insumos).

El desempeño de este sistema es crucial para México, como puede contemplarse desde dos perspectivas igualmente relevantes. Por una parte, porque, como se comentó en la Sección III, si el sistema tiene un desempeño inferior (en el sentido de 1fβ < ), se presentan pérdidas de producción y la productividad agregadas que reducen el nivel de vida de la población en general. Por otra, debido a que si el sistema tiene un desempeño deficiente, se registrará una pérdida de bienestar para los trabajadores del país que resultará de la deficiencia en los servicios de salud y del bajo nivel de las pensiones de retiro, entre otras prestaciones.

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En este artículo se ha argumentado que el desempeño deficiente de la seguridad social en México en parte se debe a las conductas de búsqueda de rentas o poder de algunos de los participantes asociados con la prestación de servicios de seguridad social, como las Afores y el SNTSS. Como ya se mencionó, su conducta es la esperada de las empresas y los sindicatos y el ingreso o concentración de poder resultantes, así como la pérdida de productividad agregada no son inquietudes que les conciernan. La cuestión central no es acerca de estos participantes, sino sobre la estructura institucional y de incentivos que permite que su conducta se refleje en el desempeño deficiente del sistema de seguridad social en México. O, puesto en términos de Hirschman, ¿por qué razón la interacción entre la Voz y la Salida ha generado un resultado tal? Para que la Voz sea eficaz debe contarse con información fácilmente accesible, de manera que los afectados por el desempeño deficiente del sistema estén conscientes del fenómeno y de las causas del mismo. Es decir, debe haber transparencia. Para que la Voz sea eficaz debe contarse con un mecanismo mediante el cual los afectados puedan expresar su inquietud. Es decir, los participantes afectados deben organizarse y estar representados. Para que la Voz sea eficaz, su auditorio objetivo debe responder a quienes la expresan. Es decir, debe haber rendición de cuentas. La transparencia, la representación efectiva y la rendición de cuentas generan una mejor Voz. Podría argumentarse que el Congreso no habría iniciado y votado la reforma de 2004 sin la de 2001, que trajo consigo la certeza oficial de los problemas relacionados con el RJP. También podría argumentarse que los cambios recientes en las comisiones cobradas por las Afores han reflejado el ejercicio de la Voz en el sentido de que la CONSAR ha respondido a las crecientes inquietudes acerca de estos cambios. Incluso un ejemplo más de ejercicio de la Voz ha sido la opinión reciente de la Comisión Federal de Competencia acerca de las condiciones en este sentido en el “mercado de ahorro para el retiro”. La Voz ha estado presente como mecanismo para corregir el desempeño deficiente de la seguridad social mexicana y, a pesar de no haber sido eficaz del todo, su participación ha sido relevante.69 69 Una consideración adicional podría ser que no todos los trabajadores tienen la misma necesidad y potencial para ejercer la opción de la Voz. Considérese la simple dicotomía de la Sección II entre los trabajadores que perciben salarios altos (H) y bajos (L). Supóngase que los trabajadores que perciben salarios altos están más organizados sindicalmente y tienen la capacidad de obligar a los miembros de su Junta tripartita a canalizar recursos para mejorar los servicios prestados a estos trabajadores (ya que la representación de los trabajadores en el Consejo Técnico del IMSS se realiza por medio de confederaciones sindicales). Por estas razones y debido a que la permanencia en el sector formal es más larga para los trabajadores que perciben salarios más

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Por el otro lado, la opción de Salida también ha estado presente, tal vez incluso de manera más abierta, como se desprende de la gran proporción de empleados y empresas en la informalidad. Esto no significa que todo el empleo informal sea una respuesta a un sistema de seguridad social cuyo funcionamiento es deficiente. Dado el marco legal mexicano, algunos trabajadores siempre serán informales. Estos trabajadores no cambiaron la formalidad por la informalidad. Más bien, por expresarlo de algún modo, nunca se les permitió ser formales, como resultado de una restricción legal que impide la entrada. Sin embargo, muchos otros más que, legalmente, deberían estar en el sector formal han ejercido su opción de Salida hacia la informalidad. El ejemplo más evidente de ello son los ocho millones de trabajadores asalariados que las empresas contratan ilegalmente, sin cobertura de seguridad social.70 El ejercicio de la opción de Salida tiene su reflejo en un número igualmente significativo de empresas que también se encuentran en la ilegalidad.71 Cabe destacar que la Voz no siempre ha estado presente, pero cuando sí lo ha estado, ni el Ejecutivo ni el Congreso la han ignorado. Sin embargo, también es importante afirmar que el Ejecutivo y el Congreso han facilitado y fomentado la opción de Salida. Es más, la han subsidiado generosamente. Esto se prelsenta debido a que es precisamente el resultado de los programas de protección social que sustituyen en parte la falta de prestaciones de seguridad social para los trabajadores. Dado que, como resultado de la restricción de No-

altos, podría observarse que 1 0H L

f fβ β≥ > ≥ de manera que los trabajadores con mayores salarios tengan menos necesidad de ejercer la opción de la Voz. Esto implica que el peso del desempeño insuficiente de la seguridad social recae en los trabajadores que perciben salarios bajos (que pueden estar menos organizados en términos sindicales y ser empleados de empresas más pequeñas, para luego autoseleccionarse hacia el sector informal). Lo anterior, sumado a las mayores probabilidades de detectar empresas de mayor tamaño que eluden las obligaciones relacionadas con la seguridad social contribuiría a explicar por qué se concentran la evasión y la informalidad entre los trabajadores que perciben salarios más bajos, que luego se ven atrapados en empleos de baja productividad (véase Levy, 2006b). Se podría reflejar una situación similar en el caso de las empresas, pues no todas ellas tienen la capacidad necesaria para ejercer la opción de la Voz y su representación en el Consejo Técnico del IMSS consiste en su mayoría de empresas medianas y grandes organizadas en confederaciones patronales.

70 Cabe apuntar que no todas las salidas hacia la informalidad son ilegales. Sin embargo, cuando fβ <1, el nivel de autoempleo y empleo no asalariado será más alto que el eficiente, pues tanto empresas como trabajadores se trasladan, de manera legal, hacia actividades que no están cubiertas por la seguridad social. Esta sería la diferencia entre Lf* y Lf’ en la Gráfica 1.

71 El Censo Económico registra más de 2.5 millones de empresas con empleos asalariados, mientras que en los registros del IMSS sólo se asientan 800,000 compañías (véase Levy, 2006b).

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Entrada y la opción masiva de Salida, el empleo informal es poco más de la mitad del empleo total, se podría esperar que la Voz sea ejercida de manera creciente por aquellos en el empleo informal, demandando, asimismo, más y mejores programas de protección social. La interacción de las opciones de Voz y Salida en respuesta a fβ <1 es de gran importancia para la competitividad y el bienestar de los trabajadores, ya que no es lo mismo seguridad social que protección social. Cabe aquí reiterar una implicación importante asociada con las pensiones: en el primer caso, se obliga a los trabajadores a ahorrar para su retiro; en el segundo, se les da la opción de hecerlo. Asimismo, debe añadirse que la productividad de los trabajadores no es la misma, como tampoco lo son las dinámicas en las empresas. Por ello, para fomentar que 1fβ → , es necesario fortalecer el papel de la Voz y debilitar la función de la opción de Salida hacia la informalidad. Sin embargo, esto sólo se dará si cambian los incentivos para el Ejecutivo, el Congreso, las empresas y los trabajadores. Entre otras medidas que se requieren para lograr esto, destacan dos como cruciales: una, obligar al Congreso y al Ejecutivo a internalizar los costos de la opción de Salida. Dos, facilitar que los trabajadores y las empresas, en especial los trabajadores que perciben salarios bajos y las empresas pequeñas, utilicen la Voz y aumenten su eficacia. Aunque la discusión de estos temas queda fuera del alcance de este artículo, sí resulta necesario mencionar el ámbito de las rentas petroleras. Es distinto financiar los programas de protección social a partir de estas rentas que hacerlo a partir de gravar a empresas y trabajadores, en especial si estos gravámenes recaen sobre las empresas y los trabajadores del sector formal. En la medida en la que se puedan canalizar las rentas petroleras hacia programas de protección social, los costos de la opción de Salida desaparecen, mientras que los costos políticos de responder a la opción del uso de la Voz están claramente presentes. Puesto de otro modo, es posible que la opción de Salida prevalezca sobre el uso de la Voz debido a que el costo futuro de la utilización de las rentas petroleras no es internalizado totalmente por el Ejecutivo y el Congreso.72 Esto es, probablemente, un elemento importante en el apoyo del equilibrio actual que implica alta desigualdad y baja productividad, equilibrio en el cual todos pierden, salvo contadas excepciones. La eliminación de la restricción de No Entrada y el mejoramiento de la opción de uso de la Voz a 72 Y el hecho de que las generaciones futuras de trabajadores asuman parte de los costos de no invertir las rentas petroleras en infraestructura pública que fomente el crecimiento podría aumentar la complejidad del tema de la internalización.

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fin que 1fβ → ––es decir, cambiar hacia un sistema de seguridad social universal y con un funcionamiento adecuado–– es fundamental para la existencia de la equidad y la eficiencia. Sin embargo, no es tarea de ninguna manera fácil. Aún así, el hecho de centrar la atención en los problemas de las Afores y el RJP ciertamente es un buen punto de partida.

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