LA REMTABILIZACION S0610CUeTUWAL DEL PATRIMONIO WICTORICO: EL SISTEMA DE PROTECClON DE BIENES HlSTORICO-ARTISTICOS

Por Carlos A. GOMEZ OTERO

Asesoría Xurídica Universidade de Santiago de Compostela

El significado de la Cultura como valor humano, social e incluso económico se va evidenciando en la sociedad en proporción directa al desarrollo de las naciones, hasta tal punto que las leyes se limitan a recoger ese sentir social transformándolo en conducta de obligado cumplimiento, es decir, convirtiéndolo en norma.

En este sentido, la Constitución Española proclama ya desde su mismo preámbulo una voluntad culturizadora (<<proteger a los pueblos de España ... sus culturas y tradiciones ... ,, ((promover el progreso de la Cultura para asegurar a todos una digna calidad de vida),) que dota de contenido en su texto articulado donde recoge toda una declaración de principios y derechos integrantes de lo que se ha llamado una «constitución cultural>>.

Uno de los aspectos que no sólo regula, sino que garantiza, es la protección de bienes culturales y, por ende, de los integrantes del Patrimonio Histórico. Se convierte así la protección cultural en uno de los ejes y puntos de partida fundamentales de la acción del Estado.

B.- EL PRIMER ESTADIO DE PROTECCION: LA CONSTITUCION ESPAÑOLA

La función garantizadora que la Constitución Española (CE) proclama nos obliga a formular dos interrogantes como premisa previa: ¿cómo configura la CE los bienes Históricos artísticos? y ¿qué tipo de bienes son protegibles?

A la primera interrogante debe responderse que la CE configura los bienes Histórico-Artísticos como un derecho subjetivo de disfrute colectivo1, lo que significa que la característica esencial del Patrimonio no es sólo su valor cultural sino su función, es decir, bienes de promoción cultural, bienes que deben ser objeto de goce por los destinatarios últimos: los ciudadanos.

El valor cultural sólo será efectivo en la medida en que este valor pueda ser disfrutado por el conjunto de los ciudadanos.

En este sentido M.Wosario Alonso Ibáñez (<El Patrimonio Histórico. Destino Pirblico y valor cultural>>. Civitas 1992.

Respecto a la segunda interrogante, los bienes protegidos son aquellos porta- dores de un determinado valor cruitura12, circunstancia que hace que estos bienes ostenten un interés general y que determina el nacimiento de un derecho de la colectividad sobre ellos, derecho que se traduce en la necesidad de un régimen o regulación normativa que preserve su integridad con independencia de sus concretos titulares9.

La CE configura así el régimen jurídico del Patrimonio Histórico en base a dos elementos:

. Valor cultural. , Puesta en valor, o lo que es lo mismo, derecho de acceso y disfrute de todos

los ciudadanos.

Nuestro texto fundamental garantiza por tanto, no sólo la mera conservación de los bienes con un valor cultural intrínseco, sino que esta garantia abarca y se extiende al disfrute de los sujetos titulares últimos: los ciudadanos.

La importancia de esta doble garantía recogida constitucionalmente no es sólo la de estar plasmada en un texto que se limita a declarar determinados principios, sino que tiene corno consecuencia la aplicación directa de esta obligación así recogida. La tutela y la puesta en valor se convierte así en valor fundamental del Ordenamiento Jurídico de aplicación directa-sin necesidad de norma de desarro- Ilo que lo contemple expresamente- estableciendo una obligación de resultado a todos los poderes publjcos según el artículo 9.1. En palabras del Tomás Ramón Fernández no sólo se capacita a la Administración para actuar sino que se le obliga a ello.

En conclusión a este primer estadio de protección, podemos decir que es exigible constitucionalmente no sólo que se garantice la conservación de los bienes con un determinado valor cultural, sino que se garantice también la puesta en valor de estos bienes.

C.- SEGUNDO ESTADIO DE PROTECCION: LA LEY 1611985, DE 25 DE JUNIO, DE PATRIMONIO HISTORICO (LPHE)

El derecho consagrado constitucionalmente de protección de bienes de interés cultural, como eje de la protección jurídica especial y diferenciada del resto de los bienes tiene su desarrollo y concreción a través de la Ley de 1985. Es, por tanto, un derecho de configuración legal.

Se establecen así diferentes grados de protección que abarcan desde un nivel mínimo, que englobaría a todos los objetos que poseen, por su propia naturaleza, un valor cultural específico, a un nivel intermedio, en el que se encuadrarían todos aquellos bienes muebles o inmuebles especificados y concretados como de

"obre todo desde el informe Francesini. En estos terminos Concepción Barrero Rodríguez *La Ordenación Jurídica del Patrimonio

histórico^^. Civitas 1990.

carácter cultural por cualquier procedimiento4 y un nivel máximo que requiere su individualización por un procedimiento específico5 y que supone la inclusión en la categoría de Bienes de interés Cultural (BIC) o en el Inventario General de Bienes Muebles (IGBM) que supone un régimen juridico especial que se analizará posteriormente.

Conviene entrar, sin embargo, en los distintos sistemas de protección recogidos en esta Ley:

a) El deber de conservación

Este deber recogido en el artículo 36 de la LPHE afecta tanto a los Bienes declarados oficialmente BIC o incluidos en el IGBM como al resto de los bienes con un valor cultural a proteger, y abarca no sólo a los titulares de los bienes -pro- pietarios- sino a quienes los ostenten en su calidad de meros poseedores; por lo la Administración tuteladora podrá dirigirse contra quién ostente su titularidad o posesión.

Debe destacarse, asimismo, que el deber establecido en la LPHE es mas amplio que el recogido en la Legislación del Suelo6 ya que puede abarcar no sólo la reparación sino también la reconstrucción, reforma o rehabilitación.

Sin embargo, no existe la posibilidad de exigir contraprestación por el deber de cumplimiento, es decir, no existe obligación de que la Administración que obliga a la reparación, participe en los gastos ni aún cuando este bien este declarado BIC, lo que provocaque en muchos casos el deber se convierta en unacarga demasiado pesada para el propietario que prefiere destruir el bien o evitar que éste sea conocido por la Administración.

Posee especial relevancia la fuerza con que se presenta en este terreno el poder de fiscalización de la Administración en el cumplimiento del deber de consen/acion,

Catalogación urbanística, declaraciones de Reales Academias, declaraciones a efectos fiscales, etc.

Para que el bien inmueble entre en la categoría de bien protegible y ostente una categoría jurídica susceptible de especial protección se requiere su previa declaración de interés cultural.

El proceso para la consecución de esta clasificación podemos determinarlo de forma esquemática: -Incoación del procedimiento. Su competencia corresponde a la C.A. Galega a través de la

Dirección General de Patrimonio. Supone la necesidad de determinación del bien, notificando a los interesados y al Ayuntamiento la incoación del expediente. Asimismo, requiere la publicación en el BOE y la notación preventiva en el registro general de los bienes culturales.

La incoación produce, como rasgo más destacado e importante, la ampliación provisional del régimen de protección previsto para los bienes declarados de interés cultural.

-Instrucción del expediente. La competencia sigue correspondiendo a la misma Administración que incoó, ante la que se evacuarán los preceptivos informes de los órganos colegiados de la C.A. y el trámite de prueba y audiencia.

-Conclusión del expediente. La declaración de interés cultural corresponde al Gobierno de la nación mediante Real Decreto a propuesta del Ministerio de Cultura, a iniciativa de la Comunidad Autónoma.

Declarado el bien de interés cultural, éste queda sometido al régimen especial de protección que la legislación le otorga y que esquemáticamente se define en los apartados siguientes

"(Deber de salubridad, seguridad y ornato,,.

fiscalización que en el caso de bienes BIC o del Inventario General de Bienes inmuebles incluye la posibilidad de inspección, sanción e incluso de ejecución directa de obras, y respecto al resto de los bienes, la potestad sancionadora.

Las potestades de fiscalización del deber de conservación abarcan así las siguientes posibilidades:

* Intimación u obligación de realización de acciones concretas, que será ejecutada de conformidad con el régimen general de ejecución de actos adminis- trativos (ejecución forzosa, subsidiaria de la Administración con cargo al obligado, multa coercitiva. ..).

* Procedimiento sancionador. * Inspección e investigación con la finalidad de realización de comprobaciones

técnicas sobre el estado del bien. Esta posibilidad puede incluir el funcionamiento de archivos o prospecciones arqueológicas7. Si se trata de un domicilio debe prevalecer el articulo 18 de la Constitución, es decir, se necesitará autorización judicial previa.

b) Comercio Interior

b.1) Los bienes de titularidad administrativa son inalienables e inembargables. b.2) Los bienes del patrimonio arqueológico son también inalienables. b.3) Los bienes en posesión de Instituciones eclesiásticas están sometidos a

intervención administrativa, que consiste en impedir la libre disposición en función del adquirente e imposibilitando la adquisición por prescripción, excluyéndolos del trafico privado8.

Los efectos que determina el incumplimiento del régimen anteriormente descrito son la nulidad de todos los actos de transmisiónQ, es decir, la nulidad del negocio jurídico privado del Código Civil.

b.4) El resto de los bienes están sometidos al libre comercio con la única excepción de una técnica de control: la obligación de comunicar a la Administración su transmisión.

Esta comunicación tiene como consecuencia práctica que al conocer el negocio jurídico privado se permite la posibilidad de que la propia Administración adquiera para sí los bienes mediante las técnicas de tanteo y retracto, que se analizarán en un apartado específico.

c) Comercio Exterior

La importancia del control de importaciones y exportaciones en materia de bienes culturales es fundamental dada la legislación internacional en este campo, en donde se tiende a una política de libre comercio tanto europea (Unión Europea) como internacional (Tratado GATT). En este sentido debe de tenderse a una

Concretamente en la Ley Catalana. A partir de 1995 solo afectará a los bienes BIC e Inventariados. Artículo 4 del Reglamento de desarrollo de la Ley.

diferenciación entre arte moderno -que estaría sometido al libre comercio- y el arte antiguo; con restricciones, por cuanto supone un empobrecimiento cultural de un pueblo o de una nación. Sin embargo ni de la política de la CEE en esta materia que se incluye prácticamente dentro la políticade Libre Circulación de Mercancías, ni en el Tratado GATT se recoge como excepción1° específicau.

La Ley de Patrimonio recoge como principio la inexportabilidad de los BIC, con la excepción de su exportación temporal.

Para el resto de los bienes, existe la posibilidad de transmisibilidad, aunque sometida a la necesidad de permiso de exportación cuando de trate de bienes muebles inventariados y bienes con más de 100 años de antigüedad. El incumplimiento de este requisito determinaría la posibilidad de adquisición por parte la Administración de forma coactiva12.

Constituyen también un elemento disuasorio de la exportación, las tasas fiscales que deben ser objeto de unificación comunitaria.

Como excepciones a las técnicas proteccionistas de la Ley de Patrimonio en materia de comercio exterior podemos resaltar la posibilidad ya apuntada de exportaciones temporales, incluso de bienes BIC, la permuta de bienes estatales por otros de igual valor y la posibilidad de exportación de bienes que hubieran sido legalmente importados.

d) Régimen de Bienes BIC y Muebles lnventariables

Son los bienes del Patrimonio Histórico propiamente dicho y, esquematicamente su régimen puede resumirse:

lo No obstante la legislación interna restrictiva anteriora la entrada en vigor del GATTseguirásiendo de aplicación.

Entiendo que, como se hizo en materia de comunicaciones debería recogerse la propuesta «excepción cultural» en el que se incluirían este tipo de bienes.

l 2 El artículo 50 del Reglamento establece esta posibilidad cuando haya sido denegado el permiso de exportación.

. Desplazamiento.

. Publicidad, cables, antenas y conduc- ciones externas. Construcciones que alteren el carácter

o impidan su contemplación. . Alineaciones nuevas, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones o agregaciones hasta la aprobación defi- nitiva del instrumento de planteamiento

. Obras interiores o exteriores que afec- ten a Monumentos Sitios o Jardines Históricos, Sitios o zonas Arqueológi-

1 . Demolición BIC.

I

e) Otras medidas de la L PHE

a) intervención administrativa a fin de garantizar su puesta en valor, es decir, garantizar su exhibición, visita pública o estudio.

b) Medidas cautelares de protección con una finalidad de garantizar la conser- vación o destino del bien. A diferencia de la legislación anterior esta garantía afecta tanto a bienes muebles como inmuebles.

El sistema de protección hasta aquí descrito se refiere a bienes declarados de interés cultural pero existe también en la Ley de 1985 una protección a bienes que no siendo declarados, se presume la existencia de tal naturaleza, provocando una protección en orden a su conservación, ya que el carácter cultural es algo metajurídico y no una mera creación del Derecho.

En este sentido encontramos la necesidad de autorización para la exportación de bienes con más de cien años y, la que es más importante, el artículo 25 que establece:

«El organismo competente podrá ordenar la suspensión de las obras de demolición total o parcial o de cambio de uso de los inmuebles integrantes del Patrimonio Histórico Español, no declarados de interés cultura l» .

En términos semejantes el artículo 37.2, que confiere una amplia legitimación a la Administración para suspender cualquier tipo de actuaciírn que considere contraria a los valores que el bien posee aunque éste no fuera declarado de interés cultural.

c) Ayudas a los propietarios con el carácter reintegrable.

d) Poder para realizar directamente las obras necesarias.

e) Intervención en la gestión.

f) Demolición o reconstrucción de lo ilegalmente ejecutado.

g) Obligación de deposito previo de bienes muebles en un Centro Público.

h) Posibilidad de adquisición de bienes por la Administración.

La LPHE establece la posibilidad de adquirir para el Estado bienes de naturaleza cultural, por una triple vía:

* Cuando derivado de la obligación de comunicar la transmisibilidad de un bien en el comercio interior, la Administración puede adquirir con carácter preferente por el mismo precio por el que se realizaría la enajenación, lo que se denomina derecho de tanteo. También podríaejercitar laacción de retracto, esdecir, el pago del precio al adquirente una vez realizada la venta.

* En caso de denegación del permiso de exportación, la Administración tendría seis meses para adquirir el bien.

* Derivadade la función social de la propiedad, la Administración puede, en caso de incumplimiento de los deberes del propietaro, ejercitar como medida de sanción la expropiación forzosa.

D.- TERCER ESTADIO DE PROTECCION: LA LEGiSLACION URBANISTICA

1 .- Protección en la Ley del Suelo

El urbanismo, al ser un instrumento, de ordenación global del territorio y de adecuación de la propiedad a su función social, debe tratar y así lo viene haciendo en las distintas legislaciones del suelo, el Patrimonio Histórico.

En este sentido el modo para la ordenación y salvaguarda de este elemento histórico es el plan, elemento para la conservación de los centros y conjuntos históricos.

La defensa de los valores monumentales se contempla en el sistema de planeamiento de dos formas diferentes: como determinación de los Planes de ámbito municipal o supramunicipal y, de otro, como figura concreta a través de los Planes especiales.

Dentro de los primeros, la planificación municipal tiene su plasmación ordinaria en los Planes Generales de Ordenación Urbana (en adelante PGOU) que son la pieza básica del sistema de planeamiento configurado por esta Ley y eje de toda la actuación urbanística en nuestro país en los últimos treinta añosi3. En ellos debe recogerse, para lo que aquí interesa, sistemas generales de comunicación, espacios libres y equipamiento comunitario, programación del desarrollo, medidas para la protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e histórico-artísticos, de confor- midad con la legislación de aplicación. Son, en definitiva las grandes líneas que estructuran el territorio.

Desde este contenido puede afirmarse14 <<la obligación que el Plan General tiene de adoptar una política de protección y conservación de las zonas o conjuntos en los que se hallen presentes valores dignos de conservación y custodia, tanto acogiendo determinaciones precisas a tal fin, como teniendo en cuenta las necesidades de éstas en la determinación de la política general del territorio que se adopte)).

Por otra parte, la Ley del Suelo ha potenciado un instrumento que en muchos casos es necesario dada la lentitud y complejidad del proceso de planeamiento: las denominadas Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, cuya función es doble1? completar las determinaciones de los Planes Generales y suplir la ausencia de estos, proporcionando un mínimo de ordenación , tratando de evitar la lacra de un <<urbanismo sin plan)). Es por ello que las funciones que especificá- bamos para los PGOU deben ser suplidos, en ausencia de estos, por este tipo de ordenamiento.

Además de las Normas Subsidiarias del propio Ayuntamiento (ámbito munici- pal), existen en Galicia <<Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento), por cada una de las distintas provincias (ámbito supramunicipal), donde se recoge de forma expresa la protección del Patrimonio Histórico como elemento de programación urbanística, dejando que cada Ayuntamiento concrete el perímetro de protección de esta norma a su área de competencia.

La protección monumental es también contemplada en la Ley del Suelo como objeto de una figura de planeamiento concreta y específica: los Planes Especiales.

Estos planes con base en un previo PGOU, al que en ningún caso podrán sustituir como elemento de ordenación integral del territorio, encuentran como uno de sus fines primordiales la salvaguarda de la riqueza histórico artística.

j 3 García de Enterría y Parejo Alfonso lo califican de ((pieza indispensable sin la cual no es posible la elaboración de los restantes instrumentos de ordenación)).

j4 Barrero Rodríguez, Concepción. l5 Tornas Ramón Fernández. ((Manual de Derecho urbanístico)^.

2.- El Planeamiento en la LPME

La LPHE hace referencia a este tipo de planeamiento obligando (ari. 20) incluso a la redacción del mismo cuando se trate de bienes clasificados. Los planes especiales son planes territoriales que tienen la función de desarrollo concreto de un aspecto del territorio normalmente adecuándose a un Plan superior16, pero la LPH E establece la obligatoriedad de redacción de planes especiales autónomos en caso de existencia de bienes protegibles por esta Ley.

Puede concluirse17 que los PE que tengan como base territorial un bien o Zona Arqueológica declarada de interés cultural pueden formularse sin necesidad de esperar a la previa aprobación del PGOU en este espacio o territorio; aquellos que, con una misma finalidad protectora, tengan por objeto la ordenación urbana de áreas que no cuenten con dicha declaración seguirán gozando del carácter de planes derivados.

El contenido, sistema de elaboración y efectos de ejecución sobre las licencias de obrasde estos PE viene regulado en los artículos 20 y SS. de la LPHE acuyo texto me remito.

También cabe hacer hincapié en este apartado de protección urbanística al sistema de protección de bienes culturales (<presuntos), tratado en un epígrafe anterior. Como conclusión de este apartado, el sistema de protección <(ordinario)) sería el PGOU o, en su defecto, las Normas Subsidiarias, que deberían recoger, por un lado la protección de los bienes o yacimientos y por otro la ordenación integral de las zonas limítrofes para una adecuada ordenación de la zona.

Un sistema de protección <<específico,> y más profundo sería la redacción de un Plan Especial. Estos Planes Especiales, inicialmente voluntarios, podrían ser obligatorios para los Ayuntamientos en caso de que el bien o yacimiento fuese declarado Bien de interés cultural.

3.- La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 111 992, de26 de junio

La importancia del régimen de protección de bienes culturales en la legislación urbanística parece que en vez de incrementarse, disminuye en la nueva regulación de la legislación urbanística plasmada en este texto refundido, refundido que no es tal, yaque no sólo se limitaa recopilar lo ya legislado sino que establece, en muchos temas, una regulación completamente diferente.

Como muestra de lo dicho, parece incomprensible que si realmente se trataba de un texto refundido no se recogiesen las especificaciones contenidas en la Ley de Patrimonio, concretamente la obIigación de planes especiales para zonas o bienes BIC.

Pero lo que resulta más curioso es el mantenimiento de la necesidad de previo

l 6 El propio texto recoge la posibilidad de redactarlo sin la existencia de Plan Superior en rango (antiguo artículo 76).

l 7 Barrero Rodríguez ((La ordenación ...,, pág. 565.

Plan General o de Normas Subsidiarias para la redacción de un Plan especial de protección de bienes culturales. Curioso e incomprensible por cuanto en los artículos 84 y siguientes se aumenta considerablemente la posibilidad de redactar planes especiales sin previo Plan General para diversas finalidades, pero se sigue manteniendo la necesidad para conjuntos históricos, artísticos y arquitectónicos.

Sorprende así que sea posible elaborar Planes Especiales sin Plan General para materias como protección del paisaje (art. 86), huertas,cultivos y espacios forestales (art.88), vias de comunicación (art.87), saneamiento (art. 90), mejora del medio urbano o rural (art. 89), etc. y sin embargo no sea posible realizarlo para bienes culturales que puedan ser objeto de medidas especiales de protección si antes no fue iniciado un expediente para su declaración como BICq8 o no existiese un PGOU o Normas Subsidiarias previas.

El proceso de elaboración de un Plan General o de Normas Subsidiarias es, en general, un proceso lento y costoso, con un alto índice de conflictividad, lo que provoca que en Ayuntamientos con escasa capacidad de gestión se prolongue durante años, impidiendo, en consecuencia, una adecuada protección de bienes culturales que no alcanzando la categoría BIC, puedan ser objeto de protección, favoreciendo así la posibilidad de provocar daños irreparables al no contar con un sistema de ordenación y desarrollo integral del medio en que se insertan.

Esto llevará, en algunos casos, con la nueva regulación, a acudir -cuando así lo permitan las circunstancia^^^- a vías indirectas de protección, como la elabora- ción de planes especiales de protección del paisaje o de mejora del medio urbano o rural (art. 89) para la protección de bienes culturales insertados en su área de aplicación, para poder evitar la necesidad de acudir a la elaboración y aprobación de un Plan General o Normas Subsidiarias.

En conclusión a este apartado podemos indicar:

a) La imposibilidad de realización de un Plan Especial de protección de conjuntos arquitectónicos, históricos o artísticos sin previo Plan Territorial, Plan General de Ordenación Urbana o Normas Subsidiarias.

b) Obligación de la Corporaciones Locales de realizar un Plan Especial sin necesidad de PGOU o Normas Subsidiarias si un bien es declarado BIC o se hubiese iniciado el expediente para su declaración.

c) Pese a la nueva regulación, como texto refundido, de la Ley del Suelo de 1992, no se recogen las previsiones de la Ley de Patrimonio.

d) Se aumentan, en general, los supuestos para poder elaborar Planes Espe- ciales sin necesidad de previo plan general, pero sin reconocerlo para conjuntos históricos, artísticos o arqueológicos.

e)Supone un peligro para la protección la necesidad de previo plan general

l8 La incoación de un expediente para la declaración de BIC produce los mismos efectos que su inclusión en esta categoría a los efectos de protección.

j9 Por ejemplo zonas arqueológicas situadas en un paisaje digno de protección.

(cuya elaboración es lenta y dificultosa) para elaborar un Plan Especial, máxime cuando se exime para supuestos menos importantes.

f) No se recogen, en la nueva regulación urbanística de 1992, los aspectos y elementos a proteger en materia arquitectónica, histórica y artística, a diferencia de lo que ocurría con la normativa anterior.

Como principales problemasde la protección en el ámbito urbanístico, podemos resaltar:

-El peso excesivo que recae sobre los Ayuntamientos en materia de control y ejecución de los planes aunque afecten a temas de protección cultural, no teniendo, en muchos casos, estas Corporaciones medios suficientes ni adecuados de control en esta materia.

-Como yase ha indicado, supone un problema lanecesidadde un planeamiento general previo a un plan especial de protección en materia de Patrimonio, siendo estos instrumentos lentos de tramitación y complejos de ejecución. Por otra parte, se constata un incumplimiento sistemático de las previsiones de los Planes al no contar muchos Ayuntamientos con la capacidad requerida para hacerlos efectivos. También debe resaltarse la, en muchos casos, inadecuación a la realidad de los planes, por no ser revisados o simplemente por ausencia radical de los mismos.

-La jurisdicción en materia de cumplimiento de las obligaciones urbanísticas es la Contenciosa, lo que supone una lentitud extrema en su tramitación y la dificultad de articular en muchos casos las peticiones particulares para que la Administración cumpla, con el sistema de anulacion de actos en el que basa fundamentalmente el proceso contencioso-administrativo.

E.- QUINTO ESTADIO DE PROTECCION: LA ACCION DE ESTIMULO

La acción de estímulo se enmarca dentro del conjunto de normas que afectan a esta materia y, entre otras, podemos destacar:

a) Ayudas económicas directas de conservación

Tienen la consideración de anticipas reintegrables, afectando solo a bienes BIC o inventariables. En caso de bienes inmuebles deben estar inscritos en el Registro de la Propiedad. Por lo general estas ayudas se realizan previa cooperación y colaboración entre las Administraciones Públicas concurrentes en la materia.

b) Acceso preferente al crédito oficial

Supone una obligación de la Administración recurrible por los interesados en caso de incumplimiento. En realidad no se dispone de una línea de crédito sino de financiación de obras de conservación y restauración de bienes mediante convenio entre Estado y las Comunidades Autónomas. En la Comunidad Gallega esta

colaboración tamblbn se da entre la Administración Autondmica y las Gorporacio- nes Locales.

c) Subvenciones

No ectan recogidas expresamente en la Ley de Patrimonio Histórico pero es política habitual de las Comunidades Autónomas.

Como principio general hay que indicar que no existe, sin embargo, la obligación de asumir por la Administración, gastos de conservación o rehabilitación, recayen- do linica y exclusivamente esta obligación sobre los propietarios dentro del deber de conservacion ya analizado.

d) El uno por ciento cultural

Supone la reserva del 1 del presupuesto de obras publicas que se financien total o parcialmente con fondos de la Administración para destinarlo a obras artisticac, siempre que las obras superen los 1 00 millones de pesetas. Para Rosario Alonso IbañezdO, este importe debe de calcularse sobre el presupuesto de ejecución material y no sobre el importe contratado.

e) Pago de impuestos con obras de arte

La finalidad de esta medida es la de incrementar el Patrimonio Estatal y asumir directamente su gestion directa por el Estado sin desembolsos especiales. Se permite para el pago de los impuestos de sucesiones, patrimonio e IRPF. Según el articulo 65 del Reglamento sólo afectaría a bienes declarados BIC o inventariables.

f) El estímulo a la iniciativa privada hacia la consen/ación y puesta en valor del Patrimonio

Dada la imposibilidad material de asumir la protección del patrimonio por la Administración, se hace necesario y conveniente la traslación del deber del conservación a los particulares, para los que, en contraprestación deben existir medidas de estímulo. En este sentido debe señalarse cómo en derecho comparado existe una gran tradición y practica en que la iniciativa privada asuma la protección y puesta en valor de bienes culturales, siendo en muchos casos una actividad que provoca beneficios sobre las empresas2'.

Con esta finalidad debe de insertarse la futura ley de fundaciones y la ley del mecenazgo22, estando en la actualidad limitada a una política fiscal de exención de las entidades y personas dedicadas al comercio y difusión de obras de arte y asociaciones y fundaciones culturales, de determinadas actividades sometidas al

*O «El patrimonio histórico. Destino publico y valor cultural,,. Civitas 1992. 21 Aunque no directaniente económicos, sí de prestigio social y de publicidad indirecta, lo que a la

larga es tambíen un beneficio econbmico. 2"egun el ultimo proyecto de ley ambas iniciativas se refundirían en un único texto legal.

lmpuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y determinadas exenciones del Impuesto de Sociedades.

g) Medidas fiscales

1 .- Impuestos Locales

Aunque el artículo 69 de la LPHE establecía una regulación de exención de impuestos locales, su regulación se remitía a las respectivas ordenanzas munici- pales, por lo que dictada la Ley de Haciendas Locales (LHL), éste debe ser el texto legal a tener en cuenta, máxime con el cambio de tipos de impuestos operado en materia local.

Así, los bienes declarados de interés cultural estarán exentos del lmpuesto de Bienes lnmuebles (IBI), de conformidad con el artículo 64.j) de la LHL.

Igualmente los bienes BIC estarán exentos del lmpuesfo sobre ellncrementodel Valor de los Terrenos aunque no de todos sus elementosz3.

El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras no está expresam en- te exento, aunque según algunos autores24, sería de aplicación el articulo 69.3 de la LPHE

2.- Impuestos estatales

El lmpuesto sobre la renta de las personas físicas ( IRPF) presenta una serie de deducciones sobre la cuota en materia de adquisiciones, conservación, restaura- ción, difusión y exposición de bienes BIC, así como las donaciones de bienes del Patrimonio Histórico a Administraciones o entidades de carácter benéfico o de interés social.

En el lmpuesto sobre el Patrimonio están exentos:

-Los bienes BIC e lnventariables -Las obras de arte y antigüedades en función de un determinado valor. -La cesión de obras de arte a museos. -Los bienes del Patrimonio de las CC.AA. calificados o inscritos. En el lmpuesto de Sociedades la regulación es semejante al IRPF. Con relación al lmpuesto de Sucesiones y Donaciones, la LPHE no recoge

ningún beneficio. Respecto al IVA, el artículo 72 de la LPHE que establecía exenciones sobre el

lmpuesto de Lujo y el lmpuesto de Tráfico de Empresas, y que el Impuesto de Valor Añadido sustituye, no recoge en su regulación las excepciones contenidas en la Ley de Patrimonio, por lo que puede decirse que su eficacia se ha perdido, debiendo considerarse derogadas estas exen~iones~~.

Con relación al Impuesto de Transmisiones, éste grava las adquisiciones de

23 En este sentido vid. la Sentencia del Tribunal Supremo de 29-1-1 988. 24 Alonso Ibañez, R. 25 Con opinión contraria Alonso Ibañez, Rosario, pág. 41 4 de (<El Patrimonio histórico...^^.

bienes cuando la venta se haga por una persona que no se empresario o persona sujeta al IVA. La normativa reguladora de este impuesto sólo preve la exención del mismo cuando el adquirente de los bienes sea un ente público o establecimientos o fundaciones benéficas o culturales de carácter particular.

F.- SEXTO ESTADIO: MEDIDAS REPRESIVAS

Abarca esta acción tanto la vertiente penal contenida en el Código Penal (delitos de los funcionarios en el ejercicio de sus cargos, delitos contra la propiedad con agravante de su valor histórico, delito de daños también agravado por su valor histórico, faltas contra bienes históricos ...) y en la Ley Orgánica 711982, de ~ontrabando~~ (exportación de bienes de interés histórico ...) y la vertiente admi- nistrativa con una enumeración en la LPHE de las conductas tipificadas como sancionables, asimismo como las multas a imponer por estas conductas en los artículos 75 y 76.

G.- LA SlTUAClON ACTUAL DE LA PROTECClON DE LOS BIENES DE PATRIMONIO WISTORICO ESPAÑOL

1:- El peso de la protección de los bienes del Patrimonio Histórico recae mayoritariamente sobre los particulares, existiendo una obligación de soportar las consecuencias de su mantenimiento y custodia sin que exista una obligación legal de contraprestación de la Administración relativa a la subvención o ayuda a los particulares que facilite la asunción de los costes que la titularidad de un bien de este tipo acarrea.

La única excepción a este régimen es una política de las Comunidades Autónomas destinada a la subvención de obras o la asunción directa de estas obras, con la finalidad de proceder a la conservación y custodia del patrimonio con independencia de su titular, así como una progresiva tendencia a poner en manos de la Administración, asumiendo su titularidad, los bienes objeto de una protección cultural.

Un paso más en esta situación sería la asunción por la Administración de la puesta en valor de los bienes con interés cultural, obligación que es legalmente exigible por la aplicación directa de la Constitución.

2"- El peso de la protección recae también sobre las Corporaciones Locales, a traves de la normativa urbanística, lo que supone medidas de protección y desarrollo integral de los bienes inmuebles del Patrimonio, pero en contrapartida nos encontramos con la lentitud de elaboración de los Planes de Ordenación, su falta de adecuación progresiva y la incapacidad de muchas Corporaciones Locales

26 Esta Ley es relativamente aplicable desde la ratificación del tratado de Maastrich y la Unión Europea, debiendo aplicarse la política especifica de libre circulación de mercancías.

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para hacer cumplir lo allí estipulado, careciendo, además, en la mayoría de los casos, de personal u órganos especializados en la materia.

3%- Existe aun una deficiente organización tuteladora de la Administración Estatal o Autonómica en materia de protección y de puesta en valor de los bienes del Patrimonio, al estar estas competencias en órganos esencialmente técnicos y con pocos poderes ejecutivos (Comisiones de Patrimonio, Reales Academias, Patronatos...), por lo que requieren del poder político y administrativo para hacer efectivo el cumplimiento de sus acuerdos, lo que conllevadescoordinación y retraso en la ejecución de la política de protección patrimonial.

4%- Los particulares, últimos destinatarios de los bienes del Patrimonio Histórico y Artístico, para conseguir hacer efectiva la conservación y puesta en valor de los bienes del Patrimonio, deben acudir a la vía administrativa y posteriormente contenciosa, vía esta última que tiene su construcción general sobre la revisión de actos administrativos, tratando excepcionalmente la <(no actuación,, de la Adminis- tración.

Aunque la jurisdicción Contencioso-Administrativa esta en los últimos tiempos tendiendo hacia la adopción de medidas cautela re^^^, lo cierto es que es una jurisdicción revisora y rara vez acuerda este tipo de medidas con los graves perjuicios irreparables que puede ocasionar una falta de actuación de la Adminis- tración en el campo de la protección y puesta en valor del Patrimonio Histórico. De ahí que algunos autores28 promuevan el paso de esta materia a la jurisdicción civil, que bien podría articularse con un procedimiento semejante al interdictal en materia de propiedad y posesión29.

No obstante, es de destacar en esta materia que la iniciación de acciones administrativas o judiciales no está reservada a quienes tengan un interés en el asunto o derechos que puedan resultar afectados -legitimación-, sino que se permite la ((acción popular>,, a diferencia de lo que ocurre ordinariamente con el resto del procedimiento administrativo, lo que supone un gran avance para la consecución de los objetivos de conservacicín y puesta en valor de los bienes de patrimonio histórico español.

H.- CONCLUSIONES GENERALES

A) La Constitución española no solo garantiza laconservación de los bienes sino también su puesta en valor.

B) La salvaguarda del Patrimonio es un derecho de configuración legal y precisamente en la Ley de 1985 se recogen una serie de medidas especiales que configuran a los bienes con un valor cultural intrínseco con un régimen jurídico específico, con medidas especiales de tute1a.y obligaciones específicas para sus

27 En este sentido es fundamental la aportación de Eduardo García de Enterría ((Hacia una nueva Justicia Administrativa,, y publicaciones posteriores de este autor.

28 Martín Mateo en el prólogo de <(El Patrimonio Histórico. ..),. 29 Artículos 1631 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

propietarios, estableciendo para los bienes declarados BIC o pertenecientes al Inventario de Bienes Muebles un régimen de máxima protección.

C) La legislación urbanística debe ser un instrumento decisivo de protección de bienes inmuebles de Patrimonio, aunque el texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 provoca un notable retroceso en esta función.

D) Las medidas de fomento establecidas en el conjunto del Ordenamiento Jurídico deben tratar de establecer contraprestaciones a los particulares para poder asumir los deberes inherentes a la titularidad de un bien del Patrimonio, para que estos no se conviertan en una carga sino en un prestigio. Asimismo, debe tenderse a trasladar la conservación y puesta en valor de bienes culturales a favor de empresas u otras instituciones (fundaciones ...) para que sean éstas las que colaboren en la protección y difusión de la cultura coadyuvando en sus tareas al Estado.

E) Debe fomentarse la existencia de órganos técnicos con poderes ejecutivos y funciones concentradas en materia de Patrimonio, dotando también a las Corporaciones Locales de medios y personal de control de la ejecución urbanística y conocimiento, protección y puesta en valor de los bienes culturales de cada municipio.

F) Sería conveniente sustraer las acciones en materia de Patrimonio Histórico de la Jurisdicción Contenciosa y residenciarlas en la Civil, con capacidad para la adopción de medidas cautelares y con el establecimiento de un proceso sumario, manteniendo la posibilidad de ejercicio de la ((acción popular>>.

Santiago de Compostela, 8 de enero de 1994.