8vo Seminario Internacional de Gobierno Abierto Participación y Colaboración Ciudadana para el...

8vo Seminario Internacional de Gobierno Abierto

Participación y Colaboración Ciudadana para el Gobierno Abierto

Alejandro González Arreola

24 de Octubre de 2014

Temas de la Presentación1. La participación y la colaboración ciudadana en

el gobierno abierto.

2. La participación ciudadana para el gobierno: el racional de la legitimidad democrática.

3. La colaboración ciudadana para el gobierno abierto: el racional de las políticas públicas.

4. Tipología y dilemas de la participación y colaboración ciudadana para el gobierno abierto.

Evolución de la noción de GA

• OCDE: – Desde una mirada basada en tres dimensiones relevantes

que apelan a contar con una Administración Pública transparente, accesible y receptiva - con capacidad de respuesta (OCDE, 2006)

– Hacia un enfoque donde se le considera como plataforma para resolver cómo el gobierno puede trabajar con la sociedad y los individuos para co-crear valor público (OCDE, 2010).

• Es más un proceso y un enfoque que un puerto de llegada.

Tres componentes: transparencia, participación y colaboración

El Problema de la Representatividad

• Las democracias representativas basan su legitimidad en un mandato popular mayoritario a través del voto.

• Los ciudadanos eligen la opción que “mejor” representa sus preferencias políticas: no significa que coincide en TODAS sus posturas de políticas.

• Se abre una brecha entre mandato general y preferencias políticas particulares: – Extensión de las preferencias políticas (mandato general)– Profundidad de las preferencias políticas (mandatos

particulares)

El Problema de la Delegación Política y Administrativa

• En las democracias los ciudadanos delegamos periódicamente el poder y su ejercicio a un tercero de acuerdo con las preferencias políticas mayoritarias (Agente-Principal).

• Se abre una brecha (necesaria) entre la actuación cotidiana de los representantes (agente) y las necesidades, expectativas de los ciudadanos (principal).

El Problema de la Delegación Política y Administrativa

• Tensión principal: cómo regular y reducir la distancia entre gobierno y gobernados sin que esto implique eliminarla (porque es necesaria).

• Necesidad de combinar un marco de delegación del poder (mandato) con uno orientado a asegurar la responsabilidad y receptividad (responsiveness) de los agentes autorizados:– Previsiones institucionales de participación y control– Previsiones no-institucionales de participación: información-

comunicación (datos abiertos, redes sociales).

El rol de las OSCs en la Delegación Política y Administrativa

• La sociedad civil es esa arena desde la que emergen organizaciones con dos características que robustecen el control social: – Autonomía respecto al Estado y al mercado (no buscan

lucro).– Autolimitación: no buscan la toma del poder, sino

resolver problemas públicos y/o controlar los excesos del Estado y del mercado.

Los límites del gobierno• Problemas públicos cada vez más complejos y

profundos• El gobierno no cuenta con los conocimientos,

recursos, capacidades, información para resolverlos.• La sociedad: OSCs, ciudadanos, empresas poseen

recursos valiosos.• El gobierno priorizaba su rol de mando y control por

encima de su rol de conducción social.• El GA reta el status quo.

Retos y dilemas de la participación y la colaboración

• ¿Toda participación debe orientarse a la colaboración con el gobierno?

• ¿Sociedad civil descafeinada? • ¿Cómo armonizar objetivos?

Dos formas de las OSCs para relacionarse con los problemas públicos

Tipo de Relación

Tipo de Actividades

Tipo de Tareas Ventajas/Desventajas

Oferta Micro-tareas Provisión directa de bienes y

servicios

Ventajas: - Es necesaria ante la falta de cobertura del Estado-Sensibiliza y corresponsabiliza a los ciudadanos- Preparación de cuadros expertosDesventaja: - No responsabiliza al Estado ni contribuye a fortalecer su capacidad para atender problemas públicos

Demanda Macro-tareas

Investigación, monitoreo,

capacitación, rendición de

cuentas

Ventajas:-Responsabiliza al Estado y fortalece su capacidad para atender problemas públicos- Fortalece la cultura ciudadana-Preparación de cuadros expertosDesventaja:-Ignora necesidades sociales inmediatas de la población.

El rol de “demanda” altamente intensivo en información

• La información es la clave del control• Si los ciudadanos no la conocen no pueden ejercer

control sobre el Estado• A mayor apertura de información, más posibilidades

de ejercicio de control• Aún y cuando la información es limitada, no

hacemos uso suficiente de la misma

Visite www.gesoc.org.mx

Contacto: [email protected] Carranza 133, Villa Coyoacán, D.F.

Tels. 55732399, 55735789

¡Muchas gracias!

Paradoja

• Incremento considerable en la última década en el número de programas y en el presupuesto destinado a revertir carencias sociales…pero sus resultados y su efectividad no son proporcionales al esfuerzo programático y presupuestal invertido.

Evolución de Programas y Acciones Sociales y Presupuesto Asignado a Nivel Federal

Fuente: Informe de Evaluación de la Política Social de Desarrollo Social en México en Materia de Seguridad Social 2011 (CONEVAL).

Año No. Programas (S y U)

No. Acciones (E y B)

Total Presupuesto (Mdp)

2004 89 0 89 72,122.23

2005 78 0 78 73,006.65

2006 188 0 188 122,131.83

2007 104 0 104 73,171.71

2008 139 107 246 487,579.09

2009 180 92 272 587,588.07

2010 186 87 273 626,083.64

2011 178 94 272 692,003.81

Grave fragmentación de programas y acciones sociales federales acentuadas entre 2004-2011…. Y hay 2,391 programas en los Estados

Evolución de la Pobreza Multidimensional

• Publicamos anualmente (desde 2009) el INDEP.

o Publicación anual que evalúa y rankea a los 182 programas sociales del gobierno federal en México en función de su desempeño (0 a 100), con el propósito de informar el aprendizaje de políticas (ejecutivo) y mejorar la calidad de la asignación presupuestal (legislativo).

o Establece “categorías” de desempeño

que facilitan evaluación y recomendaciones

o Los programas sociales del gobierno federal poseen un presupuesto de $457 mil millones de pesos, 11.6% del gasto público.

o Cuenta con una aplicación web interactiva accesible desde PCs, tabletas o teléfonos inteligentes, que facilita su comunicación, visualización, interactividad y utilización (disponible en http://www.indep.gesoc.org.mx).

http://www.indep.gesoc.org.mx/

El INDEP 2014• El INDEP refleja en una escala de 0 a 100, el Nivel de

Desempeño de los programas presupuestarios.• El Nivel de Desempeño de cada programa se entiende como su

capacidad para resolver el problema público que atiende.• Se integra por tres dimensiones:

– Calidad de diseño: Esta variable estima el grado de alineación estratégica del programa con las prioridades nacionales de desarrollo, así como la pertinencia y consistencia de sus previsiones de operación, y de orientación a resultados y a la ciudadanía.(Fuente: Evaluaciones de Consistencia y resultados 2011-2012 de Coneval Evaluaciones de Diseño de los ciclos 2011-2012 y 2012- 2013 de Coneval)

– Capacidad para cumplir con sus metas (estratégicas y de gestión) planteadas al inicio del año

(Fuente: Cuenta Pública 2013 y Portal de Transparencia Presupuestaria de la SHCP).

– Capacidad para atender a su población potencialmente beneficiaria (Fuente: Fichas de monitoreo* 2013-2014 de Coneval).

*Para 64 programas y acciones federales, debido a que durante el ciclo 2013-2014 no se publicó su respectiva Ficha de Monitoreo coordinada por CONEVAL, GESOC procedió a realizar solicitudes de información a través del portal www.infomex.org.mx, con el objetivo de obtener la definición y cuantificación de la Población Potencial (PP), Población Objetivo (PO) y Población Atendida (PA) por cada programa para el ciclo mencionado.

Categorías de Desempeño

Resultados: Rank y Seis Categorías de ND

1. La Caja Negra del Gasto Social.2. Programas con ND Óptimo.3. Programas con Alto Potencial de Desempeño.4. Programas con ND Mejorable.5. Programas con ND Escaso.6. Programas de alta dispersión de la política social

para atender problemas sociales relevantes.

1. La Caja Negra del Gasto Social

• Programas que no brindan la información mínima necesaria para estimar su desempeño, ya sea porque: – No informan el avance que lograron en sus indicadores en

Cuenta Pública 2013 o en el Portal de Transparencia Presupuestaria.

– No identifican su población beneficiaria en las Fichas de Monitoreo coordinadas por CONEVAL, o

– No informan ninguna de estas dos variables.• Son 63 de los 182 programas (34.6%).• Emblemáticos: Programa de Apoyo a la Inversión en

Equipamiento e Infraestructura, Programa de Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario, Programa Becas de apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas (PROMAJOVEN) y Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI).

• Presupuesto total para 2014: $41 mil 418 millones de pesos (9.06% del total asignado a este tipo de programas).

• Recomendación al legislativo: Tomar previsiones en materia de transparencia y rendición de cuentas respecto a estos programas, con el fin de que no sean utilizados con fines electorales en el próximo proceso electoral.

2. Programas con ND Óptimo

• Programas que cuentan con una alta calidad de diseño además de que han alcanzado un avance significativo en su cumplimiento de metas así como una cobertura sustantiva de su población potencialmente beneficiaria.

• Están contribuyendo de forma significativa a resolver el problema público que les dio origen.

• Son 21 de los 182 programas (11.54%).• Emblemáticos: Pensión para Adultos Mayores, Fondo de Apoyo

para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) y el Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas (PROMIN).

• Presupuesto 2014: $215 mil 812 millones de pesos (47.2%). • Recomendación al legislativo: “blindarlos”, asegurar un

incremento presupuestal para el 2015 que les permita alcanzar o bien preservar una cobertura del 100% de su población potencialmente beneficiaria.

3. Programas con Alto Potencial de Desempeño

• Programas que demuestran niveles adecuados de calidad en su diseño, un alto cumplimiento de metas, pero no cuentan con el presupuesto suficiente para cubrir de forma significativa a su población potencialmente beneficiaria.

• Alto potencial para resolver de forma significativa el problema público que les dio origen.

• Son 20 de los 182 programas (10.9%).• Emblemáticos: PROSPERA Programa de Inclusión Social (86.33),

el Programa de Apoyo Alimentario (PAL) (82.31), el Programa de Escuela Segura (PES) (76.17) y el Programa de Apoyo al Empleo (PAE) (79.62).

• Presupuesto 2014: $89 mil 984 millones de pesos (19.7%). • Recomendación al legislativo: Incrementar su presupuesto de

forma significativa. Cada peso invertido será una inversión social justificada.

4. Programas con ND Mejorable

• Programas que alcanzan una cobertura significativa de su población potencial pero con valores apenas aceptables de calidad en su diseño y/o de avance en su cumplimiento de metas.

• Deben mejorar su capacidad de gestión de forma significativa para resolver el problema público que les dio origen.

• Son 7 de los 182 programas (3.8%).• Emblemáticos: Programa de Prevención y Manejo de Riesgos

(75.84), el Programa de Modernización y Tecnificación de Unidades de Riego (80.27) y el Seguro de Vida para Jefas de Familia (84.32).

• Presupuesto 2014: $10 mil 905 millones de pesos (2.4%). • Recomendación al legislativo: Su asignación presupuestal (sin

incrementos) debe estar sujeta a una agenda de mejora sustantiva para alcanzar niveles aceptables en su cumplimiento de metas.

5. Programas con ND Escaso

• Programas que reportan bajos niveles de cobertura de su población potencialmente beneficiaria, así como valores bajos de calidad en su diseño y/o avances mediocres en su cumplimiento de metas.

• Deben mejorar significativamente su desempeño y cobertura para resolver de forma significativa el problema público que les dio origen.

• Son 32 de los 182 programas (17.58%).• Emblemáticos: Programa de esquema de financiamiento y

subsidio federal para vivienda (Ésta es Tu Casa) (40.48), el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) (47.88), el Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales (PROSSAPYS) (76.12) y el Programa 3 x 1 para Migrantes (62.25).

• Presupuesto 2014: $37 mil x millones de pesos (8.1%). • Recomendación al legislativo: Ningún incremento presupuestal.

Se debe hacer una revisión integral de los mismos para incrementar de forma significativa su desempeño antes de pensar en incrementar su cobertura.

6. Programas que Representan la Dispersión de la Política Social del Gobierno Federal

para atender problemas sociales relevantes

• Programas que, dado su bajo nivel de cobertura, no están en condiciones de resolver el problema público que les dio origen a pesar de contar con una adecuada calidad en su diseño y reportar buenos avances en su cumplimiento.

• Son 39 de los 182 programas (21.4%). • Emblemáticos: Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC)

(52.39), el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI) (73.01), el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras (PEI) (57.69) y el Programa Escuelas de Calidad (PEC) (59.27).

• Presupuesto 2014: $62 mil 150 millones de pesos (13.6%). • Recomendación al legislativo: Emprender junto con el Ejecutivo

una revisión integral de la política social que identifique prioridades claras antes de pensar en cualquier incremento presupuestal.

En Resumen

Nivel de Desempeño Número de Programas Presupuesto 2014 Porcentaje del

Presupuesto Acciones recomendadas

Óptimo 21 $215,812,211,595.00 47.2%Los incrementos presupuestales deben estar en

proporción directa con el crecimiento de su población potencialmente beneficiaria.

Alto Potencial 20 $89,984,991,183.00 19.7%Incrementar su presupuesto de forma

significativa. Cada peso invertido será una inversión social justificada.

Mejorable 7 $10,905,422,284.00 2.4%

Su asignación presupuestal (aún sin incrementos) debe estar sujeta a una agenda de

mejora sustantiva para mejorar su calidad de diseño y alcanzar niveles aceptables en su

cumplimiento de metas.

Escaso 32 $37,001,153,169.00 8.1%

No se justifica ningún incremento presupuestal. Se debe hacer una revisión integral de los

mismos para mejorar su calidad de diseño y fortalecer su capacidad de gestión para cumplir con sus metas, antes de pensar en incrementar

su cobertura.

Dispersión de la Política Social

Federal39 $62,150,159,289.00 13.6%

Revisión integral de la política social del gobierno federal que identifique prioridades

claras.

No estimable debido a su

opacidad (Caja Negra)

63 $41,418,282,986.00 9.1%No incrementar presupuesto y endurecer las

medidas de transparencia y rendición de cuentas en el Decreto de Presupuesto 2015.

TOTALES 182 $457,272,220,506.00 100%

Presentado cada año en sesión de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados

Estrategia de Incidencia

Ampliamente difundido en medios de comunicación

Estrategia de Incidencia

1. Reducción considerable del número de programas en la Caja Negra

2. Incremento del número de programas con Nivel de Desempeño Óptimo y de Alto Potencial de Desempeño

3. Tendencia de reducción de presupuesto asignado a programas en “Caja Negra” y “Desempeño Escaso”

4. Tendencia de incremento de presupuesto a programas de “Desempeño Óptimo” y “Alto potencial de desempeño”

Algunos logros…

Representatividad y Participación• Las democracias representativas requieren de

mecanismos para captar también la dimensión de profundidad de las preferencias políticas:

– Poder legislativo plural (mejor garantía bajo incentivos correctos)– Instrumentos de participación ciudadana que permiten consultar, deliberar,

y, eventualmente, informar o modificar decisiones políticas concretas.– Ejemplos: Mecanismos de consulta y deliberativos (Consejos consultivos o

foros temáticos), mecanismos vinculantes (Consejos directivos de instituciones públicas autónomas).

• No captan las preferencias “mayoritarias”, si no de los ciudadanos más “participativos”: ¿Problema?

Racionalidad de la Participación: Ciudadano Total vs. Ciudadano Apático

• Ciudadano Total: Está informado en todos los temas, actúa en todos los terrenos y cuenta con universo cognitivo perfectamente estructurado.

• Ciudadano Apático: No cuenta con información alguna, no tiene interés alguno ni capacidad cognitiva para entender y relacionarse con lo público.

• Complejidad de temas públicos y la abundancia de información hacen que ambos sean inexistentes:

– Públicos temáticos: Personas que actúan como perfecto ciudadano en algunos temas o arenas de lo público, al mismo tiempo que se comportan como espectadores apáticos en otros terrenos.

Reto: Factores estructurales que limitan el desarrollo de públicos temáticos

1) Desigualdad del ingreso• Afecta el tiempo disponible que una

persona puede tener para participar en determinados temas/arenas públicas.

2) Desigualdad educativa• Afecta el acceso y comprensión de la

información disponible.

3) Instrumentos adecuados para captar la “Profundidad” de las preferencias políticas.

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