87139801 Proyecto de Tesis Snip Con Marco Teorico
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IMPACTO DE LOS PROYECTOS EJECUTADOS BAJO EL SISTEMA
NACIONAL DE INVERSIN PBLICA EN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE
LA POBLACION BENEFICIARIA DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
BAOS DEL INCA - CAJAMARCA PERODO 2007-2010
Planteamiento del Problema:
La inversin pblica se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios
a la comunidad ininterrumpidamente. Es por ello que se ha credo conveniente investigar
el impacto del sistema nacional de inversin pblica en la calidad de los servicios pblicos
que ofrece la municipalidad distrital de Baos de Inca en el periodo 2007-2010.
El Sistema Nacional de Inversin Pblica es un Sistema Administrativo del Estado que
incluye la participacin de distintos actores de cualquier entidad que ejecute proyectos de
inversin pblica. Cada actor es responsable de cumplir funciones especficas a lo largo de
la preparacin de un proyecto. El funcionamiento del sistema nacional de Inversin pblica
debe estar orientado a mejorar la capacidad prestadora de servicios pblicos del Estado de
forma que stos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la
calidad de la inversin debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca
el mayor bienestar social.
El estudio del impacto del sistema nacional de inversin pblica es importante porque
permite verificar la calidad de los servicios pblicos , para ver si las decisiones sobre
inversin de recursos pblicos son oportunas y estn sustentadas en un anlisis tcnico
previo que garantice la solucin de la necesidad identificada al menor costo, para verificar
si el SNIP cuenta con la existencia de una metodologa estandarizada para la formulacin y
evaluacin de proyectos de inversin pblica , adems investigar si se cuenta con la
presencia institucional de soporte para el anlisis tcnico previo de las inversiones en las
Entidades Pblicas, as como la existencia de un ente especializado en la formulacin y
evaluacin de proyectos de inversin pblica, as verificar si se cuenta con las
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herramientas y capacidades tcnicas para el manejo de metodologas y anlisis tcnico de
las decisiones de inversin que anteriormente no eran suficientes.
Esta investigacin permitir dar conocer a organismo pblicos, privados y sociedad en
general si el SNIP tiene realmente un impacto en calidad en los servicios pblicos que
brinda la municipalidad distrital de Baos del Inca durante el periodo 2007-2010, para
verificar si las decisiones sobre inversin de recursos pblicos son oportunas, y estaban
sustentadas en un anlisis tcnico previo que garantizara la solucin de la necesidad
identificada al menor costo (rentabilidad social). Si exige anlisis tcnico como sustento de
las decisiones de inversin, si existe una metodologa estandarizada para la formulacin y
evaluacin de proyectos de inversin pblica, si se cuenta con la presencia de
institucionalidad de soporte para el anlisis tcnico previo de las inversiones en las
Entidades Pblicas, adems , investiga si hay un ente especializado en la formulacin y
evaluacin de proyectos de inversin pblica, as mismo las herramientas y capacidades
tcnicas para el manejo de metodologas y anlisis tcnico de las decisiones de inversin
que antes de su aparicin del SNIP eran insuficientes.
Formulacin del Problema de Investigacin
Justificacin:
La Ley 27293 crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica, modificada por las
Leyes N 28522 y 28802, publicadas en el Diario Oficial El Peruano el 25 de mayo
de 2005 y el 21 de julio de 2006, respectivamente y por los Decreto Legislativo N
1005 y 1091, publicados en el Diario Oficial El Peruano el 3 de mayo de 2008 y el 21 de
junio de 2008, respectivamente. Con la finalidad de optimizar el uso de los
Recursos Pblicos destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios,
procesos, metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los
proyectos de inversin.
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Sujetas a la aplicacin de la presente Ley las Entidades y Empresas del Sector Pblico
No Financiero de los tres niveles de gobierno, que ejecuten Proyectos de Inversin
con Recursos Pblicos. Las Entidades y Empresas son agrupadas por Sectores y niveles de
gobierno, los mismos que sern establecidos en el Reglamento, slo para los fines de
la presente Ley. La incorporacin de los Gobiernos Locales al mbito de aplicacin de
las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica ser de forma progresiva, de
acuerdo al cumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio de Economa
y Finanzas.
Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversin
Pblica se rigen por las prioridades que establecen los planes estratgicos nacionales,
sectoriales, regionales y locales, por los principios de economa, eficacia y eficiencia
durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la
infraestructura fsica para asegurar su utilidad en el tiempo. El Sistema Nacional de
Inversin Pblica busca lograr los siguientes objetivos:
Propiciar la aplicacin del Ciclo del Proyecto de Inversin Pblica: perfil pre
factibilidad - factibilidad expediente tcnico - ejecucin - evaluacin ex post.
Fortalecer la capacidad de planeacin del Sector Pblico. Crear las condiciones para la
elaboracin de Planes de Inversin Pblica por perodos multianuales no menores de 3
(tres) aos.
La presente investigacin impacto de los proyectos ejecutados bajo el sistema
nacional de inversin pblica en la calidad de los servicios de la poblacion
beneficiaria de la municipalidad distrital de Baos del Inca - Cajamarca
perodo 2007-2010 se eligi por ser indispensable para obtener conocimiento de dicho
tema, es de suma importancia tener conocimiento porque todas las entidades y empresas
del sector pblico no financiero que ejecuten proyectos de inversin pblica, adems
proyectos formulados y ejecutados por terceros (privados) y aquellos que por acuerdo de
su concejo municipal, se incorporan voluntariamente , a partir de la fecha de dicho acuerdo
siempre y cuando cumplan con dichos requisitos mnimos, aquellos que pretendan
financiar un PIP con endeudamiento externo antes de remitir su solicitud para contratacin
de la operacin debern incorporarse al SNIP y formular dicho PIP, aquellos que cuenten
-
con oficina de programacin e inversiones (OPI) o haber encargado la evaluacin de sus
proyectos a travs de convenios , los gobiernos locales que sean incorporados
gradualmente por resolucin expresa DGPM-MEF. Todos los organismos mencionados para
pre inversin, inversin, pos inversin en sus proyectos bajo la modalidad de SNIP
necesitan profesionales con conocimientos tericos y prcticos en donde se pueda
desarrollar la persona como profesional en la materia por los conocimientos adquiridos en
la investigacin del tema.
Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversin
Pblica se rigen por las prioridades que establecen los planes estratgicos nacionales,
sectoriales, regionales y locales, por los principios de economa, eficacia y eficiencia
durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la
infraestructura fsica para asegurar su utilidad en el tiempo. El Sistema Nacional de
Inversin Pblica busca lograr los siguientes objetivos:
Propiciar la aplicacin del Ciclo del Proyecto de Inversin Pblica: perfil pre
factibilidad - factibilidad expediente tcnico - ejecucin - evaluacin ex post.
Fortalecer la capacidad de planeacin del Sector Pblico.
Crear las condiciones para la elaboracin de Planes de Inversin Pblica por
perodos multianuales no menores de 3 (tres) aos.
Formulacin del problema de Investigacin
Cul es el impacto del Sistema Nacional de Inversin Pblica en los
Proyectos de la Municipalidad Provincial de Cajamarca en el perodo
2007-2010?
El Problema General de Investigacin puede graficarse, especificando las
dos variables que intervienen, de la siguiente forma:
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Objetivos de la investigacin
Objetivo general:
Determinar el Impacto Sistema Nacional de Inversin Pblica en los Proyectos de la
Municipalidad Provincial de Cajamarca en el perodo 2007-2010.
Objetivos Especficos:
Estimar estadsticamente la influencia de la declaratoria de viabilidad de los Proyectos de la
Municipalidad Provincial de Cajamarca en el perodo 2007-2010
Determinar la eficiencia en la ejecucin de los Proyectos de la Municipalidad Provincial de
Cajamarca en el perodo 2007-2010.
MARCO TEORICO
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACION
Sobre el Sistema Nacional de Inversin Pblica existe abundante bibliografa
nacional e internacional, de los proyectos existe datos estadsticos en el portal del
banco de proyectos del Ministerio de Economa y Finanzas datos que reportan de
la base del registro de cada proyecto de inversin pblica.
Con relacin al Impacto del Sistema Nacional de Inversin Pblica no se cuenta con
informacin; sin embargo existe un estudio estrechamente relacionado con el tema,
realizado por el centro de investigaciones de la Universidad del Pacfico
Resultados de la evaluacin de las Declaratorias de Viabilidad otorgadas por los
rganos competentes del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos
Impacto del Sistema
Nacional de Inversin
Pblica
Proyectos
-
Locales en el ao 2007, en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica, el
informe final fue entregado en el ao 20091.
Con relacin al Sistema Nacional de Inversin Pblica sobre la teora y praxis,
existen publicaciones del Ministerio de Economa y Finanzas, publicaciones de
Universidades y otros centros de investigacin. No se han encontrado tesis
universitarias similares o parecidas a la que se pretende desarrollar. En tiempos
recientes se han publicado artculos, compilaciones de monografas y textos con
contenido importante.
Se debe mencionar como relevante la siguiente bibliografa:
2.1.1 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y
Social- ILPES.- Existen varias publicaciones realizadas a continuacin
mencionaremos:
a. Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales
de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de dos
dcadas, Santiago de Chile, 2002. Esta publicacin recoge las
ideas centrales de las intervenciones y debates de los participantes
en el seminario internacional sobre los sistemas nacionales de
inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de dos
dcadas.
b. La Modernizacin de los sistemas nacionales de inversin pblica:
Anlisis crtico y perspectivas, Santiago de Chile 2002. Se divide en
tres grandes bloques: El primero hace un diagnostico sustantivo de
los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica destacando sus
principales caractersticas, rasgos y limitaciones. El segundo
constituye un anlisis crtico de los componentes legal e institucional,
metodolgico de capacitacin, se destacan los avances ms notables
de algunos pases y el escaso impacto en otros y el tercer bloque
aborda a los SNIP desde la ptica de las posibilidades como
1 Resultados de la Evaluacin de las Declaratorias de Viabilidad otorgadas por los rganos competentes del
Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en el ao 2007, en el marco del Sistema
Nacional de Inversin Pblica, consultado marzo, 13, 2011 de
http://www.mef.gob.pe/inv_publica/docs/estudios_documentos/estudios/Informe_de_Resultados_Viabilidades
_2007_Vf.pdf
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herramienta fundamental para elevar la calidad de la inversin y
mejorar los niveles de equidad, eficiencia y sostenibilidad del gasto
pblico.
c. Los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica en Centroamrica:
marco terico y anlisis comparativo multivariado, Santiago de Chile
2004. Esta publicacin radica su anlisis en cmo estn
estructurados los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica, con el
objetivo de especificar sus principales debilidades y en base a ello
promover los cambios y las reformas necesarias.
d. Roura, Ortegn y Pacheco. 2005. Metodologa general de identificacin,
preparacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica. CEPAL -
ILPES. Chile.
e. Sapag y Sapag. 2000. Preparacin y Evaluacin de Proyectos. 4 Edicin.
Editorial McGraw Hill Interamericana, Santiago. Chile
f. CEPAL ILPES. 2000. Gestin de Proyectos. BID-CEPAL. Chile
g. Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, Pautas
para la Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de
Inversin Pblica, segunda edicin, Lima 2011
BASES TEORICAS
-
Antecedentes del Sistema Nacional de Inversin Pblica en los
diferentes pases
Sistema Nacional de Inversin Pblica en Centroamrica.- La
evolucin de los SNIP en Centroamrica no ha estado excenta de las
vicisitudes y cambios experimentados por la teora, tcnicas y
procedimientos de la planificacin. En el decenio de 1950
comenzaron los intentos de planificacin mediante la elaboracin de
planes de sectores econmicos importantes o de aspectos de
infraestructura, en especial transportes y energa.
En centromerica los SNIP a comienzos de los noventa entraron en
un ciclo promisorio de revalorizacin, actualizacin y mayor en
cuanto a la programacin, administracin y control de la inversin
pblica. Con incorporacin y responsabilidades ms especficas, los
organismos u oficinas de planificacin incorporan con respaldo legal
y metodolgico la preparacin de un plan anual de inversiones
pblicas como parte de los sistemas de Administracin Financiera del
MARCO TEORICO
TEMA II
Proyectos de la
Municipalidad
Distrital de
Baos del Inca
TEMA IV
Proyectos
Evaluados
TEMA VI
Servicios
Bsicos
INVESTIGACION (TESIS)
TEMA VII
Glosario
TEMA III
Proyectos
Formulados
TEMA V
Presupuesto
ejecutado en
proyectos
TEMA I: Sistema
Nacional de
Inversin Pblica
-
estado y bajo la gida de los Ministerios de Economa y
Finanzas(Panam), Ministerio de Hacienda(El Salvador), La
Secretaria General de Programacin y Planificacin y el Ministerio de
Finanzas Pblicas(Guatemala), la Secretaria de Finanzas(Honduras),
el Ministerio de Planificacin(costa Rica) y la Secretara Tcnica de
la presidencia(Nicaragua)
Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua consideran la
inversin pblica, como la asignacin de recursos provenientes de
entidades pblicas destinados a mejorar la situacin actual del pas y
el bienestar de la sociedad mediante el incremento de la capacidad
de produccin de bienes y servicios. Para Costa Rica, la asignacin
de recursos destinados a Inversin Pblica debe poseer un sustento
metodolgico que faculte su identificacin, ejecucin y evaluacin,
adems de reflejar y corresponder directamente con el Plan Nacional
de Desarrollo. Asimismo, Honduras contempla la asignacin
presupuestaria a programas y proyectos en sus distintas etapas
(desde la identificacin hasta su operacin) los que en conjunto
conforman el Programa de Inversin Pblica.
Es necesario mencionar que inversin no corresponde solamente a
inversin fsica sino tambin inversin en capital humano (como es el
caso de la educacin, capacitacin y formacin en el trabajo). La
insuficiente inversin en la formacin de capital humano es una
barrera al desarrollo econmico, ms importante que la escasez de
capital fsico. A pesar de su importancia slo Costa Rica y Nicaragua
contemplan este elemento en su concepto de Inversin Pblica,
orientando la asignacin presupuestaria al incremento y desarrollo
del capital fsico junto con el capital humano.
Finalmente, es posible destacar la definicin de inversin pblica que
establece Panam, ya que no incorpora expresamente la asignacin
de recursos, sino que orienta su significado al conjunto de polticas,
normas, procedimientos, metodologa y sistemas de informacin en
las diversas etapas de los proyectos de inversin del sector pblico.
-
El marco institucional de los Sistemas Nacionales de Inversin
Pblica, se entiende como entidad rectora de los Sistemas
Nacionales de Inversin Pblica a aquel organismo encargado de
dictar las normas, instrucciones, procesos, y procedimientos que
deben ser considerados cuando se toman decisiones relativas a la
inversin pblica.
Generalmente, en los sistemas ms antiguos es el Ministerio de
Planificacin el encargado de cumplir el rol de entidad rectora,
estando los ms nuevos bajo la tutela de los Ministerios de Hacienda
o Finanzas, sin embargo en el caso de los pases centroamericanos
esta regla no siempre se cumple.
En el caso de Costa Rica, que posee uno de los sistemas ms
antiguos de la regin efectivamente es el Ministerio de Planificacin
Nacional el encargado de llevar a cabo el sistema. En este sentido, la
ley establece que el ministerio ...en representacin del Presidente de
la Repblica es el encargado de elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo y el Plan Nacional de Inversiones, por lo tanto, de definir
las directrices de la inversin pblica, realizando para ello todas las
tareas que la legislacin en esta materia le encomienda, tales como:
velar porque los proyectos sean compatibles con el Plan Nacional de
Desarrollo; aprobar proyectos, planes y programas de inversin
pblica y formular, negociar y coordinar planes de asistencia tcnica,
entre otros.
La misma situacin descrita acontece en Guatemala, pas en donde
la Secretara General de Programacin y Planificacin (SEGEPLAN),
conjuntamente con el Ministerio de Finanzas son quienes tienen a
su cargo la parte normativa del sistema, es decir son las que dictan
las normas, instrucciones, procesos y procedimientos que deben
tenerse en cuenta para todo el proceso de la inversin pblica. El
SNIP de Guatemala al contrario del costarricense es bastante nuevo
(data del ao 1997) es por este motivo que la influencia del Ministerio
de Finanzas Pblicas es vital en aspectos tales como formulacin,
priorizacin, evaluacin y seleccin de proyectos.
-
Siguiendo la tendencia mencionada, en los pases cuyos sistemas
son ms recientes la entidad rectora corresponde a Ministerios de
Hacienda o Finanzas Pblicas. En el caso de Honduras (1996),
segn lo establece el Decreto Legislativo N 218-96, le corresponde
a la Direccin General de Inversiones Pblicas dependiente de la
Secretara de Finanzas velar por la asignacin eficiente y oportuna
de los recursos pblicos a proyectos de inversin, as como tambin
dictar normas e instrucciones necesarias para ello.
Respecto de Panam (1996) la Direccin de Programacin de
Inversiones, dependiente del Ministerio de Economa y Finanzas,
tiene la responsabilidad de administrar y asegurar el funcionamiento
del SINIP, contando para ello con cuatro reas que agrupan 15
sectores de actividad econmica para facilitar el anlisis macro de la
actividad inversora del Estado .
En El Salvador (1997), de acuerdo a lo establecido en el Decreto
Legislativo N 172 de 1997, la Direccin General de Inversin y
Crdito Pblico del Ministerio de Hacienda es la encargada de
administrar el Subsistema de Inversin y Crdito Pblico, en donde
se toman todas las decisiones que afectan la temtica de la Inversin
Pblica.
Finalmente, acerca de Nicaragua se puede comentar que es el nico
de los pases analizados cuyo SNIP no depende de las carteras de
Planificacin ni de Hacienda. Segn lo establecido en el Decreto N
61 2001 de creacin del SINIP, el organismo encargado del
sistema es la Unidad de Inversiones Pblicas de la Secretara de
Coordinacin y Estrategia cuya principal funcin es elaborar el
Programa de Inversiones Pblicas del pas. Se debe destacar
tambin que el sistema es el ms reciente de todos (ao 2001) lo que
podra explicar su dependencia de una institucin ms moderna
ligada a la planificacin estratgica del pas2
2 ILPES Los sistemas nacionales de inversin pblica en Centroamrica,: marco terico y anlisis comparativo multivariado, Santiago de
Chile 2004
-
La experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en
Chile
Es un proceso que ha llevado cuatro dcadas y que se estructura
finalmente en los aos 80. Naci como una preocupacin de analizar
un grupo pequeo de grandes proyectos asociados a las empresas
estatales de fines de los 50.
A partir de los aos 60 hasta hoy le ha tocado a la Oficina de
Planificacin (ODEPLAN) en la actualidad al Ministerio de
Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN), un rol importante.
El SNIP de Chile est respaldado por un marco legal donde se
establecen las funciones de MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda.
La creacin de MIDEPLAN fue en el ao 1990 y las atribuciones que
se le dieron. Especial relevancia tiene a la Ley Orgnica
Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, donde se
establece que los proyectos de inversin y los estudios y programas
debern contar con informe favorable del organismo de planificacin
nacional o regional. La informacin financiera mensual como de
avance fsico que, para el seguimiento de la ejecucin fsico
financiera de los proyectos, debe ser canalizada a travs del Banco
Integrado de Proyectos. Respecto de la operacin del Sistema
funciona a partir de tres definiciones bsicas las cuales son: El SNIP
tiene vigencia legal y es obligatorio para todas las instituciones, los
recursos de inversin slo se pueden aplicar a iniciativas
adecuadamente formuladas y evaluadas y existe una divisin
institucional de roles y competencias que reduce conflictos de
inters.
En el caso de Chile, el banco de proyectos, a febrero del 2011,
registra 65,000 proyectos de inversin pblica que se encuentran en
proceso de adquirir financiamiento. En nuestro pas el Banco de
Proyectos registra casi 122,000 proyectos acumulados desde el
-
nacimiento del sistema. Si se considera el inicio del sistema en Chile
en el ao19853
Se puede concluir que la probabilidad de recibir una recomendacin
favorable es bastante menor en Chile que en nuestro pas4
La experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en
Colombia
Del anlisis de la situacin existente se observ que era necesario
crear un sistema basado en una herramienta que hiciera compatible
la planeacin con la ejecucin y que orientara la inversin hacia la
generacin de beneficios netos. Se requeran metodologas
uniformes de evaluacin ex-ante que brindaran un lenguaje comn
respecto al manejo de la preinversin. La solucin vino con la
creacin del Sistema Nacional de Gestin de Programas y Proyectos
de Inversin Pblica de Colombia (SINAGEP). El desarrollo de este
sistema ha pasado por varias etapas.
La primera etapa consisti en la creacin del Banco de Programas y
Proyectos de Inversin Nacional, como resultado del convenio DNP-
BID-ILPES, entre los aos 1989 y 1993 y en la institucionalizacin del
Proyecto BPIN en el DNP, entre 1993 y 2001.
Una segunda etapa fue el desarrollo de la Red Nacional de Bancos
de Programas y proyectos, la cual pudo desarrollarse en el marco del
convenio DNP-BID, entre los aos 1994-1998. Este dio como
resultado la implantacin de bancos de proyectos en departamentos,
distritos y municipios con ms de cien mil habitantes.
Una tercera etapa correspondi a la implantacin del Sistema
Nacional de Gestin de Programas y Proyectos de Inversin Pblica,
SINAGEP. En trminos de metas y plazos, la conceptualizacin e
implementacin del sistema, se extender hasta el ao 2004 y su
3Ministerio de Planificacin de Chile y Ministerio de Economa y Finanzas de Per
4 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de
dos dcadas, Santiago de Chile 2001
-
institucionalizacin y consolidacin se concretar entre el 2004 y el
2010.
Respecto al Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional
(BPIN) es un sistema de informacin sobre programas y proyectos de
inversin pblica, viables tcnica, financiera, econmica, social,
institucional y ambientalmente, susceptibles de ser financiados o
cofinanciados con recursos del presupuesto general de la nacin.
Respecto de las funciones del BNIN, estas seran: a) establecer
polticas y estrategias de desarrollo y operacin de los bancos de
programas y proyectos de inversin pblica en Colombia, b)
consolidar informacin sobre la inversin pblica nacional, c)
promover acciones para consolidar una cultura de planeacin,
presupuestacin y de control, seguimiento y evaluacin de resultados
a partir de programas y proyectos, d) dirigir procesos de capacitacin
y asistencia tcnica en teora de proyectos, metodologas y marco
conceptual de bancos de proyectos, as como en el manejo del
aplicativo BPIN5.
En el Banco encontramos registrados 63,831 proyectos en el perodo
de 1995 al 2003, de los cuales 59,364 fueron declarados viables, el
93% del total. Se registraron alrededor de 7,000 proyectos anuales.
Las cifras siguen siendo mayores que las registradas por el Per. Si
bien la tasa de proyectos viables es bastante elevada, el nmero de
proyectos por ao tiende a ser decreciente.
La demanda de recursos financieros siempre es superior a la
capacidad de atenderlos. Y esto acta contra el nmero de proyectos
que se presentan para solicitar recursos. As en Colombia se aprecia
que el nmero de proyectos registrados
disminuye significativamente al ao 2003, si bien se mantienen altas
las tasas de aprobacin
5 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance
de dos dcadas, Santiago de Chile 2001
-
La Experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en
Bolivia
Se inicia en ao 1974 ya que en el mes de octubre se instituye el
Sistema Nacional de Proyectos que buscaba dar solucin a algunos
problemas en la inversin, tales como: insuficiencia en cantidad y
calidad de proyectos, falta de concordancia entre las decisiones de
inversin y las polticas trazadas y falta de una norma general para la
preparacin, evaluacin y control de proyectos.
En agosto del ao 1985 se aplica una nueva poltica econmica que
se implementa mediante el Decreto Supremo N21060. busca
restablecer la estabilidad econmica, disminuir el dficit fiscal
generado por la crisis del endeudamiento externo, reducir el dficit de
las empresas estatales y superar la ineficiencia del sistema tributario.
La estabilidad econmica conseguida en el pas permiti mirar a
futuro. Se establecen las bases para el crecimiento econmico y e
busc dinamizar la economa teniendo como centro la inversin total
(pblica y privada)6
En conclusin, los antecedentes histricos respecto de la inversin
pblica en Bolivia sealan que existan serias dificultades, entre ellas:
financiamiento de proyectos que no reportaban beneficios al pas,
discrecionalidad en la asignacin de recursos, ausencia de criterios
homogneos de decisin, dilucin de la responsabilidad por
asignacin y resultados, proyectos que estaban al margen de los
Planes de Desarrollo previamente definidos y decisiones
centralizadas y lejanas al inters local. Del mismo modo se haca
urgente crear un marco normativo para subsanar algunas situaciones
que no eran favorables para la inversin, tales como: las limitaciones
del ahorro interno y del endeudamiento nacional que imponan la
necesidad de mejorar la calidad de los proyectos, la tendencia a la
reduccin de los recursos de la Cooperacin Internacional que
6 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance
de dos dcadas, Santiago de Chile 2001
-
obligaba a implementar reformas con celeridad, la descentralizacin,
expresada en transferencia de recursos y de competencias, obligaba
a regular y ordenar el proceso de inversin y la necesidad de generar
un proceso de inversin pblica que permitiera incrementar el
bienestar social a partir de: incrementar el capital humano y facilitar
la inversin privada. Qued establecido el marco normativo
necesario, dentro de un proceso de implantacin del SNIP y su
consolidacin, a partir del ao 1995.
La Experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en Argentina
Fue institucionalizado el ao 1994 en consonancia con la
reestructuracin de la administracin financiera del avances en el
rea de programacin, anlisis y evaluacin de la inversin pblica,
gracias a la labor del Consejo Nacional de Desarrollo en la dcada
de los 60, y los esfuerzos del Consejo Federal de Inversiones para
impulsar la aplicacin de mtodos de anlisis de costo-beneficio a los
proyectos encarados por las provincias. Tambin exista, desde
1977, la obligacin de que todo proyecto de inversin contara con la
conformidad del Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Pblicos. Sin embargo, la mayor experiencia en proyectos de
inversin proviene de las oficinas sectoriales y de algunas empresas
pblicas.
Existen diversos objetivos, participantes y actividades que deben
desarrollarse en un SNIP. Cuando se implanta es necesario
establecer una rigurosa jerarquizacin de objetivos para asignar los
recursos disponibles. La consolidacin del SNIP depende de avances
firmes en sus aspectos ms esenciales7
La experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en
Per
7 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance
de dos dcadas, Santiago de Chile 2001
-
El lanzamiento de la buena prctica en el ao 2000, a travs de la
aprobacin de la Ley, Reglamento y Directiva General del SNIP (Ley
27293, DS 086-200EF y RM 182-2000-EF/10) y con la promulgacin
de la Ley de Bases de Descentralizacin (Ley 27783) a partir del ao
2002, el SNIP ajusta las reglas de juego de la buena prctica
delegando facultades a los gobiernos subnacionales para la
evaluacin y declaracin de viabilidad de los proyectos pblicos (DS
157-2002-EF y RD 012-2002-EF/68.01).
Finalmente, mediante Ley N 28802 se transfiere la atribucin para la
declaracin de viablidad de los proyectos de inversin -sin lmite de
monto- a las OPI de los sectores del Gobierno Nacional, Regional y
Local con excepcin de los proyectos que se financien con
endeudamiento externo o interno por un monto superior a los S/.
10000,0000 (RM N 314-2007-EF/15 de junio del 2007)
En el contexto de crecimiento econmico y abundancia de recursos
en el pas, se han ajustado las herramientas y reglas de juego para
una prctica ms gil, antes de tomar la decisin de inversin:
Promover la agrupacin de proyectos pblicos que estn orientados
a resolver un mismo problema y facilitar su anlisis tcnico y
declaratoria de viabilidad (RD N 004-2004-EF/68.01 Directiva sobre
Programas de Inversin).
Establecer un procedimiento simplificado (ficha de 3 pginas) para la
toma de decisiones de inversin menores a S/. 100.0008 (RD N
005-2004-EF/68.01 Directiva para Proyectos Menores)9
Aprobacin de Contenidos Mnimos ad hoc para proyectos de
infraestructura educativa, de equipamiento y adquisicin de equipos
mdicos, as como de transporte para las reas crticas de los
centros asistenciales en el marco del Shock de Inversiones (RD N
007-2006-EF/68.01 y N 001-2007-EF/68.01).
9 Hoy actualizada a S/. 1200.000
-
Ajustar los niveles mnimos de estudio necesarios para declarar la
viabilidad de proyectos pblicos segn monto de inversin. Estudios
a nivel de Perfil para rango de inversin de 2 a 3.5 millones de soles
incrementado a 6 millones (segn tipo de proyecto). Estudios a nivel
de Prefactibilidad para rango de inversin 2 a 6 millones de soles
incrementado a 6 a 8 millones de soles (segn tipo de proyecto).
Estudios a nivel de Factibilidad para rango de inversin de 6 a 8
millones de soles incrementado a 10 millones de soles (RD 002-
2007-EF/68.01 y RD 009-2007-EF/68.01).
Un solo nivel de estudio con contenidos mnimos ad hoc para tomar
una decisin de inversin gil en los proyectos declarados prioritarios
(DU N014 y 015) en materia de rehabilitacin y mejoramiento de
carreteras; infraestructura y equipamiento de escuelas;
telecomunicacin rural; saneamiento; infraestructura y equipamiento
de establecimientos de salud; electrificacin rural; as como
pequeas y medianas infraestructuras de riego (RD N 006-2007-
EF/68.01).
Acotacin del nmero de observaciones: en segunda instancia, un
proyecto slo podr ser observado por razones sobrevinientes a la
primera evaluacin (RD N 009-2007-EF/68.01).
Reduccin de plazos para la evaluacin de estudios de: 30 a 20 das
para estudios a nivel de perfil, 45 a 30 das para estudios a nivel de
prefactibilidad y 45 a 40 das para estudios a nivel de factibilidad (RD
N 014-2007-EF/68.01)
Con la misma preocupacin se han diseado reglas especficas que
permitan reaccionar con celeridad frente a las situaciones de
Emergencia:
Un solo nivel de estudio y contenidos mnimos ad hoc para
Proyectos de Inversin Pblica de Saneamiento declarados en
Emergencia (RM N 559-2006-EF/15 y N163-2007-EF/15).
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Un solo nivel de estudio y contenidos mnimos ad hoc para los
Proyectos de Inversin Pblica de Rehabilitacin o Reconstruccin
de Infraestructura Pblica de Saneamiento daada por el sismo del
15 de agosto de 2007 (Resolucin Directoral N 002-2008-EF/68.01).
Un solo nivel de estudio para la declaracin de viabilidad de -sin
lmite de monto- los proyectos orientados a la reconstruccin y
rehabilitacin de la infraestructura pblica daada por los sismos
registrados el da 15 agosto de 2007 (RD N011-2007-EF/68.01 y
015-2007-EF/68.01).
Procedimiento Simplificado para determinar la elegibilidad de los
proyectos de inversin pblica de Emergencia ante la presencia de
desastres de gran magnitud (RM N 090-2008-EF/15).
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).- se ha convertido para
muchas entidades en un obstculo que hay que apartar, para que el gasto
pblico en inversiones pueda implementarse, y paliar en parte pobreza y la
reduccin de brechas de servicios bsicos en nuestro pas. En su corta
existencia, de 10 aos, el Sistema Nacional de Inversin Pblica ha sido
blanco de los ataques del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales
y Locales. Entre las autoridades, desde el Presidente de la Repblica hasta
el Alcalde del ltimo Poblado Menor, existe la percepcin sistemtica que el
Sistema Nacional de Inversin Pblica tiene la culpa. Nunca se sabe de qu
exactamente, pero el SNIP es el culpable.
La aparente culpa del Sistema Nacional de Inversin Pblica tiene que ver
con la demora en la ejecucin de los proyectos de inversin pblica, en la
medida que estos proyectos se orientan a reducir la extrema pobreza y la
pobreza resulta criminal que los proyectos no se pongan en marcha. El
costo social de oportunidad es enorme, si se examina el asunto de manera
objetiva, que el Sistema Nacional de Inversin Pblica tenga la culpa en esta
demora. Si los proyectos de inversin pblica no se Implementan porque el
Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP no ha entregado la declaratoria
de viabilidad, entonces la responsabilidad es ms o menos clara, siempre es
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posible que un porcentaje de proyectos no obtenga la viabilidad, pero no una
cantidad significativa.
Pero este no es el problema una simple revisin del Banco de Proyectos del
Sistema Nacional de Inversin Pblica demuestra que ms del 90% de los
Proyectos de Inversin Pblica han sido aprobados por el Sistema. En
consecuencia, la demora no se explica por el Sistema; si los proyectos que
ya cuentan con declaratoria de viabilidad no entran a la etapa de inversin,
el problema puede encontrarse en la fase de programacin y/o presupuesto.
Los proyectos pasan por el Sistema, el Sistema les da la viabilidad, y luego
se detienen porque, por ejemplo, no se ha programado dentro del
presupuesto anual. Si un proyecto ingresa al Sistema y termina obteniendo
la viabilidad, digamos la primera semana del mes de Julio, es literalmente
imposible que obtenga partida presupuestaria para el presupuesto pblico
del ao siguiente. El proyecto ingresar a la etapa de inversin recin el ao
subsiguiente. Pero, de nuevo, esto no es responsabilidad del Sistema
Nacional de Inversin Pblica, cuya rea de competencia est en la etapa
de pre inversin y no en la de inversin (donde su competencia es
diferente).
Si se sigue con atencin las crticas al Sistema Nacional de Inversin
Pblica se va a llegar a la misma conclusin que el SNIP es inocente. El
Sistema Nacional de Inversin Pblica est orientado a mejorar la
asignacin de los recursos pblicos de inversin, el punto de partida es muy
simple; los recursos son escasos y pueden ser aplicados a fines alternativos
y hay que identificar las alternativas y escoger la mejor. Esta es la etapa que
se conoce como de Identificacin del Problema, que el proyecto de inversin
pblica quiere resolver. y esta etapa es la que todos, en la clase poltica
peruana, quieren evitar, porque en la esfera del poder, desde el poder local,
pasando por el poder regional y el nacional, los polticos sienten y en
muchos casos con absoluta seguridad, que saben cul es el problema y ms
todava (lo que los hace odiar al SNIP), saben cul es la solucin.
El Alcalde del menor de los Poblados Menores sabe que el problema de su
pueblo es la falta de escuelas y se propone construir una escuela y cuando
el Sistema Nacional de Inversin Pblica le dice que no, entonces crtica al
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sistema. El Presidente de la Repblica sabe que el problema del pas es la
falta de computadoras en las escuelas y se propone adquirir cientos de
miles de computadoras para todas las escuelas, pero el Sistema Nacional
de Inversin Pblica le dice que no, entonces no solo crtica al Sistema sino
que toma decisiones para flexibilizarlo, y en que se traduce la
flexibilizacin en que se debe aprobar la alternativa de solucin propuesta.
Por el contrario, si se sigue las pautas metodolgicas del Sistema Nacional
de Inversin Pblica, si se admiten con humildad, entonces se podr
comprender que el sistema lo nico que exige es que el problema a resolver
sea identificado correctamente. El error ms recurrente en la etapa de
identificacin del problema, es confundir la ausencia de una solucin con el
problema; si el problema es la falta de computadoras, la solucin es la
compra de computadoras. Si el problema es la falta de una escuela, la
solucin es la construccin de una escuela.
Pero si en lugar de presumir la ausencia de una solucin como el problema,
se inicia un taller con todos los agentes involucrados en el problema
percibido, es probable que el problema se pueda identificar de mejor
manera. Tal vez no sea necesario construir una nueva escuela, para
duplicar la cobertura, sino apertura un nuevo turno. De esta manera el
proyecto de inversin no es necesario. Tal vez no sea necesario adquirir
computadoras sino contratar los servicios de las cabinas pblicas de Internet
donde hay un exceso de oferta notable. De esta manera el proyecto de
inversin no es necesario.
El Sistema Nacional de Inversin Pblica se propone identificar
correctamente el problema, una vez identificado el problema, se propone
resolver el problema optimizando los recursos disponibles actualmente, lo
que se conoce como oferta optimizada. Optimizando los recursos
disponibles, se estima la magnitud del problema y a partir de la magnitud del
problema, el Sistema Nacional de Inversin Pblica se propone identificar
las alternativas de solucin.
En el Per para nuestros burcratas el Sistema Nacional de Inversin
Pblica es nuevo, pero se trata de un sistema que ya cumpli sus bodas de
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plata. El Per es uno de los ltimos pases en implementarlo. Hace poco
menos de un ao ILPES-CEPAL public un balance comparativo entre
diversos pases que puede ser ilustrativo de la situacin actual del sistema.
El estudio est orientado a estimar las diferencias entre los pases federales
(Mxico, Brasil, Argentina, Venezuela) y los pases unitarios10.
ILPES-CEPAL realiz tambin un evento con ocasin del vigsimo
aniversario del Sistema en Amrica Central y Amrica Latina. El evento
se realiz a fines del 2001. Aqu presentamos un apretado resumen de las
conclusiones ms importantes de este evento:
Los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) han evolucionado
significativamente durante la ltima dcada y antes que perder importancia
la mayora de los pases han revalorado su importancia para mejorar la
calidad de la inversin y tener una mejor programacin y control del gasto.
Se registra la preocupacin en la mayora de los pases por evitar o corregir
el riesgo de que los instrumentos de los Sistemas (Metodologas, Fichas de
Estadsticas Bsicas, normas) se conviertan en un fin en s mismo y no en
un medio. Es decir, que sean una simple instancia burocrtica para acceder
al presupuesto o un requisito para cumplir con la normativa sin que
realmente sean instrumentos institucionalizados y participativos para mejorar
la informacin, profundizar el diagnostico y respaldar mejor la toma de
decisiones.
Se constat durante el Seminario que no existe un modelo nico de
Sistemas Nacionales de Inversin Pblica. Cada uno tiene sus
particularidades, activos y falencias. Dentro de un intento por tipificar los
sistemas vale la pena mencionar la consolidacin de los casos de Chile y
Colombia, el progreso registrado en los pases Centroamericanos, los
novedosos desarrollos de las experiencias de Per, Argentina, Bolivia,
Repblica Dominicana y Paraguay. En todos los modelos, se reiter que el
10 PEREYRA, Guillermo (2007), Archive for the SNIP Category, consultado febrero 12, 2011 de http://microeconomia.org/guillermopereyra/category/snip/
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respaldo poltico-institucional y la capacitacin son factores indiscutibles de
xito.
Proyectos viables por Nivel de Gobierno
La inversin Pblica se ha ms que triplicado entre los aos 2004 y 2009,
los gobiernos regionales y locales estn participando cada vez en la
inversin pblica (pasando del 43% en el ao 2004 al 62% en el ao 2009),
mientras el gobierno nacional ha reducido su participacin. Se puede
apreciar un tendencia con respecto a la participacin de los gobiernos
subnacionales en la ejecucin de la inversin.
En cuanto a la distribucin del presupuesto entre los aos 2004 y 2009 este
se ha incrementado en, aproximadamente,40 000 millones de soles y la
inversin paso de representar el 9% del presupuesto en el ao 2004 al 21%
en el ao 2009 este incremento se relaciona con los mayores recursos que
reciben los gobiernos subnacionales a travs de transferencias como el
canon, recursos que estn destinados a obras de infraestructura, as como
mediante el impulso, durante los ltimos aos, el aumento de la calidad y
cantidad de la inversin pblica.
En cuanto a los proyectos viables por nivel de gobierno, en el ao 2009 los
gobiernos locales participaron con el 76% del total de proyectos declarados
viables, que en monto representan el 49% de la inversin pblica. La razn
de esta aparente disparidad es que se trata de proyectos que
individualmente, utilizan montos pequeos se puede concluir que la mitad
del monto asignado a inversin es manejado por los gobiernos locales. Ese
hecho se ha repetido en los ltimos aos.
Por funcin, el principal rubro en cuanto a monto de inversin declarado
viable lo constituye transporte que representa el 29% del monto total de
inversin declarado viable en el perodo comprendido entre 2001 y 2010.11
11
Ministerio de Economa y Finanzas, Boletn, 10 aos del SNIP y retos al 2021