7. Estrategia Territorial Nacional. El Estado en el territorio - Gestión de la implementación.
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7.ESTRATEGIA
TERRITORIAL
NACIONAL
380
7.5. El Estado en el territorio
La construcción del Plan Nacional para el
Buen Vivir y de la Estrategia Territorial Nacio-
nal, así como de los instrumentos de planifi-
cación con los que Ecuador ahora cuenta, ha
sido posible en gran medida gracias al pro-
fundo proceso de recuperación y transfor-
mación estatal impulsado e implementado
por el Gobierno Nacional.
Dicha transformación del Estado partió de
re-pensar y abordar de manera integral al
mismo, entendiendo los procesos que com-
peten al Ejecutivo y los correspondientes a
los gobiernos autónomos descentralizados
como parte del conjunto de la instituciona-
lidad pública que se encuentra al servicio
de la ciudadanía y del cumplimiento de sus
derechos en los territorios. Los procesos de
descentralización y desconcentración de
competencias a nivel territorial son com-
prendidos como complementarios y necesa-
riamente articulados.
La Estrategia Territorial Nacional da linea-
mientos específicos que aportan a la cons-
trucción de un país policéntrico y equilibra-
do, representando una guía, desde una visión
integral e intersectorial, para las políticas
públicas y la acción estatal. La implementa-
ción de la Estrategia Territorial Nacional, así
como la de las demás políticas públicas en el
territorio requiere de una institucionalidad
eficaz y eficiente, desconcentrada y ágil, así
como de una adecuada articulación con los
gobiernos autónomos descentralizados, los
cuales en función de sus competencias deben
sumar esfuerzos para la construcción de un
país territorialmente justo y equitativo.
7.5.1. El proceso de
desconcentración del Ejecutivo
en los territorios
El proceso de desconcentración busca lograr
un cambio sustancial en el tradicional mo-
delo bicéfalo que concentraba la presencia
de la Función Ejecutiva y la mayoría de in-
fraestructura, equipamiento y servicios en
las grandes ciudades del país. Se trata de un
mecanismo que aporta a la consolidación
de la estructura nacional policéntrica desde
la institucionalidad y la prestación de servi-
cios, impulsando y fortaleciendo nuevos nú-
cleos de desarrollo y aportando a la mejora
de las condiciones y la calidad de vida de la
población.
La desconcentración conduce a configurar
nuevos escenarios de poder y nuevas formas
de relacionamiento entre los actores y las
instituciones en un marco territorial y espa-
cial amplio y diverso. Conlleva el traslado de
ciertas y determinadas facultades y atribu-
ciones desde el nivel central hacia otros ni-
veles jerárquicamente dependientes, siendo
el primero el que mantiene la rectoría y ga-
rantiza la calidad y buen cumplimiento.
Se trata de una política implementada por el
Gobierno Nacional a partir del año 2008 con la
finalidad de contribuir a la garantía de los de-
rechos ciudadanos, a través de la prestación de
servicios públicos con eficiencia, calidad y cali-
dez. Asimismo, apunta a lograr una gestión pú-
blica eficiente, vinculada a las necesidades de la
ciudadanía, capaz de generar sinergias y accio-
nes conjuntas, de modo que la acción pública
permita alcanzar colectivamente el Buen Vivir.
A través de la implementación de este proce-
so, el Ejecutivo busca viabilizar y efectivizar
las políticas públicas sectoriales en cada uno
de los territorios, bajo una lógica integral y
con una visión nacional, partiendo de las
realidades locales. Para ello, se conformaron
9 zonas, 140 distritos y 1 134 circuitos como
unidades de planificación, los mismos que
abarcan todo el territorio nacional y respe-
tan la división política administrativa esta-
blecida en la Constitución.
Así, la desconcentración plantea un nuevo
modelo de gestión estatal para fortalecer la
presencia del Ejecutivo en los territorios,
identificándose para ello dos ejes:
Institucionalidad.- Este eje comprende la
distribución de las entidades desconcen-
tradas del Ejecutivo en los territorios para
garantizar su ubicación equitativa. Impli-
ca contar con estructuras institucionales
que al estar ubicadas a lo largo del terri-
torio nacional (no solamente en la capi-
tal) generen nuevos focos de desarrollo y
potencien la atención y gestión del Estado
en cada localidad. Ello parte de una visión
integral que permite la coordinación inte-
rinstitucional e intersectorial de la política
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TERRITORIAL
NACIONAL
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pública y su ejecución desde el territorio.
La finalidad es fortalecer las potencialida-
des locales y dar respuestas más eficientes
y ágiles según las particularidades locales.
Servicios públicos.- Este eje incluye la
implementación de servicios públicos
bajo criterios de eficacia y eficiencia, de
responsabilidad del Ejecutivo. La plani-
ficación y prestación de servicios en las
zonas, distritos y circuitos ha implicado
el análisis y la evaluación de la situa-
ción actual de la oferta de servicios con
que cuentan las entidades en el territo-
rio y la reorganización de los servicios
en función de las características de cada
localidad. Además, se han planteado
nuevos modelos de gestión para estos
servicios, en función de estándares de
cobertura y calidad, tipologías de esta-
blecimientos y optimización de recursos.
7.5.2. El proceso de
descentralización
Para hacer efectivo el Estado policéntrico y la
redistribución del poder en el territorio, es fun-
damental integrar los esfuerzos que genera la
desconcentración del nivel central en el terri-
torio. Pero, por otro lado, plantea el proceso de
descentralización busca efectivizar el rol que
constitucionalmente han asumido los gobier-
nos autónomos descentralizados bajo el nue-
vo modelo obligatorio, progresivo, subsidiario,
solidario y equitativo.
Cumplir con la equidad territorial implica que
los gobiernos autónomos descentralizados
asuman competencias y facultades para ga-
rantizar, como nivel de gobierno más cercano a
la ciudadanía, el efectivo goce de los derechos
individuales y colectivos; el acceso a hábitats
seguros y saludables; el desarrollo planificado
participativamente; el impulso de la economía
popular y solidaria para erradicar las condicio-
nes de pobreza y la generación de condiciones
que aseguren el funcionamiento de sistemas
de protección integral de sus habitantes.
En el marco del sistema nacional de competen-
cias, la Constitución estableció competencias
por cada nivel de gobierno, así como la obliga-
ción de acompañar su transferencia con los re-
cursos necesarios para su ejercicio, hecho que
se consagra como un cambio paradigmático
en la historia republicana de Ecuador. Es fun-
damental resaltar que cada gobierno autóno-
mo descentralizado gestiona las competencias
que le corresponden en su jurisdicción territo-
rial y en ese marco ejerce facultades de mane-
ra obligatoria y articulada al sistema nacional
descentralizado de planificación participativa.
Por ende, constituyen socios estratégicos para
la materialización de la Estrategia Territorial
Nacional, debido a que tanto los lineamientos
que plantea esta, como las acciones que adopta
el gobierno autónomo descentralizado, se efec-
tivizan en el territorio.
La articulación de actores –gobiernos autóno-
mos descentralizados, nivel central desconcen-
trado y ciudadanía– junto con la generación de
socios estratégicos en el territorio, permite la
prestación de servicios públicos a la población
bajo la perspectiva del Buen Vivir y respondien-
do a los principios de unidad, solidaridad, coor-
dinación, corresponsabilidad, subsidiariedad,
complementariedad, equidad interterritorial,
participación ciudadana y sustentabilidad. Así
la reducción de brechas en gran medida de-
pende de la calidad de la prestación de estos
servicios públicos por parte de los gobiernos
autónomos descentralizados a la ciudadanía;
así como de su capacidad para generar ingresos
propios y regular adecuadamente tasas y tarifas.
Para finalizar, debe resaltarse que el proceso
de descentralización, conjuntamente con el
proceso de desconcentración, son los meca-
nismos más efectivos para acercar los servicios
a la ciudadanía, fortalecer mecanismos de con-
trol social y generar equilibrio territorial.
7.6. Gestión de la implementación
Con la finalidad de asegurar la visión territorial
de la planificación que se desprende de este Plan
Nacional y para el cumplimiento de los linea-
mientos establecidos en la Estrategia Territorial
Nacional, se prevé que los mismos sean acogidos
por cada Consejo Sectorial de la Política Pública
en conjunto con los demás elementos programá-
ticos aquí plasmados y sean desarrollados a nivel
de política pública sectorial, cuyas estrategias de
intervención, programas y proyectos deberán
tomar en cuenta las localizaciones aproximadas
definidas para cada lineamiento. De igual modo,
los contenidos desarrollados en las Agendas Zo-
nales serán incorporados para su implementa-
ción en la formulación de las políticas públicas
sectoriales e incorporadas en las estrategias de
intervención de esas políticas públicas.
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Como parte de la gestión de la implementa-
ción, debe vincularse activa y permanente-
mente a los gobiernos autónomos descen-
tralizados y a los gremios que los represen-
tan como socios estratégicos de la gestión de
la implementación de estos instrumentos,
para garantizar un trabajo coordinado y la
articulación de esfuerzos.
Considerando el carácter dinámico de la pla-
nificación se considera la flexibilidad de los
procesos para garantizar la respectiva retro-
alimentación de estos instrumentos, a partir
de las diferentes visiones de los sectores y
actores, así como de la participación ciuda-
dana para una efectiva gestión territorial.
7.7. Agendas zonales
Con el propósito de fortalecer y mejorar la
articulación entre niveles de gobierno, el
Ejecutivo en el año 2008 inició los procesos
de desconcentración y descentralización.
Para el efecto, se conformaron las zonas ad-
ministrativas163 de la siguiente manera (Grá-
fico 7.12.):
Zona 1: Provincias de Esmeraldas, Car-
chi, Imbabura y Sucumbíos.
Zona 2: Provincias de Pichincha (excep-
to el cantón Quito), Napo y Orellana.
Zona 3: Provincias de Pastaza, Cotopaxi,
Tungurahua y Chimborazo.
Zona 4: Provincias de Manabí, Santo Do-
mingo de los Tsáchilas.
Zona 5: Provincias de Guayas (excep-
to los cantones de Guayaquil, Durán y
Samborondón), Los Ríos, Santa Elena,
Bolívar y Galápagos.
Zona 6: Provincias de Azuay, Cañar y
Morona Santiago.
Zona 7: Provincias de El Oro, Loja y Za-
163 Mediante Decreto Ejecutivo No. 878, publicado en el Registro cial No. 268 del 8 de febrero de 2008, se conformaron siete regiones administrativas, y se modi can mediante Decreto Ejecutivo No. 357, publicado en el Registro cial No. 205 del 2 de junio de 2010 denominándose como “ onas de Plani cación”, en esta modi cación también se crean las zonas 8 y 9.
GRÁFICO 7.12.
Zonas de planificación
Fuente: INEC, 2010e.
Elaboración: Senplades.
Zona 3
Zona 1
Zona 2
Zona 6
Zona 7
Zona 5
Zona 4Zona 9
Zona 8
Zona 5
Zona 3
Zona 1
Zona 2
Zona 6
Zona 7
Zona 5
Zona 4Zona 9
Zona 8
Colombia
Perú
OcéanoPacífico
Zona 5
Archipiélago de Galápagos
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mora Chinchipe.
Zona 8: Cantones Guayaquil, Durán y
Samborondón.
Zona 9: Distrito Metropolitano de Quito.
La construcción de un nuevo modelo de Es-
tado, con énfasis en estas estructuras zonales
desconcentradas, comprende cuatro grandes
desafíos: la territorialización de la política pú-
blica para atender necesidades específicas de
los distintos territorios; planificar y ordenar el
uso y ocupación del territorio; reconocer y ac-
tuar para fomentar dinámicas territoriales que
aporten a la concreción del Plan Nacional para
el Buen Vivir (PNBV) y fomentar el desarrollo
endógeno, y propiciar una nueva estructura
administrativa que articule la gestión de las
intervenciones públicas zonales” (adaptado de
Senplades, 2009).
Para este cometido, se construyen las Agen-
das Zonales como instrumentos de coordi-
nación y articulación entre el nivel nacional
y el nivel local. Estos instrumentos inciden
en el desarrollo integral del territorio y se
vuelven un referente de planificación y or-
denamiento territorial para los gobiernos
autónomos descentralizados, y propician la
cohesión e integración territorial.