JUREZ ENTRE LA CONSTITUCINDE 1857 Y LA DE 1917

David PANTOJA MORN*

He aceptado gustoso la amable invitacin que me enviaran el doctor Die-go Valads y el doctor Miguel Carbonell, para participar en esta obra co-lectiva de conmemoracin del aniversario de la expedicin de la Consti-tucin de 1857 y de la Constitucin de 1917, en virtud de que mepermite, a la vez, rendir homenaje a ese gran estadista que fue el presi-dente Jurez, cuyo aniversario de nacimiento se celebra en el ao en queesto se escribe.

En este trabajo tratar de enlazar tan importantes documentos para lahistoria y la vida polticas de nuestro pas, por medio de ese puente ten-dido entre ambas, consistente en la Convocatoria a elecciones y a ple-biscito sobre reformas constitucionales y la Circular del ministro deGobernacin que explica el objeto del plebiscito, ambas emitidas por elgobierno del seor Jurez, el 14 de agosto de 1867. Como ser evidentepara el acucioso lector, el trabajo en cuestin poco tiene de novedoso,pues est esencialmente basado en los hallazgos y reflexiones del eruditoconstitucionalista michoacano don Antonio Martnez Bez, quien pusoen evidencia la influencia que esos documentos ejercieron en el diseode la Constitucin de 1917.

I. El 15 de julio de 1867, al contestar el discurso de bienvenida porsu entrada a la ciudad de Mxico, el presidente Jurez comunica a laciudadana que ni la Constitucin, ni la Independencia han sufrido me-noscabo, a pesar de haber sido terriblemente combatidas. Declara nollegar como conquistador, no traer el terror, sino la libertad y la paz,

767

* Profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. InvestigadorNacional.

que desea comiencen a gozar inmediatamente todos los habitantes sindistincin.1

En un manifiesto a la nacin de la misma fecha, seala que, con elnico fin de sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras steno poda elegir a sus mandatarios y conforme al espritu de la Constitu-cin, l debi conservar el poder conferido. Pero, terminada la lucha, erasu deber convocar desde luego al pueblo, para que, sin ninguna influen-cia ilegtima, eligiera con absoluta libertad a quien quisiera confiar susdestinos.2

En cumplimiento de tales compromisos, el 14 de agosto del mismoao, firm la convocatoria para elegir integrantes del Congreso de laUnin, presidente de la Repblica, presidente y ministros de la SupremaCorte de Justicia, se estableci tambin que los gobernadores interinosde los estados convocaran a elecciones para elegir miembros de losCongresos locales, gobernadores, autoridades municipales, etctera. Estaconvocatoria no se public sino hasta el 18 de agosto siguiente y ha sidoobservado que se trata del fruto de un cuidadoso estudio y largas cavila-ciones en las que seguramente participaron, al lado de Jurez, SebastinLerdo de Tejada y, probablemente, Jos Mara Iglesias.3

En los considerandos de la convocatoria, entre otras cosas, se sealabaque, de acuerdo al decreto del 8 de noviembre de 1865 y debido a las cir-cunstancias de la guerra, el presidente debi prorrogarse y prorrogar susfunciones, pero que tan luego las condiciones lo permitiesen se hara laeleccin constitucional del nuevo presidente, al que se le entregara elgobierno. Que, restablecida la accin del gobierno en toda la Repblica,ya poda el pueblo elegir a sus mandatarios con toda libertad. Que laConstitucin reconoca y sancionaba ella misma la posibilidad de seradicionada o reformada por la voluntad nacional. Que dado lo excepcio-nal de la grave crisis por la que acababa de pasar la nacin, pareca opor-tuno hacer una especial apelacin al pueblo para que, en el acto de elegira sus representantes, expresara su libre y soberana voluntad sobre si au-torizaba al prximo Congreso de la Unin a que adicionara o reformarala Constitucin Federal.

DAVID PANTOJA MORN768

1 Contestacin de Benito Jurez al discurso que, por su entrada a Mxico, pronunciel presidente del ayuntamiento, Benito Jurez. Documentos, discursos y correspondencia,eleccin y notas de Jorge L. Tamayo, Mxico, Libros de Mxico, 1974,. t. 12, p. 272.

2 Manifiesto de Benito Jurez al volver a la capital de la Repblica. idem.3 La observacin es seguramente del editor ingeniero Jorge L. Tamayo, ibidem, p. 357.

De conformidad con lo anterior, se dispuso que las elecciones prima-rias se verificaran el subsecuente 22 de septiembre y que, en el acto devotar en las elecciones primarias, los ciudadanos expresaran adems suvoluntad acerca de si el prximo Congreso podra reformar o adicionarla Constitucin, sin observar los requisitos establecidos en la misma, so-bre los siguientes cinco puntos, descritos sumariamente: a) que se depo-sitara el Poder Legislativo en dos Cmaras, distribuyndose entre ellaslas atribuciones; b) que el presidente contara con la facultad de veto sus-pensivo, slo siendo ste superable por los dos tercios de votos de la C-mara o Cmaras en que se depositara el Poder Legislativo; c) que las re-laciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, o los informes queste tuviere que dar a aqul, no seran verbales, sino por escrito, fijndo-se si seran directamente del presidente de la Repblica o de los secreta-rios del despacho; d) que la diputacin o fraccin del Congreso que que-dara funcionando en sus recesos, tendra restricciones para convocarlo asesiones extraordinarias y, finalmente, e) que se determinara el modo deproveer a la substitucin provisional del Poder Ejecutivo, en caso de fal-tar a la vez el presidente de la Repblica y el presidente de la Corte Su-prema de Justicia.4

No tanto la convocatoria a elecciones, pero s el llamado a la consultadirecta a la ciudadana, provoc en la poca un largo debate y una estri-dente oposicin, que sirvi de bandera de lucha poltica cuyas resonan-cias an nos llegan. No se puede dudar de la sincera conviccin del pre-sidente Jurez y de sus colaboradores en la necesidad de las reformaspropuestas: la experiencia vivida en la aplicacin de la Constitucin, quetanta sangre haba costado, probaba ampliamente que propiciaba un in-deseable rgimen convencional, como veremos ms adelante, sin embar-go, la polmica no vers sobre el contenido del proyecto de reformas, si-no sobre el mtodo propuesto para reformar la Constitucin.

As, el secretario del despacho de Relaciones Exteriores y Goberna-cin, Sebastin Lerdo de Tejada, public, das ms tarde aunque con lamisma fecha de la convocatoria, una circular para explicar el objeto deesa apelacin directa a la ciudadana. Este documento constituye unaverdadera leccin magistral de derecho constitucional y de teora polticade excepcional importancia para nuestra historia constitucional, pues da

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 769

4 Convocatoria a elecciones y a plebiscito sobre reformas constitucionales, ibi-dem, pp. 363-370.

cuenta del conocimiento acumulado en esas materias por esa brillantegeneracin de mexicanos, arroja luz sobre el diseo de las institucionespolticas de 1857 y se nos revela como el puente tendido que le da conti-nuidad a la Constitucin de 1824, llegando a la de 1917, pasando por lade 1857.5

Amn del tema de las elecciones y de otros de relevancia, la circular encuestin contiene las consideraciones siguientes, tema central de nuestraatencin:

Empieza por rendir justo homenaje a la Constitucin de 1857, banderapopular que, entre otros aciertos, contiene la forma de gobierno que la ex-periencia ha consagrado como la nica que conviene a la voluntad y a losintereses del pueblo. El reconocer estos justos ttulos no se contrapone a laconveniencia o necesidad de su adicin o reforma, se dice, y se afirmala conveniencia de hacerlo en lo referente a la composicin y a las atribu-ciones de los poderes Legislativo y Ejecutivo, pues, segn estn organiza-dos, el Legislativo es todo y el Ejecutivo carece de autoridad propia en-frente del Legislativo. He ah, pues, el motivo central de la propuesta: lareorganizacin de los poderes, el reforzamiento del Ejecutivo.

Expresamente se seala que no se endereza censura alguna a esta for-ma de concebir la organizacin de los poderes: la sociedad mexicananecesitaba reformarse esencialmente y no se poda esperar a que la mar-cha normal de aqullos lo hiciera. Se dice que se haba acudido tambina la dictadura, pero haba dejado una historia de desengaos, lo que pudoinspirar a los constituyentes de 1857 la idea de crear y establecer perma-nentemente, en lugar de un Congreso, una convencin. Sin embargo, laguerra cambi el curso de los sucesos e hizo que se emprendiera y con-

DAVID PANTOJA MORN770

5 Circular del ministro de Gobernacin que explica el objeto del Plebiscito, ibi-dem, pp. 370-379. A los ojos de una lectura actualizada de la literatura politolgica, eltrmino plebiscito fue incorrectamente utilizado por sus convocantes, debindose haberacudido al de referndum. A diferencia de ste, que versa nicamente sobre la aproba-cin de una ley, una medida concreta a tomar o para arbitrar una diferencia, el plebiscitoes un acto, normalmente utilizado por regmenes cesaristas, por medio del cual el pueblodeja en manos de un jefe el cuidado de velar por el bien pblico. No consulta a los ciuda-danos sobre la oportunidad de una ley o de una medida, sino que, implcita o explcita-mente, propone un nombre a sufragar. No es otra cosa que una firma en blanco, es decir,una renuncia anticipada, consentida por la ciudadana del ejercicio de su soberana, con-traria al sistema representativo, por hacer a un lado a los representantes legtimamenteelegidos. Cfr. Burdeau, G., Trait de science politique, Pars, LGDJ, 1970, t. V. pp. 497y 498.

sumase pronto y radicalmente la necesitada reforma social. Si antes dehacerla, el establecimiento permanente de una convencin habra sidouna esperanza, despus de realizada entraaba ms bien un peligro. Seargumenta que la marcha normal de la administracin exige que no seatodo el Poder Legislativo, y que ante l no carezca de todo poder propioel Ejecutivo. Que quiz para situaciones extraordinarias fuera necesarioaceptar los inconvenientes a cambio de la energa en la accin, pero,para tiempos normales, el despotismo de una convencin puede ser tanmalo o ms que el despotismo de un dictador. Con dominio de la teorapoltica, que califica de convencional al rgimen en el que las atribu-ciones y competencias son absorbidas por una asamblea a la que se vensometidos los dems poderes, con conocimiento de la amarga leccin delos excesos que haba dejado en Francia el periodo de la Convencin yen congruencia con su liberalismo, condenaban esta forma de gobierno,tambin llamado por la teora de Asamblea.6

Al referirse a los puntos propuestos por la reforma, la circular ilumina,de manera elocuente, el sentido de su contenido y su fuente de inspira-cin: Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitucinde 1824 y los cinco estn en las instituciones de los Estados Unidos,sentencia lacnicamente. Vemoslos ms de cerca.

1) En lo referente a la propuesta de reforma del Poder Legislativo, lacircular se limitaba slo a que se organizara en dos cmaras, guardandoexpresamente silencio sobre el cmo. Una, la de Diputados, elegidos ennmero proporcional a la poblacin, representa el elemento populardeca la circular y el Senado, compuesto de igual nmero de sena-dores por cada Estado, representa el elemento federativo. Rechazaba laobjecin que ste representara un elemento aristocrtico, afirmando quelo que representaban los senadores era un poco de ms edad, que dieraun poco de ms experiencia y prctica en los negocios. Tambin se de-sestimaba el pero que poda significar que, habiendo dos cmaras, unaenervara la accin de la otra, pues esto era vlido cuando se necesitabaavanzar mucho para realizar la reforma social. Consumada sta, sera un

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 771

6 Cfr. La obra fundamental es la de Bastid, P., Le gouvernement dAssemble, Pars,Cujas. Tambin Chevallier, J. J., Histoire des institutions et des rgimes politiques de laFrance de 1789 nos jours, Pars, Dalloz, 1972, pp. 65-82. Tambin Duverger, M.,Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, PUF, 1970, pp. 521-523. As comoHauriou, A., Droit constitutionnel et institutions politiques, Pars, Montchrestien, 1968,pp. 644-647.

bien que la experiencia y prctica de negocios de los miembros de unaCmara moderara los impulsos excesivos de accin en la otra.

2) El objeto de la reforma contenido en el segundo punto de la circularconsista en dotar al presidente de la Repblica de la facultad de oponerveto suspensivo a las resoluciones del Congreso, siendo slo superablepor el voto de los dos tercios de sus miembros. As se hallaba estableci-do en la Constitucin de 1824 y lo mismo se observaba en la de los Esta-dos Unidos, explicaba la circular, y agregaba como justificacin que enlos pases de rgimen representativo se consideraba esencial para la bue-na formacin de las leyes el concurso del Poder Ejecutivo, por el conoci-miento de datos y hechos ignorados por el Legislativo. Aclaraba que,aunque la Constitucin de 1857 prevea alguna forma de consulta con elEjecutivo para la formacin de las leyes, la misma Constitucin autoriza-ba al Congreso de dispensarse del trmite.

3) Al referirse al tercer punto de la reforma propuesta consistenteen que las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo o los informesdel primero al segundo no fueran verbales sino por escrito; reservandoque se fijara si deberan ser directamente del presidente o de los secreta-rios del despacho la circular haca explcito su propsito de que la au-torizacin de que gozaba el Congreso de convocar a los secretarios deldespacho, que permita a stos concurrir y tomar parte en las discusio-nes, a que se refera el reglamento del mismo, fuera derogada. Para fun-dar doctrinalmente esta propuesta, acuda a una pertinente comparacinde lo que separa a una monarqua parlamentaria de una Repblica presi-dencial, en cuanto a los mecanismos para poner en marcha la responsabi-lidad poltica o la responsabilidad penal, puesto que observa que, si bienen Mxico se haba adoptado mucho de las instituciones norteamerica-nas, en este punto se haba seguido ms bien la prctica parlamentaria.

Segn la circular, en una monarqua, que denomina representativa,el jefe de gobierno queriendo decir seguramente jefe de Estado esirresponsable y vitalicio y, por ambas razones, es conveniente que seams fcil y llano hacer efectiva la responsabilidad, teniendo mecanismossencillos y eficaces para hacer dimitir a un mal ministro. Aqu la circularaluda seguramente a la mocin de censura para hacer aplicable la res-ponsabilidad poltica, propia del sistema parlamentario de gobierno. Encambio, en una Repblica, continuaba la circular, el jefe de gobiernohabra que agregar que es al mismo tiempo jefe de Estado es res-ponsable y funciona en un periodo de corta duracin y, debiendo tam-

DAVID PANTOJA MORN772

bin ser fcil y llano hacer efectiva la responsabilidad de los ministros,ya no hay la misma urgencia en el empleo de mecanismos para hacer di-mitir a un mal ministro, porque el titular del Ejecutivo tendr ms intersen no conservar a un ministro repudiado por el Legislativo. Aqu la circu-lar se refera a la responsabilidad penal, propia de las reglas del sistemapresidencial puro, que impiden que el Congreso haga dimitir al presidentede la Repblica o a los secretarios del despacho por causas que no estnfundadas en un ilcito tipificado y, sobre todo, a la irrestricta facultaddel presidente de solicitar la renuncia de uno o de todos sus secretarios,si as lo considera prudente, porque l los nombr.

El argumento doctrinal cobra todo su sentido cuando la circular se re-fera a la situacin prevaleciente en esa coyuntura. Se admita lo ventajo-so de que los secretarios del despacho acudieran a ilustrar e informar lasdiscusiones del Congreso, pero, se adverta el inconveniente de las discu-siones personalizadas y estriles. Patticamente recordaba las vejacionesinfligidas por algn diputado en contra de algunos secretarios y las esce-nas deplorables en que haban padecido la dignidad y el crdito del Le-gislativo y del Ejecutivo con ocasin de intereses particulares.

Al respecto, debemos tener presente, en primer trmino, que seguramentesin comprender cabalmente la naturaleza y los mecanismos del sistemapresidencial de gobierno o impulsada por los intereses y la pasin poltica,una parte de la clase gobernante pasaba por alto las reglas de esa forma degobierno y no se sujetaba en sus prcticas polticas a sus formas.

Seguidamente, la facultad del Congreso de hacer comparecer perso-nalmente a los secretarios del despacho, para el efecto de dar cuenta delestado de su respectivo ramo, se fundaba en el artculo 89 constitucionalque, a su vez, era prcticamente una copia literal del artculo 120 de laConstitucin de 1824. Sin embargo, por obra y gracia del Reglamentopara el Gobierno Interno de las Cmaras de diciembre de 1824, exce-diendo y violando a ambas Constituciones en sus artculos 43 y 108 al112, se daban facultades al Congreso para convocarles a informar, o po-dan ser enviados por el propio gobierno, para asistir a alguna discusin,pudiendo pedir el expediente para instruirse; tambin se les autorizabapara que antes de una discusin informaran al Congreso lo que estimaranconveniente y expusieren cuantos fundamentos quisieren en apoyo de suopinin; se les permita, asimismo, asistir sin derecho a voto a las sesio-nes. En suma, el reglamento en cuestin, cuya derogacin se pretendacon la reforma, vulneraba el principio de separacin rgida de los pode-

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 773

res, propio del sistema presidencial de gobierno consagrado en la Consti-tucin, al propiciar prcticas parlamentarias y, ms que parlamentarias,convencionales.7 Los indicios de algunos de estos datos se los debemosa la erudicin del maestro Martnez Bez, quien seala: Resulta extraoy notable a la vez que el citado Reglamento del Congreso haya tenidouna larga vigencia de 72 aos, pues fue sustituido por el Reglamento de20 de diciembre de 1897, y en ste se repiten varias de las principalesdisposiciones del anterior, en la parte relativa a la comunicacin estable-cida entre los poderes polticos del Estado, o sea en cuanto a la asistenciade los secretarios del despacho a las sesiones del Parlamento, en formaexcesiva a los principios recogidos por la Constitucin.8

Por mi parte, agregara que me parece que esta viciosa prctica tenacomo antecedente y estaba influida por unas disposiciones provenientesde un reglamento anterior que, en su artculo 58, inclua la competenciaigualmente del Congreso para convocar a los secretarios del despacho,con algunos agravantes. En efecto, en los artculos 116 a 123 se preveaun procedimiento para exigir la responsabilidad a estos funcionarios,consistente en dar facultades a cualquier diputado para exigir dicha res-ponsabilidad, debiendo hacer una propuesta fundada en documentos, y elCongreso, despus de declarar haber lugar a considerarla, la turnara a lacomisin correspondiente. Si sta as lo juzgaba, pasara el expediente alsecretario del despacho en cuestin para que contestara, y sealara fechapara una audiencia, en la que el secretario inculpado podra exponer todolo necesario para su defensa, despus de lo cual, el Congreso determina-ra si haba lugar a la formacin de la causa. De considerarse afirmativa-mente, quedara suspendido de sus funciones el secretario indiciado y sucausa se trasladara a un tribunal para su sustanciacin, de acuerdo al ar-tculo 229 de la Constitucin espaola.9 Hasta ah el procedimiento pre-

DAVID PANTOJA MORN774

7 Nm. 446. Decreto del 4 de diciembre de 1824. Reglamento para el gobierno in-terno de las Cmaras, en Dubln, M. y Lozano, J. M., Legislacin mexicana. Coleccincompleta de las disposiciones legislativas expedidas desde la Independencia de la Rep-

blica, Mxico, Imprenta del Comercio a Cargo de Dubln y Lozano Hijos, 1876, vol. I,pp. 741-762.

8 Martnez Bez, A., El presidencialismo mexicano en el siglo XIX, Revista deHistoria de Amrica, Mxico, nms. 63 y 64, enero-diciembre de 1967, p. 71. Se cita es-ta fuente en virtud de que este ensayo no aparece en ninguno de los tres tomos de susobras publicados por la Coordinacin de Humanidades de la UNAM.

9 Nm. 327, Decreto del 25 de abril de 1823, Reglamento del Soberano Congreso,Legislacin mexicana. Coleccin completa, cit., nota 7, pp. 635-646.

visto parecera ajustarse a los lineamientos para hacer valer la responsa-bilidad penal, pero se exceda en sus propsitos cuando se haca valerpara destituir a un funcionario, por razones no tipificadas como delitos oilcitos.

4) En lo que concierne al cuarto tema propuesto para su reformaque se refera a que la diputacin o fraccin del Congreso que quedarafuncionando en los recesos de ste, tuviera restricciones para convocarloa sesiones extraordinarias la circular recordaba que ya se encontrabadispuesto en la Constitucin de 1824 que el Consejo de Gobierno, com-puesto por la mitad de integrantes del Senado, podra convocar al Con-greso a sesiones extraordinarias, siempre que as lo acordaran las dos ter-ceras partes de los presentes. Se puntualizaba tambin que era reglaimportante del sistema representativo que, en tiempos ordinarios, no fun-cionara el Poder Legislativo sino en periodos cortos. Se sealaba comoconveniente que se estableciera una regla para poder convocar a sesionesextraordinarias, si as lo requera una exigencia de grave y urgente inte-rs pblico y que no se previera un medio fcil para hacerlo. Para ilustrarlos inconvenientes, se haca notar que, de acuerdo a las reglas entoncesvigentes, bastaban los votos de siete diputados para acordar la convoca-toria a sesiones extraordinarias siempre que quisieran y que as haba su-cedido a fines de julio de 1861, cuando se haba estado a punto de reali-zar un cambio de gobierno, encausando al presidente de la Repblica.

5) Finalmente, al aludir al quinto punto de la reforma constitucionalpropuesta referente al modo de proveer a la substitucin provisionaldel Poder Ejecutivo, en caso de faltar a la vez el presidente de la Rep-blica y el presidente de la Suprema Corte de Justicia la circular hacanotar que el tema estaba regulado en la Constitucin de 1824 y en la delos Estados Unidos. Que siendo posible la eventualidad de la falta de losdos funcionarios, podran ser graves los inconvenientes de no estar de-signado de antemano quien debiera responsabilizarse del cargo y que,aunque se haban logrado salvar las dificultades, era preferible que laConstitucin sealara al sustituto, ante la posibilidad de que el Congresono estuviere reunido.

II.Vale la pena en este momento detenerse en los acontecimientos his-tricos que rodeaban a la convocatoria y a la circular del 14 de agosto de1867, para entender mejor su sentido. La Repblica haba triunfado, endos ocasiones haban sido vencidas las fuerzas que se oponan a la con-

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 775

solidacin del Estado mexicano: el triunfo militar de la Guerra de TresAos haba impuesto la victoria poltica de los liberales puros, haciendoposible la aplicacin de la Constitucin de 1857, con la reforma socialque entraaban las Leyes de Reforma, y se haba derrotado el intento in-tervencionista de imponer a un monarca extranjero. Sin embargo, se de-be decir que la vigencia de la Constitucin triunfante haba sido muy ef-mera, debido a una nueva guerra intestina y a la intervencin francesa.As que la vigencia de esa Constitucin y la experiencia de su aplicacinno se empez a vivir verdaderamente, sino con la derrota total de lasfuerzas del retroceso, como antes las haba llamado Mora, y no fue si-no hasta entonces tambin, cuando se vio la necesidad imprescindiblede hacerle algunas reformas en cuanto a su parte orgnica, por lo que to-ca a las relaciones de los poderes polticos del Estado.10 En los siguien-tes dos largos prrafos tratar de resumir, a riesgo de la simplificacin,hechos histricos de esa corta experiencia, slo con el nimo de recordarlas slidas razones en que se fundaba el proyecto de reforma.

La entrada de Jurez a la capital de la Repblica, el 11 de enero de1861, marc el inicio de un gobierno que se enfrentaba a serios proble-mas que, a ms de los que eran secuela de una guerra cruenta y prolonga-da, significaban graves obstculos en la marcha de la administracin: unaseria divergencia de pareceres divida las filas mismas del Partido Libe-ral, pues haba quienes exigan castigos ejemplares para todos aquellosimplicados con la reaccin y los que pensaban que una amnista servirapara consolidar la paz. Tambin les divida el tema del restablecimientodel orden constitucional, pues a algunos les pareca prematuro y deseaban laprrroga de las facultades extraordinarias para gobernar y a otros les pa-reca un abuso de funestas consecuencias el traspasar el crculo de atribu-ciones legales. Una crisis ministerial, expresada en la renuncia de variosintegrantes del equipo de gobierno, fue la respuesta a algunas de las pri-meras medidas tomadas, tales como expulsin de representantes de go-biernos extranjeros, destierro de obispos, suspensin de magistrados dela Corte, etctera, aducindose arbitrariedad y falta de formas en losprocedimientos. Reorganizado el gabinete, se procedi a dar conocerel programa de gobierno, siguiendo en esto una clara prctica propia delsistema parlamentario, que se lleva a cabo para obtener el apoyo del Par-lamento. Las elecciones se haban realizado y el gobierno deba centrar

DAVID PANTOJA MORN776

10 Martnez Bez, A., El presidencialismo, cit., nota 8, p. 72.

su atencin en los ramos de hacienda y guerra, pues haba que hacerfrente a la bancarrota del erario y a los embates de una reaccin que nocesaba de cercar a la Repblica. Moderada momentneamente por elcambio ministerial, la prensa empez a exigir un nuevo relevo, ante lainsatisfaccin de ciertas demandas, hacindole eco a la oposicin. El se-cretario de Guerra, Gonzlez Ortega, sealado por algunos como el des-tinado a regir el curso de la nacin, present su renuncia al cargo, adu-ciendo haber solicitado al presidente, en junta de ministros, la necesidadde remover a los secretarios, a fin de sortear la situacin, sin que su soli-citud fuera obsequiada. Jurez acept la renuncia, pero contest que seconfunda a la opinin pblica con la gritera de un club sin significacinpoltica y con el clamor de periodistas que resentan el retiro del fomentoa los peridicos, realizado por el gobierno por razones de economa y demoralidad; le haca ver al renunciante que no se inclinaba ante la expre-sin de la opinin pblica, sino ante el grito de una minora que preten-da arrancar al presidente una de sus ms importantes atribuciones cons-titucionales.11 Debemos hacer una pausa aqu, para subrayar la notablecomprensin de la naturaleza y los mecanismos del sistema presidencialque tena el seor Jurez, para lidiar con prcticas parlamentaristas, talescomo junta de ministros, renuncia de stos y exigencias para su remo-cin y la claridad y firmeza para defender las facultades propias de sucargo, especialmente la que tiene el Ejecutivo en un sistema presidencial,de remover a los secretarios del despacho.12

Nuevos cambios en el equipo de gobierno sobrevinieron, no slo porla renuncia de Gonzlez Ortega, sino por la de otros secretarios, aunqueobedeciendo a motivos distintos. El Congreso instalado abri sus sesio-nes con la restauracin del orden constitucional y dando trmino a las fa-cultades extraordinarias para gobernar. Sin embargo, en virtud de habersido electos diputados los titulares de varias secretaras, se vea obligadala administracin a nuevos cambios. sta solicit al Congreso la licencia

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 777

11 Cfr. Riva Palacio V. et al., Mxico a travs de los siglos, Mxico, Cumbre, 1970,t. V, pp. 445 y ss.

12 Vase a este respecto: Knapp, F., Parliamentary Government and the MexicanConstitution of 1857: A Forgotten Phase of Mexican Political History, The HispanicAmerican Historical Review, febrero de 1953, pp. 65-85; as como Stokes,W., LatinAmerican Politics, Nueva York, T. Crowell Co., 1959, pp. 429 y 430. Es notable que dosinvestigadores norteamericanos hayan dedicado su atencin a explorar este episodio ig-norado de nuestra historia poltica y en cambio, nuestra literatura politolgica lo haya si-lenciado. Hoy es urgente volver a l para sacar la leccin que esa historia brinda.

respectiva y, con ese motivo, el todava diputado y an no nombrado pe-ro ya seguro secretario del despacho de relaciones exteriores y goberna-cin, Len Guzmn, hizo pblica una extensa manifestacin que fueconsiderada como el programa ministerial del gabinete, accin que a to-das luces chocaba con la forma presidencial de gobierno. Zarco pintabien un panorama en el que aparecen solicitudes de informes del Congre-so al Ejecutivo, sobre puntos de orden secundario; la formacin de comi-siones inquisitivas sobre las dependencias de la administracin, sin resul-tados importantes; el afn de hacerse notables de algunos y, despus dela reflexin, el apoyo y los votos de confianza al presidente, con lo que,segn Zarco, se disolva la idea de la Convencin y la del Comit deSalud Pblica. Sin embargo, el asesinato de don Melchor Ocampo mos-tr dramticamente que la reaccin estaba dispuesta a la guerra sin cuar-tel, lo que dio lugar a medidas draconianas en contra de los responsablesdel atentado y la vuelta a la suspensin de garantas. Entre tanto, el 11 dejunio tuvo lugar la declaratoria del Congreso como presidente constitu-cional a favor del seor Jurez; una rpida mirada a los resultados de lasvotaciones dan cuenta del precario apoyo con el que contaba en ese cuer-po colegiado: de los 21 miembros de la comisin escrutadora, diez pre-sentaron voto particular, aduciendo que el seor Jurez no contaba con lamayora requerida de votos, solicitando se procediera a elegir entre loscandidatos que haban obtenido la mayor votacin y as fue como final-mente se le eligi por 61 votos contra 55. Poco despus, el mismo Con-greso nombr interinamente presidente de la Suprema Corte de Justiciaal general Gonzlez Ortega y, como se recordar, en las faltas temporalesy absoluta del presidente, era el presidente de Corte el que le sustitua,conforme a la Constitucin. Una nueva crisis ministerial oblig a nuevosrelevos, pero, sin empezar a actuar todava, ya se hostilizaba al nuevoequipo, que se aprestaba apenas a presentar su programa de gobierno, enabierta pugna con las reglas del sistema presidencial. Una nueva conmo-cin de incalculables consecuencias internas y externas, como sera evi-dente ms tarde, se produjo con la dramtica, pero necesaria e inevitabledeclaratoria gubernamental de suspensin de pagos de la deuda externa.Una victoria militar realz an ms la figura de Gonzlez Ortega, en cu-yo alrededor se aglutinaba un grupo que pretenda eliminar del poder aJurez y sustituirlo por el caudillo militar, ya provisto del cargo de presi-dente de la Corte y en posibilidad legal de hacerlo. El 30 de agosto dioinicio el Congreso a un periodo extraordinario de sesiones y el 7 de sep-

DAVID PANTOJA MORN778

tiembre apareci una representacin firmada por 51 diputados, dirigidaal presidente Jurez, solicitndole se separase del cargo, a fin de que losustituyera el general Gonzlez Ortega, imputndole todos los males, porsu desacertada poltica. No obstante, el mismo da se public otra repre-sentacin, de cincuenta y cuatro diputados, solicitndole mantenerse enel poder. El episodio no produjo, por fortuna, ms efecto que mostrar eldelgadsimo piso de sustento que le ofreca el Congreso al presidente.Mxico no se negaba a honrar sus compromisos internacionales, la sus-pensin de pagos significaba simplemente su imposibilidad real y efecti-va, a la vez que el medio de colocarse en situacin econmica de cum-plirlos. Sin embargo, la traicin a los intereses nacionales y la ambicinextranjera se unieron para dar inicio a la guerra de intervencin: con elloconclua la efmera experiencia en la aplicacin de la Constitucin y lacorta primavera de la anarqua convencional.13

III. Como en su oportunidad se seal, el mal llamado plebiscito deagosto de 1867 provoc una violenta reaccin de rechazo a este procedi-miento, opacando la pugna entre los que deseaban fortalecer al Ejecutivoy los que queran mantenerlo dbil, lo que quiz explica que sobre lostemas de la reforma poco o nada se dijera. Es digno de mencionarse que,el para entonces gobernador de Guanajuato y notable diputado constitu-yente al Congreso de 1856-1857, Len Guzmn, fuera uno de quienesasumieron esa radical oposicin a la consulta directa,14 al lado de Juan N.Mndez y Domingo Rub, gobernadores de Puebla y Sinaloa, respec-tivamente. En medio de esta gritera y de mil dificultades y carencias, sellev a cabo el proceso de elecciones, a fin de regularizar la vida institu-cional y no fue sino hasta el 8 de diciembre de 1867 que se instal elCongreso, con la debida asistencia del presidente y de sus colaboradores.Con ese motivo, Jurez hizo una notable declaracin en defensa de suiniciativa y del procedimiento propuesto, que merece recordarse: sealque la discusin se haba referido ms bien al modo de proponerlas que alas reformas mismas. Reiter su conviccin de que no deban proponersereformas en tiempos ordinarios, sino por los medios establecidos en laConstitucin y que la convocatoria al referndum no podra repetirse encircunstancias comunes; el gobierno la haba considerado justificadaen esta ocasin, por lo extraordinario y excepcional de la situacin, en la

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 779

13 Cfr. Riva Palacio, V., op. cit., nota 11, pp. 445 y ss.14 Cfr. Martnez Bez, A., Len Guzmn, Obras. Ensayos histricos, Mxico,

UNAM, 1996, t. II, p. 138.

grave crisis que la Repblica acababa de pasar. La necesidad y urgenciade las reformas, afirmaba, le movan a preferir prescindir de la consultadirecta y a someter los puntos propuestos de reforma al Congreso, paraque determinara acerca de ellos conforme a las reglas establecidas en laConstitucin, por lo que presentara la iniciativa correspondiente. Final-mente, declar solemnemente que ya no hara uso de las facultades ex-traordinarias concedidas al Ejecutivo, con lo que daba por terminado elestado de necesidad en derecho pblico o estado de excepcin.15 Pese alprudente retiro que Jurez hiciera de su llamado al plebiscito, en la se-sin del 13 de diciembre, el Congreso aprob un acuerdo que, en lo sus-tancial, entraaba un voto de censura en contra del gobierno, al declararque no se ocupara de llevar a cabo el escrutinio que haba provocado laconvocatoria al referndum en materia de reforma, por ser contraria alartculo 127 de la Constitucin.16

Abramos aqu un parntesis, a fin de tratar de explicar los motivos quetuvo Jurez para decidirse por el procedimiento de la consulta popularpara reformar la Constitucin y quiz, las razones de su fracaso.

Uno primero, muy pragmtico, consista en que, a sabiendas de que elCongreso no aprobara medidas para acotar su mbito de accin, el go-bierno opt por ese mecanismo extraconstitucional para evitar la inter-vencin del Congreso federal y la de las legislaturas locales.17 Por suparte, Martnez Bez opina que, teniendo presente que las leyes de refor-ma se haban implantado al lado de la Constitucin y aun por encima deella, sin seguirse las reglas que, para su modificacin, ella misma esta-bleca y que el Ejecutivo se encontraba todava investido de las faculta-des extraordinarias concedidas por el Congreso para hacer frente a laguerra de intervencin, pero que ya no poda llevar a cabo por s y antes las reformas orgnicas consideradas urgentes y necesarias, el presiden-te Jurez al expresar en la propia convocatoria, como ya vimos, que laConstitucin reconoca y sancionaba ella misma la posibilidad de ser

DAVID PANTOJA MORN780

15 Discurso pronunciado por el presidente de la Repblica en la apertura del Con-greso de la Unin, Benito Jurez. Documentos, discursos y correspondencia, cit., nota1, pp. 890 y 891. Luna, citando a Perry, aventura que no se haba llevado a cabo el escru-tinio de los resultados del plebiscito porque el gobierno tema que los resultados le fue-ran adversos, como al parecer ocurri. Luna Argudin, M., El Congreso y la poltica me-xicana (1857-1911), Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Colmex, 2006, p. 134.

16 Cfr. ibidem, pp. 885 y 886.17 Cfr. Luna Argudin, M., El Congreso y la poltica mexicana (1857-1911), cit., nota

15, p. 131.

adicionada o reformada por la voluntad nacional, conforme al artculo39 estim que el pueblo, fuente originaria del poder poltico, deba de-cidir en forma directa sobre las modificaciones constitucionales, pero, seequivoc al pensar que la representacin nacional habra de inclinarsecomo inferior frente a la voluntad popular invocada por el Ejecutivo,triunfando as la ficcin representativa, y la superioridad del Legislativooper de modo inmediato al invocarse como propsito la vuelta al caucenormal de la vigencia de la Constitucin. El maestro explica tambinque el fracaso del presidente Jurez se debe, entre otras razones, al surgi-miento de la figura militar de Porfirio Daz y, a su alrededor, de otraspersonalidades ambiciosas y un tanto relegadas por el eje Jurez-Lerdo,pero que tambin es revelador de la impotencia institucional del PoderEjecutivo en el sistema de la Constitucin de 1857.18 Zarco, en un edito-rial de su peridico, nos da otra pista al sentenciar que el gobierno habadado una interpretacin demasiado lata al artculo en que se declarabaque el pueblo poda alterar sus instituciones, y apel a la soberana popu-lar para ver si las reformas que crea necesarias y urgentes podan intro-ducirse en breve tiempo.19

A pesar de su fracaso por hacer aprobar el mtodo de consulta refe-rendario, el presidente Jurez, tal como se haba comprometido en sualocucin del 8 de diciembre, insisti en las mismas reformas mediantela iniciativa del 13 del mismo mes y ao, y reiter la necesidad y urgen-cia de los cambios en sus intervenciones ante el Congreso. Como resulta-do de ello, al cabo de tres legislaturas, el Congreso aprob finalmenteuna reforma que no atendi a todo lo propuesto, modificacin que no fuepromulgada sino ya muerto Jurez y bajo la administracin del presiden-te Lerdo.20

IV. Nos podemos preguntar qu explica que no fuera sino siete aosdespus de propuestas las reformas que finalmente se aprobaran y slo demanera parcial, siendo que, aunque en la Constitucin se prevea un pro-cedimiento dificultado de reforma, ste no justificaba tal demora. Un co-mentarista, en un acucioso estudio del episodio, seala con agudeza que lacuarta legislatura constitucional conoci de la iniciativa, que se cea a re-

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 781

18 Martnez Bez, A., La democracia directa en Mxico: los dos intentos liberales,Obras. Obra jurdica diversa, cit., nota 15, t. III, pp. 145 y 146.

19 En Benito Jurez. Documentos, discursos y correspondencia, cit., nota 1, p. 886.20 Cfr. Martnez Bez, A., Las ms avanzadas reformas vislumbradas por Jurez no

fueron aprobadas sino hasta 1917, Obras. Ensayos histricos, cit., nota 1, t. II, p. 151.

producir las mismas cinco propuestas contenidas en la convocatoria al re-ferndum de agosto, con lo que se volva a cometer el error de plantearlasen trminos generales, dejando al Congreso en libertad de desarrollarlascomo le pareciera mejor. Empero, con ese procedimiento era imposible,aade, conseguir abreviar los trmites, y se dejaba que los enemigos de lasreformas o del gobierno tuvieran todas las oportunidades posibles para re-tardarlos y aun para que la iniciativa fuera desechada. En efecto, minucio-samente se da cuenta de las vicisitudes por las que transcurre el proyecto,de periodo en periodo, de comisin en comisin y de legislatura en legis-latura, no sin mediar equvocos, enmiendas y propuestas, ajenas a las con-tenidas en la iniciativa, hasta que, finalmente, en noviembre de 1874, seaprob la reforma que restaur al Senado y que, naturalmente, regul sucomposicin, su eleccin y los detalles del qurum, atribuciones, las re-glas para dirimir el caso de discrepancia entre ambas cmaras, la nueva in-tegracin de la Comisin Permanente, etctera. Asimismo, se reintrodujoel veto suspensivo del presidente, pero, a diferencia de la Constitucin de1824 que exiga el voto de las dos terceras partes de ambas cmaras pa-ra salvarlo en este caso slo se exigi una mayora absoluta. Lo tortuosode un procedimiento que llev siete aos, sin que se hubieran aprobadocabalmente todas las propuestas, podra mostrar, efectivamente, el error dehaber planteado las reformas en trminos generales, en lugar haber envia-do una iniciativa en que se desarrollaran las ideas, por medio de un estudiointegral de la Constitucin y de los artculos que deban ser reformados oadicionados, como lo seala el autor invocado.21 No obstante, lo que setiene que resaltar es que hacer aprobar esa reforma tena obstculos casiinsalvables: la convocatoria al plebiscito para la reforma tanto por elprocedimiento, como por su contenido haba roto la alianza de los libe-rales para hacer frente a la intervencin extranjera y la elite se haba divi-dido entre los que insistan en un Ejecutivo debilitado y los que pugnabanpor su fortalecimiento.22

V. Ahora bien, qu es lo que dio como resultado que no se adoptaranintegralmente las reformas propuestas por Jurez en la convocatoria a laconsulta directa?

DAVID PANTOJA MORN782

21 Cfr. Pizarro Surez, N., Reformas a la Constitucin de 1857, Derechos del pue-blo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, Mxico, Cmara de Diputados delCongreso de la Unin, LII Legislatura, 1985, Historia constitucional, t. 4, pp. 196-204.

22 Cfr. Luna Argudin, M., El Congreso y la poltica mexicana (1857-1911), cit., nota15, pp. 132 y 133.

Pese a los empeos de Jurez por hacer aprobar sus reformas propues-tas, es claro que se frustr su propsito de mejorar la Constitucin, noobstante, la historia no quiso obsequiarle el triunfo a su empecinada vo-luntad sino hasta casi medio siglo despus, al dictarse la Constitucin de1917.

En efecto, al reunirse en Quertaro, otro Congreso Constituyente ex-traordinario, como trasunto del triunfo del movimiento armado de 1910,algunas de aquellas preteridas reformas iniciadas por Jurez fueron reco-gidas por los diputados que tenan la encomienda de hacer una nuevaConstitucin de la de 1857. El maestro Martnez Bez afirma que estasreformas no fueron aprobadas como homenaje pstumo a su verdadero yremoto autor, pues este antecedente histrico fue ignorado por el Consti-tuyente de 1916-1917, sino que para su adopcin sirvi eficazmente laexperiencia vivida durante la larga dictadura que Jurez previ sera con-secuencia natural del defectuoso sistema de la Constitucin. Sin citarsea nuestro hroe, concluye, triunf en Quertaro su espritu de legisladorinsigne.23 Revisemos esta historia con ms detenimiento.

Como lo seala el constitucionalista Tena Ramrez, tras su triunfo sobreel zapatismo y el villismo, en 1916, al movimiento constitucionalista se leplante la necesidad de restablecer el orden constitucional y, entonces, sele presentaron varios caminos: la restauracin lisa y llana de la Constitucinde 1857, lo que obstaculizara la reforma social ya iniciada; su revisinajustndose al procedimiento previsto por ella misma, lo que demorarala reforma; la reunin de un Congreso Constituyente, encargado de refor-mar la Constitucin de 1857 o de expedir una nueva. El primer jefe delEjrcito Constitucionalista se decidi por convocar a un Congreso Constitu-yente, para que en trminos jurdicos se constituyera a la Revolucin.

Para este efecto, expidi Carranza, en Mxico, el Decreto Reformato-rio del Plan de Guadalupe de 14 de septiembre de 1916, distinguiendo,en los considerandos, las reformas sociales que, como las leyes de re-forma, podan se expedidas y aplicadas inmediatamente de las de n-dole poltica, que podan ser tachadas de inconstitucionales y, para salvareste escollo, se optaba por un Congreso Constituyente, por cuyo conduc-to expresara la nacin su soberana voluntad, fundndose en el artculo 39constitucional y en el precedente de la propia Constitucin de 1857, ex-

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 783

23 Martnez Bez, A., Las ms avanzadas reformas vislumbradas por Jurez no fue-ron aprobadas sino hasta 1917, cit., nota 1, p. 151.

pedida por un Constituyente que no se haba ajustado al procedimientode reforma de la Constitucin de 1824. A diferencia de su antecedente de1856-1857, se prevea que este Constituyente no podra ocuparse de otroasunto que del proyecto de la Constitucin reformada, que presentara elprimer jefe. Este proyecto fue aceptado casi en la totalidad de las innova-ciones que respecto a la Constitucin propona en lo concerniente a la or-ganizacin poltica. Concluye el maestro Tena afirmando que las ideasde don Emilo Rabasa tuvieron en esos temas particular influjo en el pro-yecto y en la asamblea.24

En dicho decreto se reitera lo programado en el decreto de 12 de diciem-bre de 1914, expedido en Veracruz, de que se haran las reformas polticasque garanticen la verdadera aplicacin de la Constitucin de la Repbli-ca.25 En este ltimo decreto se sealaba, entre otras cosas, que dentro delas reformas estudiadas haba algunas que forzosamente tenan que afectar ala organizacin y el funcionamiento de los poderes pblicos, pero que de nollevarse a cabo, se correra el riesgo de que la Constitucin de 1857, pese asus bondades, continuara siendo inadecuada para la satisfaccin de las nece-sidades pblicas y muy propicia para volver a entronizar otra tirana seme-jante a las que ya haba sufrido el pas, con la absorcin de todos lo poderespor parte del Ejecutivo o con un Legislativo convertido en rmora constantepara la marcha regular y ordenada de la administracin. Concluye estedocumento afirmando que, con las reformas, no se trataba de fundar un go-bierno absoluto; que se respetara la forma de gobierno establecida; que,tanto nacional como estatalmente, el gobierno seguira dividido para suejercicio en tres poderes verdaderamente independientes; en una palabra,que se respetara escrupulosamente el espritu liberal de la Constitucin, ala que slo se le quera purgar de los defectos que tena ya por la contradic-cin u oscuridad de algunos de sus preceptos, ya por los huecos que en ellahaba o por las reformas que, con el propsito de desnaturalizarla, se le hi-cieron durante las dictaduras pasadas.26

El mensaje del primer jefe ante el Constituyente, fechado en Querta-ro el 1o. de diciembre de 1916, por el que presenta el proyecto de Cons-

DAVID PANTOJA MORN784

24 Tena Ramrez, Felipe (dir.), Leyes fundamentales de Mxico. 1808-1957, Mxico,Porra, 1957, pp. 809-812.

25 Adiciones al Plan de Guadalupe, en Remolina R., Felipe (comp.), El artculo123 constitucional, Toluca, Gobierno del Estado de Mxico, 1990. p. C.

26 Cit. Martnez Bez, A., Influencia de don Emilio Rabasa en la Constitucin de1917, Obras. Ensayos histricos, cit., nota 15, t. II, pp. 174 y 175.

titucin reformada, merece una lectura detenida en los aspectos que nosinteresan aqu. Empieza por afirmar que en el proyecto en cuestin esta-ban contenidas todas las reformas polticas que la experiencia de variosaos y una observacin atenta y detenida le sugeran como indispensa-bles para cimentar las instituciones. Rindiendo un homenaje a la Consti-tucin de 1857, sin embargo, le criticaba el aspecto de frmulas abstrac-tas, de las que no se poda derivar sino poca o ninguna utilidad positiva.Criticaba tambin el uso de facultades extraordinarias para legislar, loque reduca las funciones del Poder Legislativo a delegar facultades y aaprobar despus lo ejecutado. Y lamentaba asimismo el que el federalis-mo fuera slo promesa vana, pues haba sido el poder central el que ha-ba impuesto siempre su voluntad. Reiteraba su compromiso expresa-do en la parte expositiva del decreto del 14 de septiembre de ese ao, enel que se haban modificado algunos artculos de las adiciones al Plan deGuadalupe de conservar intacto el espritu liberal y la forma de go-bierno en las reformas a la Constitucin de 1857, reducindose a quitarlelo que la haca inaplicable, a suplir sus deficiencias, a disipar la oscuri-dad de algunos de sus preceptos y a limpiarla de reformas no inspiradasms que en la idea de servirse de ella para entronizar la dictadura. En su-ma, de lo que se trataba era de conservar la Constitucin, reformndolapara su perfeccionamiento.

Ya en la sntesis que hace de las reformas para su presentacin, se re-fera a la necesidad de sealar a cada departamento queriendo decir se-guramente a cada Poder una esfera bien definida y la de relacionarlosentre s, a manera de que no se suscitaran choques o conflictos. Y apun-taba una de las razones del cambio constitucional propuesto: el PoderLegislativo que por la naturaleza propia de sus funciones, tiende siem-pre a intervenir en las de los otros estaba dotado en la Constitucin de1857 de facultades que le permitan estorbar o hacer embarazosa y dif-cil la marcha del Ejecutivo, o bien sujetarlo a la voluntad caprichosa deuna mayora fcil de formar en las pocas de agitacin, en que regular-mente predominan las malas pasiones y los intereses bastardos.

Pasaba enseguida a enumerar las propuestas, de las que seleccionare-mos slo las que interesan a este trabajo.

La principal, deca, es quitar a la Cmara de Diputados el poder de juz-gar al presidente de la Repblica y a los dems altos funcionarios de la Fe-deracin, facultad que fue, sin duda, la que motiv que en las dictaduras

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 785

pasadas se procurase siempre tener diputados serviles a quienes maneja-ban como autmatas.

Enumera, despus, sus razones para rechazar, como parte de las pro-puestas, la forma parlamentaria de gobierno, pese su recomendacin comosolucin contra la dictadura y contra la anarqua. Abogaba por gobiernosfuertes en la Amrica espaola, pero rechazaba el que se les confundieracon gobiernos despticos: haba habido la creencia, dice, de que no se po-da conservar el orden sin pasar sobre la ley, pero la dictadura jams pro-ducira orden. Si es verdad que los constituyentes de 1857 concibieronbien al Poder Ejecutivo libre en su esfera de accin para desarrollar supoltica, sin ms limitacin que respetar la ley le haban restado presti-gio haciendo mediata su eleccin y, as, sta no fue obra de la voluntad delpueblo, sino de las combinaciones fraudulentas de los colegios electorales.Si la eleccin del presidente fuera directa no quedara ms a merced delPoder Legislativo, el que no podra tampoco invadir fcilmente sus atribu-ciones. As, el presidente tendra su sostn en el mismo pueblo, tanto con-tra las tentativas de las Cmaras invasoras, como contra las invasiones delos pretorianos. Qu es lo que se pretende, preguntaba, con la tesis delgobierno parlamentario? Se quiere quitar al presidente sus facultades gu-bernamentales para que las ejerza el Congreso, mediante una comisin desu seno, denominada gabinete: el presidente desaparece, quedando co-mo figura decorativa; la fuerza del gobierno la tiene el Parlamento y ste,como rgano deliberante, es de ordinario inepto para la administracin,as, el gobierno caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante deser censurado. Aluda a la herencia monrquica de los pases que habanadoptado el sistema parlamentario, pero en Mxico, que se careca de esteantecedente, sera imprudente la experiencia de un gobierno dbil, siendomejor robustecer y consolidar el presidencial, legado por los constituyen-tes de 1857. Se esgrima, por ltimo, contra la eventual adopcin del siste-ma parlamentario, el que ste supona dos o ms partidos polticos perfec-tamente organizados y suficientes hombres en cada uno de ellos paradistribuirse frecuentemente las funciones gubernamentales.

Finalmente, propona cambios en el procedimiento para sustituir alpresidente de la Repblica, tanto en sus faltas temporales, como en lasabsolutas, eliminando la vicepresidencia.27

DAVID PANTOJA MORN786

27 Cfr. Debate del Congreso Constituyente de 1916-1917. Sesin inaugural celebra-da en el teatro Iturbide la tarde del viernes 1o. de diciembre, El artculo 123, cit., nota25, pp. 137-143.

De ese proyecto de Constitucin presentado por el primer jefe del Ejr-cito Constitucionalista, a la consideracin del Congreso Constituyente el1o. de diciembre de 1916, y de la versin final de la Constitucin de1917 revisemos ahora solamente aquellas modificaciones que se refierena las olvidadas reformas propuestas por Jurez desde 1867.

Se refrend lo ya modificado en 1874, depositndose el Poder Legis-lativo en un Congreso general, dividido en una Cmara de Diputados yuna de Senadores. Salvo algunas diferencias como las relativas a laedad requerida para ser senador; su forma de eleccin, indirecta en uncaso y directa en otro; sanciones para las ausencias de lo legisladores;una mayor precisin en las tareas del Congreso y la distincin entre lasfacultades del Congreso frente a las de la Cmara de diputados y a las delSenado la reforma de 1874 se preserv en el proyecto de Constituciny en la versin final de la Constitucin de 1917.

Se recogi lo propuesto por Jurez, en el segundo punto de la convo-catoria de 1867, relativo al veto suspensivo que el presidente poda hacervaler frente a los proyectos de ley o decreto enviados por el Congreso,siendo superable slo por la confirmacin de los votos de las dos terceraspartes de ambas cmaras, modificando as la reforma de 1874, que exigala confirmacin de la mayora absoluta de aqullos y regresando al siste-ma de la Constitucin de 1824. As fue tambin plasmado en la versinfinal de la Constitucin del 5 de febrero de 1917.

Como se recordar, la Constitucin de 1857 prevea que a la aperturade sesiones del Congreso deba asistir el presidente de la Unin y pro-nunciara un discurso en que manifestara el estado que guardaba el pas.Se dispona tambin que, luego que estuvieren abiertas las sesiones delprimer periodo, los secretarios del despacho daran cuenta al Congresode sus respectivos ramos. No obstante, eran las disposiciones del Regla-mento para el Gobierno Interno de las Cmaras de 1824 que, en exceso yviolacin de la Constitucin, daban facultades propias de regmenes par-lamentarios al Congreso, y estas disposiciones eran las que trataba de de-rogar la reforma propuesta por Jurez en el punto tercero de la convoca-toria de 1867. Pues bien, el proyecto de Constitucin presentado porCarranza recogi parcialmente esta idea. Por una parte, se previ que a laapertura de sesiones del Congreso, fueran ordinarias o extraordinarias,asistira el presidente de la Repblica, quien presentara un informe porescrito, ya sobre el estado de la administracin pblica del pas, ya paradar las razones de la convocatoria extraordinaria y el asunto o asuntos

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 787

que exigan resolucin perentoria. Por la otra, se dispuso que, luego quese abriera el periodo de sesiones ordinarias, los secretarios del despachodaran cuenta al Congreso del estado de sus respectivos ramos, con loque se mantuvo la redaccin de la Constitucin de 1857, pero nos pode-mos preguntar si con la sola aprobacin de un texto constitucional comoese, no quedaban derogadas aquellas disposiciones del Reglamento parael Gobierno Interno de las Cmaras de 1824, ya citado. En la versin fi-nal de la Constitucin de 1917 se dispuso prcticamente lo mismo en lotocante al informe por escrito del presidente, salvo en la apertura de lassesiones extraordinarias o de una sola Cmara, pues, sera entonces elpresidente de la Comisin Permanente, el que informara acerca de lasrazones para la convocatoria. Igualmente pas con la obligacin de lossecretarios del despacho de dar cuenta de sus respectivos ramos, pero seaadi la facultad de cualquiera de las cmaras de citarles a informarcuando se discutiera una ley o se estudiara un negocio relativo a su se-cretara.

En lo que concierne al severo inconveniente, denunciado por Jurezen el punto cuarto de la convocatoria de 1867, que consista en que, confacilidad, un grupo poco significativo de diputados pudiera convocar alCongreso a sesiones extraordinarias, aunque no se tratara de causa queas lo exigiera, para lo que propona que se restringieran los medios fci-les de convocatoria, y siempre y cuando mediara causa grave o urgentede inters nacional, la mencionada propuesta fue recogida en el proyecto deConstitucin de Carranza de la siguiente forma excluyente y favorecedo-ra del Ejecutivo: sera nicamente el presidente el que convocara paraese objeto al Congreso y ste no podra ocuparse de otro asunto ms quedel expresado en la convocatoria respectiva; asimismo, el presidente po-dra convocar a una sola Cmara cuando se tratara de un asunto exclusi-vo de ella. En su versin final la Constitucin de 1917 temper al pro-yecto de Carranza, al disponer que la Comisin Permanente podra por so a propuesta del Ejecutivo convocar al Congreso o a una sola Cmara asesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de lasdos terceras partes de los individuos presentes, debiendo la convocatoriasealar el objeto u objetos de las sesiones.

La quinta modificacin constitucional propuesta por Jurez en la con-vocatoria de 1867 se refera al procedimiento de substitucin provisionalen caso de faltar, tanto el presidente de la Repblica, como el presidentede la Suprema Corte de Justicia que, eventualmente, deba substituir a

DAVID PANTOJA MORN788

aqul, refirindose a los graves inconvenientes que podran surgir de noestar designado de antemano el responsable y sealndose la ventaja deque la propia Constitucin lo hiciera. El mensaje ante el Congreso conel que present Carranza el proyecto de Constitucin aludi a este tema,al evocar la funesta historia de la vicepresidencia y al sealar que su go-bierno ya haba procedido previamente a reformar la Constitucin, supri-miendo esta figura y estableciendo un nuevo sistema de substitucin,mismo que no tendra los inconvenientes de otros sistemas ya ensayados,pues, el responsable escogido tendra un origen popular, al serlo por elCongreso. El proyecto de Constitucin, en efecto, prevea un procedi-miento en el que el Congreso designara al substituto, distinguindose siaqul estaba reunido en cuyo caso hara la designacin por mayoraabsoluta de votos, debiendo concurrir, al menos, las dos terceras partesdel total de miembros o si estaba en receso en cuyo caso la Comi-sin Permanente hara la designacin de un interino, que durara en ejer-cicio del cargo hasta que, reunido el Congreso, hiciera la eleccin corres-pondiente. En su versin final, la Constitucin de 1917 acogi unasolucin compleja que contempla cuatro casos de diferente solucin, se-gn que est o no reunido el Congreso y segn la falta se produzca du-rante los dos primeros aos del periodo respectivo o si ocurriese durantelos cuatro ltimos.

VI. A guisa de conclusin, me gustara abordar un ltimo tema rela-cionado con la posible influencia ejercida sobre la Constitucin de 1917por la convocatoria a elecciones y plebiscito sobre reformas constitu-cionales y la circular del ministro de Gobernacin que explica el obje-to del plebiscito, ambas emitidas por el gobierno de Jurez y tantas ve-ces citadas en este trabajo, puesto que pudiera parecer una contradiccinque, por una parte, se vea como fuente de inspiracin de esa Constitu-cin, en materia del diseo de las instituciones polticas, a estos impor-tantes documentos y, por la otra, se le d este carcter a las enseanzasde don Emilio Rabasa.28

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 789

28 Vase Martnez Bez, A., Influencia de don Emilio Rabasa en la Constitucin de1917, cit., nota 15. En esta obra se citan como suscriptores de la tesis de la influenciade Rabasa, entre otros, a los constitucionalistas Manuel Herrera y Lasso; F. Jorge Gaxio-la y al propio Martnez Bez, quien lo hace sin rodeos. En otra obra, as lo seala tam-bin el eminente constitucionalista Tena Ramrez. Cfr. Leyes fundamentales de Mxico.1808-1957, cit., nota 24, en el sentido de apoyar la tesis de la influencia de los documen-tos multicitados. Vase Martnez Bez, A., Las ms avanzadas reformas vislumbradas

Veamos con detenimiento esta aparente o real diferencia en la doctri-na, aclarando desde ahora que lejos est en la intencin de este trabajoregatear el menor mrito a la que considero una de las obras cimeras dela ciencia poltica mexicana, salida sta de la pluma de Rabasa. Tratare-mos, entonces, de comparar lo ms esencial de las ideas acerca del dise-o de los Poderes de la convocatoria y de la circular de Jurez, con lasextradas de los documentos de Carranza, para ser contrastadas con las dela obra de Rabasa.

La intencin de la reforma propuesta en 1867 por Jurez era la dereorganizar los poderes, a fin de reforzar al Ejecutivo, pues el Legislati-vo era todo y el Ejecutivo careca de autoridad propia frente a aqul. Conobjeto de llevar a cabo la reforma social, la Constitucin de 1857 habareforzado de tal forma al Legislativo que haba establecido una Conven-cin, de tal suerte que ste era todo y ante l el Ejecutivo careca de to-do poder. Ya se haba acudido tambin a la dictadura, pero el despotismohaba producido desengaos. Jurez pensaba igualmente que la dictaduraera consecuencia del defectuoso sistema de la Constitucin de 1857. Alreferirse a las propuestas en particular, se justificaban as: al crear unasegunda Cmara, se esperaba que la experiencia y prctica en los nego-cios de los miembros de una moderaran los impulsos excesivos de accinen la otra. Restablecer el veto suspensivo como facultad presidencial eraesencial para la buena formacin de las leyes, por el conocimiento de datosy hechos ignorados por el Legislativo. Al establecer la comunicacin por es-crito entre el Legislativo y el Ejecutivo se volva a las reglas y a la prcticadel sistema presidencial y se desterraban las prcticas parlamentarias y,ms an, las convencionales, amn de que se devolva al presidente lafacultad irrestricta de cesar a uno o a todos sus colaboradores, facultadque Jurez reivindicaba, al rechazar las pretensiones de despojarlo deella. Impedir periodos de sesiones largos del Legislativo en pocas nor-males, siendo conveniente establecer reglas para convocar a sesiones ex-traordinarias, slo si existan exigencias graves y urgentes de inters p-

DAVID PANTOJA MORN790

por Jurez no fueron aprobadas sino hasta 1917, cit., nota 15. Coso Villegas opina queRabasa no fue, ni pudo haber sido el arquitecto, el inspirador o el creador de la Constitu-cin de 1917, sino el modesto, aunque eficaz operario que deshace aqu una ligadura yms all refuerza una conexin y que influy en algunos aspectos tcnico-jurdicos, perono en los principios polticos. Coso Villegas, D., La Constitucin de 1857 y sus crticos,Mxico, Sep-Setentas, 1973, pp. 181-184.

blico. Finalmente, evitar el inconveniente de carecer de un responsabledel cargo presidencial, ante la eventualidad de la falta de ste.

Carranza, por su parte, pugnaba por reformas polticas que garantiza-ran la verdadera aplicacin de la Constitucin de 1857. Seran reformasque afectaran la organizacin y el funcionamiento de los poderes pbli-cos y que, de no llevarse a cabo, haran que la Constitucin se mantuvie-ra inadecuada para la satisfaccin de las necesidades y se volviera a co-rrer el peligro de entronizar otra tirana con la absorcin de todas lasfacultades por el Ejecutivo o con un Legislativo como rmora para lamarcha de la administracin. Se haca necesario dotar a cada Poder deuna esfera de accin bien definida. La razn del cambio era que el Legis-lativo, que tiende a intervenir en las funciones de los otros poderes, esta-ba dotado en la Constitucin de facultades que le permitan estorbar lamarcha del Ejecutivo. Se trataba asimismo de despojar al Legislativo dela facultad de juzgar al Ejecutivo y dems altos funcionarios, lo que ha-ba motivado que las dictaduras procurasen diputados serviles. Rechazala forma parlamentaria de gobierno con la que se pretenda despojar alpresidente de sus facultades gubernamentales: el presidente desaparece-ra y quedara como figura decorativa y el que tendra la fuerza sera elParlamento. As, sera imprudente la experiencia de un gobierno dbil,siendo mejor robustecer al Ejecutivo.

Rabasa, a su vez, sostiene que la Revolucin de Ayutla, al acabar conla tirana de Santa Anna, prometi una Constitucin nueva, que garanti-zara las libertades, el respeto a la ley y a la voluntad general, al tiempoque refrendara la forma republicana, representativa, popular, federal.Advierte una prctica que sentara precedente: el Plan de Ayutla dio alCongreso las facultades de revisar los actos del Ejecutivo provisional, deingerencia en la administracin, y de responsabilidades en la gestin delEjecutivo, embarazando con su tutela la accin gubernamental. Pobre demedios y escaso de facultades, produjo un presidente con facultades ex-traordinarias, pero un Congreso que revisaba y controlaba: la consecuen-cia fue un Congreso Constituyente que destitua secretarios del despachoy formaba gabinetes. La Constitucin recin emitida, seala Rabasa, noestaba prestigiada, pues era atacada por los conservadores, los progresis-tas se sentan insatisfechos con ella, ya que la vean incompleta por lasconcesiones que tuvieron que hacer y los moderados la vean con repug-nancia. La eleccin de diputados constituyentes haba sido plural, ha-

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 791

bindoseles escogido de entre todas las tendencias. La pluralidad de laAsamblea se traslad a la Comisin de Constitucin y dio al traste conla eficacia en su obra: la concordia produjo discordia y las concesionesincoherencia. En la Asamblea Constituyente, nos dice Rabasa, dominabala desconfianza al Ejecutivo y la fe ciega en una representacin que sepensaba pura, sabia y patriota. Prevalecan las ideas abstractas de filia-cin francesa. Se conceba al gobierno como el propietario de la accin yde la fuerza que se emplea para el despotismo, por lo que haba que ex-tinguir esa fuerza y someter su accin al Poder Legislativo: as se intentcon la eliminacin del Senado y la eleccin popular de los jueces de laSuprema Corte. El Congreso Constituyente no acert a dar al pas la or-ganizacin poltica adecuada y la Constitucin de 1857 no se cumpliporque, de cumplirse, se hubiera hecho imposible la estabilidad del go-bierno y el gobierno, bueno o malo, es condicin primera y necesaria pa-ra la vida de un pueblo. Entonces, por incompatibilidad entre gobierno yConstitucin, la ley superior prevaleci y la Constitucin fue subordina-da a la necesidad de existir. Los constituyentes de 1857 vean en el Eje-cutivo y en Santa Anna el despotismo sin freno y, como no podan debi-litarlo, lo llenaron de atribuciones para dirigir los negocios pblicos,pero lo sometieron al Congreso, destruyendo toda su fuerza y autoridad.La Constitucin de 1857 no slo rest fuerza al Ejecutivo, sometindoloal Legislativo, sino que, al depositar ste en una sola Cmara y expeditarsus trabajos por medio de dispensas de trmite que slo dependan de suvoluntad, cre en el Congreso un poder formidable por su extensin ypeligrossimo por su rapidez de actuar. Segn Rabasa, Jurez, Lerdo y Dazcoincidieron con Comonfort en la imposibilidad de gobernar con esaConstitucin, pero, a diferencia de ste que opt por suspenderla y des-conocerla, aqullos, con circunstancias, estilos y medios diferentes, hi-cieron uso de la suspensin de garantas y de facultades extraordinarias afin de lograr la estabilidad en el gobierno. Convencido Jurez de que,con la Constitucin, el Ejecutivo estaba a merced del Congreso y de losgobernadores, hizo dos intentos de reformarla, buscando hacer posible laestabilidad de los poderes. Por cierto, debe hacerse notar que Rabasa citain extenso y muy elogiosamente la circular del ministro de Gobernacinque acompa a la convocatoria de 1867, tantas veces aqu evocada, lo quesugiere que la tuvo presente para concebir su obra. Por ltimo, concluyesus reflexiones con estas reveladoras palabras:

DAVID PANTOJA MORN792

Todos los presidentes han sido acusados de dictadura y de apegarse al po-der perpetuamente; pues bien, la dictadura ha sido una consecuencia de laorganizacin constitucional, y la perpetuidad de los presidentes una conse-cuencia natural y propia de la dictadura. En la organizacin, el Poder Eje-cutivo est desarmado ante el Legislativo, como lo dijo Comonfort y lo re-pitieron Jurez y Lerdo de Tejada; la accin constitucional, legalmentecorrecta del Congreso, puede convertir al Ejecutivo en un juguete de losantojos de ste, y destruirlo nulificndolo. La accin mal aconsejada de laSuprema Corte podra atar al Ejecutivo, detener sus ms necesarios proce-dimientos, subordinar a propsitos polticos la independencia de los esta-dos, y aun embarazar las facultades del Congreso. Los gobiernos localespueden y han podido resolver de la suerte de la nacin a poco que el go-bierno central se complique en dificultades, y tienen el poder, cuando me-nos, de crearlas muy serias.29

De lo hasta aqu resumido, concluyo que no existe contradiccin en laopinin que asigna el mrito de la influencia sobre la organizacin de losPoderes en la Constitucin de 1917 a la brillante obra de Rabasa, publi-cada en 1912 y aqulla que ve en esa Constitucin la inspiracin de Ju-rez, porque sta no fue directa e inmediata, como aqulla, sino indirectay mediata, no slo porque para su adopcin hubiera servido la experien-cia vivida durante la larga dictadura, que Jurez previ sera consecuencianatural del defectuoso sistema de la Constitucin de 1857 como conperspicacia lo sentenci el maestro Martnez Bez sino porque de la

JUREZ ENTRE LA CONSTITUCIN DE 1857 Y LA DE 1917 793

29 Rabasa, E., La Constitucin y la dictadura. Estudio sobre la organizacin polticade Mxico, Mxico, Porra, 1956, pp. 3-114. Para una opinin en contrario: Crdova, A.,La Constitucin liberal de 1857, Mxico (mimeo). Crdova opina que Rabasa exageraen la afirmacin de que no se poda gobernar con tales controles al Ejecutivo. Coso Vi-llegas, por su parte, reconoce que la crtica de Rabasa al desequilibrio de los poderes p-blicos en la Constitucin de 1857 es la ms grande y la ms fundada. Pero que ni Lerdo,ni Rabasa aludieron a una razn an ms importante para restaurar ese equilibrio, consis-tente en que, a la hora de la reconstruccin del pas, se requera de una iniciativa alerta yuna accin expedita y ese centro nervioso debi ser el rgano de ejecucin y no el de ladeliberacin. Aade que el Congreso tena facultades excesivas porque deba afrontarproblemas para cuya solucin careca de toda aptitud especial; porque se ocupaba de co-sas insignificantes, cuya atencin traa consigo el abandono de las fundamentales y lastena excesivas porque se crea y obraba como superior de un Poder Ejecutivo que nopuede ser, en realidad, muy inferior a nadie porque es el nico rgano de gobierno quefunciona las 24 horas del da, porque tiene en sus manos el dinero y los medios represi-vos del ejrcito y la polica. Cfr. Coso Villegas, La Constitucin de 1857 y sus crticos,cit., nota 28, pp. 155-159.

vigorosa defensa que, con su actuacin gubernamental, Jurez hizo delsistema presidencial, para desterrar prcticas parlamentarias, as lo indi-can, y porque de la revisin de La Constitucin y la dictadura, se des-prende el innegable influjo que sobre Rabasa tuvieron los dos importan-tes documentos, materia de anlisis en el presente trabajo y que, como sedijo al inicio de ste, sirvieron de puente tendido entre la Constitucin de1857 y la de 1917, ambas objeto de nuestro homenaje. As, sin acudir di-rectamente a aquellos documentos y, acaso ignorndolos, el Constituyen-te de 1917 hizo suyas las reformas propuestas por Jurez en 1867.

DAVID PANTOJA MORN794